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155BANCO CENTRAL DEL ECUADOR

5. ANÁLISIS DE SECTORES ESTRATÉGICOS

5.1 Sector eléctrico (A junio de 2005)1

El sector eléctrico nacional en el año 2005, al igual que en los últimos años, se siguiódebatiendo en un ambiente de profunda crisis financiera, falta de institucionalidad; y, ano ser por el aporte del Estado, a través de asignaciones presupuestarias, a los subsidiosy declaratorias periódicas de emergencia sectorial, así como a la provisión desde Colombia,el país habría estado sujeto a restricciones en la provisión del servicio.

Básicamente, la cadena de producción de este subsector económico incluye las empresasde generación eléctrica (hidro o termoeléctricas) que corresponde a la producción mismade la energía, la transmisión o traslado de los flujos a través del Sistema NacionalInterconectado -SNI- y, la distribución a usuarios finales, servicio prestado por lasdiferentes empresas, mayoritariamente de accionariado estatal, que son propiedad delEstado ecuatoriano por intermedio del Fondo de Solidaridad. Adicionalmente y paracompletar la configuración del sector, constan los autogeneradores y grandes consumidores.

En cuanto a la normativa y regulación, el CONELEC, funge de brazo ejecutor de la“política eléctrica”, el CENACE es el administrador del Mercado Eléctrico Mayorista -MEM- y la Ley de Régimen del Sector Eléctrico -LRSE- constituye el entorno jurídicogeneral bajo el cual se desempeñan las actividades inherentes a esta actividad económica.

En este contexto, las actividades del mercado eléctrico se desenvuelven bajo un esquemacompetitivo en la etapa de generación; monopolio natural en la transmisión; y, mercadoregulado en la distribución.

La operación del mercado eléctrico ecuatoriano dista mucho de poder ser catalogadocomo eficiente; más bien, sus ineficiencias, la carencia de una política estatal sectorialbien definida y la falta de decisiones económicas de trascendencia, está llevando a laagudización de los problemas de toda índole que se vienen arrastrando desde tiempoatrás y que amenazan, seriamente, con liquidar el sector.

5.1.1 Situación actual de la Generación de Energía Eléctrica

La vasta hidrología con que cuenta el país, (la que es subaprovechada -en especial lavertiente amazónica-), ha originado que la generación eléctrica de origen hidráulico seconstituya en la fuente de menor costo, aportando con el 54% a la oferta total nacional,mientras que la de origen térmico aporta con el 35%; de forma desagregada este tipo de

1 A la fecha de elaboración de este análisis no se cuenta con la información sectorial cortada a diciembre de 2005; sinembargo, se usará, con carácter de provisional, estimaciones en base a información estadística del CONELEC,cerrada a junio de 2005.

156 MEMORIA ANUAL 2005

generación se subdivide en: motores de combustión interna (6.9%); a gas (5.2%); a gasnatural (6.2%); y, a vapor (17.2%). Por su parte, la importación proveniente de Colombiarepresentó el 10.5% de la oferta total. Cabe mencionar que esta estructura de participaciónse verifica durante los meses comprendidos entre abril y septiembre de cada año.

Gráfico No. 1

Estructura Porcentual de la Generación Eléctrica, por fuente

Durante la época de estiaje anual, que comprende el periodo de octubre a marzo de cadaaño, aproximadamente, la estructura tiende a girar 180 grados, es decir, se invierten losporcentajes de aportación a la oferta de energía eléctrica según su fuente, provocandoque la de origen hidráulico fluctúe entre el 30 y 35%, mientras que la térmica y laimportación proveniente de Colombia adquieren un mayor protagonismo.

Este comportamiento cíclico tiene para el Estado ecuatoriano un alto costo financieroque se origina en la necesidad de importar elevados volúmenes de combustibles utilizadospor las generadoras térmicas, algunas distribuidoras que aún mantienen una pequeñaporción de generación y los autoproductores. Es así que durante el primer semestre de2005, con fines de generación, se utilizaron los siguientes volúmenes de combustibles:

Cuadro No. 1

Consumo de Combustible para Generación Eléctrica(millones de galones)

54%

17%

11%

7%6% 5%

Hidráulica A vapor Importación MCI Gas Natural A gas

FUENTE: CONELEC.

Primer Semestre

2004 2005Combustibles 92,6 90,9Fuel Oil 32,7 47,4Diesel 2,4 7,9Gas Natural* nd 5855

* Millones de pies cúbicos.FUENTE: CONELEC.

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Adicionalmente, el sistema de generación eléctrica nacional demandó 7.27 millones degalones de crudo y 4.77 millones de galones de residuo.

Cabe mencionar que, comparativamente, el primer semestre de 2005 significó una ligerareducción en el uso de fuel oil (-1.8%); incremento del 45% en el consumo de diesel y demás del 200% en el uso de nafta, en relación a similar período de 2004. Estecomportamiento estaría explicado en el incremento de la demanda nacional, queincrementó los despachos que realiza el CENACE y forzaron la utilización de equipogenerador que utiliza diesel y nafta, y, en el acentuado estiaje que se sintió en los primerosmeses del año 2005..

Al respecto vale señalar que las empresas generadoras que mayor demanda presentan defuel oil son: ELECTROGUAYAS y TERMOPICHINCHA, representando, en conjunto,el 75% del total demandado. El diesel es consumido básicamente por ELECTROQUILY CATEG-G, así como por algunas empresas de distribución eléctrica que, pese a laprohibición legal, aún mantienen equipos de generación térmica; entre éstas se encuentran:Empresa Eléctrica El Oro, EE. Quito, E.E. Peninsular, Ambato, Bolívar y Sur.

5.1.2 Situación Financiera de las Generadoras Eléctricas

Las empresas de generación perciben recursos por la venta de la energía producida a lasempresas de distribución eléctrica, las que, de acuerdo al ordenamiento financiero delmercado eléctrico nacional, depositan la recaudación, que a la vez perciben delconsumidor final, en un fideicomiso contratado para el efecto.

La administración fiduciaria, tomando como base un orden de prelación establecido,procede a los pagos de acuerdo a la disponibilidad. Este mecanismo ha permitido organizary hasta cierto punto controlar el manejo financiero de las empresas de distribución eléctrica;sin embargo, las empresas de generación no logran cobrar la totalidad de sus facturas, loque no les permite operar con normalidad y sobre todo, cubrir las deudas conPETROCOMERCIAL, en concepto de compra venta de combustibles que utilizan paragenerar.

De acuerdo a información del CENACE y del Ministerio de Economía y Finanzas, entreenero y agosto de 2005 las empresas de generación emitieron facturas en concepto deventa de energía a las distribuidoras por US$468 millones, y recibieron pagos parcialesque sumaron US$215 millones, es decir el 46%, quedando cuentas por cobrar equivalentesa US$253 millones.

Las empresas de generación con mayores acreencias al Mercado Eléctrico Mayorista,específicamente a las distribuidoras, son: Hidropaute (US$82.2 millones); Electroguayas(US$76.6 millones), Termoesmeraldas (US$22.1 millones), Electroquil (US$19.7 millones)y la privada Machala Power, cuyas acreencias ascienden a US$14.8 millones.


Por otra parte, estas mismas empresas de generación adeudan a la filial petroleraPETROCOMERCIAL, en concepto de adquisición de combustible, alrededor de US$200millones, sobresaliendo ELECTROGUAYAS, TERMOPICHINCHA YELECTROQUIL2.

Es necesario destacar que la deuda de las generadoras con la petrolera tiene su origen,básicamente, en los periódicos o estados de emergencia que el Gobierno Nacional se veobligado a decretar a fin de garantizar la normal provisión del servicio de energía eléctrica,en especial durante el estiaje en el que alrededor del 50% del aporte a la oferta se originaen equipo termoeléctrico. Sin embargo, la escasa o nula recuperación de cartera por partede PETROCOMERCIAL está afectando la estabilidad financiera de dicha empresa (adiciembre de 2005 tendría acreencias por este concepto en alrededor de US$300 millones),la que indirectamente está soportando el peso financiero de la crisis del sector eléctrico.

En conclusión se puede observar que la crisis financiera sectorial presenta una de susaristas en la generación de energía, caracterizado por un elevado nivel de cuentas porcobrar al Mercado Eléctrico Mayorista y por pagar a PETROCOMERCIAL.

5.1.3 Proyectos de Generación en construcción

A nivel nacional se adelantan de manera efectiva dos grandes proyectos de generaciónhidroeléctrica, San Francisco y Mazar.

El primero de los mencionados proveerá al SNI de 213 MW de potencia y cuenta con elfinanciamiento del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil -BNDES-que al 7 de abril de 2005 había desembolsado US$134.7 millones, de los US$249.3contratados.

Según representantes de la empresa que construye el proyecto, la brasilera Odebrecht, elcronograma de ejecución de obras se encuentra adelantado en relación a los plazos previstosy se estima que pueda entrar en operación comercial, en una primera fase, en el tercertrimestre de 2006, dejando la segunda etapa para el primer trimestre de 2007.

La entrada en operación comercial de las dos fases del Proyecto San Francisco significaráuna provisión de potencia al Sistema Nacional Interconectado equivalente al 6.4% de lacapacidad total de generación de potencia efectiva del país, que para el 2005 fue de 3331MW.

En relación al Proyecto Mazar, el concesionario Hidropaute adelanta los procesos decontratación previstos, una vez que se cuenta con las vías de acceso necesarias y que

2 Información recogida del Informe al Señor Presidente de la República, de septiembre de 2005, elaborado por elCONELEC.

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fueron el primer paso en la ejecución de este dilatado proyecto de interés nacional; unavez concluidos los trabajos, el aporte de potencia efectiva se ha calculado en 180 MW,que aliviarían las actuales restricciones de generación eléctrica en el 5.4%.

5.1.4 Importación de Energía Eléctrica desde Colombia

La línea de interconexión eléctrica con Colombia, operativa desde marzo de 2003 hapermitido importar energía desde el vecino país y sortear eficientemente potencialesesquemas de racionamiento en el consumo de energía.

Durante el 2005, el Ecuador importó desde Colombia 1716 GWh de energía querepresentaron el 10.5% de la oferta, que si bien nos permite solucionar en el muy cortoplazo el problema de la provisión, no nos deja apreciar la real dimensión del problema delsector eléctrico, el cual radica en la inexistencia de suficiente oferta interna de electricidad.

