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Atores no-estatais violentos e a segurana internacional na Amrica Latina:

conjuntura e cenrios prospectivos

Violent Non-States Actors and Latin American Securitypresent and prospective scenarios

Carlos Federico Domnguez Avila1

Resumo: O artigo explora o fenmeno dos atores no-estatais violentos e o impactodestes na segurana internacional da regio latino-americana, no inicio do sculo XXI.O trabalho verifica a evoluo recente desse fenmeno e as dimenses metodolgicasutilizadas no estudo desses atores. Igualmente, prope-se uma tipologia de atores no-estatais violentos particularmente relevantes no continente, com destaque para:organizaes criminosas, milcias, foras paramilitares, gangues/maras e juvenis.Constata-se a relevncia transnacional do fenmeno e seu considervel impacto naeroso da noo de Estado-nao - particularmente na aspirao do monoplio no usoda fora e o principio de exclusividade. E cenrios prospectivos so colocados na partefinal da comunicao. Cumpre acrescentar que essa pesquisa realizada sob a

perspectiva dos estudos de segurana e de poltica internacional.

Palavras-chave: Segurana internacional; Atores no-estatais violentos; Amrica Latina.

Abstract: The paper explores the violent non-States actors and their impact oninternational security in the Latin American region, at the beginning of 21stcentury. Thetext verifies the recent evolution of this phenomenon. Also, it is proposed a typology ofviolent non-States actors particularly relevant in the continent, with emphasis on:criminal organizations,militias, paramilitary forces, and youth gangs. Prospectivescenarios are placed at the end of the paper.

Key-words: International security; Violent non-States actors; Latin America.

1. Introduo

Durante muito tempo, o continente latino-americano tem sido considerado como um dosmais pacficos do planeta. Com efeito, desde o fim da Segunda Guerra Mundial foram

pouqussimos os conflitos armados e guerras entre Estados da regio. E no incio dosculo XXI, as hipteses de guerra inter-estatal parecem ser pouco plausveis - situao,

Doutor em Histria das Relaes Internacionais e docente do Centro Universitrio Unieuro.


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certamente, positiva em termos de construo de um modelo de segurana pluralista(Aravena, 2005).

Contudo, e at paradoxalmente, o continente latino-americano tambm apresentasignificativos desafios de segurana originados pelos denominados atores no-estataisviolentos. Observe-se, por exemplo, o impacto dos cartis de narcotraficantes ao Estadomexicano, sendo que as alternativas do governo de Enrique Pea Nieto no so todiferentes das implementadas dramaticamente pelo seu antecessor Felipe Caldern. NoBrasil, especialmente nas favelas de grandes cidades continuam presentes milcias,organizaes criminosas e paramilitares, com destaque para o denominado PrimeiroComando da Capital, o PCC, que aparentemente age no Estado de So Paulo, emoutros Estados brasileiros e tambm fora do territrio brasileiro.

Na Amrica Central, as gangues/maras transformaram a Honduras, Guatemala,El Salvador e, mais recentemente, a Belize em pases extremamente violentos, comtaxas de homicdios que superam a marca dos 70 assassinatos para cada grupo de 100mil habitantes. Na Colmbia e, em menor medida, tambm no Per ainda existem

guerrilhas e grupos insurgentes. As Foras Armadas Revolucionrias da Colmbiaatualmente negocia um acordo de paz com o governo de Juan Manuel Santos; mesmoassim as operaes militares continuam vigentes em boa parte do pas. A corrupotambm sumamente grave em pases como Venezuela, Paraguai, Haiti, Argentina eoutros. Cumpre acrescentar que a sensao de insegurana cidad tambm favoreceu osurgimento de impressionantes corpos privados de segurana, que em algumasoportunidades at superam as foras policiais de vrios pases da regio (Guedes, 2009).

