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Viabilidad de un Impuesto a las Emisiones
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XIV Congreso Internacional de la
Academia de Ciencias Administrativas A.C.
ACACIA 2010
Título de la Ponencia:
Factibilidad de un impuesto federal sobre emisiones
Tema:
Administración del Desarrollo Regional y Sustentabilidad
Lic. Violeta Mendézcarlo Silva
Coordinadora de la Carrera de Derecho
Universidad San Pablo
Prolongación Mariano Jiménez # 2500, Fracc. Balcones del Valle
San Luis Potosí, S.L.P. Tel. (0144)159933-34
Dr. Armando Medina Jiménez
Profesor Investigador de tiempo Completo de la F. C. A de la U.A.S.L.P
Facultad de Contaduría y Administración, Madero # 849
Tel. (0144) 8-34-99-16 al 23
Universidad Autónoma de San Luis Potosí, San Luis Potosí, S.L.P.
[email protected]; [email protected]
Monterrey, Nuevo León, del 27 al 30 de abril de 2010
Viabilidad de un Impuesto a las Emisiones
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Resumen
En su evolución, el ser humano ha utilizado los recursos naturales para satisfacer sus
necesidades básicas. El modelo económico cuya concepción capitalista es la
utilización de los recursos energéticos, propiciaron los problemas ambientales, dicha
concepción consideraba a la tierra como una fuente inagotable de recursos.
El principio de la catástrofe Malthusiana afirma que la tendencia de crecimiento
poblacional es geométrica, mientras que las de los medios de subsistencia son lineales,
así llegaría un momento los éstos últimos serían insuficientes. Pigou (1920) pone de
manifiesto las divergencias entre los objetivos del bienestar privado y los de bienestar
común, y sostiene que es el estado quien deberá asumir la tutela del bienestar social,
económico, de salud y educación (Malthus, 1798).
Los gobiernos, inclusive el de México, pueden utilizar controles directos o indirectos
contra la contaminación, o una mezcla de ambos. En los primeros se localizan las
normas de control y estándares de calidad, dentro de los segundos, se hallan los
sistemas económico-fiscales, que permiten internalizar las externalidades negativas que
generan los contaminadores, entre éstos encontramos los impuestos ambientales.
En el presente trabajo se analizan las experiencias de Suecia, España y Brasil
respecto al uso de instrumentos fiscales ambientales, así como la experiencia mexicana
en la implementación de políticas públicas en esta materia, se describen algunos
controles utilizados, así como la factibilidad administrativa de un tributo de esta
naturaleza en el país, y su inserción en el marco jurídico vigente.
Palabras clave:
Impuesto Emisiones Externalidades
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1. El problema de la contaminación
En la búsqueda de la satisfacción de sus necesidades y de una evolución constante, el
ser humano ha trasformado inevitablemente el medio en que se desarrolla como
civilización. Si bien es cierto que la presencia de los seres humanos siempre ha
generado en mayor o menor grado la degradación del ambiente, como consecuencia
inherente de nuestra existencia y amplia capacidad de supervivencia y crecimiento, es
también incuestionable el hecho de que los modelos de desarrollo social y económico
seguidos a partir de la expansión de las concepciones capitalistas Europeas del Siglo
XVI así como la utilización de energéticos desde la Revolución Industrial iniciaron y
acrecentaron los actuales problemas ambientales.
Sin embargo, no fue sino hasta llegado el siglo XVIII que algunos autores como Thomas
Malthus y Sir Arthur Cecil Pigou, vislumbraron en sus estudios las consecuencias que el
vertiginoso crecimiento industrial y poblacional surgido a partir del siglo XVIII
inevitablemente causaría en el destino de nuestra especie y la organización social.
Malthus, (1798) en su Ensayo Sobre el Principio de la Población, creó el concepto
conocido como Catástrofe Malthusiana. Según el autor, puesto que la tendencia de
crecimiento poblacional es geométrica y la del crecimiento de los medios de
subsistencia es aritmética, en algún momento de la historia el crecimiento se vería
severamente frenado por la disputa de dichos medios.
Los estudios de Pigou (1920), tenían como finalidad poner de manifiesto las
divergencias entre los objetivos del bienestar privado contra los del bienestar común.