De acuerdo al CENACE y al CONELEC, la importación de energía eléctrica durante el2003 representó el 11.6%, durante el 2004 ascendió a 13.6% y durante el 2005 significóel 11.4% de la oferta total, lo que estaría determinando una alta dependencia de nuestroproveedor externo, asumiendo la economía nacional elevados riesgos, en función de lasituación política en ese país, pero sobre todo demostrando que en el ámbito nacionalpoco o nada se ha logrado avanzar en la búsqueda de soluciones estructurales a laproblemática señalada en párrafos anteriores.

Gráfico No. 2

Energía Importada y Exportada por Ecuador (GWh)

0

500

1000

1500

2000

Mar-Dic 03 Ene-dic 04 Ene-dic 05

Impor

Expor

FUENTE : CENACE.


Financieramente, la importación de energía ha representado para el Ecuador un egresode divisas por alrededor de US$280 millones desde que se dio inicio a estas operaciones;sin embargo, es claro que el beneficio de contar con energía eléctrica es superior a sucosto, más aún, este esquema ha permitido reducir el precio real al que se compra yvende la energía en el MEM, puesto que al tratarse de un generador más, y bajo el esquemade costos marginales, reemplaza en el orden de despacho a generadores mas costosos, loque determinaría una reducción en el precio final.

Al respecto, el CENACE muestra los siguientes resultados, que determinan un ahorrototal de alrededor de US$260 millones, desde marzo de 2003 a marzo de 2005.

Gráfico No. 3

Ahorro Financiero por Disminución en el Costo Marginal, porImportación de Energía desde Colombia

5.1.5 Transacciones de Energía y precios medios en el Mercado Eléctrico Mayorista

Este mercado opera en dos modalidades, la primera denominada mercado “spot” uocasional (que es administrado por el CENACE) y la segunda de contratos a largo plazo,suscrito por los agentes sectoriales, es decir, entre generadores y distribuidores, generadoresy grandes consumidores o entre distribuidores y grandes consumidores..

En mercados eléctricos desarrollados, la suscripción y cumplimiento de los contratos aplazo determinan un precio de venta menor, en razón de la seguridad implícita para laspartes en cuanto a la provisión en especial y de la reglamentación y normativa que imponesanciones a los incumplimientos contractuales; por tanto, la realización de una mayorproporción de transacciones destinadas a cubrir la demanda se realizan bajo esta modalidad.

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20

40

60

80

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140160

Mar-Dic 03 Ene-Dic 04 Ene-Mzo 05

Millones de US Dólares

FUENTE: CENACE.

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En el mercado de energía nacional, aún no se logra completamente este propósito, aunque,a partir de la vigencia del Decreto Ejecutivo No.1540, publicado en el Registro OficialNo. 310 de abril 8 de 2004, las empresas de generación propiedad del Fondo de Solidaridadestán en la obligación de suscribir este tipo de contratos con empresas distribuidoras,también propiedad del FONSOL; sin embargo, el grueso de las transacciones se siguedando en el mercado ocasional, siendo uno de los factores que no permite reducir loscostos y por tanto los precios de la energía en el País.

Al respecto, el CONELEC señala que en el primer semestre de 2005, las operaciones decompra venta de energía entre generadores y distribuidores, en el mercado spotrepresentaron US$334.2 millones (equivalentes a 71.40%); mientras, se transaron US133.5millones a plazo, que determinaron una participación de 28.53%.

Esta estructura determina que el precio promedio de venta en ambos mercados seasubstancialmente diferente, lo que está afectando el nivel de precio de venta al consumidorfinal de energía eléctrica. Es así que mientras el mercado ocasional determina US$c10.15 por kWh, a plazo se transa en US$c 3.51, obteniéndose un promedio de US$c 6.59por kWh.

5.1.6 Situación de la Transmisión de Energía

La empresa TRANSELECTRIC S.A., propiedad del Estado ecuatoriano a través delFondo de Solidaridad, es una de las pocas empresas estatales de este sector que aúnmantiene estabilidad financiera y que en menor medida se ha visto afectada por la crisissectorial.

El principal activo de la empresa transmisora es el Sistema Nacional de Transmisión queestá conformado por 2920.25 Km. de extensión, de los que 1427.60 conducen energía a230 kV, 1287.55 a 138 kV y 205.10 a 69 kV. Cabe mencionar que mientras mayor sea lacapacidad de transmisión de las redes (Kv), menores son las pérdidas ocasionadas porefectos físicos, como el calor producido.

Durante el primer semestre de 2005, la transmisora recibió energía por 6853.75 GWh yentregó a las distribuidoras 6582.95 GWh, a los Grandes Consumidores 408 GWh y seexportó 12.33 GWh. Las pérdidas tuvieron un nivel de 194 GWh, es decir, el 2.62% dela energía transmitida a nivel nacional se perdió por efectos físicos, estado de las líneasde transmisión y distancia entre puntos de recepción y entrega, cabe mencionar que estenivel se mantiene estable en relación al primer semestre del año 2004.

De acuerdo a lo indicado por el CONELEC, la empresa transmisora facturó a lasdistribuidoras de energía eléctrica, en los seis primeros meses de 2005, US$51.9 millonesy si bien no se conoce que porcentaje de esta facturación logró recaudar, se estima que,sobre la base del orden de prelación establecido en los fideicomisos de administración


Empresa Disponible paradistribuidor * Pérdidas % Pérdidas Número de Precios Medios

No Regulados Regulados Totales Totales clientes US$c/KWhAmbato 219 40 152 25 11,64 166.456 10,85Azoguez 42 22 17 3 6,58 25.751 11,67Bolívar 26 - 23 3 12,63 41.926 12,97Categ-D 1.755 - 1.291 462 26,34 422.582 7,51Centro Sur 302 40 233 29 9,57 243.627 9,74Cotopaxi 124 37 70 17 13,36 85.783 10,7El Oro 257 - 180 77 29,93 150.727 9,76Esmeraldas 170 - 120 50 29,58 72.869 8,78Galápagos 12 - 11 1 6,26 5.956 9,43Guayas Los Ríos 405 - 245 158 38,91 170.629 9,89Los Ríos 121 - 84 38 31,01 71.938 9,75Manabí 455 - 277 177 38,94 198.419 10,32Milagro 184 - 107 76 41,29 103.213 10,18Norte 174 - 149 25 14,17 159.194 10,01Quito 1.449 49 1.195 201 13,91 639.198 7,98Riobamba 89 - 71 18 20 120.645 10,68Santa Elena 160 - 109 51 31,85 80.448 9,7Santo Domingo 140 - 114 26 18,6 102.975 9,8Sucumbíos 58 - 37 20 35,51 32.947 10,61Sur 97 - 84 13 13,52 120.987 11,49TOTAL 6.239 188 4.569 1470 22,18 3.016.270 10,09*.- Para lograr equilibrio entre energía disponible para distribuidor y la suma de entregada a clientes más pérdidas, debe agregarse 12 GWh en concepto de energía reconocida en el peaje.FUENTE: CONELEC

de los recursos por venta de energía de las distribuidoras y su disponibilidad de recursosfinancieros, la recaudación efectiva podría fluctuar entre el 65 y 70 por ciento de esevalor.

Cabe mencionar que TRANSELECTRIC S.A. tiene la obligación legal de invertir recursosdestinados a:

- Efectuar el mantenimiento preventivo del SNT.- Concretar los planes de expansión de su infraestructura.- Emprender en nuevos proyectos de interconexión eléctrica.

A pesar de las limitaciones financieras mencionadas, la empresa concretó la interconexióneléctrica con Perú y está ejecutando las obras encaminadas a lograr la ampliación delainterconexión con Colombia.

5.1.7 Situación de la distribución de energía eléctrica

La fase de distribución de la energía eléctrica se constituye en la de mayor relevancia almomento de evaluar la crisis financiera sectorial, debido básicamente a que la calidad desu administración determina el grado de eficiencia empresarial, que influye directamenteen la estabilidad y sostenibilidad del sector eléctrico:

Es decir que en la fase de distribución radica, en principio, el origen de los problemas delsector y sus potenciales soluciones.Bajo esta óptica, se analiza el contenido del siguientecuadro:

Cuadro No. 2

Características de las Empresas de Distribución EléctricaA junio de 2005

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Una vez descontadas las pérdidas en transmisión, las distribuidoras reciben 6.239 GWh.Como es de esperar, las empresas que prestan servicios a los centros poblacionales demayor densidad poblacional como lo son Guayaquil y Quito, absorben la mayor cantidadde energía; es así que CATEG-D demanda 1.755 GWh y registra 422.582 usuarios (14%del número total de clientes) y la EE Quito, que cuenta con 639.198 usuarios, equivalenteal 21% del total de demanda del sistema 1.449 GWh.

Es decir que entre las dos principales ciudades del País, se demanda el 51% de la energíatotal del sistema. Visto de otra manera, de la eficiencia empresarial de las distribuidoraseléctricas que prestan servicio en Quito y Guayaquil, depende más del 50% de laestabilidad y sostenibilidad financiera del mercado eléctrico, al aglomerar el 35% de losusuarios totales de energía.

Siguiendo con el análisis del cuadro No. 2, la energía receptada es distribuida en base a lademanda del mercado y a la normativa del sector, expedida por el CONELEC, entreclientes Regulados y No Regulados. Los primeros reciben el 73% del total, el 3%corresponde a los no regulados, el 0.19% es energía reconocida en el peaje y el saldo, esdecir 1.470 GWh corresponden a las pérdidas de energía (comerciales o negras y técnicas)registradas en esta etapa, que para el periodo analizado fueron del 22.18% en promedio.

El nivel de pérdidas de energía en la etapa de distribución, constituye otro de los seriosproblemas que enfrenta el sector. Al respecto, debe mencionarse que existen marcadasdiferencias en el nivel de pérdidas de las distintas empresas de distribución, sobresaliendodel lado positivo la empresa Azogues con el 6.58%, mientras que Milagro y Guayas-LosRíos registran niveles del 41% y 39%, respectivamente.

El valor económico de estas pérdidas ascienden a US$148.4 millones en el primer semestrede 2005, valorados a cada uno de los precios medios por empresa de distribución. Así, laCATEG-D es la empresa que mayores recursos pierde por este concepto, al registrar unpromedio mensual de US$5.8 millones. En este punto es preciso mencionar que estaempresa tiene el costo unitario del kilovatio hora más bajo del mercado eléctrico nacional,es de US$c 7.51; mientras, en el lado opuesto se encuentra la EE. Azogues que posee elmás alto precio, US$c 11.67 por KWh, además se constituye en la empresa eléctrica conmenor número de clientes.