Menos evidente a presena de atores no-estatais violentos de orientao etno-poltica e separatistas (com exceo parcial dos zapatistas em Chiapas e dos indgenasdo sul do Chile), de grupos terroristas, de foras de libertao nacional de natureza anti-

colonialista, de senhores da guerra, de mercenrios ou de piratas.Em termos conceituais e metodolgicos parece evidente que a aspirao ao

monoplio do legtimo uso da fora e/ou do princpio de exclusividade no interior doEstado soberano no est, ou melhor, nunca esteve, completo no continente latino-americano (Creveld, 2004). O modelo weberiano e o legado de Westfalia continuaminconclusos, situao que favorece a emergncia dos atores no-estatais violentos, devirtuais Estados paralelos e, em certos casos, a prpria desintegrao do governo (eis ocaso dos Estados falidos ou quase-falidos) (Zacher, 2000). Cumpre lembrar que autoresconceituados no campo da poltica e da segurana internacional observam, com

preocupao, um possvel declnio do modelo westfaliano e o surgimento de novas

formas de governana ps-westfaliana; tudo isso com significativas conseqnciassocietais, em geral, e especificamente no campo da poltica e da seguranainternacionais (David, 2001; Buzan e Hasen, 2012).

Os objetivos especficos da comunicao procuram construir uma tipologia dosprincipais atores no-estatais violentos que agem no continente latino-americano, bemcomo suas caractersticas especficas e suas implicaes na segurana regional.Igualmente, e a modo de concluso, procura-se construir cenrios prospectivos sobre atemtica at o ano de 2020.


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2. O contexto de ascenso dos atores no-estatais violentos

Os atores no-estatais violentos sempre existiram nas Amricas, inclusive na poca pr-colombiana e colonial. Em muitos pases hispano-americanos a luta pela independncia

foi comandada por caudilhos, sendo que muitos deles continuaram predominandodurante o sculo XIX. As guerrilhas castro-guevaristas foram importantes emnumerosos pases latino-americanos nas dcadas de 1960 a 1980. Algo semelhante se

pode afirmar dos cartis de narcotraficantes colombianos e mexicanos desde a dcadade 1970 (Domnguez, 1998).

Seja como for, na atualidade, certos atores no-estatais violentos soparticularmente perigosos para os Estados e as sociedades latino-americanas, eimplicam um desafio de segurana nacional e internacional muito significativo em umcontinente que concentra 8% da populao do planeta e 30% dos homicdios do mundo(Tulchin, 2006). Por que existe esse excesso de violncia na Amrica Latina?

Fatores contextuais ajudam a explicar e compreender o excesso de violncia queexiste no continente latino-americano. Esses fatores contextuais so os seguintes:

Legitimidade do Estado. Os Estados legtimos se fundamentam mais noconsenso do que na fora. O contrato social, a solidariedade e o ideal do bemcomum podem ser enfraquecidos em ausncia de governantes legtimos. Nessahiptese, a lealdade e a admirao dos cidados pode orientar-se em favor deoutros significativos.

Capacidade extrativa e redistributiva dos Estados. A moderna concepo decidadania implica, dentre outros tpicos, a construo de consensos no que diz

respeito s capacidades estatais de extrao de tributos, de um lado, e dofornecimento de servios pblicos de qualidade - especialmente de polticassociais. Assim, evidente que o Estado deve ter as capacidades fiscais mnimas

para fornecer bens pblicos. Isto , transformar os recursos da nao empolticas de desenvolvimento humano. No admissvel a explorao estatal, acorrupo, ou a discriminao.

A primazia do interesse coletivo sobre os interesses privados ou individuais. Emregimes de orientao democrtica, as autoridades eleitas devem destinar os

principais recursos e capacidades do Estado ao desenvolvimento humano.Entretanto, a corrupo, o patrimonialismo, o clientelismo, o coronelismo, e

outros crimes so contrrios solidariedade horizontal. Incluso social. Amrica Latina continua sendo reconhecida como o continente

mais desigual do planeta. A excluso social e outras prticas estruturalmenteinjustas podem gerar insurreies, revoltas e conflitos armados. Trata-se de lutarcontra o insuportvel (Duroselle, 2000).