Para él, la forma de conciliar estos intereses es a través de la intervención del Estado
quien deberá asumir la tutela de la seguridad social y de las oportunidades de la
educación, la vivienda y la sanidad.
1.1. Agentes Económicos y Hogares: corresponsabilidad en la
degradación ambiental
Como se ha mencionado, uno de los principales problemas que enfrentamos en la
actualidad es la degradación y contaminación del medio ambiente. En ese sentido, la
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contaminación es definida en el Artículo 3, Fracción VI de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y de Protección al Ambiente (en adelante LGEEPA) como la presencia en el
ambiente de uno o más contaminantes o de cualquier combinación de ellos que cause
desequilibrio ecológico, es consecuencia de la influencia sobre el medio de diferentes
fuerzas:
De acuerdo a Cabrera (1981), la contaminación puede ser clasificada por su origen, “en
natural (tolvaneras, erupciones volcánicas, incendios en los bosques causados por
rayos, etc.) y artificial (cuando deriva de actividades humanas)” el mismo autor afirma
que, la contaminación generada por la acción humana sobre la naturaleza, también
llamada antropógenica, es atribuible a las presiones causadas por el desarrollo
tecnológico y al crecimiento demográfico.
1.2. Desarrollo vs Conservación Ambiental
La disyuntiva planteada a nuestra sociedad como consecuencia de los esquemas
industriales de desarrollo es imperativa, debe preferirse al simple crecimiento
económico de las naciones (que implica un simple aumento en el producto per cápita)
rápido y políticamente atractivo, un desarrollo sustentable y planeado, que requiere
esfuerzos políticos y sociales importantes, idea que se antoja irrealizable.
El desarrollo industrializado, también ha propiciado el surgimiento de núcleos de
población urbana atrasados que no se incorporaron con suficiente velocidad al proceso
de “modernización”, hoy en día también genera contaminación. Se hace necesario
entonces, replantear el concepto clásico de desarrollo y progreso, para incorporar las
variables de conservación y sustentabilidad.
Como se plantea en la Figura 1, los modelos de desarrollo deben innovarse y adaptarse
a los requerimientos presentes y futuros de la sociedad, éstos deben compatibilizar con
los modelos de desarrollo sustentable que se manejan. El desarrollo de las empresas
así como la búsqueda de rendimientos debe estar alineado con la implantación de
sistemas de gestión ambiental que son redituables, eliminando la idea de que servían
únicamente para cumplir con la normatividad ambiental.
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Figura 1. Replanteo del Modelo Clásico de Desarrollo y Progreso
Fuente: Adaptado de The Product Life, por Mendezcarlo, 2010, UASLP, México
1.3. Trascendencia económica y ética del factor tierra
En la actualidad, la defensa del medio ambiente parte desde dos enfoques diferentes: el
ecológico y el ambientalista. El primero, enarbola la protección del entorno partiendo de
la responsabilidad ética del ser humano para con su entorno y la equidad
intergeneracional. El segundo incorpora criterios económicos en donde la naturaleza
no tiene un valor por sí misma, sino sólo en cuanto el ser humano colma sus
necesidades en ella. (Bifani, 1997).
El enfoque ambiental ha evolucionado más allá de lo puramente económico, para
reconocer el compromiso de los seres humanos en la conservación, “para llegar a la
plenitud de su libertad dentro de la naturaleza…y forjar en armonía con ella un medio
mejor” (Proclama de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente Humano, 1972). Para Figueroa (2000) el capital ecológico de las
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naciones es un acervo de sistemas que tienen una importancia crucial para el desarrollo
social y económico y la calidad de vida; incluye bosques, selvas suelos, aguas, aire
limpio, tierra, equilibrio climático, protección contra la radiación ultravioleta del sol y una
miríada de recursos.
1.4. El proceso de industrialización en México, desarrollo urbano y contaminación
Por su parte, México ha vivido un proceso de industrialización acelerado desde la
década de 1940, en que nuestro país sufrió profundos cambios. El denominado “milagro
mexicano” preparó a la sociedad rural de haciendas y terratenientes de los siglos XVIII
y XIX para insertarla a un sistema comercial global de competencia permanente. La
modernización de la industria mexicana se caracterizó por la incorporación de las
actividades químicas, metalmecánica, de maquinaria y equipo a las alimentarias,
textiles así como la incorporación y crecimiento de las empresas extranjeras entre 1960
y 1982 (Cortinas, 1994).