Por tanto, se puede determinar que el valor económico de las pérdidas de energía en queincurren las empresas de distribución eléctrica, US$148 millones en un semestre,representan prácticamente dos veces el valor asignado por el Estado ecuatoriano comosubsidio indirecto al consumidor final de energía eléctrica, vale mencionar que este valores entregado por el Ministerio de Economía y Finanzas al sector eléctrico, en base a unReglamento oficializado vía decreto ejecutivo; y que en el año 2005 ascendió a US$80millones; también constituyen prácticamente el 50% del costo total del ProyectoHidroeléctrico San Francisco cuyo crédito es de US$329 millones, razones que demuestranla necesidad de viabilizar soluciones a esta problemática.


Otro problema que enfrenta el sector eléctrico y en especial las distribuidoras, es eldenominado “déficit tarifario” que se determina como la diferencia existente entre latarifa objetivo, que determina el CONELEC en base a estudios técnicos, y aquella quefija el Gobierno Nacional, tomando en consideración aspectos socio económicos ypolíticos. Por tal motivo, el Estado adeuda a las empresas de distribución aproximadamenteUS$950 millones que corresponden al periodo comprendido entre abril de 1999 ydiciembre de 2005.

Al respecto, debe mencionarse que en ningún momento este valor ha sido incorporado alPresupuesto General del Estado, por lo que esa incorporación constituye el primer pasoprevio a su reconocimiento y pago, aspecto que ha sido contemplado en la propuesta dereforma legal que los Ministerios de Energía y Minas, Economía, el Banco Central yrepresentantes del sector, vienen impulsando, como parte de una serie de accionesencaminadas a superar el estado de crisis por la que atraviesa este subsector económico.

Es importante destacar que hay una relación directa entre el nivel de pérdidas financierasregistrada por las distribuidoras y el no pago del déficit tarifario. A decir de representantesdel sector eléctrico, las empresas de distribución adquieren energía a un precio superioral que están autorizadas a cobrar al usuario final, lo que les resta recursos y las descapitaliza,además que no les permite emprender en procesos de reinversión, nuevos proyectos decontrol de pérdidas, expansión, mantenimiento de equipos, etc.

Al respecto, la Comisión Interinstitucional del Sector Eléctrico Ecuatoriano -CISEE3-formuló y presentó al Ejecutivo, para su envío al Congreso Nacional, un proyecto de leydenominado “Ley Orgánica de Reconocimiento del Déficit Tarifario y Fomento a laInversión en el Sector Eléctrico” dirigido al reconocimiento, pago e inversión de losvalores adeudados por ese concepto.

Una vez más el poder legislativo rechazó, en diciembre de 2005, el proyecto de ley porconsiderarlo incompleto y conformó una nueva comisión para que presente una propuestaque busque superar la problemática sectorial y que incluya aspectos relacionados con laadministración de las empresas eléctricas, entre otros, y que aún permanece en debate.

Es importante señalar que si bien el Estado ecuatoriano está en la obligación de reconocery pagar el valor que por subsidio decidió otorgar a la población usuaria de energía eléctrica,es imperativo analizar la viabilidad y sostenibilidad de mantener vigente una política desubsidios generales a la población, especialmente si, como es en el caso de la energíaeléctrica, éste significa alta erogación de divisas en importación de combustibles.

3 La Comisión Interinstitucional del Sector Eléctrico Ecuatoriano -CISEE-, fue creada a través de Decreto EjecutivoNo.1176-A, publicado en el Registro Oficial No.251 de enero 14 de 2004 y estuvo integrada por el Ministerio deEnergía y Minas, Economía, el Banco Central, CENACE, CONELEC, Fondo de Solidaridad y Transeléctric. EstaComisión fue reemplazada por el Comité de Ejecución de la Política del Sector Eléctrico -CEPSE-, oficializada enDecreto Ejecutivo No. 711 de octubre de 2004, publicado en Registro Oficial No. 140 de noviembre 8 de 2005.

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Por otra parte, si bien se considera razonable establecer una relación directa entre el nopago del déficit y la falta de recursos por parte de las distribuidoras eléctricas paraemprender en nuevos proyectos, también debe considerarse que la eficiencia en laadministración de las empresas no es la adecuada ni requerida. De acuerdo a informacióndel sector, los niveles de recaudación en relación a la facturación promedian el 85%, esdecir son sub-óptimos, no existe una gestión de cobranza apropiada, reflejada en el nivelde cuentas por cobrar que, en conjunto, asciende a US$270 millones a junio de 2005, nohay control respecto al nivel de las pérdidas técnicas, peor aún sobre las no técnicas (elvalor porcentual promedio de éstas se sitúa en torno al 23% para 2004 y 2005).

Al respecto, el Fondo de Solidaridad, como representante del Estado ecuatoriano en lapropiedad de las empresas eléctricas, es el llamado a procurar un cambio en laadministración de dichas compañías, procurando su profesionalización a través de laimplementación de un proceso de selección de administradores independientes queejecuten procesos de reingeniería administrativa, operacional e implementación de sistemasque permitan una gestión diferente, eficiente, transparente.

5.1.8 Perspectivas del Sector Eléctrico Nacional

Con fecha 15 de noviembre de 2005, el Ministerio de Energía y Minas puso en vigenciael Acuerdo Ministerial No.039, en el que determina las políticas de Estado a largo plazopara el sector eléctrico. En este entorno, es de esperar que las perspectivas del sector seenmarquen en dichos lineamientos, cuyos principales aspectos están relacionados con:

· Promover la inversión privada en el sector.· Instar alianzas estratégicas entre los sectores público y privado, dirigidas a la ejecución

de proyectos de nueva generación eléctrica.· Definición técnica de las tarifas a usuario final.· Focalización, en determinados grupos de usuarios, del subsidio estatal y su

consideración en el Presupuesto General del Estado.· Otorgamiento de garantía estatal a la compra y venta de energía eléctrica Aceptación

y pago, por parte del Estado ecuatoriano, de los valores correspondientes al déficittarifario.

· Fortalecimiento del Sistema Nacional de Transmisión.· Eliminación de injerencias de terceros en las empresas eléctricas propiedad del Fondo

de Solidaridad.· Procurar la administración eficiente de esas empresas de prestación de servicios.· Promover el uso sustentable de los recursos energéticos y fomentar el uso de energías

renovables no convencionales.

El Banco Central del Ecuador, como parte integrante de las diferentes Comisiones enque se ha analizado la problemática del sector eléctrico, apoya la definición de políticaliderada por el Ministerio de Energía y Minas con apoyo técnico del Comité de Ejecuciónde la Política del Sector Eléctrico -CEPSE- (conforme se plantea en una nueva propuestade reforma legal); sin embargo se permite, en cumplimiento de su deber de velar por la


estabilidad y crecimiento económico del país, proponer la toma de decisiones en relacióna los siguientes aspectos de corto y mediano plazo:

Corto plazo

· Definir el envío al Congreso Nacional del Proyecto de Reformas a la Ley de Régimendel Sector Eléctrico que busca, principalmente, los siguientes objetivos:- Institucionalización de la CEPSE, como organismo de definición de la política

económica en el sector eléctrico nacional.- Reestructuración del Directorio del CONELEC, buscando su independencia

técnica.- Incorporación de un esquema de garantía estatal a la compra venta de energía

eléctrica, bajo criterios de estricto cumplimiento.- Incorporación de incentivos a la suscripción de contratos de compra venta de energía

a plazos.- Delimitación del esquema de subsidio al consumidor final de energía eléctrica.- Redefinir el esquema de administración de las empresas eléctricas propiedad del

Estado Ecuatoriano.- Reconocimiento y pago, bajo un esquema financiero definido por el Ministerio de

Economía y Finanzas, del valor adeudado a las empresas de distribución de energíaeléctrica, por parte del Estado ecuatoriano en concepto de déficit tarifario.

- Incorporación al Código Penal de la figura de “hurto de energía”.

· Continuar con el apoyo prestado a las empresas concesionarias que construyen losproyectos hidroeléctricos San Francisco y Mazar. Iniciar los trabajos en el proyectohidroeléctrico Baba.

· Definir la ejecución de los proyectos: Toachi Pilatón y Termoriente.· Promover la ejecución de proyectos de generación eficiente y de bajo costo.· Definir una posición de Estado frente a la problemática de la provisión del servicio

de energía eléctrica para Guayaquil.

Mediano Plazo

· Propender a la unión societaria de empresas eléctricas de distribución pequeñas, a finde aprovechar las economías de escala (reducción de costos administrativos en base aun mayor número de usuarios del servicio, por ejemplo).

· Promover el aprovechamiento de las cuencas hidrográficas de la vertiente del Pacífico,sin descuidar la Amazónica, en razón de su régimen de precipitaciones complementario.

· Aplicación de nuevas tecnologías a la generación eléctrica, optimizando procesosproductivos (ciclos combinados, reconversión de plantas), disminuyendo lavulnerabilidad que significa importar combustibles de alto costo.

· Incentivar la puesta en marcha de proyectos que provean energía de fuentes alternativaso no convencionales, y sobre todo no contaminantes, en el marco del Tratado deKioto, del cual el Ecuador es suscriptor.

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5.2 La Seguridad Social y la Sostenibilidad del Régimen de Reparto

Un sistema de seguridad social eficiente no sólo contribuye al mayor bienestar de lapoblación, sino que debe formar parte integral de la política económica y social de unEstado, contribuyendo, entre otros aspectos, a optimizar la asignación y utilización delos recursos públicos. La acumulación de fondos de pensiones se puede constituir eninstrumento de política económica para generar el ahorro necesario y financiar con él lainversión para garantizar los objetivos de crecimiento y bienestar de la sociedad.

En su origen los sistemas públicos de pensiones en América Latina no presentarondificultades en su desempeño y sostenibilidad, en tanto la cobertura era baja y la estructurapoblacional, caracterizada por una población joven y creciente. Sin embargo, a medidaque los países ingresaban a etapas más avanzadas de la transición demográfica, la necesidadde reformas se hizo cada vez más evidente. Esto se agudizó en la década de los ochenta,debido a la severa crisis macroeconómica y fiscal que afectó a muchas naciones de laregión.

Ante esta situación, muchos países adoptaron la decisión de introducir cambios radicalesen sus sistemas de Seguridad Social, siendo su principal motivo el de la falta de viabilidadfinanciera de los denominados “regímenes de reparto”4.

