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2

The World Dialogue on Regulation for Network Economies (WDR) The WDR project was initiated by infoDev, which provides foundation funding. Additional foundation support is provided by the International Development Research Centre (IDRC – Canada), and the LIRNE.NET universities: the Center for Information and Communication Technologies (CICT), Technical University of Denmark; the Economics of Infrastructures Section (EI), Delft University of Technology, The Netherlands; the LINK Centre at the University of Witwatersrand, South Africa; and the Media@LSE Programme at the London School of Economics, United Kingdom.

The WDR Project is managed by the Learning Initiatives on Reforms for Network Economies (LIRNE.NET), an international consortium of research and training centres, administered at the Center for Information and Communication Technologies (CICT), Technical University of Denmark. Members include the Technical University of Denmark; the Delft University of Technology, the Netherlands; the London School of Economics, UK; the University of Witwatersrand, South Africa; LIRNEasia, Sri Lanka; and Comunica, Uruguay.

The World Dialogue on Regulation for Network Economies (WDR) facilitates an international dialogue to generate and disseminate new knowledge on frontier issues in regulation and governance to support the development of network economies.

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© 2006 The World Dialogue on Regulation for Network Economies (WDR)

3

TABLA DE CONTENIDOS

Acrónimos ..............................................................................................................................4

Sumario Ejecutivo ..................................................................................................................5

Sobre el autor.........................................................................................................................6

1. Introducción ............................................................................................................................7

2. El sector de telecomunicaciones de Guyana.........................................................................8

2.1 Introducción......................................................................................................................8

2.2 Inversiones en telecomunicaciones...............................................................................10

2.3 Principales abonados a líneas telefónicas fijas y celulares ..........................................12

2.4 Reforma de las telecomunicaciones..............................................................................15

3. Ambiente regulatorio de las telecomunicaciones en Guyana..............................................16

3.1 Introducción....................................................................................................................16

3.2 Metodología de la encuesta sobre TRE ........................................................................16

3.3 Evaluación del TRE de Guyana ....................................................................................18

3.3.1 Sector de telefonía fija.........................................................................................18

3.3.2 Sector de telefonía móvil.....................................................................................24

4. Comentarios y recomendaciones para otras evaluaciones de TRE ...................................29

5. Conclusión ............................................................................................................................31

6. Referencias Bibliográficas ....................................................................................................33

Reconocimientos

El autor agradece a Amy Mahan, de LIRNE.NET; a Roderick Sanatan; un revisor; a los/as encuestados/as; y a todas las personas que han contribuido de una u otra manera a hacer posible este trabajo. Los errores que se encuentren son plena responsabilidad del autor.

4

Acrónimos

ATN Atlantic Telecommunications Network

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CAB Consumer Advisory Bureau (Oficina de atención al consumidor)

CDMA Code Division Multiple Access

CTL Caribbean Telecommunications Ltd.

CWT Caribbean Wireless Telecommunications

ESIP Expansion and Service Improvement Plan (Plan de expansión y mejora de servicios)

FCC Federal Communications Commission (Estados Unidos)

GATS General Agreement on Trade in Services

GSM Global Systems for Mobile Communications (Sistemas Globales para las Comunicaciones Móviles)

GT&T Guyana Telephone and Telegraph Company

GTC Guyana Telecommunications Corporation

GYD dólar de Guyana

NFMU National Frequency Management Unit ( (Guyana)

OMC Organización Mundial de Comercio

PUC Public Utilities Commission

SRL Sociedad de Responsabilidad Limitada

TDMA time division multiple access

TIC tecnologías de la información y la comunicación

TRE telecom regulatory environment

TWTC Trans World Telecom, Caribbean

UIT Unión Internacional de Telecomunicaciones

US$ dólar estadounidense

5

Sumario Ejecutivo La inversión en telecomunicaciones de cualquier país depende, en buena medida, de la existencia de un entorno regulatorio seguro y habilitante. En los países en desarrollo como Guyana, donde los organismos reguladores suelen ser débiles y el mercado de telecomunicaciones, subdesarrollado, el impacto del entorno regulatorio en las inversiones es negativo. Este estudio piloto aplica una metodología para evaluar el entorno regulatorio (telecom regulatory environment – TRE – por su sigla en inglés) y las inversiones en el sector de telecomunicaciones de Guyana. Se analiza el sector de telecomunicaciones de Guyana y su entorno regulatorio, junto con las condiciones en las que operan los proveedores de servicios; se evalúa el TRE y su impacto en las inversiones y se hacen recomendaciones para estudios futuros. Como complemento a este estudio, un apéndice incluye un breve panorama del entorno regulatorio del Caribe, presentando así una perspectiva regional, al referirse a temas como las telecomunicaciones gubernamentales y/o la inversión en TIC.

El estudio se centra en el período que siguió a la privatización de la Guyana Telecommunications Corporation (GTC), propiedad del gobierno y, hasta ese momento, administrada por él, y el establecimiento de la Guyana Telephone and Telegraph Company (GT&T). A la nueva empresa privatizada se le otorgaron 20 años de monopolio – con exclusión de la telefonía móvil – con opción de renovación por otros 20 años. Hasta ahora, GT&T sigue siendo la principal proveedora de servicios junto con dos proveedores de servicio móvil. No debe sorprender que la privatización de GTC fuera complementada con la creación de la Guyana Public Utilities Commission (comisión de empresas públicas – PUC), un organismo de gobierno a cargo de la regulación de todas las recaudaciones del Estado. Además de PUC, el entorno regulatorio incluye una National Frequency Management Unit (administradora de la frecuencia nacional – NFMU) y la legislación de telecomunicaciones prevé el nombramiento de un Director de telecomunicaciones, cosa que jamás se hizo.

Para la evaluación objetiva de TRE, se hizo una encuesta de opinión con 15 personas informadas (interesados/as), pero sólo siete respondieron. Los/as encuestados/as debían otorgarle un puntaje a las diferentes dimensiones del entorno regulatorio (como se describe en el Documento de referencia sobre telecomunicaciones básicas de la OMC). Los sectores de telefonía fija y móvil en general fueron evaluados como insatisfactorios, aunque se vio que la telefonía móvil cuenta con un TRE mejor. El promedio para cada dimensión y sector, en su mayoría, refleja claramente la opinión informada del autor. Sin embargo, si hubiera habido una mayor respuesta, los hallazgos habrían sido reafirmados.

Los dos puntos – servicio universal y regulación de tarifas – considerados para el sector de telefonía fija son interdependientes. En otras palabras, aunque el gobierno acusa a GT&T de renegar de sus planes de expansión, GT&T, por su parte, acusa al gobierno (PUC) de no permitirle cobrar tarifas que le permitan obtener el 15% asegurado de ingresos y llevar a cabo sus propios planes de expansión. Este segmento del sector de comunicaciones se vio así afectado por numerosas batallas judiciales “prolongadas”, lo que muestra la percepción insatisfactoria del TRE y la ineficacia de PUC.

La inquietud principal sobre el TRE del sector de telefonía móvil es la interconexión. Dada la reciente liberalización de dicho sector, no es extraño que ese sea su principal problema. La evaluación de esta dimensión es, en general, insatisfactoria (para ambos períodos de observación – 1996-2000 y 2001 – presente). Faltan normas claras y detalladas sobre regulación y esto ha provocado disputas entre la empresa estudiada y

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las más nuevas. Otro asunto potencialmente problemático es el de la asignación del espectro. Se admite que no hay carencia de espectro en Guyana y que, de hecho, la oferta es mayor que la demanda en la mayoría de las bandas; sin embargo, pueden surgir problemas en cuanto a la asignación del espectro cuando el sector se vuelva más competitivo.

El estudio concluye destacando los problemas fundamentales del TRE de Guyana, como las incoherencias entre PUC y las leyes de telecomunicaciones, y la licencia de GT&T y el Contrato de compra-venta y el dominio del sector de GT&T, en una época en la que los sectores de telecomunicaciones del mundo se proyectan hacia una mayor competencia. Para corregir estos problemas fundamentales, se reitera la necesidad de una reforma general en el sector de las telecomunicaciones, sobre todo del entorno regulatorio, además de la buena voluntad de GT&T en cuanto a la pronta terminación de su monopolio. En cuanto al impacto del TRE en las inversiones, el estudio concluye que, si bien dicho entorno es insatisfactorio, su mejoría no implicaría necesariamente un aumento significativo de las inversiones, a menos que las empresas que tienen los medios financieros lo hagan. Además, el tamaño de la población – menos de un millón de habitantes – y el clima general de la macroeconomía y el sector empresarial son factores esenciales para la ecuación. En otras palabras, un mejor TRE es condición necesaria, pero no suficiente, para que se produzca un aumento significativo de las inversiones en el sector de telecomunicaciones de Guyana.

Sobre el autor

Samuel Braithwaite es un joven investigador del Instituto de Estudios de Desarrollo, Universidad de Guayana, un trabajo que ha llevado a cabo desde su graduación en estudios de la economía en 2003. Sus deberes incluyen asistir en las actividades de la investigación del instituto, hacer la investigación personal y enseñar en el Departamento de Economía, Universidad de Guayana.

En cuanto a sus intereses, se incluyen la investigación de las telecomunicaciones y de las TICs, y como tal, ha formado parte de talleres regionales y nacionales sobre TICs y la sociedad de la información, además de haber participado en actividades relacionadas a la investigación. También ha participado en talleres y seminarios sobre la diplomacia comercial, planeamiento del proyecto, y otros temas relacionados. Tiene como aspiración, obtener algún día un Doctorado en Economía.

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1. Introducción En las dos últimas décadas, el sector de telecomunicaciones en general ha sufrido cambios significativos. Antes de este período, dicho sector se caracterizaba, en varios países, por proveedores monopólicos estatales de servicio telefónico y telegráfico. Gradualmente, el sector se ha ido privatizando y regulando y, en ciertos países, se ha vuelto competitivo.

La evolución general del sector de las telecomunicaciones ha sido tanto un producto secundario como líder de la globalización; y para los países en desarrollo, la evolución ha sido lenta, lo cual es entendible. Sin embargo, con la privatización, la infraestructura de telecomunicaciones de los países en desarrollo se ha transformado, aunque a un costo que, finalmente, recae sobre los consumidores/as. Habitualmente, la privatización se complementa con la creación de organismos reguladores específicos para el sector. En el caso de Guyana, existe uno solo de estos organismos para todas las empresas del Estado.

