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第15卷　第12期　中華民國106年12月

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PROSPECT & EXPLORATION

摘要

中共 18屆 4中全會開啟了全面「依法治國」的號角，法治成為全黨及

政府的施政重心。政法委是中共威權政體下穩固政權的統治工具；是黨領導

司法系統的上層組織。在周永康主持政法委期間，給大陸人民留下許多負面

形象，因此，如何擺正它的位置是推動「依法治國」的重要課題之一。習近

平上任以來，政法委作出許多改革，主要重點放在職能淡化，部分功能將逐

漸轉由其他組織替代。至於，外界期待「依憲治國」的聲浪不斷，其角色則

顯得尷尬，未來動向值得觀察。

關鍵詞：依法治國、威權政體、黨委政法委員會、變革

An Analysis of the Reform of Central Political and Legal Affairs Commission after the 18th CPC National Congress

袁怡棟

（Yuan, Yi-Tung）中國文化大學國家發展與中國大陸研究所博士班

中共 18 大以後政法委變革分析

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學術論著中共 18 大以後政法委變革分析

壹、前言

在中國大陸社會主義法治體系中黨委政法委員會（以下稱：政法委）

是負責政法工作的重要機制。中國大陸司法體系由審判和檢察組織，及部

分行政組織如公安、國家安全、司法行政、國家海關等機關所構成，這些

行政組織其部長是國務院成員，擔負偵查、預審等司法事務，成為司法體

系的一部分。按照慣例和中國共產黨的執政程序，中共中央和地方的各級

黨委皆設有政法委，統一領導和協調眾多具有司法功能的機關工作。1 司

法組織體系和相關組織體系，在黨的統一領導下，形成了「中國」特色的

政法組織系統。2 中共 18 大以前，政法委的組織及其功能，歷經了相當

長時間的演進過程。

1949 年中共建政之後，在政務院成立了政治法律委員會，統管政務

院內司法部、民政部、法制委員會等相關部委。這是最早出現類似政法

委員會的機構。1954 年中國大陸首部憲法頒布，政務院隨之改組為國務

院，同時撤銷了政治法律委員會，成立國務院政法辦公室以協助總理分管

相關各部，隸屬於政府部門。1958 年毛澤東為了加強黨的一元化領導，

開始採取分線領導方式，在每一條線上設一名主管書記，成立了組或口，

直接對應政府的權責部門。因此，在同年 6 月中共中央增設政法小組，彭

真為組長，直屬中央政治局和書記處。3 此時期黨的各級政法領導小組全

面介入，直接指揮政法部門工作。可以說，早在文革之前，黨內的政法領

導小組即已成政法各部門的統一領導者和直接上司，此為日後政法委的前

身。文革期間，由於黨政機關受到全面衝擊，政法領導小組也因此停止工

作。直到 1978 年，政法領導小組才恢復辦公。

1980 年 1 月，為了加強法制建設，中共中央發出《關於成立中央政

法委員會的通知》，正式成立了中央政法委，此項舉措無異樹立一座新的

里程碑，將過去非常設化機構推上常設化之途。1981 年，全國各省、自

1 朱光磊，中國政府與政治 (臺北：楊智，2006年 6月，三版 )，頁 48。2 王勝俊，「關於中國特色社會主義司法制度的幾點認識」(2011年 3月 15日 )，2017年 2月 1日瀏覽，《中國人大網》， http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2011-03/15/content_1647409.htm。

3 「對中央決定成立財經、政法、外事、科學、文教各小組的通知稿的批語和修改」，建國以來毛澤東文稿 (第七冊 )(北京：中央文獻出版社，1992年 8月 )第 268頁。


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治區、市黨委都等相繼成立政法委，任命專職政法委書記負責。1982 年

為加強政法工作發出指示通知，各級政法委是黨委的一個「工作部門」，

聯繫、指導政法各部門的工作⋯及法律的理論研究工作。4 此後面臨的衝

突是，一些地方政法委以加強黨的領導為名不斷充實權力，甚至成了公檢

法的直接領導，為人詬病。中央政法委的黨政不分的角色與任務，遭各民

主黨派反對。1987 年中共 13 大決定推進政治體制改革，改革的關鍵首要

是黨政分開，劃清黨組織和國家機關職能，要做到各司其職，朝向制度化

體制發展。5 因此，1988 年 5 月中央一級取消了政法委員會，改設中央政

法領導小組。如此一來，中央政法委回復非常設性質外，初期內部且不設

正副秘書長，辦事機構，工作職掌亦著重於協調。6

1989 年的政治風波（又稱八九學運），雖然動亂制止，但政權備受考

驗，中共中央擬在各領域加強黨的領導。1990 年 3 月正式恢復中央政法

委員會原有的建置與功能，適當調整其職責任務，並表明「政法部門是國

家機器的重要組成部門，是人民民主專政的重要工具。政法部門是黨和人

民手中的刀把子。政法部門系國家安危於一半⋯任何時候都不能絲毫忽視

和放鬆政法工作」。7 但恢復後的政法委在職能安排上，仍照由舊章，貫

徹黨政職能分開原則，對於政法工作進行宏觀的指導與協調，要當好黨委

的參謀和助手，做好調查研究工作，不要過於具體干預各部門業務。8 由

於八○年代全國各地就已形成了政法工作隊伍，所以恢復後的中央政法委

很快就達到八○年代的影響力。

4 三中全會以來重要文獻選編 (下 )，「中中央關於加強正法工作的指示」(1982年 1月 13日 )，2017年 7月 29日瀏覽，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/67029/4519165.html。

5 歷次黨代會，「趙紫陽在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告」(1987年 10月 25日 )， 2017年 7月 29日瀏覽，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526369.html。

6 楊勝春，大陸政法戰線的統馭者：中共中央政法委員會之研究 (臺北：永業出版社，2001)，頁 86。

7 十三大以來重要文獻選編 (中 )，「中共中央關於維護社會穩定加強政法工作的通知」(1990 年 4 月 2 日 )，2017 年 7 月 29 日瀏覽，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66683/4494084.html。

8 十三大以來重要文獻選篇 (中 )，「關於維護社會穩定加強政法工作的通知」(1990年 4月 2日 )，2017年 7月 29日瀏覽，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/66683/4494084.html。

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九○年代以後的政法委，其職能更為複雜。為加強社會治安綜合治理