Assim, existe certa correlao entre Estados anmicos e o ressurgimento dos atores no-estatais violentos. Certos autores sugerem inclusive a emergncia de um cenrio pos-wesfaliano, onde autoridades tribais conseguem conquistar a lealdade e a obedincia dos

cidados e dos sditos, seja pela via do convencimento, ou pela via da intimidao.


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Cumpre acrescentar que outros macro-fenmenos importantes para o estudo dosatores no-estatais violentos so os seguintes: (a) as transformaes globais, (b) amudana demogrfica, que favorece a consolidao de um estrato jovem da populaocom limitado acesso ao mercado de trabalho ou aos servios educacionais, (c) oacelerado processo de urbanizao, sendo que atualmente 80% da populao latino-

americana vive nas cidades (Held e outros, 1999; Cepal, 2001).

3. Tipologia dos atores no-estatais violentos e a segurana internacional da AmricaLatina

Os atores no-estatais violentos relevantes para o estudo da segurana internacional daAmrica Latina no so homogneos ou equivalentes. Diferenas e especificidades,cooperao e conflito, convergncias e divergncias acontecem entre os prprios atores;isto , sem a mediao do Estado ou da sociedade. As motivaes, as capacidades, asmodalidades de financiamento, a estrutura organizacional, as metodologias dedisciplinamento e de engajamento, as vinculaes transnacionais, e a dosimetria no usoda violncia so especficas para cada grupo de atores no-estatais violentos. E seria umerro muito significativo esquecer esses importantes detalhes (William, 2008).

3.1 Caudilhos. Os caudilhos so indivduos carismticos - muitos deles com treinamentomilitar - capazes de controlar certos territrios em funo do seu poderio poltico-militar.Os caudilhos e os 'coronis' tm longo histrico na Amrica Latina. Mesmo que naatualidade o nmero de exemplos de caudilhismo seja bem menor que no passado, esse

tipo-ideal continua sendo digno de ateno. Assim, parece pertinente lembrar quemuitas vezes os caudilhos co-habitam com as autoridades estatais, e normalmentetentam evitar que o Estado nacional penetre em territrios sob seu domnio. Elestambm podem utilizar a cooperao ou a fora com seus congneres. Em conseqncia,os caudilhos comandam suas prprias foras militares; detm algum grau delegitimidade diante da comunidade; realizam atividades econmicas (rentistas); extraemtributos dos subordinados; e geralmente so pragmticos em questes ideolgicas.Pequenos tiranos, para alguns, ou protetores necessrios, para outros, os caudilhossurgem principalmente quando o poder central muito frgil e as comunidadesdemandam de segurana e proteo.

3.2 Milcias. As milcias podem ser entendidas como virtuais exrcitos irregulares queoperam no territrio de um Estado fraco ou falido. Os membros das milcias muitasvezes surgem das classes subalternas e tendem a ser integradas por homens, inclusive

policiais e militares ativos, que so muito mal remunerados. Esses homens armadosindependentes participam nas milcias para angariar recursos, dinheiro, poder esegurana. As milcias podem representar grupos comunitrios especficos (tnicos,religiosos, lingsticos, tribais, ou poltico-partidrios). As milcias oferecem e impemseus servios privados de segurana em cenrios onde o governo central tem falhadosistematicamente em faz-lo. Por tanto, as milcias so enxergadas com algum grau desimpatia pelo pblico, mesmo que, para outros observadores, as milcias continuarosendo foras fundamentalmente predatrias. Em importantes cidades latino-americanas,


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como o Rio de Janeiro, as milcias logram infiltrar certos departamentos do governo,especialmente da segurana e, em menor medida, do desenvolvimento social.