Este estudio piloto se enfoca sobre todo con el entorno regulatorio1 de las telecomunicaciones (TRE – por su sigla en inglés, telecom regulatory environment) de Guyana y emplea una metodología creada por Rohan Samarajiva para su estudio de caso de Sri Lanka.2 El enfoque de esta metodología consiste en encuestar personas informadas para conocer su percepción del TRE de un país determinado. Con este fin, los/as encuestados/as de Guyana evaluaron el TRE del país en base a seis dimensiones del ambiente regulatorio, tal como se describen en el Documento de Referencia del Acuerdo de telecomunicaciones básicas de la Organización Mundial de Comercio (OMC). Se espera que el hecho de haber recolectado las percepciones de personas informadas haya contribuido a aumentar la objetividad y veracidad de los hallazgos. Si bien la evaluación del TRE se puede considerar como un fin en sí misma, el impacto de dicho TRE en las inversiones en el sector de las telecomunicaciones también ha sido tomado en cuenta.

El estudio analiza primero el sector de telecomunicaciones de Guyana, prestando particular atención a la privatización de la empresa de telecomunicaciones del Estado. Es importante señalar que la empresa privatizada tiene mucha fuerza a nivel local y, como tal, no puede ser tratada meramente como un monopolio estatal sujeto a regulaciones gubernamentales. Luego, este trabajo considera el TRE de Guyana: el terreno dentro del cual se detalla la función de los principales interesados y se describen y evalúan los diversos elementos del ambiente regulatorio. Por último, se presentan notas y recomendaciones a modo de conclusión, para próximas evaluaciones.

1 Si bien los proveedores de servicios de internet son parte del sector local de telecomunicaciones, este estudio se centra en la regulación de los proveedores de líneas terrestres y celulares móviles.

2 Samarjiva et al (2005).

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2. El sector de telecomunicaciones de Guyana

2.1 Introducción Guyana queda en la punta más al norte de América del Sur y limita con Venezuela al oeste, Suriname al este y Brasil al sur. El país tiene 214.970 kilómetros cuadrados aproximadamente, el mismo tamaño que el Reino Unido y su población es de alrededor de 800.000 habitantes. La mayoría de los habitantes del país viven en la llanura costera –una larga faja de tierra bordeada al norte por el Océano Atlántico – donde se llevan a cabo la mayoría de las actividades gubernamentales, comerciales, agrícolas e industriales. La mayor parte de la infraestructura de telecomunicaciones del país, por tanto, se encuentra en la llanura costera (ver mapa en el apéndice 7.6).

La historia del sector de telecomunicaciones de Guyana es común a la de otros países en desarrollo. Antes de 1991, la empresa estatal Guyana Telecommunications Corporation (GTC) era la única proveedora de dichos servicios. En esa época, había 21.000 líneas telefónicas disponibles y otras 40.000 en lista de espera. El sistema telefónico era arcaico: los consumidores/as tenían que hacer el pedido de llamadas internacionales varias horas antes de hacerlas e incluso las llamadas locales eran difíciles, a veces. En ese contexto se privatizó GTC y el panorama de telecomunicaciones de Guyana cambió.

En enero de 1991, Atlantic Tele Network Inc. (ATN), una empresa que operaba fuera de Santo Tomás, de las Virgin Islands de Estados Unidos, compró 80% de las acciones de GTC y el gobierno de Guyana retuvo el 20% restante. La empresa Guyana Telephone and Telegraph Company (GT&T) se incorporó el 28 de enero de 1991 y se le otorgó el derecho de monopolio por 20 años, con opción a renovar por 20 años más.

La adquisición de la mayor parte de las acciones de GT&T por parte de ATN fue un acto riesgoso por diversas razones. Primero, GT&T heredó una infraestructura de telecomunicaciones muy pobre – una de las peores del hemisferio. Ello implicó un volumen de tiempo y de recursos financieros considerable para mejorar el sistema de telecomunicaciones. Segundo, en ese momento, Guyana seguía siendo considerada un lugar de negocios riesgoso. De hecho, GTC había sido puesta a la venta mucho antes de que ATN la comprara y ningún otro inversor había hecho una oferta razonable. Por último, el país atravesaba un período de ajuste estructural y estabilización, y pronto entraría en período electoral. Sin duda, estas condiciones se sumaban a las incertidumbres propias de operar en un entorno tan volátil. Embarcarse en la hercúlea tarea de revivir una empresa pública, en estas condiciones, fue por lo tanto una acción arriesgada. Para enero de 2006, la inversión total de GT&T era de 225 millones de dólares.

La licencia de GT&T le otorga el monopolio del suministro de servicios de voz y datos. Sin embargo, el gobierno abrió el sector de telefonía celular móvil. Además de ofrecer los principales servicios telefónicos, la principal licencia de GT&T habilita a la empresa a operar un servicio de telefonía móvil celular. En la actualidad, tres compañías más tienen licencias de telefonía celular, pero sólo una (Cel*Star Guyana Inc.) constituye algo parecido a una competidora para GT&T.

Cel*Star Guyana Inc. consiguió la licencia para brindar el servicio GSM de 900 MHz el 21 de febrero de 2001 – su empresa gemela es Trans World Telecom, Caribbean (TWTC). La inversión inicial de Cel*Star en la región fue de 20 millones de dólares, con la idea de invertir 18 millones más. Aunque obtuvo una licencia para operar en 2001,

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empezó a suministrar servicios recién en 2004. El inicio de los servicios se retrasó primero por un juicio vinculado a la propiedad de la empresa. En el momento de redactar este informe, Cel*Star tenía unos 30.000 clientes de telefonía celular.

Caribbean Telecommunications Ltd. obtuvo el 21 de abril de 1996 una licencia para operar la sub banda celular A y un servicio CDMA desde Corriverton Berbice. La empresa tuvo, inicialmente, unos 200 clientes, pero en el momento de redacción de este informe no se pudo conocer el verdadero número de clientes.3 Caribbean Wireless Telecom, LLC, obtuvo una licencia para la banda C de PCS el 19 de abril de 2000, pero aún no ha iniciado sus operaciones.

Cuadro 1 –Puntos destacables de la adquisición de GT&T por parte de ATN • GTC estaba tasada en 20 millones de US$, por lo que ATN pagó 16,5 millones por el

80% de las acciones de la empresa; • La nueva firma (GT&T) absorbió 15,8 millones de dólares por concepto de deuda de

GTC, de los cuales 11,5 millones se le debían a Northern Telecom; • ATN acordó conseguir la financiación necesaria para su programa de expansión y como

garante de todas las deudas de GT&T, tanto las antiguas como las nuevas; • Además, ATN aceptó preparar e implementar un plan de expansión y mejora de servicios

a través de GT&T (ver extracto del Contrato de compra-venta de GT&T, a continuación).

Anexo E Sección 7; Programa de expansión y mejora de servicios (años 1, 2 &3) ATN se compromete además a que GT&T logre lo siguiente respecto de: Conexión de líneas: Dentro de los 36 meses de su adquisicion, GT&T agregará un mínimo de 20,000 abonados/as a su base de abonados existente, estimada en 21.400 abonados en el presente, de la manera siguiente: aproximadamente 5.000 abonados nuevos en el primer período de doce meses, 7.000 en el segundo y 8.000 en el tercero.

• El gobierno y ATN acordaron que GT&T recibiría un mínimo de 15% de ingresos sobre su inversión, junto con 6% por concepto de consultoría para su empresa asociada, ATN.

• Se acordó que las tasas no sufrirían aumentos durante tres años, salvo en la eventualidad de uno de los factores siguientes, o una combinación de los mismos:

1. Una devaluación sustancial del dólar de Guyana 2. Un aumento en el costo de las llamadas de larga distancia, a pagarle a la empresa

extranjera correspondiente 3. Si el costo del servicio suministrado en localidades internas fuera mucho mayor que el

establecido en el plan de expansión 4. Una catástrofe natural que provocara la destrucción de la planta y los equipos.

Fuentes: GT&T Blue Book y Contrato de compra-venta de GT&T

3 Intven (2001) calculó que, en ese momento, CTL tenía aproximadamente 100 abonados.

10

2.2 Inversiones en telecomunicaciones Con los años, GT&T mejoró sustancialmente el sistema de telecomunicaciones de Guyana (ver Tabla 1), pero hay numerosos ejemplos de disgusto público, sobre todo en relación al suministro de líneas terrestres a potenciales abonados. En 1996, la Oficina de desarrollo de las telecomunicaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) informó que Guyana había logrado el promedio anual de teledensidad más alto de la región de América Latina y el Caribe durante el período 1990-1996.4 La Tabla 1 y la Figura 1 también muestran los logros de GT&T a medida que pasaron los años.

Tabla 1 – Principales logros de GT&T

Fuente: GT&T (2004).

4 Citado en el Blue Book de GT&T, p.5.

Indicador de performance 1991 2004

Líneas fijas en funcionamiento 13.000 98.390

Líneas móviles en funcionamiento 0 143.945

Total de líneas (fijas y móviles) 13.000 242.335

Personas con acceso a un teléfono 52.000 600.000

Cabinas telefónicas públicas 0 600

Circuitos internacionales 99 1.338

IDDD 400 89.900

Tasa de llamadas completadas (%) 20% 65%

11

Figura 1 – Líneas telefónicas fijas de GT&T

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

YEARS

AM

OU

NT

Fuente: Atlantic Tele-Network (1999).

La Figura 2 muestra el aumento de las inversiones5 de GT&T durante el período 1990-1999. El marcado incremento durante los primeros años de existencia de la empresa indica la relativamente rápida inversión realizada en esos primeros años. La Tabla 2 muestra el veloz desarrollo que tuvo el sector de las telecomunicaciones luego de la privatización. Vale la pena observar que, antes de la privatización, Guyana tenía una tasa de crecimiento negativa – la más baja de los países seleccionados – y luego de la privatización, se registró la segunda tasa mayor de crecimiento. A pesar de esos logros, GT&T no llegó a cumplir sus promesas, por lo que aún hay largas listas de espera para el servicio de líneas telefónicas terrestres, aunque el reciente crecimiento registrado en el servicio de telefonía móvil celular ha generado cierto alivio entre los consumidores/as.

5 Aunque habría sido prudente considerar las inversiones de todas las firmas en el sector, no había información disponible sobre las inversiones de otras firmas en el tiempo.