工作的領導和具體指導，1991 年 2 月中共中央設立中央社會治安綜合治

理委員會辦公室（簡稱中央綜治辦）是中央社會治安綜合治理委員會的辦

事機構，與中央政法委機關合署辦公。9 其與政法委關係密切，不僅政法

書記擔任中央綜治辦主任，中央政法委副秘書長且兼其辦公室主任。1995

年，在《中央政法委員會關於加強各級黨委政法委員會工作的通知》中，

明確將政法委定位為「黨委的職能部門」，並確認了政法委對於政法工作

的領導地位，職能大為擴充。10

1999 年 4 月，中共中央發出通知，除加

強政法幹部隊伍建設之外，政法委定位為「各級黨委領導、管理政法工作

的職能部門」，「協助黨委及其組織部門管理好政法部門的領導班子和幹部

隊伍」。11

表明對於過去處於參謀角色的機構，賦于實際領導司法職能。

換言之，政法工作是在黨委及其政法委的統一領導下，由公安、檢察、法

院、司法行政、國家安全等部門分工合作，共同執行國家刑法、民事、訴

訟、國家安全等基本法律工作。

我們綜觀中共 18 大以前的幾屆政法委書記，由較高級別黨員出任，

例如出任中央政法委書記的羅幹、周永康皆為政治局常委，而地方政法委

書記通常由當地黨委常委出任。縣、市一級中，政法委書記更多兼任本地

公安局局長，如此的制度設計造成相當奇特的運作結果，「在法庭上，院

9 中國平安網，「中央社會治安綜合治理委員會簡介」(2007年 7月 17日 )，2017年 5月 17日瀏覽，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/GB/64114/64136/88838/5999186.html。

10 中央政法委是黨中央領導和管理政法工作的職能部門，其主要職責任務包括：根據黨中央的路線、方針、政策和部署，統一政法各部門的思想和行動；協助黨中央研究制定政法工作的方針、政策，對一定時期內的政法工作作出全域性部署，並督促貫徹落實；組織協調指導維護社會穩定的工作；支持和監督政法各部門依法行使職權，指導和協調政法各部門依法互相制約、密切配合；督促、推動大要案的查處工作，研究和協調有爭議的重大、疑難案件；組織推動社會治安綜合治理工作；組織推動政法戰線的調查研究工作，推動政法工作改革；研究、指導政法隊伍建設和政法各部門領導班子建設，協助黨中央和中組部考察、管理中央和地方政法部門的有關領導幹部，協助紀檢、監察部門查處政法部門領導幹部違法犯罪的案件；指導地方政法委員會的工作；完成黨中央交辦的其他任務。參閱：楊麗娜、常雪梅，「政法委改革加速減少案件干預」(2014年 10月 23日 )，2017年 2月 23日瀏覽，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1023/c64387-25890219.html。

11 十五大以來重要文獻選論 (中 )，「中共中央關於進一步加強政法幹部隊伍建設的決定」(1999 年 4月 15日 )，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/GB/64184/64186/ 66689/ 4494537.html。


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長聽局長辯論，在政法委會議上，則是局長書記對院長委員發出指示」，12

可見，司法不獨立、黨政不分情形確實存在政法系統的不良體制中。由於

政法委的存在一直被輿論視為「中共極權制度的怪胎」，13

有海外中文媒體

指出「中共政法委是一個在《憲法》、法律中找不到任何蹤影的組織，卻

可以指揮公安、檢察院、法院、國安等名義上應該由人大和國務院管轄機

器，還共同指揮武警部隊，是僅次於軍隊的中共暴力專政力量」。14

中共

18 大以後，習近平展開大規模反腐、整風，其中，許多行動被認為「劍

指周永康」，15

並針對政法委體制做了許多變革。本文目的在於研究中共

18 大以後政法委的具體改革舉措及其主要政治意涵與影響。

貳、相關研究及其理論意涵

一、中共的威權體制

對於中國大陸的政治體制到底是極權（Totalitarianism regime）或威

權體制（Authoritarian regime）的爭論，在學術研究上是眾所周知的事

實，再仔細分析中共政體，卻又可以將毛澤東時代定義為極權制度，而毛

以後的制度定位爭論較大。16

毛以後的政體走向，顯係由極權的鬆動而逐

漸轉向威權的狀態，但威權又有程度上不同，增加區別的複雜性。儘管如

此，在諸多學者認知中，大陸經歷三、四十年的威權演進，卻僅僅變成政

治獨裁（Dictatorship）加上市場經濟（Market Economy）兩項特徵，尤

其市場威權（Market Authoritarian）統治模式的成功就被第三世界國家

12 賀日開，「司法改革：從權力走向權威—兼談對司法本質的認識」，法學（1999 年第 7 期），頁 11。

13 牟傳珩，「習近平壟斷 3+1 權力 - 中共政法委新布局強化維穩功能」(2013 年 8 月 15日 )， 2016 年 12 月 30 日瀏覽，《縱覽中國》，http://www.chinainperspective.com/ArtShow.aspx?AID=20744#。

14 孫思賢，「中共政法委的滔天罪惡」(2012年 5月 10日 )，2016年 12月 20日瀏覽，《大紀元》，http://www.epochtimes.com/b5/12/5/10/n3585846.htm。

15 兩岸新聞，「新聞人物：周永康」(2014年 7月 29日 )，2014年 7月 29日瀏覽，《BBC 中文網》，http://www.bbc.com/zhongwen/trad/china/2014/07/140729_profile_zhouyongkang_notfinish。

16 趙建民，威權政治 (臺北：幼獅文化，1994年 )，頁 198。

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所稱許。17

這種模式強調對統治者合法性不挑戰，也有無可挑剔政府的媒

體，政府負責提供就業機會、住房及美好的未來給人民，但政府不准人民

具有講話、信仰、政治結社等自由，群眾被要求尊重並遠離政治。18

隨著

大陸經濟發展取得成功及國力日漸提升後，開始勇於定義自身的發展行為

模式，謂之「中國模式」。19

即一方面關注「中國模式」中權力的特徵、

性質或結構，屬於政治方面；另一方面所側重的則是「中國模式」中的經

濟結構、特徵與制度，屬於經濟方面。20

大陸學者朱嘉明研究中共政體

自毛澤東起的一連串政治體制「變革」，認為毛時期以不斷改革維持其政

權的合法性；鄧小平以改革重建政權合法性；胡耀邦、趙紫陽改革遭元老

勢力擊退；江澤民、胡錦濤時期改革，依據鄧小平發展才是硬道理的指示

走入歧途，意圖以經濟發展轉移政治菁英與民眾對於政治的注意力，卻表

現出政治制度實現極權主義、集權主義和威權主義一體化現象。21

隨著

市場化改革的發展，90 年代中期，中國大陸完成了從集權體制向權威體

制的轉變。在新體制下，中共仍然堅定地壟斷政治權力並且嚴厲控制公共

領域，但是它不再全面控制經濟活動（放棄了計劃體制），不再固執地灌

輸意識形態，不再監控公民的個人和家庭事務，不再發動大規模的群眾

運動，最重要的是，它實行對外開放政策，而且宣稱「要與國際慣例接

17 市場威權或可稱為：國家資本主義、威權資本主義（authoritarian capitalism）、新威權主義 (Neo-authoritarianism）、列寧主義的合作主義（Leninist corporatism）、商業列寧主義（commercial Leninism）、列寧主義的資本主義（Leninist capitalism）、一黨專政的資本主義（single party-rule capitalism）、市場列寧主義（market Leninism）等，參閱：丁學良，辯論中國模式 (北京：社會科學文獻出版社 , 2011年 1月 )，頁 25-30。另杭廷頓（Samuel P.Huntington）早在 1960年代就提出政治威權有利於經濟發展的觀察，然而目前有關「中國模式」的討論卻尚未與杭廷頓的觀點產生相關對話。參閱：Samuel P. Huntington, Political order in changing societies(New Haven and London:Yale University Press.1968),p20.