La viabilidad de mediano y largo plazo del esquema de financiación de la seguridadsocial depende no sólo de las características demográficas (tasas de natalidad, y esperanzade vida) sino también de la situación de las finanzas públicas, las características delmercado laboral, las perspectivas acerca de la evolución de las variables macroeconómicas,la estructura de contribuciones y/o prestaciones; y, por supuesto, la estructura mismadel sistema de seguridad social. Así mismo, la viabilidad de mediano y largo plazo delsistema de pensiones público, no solo tiene un efecto directo en el bienestar de lapoblación, sino también indirecto, a través de las consecuencias que una falta desostenibilidad financiera del sistema traería sobre las cuentas fiscales, lo que ha provocadoen otros países severas crisis fiscales.

En el presente análisis se resalta la situación actual del sistema de pensiones público delEcuador bajo el esquema del régimen de reparto vigente. El Sistema Público de SeguridadSocial del Ecuador comprende al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), alInstituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA) y al Instituto de SeguridadSocial de la Policía Nacional (ISSPOL).

Es importante considerar que la seguridad social tiene por principal objetivo brindarcondiciones de vida dignas a la población en general, en la etapa pasiva de su vida laboral,mediante un mecanismo de protección frente a las contingencias propias de la vejez, la

4 El sistema de reparto es un sistema de beneficio definido, es decir se establece con anticipación cuanto recibirá depensión jubilar al retirarse un trabajador, la cual es financiada con las aportaciones de los trabajadores activos en elmercado laboral y la de los empleadores, durante el periodo de retiro.


enfermedad, riesgos del trabajo o el desempleo. El IESS busca cumplir este objetivoprotegiendo a la población civil que posee un trabajo formal y a la población afiliada enforma voluntaria; mientras que el ISSFA y el ISSPOL procuran el bienestar individual ycolectivo de la población militar y policial, respectivamente.

5.2.1 Cobertura de la Población

El total de población afiliada al Sistema Público de Seguridad Social para el año 2005 fuede 1.279.978 personas, y representó una participación frente a la PoblaciónEconómicamente Activa (PEA) del 26,1%, bastante bajo respecto a otros paíseslatinoamericanos, con la única excepción de Bolivia (24,8%). Otros países de la región5

registran participaciones muy superiores: México (76,8%), Argentina (58,3%), Chile(111.4%) y Costa Rica (72%).

El IESS es la institución más grande dentro del sistema público de seguridad social y unade las entidades más importantes para el financiamiento del Gobierno Central, por lo quea continuación se realiza el análisis específico de su cobertura, su estructura de ingresosy gastos, su política de incrementos de pensiones e inversiones, y, finalmente, un análisisde sostenibilidad.

Durante el año 2005, el 92,7% de los afiliados al sistema público de seguridad social, seencontraba afiliado al IESS, totalizando 1.187.069 de afiliados activos, siendo por tantola entidad que otorga mayor cobertura de seguridad social pública, a la población nacional(9%). Si bien la población afiliada activa registró un leve crecimiento de 0.6% en relaciónal año anterior, cabe destacar que es menor al crecimiento de la población ocupada ysubocupada6, las cuales se incrementaron en 0,9% y 3,4% entre 2004 y 2005, y que, porotro lado, también es inferior al crecimiento de la población jubilada y pensionista delIESS (1.3%). El crecimiento de la población jubilada y pensionista, es en parte productodel proceso de envejecimiento de la población medido a través de las menores tasas denatalidad (pasando de 26,51 en el año 2000 a 22,67 en el año 2005), morbilidad (pasandode 5.52 en el año 2000 a 4.24 en el año 2005), así como una mayor esperanza de vida delos jubilados (pasando de 71.06 años en el año 2000 a 76.21 años en el año 2005)7

Las bajas tasas de crecimiento del número de afiliados, inferiores a las tasas de crecimientode la población jubilada, han provocado una disminución en la tasa de sostenimiento(activos frente a pasivos), pasando de 4.84 en el 2004 a 4.81 en diciembre 2005, lo cualincide directamente en el financiamiento del sistema de reparto:

5 La fuente de esta información es la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión (AIOS). Porcentajesactualizados al año 2004. Vale mencionar que en estos países, el sistema de seguridad social funciona bajo el esquemade régimen de capitalización. El porcentaje correspondiente a Chile es superior al 100% debido a que el concepto deafiliado incluye a personas inactivas, las cuales no forman parte de la PEA de dicho país.

6 INEC, Encuesta de empleo urbano, desempleo y subempleo, ronda de noviembre de 2004 y de diciembre de 2005(www.inec.gov.ec).

7 De acuerdo a la información de CIA World Factbook, cuya página web es: www.indexmundi.com

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Cuadro No. 3

Población del Seguro General ObligatorioNúmero de personas

El problema de expansión de la cobertura8, principalmente obedece a la falta dereactivación productiva que implica que no se generen empleos de calidad, lo cual quedademostrado en la tendencia creciente de la participación de los subempleados9, en lapoblación ocupada total, razón por la cual se torna necesario que se creen políticas deEstado que resuelvan este problema estructural del aparato productivo. En este sentidovale destacar que la subocupación en el Ecuador se incrementó en 3.4% entre 2004 y2005, lo cual constituye un indicador del crecimiento del empleo en condiciones precarias,sin acceso a los sistemas de seguridad social público, mientras que la participación de lossubempleados en la población ocupada se incrementó de 42.46% en 2004 a 49.23% en2005.

Otro factor que incide en la baja cobertura del sistema de seguridad social, estaríarelacionado con una tasa de cotización (28.83%) que puede ser considerada elevadatanto por empleadores como trabajadores, en relación a los beneficios que reciben delsistema, lo que desalientan el empleo en trabajos protegidos, por lo que, las cotizacionesse consideran impuestos al empleo formal, y se busca minimizar el impuesto sobre lanómina a través de la evasión, la subdeclaración, y operando en la informalidad.

5.2.2 Situación Financiera del IESS

Durante el año 2005 presentó un resultado superavitario de USD 236 millones, aunquesignificativamente inferior al del año anterior (USD 557 millones). En términos del PIB,el superávit del IESS se redujo en 1 punto porcentual, debido a que los ingresos tan solo

8 La cobertura se mide como el número de afiliados y pensionistas en relación a la PEA y a la población total.9 Los subempleados en general no pueden acceder a un adecuado nivel de vida en términos físicos, al ser empleos

caracterizados por su baja productividad (se invierten muchas horas de trabajo para generar ingresos reducidos); a suvez, la baja productividad de estos empleos constituye un desincentivo para que las unidades empresariales en las quetrabajan los subempleados se “formalicen” en términos de cumplir todos los requisitos legales y normativos (afiliacióna la seguridad social de los trabajadores entre ellos).

2004 2005*ActivosAfiliados 1,180,108 1,187,069

PasivoJubilados I.V.M. 160,831 162,274Pensionistas 83,108 84,747Total 243,939 247,021

Tasa de sostenimiento 4.84 4.81* Datos provisionales

FUENTE: IESS.


aumentaron en 0.2 puntos porcentuales del PIB, mientras que los egresos del IESS seincrementaron significativamente, en l.2 puntos porcentuales del PIB. Esta disminucióndel superávit obedece principalmente a la aprobación de la Ley Reformatoria a la Ley deSeguridad Social10 , mediante la cual se procede a la devolución de los Fondos de Reserva.Esta situación desnaturalizó el objetivo para el que fue creado dicho fondo de acuerdo alo dispuesto en la actual Ley de la Seguridad Social y que conjuntamente con la declaraciónde inconstitucionalidad de la misma por parte del Tribunal Constitucional11 conducen ala inviabilidad en la aplicación del sistema mixto de pensiones, dejando a la seguridadsocial en una situación compleja y sin introducir las reformas aprobadas para lamodernización del sector.

Cuadro No. 4

Estructura de Ingresos y Gastos del IESS(USD millones)

FUENTE: Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social-Ministerio de Economía y Finanzas.

EGRESOS 797 2.4 1,346 3.7 549 1.2 68.8Egresos Corrientes 815 2.5 1,349 3.7 533 1.2 65.4Sueldos y Salarios 34 0.1 49 0.1 15 0.0 42.3Compra de bienes y servicios 115 0.4 116 0.3 1 0.0 0.7Transferencias: 666 2.0 1,184 3.2 519 1.2 77.9-Transf.sect.púb.consolid. 0 0.0 0 0.0 0 0.0-Transfer.sector privado 666 2.0 1,184 3.2 519 1.2 77.9 Pensiones 550 1.7 637 1.7 87 0.1 15.8 Cesantía, y otras prestaciones 115 0.4 157 0.4 42 0.1 36.3 Fondos de Reserva 0 0.00 391 1.1 390 1.1 97,525

Capital -18 -0.1 -2 0.0 16 0.0 -86.7Formación de capital fijo 0 0.0 0 0.0 0 0.0 Préstamos concedidos 0 0.0 0 0.0 0 0.0 Menos:Reembolsos por créditos -18 -0.1 -2 0.0 16 0.0 -86.7 Otros de capital 0 0.0 0 0.0 0 0.0

DEFICIT (-) O SUPERAVIT (+) 557 1.7 236 0.6 -322 -1.1 -57.7* Incluye ingresos por aportes de los empleadores al fondo de reservas

2004Ejecutado % Ejecutado % T. Crec

PIB PIB Absoluta % PIB %a b c=b-a

INGRESOS 1,354 4.2 1,582 4.3 228 0.2 16.8Ingresos Corrientes 1,354 4.2 1,582 4.3 228 0.2 16.8Contribuciones a la Seguridad Social* 1,038 3.2 1,121 3.1 83 -0.1 7.9Intereses y utilidades 73 0.2 117 0.3 45 0.1 61.6Otros 1 0.0 0 0.0 -1 0.0 -100.0Transferencia sector público 243 0.7 344 0.9 101 0.2 41.8 Gobierno Central 243 0.7 344 0.9 101 0.2 41.8Venta de activos

Variaciones2005

10 Ley No. 2005-6, publicada en el Registro Oficial No. 73, de agosto 2 de 2005.11 Especialmente con algunos artículos relacionados con las Empresas Adjudicatarias Administradoras de Fondos

Provisionales, creación de cuentas individuales, definición de los tramos de ingresos para establecer los aportes o elfinanciamiento respectivo a los pilares del régimen mixto de pensiones, entre otros.