12

Figura 2 – Total de inversiones de GT&T (1990-1999)

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

140.0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

AÑOS

Inve

rsio

nese

s

Fuente: Atlantic Tele-Network (1999).

Tabla 2: Privatización de las telecomunicaciones en América Latina y el Caribe

País Año de privatización

% de crecimiento anual antes de la privatización

% de crecimiento anual luego de la

privatización

Argentina 1990 5,2 8,2

Barbados 1989 6,7 6,4

Belice 1988 12,1 9,5

Bolivia 1995 2,4 29

Chile 1987 5,7 13,7

Guyana 1991 -2,4 24,1

Jamaica 1989 5,0 16,6

México 1991 5,1 5,6

Perú 1994 4,2 23,7

Trinidad & Tobago 1990 15 5

Venezuela 1991 3,8 6,8

Fuente: Gutierrez & Berg (2000).

2.3 Principales abonados a líneas telefónicas fijas y celulares Esta sección analiza el suministro de servicios de líneas terrestres y celulares en un conjunto de países del Caribe, con especial énfasis en Guyana. De los catorce países seleccionados, Guyana ocupa el sexto lugar por la cantidad de líneas terrestres, aunque tiene una tasa muy baja de penetración (de líneas cada 100 personas) en comparación

13

con los demás países de este grupo. Salvo en 2004, la tasa de penetración de Guyana sólo supera a la de Haití (ver Tabla 3).

Si bien el sector de la telefonía fija ha crecido con lentitud, la telefonía móvil tuvo un crecimiento rápido, como se ve en la Tabla 3. Melody (2005), declaró que, “en los países en desarrollo, la novedad de que las personas de bajos ingresos y marginalizadas, tanto en las zonas urbanas como en las rurales, adopten el servicio de telefonía móvil prepaga para cubrir sus necesidades ha provocado un crecimiento radical e imprevisto de los teléfonos móviles, al punto de que la penetración de la telefonía móvil supera a la penetración de las líneas telefónicas fijas en varios países y ofrece una cobertura geográfica más amplia.” Naturalmente, el grueso de las nuevas inversiones se destina a la mejora del servicio de telefonía móvil celular. Guyana se ha sumado a esta tendencia, pero la mayoría de los países del Caribe han tenido un crecimiento más rápido de sus mercados de telefonía celular. El total de abonados al servicio celular de Guyana comprende a casi 50% del total de abonados, mientras que en el resto de los países se registran porcentajes más altos. Jamaica, por ejemplo, pasó de 55% a 81,5% (ver Tabla 3).

Tabla 3 – Líneas telefónicas fijas en los países caribeños seleccionados (2001-2004)

2001 2002 2003 2004

Líneas telefónicas fijas ('000)

Líneas cada 100 personas







Antigua 37,3 48,1 38,0 48,8 38,0* 48,78* 38,0 49,4

Bahamas 123,3 40,2 126,6 40,6 131,7 41,5 139,9 44,1

Barbados 129,0 48,1 133,0 49,4 134,0 49,7 135,7 50,1

Belice 35,2 13,7 31,3 11,4 33,3 11,3 33,7 12,9

Dominica 23,3 29,9 23,7 30,4 23,7* 30,39* 21,0 29,5

Grenada 32,8 32,8 33,5 31,7 32,6 29,0 32,7 31,8

Guyana 79,9 9,2 80,4 9,2 80,4* 9,2* 102,7 13,4

Haití 80,0 1,0 130,0 1,6 140,0 1,7 140,0 1,7

Jamaica 500,0 19,2 444,4 16,9 444,4* 16,9* 500,0 18,7

St. Kitts Nevis 22,5 48,8 23,5 50,0 23,5* 50,0* 25,0 50,0

St. Lucia 50,0 31,7 51,1 32,0 51,1* 32,0* 51,1 32,0

St. Vincent 26,1 22,7 27,3 23,4 32,4 27,3 19,0 15,7

Suriname 77,4 17,6 78,7 16,4 79,8 15,2 81,3 18,5

Trinidad 311,8 24,0 325,1 25,0 325,1* 25,0* 321,3 24,6

Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones

* Datos de 2002

14

Tabla 4 – Clientes de telefonía móvil celular en el conjunto de países caribeños seleccionados (2001-2004)

2001 2002 2003 2004

Abonados a servicios celulares

('000)

Abonados a servicios celulares cada 100 personas

Como % de abonados al

servicio telefónico


('000)


Como % de

abonados al servicio telefónico


('000)


Como % de



('000)


Como % de


Antigua 25,0 32,3 40,2 38,2 49,0 50,1 38,2* 49,0* 50,1* 54,0 70,1 58,7

Bahamas 60,6 19,7 32,9 121,8 39,0 49,0 116,3 36,7 46,9 186,0 58,7 57,1

Barbados 53,1 19,8 29,2 97,2 36,1 42,2 140,0 51,9 51,1 200,0 73,9 59,6

Belice 39,2 15,2 52,6 51,7 18,7 62,3 60,4 20,5 64,5 92,0 35,1 73,1

Dominica 7,7 9,9 24,9 9,4 12,0 28,3 9,4* 12,0* 28,3* 42,0 58,9 66,6

Granada 6,4 6,4 16,4 7,6 7,1 18,4 42,3 37,6 56,4 43,0 42,1 57,0

Guyana 75,3 8,7 48,5 87,3 9,9 52,0 87,3* 9,9* 52,0* 105,0 13,6 50,5

Haití 91,5 1,1 53,4 140,0 1,7 51,9 320,0 3,8 69,6 400,0 4,7 74,1

Jamaica 635,0 24,4 55,9 1400,0 53,3 75,9 1800,0 68,1 80,2 2200,0 82,2 81,5

St. Kitts Nevis 2,1 4,6 8,5 5,0 10,6 17,5 5,0* 10,6* 17,5* 10,0 20,0 28,6

St. Lucia 2,7 1,7 5,1 14,3 9,0 21,9 14,3* 9,0* 21,9* 93,0 62,0 21,9

St. Vincent 7,5 6,5 22,3 10,0 8,5 26,8 62,9 52,9 66,0 57,0 47,1 75,0

Suriname 87,0 19,8 52,9 108,4 22,5 57,9 168,5 32,0 67,9 213,0 48,5 72,4

Trinidad 256,1 19,7 45,1 361,9 27,8 52,7 520,0 39,9 61,5 648,0 49,6 66,9

Fuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones * Datos de 2002.

15

2.4 Reforma de las telecomunicaciones En agosto de 2000, el BID otorgó 1,5 millones de dólares en asistencia técnica para la reforma del sector de información y telecomunicaciones6 de Guyana.

Las expectativas del proyecto incluían:

1. Compromiso del gobierno de Guyana de cumplir con el Acuerdo básico de telecomunicaciones de la OMC e introducción de un marco legislativo para hacer florecer la competencia;

2. Desarrollo e implementación de una política transparente y no discriminatoria de interconexiones;

3. Competencia en todos los servicios de telecomunicaciones; y

4. Aumento del número de proveedores de servicio celular móvil.

Para estos fines, el proyecto tenía cinco componentes:

1. Modernización y liberalización que terminaría con el monopolio de 40 años de GT&T;

2. Formulación de una política y estrategia para reformar el sector de las telecomunicaciones;

3. Establecimiento de un modelo de costos de red y ejecución de una auditoría de GT&T;

4. Actividades de capacitación e investigación; y

5. Asistencia técnica para PUC.

El gobierno de Guyana también planeaba ejecutar un proyecto de TIC por un monto de 22,5 millones de dólares, 18 de los cuales le serían otorgados por un préstamo del BID. GT&T bloqueó la propuesta en los tribunales de Estados Unidos, alegando que el proyecto violaba su licencia de monopolio, pero perdió el caso. El proyecto de TIC fue diseñado para mejorar la gobernanza, la responsabilidad y la transparencia, además de generar fuentes de trabajo y ofrecer oportunidades comerciales. El gasto público en iniciativas relacionadas con las telecomunicaciones, como este proyecto de TIC, no es raro en la región del Caribe (ver el panorama del Caribe en el apéndice 7.1). Lamentablemente, este proyecto quedó archivado porque GT&T y el gobierno no lograron llegar a una solución factible para la reforma del sector y la finalización del monopolio de GT&T.

En cuanto a los acuerdos de la OMC, Guyana firmó compromisos de telecomunicaciones relativos a los servicios de valor agregado en la Roda Uruguay, pero hasta la fecha no firmó ningún compromiso bajo el Cuarto Protocolo del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS), aunque se propone hacerlo junto con la reforma del sector de telecomunicaciones.

6 Stabroek News, 26 de septiembre de 2005, ‘Telecoms reform a no-go’, p.10.

16

Cuadro 2 – Reforma del sector de telecomunicaciones en Guyana En agosto de 2001, un abogado canadiense, Hank Intven, preparó un estudio sobre el sector de telecomunicaciones de Guyana. La intención de dicho trabajo no era tanto informar para decisiones políticas, sino catalizar la discusión y el debate sobre temas pertinentes para el desarrollo del sector de las telecomunicaciones. Intven se ocupa en su estudio de varios problemas locales de las telecomunicaciones y sugiere diversas opciones para la reforma, en particular:

1. El gobierno debería crear un órgano regulador del sector de telecomunicaciones, para cambiar el enfoque multiorgánico existente; de lo contrario, Guyana podría volverse miembro de un organismo regulatorio regional; y con la creación del Mercado único del Caribe, no habría que descartar esta opción.

2. El régimen actual sobre tasas de retorno debería ser reemplazado por una regulación sobre incentivos, para alinearse a la mejor práctica internacional.

Fuente: Intven (2001)

3. Ambiente regulatorio de las telecomunicaciones en Guyana

3.1 Introducción El período 1990-1991 fue clave en el TRE de Guyana, con la aprobación de la Ley de telecomunicaciones y del Public Utilities Commission Act. Esta última habilitó la creación del Public Utilities Commission (Comisión de recaudaciones las empresas públicas – PUC), mientras la primera previó el nombramiento de un Director de telecomunicaciones cuyo mandato incluiría la atribución de licencias. Hasta la fecha, el puesto no ha sido cubierto y el ministro responsable de las telecomunicaciones es quien realiza esas funciones.

