从管理走向多元治理解放周一：如果再有居民区的公共通道

遇到问题，有解决办法吗？

徐磊青：（同济大学教授、参与《上海街道设计导则》编制）目前规划上的城市空间分两种，一种是市政等职能部门权属的公共空间，一种是业主权属的空间。公共通道属于业主权属， 理论上应该由业主们协商解决。

如果是居民区，那就是体现基?自治能力的时候了。在一些功能性社区中，各业主可以与综合管理部门协商解决。

解决方法，比如由业委会、居委会或街道等组织出面，进行协调。龙吴路的案例是约谈企业，理论上也可以与交警部门签订契约，委托交警来管理，只是目前我还没听过这种操作。再者，也可以组织一个志愿者团队，进行巡逻、劝阻。

解放周一：自治协商，难免耗费更多时间、精力，不少人会觉得麻烦。

徐磊青：城市发展日新?异，会出现越来越多的新问题。不是每一个问题都能立即找到适用政策。 法规总是跟在实践后面的。

加强基?自治，是城市精细化管理的应有之义， 也是近几年基?一直在积极推动的手段。

超大城市的管理方式必须转型，个性化

问题五花八门，客观上，也不可能再由一个职能部门事无巨细都能管到。具体问题得具体解决。

一方面， 基?不能指望过去那种家长式、短平快的一刀切管理，学会自治协商很重要。另一方面，职能部门也需要转变思维，

一些管理权可适当下放给基?，让基?真正使得了劲。

解放周一：另一个矛盾点是，数据口径并不统一。 比如龙吴路 410弄的这条路，规划口径显示为市政道路，但实际现状以交管部门掌握的情况为准， 定为公共通道。《细则》《准则》《通知》3?文件，都不足以对公共通道进行准确划定吗？

徐磊青：规划一般是指导性的，比如希望增加窄密路网， 希望限制快速机动车，给行人更好的活动空间等。但这些文件属于规划设计，不是刚性约束，很难插手后期实际的运营。

好在上海也在不断优化政策。为了防止土地出让后被用作他途，提倡在前期土地出让时，就把一些细节一一列明，如后续的管理方式等，都可以写上去。成为地块业主，就意味着接受契约里的条件。

从国际惯例来说，好的营商环境就是所有的事情事前通过契约约定。

解放周一： 上海现在一些公共文化设施，

已采用这样的全生命周期管理方式。比如文体设施， 后续使用情况如一年能接待多少人次，

为多少居民提供服务等，都被列入量化考核机制。不过，市中心既有的公共通道难题，人们自发协商出来的规则真的有用吗？能管住吗？

徐磊青：所以我强调，职能部门的管理方式也得转变。比如龙吴路，交警最初不介入的原因是， 公共通道并不属于市政道路，按照传统泾渭分明的管理理念执行，理论上没有错。

过去， 交管部门主要就是管理通行秩序，

把通行秩序管好就能体现它的效用。但当下的城市更新意味着，目标应该转变为如何让人车环境和谐，以人为本，创造一个更舒适合理的空间。相关部门的理念后续也开始转变。

上海的夜市正是如此，安义夜巷、枫泾夜市，这些白天可以通车的道路，在特定时间成为特殊的步行街，是多部门协作的结果，但究其本质，正是运营和管理部门理念的转型。

至于公共通道，后续当然还可探讨制度上的优化，比如是否能列出负面清单，一旦划定为公共通道， 那么某些机动车辆就禁止驶入。

而目前，它的难题背后指向的是超大城市如何从管理到治理的转变， 尤其涉及多元主体、复杂利益时的理念转变。

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公共通道，小巷的更新之困■ 本报首席记者 龚丹韵 实习生 张恬 李泱亭

2020年 8? 31日 星期一www.jfdaily.com

责编：伍斌 主编：龚丹韵 视觉：柳友娟 9?深

瞄一流 献一计见微知著看上海

【汾州路】

多年待拆的临时状态

从轨交 4号线杨树浦路站下车，骑行七八分钟就可到达汾州路。道路两侧大多是待拆的空房、废弃建筑，大部分居民已经搬走，街道空荡而寂静，沿街门面被石块封死，不见当年“烧烤一条街”的热闹景象。