18 Stefan Halper,The Beijing Consensus(New York: Basic Books, 2010),P.XII.19 西方學者不少人主張「中國模式」對於西方資本主義治理模式構成了明顯且逐漸加劇挑戰，它正在輸出一種簡單的、但去對西方市場民主優越性具有強大殺傷力的概念，「發展資本主義，維護專制制度」。參閱： Stefan Halper著，王鑫、李俊宏等譯，北京說了算？：中國的威權模式將如何主導 21 世紀 (The Beijing Consensus: How China’s Authoritarian Model Will Dominate the 21st Century)(臺北：八旗文化 2010年 )，頁 144。

20 丁學良，辯論中國模式，頁 120.21 朱嘉明，中國改革的歧路 (臺北：聯經，2013年 )，頁 99-135。


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軌」。22

美國著名政治學學者包瑞嘉（Richard Baum）觀察，「中國」大

陸人民似乎頗滿足於在中共威權體制下所推動的經濟改革，及政治趨於穩

定。23

目前，中共統治中國大陸現況看來依然成功穩固，中共的威權體制

在國際社會中隨著經濟崛起，逐漸取得一定程度的合理性、正當性。一黨

專政的統治模式至今仍牢不可破，各種控制權力也毫無鬆手，威權體制沒

有因民主化浪潮而有所改變。

有學者觀點認為，中共當前的發展，不再是追求更加社會主義或更

加資本主義化，或更加符合世界潮流民主化，而僅是追求共產黨統治能

延續下去。24

也有學者認為，中共這種不敢大步邁向民主的策略，就是

服膺新威權主義（Neo-authoritarianism）。25

新威權主義過去受美國哈

佛大學教授杭亭頓（Samuel P. Huntington）、當代民主理論大師奧唐奈

（Guillermo A. O'Donnell）等人影響，常用於發展中國家發展經濟的研

究模型，其意涵可歸納為三個重點：（一）先經濟現代化；（二）經濟和

政治現代化只有透過威權統治才可能實現；（三）強調政治集權與市場經

濟同時進行。26

觀察近期中國大陸的發展，頗符合其運行軌跡。1988 年

8、9 月間，中國大陸出現「新權威主義」，支持此一理論的，主要是趙紫

陽的智囊，他們以拉丁美洲國家為例，說明威權式政體對個人政治的促

進，及國家經濟建設的發展，均有重大的正面貢獻。27

大陸學者蕭功秦認

為新權威主義最終實現市場經濟現代化與向民主政治軟著陸。28

然而，就

目前中國大陸發展的態勢看來，轉型（Transitional）或許不是最急迫的

政治議題，政權穩定卻是得時時留意提防。威權政體較極權政體不特重意

22 康曉光，「90年代中國大陸政治穩定性研究」，二十一世紀雙月刊 (香港 )，總第 72期 (2002年 8月 )，頁 33-45。

23 Richard Baum, “China After Deng: Ten Scenarios in Search of Reality,” China Quarterly, no. 145(March 1996),pp.153-175.

24 Tony Saich, Governance and Politics of China (New York: Palgrave Macmillan, 2011), P.32.25 趙建民，當代中共政治分析 (臺北：五南，1997年 )，頁 277-278。26 Werner Meissner,“New intellectual Currents in the People’s Republic of china,” in David . B. Teather

and Herbert S. Yee, eds., China in Transition (New York: St.Martin’s Press, 1999),pp.16-17.27 趙建民，當代中國政治分析，頁 277。28 高新，「習霸主對新權威主義說朕很不以為然」(2013 年 12 月 19 日 )，2013 年 12 月 19日瀏覽，《自由亞洲電臺》，http://www.rfa.org/mandarin/zhuanlan/yehuazhongnanhai/gx-12192013122742.html。

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識形態的堅持，也相對造就威權政體比極權易於調整適應時空環境轉換的

特性。29

荷蘭萊頓大學人類學家彭軻（Frank Pieke）認為，今日的中國

大陸，中共威權政體得以存續，重要的不是其意識形態（Ideology）如何

設定，而是其列寧式組織之堅強。30

除了組織的強固有利於權威政體發展

之外，統治菁英的特質亦是重要關鍵。新權威主義於八九天安門事件後沉

寂，然而，隨著習近平上臺，再度受到關注，2013 年 10 月，網媒《觀察

站》評論，習近平的一些措施帶著威權主義的色彩，一個很重要的原因是

他的極其務實的作法和強勢的風格。31

他一連串大刀闊斧的改革，合乎當

前時代需要，大陸學者稱為「中國新權威主義黃金時代」，32

顯然習的施政

深獲大陸學者所支持。

二、鞏固威權的有效途徑：政法系統

國內政大國關中心所長袁易指出，威權體制維持政治穩定的不二法

門，即是提高政治機制化的程度，建立新的具效率的政治組織。33

政法系

統便是威權體制下的重要組織，用以穩固政權的統治工具。由於中共威權

政體屬性相對於極權政體較不強調意識形態的鬥爭，蛻變成不在意意識形

態而純粹為維持威權體制鎮壓狀態。34

美國中國問題專家何漢理（Harry

Harding）認為，中國大陸領導人不斷嘗試用不同的組織結構與運作方式

增強統治力。35

流亡美國的大陸學者嚴家其認為，雖然形式上，權力運

作已由個人獨裁轉向寡頭統治，但兩種統治方式卻交錯循環，最高領導人

掌有重要人士任命權，並得隨時干涉決策，官僚體系內的階層權力關係依

29 Michael Schmidmayr, “Islamist Engagement in Contentious Politics: Kuwait and Bahrain,” Holger Albrecht ed. Contentious Politics in the Middle East: Political Opposition under Authoritarianism (Florida Scholarship Online,2010)P.166.

30 Frank N. Pieke, The Good communist (New York: Cambridge university Press, 2009), p.191.31 「觀察站：威權主義的幽靈」(2013年 10月 23日 )，2017年 2月 10日瀏覽，《多維新聞》，

http://china.dwnews.com/big5/news/2013-10-23/59340113-all.html。32 鳳凰大學問，「蕭功秦：習近平新政是新權威主義強化版」(2015年 1月 10日 )，2016年 3月

24日瀏覽，《明鏡新聞》，http://www.mingjingnews.com/MIB/news/news.aspx?ID=N000071403。33 袁易，「中共威權政體轉型的政治動力」，中國大陸研究 (臺北 )，第 38卷第 6期 (1995年 6月 )，頁 15。

34 劉文斌，中共威權政治的強國體制 (臺北：獨立作家，2014年 12月 )，頁 76。35 Harry Harding,Organizing China: The Problem of Bureaucracy, 1949-1976 (Stanford,

California: Stanford University Press,1981),p.15.