Si bien el gobierno, en aquel momento, creyó prudente aprobar leyes para regular las recaudaciones procedentes de la privatización de las telecomunicaciones (y otras recaudaciones públicas), hay que señalar que existe una diferencia fundamental entre la ley de telecomunicaciones y la de PUC, la licencia de GT&T y el Acuerdo de adquisición. Intven destacó este hecho en su estudio de consultoría sobre la reforma de las telecomunicaciones en Guyana: “Varios conceptos de la Ley de telecomunicaciones y la licencia de GT&T, basados en la legislación británica, son incoherentes7 con el Contrato de compra-venta y la Ley de PUC, cuyos conceptos y terminología se basan en las leyes de Estados Unidos.”8 Es evidente que las incoherencias entre estos documentos esenciales afectarían negativamente el TRE de Guyana.

Además de PUC y el Director de telecomunicaciones, la Unidad Nacional de Administración de Frecuencias (NFMU, por su sigla en inglés) es el tercer componente de la tríada regulatoria de las telecomunicaciones en Guyana. Vale la pena destacar que dada la base de recursos del país, sería más prudente integrar las funciones de los tres organismos en uno sólo.

3.2 Metodología de la encuesta sobre TRE Este estudio se basa en la metodología desarrollada por Rohan Samarajiva (LIRNEasia), detallada en el estudio de caso de Sri Lanka que hizo el World Dialogue on Regulation (Samarajiva y Dokeniya 2005). Se le han hecho mínimos ajustes para aplicarla al caso de Guyana. Por ejemplo, se mantuvo el refinamiento de los elementos o dimensiones centrales del Referente Paper sobre telecomunicaciones básicas, del Cuarto Protocolo del GATS; sin

7 Ver ejemplo en Ingreso al mercado, , de la sección 3.3.2. 8 Intven (2001: 29).

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embargo, las dimensiones no se usaron siempre con el mismo rigor debido a la dinámica del sector de telecomunicaciones de Guyana (ver apéndice 7.4, una copia del instrumento de la encuesta). En éste trabajo se propone evaluar la situación relativa del TRE de Guyana en base a las dimensiones identificadas para cada segmento del amplio sector de telecomunicaciones.

Elección de dimensiones y períodos de tiempo

• A diferencia de Sri Lanka, el sector de telecomunicaciones de Guyana se encuentra en un estado inicial de liberalización y desarrollo. Dado que 1990 constituye un mojón en la historia nacional de dicho sector, constituye el año ideal para ser tomado como punto de partida de la evaluación del TRE, en relación a las líneas telefónicas fijas. Establecer un punto final para este primer período no fue tan fácil como fijar el punto de partida, sobre todo por la etapa de desarrollo en que se encuentra el sector. Dado que a fines de la década del 90 hubo cambios en el sector, como el crecimiento de los servicios móviles, la enmienda de la ley de PUC y un cambio radical en las tarifas telefónicas, el primer período elegido cubre de 1990 a 1998, y el segundo, de 1999 hasta la actualidad.

• Dada la naturaleza monopólica del sector de telefonía fija, no se consideraron las dimensiones relativas al ingreso al mercado, acceso a los recursos escasos, interconexión y regulación de las prácticas anticompetitivas. En lugar de ello, solo se tomaron en cuenta las dimensiones de regulación de tarifas y servicio universal. Samarajiva y Dokeniya (2005) sugieren que el servicio universal no constituye necesariamente una función central de regulación y esta posición es entendible, dada la madurez del sector de telecomunicaciones de Sri Lanka. En el caso de Guyana, en cambio, el servicio universal es sin duda una función reguladora esencial. Como existe el monopolio del servicio de líneas telefónicas fijas y dados los compromisos asumidos por GT&T bajo el Contrato de compra-venta y el mandato de PUC, habría sido negligente no incluir este dato en la evaluación del TRE de Guyana.

• Durante los primeros años de operación de GT&T, el servicio de telefonía móvil estaba opacado por el servicio de líneas terrestres. Esto es comprensible debido al grado de desarrollo y la situación de la tecnología en Guyana en ese momento. GT&T era la única empresa con licencia para brindar servicios de telefonía celular móvil hasta 1996 y sólo empezó a tener un competidor real cuando apareció Cel*Star. Debido al escaso número de abonados al servicio celular y al hecho de que la mayoría de las dimensiones están mejor equipadas para el sector competitivo, se decidió que el TRE del sector de telefonía móvil se evaluaría sólo para el período en el cual empezó a existir la competencia. El primer período fue de 1996 a 2000 y el segundo, de 2001 hasta el presente. Se estableció 2001 como punto de partida para el segundo período porque fue en ese momento que Cel*Star obtuvo su derecho a operar, de modo que el sector se volvió competitivo. Según uno/a de los/as encuestados/as, el sector de la telefonía móvil no es realmente competitivo porque Cel*Star no constituía una verdadera amenaza para GT&T en ese momento. Esta opinión se fundamenta en el hecho de que, más allá de incrementar la cobertura y la eficiencia de la red, GT&T no se ha visto en la necesidad de ofrecer acuerdos atractivos para captar y mantener abonados/as.

• Dado que el sector de la telefonía móvil se evaluó durante la época en la que había competencia, se evaluaron las cinco dimensiones de regulación de tarifas, interconexión, acceso al mercado, asignación de recursos y conducta anticompetencia. A diferencia del sector de la telefonía fija, el servicio universal no fue tratado como una función, o tema central, debido a los costos asociados a la provisión del servicio en relación a las líneas terrestres y el veloz aumento del número de abonados/as.

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• En conclusión, se puede decir que, si bien el autor no reunió, ni consultó a un grupo de expertos nacionales para tomar decisiones sobre las dimensiones y el período a considerar, pidió comentarios a las personas y colegas informados.

Identificación de los/as encuestados/as

• Dado que el autor de este estudio tiene cierto conocimiento del entorno local, elaboró una lista de posibles encuestados informados y se la pasó a sus colegas para recibir comentarios y sugerencias. Al final, se distribuyeron 15 cuestionarios y se recibieron siete completos, lo que significa un 46% de respuestas.

• Los/as encuestados/as son proveedores de servicios de telecomunicaciones y representantes de la sociedad civil, las profesiones vinculadas al Derecho, la academia y el gobierno.

Administración de los cuestionarios

• Los cuestionarios se entregaron en mano, o por correo electrónico –naturalmente, este último medio resultó de gran utilidad. Para reducir el tiempo que demorarían los/as encuestados/as en responder y enviar el cuestionario completo, se le recomendó al autor realizar entrevistas, pero ello no fue posible. En los casos en que sí fue posible, los cuestionarios se dejaron primero en manos de los/as encuestados/as y luego se fijó una fecha para la entrevista. Esta modalidad funcionó bastante bien y le permitió al autor examinar las preguntas antes de la entrevista.

• Si bien los instrumentos de la entrevista contenían suficiente información para que el /la encuestado/a respondiera, el investigador expuso, en algunos casos, la información provista por los/as encuestados/as.

• Las entrevistas, aunque no necesariamente significaron una contribución importante para evaluar el TRE, sin duda brindaron información de valor agregado y serán de gran utilidad para otros estudios de esta naturaleza que se hagan en el futuro.

Cálculo de evaluaciones

• Para determinar la percepción promedio de los/as encuestados/as, se calculó un simple promedio aritmético para cada dimensión del TRE usando la escala Likert de cinco puntos y las evaluaciones correspondientes (ver Instrumento de encuesta en el Apéndice 7.4).

3.3 Evaluación del TRE de Guyana

3.3.1 Sector de telefonía fija

Período: 1990-1998

Servicio universal

Como proveedor exclusivo de líneas telefónicas terrestres de Guyana, GT&T es responsable de garantizar un servicio universal en esa área. El mandato de PUC es hacer que GT&T no reniegue de esta importante responsabilidad. Aunque muchos dirían que GT&T ha transformado de manera significativa el panorama de las telecomunicaciones del país, sería negligente concluir que el servicio universal fue satisfactorio durante ese período.

El puntaje promedio que le asignaron los/as encuestados/as a esta dimensión para el TRE, para el período que se analiza, fue de 1.7 – insatisfactorio. El 19 de agosto de 1996, el entonces presidente de PUC, P.J. Menon, presentó un comunicado de prensa que puso a

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GT&T en la obligación de cumplir con su misión.9 Menon afirmaba que GT&T “nunca cumplió sus obligaciones contractuales, tal como están explicitadas en el acuerdo de junio de 1990 entre el gobierno de Guyana y Atlantic Tele-Network (ATN) y en la licencia otorgada a la nueva GT&T.” El presidente agregaba además que “la compañía no completó el programa de trabajo propuesto en su propio plan de desarrollo original dentro del período estipulado, a pesar de las dos extensiones que se le otorgaron para este propósito.”

GT&T respondió que se había devaluado el dólar de Guyana10 y que las tarifas telefónicas eran muy bajas, y que esos eran los motivos de su incapacidad para ejecutar el programa de expansión.11 Por supuesto, PUC estuvo en desacuerdo y Menon recordó incluso que en el contrato de compra-venta, GT&T había asegurado tener “los recursos humanos, el capital y la capacidad que se requieren para cumplir con todas sus obligaciones y emprendimientos.”12 Sin embargo, hay que señalar que GT&T había aceptado mantener tarifas telefónicas constante siempre que no hubiera una devaluación del dólar de Guyana, inter alia. Por lo tanto, si bien PUC tiene razón al aludir a la prematura confianza de GT&T para conseguir fondos, es posible que dicha confianza fuera expresada ceteris paribus.

Regulación de tarifas

La dimensión de la regulación de tarifas también obtuvo un puntaje insatisfactorio (2) pero, dada la situación reguladora durante el período 1990-1998, y la relativa al período que va de 1999 hasta el presente, la mejor descripción de esta dimensión es que es ‘pobre’. El desagradable problema de las luchas por las tarifas surgió desde el inicio de las operaciones de GT&T en 1991. En ese año, la gerencia de GT&T decidió en forma unilateral un aumento de 200% en las tarifas telefónicas. La posición de la empresa fue que, a la luz de la devaluación de la moneda nacional,13 el aumento de las tarifas era una respuesta necesaria, sobre todo para garantizar la tasa de retorno del 15% que se había acordado.