街道目前以通行功能为主，水泥路面损坏严重，堆积着许多碎石块。两侧有未及时排干的积水，正值盛夏，散发出难闻的气味。汾州路南段，现有停车场在运营，停车场外杂草丛生，

柏油路面露出一个个大坑，路坑成为天然的污水蓄水池。

据“隆仁里”保安介绍，目前里弄内还有一些居民在居住，待拆房里也住着附近的外来务工人员。汾州路南段更是许多居民前往菜场的必经之路。记者看到，往来的电动车、自行车纷纷减速，小心翼翼地绕过水坑。这样的道路状况并不尽如人意。

沿街商铺的经营者沈大姐说，路面保洁、垃圾堆放等问题都有人严格管理。 那么污水排放和路面整修为何无人问津呢？ 裁缝摊点的张阿姨说：

“这条路上的坑基本都是修了停车场以后才有的，每天这么多车往来，路肯定要坏。之前也有人来修过，但维修频率不高，及不上损坏的速度。”

一位商铺营业员表示， 自从房屋待拆后，

这里多了许多麻将馆， 经常有警车过来巡逻，

“所以道路有啥问题大家也不敢反映， 不想引起警察注意”。记者观察到，傍晚时，一些背着挎包的男女客人在麻将房门口聊天。

交通安全也是问题。平凉路与汾州路交叉路口没有交通信号灯。 尤其平凉路车流较大，

行人与骑行者往往要在路口观察许久，才能过马路。

据了解， 汾州路所在街坊于 2016年基本征收完成，距今已有 4年。记者到访时，一侧的废墟上，几台挖掘机正在平整土地。汾州路作为原有规划中待开发地块的公共通道，现实中被机动车、行人作为通行道路使用频繁。

它维持杂草丛生、坑坑洼洼的临时状态已有 4年之久，时间不短。未来是否还是公共通道，目前身份不明，管理难度确实不小。但在城市更新中，延续历史性道路的空间机理、兼顾犄角旮旯里的临时空间，是否也是城市精细化管理的一种体现呢？

【影业街】

狭窄背巷，充当市政道路

位于徐汇区的影业街是一条十分狭窄的背巷，被居民楼环抱，基本没有店铺，主要功能为通行和临时停车。

影业街的人行道非常窄， 只够两个人并行，行人时不时走在机动车道上。而机动车道宽度只允许车辆一来一回。行人、自行车、电动自行车、机动车等彼此妨碍，安全隐患较大。采访中，几位居民都认为这样窄的道路应该改为单行道，并划出骑行区。

除了通行， 它还被当作小区临时停车场，

有定点停车位，而沿街另一处楼宇的指示牌上则写明：禁止停车。

街道上的瓷砖绿化围墙很脏，散落着很多落叶、小虫子，布满灰尘。绿化干枯，质量较低。

居民楼内的装修声在道路上回响。

一位生活在影业街对面的奶奶第一次去街尽头的小樱桃门诊部。但进入门诊部的道路被封，需要从另外一条街绕路进去。由于附近没有指示牌，老年人又不会用导航，走了不少冤枉路。这位奶奶感叹，影业街本来的便民服务点就不多，应该设置明确的指示牌。

沿街 “鑫国家园” 小区执勤的保安说，路

窄，小区进出机动车速度又快，容易和路上直行的行人或车辆发生碰撞，此处应有慢行标志或摄像头。尤其危险的是，其中一个出街口是连续狭窄的拐弯，视野极其不好，还有一个丁字路出口，没有红绿灯，这些地方都应该放置反光镜和提醒标志，不然很容易发生碰撞。

资料上显示，影业街全长约 500 米，最小宽度仅 3.5米，地处居民区小巷，蜿蜒曲折，在上海规划管控提出公共通道这个概念之前，已经自然形成， 目前规划将它划定为公共通道，

比较合理。但现实使用中，它反倒更像一条市政道路，各类车辆和行人往来频繁，与城市道路还构成了双向连通循环。

实际使用情况与划定之间的矛盾，意味着影业街上单双向通行、安全指示缺乏、付费停车协调等问题较为突出。它为探究公共通道的历史成因与解决实际矛盾提供了样本。

【上林路】

同一条路，南北不同

上林路位于漕河泾新兴技术开发区，全路南北走向，两侧基本以厂房为主。钦江路将整

条上林路一切为二，分成北面和南面。而南北两面的景观截然不同。

南面的上林路路面干净，两侧整齐有序地放置着小花坛。 道路一侧划出专门的非机动车道。

人行道上鲜少有随意停放的单车。新研大厦保安说：“非机动车是不允许停放的。还经常看到管理部门的人来检查。”