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然絕對。36

觀察中國大陸的政治制度，共產黨牢牢掌握國家機器及對內

鎮壓的能力是無庸置疑的。2015 年 1 月 20 日北京中央政法工作會議上，

習近平指出：要培育造就一支忠於黨、國家、人民、法律的政法隊伍，確

保「刀把子」牢牢掌握在黨和人民手中。37

刀把子即是政法系統，與槍

桿子的軍隊，一向被中共視為專政兩大支柱，政法工作以其掌有情治司法

系統，是共產黨高度控制社會所不可少的統治工具。威權政體透過政法系

統，由中央到地方層層節制，控制公、檢、法、司、國安等機關，以維護

其一黨專政的統治。38

故其工作重心，放在防控各類風險，維護國家安全

和社會安定。然而，在維持政權穩定的實際運行中，往往變為政法委主導

辦案，政法委管得過多過細，權力過大的現象，當權力逐漸不受控制時，

反成為政權危機。在周永康主持政法系統時期，群體性事件急劇增加，中

國大陸法制和人權狀況出現大倒退的現象。英國《經濟學人》指稱，周

永康權力幾乎曾壓過胡錦濤。39

美國密蘇里大學格雷坦斯博士（Sheena

Chestnut Greitens）認為，當統治菁英感受到對政權威脅很大的時候，就

會設計一些方式弱化強制機構，40

當前中共政法委的弱化改革，即反映了

這種現象。國內學者葉明德認為，對於中共權力改革的重要研究，主要在

於中共 18 大以後政法委改革，從中共體制的改革看來，習近平仍未脫離

其重視集中權力、控制思想、訂定法規、秩序的優先執政風格。41

跡象表

36 Yan Jiaqi,“The Nature of Chinese Authoritarianism,”in Carol Lee Hamrin and Suisheng Zhao eds., Decision-making in Deng's China: Perspectives from Insiders (NY: M.E. Sharpe ,1995), P.xxx.

37 「刀把子」最早見於毛澤東時代，當時階級鬥爭激烈、階級矛盾突出，強調刀把子就是為了強調政法機關的階級屬性。政法機關是國家強力部門，擁有限制人身自由、收繳個人財產的強制力，一旦脫離了黨和人民的掌握，落入別有用心的人手中，就會成為傷害黨的事業和人民合法利益的犀利武器。參考：王吉全，「習近平重提“刀把子”論有什麼深意？」(2015年 1 月 20日 )，2017年 2月 22日瀏覽，《人民網》，http://politics.people.com.cn/n/2015/0120/c1001-26419531.html。

38 中國大陸綜覽 (102年版 )，(新北：法務部調查局，2013年 5月 )，頁 66。39 “Tiger in the net : Zhou Yongkang may well have been corrupt. His real problem was losing a

power struggle”(Dec,11,2014).viewed date:Dec, 20, 2017《The Economist》, http://www.economist. com/news/china/21636086-zhou-yongkang-may-well-have-been-corrupt-his-real-problem-was- losing-power-struggle-tiger.

40 Sheena Chestnut Greitens, Dictators and Their Secret Police: Coercive Institutions and State Violence (NY: Cambridge University Press,2016),p.135.

41 葉明德，「習近平弭平大陸自由派之研究」，展望與探索 (新北 )，第 14卷第 8期 (2016年 8 月 )，頁 54。

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明，中共威權政體在政權安全的考慮下，逐步啟動政法委的改革進程。

參、促成政法委變革的因素

中共 18 大以後，政法委面臨了改革壓力的迫切需要，由於歷史遺留

的因素，大部分是出於周永康主持政法系統時期政策偏差、或錯誤執行政

策，形成必須整頓、改革以「糾偏」的原因，主要包括：

一、權力過度膨脹，甚至凌駕黨中央

早期的政法委權力的結構，不是現在的樣子，各級政法委是個「務

虛」的空架子，側重宏觀指導。江澤民上臺後搞維穩，在羅幹、周永康兩

任書記的推動下，納入政法委合署辦公的機構包括：中央社會管理綜合治

理委員會、維護穩定工作領導小組、防範和處理邪教問題領導小組、打黑

除惡專項鬥爭協調小組、司法體制改革領導小組、依法治省（市、縣）領

導小組等等。合署辦公下，實際上增加了政法委的業務和人員編制，使得

政法委原先設計的「務虛」職能，通過移交給這些議事協調機構，得以

「務實」強化。

周永康執掌政法系統時期，2002 年副書記兼任公安部部長，2003 年

兼任武警部隊第一政委，強力介入武警工作，並將武警司令員首次納入中

央政法委委員行列。為貫徹指揮系統，各級政法委書記兼任公安局長或武

警總隊長，擁有指揮同級武警部隊的實權，政法委地位不斷上升，黨羽遍

布公安、武警政法系統，形成胡溫時期以江派勢力控制的「第二權力中

央」。42

英國《經濟學人》報導，胡錦濤擔任中共總書記時期，中共權力

分在 9 常委之手，周掌控政法委及國安，其影響力幾乎與胡不相上下。43

由於政法委權力過於膨脹，大陸社會矛盾日益突出，訪民被強力鎮壓、法

42 林中宇，「習近平心頭大患這支部隊今年動靜會很大」(2016年 2月 10日 )，2017年 1月 10日瀏覽，《看中國》，http://www.secretchina.com/news/b5/2016/02/10/599921.html. %E7%BF%92%E8%BF%91%E5%B9%B3%E5%BF%83%E9%A0%AD%E5%A4%A7%E6%82%A3%E9%80%99%E6%94%AF%E9%83%A8%E9%9A%8A%E4%BB%8A%E5%B9%B4%E5%8B%95%E9%9D%9C%E6%9C%83%E5%BE%88%E5%A4%A7(%E5%9C%96).html。

43 同註 32。


86


輪功團體遭受迫害、司法系統冤假錯案無數。44

另外，地方省市縣亦出現

權力擴張的現象，政法委成為地方諸侯控制司法權的利器，政法委書記普

遍兼任公安局長，據中共青海省委組織部的統計，至 2010 年 8 月全省 43

個縣（區、市）有 20 名政法委書記兼任公安局領導，擔任黨委書記或局

長。45

此種現象，不僅讓檢察機關對公安機關的監督職能完全喪失，形成

公安部門獨大的局面。

二、過度干涉具體案件，司法獨立性備受質疑

1980 年 1 月，中共中央發出《關於成立中央政法委員會的通知》，並

規定其職能，主要是「領導立法工作，把握法律中的政治方向，並不干

預具體司法工作。」46

但歷經演變，權力不斷擴大，江澤民時期，1994 至

95 年間，中央政法委職權「先擴增 7 項後增至 10 項，其中包括「研究和

討論有爭議的重大疑難案件」，周永康主掌政法委後，政法委成為胡錦濤

「維穩」的核心部門。47

一般而言，政法委性屬政黨機構，政治機能大於

法律職能，本身並不具備處理案件的能力。其所以廣受外界詬病，即在於

過度地干預司法、插手具體的案件，干預個案的過程中，釀成大量冤假錯

案，大部分冤案的背後，總是能夠隱約看到政法委的影子。48

前中央政法

委書記孟建柱曾指出干預司法的弊病：「黨委不斷地向法庭提出有關具體

44 有關周永康案的罪行及影響，2015年北京中央政法工作會議，現任政法委書記孟建柱表示：周永康大搞權錢、權色交易，嚴重損害黨和人民的事業，也帶壞了一批幹部。不僅要深刻反思周永康案的沉痛教訓，而且要澈底肅清周永康案造成的影響。對濫用職權、徇私舞弊、貪贓枉法、買官賣官、收錢撈人甚至充當黑惡勢力保護傘等問題，要堅持黨紀國法面前人人平等，不管涉及什麼人，不論職務高低，都要一查到底、絕不姑息，這是政法委首次表態肅清周案影響。參閱：王永吉，「中央政法委首次提出澈底肅清周永康案影响」(2015年 1月 22日 )，2017 年 1月 10日瀏覽，《中國新聞網》，http://www.chinanews.com/gn/2015/01-22/6992614.shtml。