En respuesta a la decisión de GT&T, el viceprimer ministro, Robert Corbin, declaró: “Me preocupa un poco que la empresa no haya podido cumplir con el acuerdo en esta etapa tan temprana.”14 Lo interesante es que los comisionados de PUC habían sido nombrados apenas una semana antes y aún no habían ocupado sus puestos. Es bastante sorprendente que PUC – cuyo mandato es regular a las empresas públicas, tales como GT&T– no estuviera funcionando del todo aún, mientras que GT&T ya había iniciado sus operaciones. Se pueden interpretar estos hechos como un comienzo con el pie equivocado, o como una ominosa muestra de lo que sucedería después. Después de este paso inicial de GT&T, hubo otras batallas por las tarifas. Con el tiempo, GT&T reconoció a PUC y solicitó aumentar las tarifas. Este reconocimiento no se tradujo en resoluciones progresivas de modificación de tarifas.

9 Guyana Chronicle, 20 de agosto de 1996, ‘Commission slams GT&T’, pp. 1 y 10. 10 El dólar de Guyana fue devaluado alrededor de 180% entre 1990 y 1991. 11 Stabroek News, 24 de agosto de 1996, ‘PUC upbraids GT&T on expansion programme-phone

company declines comment’, p.8. 12 Ibid. 13 La devaluación nominal de la moneda fue de 49,00 dólares de Guyana por 1,00 dólar

estadounidense, a 123,00 dólares de Guyana por cada dólar estadounidense. 14 Stabroek News, 21 de marzo de 1991, ‘Phone rates row could reach court’, p. 1

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Período: 1999 – presente

Servicio universal

El servicio universal para el período 1999-presente recibió un puntaje promedio de 2.7, lo que implica una percepción neutra, una clara mejora respecto de la percepción del período anterior. La mejora del TRE en relación al servicio universal es atribuible, en parte, a la presión ejercida sobre GT&T en la última parte del período 1990-1998.

El 31 de octubre de 1997, PUC ordenó que GT&T incrementara el suministro de líneas telefónicas e implementara nuevos servicios.15 La orden especificaba que la empresa debía aumentar las líneas a aproximadamente 102.000 para el año 2000, aumentando a 69.278 en 1998 y a 89.054 en 1999. Estos incrementos superaban la propuesta de GT&T planteada en el Plan de tres años de expansión y mejora del servicio. Por supuesto, estos objetivos no se alcanzaron y, de hecho, la empresa llegó a instalar 102.000 líneas telefónicas recién en 2004. A pesar de ello, el TRE relativo al servicio universal es mejor en este período que en el anterior y es probable que las acciones de PUC hayan sido un factor clave. Habría que señalar que el rápido crecimiento de la telefonía celular en este período debe haber significado cierto alivio de las presiones públicas sobre GT&T. Antes de eso, no era raro que comunidades enteras organizaran manifestaciones delante de las oficinas de la empresa, en protestas por la insuficiencia (y en algunos casos, la absoluta carencia) de líneas telefónicas terrestres.


La regulación de tarifas para este período fue evaluada como insatisfactoria (2.3 puntos), aunque hubo cierta mejora en el puntaje respecto del período anterior. Sin embargo, esta etapa se caracterizó también por una serie de disputas entre PUC y GT&T por períodos prolongados.

La principal inquietud respecto de la regulación de tarifas en este período fue la reducción de las tarifas por parte de la Federal Communication Comisión (FCC) de Estados Unidos. La FCC había manifestado en 1998 su intención de reducir de 0,85 a 0,23 dólares estadounidenses la tarifa para las llamadas a Guyana desde Estados Unidos y en enero de 2001 lo llevó a cabo. El aumento de cibercafés que ofrecían servicios de VoIP también contribuyó en la reducción de beneficios procedentes de las llamadas internacionales.16 Naturalmente, GT&T propuso aumentar sus tarifas telefónicas para superar este problema.

El 21 de diciembre de 2001, PUC rechazó el pedido de GT&T de aumento en las tarifas telefónicas. En diciembre de 2000, GT&T había solicitado un aumento de aproximadamente 1900% en las tasas de intra-cambio y de 75% en las de inter-cambio.

Comentarios generales

Durante los dos períodos analizados, la mejor descripción del TRE del sector de telefonía fija de Guyana es insatisfactorio. Esta percepción se refleja también en las evaluaciones del servicio universal y la regulación de tarifas para el sector. La encuesta arrojó un puntaje general de 1,9 y 2,5 para ambos períodos, lo que implica un promedio de 2,2 para el sector de la telefonía fija (ver Tabla 5).

Vale la pena señalar que las dos dimensiones consideradas para el sector de la telefonía fija son interdependientes. Esto se ve recalcado porque se le prometió a GT&T un mínimo de retorno de 15% sobre su inversión y por lo tanto se acordó realizar un plan de incremento de

15 Guyana Chronicle, Lunes 3 de noviembre de 1997 16 Debido al bajo costo de las llamadas por internet, GT&T se vio obligada a reducir la tarifa de las

llamadas a Estados Unidos y Canadá.

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líneas en funcionamiento. Dado el hecho de que hubo numerosas batallas entre PUC y GT&T respecto de las tarifas telefónicas, no debería sorprender que PUC tuviera dificultades también para lograr que GT&T cumpliera con sus obligaciones relativas al servicio universal.

El hecho de que estas disputas respecto de las tarifas telefónicas se dieran en los tribunales de justicia no refleja cabalmente la capacidad de PUC para ejecutar eficazmente su mandato. Es más, cuando dichas disputas entre PUC y GT&T se presentan ante los tribunales, el tiempo necesario para resolverlas puede ser muy largo, lo que en definitiva afecta a todos los/as interesados/as.17

El cambio de la ley orginal de creación de PUC, en 1990, fue iniciado con la intención de ajustar dicha ley para concordar con la licencia de GT&T. Sin embargo, esta enmienda no cambió de manera significativa el TRE. La primera enmienda se tradujo en la ley de PUC de 1997 (que fue enmendada, a su vez, en 1999). Algunos/as encuestados/as sostuvieron que la enmienda debilitó el poder de PUC para regular a GT&T. Un/a integrante del Parlamento comentó que dicha enmienda “hizo del organismo [PUC] un perro sin dientes” y acusó al gobierno de casarse con GT&T al obligar a las cámaras a aprobar la enmienda.18

Por último, la aparente ausencia de una buena conducta corporativa por parte de GT&T en lo relativo al suministro de servicios de audiotext (ver Cuadro 3) contribuyó aún más al mal comportamiento del sector durante el período estudiado.

Tabla 5: Evaluación del TRE del sector de telefonía fija

Dimensiones 1990-1998 1999 – Presente

Servicio universal Insatisfactorio (1,7) Neutral (2,7)

Regulación de tarifas Insatisfactorio (2) Insatisfactorio (2,3)

Evaluación general Insatisfactorio (1,9) Insatisfactorio (2,5)

TRE del sector de telefonía fija e inversiones

Las decisiones de inversión dentro del sector de telefonía fija tiene que ver sobre todo con la expansión de los servicios de GT&T y, por extensión, con su equipamiento, ya que el contrato de compra-venta prohíbe el ingreso de nuevas empresas para la provisión de líneas telefónicas terrestres.

La pobreza de la situación del TRE del sector de telefonía fija para el período 1990-1998, en comparación con el período anterior (1999-presente) habría impactado en forma negativa en las decisiones de GT&T relativas a la inversión. Como se evidencia en la elección de las dimensiones para el sector fijo, las principales inquietudes de dicho sector –tanto antes como ahora – son el servicio universal y la regulación de tarifas. GT&T acusó varias veces a PUC de no permitirle aplicar tarifas factibles y PUC se lamentó numerosas veces por el hecho de que GT&T no cumpliera con sus obligaciones en relación a brindar un servicio universal. GT&T argumenta que no puede hacerlo porque PUC no permitió aumentos “factibles” en las tarifas. Un extracto del Blue Book (2004) de GT&T pone de manifiesto este punto: “Contra lo que algunos funcionarios del organismo regulador y del gobierno le han hecho creer a la opinión pública, GT&T cumplió con su promesa de instalar 20.000 líneas

17 La activista por los derechos de los/as consumidores/as, Eileen Cox, lamenta por los atrasos en la conclusión de los casos entre GT&T y PUC en su artículo, ‘Consumer Corner’, Stabroek News, 3 de octubre de 1999.

18 Stabroek News, 20 de febrero de 2000, “Mixed political reaction to phone company retaining monopoly.”

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nuevas durante los tres primeros años de operaciones. Si ese logro no se mantuvo, fue debido a las acciones reguladoras punitivas que se llevaron a cabo en esos años. Dichas acciones hicieron que los inversores se sintieran menos inclinados a comprometer recursos debido a los riesgos percibidos.” La Figura 3 muestra las inversiones anuales de GT&T durante el período 1990-1999 –son de particular importancia las inversiones relativamente altas de los primeros años.

Figura 3 – Desglose de inversiones de GT&T (1990-1999)

0

5

10

15

20

25

30

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

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Fuente: Cálculos del autor en base a datos del Informe anual de ATN (1999)

El argumento de GT&T cuenta con el apoyo de Samarajiva y Dokeniya (2005), que señalan que “una vez que una empresa entra en el mercado, el deterioro del TRE puede deprimir el nivel de inversiones, pero no necesariamente implica la ausencia de inversiones o el retiro de las mismas.” Más aún, “Las decisiones de inversión posteriores al ingreso [al mercado] se guían, sobre todo, por el deseo de proteger y mejorar la inversión inicial.” Sin embargo, dada la posición monopólica de GT&T en el mercado local, no era urgente “proteger y mejorar su inversión.” Las presiones de PUC llevaron a la empresa a aumentar el número de líneas telefónicas, pero varias áreas siguen teniendo carencias de servicio y el foco de atención de la firma se dirige ahora hacia el sector de la telefonía móvil, donde el número de abonados es mayor que en el sector de líneas fijas.

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Cuadro 3 – La bomba del audiotext A mediados de la década del 90, la opinión pública de Guyana se enteró de que GT&T tenía un servicio de autodiotext (de sexo por teléfono), sin que PUC, el gobierno y la sociedad de Guyana tuvieran conocimiento de ello. La empresa ganaba millones de dólares con dicho servicio. Los extranjeros que querían usar ese servicio debían hacer una llamada internacional al código de Guyana, +592. Como el destino de la llamada era ese, GT&T cobraba su tarifa.