钦江路以北的上林路则不同。卫生状况差很多。一位正在打扫的环卫工人说：“打扫的时候不分南北，是一起弄的。但每次我都发现北边的垃圾要比南边多。”

树与树之间的小花坛在北边上林路也不见踪影。厂房围墙的铁栅栏上爬满杂乱无章的树叶。朝北尽头处的中国人寿大厦门口，停放了大量单车，

杂乱无章。值班的保安说：“没看见有人管。”

而这位保安迫切希望污水排放问题得到有关部门的关注。 他说：“前面那个厂房经常随意排放污水。污水流到大厦门口，都是我们保安自己看不下去，不定期清理。想过投诉，但不知道找谁。”

而这条路之所以南北两面状况不同，从规划信息看，它比较“分裂”：部分为市政权属，部分为业主的公共通道， 一条路的管理主体并不统一。

由此可见，公共通道划分，不仅仅是纸面意义上的权属问题，还得兼顾空间的实际情况。

好案例是怎样炼成的

李定记忆犹新的是 2011年。 作为上海建筑设计研究院有限公司副总建筑师，他开始介入后世博开发。

彼时， 世博 B片区设定为各央企总部办公楼，从地面看，它就是一整个大方块。但为了空间友好，设计方案并没有采取简单用围墙圈起来的方式，而是开放共享。大方块被切分成几个小方块，小方块里还有更小的方块。切分的小道路即为公共通道，形成可通行的窄密路网。属于整体开发公共通道的典型案例。

当时，该项目被认为颇具挑战，因为每个小地块分属不同企业， 每个业主自然诉求不同。为避免项目一盘散沙，李定的团队担当世博 B区设计总控， 编制总体设计方案和总体设计导则，确实效果显著。

但建成后，问题渐渐显露端倪。小街坊、高密度的物理空间貌似开放共享了， 但实际并非如此。后续运维管理中，每个小地块的业主聘请了各自的物业公司，不同物业公司不可避免地形成了管理边界，产生人为切割，切分了公共通道，也切分了地下停车场、各自设置路障等。开放空间

没有开放，通行道路实际“此路不通”。

“后来我们意识到，光有前期的规划设计不够，还得考虑后续运维，最好由一个大物业公司统一进行空间管理。”李定说。

此后， 李定担任徐汇西岸传媒港的总控设计。这一次，他吸取了经验。在开发主体众多的情况下，全区域空间开放共享，类似的案例在上海也不多。

例如， 项目中地下 B2?、B3?有内部通道与城市市政道路形成一体化交通系统。B1 ?有一条由西向东、从云锦路直达滨江的商业人流动线。2F?贯通所有的地块及市政道路，形成超大平台，跨越龙腾大道直达江边，为市民提供亲切、

开放、共享的城市空间。平台上的绿化也统一规划、设计和管理。

能做到这一切，得益于西岸传媒港在土地出让文件中，写明了空间开放共享。尽管它的内部地块分属不同企业，但运维管理由一家公司统一进行。由此，业主们各自复杂的“公共通道”与“市政空间”之间，良好衔接，彼此打通，共享给市民。

而世博 B片区，如今也在不断优化，由相关机构牵头，正在协调空间的统一管理模式。

实际上，商业主体对公共通道更有管理的积极性。

比如幸福里，位于长宁区幸福路和番禺路之间。不到 200 米的小路两边，开满了各色文艺店铺，涵盖餐饮、服装、书店、咖啡厅等。咖啡厅、酒吧纷纷将桌子搬到门口，形成半开放式的经营空间。