45 錢昊平，「地方公安局長多兼任政法委書記為維穩統領法院檢察院」(2011年 11月 4日 )， 2017年 3月 6日瀏覽，《鳳凰網》，http://news.ifeng.com/shendu/nfzm/detail_2011_11/04/10416224_0.shtml。

46 周永坤，「政法委的歷史與演變」，2012年 9月 1日，2017年 3月 7日瀏覽，《炎黃春秋》，http://www.yhcqw.com/html/cqb/2012/96/23KG.html。

47 「《人民日報》發文切割政法委」(2013年 11月 23日 )，2016年 11月 25日瀏覽，《看中國》，http://cn.secretchina.com/news/b5/2013/11/23/521109.html.

48 吳鉤劈柴，「淺談政法委改革與司法獨立」(2016年 4月 11日 )，2017年 2月 8日瀏覽，《微博》，http://www.weibo.com/ttarticle/p/show?id=2309403963154160819414。

87


案件處理的指示，這樣的陳舊體系存在弊端。」49

顯然中共高層認識到問題

的嚴重性。

三、法律知識不足，外行領導內行

中國大陸法院和檢察院的司法人員（如法官、檢察官），必須經過司

法考試制度，具備職務之任用資格，熟悉法律業務，專業處理司法案件。

但政法委組成人員大多沒有足夠的法律知識，不具備領導司法工作的能

力，更多是由熟悉黨務的領導擔任，造成外行領導內行的問題。一般而

言，司法機關處理問題會運用法律思維，而政法委處理問題時，運用「政

治思維」從政治角度出發。所謂「穩定壓倒一切」即是政治壓倒法律思維

的佐證。50

以政治思維處理法律事務，往往不惜剝奪公民的權利、暴力執

法、甚至忽視不同的聲音。在政法委領導下的司法機關，為服從大局，可

能作出遵從上意的判決，「依法治國」的理念得不到真正地貫徹落實。

四、成為司法權地方化的助手

所謂司法地方化，是指司法機關或者其工作人員在司法活動過程中受

到地方黨政機關或者地方利益團體的不當控制和干擾，導致司法機關及

其工作人員喪失其應有的獨立權力和地位，從而出現的一種司法異化現

象。51

中國大陸各級地方黨委政法委，由一位黨委副書記或常委兼任，同

級法院的院長通常是地方政法委的委員。對一些重大案件，往往地方黨委

或政法委主導，公、檢、法各部門聯合、協調辦案，法院則必須貫徹地方

黨委或政法委的決議。然而，一些地方黨政領導人，往往以加強黨對司法

工作的領導為名直接干預司法機關的工作。甚至地方利益與國家法律衝突

時，以服從黨的領導迫使法院在審理具體案件時偏袒和維護地方利益。這

49 雨涵，「孟建柱批評黨過多干預司法，用意何在？」(2013年 1月 9日 )，2017年 1月 20日瀏覽，《中正生活法律》， http://www.chinesejustice.com/content/article.php?did=1738&pid=94445&tpl=page&lang=sh。

50 鄧小平 1987年 6月 29日指出「沒有安定團結的政治環境，什麼事情都幹不成」。1989年 2 月 26日表示「中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什麼都搞不成，已經取得的成果也會失掉」。1990年 12月 24日他強調「我不止一次講過，穩定壓倒一切，人民民主專政不能丟」。參閱：人民網，「穩定壓倒一切」，2017年 2月 10日瀏覽，《人民網》， http://cpc.people.com.cn/BIG5/64162/64170/4467121.html。

51 樊安，「利益分化背景下的司法公正」，學術探索 (雲南 )，2014年第 7期 (2014年 7月 )，頁34。


88


種將各級人民法院置於地方同級黨政權力機關的控制之下，成為地方服務

的地方法院。52

肆、習近平時期政法委重定位

中共 18 屆 4 中全會通過《中共中央關於全面推進依法治國若干重大

問題的決定》（以下簡稱《法治決定》），指出政法委的工作重點在於「把

握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履

職、創造公正司法環境」。53

表明在「依法治國」背景下，對政法委的角

色做出新的定位。當前，政法委應當更加注重在法治體系範圍內履行職

責，負責領導和管理政法工作，主要是在路線、方針、政策上的領導。對

照其工作重點其角色應是：政治方向的引領者、政策實施的組織者、政法

部門的協調者、政法隊伍的管理者、執法司法的監督者和政法保障的服務

者。

一、效忠黨和人民，黨是政權的主體

在江澤民主政後期以來的集體領導制，權力分散於中央政治局常委會

的常委中，周永康以常委兼政法委書記，將政法委視其為私人領地，卻澈

底困住了前任領導人胡錦濤，造成大權旁落的現象。54

習近平的解決之

道，上任後首要之務，就是重塑控制權，2014 年，習近平在北京中央政

法工作會議上強調：「政法戰線要旗幟鮮明堅持黨的領導，要高舉旗幟、

聽黨指揮、忠誠使命」。2015 年，中央政法工作會上，習近平明言：「中

國必須培養一支忠於黨、忠於人民、忠於法律的法政隊伍。要確保刀把子

牢牢掌握在黨和人民手中。」政法系統就是刀把子，必須直接受總書記習

近平的控制和指揮。直接作法則是要暢通通報系統，即政法機關要建立健

52 王旭，「論司法權的中央化」(2010年 2月 26日 )，2016年 12月 20日瀏覽，《中國戰略與管理研究會》，http://www.cssm.org.cn/newsite/view.php?id=31159。

53 新華社，「授權發布：中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定」，2014年 10月28 日，2017年 3月 10日瀏覽，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/ c_ 1113015330.htm。

54 藍采祥，「劉源向三巨頭開炮引會場大亂胡錦濤習近平不語」(2015年 7月 31日 )，2017年 1月 4日瀏覽，《新唐人網》，http://www.ntdtv.com/xtr/gb/2015/07/31/a1214296.html。