Joseph Tyndall, el primer presidente de PUC y de la Consumer Advisory Bureau (CAB – Oficina de atención al consumidor), presentó una acusación contra Atlantic Tele Network Inc. (ATN – la empresa socia de GT&T) por facilitar secretamente el servicio de audiotext.* PUC sostenía que el personal de ATN era responsable de las operaciones de Georgetown y que quizá el personal local de Guyana no supiera nada de dicho servicio.

La rectitud moral de tal servicio no fue el punto central de la acusación, que más bien apuntaba al modo en el cual se ofrecía el mismo, y que es importante para el TRE. Sin duda, GT&T ganó grandes cantidades de dinero por ese negocio, Sin embargo, el modo en que GT&T ingresó estas ganancias en su informe financiero es preocupante.

En la declaración de Tyndall y la CAB, se decía que “la gran paradoja es que GT&T no gana nada por brindar servicios de audiotext. Lo que hace GT&T es atribuirse una parte de los ingresos de determinadas fuentes, sobre todo Estados Unidos, a su negocio de audiotext.” En la declaración se señalaba también que “la información que figura en los documentos de ATN muestra claramente que GT&T no hizo ningún acuerdo con Estados Unidos u otros carriers para los servicios de audiotext, para transferir las ganancias que proceden de esa fuente.”

En otras palabras, Tyndall y la CAB alegan que GT&T no tenía un contrato que cubriera los ingresos por concepto de audiotext de los carriers de Estados Unidos y, por lo tanto, toda ganancia procedente de tal actividad debería considerarse parte de todos los ingresos por concepto de llamadas cuyo destino final fuera Guyana. Después de todo, la infraestructura utilizada en el negocio de audiotext no fue adquirida aparte de la necesaria para ofrecer el servicio de llamadas internacionales a Guyana.

El secreto en el que estuvo sumido inicialmente el negocio de audiotext se sumó sin duda a la fragilidad del TRE y habría teñido la reputación de GT&T a los ojos de PUC y la población de Guyana.

Contribuciones de audiotext para GT&T 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Contribución al ingreso 23,56% 49,61% 70,82% 73,37% 53% 45% Contribución a la ganancia 2,9 M 14,8 M 37,1 M 40,3 M 11,8 M ------ * Ver Tyndal y Consumer Advisory Bureau (1996).

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3.3.2 Sector de telefonía móvil �

Período: 1996-2000

Este período marcó el fin del monopolio del sector de telecomunicaciones de GT&T en Guyana. En esos años, dos empresas obtuvieron el derecho a operar en el país, pero este hecho no revolucionó drásticamente al sector local de telecomunicaciones inalámbricas.

Regulación de las prácticas anticompetitivas

La evaluación de esta dimensión, por parte de los/as encuestados/as fue “insatisfactorio” (el puntaje asignado fue 2). El principal ejemplo de comportamiento anticompetitivo sería la disputa de interconexión de GT&T con Caribbean Telecommunications Ltd. (CTL), tal como se explica en la sección sobre interconexión que figura abajo.

Interconexión

La interconexión para el período estudiado fue evaluada como insatisfactoria (2 puntos). GT&T se embarcó en una disputa sobre interconexión con CTL, que obtuvo su licencia en 1996 y al año siguiente, PUC ordenó que GT&T hiciera la interconexión con dicha empresa.

CTL acusó a GT&T de rechazar la interconexión y de tratar de controlar el mercado local de telefonía móvil, además de cobrarle a los usuarios una tarifa más alta de la fijada por ella (CTL). Las tarifas de CTL variaban entre los 25,00 y los 40,00 GYD por minuto, mientras que la tarifa más baja de GT&T era de 40,00 GYD.19 En respuesta a ello, GT&T alegó que su voluntad era interconectar con CTL, pero dicha empresa no estaba dispuesta a pagar la tasa de interconexión.

Esta fue la primera vez que GT&T acusó a CTL de actuar injustamente. Caribbean Wireless Telecommunications LLC (CWT) también acusó a GT&T de trato injusto.

Vale la pena señalar que, si bien GT&T está obligada a interconectar con las otras empresas que tienen licencia para operar, la base para interconectar y los derechos de las demás firmas están establecidos en la licencia de GT&T.20 Además, la empresa utiliza su plantilla de interconexión como guía para instituir la interconexión con las demás compañías. Es evidente que este opaco acuerdo no contribuye a una regulación adecuada y ello explica la evaluación de insatisfactoriedad que se le hizo al sector para esta dimensión.

Ingreso al mercado

Si bien el puntaje asignado por los/as encuestados/as indica que la inserción en el mercado fue insatisfactoria para este período (2,3 puntos), sería más prudente decir que esta dimensión fue neutra. La razón para ello es que no hubo mayores problemas en relación a la atribución de licencias a los proveedores de servicios de telecomunicaciones. De hecho, el gobierno se mostró deseoso de abrir el sector de la telefonía móvil a la competencia, lo que se tradujo en la atribución de licencias a dos empresas, CTL y CWT.

En su trabajo de consultoría, Intven (2001:44) señaló incoherencias entre el contrato de compra-venta y la licencia de GT&T. Estos documentos se basan en dos fundamentos legales diferentes – conceptos legales estadounidenses, por un lado, y británicos, por otro. Según Intven, ello ha generado “considerables discusiones y disputas” respecto de las limitaciones de poder que tiene el Ministerio responsable de otorgar licencias.

19 Los precios están en dólares de Guyana (1 US$ = 200 GYD) 20 Information garnered from a respondent.

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Intven agrega que “el actual régimen de licencias también es poco claro” y cita el ejemplo de la distinción entre las licencias para los servicios y las que se otorgan a instalaciones. La ley de telecomunicaciones (de naturaleza británica) establece que la licencia es para “administrar sistemas de telecomunicaciones”, mientras que el contrato de compra-venta y la ley de PUC (ambas estadounidenses en su naturaleza) se ocupan de “licencias o regulaciones de servicios.” Si bien estas anomalías afectan en general al sector de las telecomunicaciones, es pertinente usarlas para evaluar la inserción del sector de la telefonía móvil en el mercado. Además, según uno/a de los/as encuestados/as, el régimen de licencias es casi imposible de predecir y carece de transparencia. Por lo tanto, si bien hubo cosas positivas en las licencias otorgadas a las nuevas empresas, el exceso de incoherencias y la debilidad del sistema de licencias dieron por resultado una evaluación “neutra” para esta dimensión.


Los/as encuestados/as perciben que esta dimensión es insatisfactoria (2,3 puntos). Si bien el tema de la regulación de tarifas no generó disputas en el período estudiado, la percepción de los/as encuestados/as puede haberse visto influida por la situación general insatisfactoria del TRE. Más aún, uno/a de los/as encuestados/as dijo que esta dimensión era ‘pobre’ – si se excluye su puntaje, la percepción promedio es neutra.

En noviembre de 1997, PUC aprobó unas tarifas provisorias para la empresa CTL que recién ingresaba al mercado y, al mismo tiempo, le ordenó a GT&T que interconectara con dicha firma. La aprobación de las tarifas no generó hostilidad por parte de GT&T y el descontento se instaló por igual en ambas firmas debido al tema de la interconexión.

Acceso a recursos escasos

La evaluación del TRE para el sector de telefonía móvil en esta dimensión fue declarada ‘neutro’ (3 puntos). Los recursos escasos de este sector en Guyana se relacionan sobre todo con la asignación de espectro y, hasta cierto punto, con el derecho a usar terrenos para albergar infraestructura de telecomunicaciones. Guyana está bien equipada en estas áreas, en buena medida porque el mercado para los servicios de telecomunicaciones es relativamente pequeño y sólo comprende a tres proveedores de servicios móviles – por eso es fácil entender por qué no ha habido demasiada competencia por estos recursos.

Período: 2001-presente

Durante el período anterior, 1996-2000, se introdujo la competencia, pero fue durante este nuevo período que el sector de la telefonía móvil se volvió realmente competitivo, cuando se le otorgó la licencia a Cel*Star Inc. – principal rival de GT&T.

Regulación y prácticas anticompetitivas

Nuevamente, la evaluación da “insatisfactorio” para esta dimensión (con un puntaje de 2). El problema entre GT&T y Cel*Star se puede considerar como el principal factor en la explicación de ese puntaje. Uno/a de los/as encuestados/as evaluó que el TRE fue “pobre” para este último período.

Interconexión

El tema central respecto de la interconexión durante este período está ligado a la disputa entre Cel*Star y GT&T por la interconexión. La tendencia ha sido que cada empresa de telefonía celular que ingresa al mercado tiene una disputa con GT&T por el tema de la interconexión. En el caso de Cel*Star, GT&T firmó un acuerdo con Cel*Star en abril de 2003 y luego no cumplió con sus obligaciones, alegando que no pudo hacer la interconexión debido a una disputa por la propiedad de Cel*Star.

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PUC presentó entonces un recurso ante el Tribunal de Apelaciones (máximo magistrado de Guyana en ese momento). El tribunal tenía que decidir si el mandato de PUC le permitía ordenarle a GT&T interconectar con Cel*Star de manera provisoria, mientras se esperaban el resultado de la disputa por la propiedad.21 El fallo del tribunal fue que PUC tenía jurisdicción y poder suficiente para obligar a GT&T a interconectar provisoriamente con Cel*Star.

El largo período de tiempo transcurrido antes que se materializara la interconexión entre ambas partes y el hecho de que el tema haya comprometido al magistrado más alto del país hacen que sea evidente la clasificación de “insatisfactorio” para esta dimensión. El puntaje promedio otorgado por los/as encuestados/as a la interconexión fue de 2,3 – no demasiado diferente del atribuido al período anterior.

Ingreso al mercado

Los/as encuestados/as le otorgaron 2,7 puntos a esta dimensión en este período, a diferencia de los 2,3 que le habían asignado en el primer período, pero no hubo cambios significativos en esta dimensión del TRE. Durante el período analizado, Cel*Star Inc. obtuvo una licencia de operación. Sin embargo, las inquietudes planteadas en el período anterior para esta dimensión siguen siendo adecuadas. Por lo tanto, el TRE relativo al ingreso al mercado no difiere significativamente del correspondiente al período anterior.