3.3 Foras Paramilitares. As foras paramilitares so muito semelhantes s milcias.

Entretanto, tambm evidente que as foras militares agem como foras subalternas einformais do Estado. Normalmente os paramilitares so utilizados para realizar ilegaisatividades de represso da oposio. O paramilitarismo tem sido bastante freqente naColmbia, particularmente na poca de vigncia das denominadasAutodefensas Unidasde Colombia (AUC), comandadas durante muitos anos pelo senhor Carlos Castao.Lembre-se que os paramilitares colombianos foram acusados de cometer terrveiscrimes, principalmente em territrios com alguma atividades guerrilheira.Aparentemente eles tinham a tarefa de realizar a "guerra suja" contra potenciais basessociais da insurgncia. Paralelamente, as AUC tambm se envolveram em atividadesilcitas (narcotrfico), com intuito de financiar suas aes. Durante os governos delvaro Uribe e Juan Manuel Santos as AUC foram formalmente dissolvidas. Porm,

recentemente surgiram novos grupos de paramilitares naquele pas, demonstrando queainda falta muito por fazer.

3.4 Insurgncia ou guerrilhas. As foras insurgentes ou guerrilhas normalmente lutampara derrubar governos estabelecidos e constituir-se em autoridades nacional einternacionalmente reconhecidas. Em certos casos, organizaes de orientao etno-

poltica tentaram impor alternativas separatistas para constituir novos pases. E emoutros casos se trata de foras de libertao nacional, que lutam pela independncia doterritrio controlado por foras estrangeiras.

Atualmente so poucas as guerrilhas que existem na Amrica Latina. Os casosmais conhecidos so as Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) e oExrcito de Libertao Nacional (ELN, tambm na Colmbia), bem como odenominado Exrcito do Povo Paraguaio. Ambas organizaes guerrilheiras estorealizando um complexo processo de negociao de paz com o governo central daquele

pas. Dificilmente essas guerrilhas podero derrubar o governo colombiano e,inversamente, mesmo aps duros golpes contra a comandncia insurgente, as guerrilhascolombianas tambm demonstraram capacidade de supervivncia e de recomposio.Acredita-se que as FARC e o ELN contem com 8 mil e 3 mil guerrilheiros,respectivamente.

Cumpre acrescentar que numerosos ex-guerrilheiros so, na atualidade,governantes na Amrica Latina. Eis os casos de Ral Castro (Cuba), Dilma Rousseff(Brasil), Jos Mujica (Uruguai), Daniel Ortega (Nicargua), El Salvador (SalvadorSnchez Cern), e os peculiares casos de Michel Bachelet (Chile) e Desir Bouterse(Suriname). Paralelamente, Ollanta Humala (Peru) e Otto Prez (Guatemala) so ex-militares que, no passado, participaram em operaes contra-insurgentes.

Com relao aos movimentos insurgentes de orientao etno-poltica destaca-seo caso do Exrcito Zapatista de Libertao Nacional (EZLN, no Mxico). Em janeiro de2014, os zapatistas comemoram seu vigsimo aniversrio. Os zapatistas lutam pelorespeito sua identidade sociocultural, demarcao das terras ancestrais, e por

autonomia nas comunidades indgenas maias. Seja como for, os zapatistas tambmparecem estar isolados e o futuro do movimento incerto, especialmente na sua vertente


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militar. Paralelamente, existem freqentes notcias de luta poltica e de violncia socialcom algum grau de participao de indgenas e afro-descendentes principalmente dosmapuches (Chile), guarani (Brasil), garfunas (Amrica Central). A motivao da lutanesses casos bem parecida com a dos zapatistas.

Finalmente existem pouqussimos casos de foras insurgentes de orientaoseparatista ou independentista no continente latino-americano. Se sabe que em PortoRico e na Guiana Francesa pequenos grupos de militantes combinam tticas polticascom algum tipo de violncia social em reivindicao de soberania nacional para seusterritrios, que atualmente so administrados pelos Estados Unidos e pela Frana,respectivamente.