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El superávit moderado que alcanzó el IESS a fines del año 2005, se sustenta principalmenteen el crecimiento de las contribuciones a, las cuales aumentaron en 7.9% frente al año2004, aunque se mantuvieron constantes en relación al PIB (3.1%). Esto es producto deuna mejora en la política de recaudación de los aportes, especialmente por los mayoresingresos registrados por los pagos realizados por los empleadores, por concepto de aportesen mora, al fondo de reserva. Las contribuciones totales se componen de aquellasrealizadas por el sector privado que presenta una mayor participación frente al total(83%) y la diferencia 16.9% corresponde a las del sector público.

Los intereses y utilidades ganados por los rendimientos de los préstamos quirografarios,hipotecarios y prendarios, así como por las inversiones no privativas en títulos valores, sibien es el rubro de menor aporte a los ingresos totales del IESS, también registró unimportante incremento en el año 2005, equivalente a 0.1 puntos porcentuales del PIB.

Las transferencias del Gobierno Central al IESS por concepto de la contribución del40% del total de pensiones jubilares y las reservas matemáticas12 que el Estado deberealizar de acuerdo a la Constitución y a la Ley de Seguridad Social presenta un significativomonto de USD 344 millones, alcanzado 0.9% del PIB en 2005, frente a 0.7% en el año2004. El crecimiento nominal de dichas transferencias (41.8%), se debió a la política deincremento de pensiones implementadas por el IESS. En el siguiente gráfico se puedeobservar las transferencias del período 2000-2005 que a partir del año 2000 representanel 0,2% del PIB hasta alcanzar en el año 2005 el 0.9% del PIB.

Gráfico No. 4

Transferencias del Gobierno central al IESS(Porcentaje del PIB)

12 Son provisiones obligatorias constituidas por el IESS con las aportaciones de los afiliados y empleadores y lacontribución obligatoria del Estado, las cuales son distintas del patrimonio de los demás seguros generales queadministre, que deben establecerse para atender las obligaciones futuras de los asegurados; en el caso de las pensionesse calcula mediante el cálculo actuarial.

0.6 0.6

0.7

0.9

0.2 0.2

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

2000

2001

2002

2003

2004

2005

FUENTE: Ministerio de Economía y Finanzas e IESS.


Por el lado de los egresos corrientes, el rubro de mayor importancia constituyó lastransferencias al sector privado o prestaciones compuesto principalmente por pensiones,seguro de cesantía, otras prestaciones (salud) y los fondos de reserva las cuales alcanzaronun valor de USD 1.184 millones (3.2% del PIB); el incremento de dichas transferenciasen 1.2 puntos porcentuales del PIB en relación al año previo, explica el aumento de losgastos totales en 1.2 puntos porcentuales del PIB. A continuación se detalla los rubrosque contribuyen al incremento total de gastos corrientes:

- De las transferencias al sector privado, la mayor parte correspondió al pago de pensiones,por un monto de USD 637 millones, superior en USD 87 millones al valor del añoanterior. Este resultado se explica por el incremento general en las pensiones jubilaresdel Seguro General Obligatorio en un 16%. La política de incrementos permanentesde pensiones del IESS repercute directamente en el Presupuesto del Gobierno Centraldebido a que por disposición constitucional el Estado aporta con el 40% y el 60% lecorresponde financiar al IESS. La ejecución de los incrementos de pensiones para elaño 2005, alcanzó un costo total de USD 75 millones de dólares; de ese valor, USD30 millones corresponde a la contribución del Estado, mientras que USD 45 millonesrestantes serán financiados por el IESS.

- Sin embargo, el mayor incremento en los egresos del IESS por concepto detransferencias al sector privado durante este año, se atribuyó a la devolución de losFondos de Reserva a los afiliados del IESS, a fin de dar cumplimiento a la LeyReformatoria de la Ley de Seguridad Social13, los mismos que alcanzaron un valor deUSD 391 millones (1.1% del PIB), en el año 2005. Estos fondos, de acuerdo a la LeyNo. 55-2001, tenían el objeto de mejorar las prestaciones del seguro general obligatoriocon la entrega de rentas adicionales fijas a través de la capitalización de los Fondos deReserva en la cuenta individual del afiliado, cuando se aplicare el sistema mixto depensiones.

- Las otras prestaciones, incluido Cesantía y Salud registraron un monto de USD 157millones, equivalente a un incremento en 0.1 puntos porcentuales del PIB.

Mientras tanto, los rubros de sueldos y salarios de los empleados del IESS, así como elrubro de compra de bienes y servicios, no registraron incrementos en el año 2005 entérminos del PIB, manteniéndose en 0.1% y 0.3% respectivamente. Los sueldos deempleados del IESS ascendieron a un valor de USD 49 millones, con un incremento deUSD 15 millones respecto al del año 2004. Este crecimiento del 42.3% obedece al aumentoen remuneraciones mínimas y el pago de bonificaciones extras al personal.

El rubro gastos de capital, la concesión neta de préstamos es negativa en USD 2.4 millones,explicado por la existencia de una mayor recuperación de préstamos quirografarios aunqueen menor proporción que la del año anterior, con relación a los préstamos otorgados.

13 Ley No. 2005-6, publicada en el Registro Oficial No. 73, de agosto 2 de 2005.

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5.2.3 Política de Incremento de Pensiones del Seguro General Obligatorio por Tipo de Seguro

Durante el mes de enero del año 2005, el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano deSeguridad Social (IESS) mediante resolución No. CD 052 de enero 11 de 2005, aprobó elprimer incremento de pensiones del año a las en curso de pago a diciembre de 2004, loque equivalió a un egreso adicional del IESS de USD 35 millones, (5.5% en el monto depensiones). Esta disposición se aplicó desde el primero de enero de 2005, privilegiandocon un mayor incremento a las pensiones de menor valor.

Posteriormente, se aprobó otra resolución No. CD. 075 de septiembre 13 del mismo año,en la cual se procede a distribuir USD 40 millones adicionales a partir del mes de juniohasta diciembre de 2005. El incremento general en la masa pensional en ambasresoluciones fue de 16.3%.

La ejecución de las resoluciones analizadas, alcanzó un costo total de USD 75 millonesde dólares para el incremento de pensiones para el año 2005; de ese valor, USD 30millones corresponde a la contribución del Estado por ley (40%), mientras que USD 45millones restantes serán financiados por el IESS (60%).

Además, las resoluciones se aplican sobre la cuantía de la pensión básica unificada al 31de diciembre de 2004 según el rango de pensión, en los siguientes valores:

Cuadro No. 5

Distribución del Incremento de Pensiones(USD millones)

*Rango en dólares de la Pensión Unificada Mensual, vigente al

31-XII-2004

Valor del aumento

en dólares para el

seguro general

Valor del Aumento en

dólares para el seguro

doméstico

Hasta 100,00 22 12De 100,01 a 200,00 17 8De 200,01 a 300,00 12 6De 300,01 a 400,00 9De 400,01 a 500,00 7De 500,01 a /00,00 4

Hasta 300,00 30 15De 300,01 a 600,00 25 12.5De 600,01 y más 20 10* no se considera para el rango de la pensión el incremento a cargo del Estado, establecido mediante Ley 2004-39 (R.O. No.387 Julio 28 de 2004)

Resolución CD.052

Resolución CD.075

FUENTE: IESS- resoluciones C.D.052 y 075.


El aumento a las pensiones fue concedido para los regímenes del Seguro GeneralObligatorio-SGO- (Invalidez, Vejez, Riesgos del Trabajo, Viudez y Orfandad), y del Segurodel Trabajador Doméstico y en las mejoras por servicios civiles de pensionistas de retiromilitar y policial.

En ambas resoluciones aprobadas (C.D.052 y 075) se contemplan a aquellos pensionistaspor Invalidez, Vejez, y Seguro de Riesgos de Trabajo que se incorporaron como jubiladosen el año 2004 y que, no recibieron los incrementos de la Ley 2004-3914 a partir delprimero de enero de 2005, los cuales tuvieron financiamiento exclusivo a cargo del Estado.Adicionalmente, a estas elevaciones se expidió una nueva Resolución mediante la cualse incrementa el monto de la pensión máxima inicial de USD 24015 a USD 80016, aplicablepara los nuevos jubilados a partir de septiembre 27 hasta finales del año 2005; sin embargo,a petición de la Superintendencia de Bancos y Seguros quedó suspendida dicha resoluciónen diciembre del mismo año, hasta que no concluyan los estudios actuariales del impactode esta decisión. El efecto real de estas decisiones solo se conocerá cuando se conozcanlos balances actuariales de la Institución, ya que el último balance presentado correspondea diciembre del año 2003.

Por otra parte, lo dispuesto en el artículo 232 de la Ley de la Seguridad Social, señala quelos futuros incrementos de pensiones se basarán en los resultados de los estudiosactuariales; sin embargo al parecer, lo normado no se pone en práctica, ya que ladeterminación de los aumentos obedece a presiones políticas y sociales. Esto no soloafecta directamente a las finanzas del Gobierno Central, sino que, las alzas persistentesde pensiones del IESS, sin prever la situación actuarial y fuentes permanentes de ingresos,conducen a un mayor desfinanciamiento del sistema de pensiones.

5.2.4 Número de Pensionistas y Pensión Promedio

Durante el año 2005, la población jubilada y pensionista fue de 247.021 personas y lapensión promedio del Seguro de Invalidez Vejez y Muerte (IVM), a diciembre de 2005fue de USD 208.08, registrando un incremento general de 16.3% en relación a la pensiónpromedio vigente a diciembre de 2004 (USD 178.97).

Del total de pensionistas, se observa que los pensionistas por vejez son los másrepresentativos con 146.707 personas, al igual que su pensión promedio. Los pensionistasde vejez tienen una pensión promedio de USD 261.5, con una tasa de incremento anualde 16.7%. Los pensionistas de invalidez y muerte registraron USD 202.58 y USD 116.62,los cuales representan tasas de incremento de 20.2% y 13.8% respectivamente.

14 R. O . Suplemento No. 387 de 28 de julio de 2004, con financiamiento exclusivo a cargo del Estado.15 Resolución CD. 046 de junio 22 de 2004.16 Resolución CD. 077, de septiembre 27 de 2005.

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Cuadro No. 6

Pensionistas y Pensiones Promedio de la Seguridad Social(Número de personas y dólares)

El actual nivel promedio de pensiones del seguro de IVM (USD 208.08) es sustancialmentemayor que el salario mínimo vital más remuneraciones complementarias (USD 174.9)17.A diciembre de este año, la pensión promedio es mayor en 19% al salario mínimo vital yremuneraciones complementarias y sustancialmente superior que la renta promedio18 deun trabajador activo (USD 161). A diciembre de este año, la pensión promedio equivalea 1.3 veces la renta promedio.