消费者在夏日晚风中品味美酒佳肴， 白领、

自由职业者们下班后在此约见朋友。还有专程到访的游人，来网红店铺打卡。

这里原先是上海橡胶制品研究所的厂房。

2016年，原先的封闭式厂房改造成如今的开放性潮流街区，并直接打通了番禺路和幸福路。

以前，居民需要绕行到法华镇路才能转入番禺路， 这一打通就节省了 10分钟以上的步行时间。记者在现场看到许多头戴耳机、背着包的上班一族穿行其中。

为了保障人们可以闲庭信步，公共通道实行严格管理。幸福里入口处的保安说，他们 24小时值班，严格禁止机动车辆、单车入内，儿童自行车、滑板则准许入内。

可以说， 类似的好案例在上海滨江空间、商业空间里已渐渐达成共识。但居民区、多业主参与的公共通道，由谁统一管理，进行良好维护，还得换一种视角破题。

公共通道的公共难题

公共通道这个概念，听来觉得陌生。它确实比较新。

梳理政府相关信息，查阅专业论文如《一场关于公共通道的旅行———从理想的标准统一到现实的参差多态》等资料显示：2014年，在上海市工程建设规范中新增了公共通道的定义，主要为总弄、街坊路。它们有一些共性，如公共性、慢行主导、非市政权属。

目前， 公共通道从规划到落实有 3 条路径：城市更新、控规编制与局部调整、出让前评估。

面对存量土地更新改造，《上海市城市更新规划土地实施细则》（简称《细则》）增设了公共通道的容积率奖励。例如网红打卡地“上生新所”，

在更新改造过程中， 把老厂区封闭的内部道路，

设计为开放的公共通道，路人穿行其间，闲庭漫步，再现一片生机勃勃。但《细则》奖励力度不大，

依次推出的案例不多。

面对增量土地，《上海市控制性详细规划技术准则》（简称《准则》）奠定了公共通道划定的标准，把公共通道作为附加图则的管控要素，定义为“穿越街坊内部的、以人车混行或步行为主要功能的、路径式的公共空间，结合设置目的在规定时间内向社会公众开放”。 内容已经细致到通道的宽度、端口、线型、贴线率等。

面对待出让土地，《关于开展土地出让前规划实施评估工作的通知》（简称《通知》）提出，土地出让前， 就要把增加公共通道写入出让合同中。明确公共通道的宽度原则上控制在 6—9米，

以步行为主，满足应急救助通行，通道两端不得设置围墙，保持开放等。

可以看出，《细则》《准则》《通知》3份文件，不断提倡增加公共通道，加强“慢行优先、密路网小街区”的理念，也是上海践行人民城市为人民，满足人民需求的手段。但实际上，增加公共通道的阻力不小。

一个尴尬处境是，公共通道原则上属于地块业主，非市政权属，职能部门难以干预。如今要求开放，遇到公共问题谁来管？

比如 1个多?前，本报报道了龙吴路 410弄内的道路，清晨被土方车频繁穿行，从而扰民。但居民们投诉到交警部门才得知， 该路非市政权属，交警无权干预。这就是典型的“公共通道难题”。最终，区相关部门反应及时，出面约谈土方车企业，从源头上协调解决。

根据规划部门相关资料显示， 从 2016年 8

?到 2017年底， 全市新增公共通道长度 43.8千米。梳理 2016年到 2019年政府线上公示的管控局部调整项目，其中近四成涉及公共通道划定。

这些数据意味着，上海每年按窄密路网的理念，在不断新增公共通道，它们的运营、管理，已经到了应该系统性思考的时候。

城市大街背后的“小巷”、街坊里的“总弄”，往往充满日常生活的烟火气，也构成了阡陌交织的路网、

人性化的慢行环境。有了它们，就有了城市空间的魅力。

从规划上看， 此类街坊内的道路被称为“公共通道”，是上海向“窄密路网”转型的有效手段。近几年，

各类文件不断提倡增加、 优化公共通道。

然而公共通道并非市政权属，

一般归入地块拥有者， 如商场、楼宇、小区业主等，交警等职能部门难以干预。又因为它本身具有公共性，

提倡开放共享，所以一旦发生问题，

管理是个难题。

此前就有类似的个案报道，最终靠协调解决。 而上海每年仍在不断增加的公共通道， 如何从系统上进行优化？

幸福里的通道缩短了步行距离，也丰富了城市魅力。 董天晔 摄

汾州路坑坑洼洼的积水路面。 狭窄曲折的影业街。 整洁的上林路南段。 均 实习生 摄