En la última década del siglo pasado, México fue alcanzado por la tendencia
globalizadora de la economía, y el Gobierno se vio obligado a abandonar prácticas
proteccionistas y de nacionalización de bienes. Estos cambios se vieron acelerados por
la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC) y del
ingreso de México a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE),
ocurridos en 1994. Así mismo se firmaron los Acuerdos Paralelos en materia de
Cooperación Ambiental y Laboral.
En la economía mexicana, las actividades que generan mayor contaminación son la
agrícola, minera, eléctrica y manufacturera, que al mismo tiempo constituyen una buena
parte de la producción económica. De acuerdo al Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática (INEGI, 2010) en el año 2006, la actividad agrícola, ganadera,
forestal, de pesca y caza, representó el 3.2% del PIB.
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En la tabla 1 se enumeran cuatro ejemplos de actividades contaminantes de las
industrias con mayor incidencia en el ambiente, tomando como base un Estudio del
Instituto Nacional de Ecología y llevado a cabo por El Colegio de Jalisco como parte de
los proyectos del Programa Ambiental de México, (Cortinas, 1994).
Tabla 1. Actividades Contaminantes de las Industrias con Mayor Incidencia en el Ambiente.
Actividad Proceso industrial Residuo y medio receptor
Industria
Azucarera
Quema de cañaverales
Procesamiento de la
caña.
Destilación
Humo, calentamiento atmosférico-atmósfera.
Combustóleo y bagazo, generadores de humo-
Atmósfera.
Vinazas-alteración química y calentamiento del Agua.
Industria cuprífera Fundición y refinación
Operaciones a cielo
abierto, trituración y
molienda del material.
Descargas ácidas, metales, cianuro metales y aceites,
amoniaco- Agua y tierra.
Partículas de polvo, monóxidos y dióxidos de carbono y
óxido de nitrógeno-Aire.
Industria del cuero Tenerías que trabajan
con cromo
Descarne
Descargas de sales, cromo, sulfuro, materia orgánica,
grasas y taninos vegetales y sintéticos- Agua.
Cromo, polvo de piel cromada y recorte, lodos- Sólidos.
Industria de la
celulosa y papel
Obtención de fibras Descargas de materia orgánica, lodos y espumas-Agua
Fuente: Proyecto Ambiental de México, Cortinas (1994).
Es de destacarse el interés de las grandes empresas por sustituir las tecnologías
contaminantes por otras menos agresivas. Sin embargo, la falta de articulación en las
políticas públicas de gestión ambiental, la diferencia de prioridades, y otros obstáculos
han promovido el deterioro de los recursos ambientales del país. El Gobierno ha tratado
de contrarrestar la contaminación a través de un sistema de multas y normas –controles
directos- que funcionan de manera limitada.
La legislación actual de México está todavía orientada al control de la contaminación en
lugar de enfocarse hacia la prevención de la contaminación, las tecnologías al final del
tubo resultan caras y poco útiles, ya que una vez causado el daño, es prácticamente
imposible remediar y cuantificar en términos reales el impacto al medio ambiente.
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1.5. Preguntas de investigación
La investigación pretende responder a las siguientes preguntas:
a) ¿Qué tipo de instrumentos fiscales han resultado más efectivos en la reducción de
las emisiones contaminantes?
b) ¿Cuál es la experiencia de España, Suecia y Brasil en la aplicación de instrumentos
fiscales sobre emisiones contaminantes?
En los países analizados,
c) ¿Qué ventajas representó el uso de impuestos ambientales en el actual sistema de
precios?
d) ¿Qué infraestructura jurídica y fiscal fue necesaria para implementar impuestos
ambientales en éstos países?
e) ¿México cuenta con esta infraestructura? y
f) ¿Qué reformas estructurales sería necesario implementar en México para que los
impuestos sobre emisiones contaminantes puedan funcionar?