En general, la regulación de tarifas fue buena. De todos modos, mientras se llevaba a cabo este estudio hubo controversias en torno de la reducción de tarifas por parte de Cel*Star, que se proponía realizar una promoción navideña. GT&T sostuvo que tal reducción constituye una práctica depredadora de fijación de precios y se quejó ante PUC. Una columna de un periódico local, titulada Consumer Concerns (Inquietudes de los consumidores) publicó la declaración del ex director de PUC, Joseph Tyndall. El jerarca afirmaba que “no hay ninguna razón para que la comisión controle las tarifas de las empresas recién llegadas y a punto de entrar en competencia con otra dominante, ya que el nuevo proveedor no puede cobrar más caro que la empresa dominante. Si la nueva firma tiene la posibilidad de ofrecer tarifas más bajas, ello debería obligar a la que ya estaba funcionando a dar los pasos necesarios para alinearse al precio y calidad de la competencia.” Alrededor de una semana antes de Navidad (en diciembre de 2005), PUC aprobó la campaña navideña de Cel*Star.

La percepción general sobre la regulación de tarifas para el período 1999-presente se vio nuevamente distorsionada por algo subyacente, resultando así en un puntaje promedio de 2,5 (insatisfactorio). Al eliminar una evaluación muy negativa, el puntaje pasa a ser “neutro” (2,8).

Acceso a recursos escasos

La percepción de esta dimensión durante el periodo de consideración fue igual al periodo anterior y en gran parte por las mismas razones. En 2001, hubo un caso en el que una compañía llamada i-net fue acusada por su operación ilegal. NFMU, como organismo responsable, monitoreó la situación y podía haber cerrado y confiscado los equipos de la empresa, si se lo hubiera ordenado el Ministerio responsable de las telecomunicaciones. Más allá de este incidente, la asignación del espectro puede convertirse en un problema grave si el sector se desarrolla. En respuesta a la intención del gobierno de otorgarle una licencia a Digicel – un gran proveedor de servicios de telecomunicación que opera en varios

21 Stabroek News, 4 de julio de 2004, “Cel*Star/GT&T impasse – PUC explores authority to order interconnection.”

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países del Caribe, GT&T sostuvo que el plan de división de frecuencias que propone el gobierno podría resultar en una grave congestión durante las próximas elecciones y el torneo mundial de cricket de 2007.22 GT&T había hecho otras inversiones antes, en base a la asignación de 50% del espectro en la banda de 900 MHz, pero según la empresa, el nuevo plan que propone cuatro bloques de 25% cada uno la obligará a incurrir en costos mayores. GT&T le sugirió al NFMU que le asignara 33% a cada proveedor – Cel*Star, GT&T y Digicel, cuando entre en acción –, asegurando así un sector competitivo y reduciendo simultáneamente el costo de GT&T. Por el momento, no está claro cómo se resolverá este asunto.

Durante una de las entrevistas para este estudio, uno/a de los/as encuestados/as sostuvo que la asignación del espectro es casi una “entrega” porque, en su opinión, se cobra demasiado poco. Sin embargo, otro/a encuestado/a opinó que, debido al número de proveedores de servicio de telefonía móvil y al tamaño del mercado de Guyana, sería contraproducente embarcarse en actividades tales como la licitación del espectro. Dicho con otras palabras, la demanda de espectro es baja comparada con la oferta y tanto es así que las empresas de telefonía móvil no pagarían mucho más de lo que ya están pagando por el uso del espectro si el recurso se licitara. Además, dado el grado de desarrollo de Guyana, cobrar precios más altos por el espectro impediría seguramente el crecimiento y el desarrollo del sector, y en consecuencia, el del país en su totalidad.

Comentarios generales

Aunque el puntaje promedio del segmento de telefonía móvil, dentro del sector de telecomunicaciones, es de 2,4, la prudencia indica que hay que evaluar el TRE de dicho segmento como “insatisfactorio.” Sin embargo, en relación a la telefonía fija, la telefonía móvil tiene un TRE ligeramente mejor. El hecho de que ambos sectores conformen al sector local de telecomunicaciones implica, naturalmente, que sus actividades son interdependientes. En otras palabras, la situación insatisfactoria del sector de telefonía fija habría afectado el status quo del de la telefonía móvil. Más aún, el aumento de la competencia en esta última generaría eventualmente situaciones positivas en el sector de las líneas fijas.

Tabla 6: Evaluación del TRE del sector de la telefonía móvil

Dimensiones 1996-2000 2001 - Presente

Regulación prácticas anticompetitivas Insatisfactorio (2,0) Insatisfactorio (2,0)

Interconexión Insatisfactorio (2,0) Insatisfactorio (2,3)

Ingreso al mercado Insatisfactorio (2,3) Neutro (2,7)

Regulación de tarifas Insatisfactorio (2,3) Insatisfactorio (2,5)

Acceso a recursos escasos Neutro (3,0) Neutro (3,2)

Evaluación general Insatisfactorio (2,2) Insatisfactorio (2.4)

22 Stbroek News, 24 de febrero de 2006, ‘GT&T says frequency sharing plan could pose elections, world cup problems’, p. 10

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TRE del sector de telefonía móvil e inversión

Si bien la condición general del TRE habría afectado el nivel de inversiones en el sector de telefonía móvil a lo largo de los años, el verdadero talón de Aquiles parece ser el de la interconexión. Intven (2001) alegó que “Al igual que en la mayoría de los países, el establecimiento de acuerdos claros de interconexión constituye un prerrequisito para el desarrollo de una competencia efectiva en el sector de telefonía celular de Guyana.” En términos relativos, el TRE relativo a la interconexión sufrió alguna mejora entre el período 1996-2000 y el 2001 al presente. El puntaje promedio de esta dimensión (ver Tabla 6) fundamenta este punto de vista. Esta mejora relativa también se apoya en el hecho de que antes de la aparición de Cel*Star, el sector de telefonía móvil se encontraba en las primeras etapas de competencia y desarrollo, y la única competencia de GT&T en ese momento, CTL, no constituía una competencia grave debido a su ubicación y tamaño. Cuando Cel*Star obtuvo su licencia para operar y su eventual interconexión con GT&T, la competencia se volvió una realidad. GT&T sigue teniendo un rol predominante en esa parte del sector y los consumidores todavía no se han visto beneficiados por tarifas más bajas, o una mejora del servicio. De hecho, el servicio de ambos proveedores suele ser malo y no es raro que los abonados se encuentren con el mensaje “lamentablemente, no hay circuitos disponibles en este momento.”

El TRE del sector de telefonía móvil parece estar mejorando a medida que el sector madura (ver puntaje general en la Tabla 6). Un buen ejemplo de ello es que PUC dictaminó en enero de 2006 que la solicitud de Cel*Star de reducir sus tarifas no es una práctica depredadora de fijación de precios, como asegura GT&T.23 Además, tanto Cel*Star como GT&T han hecho nuevas inversiones últimamente para mejorar la calidad y el alcance de sus servicios. En el momento de redacción de este informe, GT&T celebra su 15 aniversario y lo aprovecha para abrir cuatro nuevos sitios de telefonía celular, por un valor de aproximadamente un millón de dólares, dentro y fuera de la ciudad de Georgetown. Se espera que en el futuro próximo se mantenga la tendencia de aumento de las inversiones en el mercado de la telefonía celular. A fines de 2005, Cel*Star contaba con 42 sitios de telefonía celular y el 20 de enero de 2006, el director de operaciones de la empresa, Pierre Strasser, indicó que la firma espera incrementar el número de sitios a 95, es decir, un aumento de más de 100%.24 Strasser admitió que la compañía está en conversaciones sobre el despegue de Cel*Star con otras firmas, como Cable & Wireless y Digicel. Estas últimas tienen una fuerte presencia en la región. La inversión en la región se puede ver en el estudio sobre el ambiente del Caribe (ver apéndice 7.1). El 20 de febrero de 2006, el Presidente de Guyana declaró que el gobierno tiene la intención de otorgarle una licencia a Digicel para operar en el mercado local de telefonía celular móvil.25

Hay que señalar que el proveedor dominante, GT&T, operaba un servicio de TDMA antes de que se le otorgara la licencia a Cel*Star. Dado que Cel*Star está pronta para introducir su servicio GSM, habría sido una negligencia, por parte de GT&T, no introducir un servicio similar. Al final, GT&T lanzó su servicio GSM pocos meses antes que Cel*Star. Samarajiva y Dokeniya (2005) comentan que “sus picos [de inversión] y valles se explican más en relación a cambios de normas, que en relación al TRE.” Esta opinión explica en parte la decisión de GT&T de invertir en el servicio GSM 900, pero parecería que en este caso, la mejor explicación es que se trata de una inversión para proteger y mejorar su inversión previa. El sector de telecomunicaciones a nivel mundial parece dirigirse hacia una plataforma de

23 Stabroek News, 2 de febrero de 2006, ‘Cel*Star rate filling not predatory, PUC rules – but reductions to be considered’, p 15

24 Stabroek News, 21 de enero de 2006, ‘U-Moblie eyes expansion – in discussion with Digicel, others’, p 10

25 Stabroek News, 22 de febrero de 2006, ‘Digicel to be licensed here shortly – Jagdeo vows again to break GT&T monopoly’, p 13

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telefonía celular GSM. Sin embargo, hay que señalar que GT&T sigue brindando un servicio TDMA – con un monopolio virtual para ese sector – y lo seguirá haciendo hasta alrededor de 2008.

A pesar de los incrementos recientes en el sector de la telefonía móvil, el ritmo al que mejora el TRE constituye un obstáculo grave para que se realice una reforma total del sector de las telecomunicaciones. Lamentablemente, el “tren de la reforma” se ha detenido y no hay una fecha marcada para su reanudación.26 En su estudio sobre políticas, Intven (2001) alega que “parece haber varias razones para el lento desarrollo de la competencia en el mercado de la telefonía celular, lo que incluye la incertidumbre de la regulación y la falta de financiación por parte de las empresas competidoras.” Si bien estos dos obstáculos a la inversión y la competencia se pueden considerar en forma aislada, es importante señalar que a la falta de financiación habrá que agregarle la incertidumbre regulatoria, ya que la misma hace que las inversiones sean más riesgosas. Intven argumenta a favor de esto al mencionar que “los competidores de la telefonía celular han declarado que las incertidumbres en cuanto a la regulación han afectado su capacidad para financiar las expansiones del servicio.”