89


全重大事項向黨委報告制度，涉及社會政治穩定的重大敏感案件、群眾反

映突出的執法司法問題等要即時向黨委報告，絕不能搞先斬後奏、邊斬邊

奏，甚至斬而不奏。55

簡言之，要遵從國家領導人的決策，效忠黨及人民

而非其他個人。

二、領導和統籌司法工作，不具體干預司法案件

新加坡國立大學東亞所所長鄭永年認為，目前的階段，重要的還是政

法委的功能轉變問題，就是要從前些年的維穩機制轉變為促進法治建設的

機制。56

2014 年中央政法工作會議上，習近平要求政法單位要正確處理

堅持黨的領導和確保司法機關依法獨立公正行使職權的關係。57

若要堅守

司法獨立行使職權，就要不干預司法，各級領導幹部要帶頭依法辦事，帶

頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越之要求。另

外，解決「司法權地方化」問題，須限制地方市及區縣黨委政法委對個案

的協調權、拍板權，司法案件交由法官、檢察官負責，確保司法機關依法

獨立公正行使職權。58

中共已宣示要進行法制改革，意圖針對法律體制強

化由上而下的管控，阻隔地方政府對法院的控制。為防堵干預司法事件，

藉由透明機制的建立，讓干預無所遁形。

政法委除了確保司法獨立之外，要明確職能定位，更加注重運用法治

思維，推動司法改革頂層設計。2013 年中共中央頒布《中央黨內法規制

定工作五年規劃綱要（2013-2017 年）》，對於政法委司法領導部分作出規

範，即「加強和改善黨對政法工作的領導，積極推進司法體制改革，適時

55 何毅亭，「依法執政是依法治國的關鍵」(2014年 11月 03日 )，2014年 11月 03日瀏覽，《人民網》，http://theory.people.com.cn/n/2014/1103/c40531-25961477.html。

56 鄭永年，「中國重返法治國家建設」(2014年 8月 19日 )，2017年 2月 2日瀏覽，《中國評論新聞網》，http://hk.crntt.com/crn-webapp/search/allDetail.jsp?id=103344824&sw= %E5%B0%8F%E5%B9%B3。

57 王佳甯，「習近平出席中央政法工作會議 :堅持嚴格執法公正司法」(2014年 1月 8日 )，2017年 1 月 10 日瀏覽，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/08/c_ 118887343.htm。

58 段瑞群，「全面推進依法治國背景下黨委政法委的角色定位」(2015年 1月 31日 )，2016年 12月4日瀏覽，《光明網》，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2015-01/31/nw.D110000gmrb_20150131_4-07.htm。


90


研究制定黨委政法委工作條例，完善黨領導政法工作的體制機制。」59

對

於這項任務的要求，黨要強固領導人才，做到「選好配強政法機關領導班

子，研究解決制約政法工作的體制性機制性問題，為做好新形勢下政法工

作提供有力保障。」60

三、注重政權安全，制度安全

2015 年北京中央法政工作會議上，習近平希望全國政法機關主動適

應新形勢，增強工作前瞻性，有效防控各類風險，履行好「維護國家安全

和社會安定的重大責任」。61

政法單位應有效防控各類風險，忠實履行好

維護社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業的職責使命。

2017 年北京中共中央政法工作會議，習近平對於政法委則作出「維護國

家政治安全」的明確定位，要把維護國家政治安全特別是政權安全、制度

安全放在第一位，提高對各種矛盾問題預測預警預防能力，為 19 大召開

營造安全穩定的社會環境。

伍、政法委之變革舉措

由於政法委員會的角色受到許多的質疑，中共 18大以後，習近平開始

著手調整政法委職能、除了上述角色重新定位外，改革的具體實踐如下：

一、中央政法委由總書記分管

在中國大陸判斷機構地位的高低，通常要看機構領導人的職務級別。

過去 10 年，中央政法委書記由政治局常委擔任，中共 18 大之後，中央

政政局常委人數 9 人減至 7 人，中央政法委書記未進入政治局常委，明顯

被降格，這樣的轉變亦改變了運作方式，決策先送由主管的政治局常委同

59 人民日報，「中央黨內法規制定工作五年規劃綱要 (2013-2017)」(2013年 11月 28日 )，2017年 1 月 15 日瀏覽，《人民網》，http://theory.people.com.cn/n/2013/1128/c40531-23679708.html。

60 新華社，「習近平對政法工作作出重要指示」(2017年 1月 12日 )，2017年 2月 20日瀏覽，《中國政府網》，http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/xinwen/2017-01/12/content_5159203.htm。

61 新華社，「習近平就政法工作作出重要指示」(2015年 1月 20日 )，2017年 1月 15日瀏覽《中國長安網》，http://www.chinapeace.gov.cn/2015-01/20/content_11170812.htm。

91


意，若常委無法作決定，則在常委會議討論通過。周永康離任後，中央政

法委書記由政治局委員孟建柱接任，政治局無主管的常委，2014 年 10 月

以後，政法委實際已由總書記直接分管，政法委書記不再是直接發布命令

的決策者，而是協調角色，62

機構的整體位階從正國級降至副國級。但另

有說法是，政法委改由總書記直接分管，整體提升至總書記層級，地位反

而是提升。不過，無論何種意涵，中央政法委改由總書記直接分管之後，

可以完全掌握，及落實中央政策及指示辦事。

二、召開中央政法工作會議

自 1980 年中央政法委員會恢復建制以來，每年歲末年初，依慣例召

開「全國政法工作會議」。由中央政法委書記主持，全國各省、直轄市、

自治區及新疆生產建設兵團政法委、公、檢、法、司等部門負責人出席該

會議。議題主要是對年度政法工作的總結，並規劃下一年度的政法工作事

項。自從總書記直接分管後，政法工作會議明顯「規格」提高，會議名

稱與會人員級別跟不同以往。2014 年改稱「中央政法工作會議」首次召

開，習近平出席會議並發表重要講話，中央政治局常委劉雲山及張高麗亦

出席會議。63

顯見黨中央領導政法委的態勢更為直接、明白，不會讓黨意

錯誤傳播。自此以後，每年一度的中央政法工作會議，大抵維持新的會議

形態舉辦。

三、政法、公安分家：省級政法委書記不兼任公安廳局長

過去由於維穩（Stability Maintenance）的需要，除少數省分外，省

級政法委書記普遍兼公安局長，被認為有礙司法公正。中共 18 大以後，

各地中共黨委藉著換屆機會，安排多數省分的公安廳（局）長不再擔任政

法委書記，致使地方政法書記無實權，無權去指揮、調度公安系統。這

樣的更動亦轉變了工作方向，不再兼任公安局長的地方政法委書記，其工

作重點將可逐漸轉至「協調各方職能」的黨務事務上，讓黨管的是方針政

策、法律方面的領導，司法案件則交由司法機關，由專業的法官、檢察官

62 閆憲寶，「政法委改革加速倡導法治思維不介入具體案件」(2014年 10月 23日 )，2016年 3月 30日瀏覽，《新京報》，http://www.bjnews.com.cn/news/2014/10/23/338402.html。

63 王佳寧，「習近平出席中央政法工作會議 :堅持嚴格執法公正司法」(2014年 1月 8日 )，2017 年 1月 27日瀏覽，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-1/08/c_118887343.htm。