5.2.5 Devolución de los Fondos de Reserva

Cabe recordar que el concepto de fondos de reserva19fue establecido en el Código delTrabajo como parte de las obligaciones patronales, entregándole al IESS la administracióndel fondo y la creación de un seguro facultativo a través de la capitalización del mismo.Posteriormente se realizaron diversas modificaciones con el objeto de que los recursosdel fondo de reserva sean utilizados en compra de vivienda y posteriormente se amplióla posibilidad de utilización de los mismos para necesidades de corto plazo de los afiliados,dejando de lado la utilización en el momento de retiro o jubilación.

Sin embargo, la Ley de Seguridad Social vigente del año 2001 recupera el espíritu delfondo de reserva en la perspectiva de mejorar las pensiones del seguro general obligatoriocon la entrega de rentas adicionales fijas de vejez, invalidez, y muerte financiadas coneste fondo y con la aplicación obligatoria a todos los afiliados.

Número Pensión Número Pensión Número PensiónPromedio Promedio Promedio

USD USD

Invalidez 15,563 168.52 15,567 202.58 0.0 20.2Vejez 145,268 224.01 146,707 261.5 1.0 16.7Muerte 83,108 102.48 84,747 116.62 2.0 13.8Total 243,939 178.97 247,021 208.08 1.3 16.3*Datos provisionales

Tasa de Crecimiento

a diciembre 2004 a diciembre 2005*

FUENTE: Dirección Sistema de Pensiones-IESS.

17 Banco Central del Ecuador, Información Estadística Mensual No. 1848, febrero 2006.18 Boletín de Precios, Salarios y Empleo Mercado Laboral, enero de 2006.19 Es un valor equivalente a un mes de sueldo o salario por cada año completo posterior al primero de sus servicios y

que la acumulación de los posteriores sueldos se constituirán en ahorro capitalizado.


Finalmente, se expidió una Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social20 en la cual seestableció la devolución total de los fondos de reserva a los afiliados del IESS en funciónde cuantías y cronogramas de entregas a quienes así lo soliciten, de acuerdo al siguienteesquema:

Cuadro No. 7

Cronograma de Devolución de Fondos de Reserva(Monto y fechas de retiro)

A fin de implementar la Ley, el Consejo Directivo del IESS21, expidió un reglamentointerno para la devolución de los fondos de reserva acumulados adicionalmente, el IESSrealizó presentó un programa tentativo para esta devolución:

Cuadro No. 8

Programa de Devolución Fondos de Reserva(Número de afiliados y USD millones)

Del programa tentativo para la devolución de los Fondos de Reserva que presentó unmonto de USD 746 millones, se devolvió hasta fines del año 2005, aproximadamenteUSD 391 millones, quedando un saldo por devolver de USD 355 millonesaproximadamente.

20 Ley No. 2005-6, publicada en el Registro Oficial No. 73, de agosto 2 de 2005.21 Resolución del Consejo Directivo del IESS No. C.D.070 de agosto 23 de 2005.

Monto Fechas de Retiros

Hasta USD 1000 En 90 días desde el 1 de septiembre de 2005

De USD 1000 a USD 1500 Entre el 1 de diciembre de 2005al 31 de enero de 2006.

Más de USD 1500 A partir del 1 de febrero 2006

FUENTE: R.O. No. 73, Agosto 2 de 2005.

Número % Valores % % Promedio Afiliados Afiliados USD Valores por afiliado

USDHasta USD 100 797,631 45.5 22,150,083 2.97 27.77> USD100 a USD 1.500 856,536 48.9 397,206,182 53.21 463.74> USD 1.500 98,461 5.6 327,164,658 43.83 3,322.78Total 1,752,628 100.0 746,520,923 100.00

FUENTE: IESS

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La devolución de los fondos de reserva, presenta efectos negativos para la aplicación delsistema mixto de pensiones, al financiamiento del seguro de cesantía y a la disminucióndel portafolio global de inversiones del IESS22. A continuación se explica los efectos:

- La creación del sistema mixto de pensiones, contemplada en la Constitución Políticade la República, y el espíritu de la Ley de Seguridad Social en vigencia, de reforzar elseguro general obligatorio a través de la capitalización de los Fondos de Reserva en lacuenta individual del afiliado, se vio afectado por la devolución anticipada de estosFondos, ya que elimina una fuente adicional de financiamiento que permitiría mejorarla pensión básica del seguro general obligatorio.

No se cuenta con un estudio que evalúe el impacto actuarial de la devolución de losFondos de Reserva, con el objeto de cuantificar el real impacto sobre las pensiones afuturo, que generó esta política. En ese sentido, es necesario que el IESS ponga adisposición de la sociedad, los estudios respectivos de impacto de éstas y otras políticas,en los momentos en que las mismas se están estudiando, para que la sociedad tomedecisiones más informadas en relación al sistema de seguridad social.

- La devolución de los fondos de reserva, eliminó la cobertura de la contingencia dedesempleo o de cesantía, establecido en la Ley de Seguridad Social vigente, debido aque se suprime el financiamiento que se originaba en la acumulación y rendimiento delos fondos de reserva, lo que permitía a que los afiliados puedan contratar una pólizade seguro de desempleo o riesgo de cesantía..

- Adicionalmente, y a partir de eliminar la fuente de financiamiento del seguro dedesempleo o de cesantía, también se vería imposibilitada la ampliación de la coberturadel Seguro de Salud para dar atención al cónyuge e hijos de menores de seis años delafiliado, ya que en el régimen de pensiones establecido en la actual Ley, el aporte del3% (que bajo el antiguo esquema servía para financiar al fondo de Cesantía del afiliado),se lo destina a la ampliación de los servicios del seguro de salud..

- El portafolio global de inversiones, se encuentra constituido por varios portafoliosentre los más importantes se encuentra el de invalidez, vejez y muerte, salud, riesgosde trabajo, cesantía, y el correspondiente al fondo de reservas. Por lo tanto, al producirsela devolución de estos recursos también se afectó al portafolio global de inversiones,como se observa en el cuadro No. 9, la cual se tradujo en una reducción permanentede la liquidez (caja) del portafolio de Fondos de Reserva y a la desinversión mínimade títulos de renta fija tanto en papeles del sector público como en el privado.

22 el cual se explica con un mayor detalle en la sección 6.2.6.


5.2.6 Portafolio Global de Inversiones 23

Con anterioridad a la Ley Reformatoria de la Ley de Seguridad Social, el Consejo Directivodel IESS, mediante la resolución CD 06624, procedió a la desagregación y separación delportafolio de la Dirección General, con fecha de corte al 31 de mayo de 2005 y fechavalor actualizada de las transferencias que correspondan al momento de la división real yefectiva, (distribución de los recursos efectivos que correspondían a cada seguro a lafecha de corte) en los portafolios de Fondos de Reserva, Seguro de Cesantía, cuenta deMenores y Seguro de Saldos.

Posteriormente, con la expedición de la Ley reformatoria en la que se dispone la devoluciónde los fondos de reserva se resolvió abrir el portafolio de éste fondo en dos; el primero,el portafolio de Fondos de Reserva en liquidación que corresponde a los fondos de aquellosafiliados que tienen derecho a la devolución de dichos fondos, mismo que se liquidará enel año 2008, y, el segundo, un nuevo Fondo de Reservas constituido a raíz de la expediciónde la Ley 006-2005, en el cual ingresan los recursos de aquellos afiliados que tendránderecho a la devolución cada tres años, a partir de la fecha del aporte por lo que seelimina completamente la capitalización del fondo a largo plazo con el objeto de mejorarlas prestaciones del seguro general obligatorio. Esta separación de portafolios permitiráfortalecer el nuevo fondo de reserva, evitando confusión en el manejo de los recursos.

Bajo estas condiciones el portafolio global de inversiones del IESS a diciembre de 2005alcanzó un monto de USD 2.796 millones (7.7% del PIB), superior en USD 335 millonesal registrado en diciembre de 2004 (7.5% del PIB). De ese total, lo correspondiente a losportafolios de los Fondos de Reserva fue de USD 544 millones.

Durante el año 2005, las Inversiones Privativas25 compuestas principalmente por créditos einversiones inmobiliarias (adquisición o enajenación, dación en pago de inmuebles)registraron un total de USD 373 millones (1.0% del PIB), valor superior en USD 90millones, al registrado el año anterior. Este incremento de las inversiones privativas seexplica esencialmente por el incremento en la cartera de crédito en relación al PIB en0.2%, igual porcentaje del total inversiones privativas. La participación de la carteracrediticia en el total de inversiones privativas, se elevó de 45.9% en el año 2004 a 56.6%en el año 2005. El monto en cartera crediticia fue de USD 211 millones (0.6% del PIB),superior al del año 2004 en USD 81 millones, explicado por el restablecimiento de lospréstamos quirografarios y prendarios (en 0.5% del PIB). El 87% de estas inversionescorrespondieron a créditos quirografarios, los cuales presentaron un rendimiento de 8.8%.

El resto corresponde a créditos prendarios y hipotecarios, con rendimientos del 8.3% ydel 11.1% respectivamente, diferentes a los rendimientos del año 2004 que en el caso deprendarios no registraron ningún interés y los hipotecarios registraron apenas el 8.26%.

23 El valor total de inversiones corresponde a todos los seguros del IESS, pensiones, cesantía, y fundamentalmente elFondo de Reservas.

24 Resolución No. C.D.066 de julio 6 de 2006.25 Son inversiones privativas del IESS los préstamos quirografarios, prendarios, títulos de descuento de cartera

hipotecaria, Cuenta de Menores Beneficiarios del IESS, y, la adquisición, conservación y enajenación de bienesraíces.

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Por otra parte, los activos fijos o inmobiliarios que son susceptibles de concretarinversiones26 alcanzaron un total de USD 162 millones (0.4% del PIB), mayor al del añoanterior en USD 9 millones. Estos activos, se incluyen en el portafolio de Invalidez,Vejez y Muerte. La diferencia, USD 321.3 millones, corresponden a activos de usoinstitucional y otros activos, que no forman parte del portafolio global, pero que puedenser sujetos de inversión aquellos activos que no son considerados de uso institucional, esdecir los USD 201 millones.

