1 policy making and regulatory development for pp: challenges and approaches - the austrian...

Разработка политики + подготовка

нормативной базы для госзакупок:

сложности + подходы

- пример Австрии

доктор Майкл Фруманн ОЭСР/Sigma, Париж

24 апреля 2014 года

© Michael Fruhmann 2014

Справочные документы ОЭСР

• ОЭСР: Обзор Sigma № 26 – Организация

функций центральных органов

государственных закупок (см.:

http://www.sigmaweb.org/publications/Brief26_C

entralPPFunctions_2013.pdf)


История вопроса –

с чего мы начинали?

Дискуссии вокруг законов о госзакупках начались в 1889 году

Впервые закон о госзакупках был принят в 1993 году (до этого было несколько неудачных попыток принятия такого законодательства) – так что, система госзакупок весьма «юная» !

История вопроса (1993): вступление в EEA (соотв. EC в 1995) + необходимость привести законодательство Австрии в соответствие с Директивами о госзакупках



конституционные принципы в Австрии

Австрия является федеративным государством (федерация + 9 «земель» [“Länder”], обладающих законодательными полномочиями), при этом позиция федеральных органов (очень) сильна («федерализованное унитарное государство»)

1993: госзакупки считались частью организационных полномочий 1 федеральный закон + 9 региональных законов о госзакупках; при этом: законы (земель) о госзакупках почти аналогичны федеральному закону о госзакупках (стратегия “копировать + вставить”)



конституционные принципы в Австрии II

2002: успешная инициатива парламента относительно единого законодательства о госзакупках – поправка к Конституции Австрии (см. ст. 14b B-VG)

Федеральный уровень обладает полномочиями регулирования материально-правовых аспектов госзакупок (госазкупки определяются согласно Справочнику законодательства Сообщества: все, что в ЕС подпадает под определение госзакупок, относится к компетенции федеральных органов – динамичная концепция! – это автоматически действует и для новых направлений госзакупок, таких как концессии)

с 2002 года: 1 федеральный закон (материально-правовые аспекты + меры правовой защиты в федеральной системе госзакупок) + 9 законов Земель о контроле госазкупок (исключительно меры правовой защиты в сфере госзакупок в рамках Земель)



конституционные принципы в Австрии III

1.1. 2014: Вступили в силу положения масштабной конституционной реформы: создание административных судов!

Госзакупки на федеральном уровне Федеральный административный суд

Госзакупки на региональном (местном) уровне (соотв.) Региональный (Земельный) Административный суд



конституционные принципы в Австрии IV

Конституция предусматривает уникальный тип сотрудничества в нормотворчестве (“формализованные” неформальные процедуры) для «создания» норм материального права (= первичное законодательство) относительно госзакупок:

• Земли в обязательном порядке привлекаются к процессу нормотворчества, при этом

• публикация – только после предварительного согласования с Землей (действует правило молчаливого согласия)

– см. ст. 14b Федеральной конституции Австрии (B-VG)



конституционные принципы в Австрии V

Конституция предусматривает:

прямое применение принципа верховенства права: (первичное) законодательство как основная форма закона! Положения Директив о госзакупках обязательно отражаются в первичном законодательстве

Вторичное законодательство может лишь уточнять первичное например, в сфере госзакупок: определение органа массовой информации для публикации объявлений либо размеров сборов за подачу жалоб


Структура на федеральном уровне

Федеральная канцелярия (конституционный орган) как ответственное министерство (см. Закон о федеральных министерствах от 1986 года – BMG; при этом отдельное упоминание госзакупок отсутствует)

не просто продуманные решения, а историческое развитие (его корни уходят в 30-годы)


Структура на федеральном уровне II

Федеральная канцелярия (конституционный орган) как центральная структура, занимающаяся госзакупками на федеральном уровне; отвечает за:

разработку законов

разработку/согласование политики госзакупок (в широком смысле, с охватом зеленых / социальных / инновационных госзакупок, оборонных закупок …)