3.5 Terrorismo. As organizaes terroristas se caracterizam pelo uso sistemtico daviolncia contra civis e no-combatentes procurando, assim, objetivos polticos. Osmtodos terroristas foram utilizados no passado tanto pelas foras repressivas do Estado

quanto por organizaes insurgentes. Na atualidade no existem organizaes terroristasde origem latino-americana. Contudo, a regio j foi alvo de aes terroristas"importadas", no sentido de aes de entidades extra-continentais, principalmentevinculadas aos conflitos entre israelenses e palestinos. Washington considera que Cuba

protege ex-militantes da organizao Panteras Negras (integrado por militantes radicaisnegros dos Estados Unidos); em contrapartida Havana (e Caracas) acusam os EstadosUnidos de proteger o senhor Luis Posada Carriles, antigo militante radical contra-revolucionrio.

3.6 Organizaes criminosas e gangues. A procura pelo lucro, isto , por benefcios

financeiros, a principal caracterstica que distingue s organizaes criminosas deoutros tipos de atores no-estatais violentos da Amrica Latina. Vale acrescentar que oacentuado transnacionalismo um aspecto relevante das organizaes criminosas. E,obviamente, o crime organizado transnacional no desafio de segurana exclusivo dos

pases latino-americanos - eis os casos da mfia italiana, dos traficantes nigerianos ou daYakuza japonesa, dentre outros (Nam, 2006). No caso especificamente latino-americano ressaltam as atividades dos cartis de narcotraficantes mexicanos ecolombianos. Com efeito, o narcotrfico, principalmente de cocana, emprioextraordinariamente rentvel e de dramticas conseqncias humanas eis osdesdobramentos na denominada narcopoltica, narcoeconomia e narcocultura (Bagley,2012).

Em 2014, foi capturado Joaquin "El Chapo" Guzmn, um dos principais chefesdo narcotrfico latino-americano. Outros criminosos tambm foram aprisionados.Contudo, os fluxos de entorpecentes latino-americanos continuam estveis, e novosmercados de destino so incorporados. Assim, bem provvel que o narcotrfico seja o

principal desafio de segurana no continente latino-americano.

Paralelamente, importante lembrar a existncia de gangues especialmenteviolentas. O denominado Primeiro Comando da Capital, do Brasil (e com ramificaestransnacionais), um exemplo conhecido. Na Amrica Central so preocupantes asatividades criminosas das gangues chamadas de maras. Geralmente integradas por

jovens desempregados e com baixa escolaridade, as maras e os narcotraficantestransformaram aqueles pequenos pases em naes com taxas de mortalidade


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particularmente dramticas. Para alguns observadores as gangues centro-americanaschegaram a acordos com os cartis mexicanos para facilitar a transferncia deentorpecentes e para servir como virtuais mercenrios a disposio das diferentesorganizaes criminosas.

Vale acrescentar que recentemente o governo do Uruguai impulsionou uma novalegislao que tenta descriminalizar o consumo de maconha. O governo boliviano temuma iniciativa semelhante na procura de despenalizar o uso tradicional da folha de coca.Certamente se trata de iniciativas pioneiras, e que merecem ser acompanhadas.Entretanto, salvo melhor interpretao, a luta contra o crime organizado transnacionaldeve continuar. Ele representa a principal causa de violncia social no continente e seapresenta como a principal ameaa segurana dos povos e governos da regio.

4. Consideraes finais

Os atores no-estatais violentos apresentam uma significativa variedade decaractersticas (estruturas, meios, objetivos). Entretanto, eles convergem na origem, queso as deficincias de estatalidade em muitos pases do continente e do mundo. Aausncia do Estado (e de outras instituies tradicionais de socializao) substituda

pela emergncia de atores no-estatais que oferecem proteo e conseguem certalegitimao popular.

O excesso de violncia social que observamos no continente latino-americano resultado de falhas estruturais que precisam ser controladas. Observe-se que existemriscos ainda mais dramticos no sentido de observar novas associaes entre atores no-

estatais violentos, que normalmente giram envolta do narcotrfico. Eis o dilema dosnarcoestados.

Em conseqncia, os atores no-estatais violentos continuaro sendo uma graveameaa para as sociedades latino-americanas. Somente a cooperao transnacional

poder ajudar a mitigar e superar esses desafios de segurana regional nos primeirosanos do sculo XXI (Cepik e Ramrez, 2004).

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