Cuadro No. 9

Inversiones Privativas y No Privativas(En USD)

(Valor mercado)

26 Activos productivos que pueden transformarse en recursos líquidos o bien entrar a formar parte de un proyectofinanciero por ejemplo el inmobiliario. Estos son avaluados periódicamente de acuerdo a lo dispuesto por laSuperintendencia de Bancos y Seguros.

ConceptoPortafolio % Portafolio % Fondos Fondos Global sin Absoluta %Global PIB Global PIB Reserva Reserva Ley F.Reservas PIB

Liquidación 006-2005*a b c d e=b-c-d f=b-a

1. Inversiones Privativas 283 0.9 373 1.0 373 90 0.2 Créditos 130 0.4 211 0.6 211 81 0.2 Inversiones Inmobiliarias** 153 0.5 162 0.4 162 9 0.02. Inversiones no Privativas 1484 4.5 2000 5.5 2000 516 0.9 Títulos de Renta Fija 1379 4.2 1870 5.1 335 68 1467 491 0.9 Sector Público 1174 3.6 1471 4.0 296 33 1141 297 0.4 Sector Privado Financiero 181 0.6 368 1.0 35 35 299 187 0.5 Sector Privado no Financiero 24 0.1 31 0.1 4 0 27 7 0.0 Títulos de Renta Variable 105 0.3 130 0.4 0 0 130 25 0.0 Bancarias 0 0.0 0 0.0 0 0 0.0 Acciones en Empresas 105 0.3 129 0.4 129 25 0.03. Disp. para Inv. en el BCE 695 2.1 424 1.2 107 34 283 -271 -1.0Total Port. de Invers. ( 1+2+3) 2462 7.5 2796 7.7 442 102 2252 335 0.1Activos Inmob. fuera de port. 290 321Uso institucional 174 201Enajenación 116 120 404

* Mediante resolución CD.066 de julio 6 de 2005, se procedió a la separación del Portafolio de Fondos de Reservas.** El total de activos inmobiliarios es US$ 483 millones, sin embargo, se toman aquellos activos fijos que se les considera productivos

USD 162 millones), en base a los avalúos realizados y las resoluciones emitidas por el IESS y SBS resoluciones emitidas por el IESS y SBS. y SBS. La diferencia es de USD$ 322 millones los cuales corresponden a a

DiciembreDiciembre20052004

Variaciones

FUENTE: IESS.


Las inversiones no privativas en el Sector Público y Privado27 alcanzaron USD 2.000 millones(5.5% del PIB), con un incremento significativo con relación a diciembre de 2004, deUSD 516 millones (0.9% del PIB).

Las inversiones no privativas en el Sector Público alcanzaron USD 1.471 millones (4.0% delPIB) superior en USD 297 millones al del año anterior (0.4% del PIB)28. El 69.1% deeste portafolio estuvo colocado en Bonos del Estado (USD 1.017 millones), papeles queregistran el mayor rendimiento 11.1%, sin embargo, los Certificados de Tesoreríapresentaron una participación de 30.8%, es decir incremento significativo registrándoseun valor de USD 454.3 millones superior en USD 322.1 millones con relación al año2004, cuyo rendimiento fue de 5.9%.

Las inversiones no privativas en el Sector Privado registró un total de USD 399 millones (1.1%del PIB), superior al año anterior en USD 194 millones (0.7% del PIB)29. Este portafolioesta constituido principalmente por títulos valores de renta fija que registró un total deUSD 368.3 millones. Los papeles que concentraron un mayor porcentaje de los recursosson los certificados de depósito a plazo (USD 222.5 millones) y las pólizas de acumulación(USD 68.3 millones), aún cuando no registraron el mayor rendimiento (entre el 4.85% y5.35%) y los valores de titularización (USD 26.3 millones) con un rendimiento de 7.7%.Los títulos de renta variable alcanzaron un total de USD 129 millones, constituidoprincipalmente por acciones bancarias, industriales, comerciales y servicios.

La disponibilidad para inversiones depositados en el Banco Central del Ecuador alcanzó un montode USD 424 millones (1.2% del PIB), inferior en USD 271 millones al saldo acumuladoa diciembre de 2004 (-1.1%), debido a la devolución de los fondos de reserva que duranteel año 2005 fueron devueltos con el excedente de liquidez de ése portafolio, mismo querepercutió en el portafolio global de inversiones30.

5.2.7 Sostenibilidad del Régimen de Reparto31

Con el objetivo de conocer la sostenibilidad en el corto y largo plazo del sistema dereparto del IESS, el Banco Central del Ecuador elaboró un análisis de los principalesindicadores relacionados con esta temática, los cuales se presentan a continuación:

27 Dentro de este total de inversiones se registran las inversiones de los dos nuevos portafolios de los fondos de reserva:en liquidación y el establecido por Ley 006-2005, los cuales registraron valores de USD 544 millones.

28 De este monto USD 296 millones y USD 33 millones correspondían a recursos del portafolio de los Fondo deReserva (en liquidación y el nuevo fondo constituido por Ley 006-2005) y la diferencia al seguro general obligatorioy a otras cuentas.

29 De los cuales USD 39 millones y USD 35 millones pertenecían a los dos portafolios de fondos de reserva (enliquidación y el fondo constituido por Ley 006-2005).

30 De ese total disponible, USD 107 millones correspondía al portafolio de los Fondos de Reserva en liquidación y alnuevo fondo constituido por Ley 006-2005, registró un monto de USD 34 millones. Adicionalmente, el monto totalregistrado por devolución de Fondos de Reserva hasta diciembre de 2005 fue de USD 345 millones. Sin embargo,este dato difiere en USD 46 millones con el efectivamente pagado en la información de la situación financiera delIESS por el lado de los egresos, en la cuenta prestaciones de la seguridad social de (USD 391 millones).

31 El análisis se realizó en forma anual dada la limitación de la información obtenida en el IESS a fin de tener un mejormarco de comparación estadística.

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Cuadro No. 10

Indicadores de Sostenibilidad en el Financiamiento(Tasas de crecimiento)

Tasa de Sostenimiento32

De acuerdo a las previsiones del IESS, la población afiliada durante el año 2005 presentóuna tasa de crecimiento anual de 0.6%, revirtiendo la tasa negativa de –0.4% registradaen el año precedente, lo cual se debe a que durante el año 2005 se realizó una depuraciónde la información sobre los afiliados y jubilados, a causa del proceso de devolución defondos de reserva; y, de la incorporación de nuevos afiliados al Sistema. Por otra parte, lapoblación jubilada y pensionista presentó un crecimiento anual superior (1.3%), frente ala registrada el año anterior (1.2%), lo que de acuerdo al IESS se debió de igual forma ala mejora en la calidad de la información.

Esta evolución de las variables determinó que la tasa de sostenimiento haya registradouna leve disminución, al pasar de 4.84 en el 2004 a 4.81 en el año 2005. Es decir, para elaño 2005, hay 4.81 personas afiliadas por cada jubilado. Cabe señalar que en el año1996, dicha tasa alcanzó un nivel de 5.74, lo que muestra que en el tiempo, cada vez haymenos activos que financien a la población pasiva, alertando sobre la existencia deproblemas en el financiamiento del Sistema, lo cual incide directamente en susostenibilidad futura, especialmente bajo un esquema de reparto.

2 0 0 4 2 0 0 5 *% %

Crecimiento CrecimientoActivos

Afiliados -0.4 0.6Salarios promedio de cotización 6.8 9.2

PasivosJubilados IVM 2.4 0.9Pensionistas -1.0 2.0Total 1.2 1.3

Tasa de sostenimiento** 4.84 4.81Masa salarial 6.4 9.9Pensiones 30.7 16.3Inflación promedio anual*** 2.7 1.8* D a t o s e f e c t i v o s p a r a e l a ñ o 2 0 0 4 y p r o v i s i o n a l e s p a r a e l a ñ o 2 0 0 5

* Datos efectivos para el año 2004 y provisionales para el año 2005.** Nivel alcanzado a finales del año.*** Inflación promedio anual del año 2005 se usó la fuente primaria del INEC y cálculo tasa de inflación promedio anual

BCE.FUENTE: Dirección del Sistema de Pensiones -IESS-.

32 La tasa de sostenimiento es la relación que existe entre el número de afiliados frente al número de pensionistas, esdecir cuántos afiliados financian a un pasivo o pensionista.


Salario Promedio de Cotización33y Masa Salarial34

Para los años 2004 y 2005, el salario promedio de cotización presenta crecimientos de6.8% y 9.2%, respectivamente, los cuales difieren sustancialmente de los elevadosincrementos generales de las pensiones promedio, fijados por el Consejo Directivo delIESS (30.7% y 16.3%, para 2004 y 2005, respectivamente). De continuarse este proceso,en pocos años, aumentarían los problemas financieros del IESS, atentando contra lasostenibilidad global del sistema, ya que implica que los egresos por pago de pensiones seincrementan más que el aumento de los aportes.

El contar con menos activos para financiar a los pasivos, significa que la masa salarialasegurada crece menos, de tal forma que no permite conseguir ingresos que financien elincremento de egresos producidos por las alzas de pensiones.

Pensiones

Otro factor que influye en el financiamiento futuro del régimen de reparto es el aumentode las pensiones concedidas en el año 2004 (30.7%) y 2005 (16.3%) respectivamente,los cuales superan significativamente la tasa de inflación para ese período (2.7% y 1.8%,respectivamente); y, a la tasa de incremento del salario promedio de cotización que fuerondel orden del 6.8%, y 9.2% respectivamente. Esto significa que existieron importantesincrementos en términos reales del valor de las pensiones.

Por lo tanto, a criterio del Banco Central del Ecuador, la sostenibilidad del sistema deseguridad social basado en un sistema de reparto, en el cual la población activa en cadaperiodo financia las pensiones de los jubilados y pensionistas existentes en dicho periodo,se pone en alto riesgo si se continúan realizando incrementos de pensiones sin el debidorespaldo técnico.

Indicadores de Ingresos y Egresos en el Corto Plazo.

En el Ecuador, el seguro de pensiones en la práctica se financia con un sistema de reparto,aunque la Ley establece la necesidad de constituir reservas técnicas35. El cuadro No.11presenta una comparación entre la tasa de cotización de activos que disponen las normasdel IESS36 para financiar el seguro de pensiones más la tasa de contribución del Estado37

33 Es el salario en base al cual los afiliados deben hacer sus aportaciones. Este salario es definido por el IESS en basea la Remuneración Mensual Unificada.