1.6. Objetivos generales y específicos
El objetivo general del presente trabajo será determinar si en México existe la
posibilidad de crear un impuesto que grave las emisiones o descargas contaminantes
de las industrias ya sea por vía acuática, terrestre o aérea, previo análisis de las
condiciones jurídicas y fiscales, necesarias para la negociación, aceptación y puesta en
marcha de dichos instrumentos, de acuerdo a la experiencia de otros países que han
implementado tales contribuciones.
En cuanto a los objetivos específicos. este trabajo se constituye a través del estudio
documental de las condiciones cualitativas (jurídicas, fiscales, económicas e incluso
sociales) que deberían coincidir para que la aplicación de los instrumentos
mencionados resulte exitosa en México.
Lo anterior previo a la exposición de un marco comparativo entre aquellos países que
han introducido en sus sistemas tributarios los llamados impuestos verdes (entre ellos
Suecia, España y Brasil), el estudio conceptual y jurídico de la materia, se propone un
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modelo de impuesto sobre emisiones contaminantes, analizando finalmente las
ventajas y desventajas de la posible adopción de este tipo de instrumento.
1.7. Justificación y delimitación de la investigación
Se realizó una investigación documental referente a la viabilidad de establecer
impuestos ambientales a las emisiones o descargas contaminantes de las industrias,
por vía acuática, terrestre o aérea en México, a través del estudio de las condiciones
jurídicas, fiscales y económicas e incluso sociales que deberían coincidir para que su
introducción resulte exitosa. Para ello, se contará con la experiencia que su
implementación ha dejado en otros países.
De acuerdo con la doctrina y la práctica extranjera los gobiernos pueden optar por
utilizar controles directos (normas de control y estándares de calidad) o indirectos
(mecanismos de mercado y sistemas económico-fiscales) contra la contaminación,
entre estos instrumentos pueden mencionarse los denominados impuestos ambientales
o impuestos verdes.
La existencia de externalidades se refleja en que, el costo que inicialmente paga un
consumidor por un producto contaminante es el de producción y la ganancia del
fabricante pero finalmente y en otro momento, terminará pagando con el resto de la
sociedad el costo del deterioro del ambiente, por el cual las empresas aún no se hacen
responsables, salvo en casos excepcionales.
En México, las industrias que realizan emisiones contaminantes, tienen mucha
regulación pero escasa vigilancia, y sólo en casos extremos son sancionadas por
emanaciones o descargas escandalosas o por falta de instalaciones adecuadas.
Existen también incentivos fiscales como el del ISR (Impuesto Sobre la Renta) que
permite la deducción acelerada a las industrias que inviertan en equipos y maquinaria
amigable con el ambiente.
Si se implementara un sistema de impuestos sobre emisiones contaminantes, las
empresas absorberían los costos ambientales que ocasionan de modo permanente o
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hasta que dejaran de causarlos, es decir, lograrían internalizarse las externalidades
negativas. Para ello, se requiere un sistema jurídico proteja más íntegramente las
garantías ambientales de la población: los derechos de propiedad y tutela de los
elementos del medio para así legitimar jurídicamente su defensa, establecer una serie
de incentivos y beneficios a las empresas que colaboren voluntariamente con la
inserción del tributo, entre otros.
La investigación que se propone debe abordar el tema desde un punto de vista jurídico-
tributario, sin dejar a un lado los aspectos económicos así como las implicaciones
sociales y políticas del tema, dada su marcada interdisciplinariedad.
2. Perspectivas Teóricas para el Tratamiento del Problema Ambiental.
Se ha dicho ya que la dinámica del modelo capitalista actual ha generado distorsiones o
externalidades en el mercado, desigualdad social y lesiones al medio ambiente y que es
la sostenibilidad ambiental y no la sostenibilidad económica la que debe promoverse en
el futuro.
2.1. Costos ambientales, la necesidad de internalizar las externalidades.
De acuerdo a la doctrina económica, se genera una externalidad cuando la actividad de
un agente económico causa un efecto real involuntario en el bienestar de otro agente,
esta variación puede ser una mejora o un empobrecimiento. (San Juan, 2009). Las
externalidades pueden ser positivas (empresa creadora de empleos que activa la
economía de un pequeño pueblo y se convierte en polo de desarrollo) o negativas (el
menoscabo en la salud de los habitantes de una comunidad por la contaminación del
humo de las chimeneas de las fábricas). En ambos casos, el problema es que los
efectos de las externalidades no se ven reflejados en el sistema de precios.