92


負責經辦。根據《新京報》記者 2015 年統計，已有 31 省級政法委書記均

不再兼任公安廳長，64

多數省分省級政法委書記，除擔任常委或副書記之

外，不再有其他兼職。

四、中央綜治委名稱和職能的變化

1991 年 3 月，中共中央成立「中央社會治安綜合治理委員會」，作為

協助黨中央、國務院領導全國社會治安綜合治理工作的議事協調機構。時

任中央政法委書記喬石兼任該會主任，副主任為任建新、王芳，與中央政

法委機關合署辦公。2011 年更名為「中央社會管理綜合治理委員會」，並

調整了職能，是社會管理和綜合治理的議事協調機構。2014 年 10 月恢復

為原名。由管理變成治安，意味著權力收縮，目的是為了集中精力抓好平

安建設。65

從社會管理的複雜局面中抽離，專注於社會治安管理，一般認

為，這是中央政法委職能轉變的重大信號。這是為要深入推進「社會治安

綜合治理，堅決遏制嚴重刑事犯罪高發態勢，保障人民生命財產安全。」66

五、干預司法活動的通報制度

2015 年 3 月，中共中央、國務院印發《領導幹部干預司法活動、插

手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，67

同時，中央政法委印發

《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》，68

提出多項新措

施，旨在對於干預司法活動、插手具體案件情形要求如實記錄，必要時可

以向社會公開。領導幹部若違法干預司法活動，可以給予紀律處分，構成

犯罪的將追究刑責。司法人員若不記錄或者不如實記錄干預、插手處理情

64 賈世煜，「31省級政法委書記均不再兼任公安廳長」(2015年 6月 24日 )，2017年 2月 20日瀏覽，《新京報》，http://www.bjnews.com.cn/news/2015/06/24/368177.html。

65 徐隽，「3年後中央綜治委改回原名」(2014年 10月 10日 )，2017年 1月 20日瀏覽，《人民網》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1010/c1001-25807059.html。

66 常雪梅、程宏毅，「促進社會公平正義，保障人民安居樂業」（2014年 1月 7日），2017年 1 月 27 日瀏覽，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/BIG5/n/2015/0720/c397563-27331673.html。

67 陳劍，「領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定」(2015年 3 月 30 日 )，2017 年 2 月 20 日瀏覽，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/2015-03/30/c_1114812232.htm。

68 黃銳，「中央政法委印發《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》」(2015年 3月30)，2017年 1月 20日瀏覽，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/2015-03/30/c_1114812926.htm。

93


況者予以究責，這項新措施當年即開始施行。2015 年 11 月，中央政法委

首次通報 5 起干預司法插手案件處理典型案件；69

2016 年 2 月通報 7 起

領導幹部干預司法的典型案例。70

雖然，責任追究不會流於形式，而是具

體實踐，但案例數字與大眾預期件數仍有落差，不過藉由通報制度昭告大

眾，仍可達到抑制干預的效果。

六、政法委職能的調整

政法委在江澤民時期，擴增職能「研究和協調有爭議的重大疑難案

件」，因而得以介入協調案件處理。2013 年，最高人民法院印發《關於建

立健全防範刑事冤假錯案工作機制的意見》，規定除了外交、國防等特殊

領域外，政法委宣導法治思維不介入具體案件，用以虛化其職權。中共 18

屆 4 中全會《法治決定》表明，政法委是「黨委領導政法工作的組織形

式」，職能重點放在「把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作」及

「帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統一實施」，因此，要求各級政法委

支持法院、檢察院依法獨立行使職權，進一步虛化政法委，不宜再協調司

法辦案。2014 年，北京中央政法工作會議上，習近平要求政法委善於運用

「法治思維和法治方式」，在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮

重要作用。71

這些具體聲明，明確表明政法委的職能往務朝務虛方向調整。

由上述分析可知，中共 18 大以來，政法委經由一連串的革新措施，

其角色正在轉型，尤其是「維穩」功能逐漸淡化。然而，對於政法委職務

的調整，顯然並未就此停止。隨著跨領域、專門性的組織出現，進一步將

稀釋其業務經辦事項。例如「中央全面深化改革領導小組」下設 6 個專項

69 李鎔良，「中央政法委通報 5 起干預司法、插手案件處理典型案件」(2015 年 11 月 6日 )，2016 年 10 月 10 日瀏覽，《中國長安網》，http://www.chinapeace.gov.cn/2015-11/06/content_11279300.htm。

70 陳葉軍，「中央政法委通報 7起干預司法活動、插手具體案件處理典型案件」(2016年 2月 1日 )，2016年 10月 31日瀏覽，《中國長安網》，http://www.chinapeace.gov.cn/zixun/2016-02/01/content_11321149.htm。

71 王佳寧，「習近平出席中央政法工作會議 :堅持嚴格執法公正司法」(2014年 1月 8日 )，2014年 2 月 12 日瀏覽，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/08/c_118887343.htm。


94


小組，72

其中「民主法制領域改革小組」，73

負責法制領域「改革」事項，

稀釋了政法委在法制領域改革的專項性；「國家安全委員會」的設立，整

合過去中國大陸內部的安保體系與國家安全體系，涵蓋社會綜合治理、公

安、武警、軍隊、政法、外交等部門。74

將來涉及國家安全的「維穩」重

大事項工作不再由政法委主導，由國家安全委員會統一領導。75

由這些新

機構的設置看出，習近平意圖整合維穩、國防、情治與外交各個系統，解

決維穩、社會治安、社會治理與國防建設等各領域工作長期糾結，及政法

委與軍隊在國家安全內的角色不清，互相競爭的困境。2016 年底，輿論

一度報導，中共中央準備取消中央政法委或地方政法委的傳聞，認為政法

委是「依法治國」一大障礙，中共 19 大前後廢除似乎是水到渠成。76

然

而，就本文之分析推測，對於政法委取消的可能性是存疑的，儘管改革使

其工作朝務虛方向設計，但整體而言，並沒有放鬆對公檢法的的控制，而

是權力向中央集中，且加強了對地方政府的控制。

72 中央全面深化改革領導小組不是一個實體性部門，而是改革的最高國家領導機構。中央全面深化改革領導小組「是黨中央設立的，層級更高、協調面更寬、更具權威性」。所有與改革有關的部門，都由中央統籌協調相當於一個改革的總指揮部，確保改革的系統性、整體性和協同性。參閱：王姝，「中央全面深化改革領導小組八問」(2013年 11月 14日 )，2017年 2 月 27 日瀏覽，《新京報》，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2013-11/14/content_477905.htm?div=-1。

73 張明宇，「中央全面深化改革領導小組下設六個專項小組」(2014年 1月 22日 )，2016年 12月 20日瀏覽，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01/22/c_ 119087332.htm。