34 La masa salarial es el resultado del número de afiliados o activos multiplicado por el salario promedio de cotización,a la cual se aplica la tasa de aportación. Este valor representa los recursos necesarios que permitirán financiar losgastos correspondientes ocasionados por el pago de pensiones.

35 Artículo 164, de la Ley de Seguridad Social relacionada con los lineamiento de política, en la cual se señala “...paralo cual deberá constituir un patrimonio independiente, distinto del patrimonio de los demás seguros generales queadministre, y formará las reservas técnicas que garanticen su equilibrio actuarial con las aportaciones obligatorias delos afiliados y empleadores y la contribución obligatoria del Estado”.

36 Determinadas en función de los Balances Actuariales.37 La tasa de contribución del estado está determinada como la relación entre la contribución del Estado para el seguro

de pensiones y la masa salarial.

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y la tasa requerida, determinada como la relación de gasto efectivo en pensiones con lamasa salarial, que registra el IESS para el seguro de invalidez, vejez y muerte. En teoríabajo el sistema de reparto (sin reservas) se debería prever un equilibrio anual entre ingresosy egresos, fundamentado en que los ingresos por aportes y las transferencias del Estadoson suficientes para cubrir el pago anual de las prestaciones, bajo el supuesto que losaumentos de los beneficios son acordes con la tasa a la que crecerían los salarios decotización.

Cuadro No. 11

IESS: Indicadores de Corto PlazoSostenibilidad del Régimen de Reparto

(Porcentajes)

Durante el año 2005, como porcentaje de la masa salarial, los ingresos alcanzaron el 17%y los gastos el 14.5% generando un excedente de 2.5%, que debería ser utilizado paracapitalizar reservas (provisiones) de acuerdo con lo que establece la Ley de SeguridadSocial. Sin embargo, el supuesto38 de que el incremento de los beneficios está de acuerdoa la inflación no se cumplió debido a una política permanente de aumento de pensiones,que en el año 2005 fue superior en 9.2 veces a la inflación, lo que en un contexto en elcual el número de afiliados, como el salario promedio de cotización crecen a tasas inferioresal crecimiento de los beneficios, implica apartarse de los supuestos básicos para el equilibriodel sistema de reparto; de ahí el problema de la viabilidad futura de este tipo de regímenesque se sustentan estrictamente en la evolución de los ingresos de los afiliados jóvenes yde los ingresos corrientes del fisco.

CORTO PLAZO

Total Ingresos (A+B) 17.0

A. Ingresos IVM* 9.2 Tasa de cotización de activos 9.2

B. Ingresos Contribución Estado Vs Msalarial (C/D) 7.8

C. 40% Transferencias del G. Central (USD millones) 344.0 D. Masa salarial asegurada (USD millones) 4,401.24

Total Costos. Tasa de Cotización R. Reparto(E/F) 14.5

E. Costo anual de Pensiones (USD millones) 637.0 F. Masa salarial Asegurada (USD millones) 4,401.24

Déficit (-) o Superávit (+) en el Financiamiento de Corto Plazo en el Régimen de Reparto (Ingresos - Costos) 2.5

* (IVM) Invalidez, Vejez y Muerte

2005

FUENTE: Ministerio de Economía y Finanzas-IESS.

38 Los estudios actuariales del IESS parten del supuesto de que las pensiones crezcan máximo con la tasa de inflaciónen base a la disposición constitucional.


Adicionalmente, es necesario resaltar la elevada dependencia del IESS de los recursosprovenientes del Estado, situación que también se observa en el Cuadro No. 11, al restarlos recursos provenientes del fisco expresados en tasa (7.8%) del total de ingresos( 17%), el IESS únicamente dispondría de la tasa de cotización del personal activo (9.15%de la masa salarial) para financiar sus prestaciones. Estas últimas registraron un costo del14.5% de la masa salarial.

El déficit que se generaría, asumiendo que el IESS sólo dispone de recursos propios parael financiamiento de sus obligaciones actuales, sería de 5.3% (alrededor de USD 235.5millones mientras el costo de las pensiones es de USD 637 millones).

Valor Actual de las Obligaciones

Este indicador señala el valor presente de las prestaciones futuras del IESS con susafiliados. Una medida aproximada del costo actuarial de éstas es la que se denomina“Perpetuidad” 39, definida como la relación entre el costo anual de pensiones y la tasa deinterés actuarial que es aproximadamente de 4%.

En el caso ecuatoriano, aplicando este concepto, se observa que las reservas necesariasque debería disponer el IESS para cubrir las obligaciones en el largo plazo con los actualesbeneficiarios, en términos de valor presente al año 2005, deberían ser de USD 15.392millones, según se observa en el siguiente cuadro.

Cuadro No. 12

IESS: Indicador de Largo PlazoSostenibilidad con Reservas para Jubilados y Pensionistas

(USD millones)

Valor Actual de las Obligaciones por Pensiones (USD millones) (H/I) 15,925.0

H. Costo Anual de Pensiones (USD millones) 637.0 I. Tasa de interés actuarial 4.00

Patrimonio Balance Actuarial 2003 (USD millones)* 533.0

Déficit (-)en el Financiamiento con Reservas para Pensionistas (Valor Actual de las Obligaciones - Patrimonio Actuarial) 15,392.0

* De acuerdo al último balance actuarial

FUENTE: Ministerio de Economía y Finanzas-IESS.

39 La Perpetuidad significa el capital necesario para atender un flujo de pagos al infinito.

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Si se compara este valor presente de perpetuidad con el valor del patrimonio actuarial enel IESS al 31 de diciembre de 2003, que alcanza USD 533 millones, se concluye quedicho patrimonio es insuficiente para cubrir el monto de reservas necesarias paragarantizar los pagos de los beneficios futuros, y por consiguiente el pago deberá hacersenecesariamente con los aportes anuales de las generaciones de afiliados activos. De otrolado, debido a que el Estado debe cubrir el 40% de dicho valor (USD 6.157 millones),éste debe prever en su planificación presupuestaria de mediano y largo plazo, la entregade estos recursos al IESS a través de un flujo anual.

Por tanto, se debería abordar de manera urgente el problema del financiamiento, e iniciarel período de transición hacia un nuevo sistema de financiamiento de pensiones queofrezca sostenibilidad financiera para las generaciones futuras a través de la constituciónde reservas, considerando también la situación de las finanzas públicas.

Por lo tanto, se puede concluir que los escasos recursos superávitarios del IESS sonaltamente dependientes de los recursos fiscales, ya que estrictamente el aporte del 9.15%sobre la masa salarial asegurada, tan solo cubre el 63.2% del costo anual de pensiones40 yque de existir un incremento no previsto en los beneficios o de continuar la tendencia ala disminución de la tasa de sostenimiento41, conllevarán a la disminución o reversión deeste superávit de corto plazo y agravaría su sostenibilidad en el mediano y largo plazo. Serequerirá por tanto, ajustes en las cotizaciones o en las transferencias inclusive de formaanual, fuera de toda previsión, lo cual finalmente reduciría el ingreso neto de los afiliadosy agravaría la situación fiscal para el Gobierno Central.

5.2.8 Recomendaciones de Política

1. El Gobierno Central debe constituirse en un actor importante en la toma de decisionesdentro de cada uno de los Sistemas Públicos de Seguridad Social, sobre la base depolíticas sistémicas que promuevan la sostenibilidad y sustentabilidad financiera delEstado.

2. Es indispensable actualizar de forma anual los estudios actuariales los cuales sonuna herramienta básica para determinar las cotizaciones que permitirían financiar lasprestaciones de los distintos seguros sociales, pues las obligaciones contingentesdependen de la ocurrencia de eventos demográficos propios de los riesgos protegidospor seguridad social (invalidez, vejez, muerte, enfermedad, maternidad, riesgos detrabajo, cesantía), y solo con su medición, se puede estimar el costo esperado de cadauno de ellos. Dicha actualización debe contemplar diferentes escenarios económicosy observar su incidencia tanto en las finanzas de la seguridad social como las delEstado.

40 Ingresos (Tasa de cotización del 9.15% por la masa salarial) vs el costo de pensiones.41 Diversos factores estarían provocando la tendencia observada: incremento de la expectativa de vida de la población,

lento crecimiento de la población afiliada debido a la falta de generación de empleos en el sector formal, evasión delas obligaciones de los empleados hacia sus trabajadores con relación a la afiliación a la seguridad social, entre otros.


3. Por otra parte, se debería dar a conocer el impacto actuarial de los incrementos en laspensiones jubilares, antes de que estos sean adoptados, a fin de que los hacedores depolítica económica y la sociedad en general tome decisiones informadas en este aspecto.Dicha información, y en particular los balances actuariales o las proyecciones delargo plazo, deberían ser instrumentos de diseño de política económica y deconocimiento público, con el propósito de estimar los reales impactos y realizar lasprevisiones necesarias para tomar las correcciones del caso.

4. Es necesario proceder a la revisión de la actual Ley de Seguridad Social debido a ladeclaratoria de inconstitucionalidad, a las reformas modificatorias introducidasdurante el año 2005 que han conducido a la inviabilidad en la aplicación del régimenmixto de pensiones y superar las divergencias políticas que generan proyectos de leysin prever la sostenibilidad futura del sistema de pensiones, con el propósito de llegara un consenso a efectos de buscar una nueva reforma legal que haga viable un SistemaPúblico de Seguridad Social en el país. Además se requiere suscribir un convenio oacuerdo mediante el cual el IESS y el Ministerio de Economía y Finanzas oficialicenel monto de la deuda del Estado, así como el compromiso de pago correspondiente.

5. Para llevar a cabo este proceso se sugiere crear una Comisión Técnica de Política deSeguridad Social para implementar las reformas a la Seguridad Social, fortalecer suviabilidad, coordinar con los organismos ejecutores, entre otros aspectos, debido aque la modernización de la Seguridad Social es una responsabilidad del Estado quedebe concitar la participación de todos los sectores. Los actores que podrían participaren dicha Comisión, entre otros, serían el IESS, ISSFA e ISSPOL como administradoresde los recursos públicos del sistema, la Superintendencia de Bancos y Seguros comoentidad supervisora, el Ministerio de Economía y Finanzas como responsable de lapolítica fiscal, el Banco Central del Ecuador para proveer apoyo técnico, y finalmentelos representantes del sector privado especializados en la materia como las Asociaciónde Casas de Valores, Asociación de Fondos de Inversión, Bolsa de Valores de Quito,Consejo de Cámaras con la finalidad de promover una solución consensuada ysistémica al problema de la seguridad social en el país.

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