ведение переговоров по вопросам госзакупок (на уровне ЕС/ВТО/ООН)

представительство Австрии в специализированных судах (Европейский суд, Конституционный суд)


Структура на федеральном уровне III

Линейные министерства, Земли + специальные органы (напр., центральные закупочные ведомства – ЦЗВ) отвечают за:

реализацию законов + политики в сфере госзакупок

разработку/согласование конкретных правил госзакупок в соответствии с общей политикой госзакупок (напр., постоянный план действий, “Procure Inno” – Руководство по инновационным госзакупкам…)


Эффект конституционных норм

“Кооперативная” законодательная процедура:

Федеральной канцелярии принадлежит центральная роль в законодательном процессе (в частности, на этапе разработки и консультаций) – напр., она определяет предмет регулирования в федеральном законодательстве о госзакупках (экология автотранспорта, задержки платежей, энергосбережение …) базовый подход: все касающиеся госзакупок нормы должны содержаться в федеральном законе о госзакупках (чтобы избежать «латания» законодательства в дальнейшем)


Эффект конституционных норм II

Плюсы (продолжение):

единое (!) «окно» госзакупок, расположенное в самом сердце (федерального) правительства

уникальная позиция с уникальной возможностью надзора за разработками/действиями в сфере госзакупок

единый контактный центр (внутренний и внешний)

единый голос в Союзе (важно для мер, связанных с нарушениями)

единая (!) команда для ведения переговоров и учета международных норм в национальном законе!


Эффект конституционных норм III

Плюсы:

Федеральная канцелярия воспринимается как заслуживающий доверия (почти нейтральный) посредник между разными заинтересованными группами (организаторы тендеров и субъекты хозяйствования, федерация и Земли …)

(“моральный” + правовой) авторитет благодаря репутации + местоположению в федеральной бюрократической структуре

возможность гармонизации + разработки политики госзакупок вместе с другими (горизонтальными) федеральными направлениями политики (стратегия электронного правительства, устойчивости …)


Эффект конституционных норм IV

Плюсы:

Федеральная канцелярия во многом опирается на свой «авторитет» (вопреки немецкой системе, не имеет полномочий отдавать указания линейным министерствам)

ограниченное влияние на Земли

ограниченное (институционное) специализированное «ноу-хау»

решающая роль обратной связи (необходимо для координации)

ограниченные ресурсы для выполнения всех центральных (ключевых) функций госзакупок с одинаковой эффективностью (напр., мониторинг, оценка нормативного соответствия) – приходится определять приоритеты!

необходимость координировать другие закупочные функции (выполняемые линейными министерствами и «отпочковавшимися»/нанятыми внешними структурами)


Децентрализованные закупочные

функции почему:

в силу требований конституции (“федеральное государство”)

Канцелярия не может выполнять все функции (ресурсы)

Децентрализованная система лучше подходит для выполнения функций, перемещенных как можно ближе к «заказчику»

там, где нужно специализированное «ноу-хау»

что:

тренинги, консультации (горячая линия госзакупок), платформы для публикаций, централизованные закупки, оценки конкретных параметров (напр., МСП)


Контроль/координация

«отпочковавшихся» структур?

Пример – центральное закупочное ведомство (ЦЗВ):

по определению, было создано для выполнения на федеральном уровне закупок готовых к реализации товаров и услуг (8 основных категорий)

2012: 47,6% оборота на федеральном уровне

2012: 1335 товаров/услуг в портфеле

Вопросы: слишком крупное, чтобы не проиграть? конкуренция? доминирующее положение на рынке – МСП – управление цепочкой поставок!?, зависимость от услуг!, останутся ли интересы идентичными интересам федерального государства?