74 張執中，「2013年大陸「18屆三中全會」會後觀察」，大陸與兩岸情勢簡報 ( 臺北：行政院大陸委員會，2013年 12月 )，頁 1。

75 2013年 11月，習近平在關於「中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定」中說明「當前，我國面臨對外維護國家主權、安全、發展利益，對內維護政治安全和社會穩定的雙重壓力，各種可以預見和難以預見的風險因素明顯增多。而我們的安全工作體制機制還不能適應維護國家安全的需要，需要搭建一個強有力的平臺統籌國家安全工作，設立國家安全委員會，加強對國家安全工作的集中統一領導，已是當務之急」參閱：中國共產黨新聞網，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(2013年 11月 9日 )，2017 年 1月 24日瀏覽，《人民網》，http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0720/c397563-27331312-3.html。

76 韓梅，「不尋常 2017年！傳中共體制面臨大改革習近平將取消地方政法委」(2016年 12月14 日 )，2017 年 2 月 10 日瀏覽，《希望之聲》，http://www.soundofhope.org/gb/2016/12/14/n589633.html。

95


陸、結語

如表 1 所示，說明不同時期中央政法委負責人及職能的狀況。作為

一個政權穩定的工具，宜處於幕後位置，為政黨的司法工作負責監督及

政治領導，讓國家政務順利推動，而不能因為領導政務機關就包辦或代

替該機關工作而直接執行其政務，干預其他政法機關的掌管事項。因

此，政法委的原始設計就是務虛、參謀的角色，以避免侵犯國家機關的

職權。改革開放三十多年來，政法委的定位幾經變化，經歷了一個從務

虛到做實的過程。雖然 1988 年的政治改革，為了體現依法辦事、「黨政

分開」的精神，裁撤了政法委。但很快地，1990 年，不僅恢復其運作，

陸續也賦予他項任務，比如維穩、反邪教等功能。在職能上亦從「黨委

的參謀和助手」增加了強化項目，像是「研究和協調有爭議的重大、疑

難案件」，「組織推動社會治安綜合治理工作」，「組織協調指導維護社會

穩定的工作」等。這些職能提供了干預司法的權力基礎，使政法委因此

逐漸從參謀機構「做實」，當了公檢法真正實際的領導上司。這種情況在

周永康主持中央政法委時期最為嚴重，成了缺乏外部有效制約的超級強

權機構。顯然，這樣的發展是不利於威權政體的，必須調整、擺正其位

置，重新檢討其功能與定位。

中共 18大以來，我們從政法委的改革舉措中，可以顯見習近平一貫的

「實用主義」與強勢風格。一方面，顧及威權政體的穩定性，接受一切現

狀，而非使用立即裁撤手段；另一方面，則採取漸進式改革，其職能經過審

慎的安排，將其功能逐漸弱化，職務整併，整體朝向「務虛」方向發展。

然而，種種的變革，是否讓其回到早先設計「參謀」的角色呢？看來

並非全然如此，這些看似「務虛」的變革中，首先，中共黨中央並未針對

職能限縮作出新的具體規範通知，而改革的重點，主要仍放在「不過問具

體案子」機制的建立上。其次，我們由國家領導人直接分管政法委的作

法，雖然改善了大權旁落，任意擴權、濫權等不受控制的情形，但卻衍生

出權力更加集中於一身的負面影響，即集權（Centralization）問題，它

強化了中央領導，完全聽從黨總書記的指揮調度。這與一般西方強調制衡


96


實行分權（Decentralization）改革的作法是背道而馳的。

從習近平的一系列對於政法委諸多變革動作，顯見有些是相互矛盾

的，像是改革重心放在弱化其職能，強化司法公正的目標上，但卻賦予維

護國家安全特別是政權安全、制度安全，強化其政治職能的功能，使政法

部門的變革在職能上出現「重政治少司法」方向移轉，這樣的轉移似乎也

轉移了社會的關注焦點。這在推動變革的諸多舉措上，所展現強勢領導與

集權的做法，的確有助於個人威望提升與化解民間不滿聲浪。而這些諸多

弱化機制的設計，旨在防止司法干預、維護司法公正的決心與改革方向，

亦是當前社會普遍的企求，這部份看來是成功的。然而，在中國社會主義

司法體制下，中共依然固守強調黨的絕對、統一領導。即便中共 18 大四

中全會全面推動依法治國下，改革主軸在於完善司法管理體制和司法權力

運行機制；即便習近平在其直接領導的深化改革小組上，多次倡議中國需

要更好的司法制度。但重點的司法改革，卻是放在系統更加高效，而不是

允許司法系統成為真正獨立的機構。想見在中共專政體制下，仍不宜出現

司法機構完全獨立不受黨控制的情形，恐將對政權安全發生不可測的風

險，現階段難以實現。

我們從政法委的改革中發現，變革的最大可能，就是儘量做到司法公

正，去除不當司法干預的主要範圍內加以調整、設計；及在司法的角色

上，做到在政治上和思想上進行領導和管理政法部門的機關，讓未來司

法制度能夠順暢實施，這是高效運轉的基礎和關鍵。隨著周永康事件的落

幕，儘管許多失勢的官員與周永康存在著關聯性，反腐打貪確實起了一定

的效果，這方面不能否認。而我們也看到一幕又一幕的政法系統的調整、

改革方案，讓人民逐漸恢復了信心，但真正能遏制腐敗的是對權力的制約

（制衡），很可惜在這些變革中，現在還看不到真正的措施。

2017 年 10 月中共 19 大開啟了新的人事布局，其中中央政法委書記

孟建柱因屆齡退休，由副書記郭聲琨接任，郭同時亦接任新一屆的中央書

記處書記，這種安排將更能緊密貫徹中央意志的執行。而後續值得觀察的

是中共政治體制的可能變革，或將進一步牽動政法委更深化的改革。

97


表 1：中共中央政法委各時期人事與職能一覽表

時期機構負責人（黨職）職能說明

鄧小平設置中央政法委員會

（1980），（各省、自治區、市、縣相繼成

立政法委）。

彭真（中央政治局委員）規定有 5 項職能，領導立法工作、把握法律中的政治方向、

不干預具體司法工作。陳丕顯

（中共中央書記處書記）

喬石（中央政治局常委）

裁撤中央政法委員會

（1988），（中央到地方相應改制）。

體現依法辦事、「黨政分開」

的精神。（另成立中央政法領

導小組）。

江澤民恢復中央政法委員會

（1990）。（中央到地方恢復原有建置）。

規定 5 項任務，對政法工作進行宏觀指導和協調。

中央治安綜合治理委員會成立

（1991），其機關與中央政法委合署辦公。

任建新（中央書記處書記）職能擴大到 10 項（1995 年）。（參閱附註 10）

羅幹（中央政治局常委）職能同上。

胡錦濤周永康（中央政治局常委）職能同上。

習近平孟建柱（中央政治局委員）職能同上。

中共 18 大以後，朝向虛化改革。

郭聲琨

（中央政治局委員、中央書

記處書記）

中共 19 大（2017 年 10 月）以後人事異動。

製表：作者自行整理。

(105 年 7 月 10 日收稿、106 年 3 月 17 日 /7 月 14 日修正、106 年 7 月 24 日接受 )

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中共 18 大以後政法委變革分析 - mjib.gov.tw · 中共18 大以後政法委變革分析...

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