4. Comentarios y recomendaciones para otras evaluaciones de TRE En general, la evaluación del TRE de Guyana, según se deriva de las respuestas al cuestionario, refleja claramente la opinión informada del autor. De hecho, sólo en el caso de la evaluación sobre la regulación de los tarifas hubo una diferencia entre la opinión del autor y el promedio de las respuestas obtenidas. Para la evaluación del sector de la telefonía móvil, la percepción de uno/a de los/as encuestados afectó (negativamente) al promedio. Sin duda, una muestra más amplia habría corregido esta situación.

La búsqueda de información y datos puede ser una tarea agotadora, y en este caso lo fue. Como se dijo antes, el porcentaje de respuestas a la encuesta fue de 46%. Lamentablemente, no se logró la cooperación de algunos actores claves. Por otro lado, hubo informes y otros materiales disponibles. Si bien no se esperaba que un mayor porcentaje de respuestas alterara esta evaluación en forma significativa, los comentarios adicionales de otros actores y/o interesados habría sido un valor agregado para el análisis. Además, un mayor número de cuestionarios contestados habría aumentado la confiabilidad de la encuesta sobre las diversas dimensiones.

Las siguientes recomendaciones se pueden considerar para estudios futuros de TRE, sobre todo en países en desarrollo como Guyana.

Sería útil reunir un grupo nacional de expertos en un lugar para decidir quiénes podrían ser los/as encuestados/as, pero para el/la autor/a o investigador/a es más fácil realizar una lista en base a su conocimiento del sector. Esa lista se le puede pasar a personas informadas o expertos/as en el área para que hagan sus comentarios sobre la selección y agreguen otros nombres que les parezcan adecuados. Este enfoque no implica un gasto de tiempo y la lista se puede hacer circular por correo electrónico.

Dada la naturaleza del ejercicio, es útil realizar entrevistas con personas y/u ofrecer espacios para comentarios generales y específicos. Se puede obtener un conocimiento y una comprensión más profunda de ciertos eventos o fenómenos particulares a partir de las entrevistas, cuya práctica siempre agrega objetividad y seguridad a este tipo de estudios. Esto no significa en absoluto que las entrevistas son obligatorias, sino más bien que pueden ser un buen complemento para evaluar el TRE y son de utilidad para el análisis del/la investigador/a. Sin embargo, dichas entrevistas no siempre son factibles, sobre todo cuando los/as encuestados/as no son accesibles. Durante la elaboración de este estudio, el autor

26 Stabroek News, 26 de septiembre de 2005, ‘Telecoms reform a no-go’, p 10

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tuvo la suerte de poder realizar dos entrevistas durante las cuales los/as entrevistados/as respondieron simultáneamente al cuestionario. Además de las entrevistas, se pueden ofrecer espacios para comentarios en el cuestionario (ver apéndice 7.4), tanto generales como específicos. El valor de dichos comentarios es bastante obvio.

Si bien, hasta cierto punto, es útil decidir el peso que se le dará a dimensiones específicas (interconexión, regulación de tarifas, etc.) según la dinámica de un sector particular de las telecomunicaciones, eso puede ser factible sólo en una situación en la que la evaluación no se hace para establecer una comparación con otros países. En otras palabras, dado que la dinámica del sector de telecomunicaciones varía entre los países, incluso entre algunos que tienen un grado similar de desarrollo, sería más prudente darle a todas las dimensiones el mismo peso, cuando la evaluación se hace con objetivos de comparación.

Si se evalúan los países para establecer una comparación internacional, puede ser de utilidad construir indicadores separados, o darles diferente peso a sus dimensiones para distinguir entre los países que tienen un proveedor monopólico y los que no lo tienen. Por ejemplo, el sector de telefonía fija de Guyana no es competitivo, así que sería absurdo comparar el TRE de ese sector de Guyana con el de un país donde el mismo es competitivo. Las dinámicas varían entre los países con niveles similares de desarrollo, pero al mismo tiempo, se pueden dividir los países en dos o más grupos, del mismo modo que el PNUD establece la división según grados altos, medios o bajos de desarrollo. La idea central es que no se debe comparar un Toyota con un Rolls Royce.

Sería útil que los cuestionarios no estuvieran diseñados solo para definir la percepción de los encuestados/as en relación al TRE, sino también para contar con sus percepciones sobre cómo afecta el TRE a las inversiones. Una vez más, la escala Likert es ideal para esto.

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5. Conclusión A la luz de las pruebas presentadas en este estudio, el calificativo más adecuado para el TRE de Guyana es “insatisfactorio.” La encuesta a personas informadas apoya esta descripción general y, de hecho, el puntaje total para ambos sectores – telefonía fija y móvil – es 2.3. Esta indeseable condición del TRE de Guyana es el resultado de algunos problemas fundamentales.

Primero, está el tema de las incoherencias entre las leyes relevantes, el Contrato de compra-venta y la licencia de GT&T. Si bien se han hecho esfuerzos para alinear la ley de PUC con la licencia de GT&T, aún queda mucho por hacer, sobre todo en relación a cuestiones tales como la interconexión. Además, la falta de una política nacional de telecomunicaciones se suma al insatisfactorio marco en el cual operan las empresas.

Otra de las razones por las que el TRE de Guyana es pobre es el comportamiento de GT&T. Si bien la empresa tiene derecho a fijar tarifas que reflejen sus costos y garanticen una tasa de beneficios, no siempre se ha comportado como una buena ciudadana corporativa. El secreto que ha caracterizado a sus negocios y la dudosa definición de sus dividendos que deriva de estas actividades no ha hecho sino agregar sospechas, contribuyendo así a generar un TRE muy débil en Guyana.27

Un tercer punto fundamental es la carencia de recursos humanos capacitados en los organismos reguladores. Este problema no es exclusivo de Guyana, sino más bien una característica inherente de los países en desarrollo. Naturalmente, la ausencia de capacidades técnicas impidió la ejecución del mandato de PUC. Además, no se consiguieron recursos financieros esenciales para contratar consultores que tuvieran los conocimientos técnicos requeridos para realizar la tarea.

Por último, dado el estadio inicial de liberalización que caracteriza al sector de telecomunicaciones de Guyana y la realidad socioeconómica del país, no debe sorprender que el TRE se encuentre en una situación relativamente insatisfactoria. El tiempo prolongado para resolver las disputas es un buen ejemplo de una de las deficiencias características de los países en desarrollo, grupo al que pertenece Guyana.

Evidentemente, los principales actores y/o generadores del TRE de Guyana son GT&T y el gobierno. Por lo tanto, es natural que la mejoría del TRE del país dependa simplemente de esos dos actores principales – siendo el gobierno el que debería asumir la mayor responsabilidad.

Para empezar, la ley de telecomunicaciones y la de PUC necesitan enmiendas, y la licencia de GT&T debe ser modificada. Tales cambios no deberían darse en forma aislada, sino que más bien deberían hacerse junto con un plan nacional general de desarrollo. En otras palabras, habría que terminar la largamente esperada política nacional de telecomunicaciones, con el entorno regulatorio como componente clave. Además, la futura Ley de competencia y comercio justo28 será fundamental para el TRE de Guyana. Para complementar lo mencionado, habría que modificar la licencia de GT&T a fin de reflejar las realidades del sector de telecomunicaciones a nivel local, regional a internacional – por ejemplo, habría que reemplazar la terminación prematura de su monopolio y la regulación de la tasa de retornos por una regulación basada en incentivos. Tales cambios dependerán seguramente de la buena voluntad de ATN, dado que GT&T es la más redituable de sus subsidiarias.

27 Tyndall, Joseph y Consumer Advisory Bureau. “Opposition of the Consumer Advisory Bureau and Joseph Tyndall, to the Petition for Waiver of the Benchmark Rate for Guyana”. 28 Eileen Cox, “Consumer Corner,” Stabroek News, 11 de diciembre de 2005.

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Para que los organismos reguladores funcionen de manera eficiente, se necesitan recursos humanos y financieros. Para ello, el gobierno debe garantizarle recursos financieros adecuados a PUC, permitiéndole así realizar tareas tales como investigaciones económicas, que sin duda serían una buena contribución para tomar decisiones objetivas. Sin embargo, el acceso a los recursos financieros adecuados sería inútil a menos de contar con personal capacitado y disponible. Es imperativo que el gobierno se esfuerce por mejorar la calidad y cantidad de recursos humanos para los organismos reguladores.

En cuanto a este estudio, la gran pregunta es si la mejora del TRE implicará un aumento de las inversiones en el sector de las telecomunicaciones. Este estudio apoya la afirmación según la cual la situación del TRE de Guyana puede afectar el nivel de inversiones en telecomunicaciones, ya que un ambiente regulatorio insatisfactorio o pobre puede sumarse al riesgo percibido. Bohlin, et al (2004), concluyen que “la relación entre la reforma regulatoria y las inversiones en la red sigue siendo mal entendida desde la literatura de investigación”, poniendo así en cuestión el impacto que tendría un mejor TRE en el nivel de inversiones. Samarajiva y Dokeniya (2005), concluyeron en su estudio que “la cuestión del efecto del TRE en las decisiones sobre inversiones sólo tiene sentido en un ambiente dominado por las fuerzas del mercado.” En Guyana, las fuerzas del mercado no dominan ningún segmento del sector, si bien el de la telefonía móvil avanza hacia una situación de mayor competencia, en la que es más probable que existan las fuerzas del mercado. Bohlin, et al también postularon que “los operadores invertirán en equipamiento e infraestructura cuando sus fuerzas financieras se lo permitan y cuando se pueda esperar que los beneficios financieros acumulados superen el nivel de la inversión.” Parecería que las empresas que tienen licencias, CTL y CWT, no tuvieron la fuerza financiera para realizar inversiones significativas en Guyana. El dominio de GT&T y el TRE insatisfactorio del país se habrían sumado a esta situación. Por otro lado, Digicel cuenta sin duda con los recursos financieros necesarios.

En conclusión, el TRE que es insatisfactorio en Guyana ha afectado las inversiones en el sector de telecomunicaciones del país, y lo seguirá afectando a menos que se opere una reforma. Por otro lado, la reforma del sector –y en consecuencia del TRE – no resultará necesariamente en un aumento significativo de las inversiones en telecomunicaciones si no se realiza una reforma mayor y más profunda de las instituciones públicas, además de mejorar el contexto macroeconómico y empresarial. Es más, el tamaño reducido de la población restringirá sin duda la expansión, luego de cierto punto. En otras palabras, se necesita un mejor TRE, aunque ésta sea una condición necesaria, pero no suficiente, para lograr un incremento de la inversión en telecomunicaciones en Guyana. �

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