Централизация/децентрализация

закупочных функций? «единственно правильного» решения не существует: все зависит от разных факторов

Опыт Австрии:

централизация (конкретных) закупочных функций дала очень хорошие результаты (предварительные условия: квалифицированный персонал + достаточные ресурсы)

вспомогательные закупочные функции децентрализованы, но это порождает определенные проблемы


Вызовы будущего

Общие:

•“Жизненный цикл” законодательства о госзакупках сокращается (напр., см. предыдущие Директивы)

•Закупочный процесс усложняется (технически и экономически; напр., см. ЧГП)

•концепция госзакупок расширяется (закупочный цикл: планирование госзакупок проведение тендеров оплата счетов оценка планирование…); тенденция к регулированию цикла в целом (необходимо/удобно?)


Конкретные вызовы

Новые Директивы по госзакупкам предусматривают обязательность электронных закупок (напр., см. ст. 22 + 90 2014/24/EU)

это – революция госзакупок на всех уровнях (особенно – на местном/региональном)

требует (новых) ресурсов + ноу-хау + интенсивной подготовки

вопрос возможностей – решит ли проблему аутсорсинг?

Окажет фактическое влияние на участки за пределами сферы действия Директив о госзакупках (особенно в отношении закупок ниже пороговых сумм)

Будет сложно не создавать (неумышленно) препятствий для доступа к рынку (необходим тщательный анализ последствий)


Конкретные вызовы II

обязательность электронных закупок – конкретные дополнительные проблемы для Австрии

система электронных публикаций (единая платформа [затраты!] либо сеть с обязательной взаимной связностью)

федеральное государство: отсутствие (юридических) возможностей принудить Земли к использованию конкретных систем электронных закупок, вместо этого – четкая политика, позволяющая избегать «латания» законов (пагубного для предприятий + организаторов тендеров)


Конкретные вызовы III

новые Директивы в сфере госзакупок увеличивают свободу действий в использовании вторичных задач (напр., см. ст. 67, 68, 70, 74ff 2014/24/EU)

это приведет к усложнению закупочных процедур вопросы возможностей (на всех уровнях)

необходима интенсивная подготовка персонала (как собственного, так и субъектов хозяйствования

(очень вероятно) приведет к увеличению объема жалоб (особенно в начале из-за большого числа юридических неопределенностей; напр., см. критерии присуждения контракта, LCCs)


Вынесенные уроки

Разработка политики (для регулятора)

хорошая подготовка процесса (разработка политики как таковой координация / консультация + коммуникация) и содержание (оценка основных последствий)

разработка «основного» мессиджа вашей политики (противодействие коррупции, прозрачность, дерегулирование, зеленая / социальная направленность …) для того, чтобы убедить / распропагандировать политику (в глазах общественности + политиков)

вам необходим вожак – как на техническом, так и на политическом уровне (берет ответственность на себя!)


Вынесенные уроки II

Разработка политики (для регулятора)

не спешите!

: стремитесь к единогласию / общему консенсусу относительно политики (удастся – радуйтесь!) только если это (совершенно) необходимо; при этом обязательно убеждайте в правильности политики ключевых действующих лиц


Вынесенные уроки III Процесс разработки нормативной базы

для разработки качественных законов нужно время! + нормы должны быть максимально простые (формулировки!)

вовлекайте в этот прозрачный процесс всех соответствующих заинтересованных лиц + общайтесь (для чего + что) – постоянно! (в краткосрочной перспективе – обременительно; в долгосрочной - полезно) – «они» вам помогут!

пытайтесь найти «золотую средину» (между противоположными интересами в нормативной базе – если обе стороны удовлетворены / не удовлетворены в равной степени – вы близки к успеху; это не запрещает регулятору в некоторых случаях занять свою собственную позицию – общий регуляторный баланс!)

Вопросы?

Спасибо за внимание!

Личные реквизиты: Dr. Michael Fruhmann, Federal

Chancellery, Constitutional Service, Republic of Austria

[email protected]

1 policy making and regulatory development for pp: challenges and approaches - the austrian...

Government & Nonprofit

inno michael fruhmann

lccs michael fruhmann

b bvg michael fruhmann

constitutional service

federal chancellery

republic of austria