Las externalidades negativas son consideradas fallas del mercado, ya que la sociedad
estaría implícitamente subsidiando dicho producto por el monto correspondiente al daño
social, como resultado de la actividad económica (Acuatella et al, 2005).
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2.2. La solución Pigouviana, los impuestos ambientales y el Teorema de Coase
Según lo expuesto, el sistema de precios no opera de forma justa. En base a esto
Pigou (1920) propuso, tras realizar un estudio de la influencia de los servicios no
pagados en las rentas nacionales, corregir las distorsiones generadas en los sistemas
con el cobro de un impuesto que compensaría los daños causados.
A este mecanismo se le llama impuesto pigouviano y es el origen de los impuestos
ambientales, cuya finalidad es lograr la internalización de las externalidades generadas
usando el mismo sistema de precios, parte de la idea de que a la empresa sólo le
resulta conveniente contaminar hasta el nivel en que le sea más barato pagar el
impuesto que modificar sus procesos adoptando tecnologías más limpias, lo que
incentiva un comportamiento ambiental más amigable (Gago, Et al., 2004)
En la actualidad, los impuestos ambientales gravan la descarga de sustancias
contaminantes al medio ambiente, la recaudación se obtiene de multiplicar un tipo
impositivo, idealmente relacionado con el daño ambiental ocasionado por la unidad de
descarga gravada, por una base imponible, (Gago, Et Al. 2004).
La base se calcula estableciendo sistemas de medición de las descargas o bien,
sistemas de estimación indirecta, cuando no es posible o confiable la medición de las
descargas generadas. La tasa del impuesto debe estar relacionada directamente con el
costo marginal del daño causado. (Seroa da Motta, 2001). Los sujetos pasivos del
impuesto son los contaminadores, propietarios de las fuentes que emiten sustancias
que degradan el medio que se pretende mejorar.
El uso de este tipo de impuestos como instrumentos de política para controlar los
niveles de contaminación ha crecido en la escena mundial con diversos resultados y
diversas orientaciones, (Seroa da Motta, 2001). En los archivos de la Organización
Económica para la Cooperación y el Desarrollo se encuentran documentados más de
1046 casos de aplicación de impuestos ambientales (OCDE/EEA, 2008).
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Los impuestos pigouvianos dieron paso a la creación del Principio “El que contamina
paga” acogido por la comunidad internacional como principio rector de las políticas
públicas que utilizan instrumentos económicos para favorecer el desarrollo
ambientalmente adecuado (Declaración de Rio de Janeiro ONU, 1992).
La difusión de la solución pigouviana halló eco en Coase (1960), (fundador del Análisis
Económico del Derecho que incorpora variables económicas al pensamiento jurídico),
quien en 1960 publicó un artículo denominado “El problema del Costo Social”, en donde
expone su famoso teorema, partiendo de una crítica al trabajo de Pigou. Para Coase es
innecesaria la intervención del Estado para igualar los costos argumentando que la
respuesta más viable no siempre es un impuesto, sino que deben evaluarse los costos
que cada posible solución causaría, sopesando hasta qué punto la sociedad está
dispuesta a tolerar la actividad contaminadora en función de los beneficios que produce.
2.3. El Estado como árbitro regulador del problema de la contaminación e instrumentos de política pública
El medio ambiente, como se ha dicho, es una fuente de riqueza y base física del
bienestar del hombre, estratégicamente se le ha distinguido como tal. Por ello, la
comunidad internacional reconoció, hace cuarenta años, el mejoramiento ambiental
como una de las medidas necesarias para asegurar la plena efectividad del derecho de
toda persona al disfrute del más alto nivel de salud física y mental (Artículo 12 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, 2000).
De aquella época a la fecha, se ha incorporado el derecho a un medio ambiente
adecuado al catálogo de derechos humanos de tercera generación cuya protección
debe ser garantizada por los Gobiernos, ya que el derecho tiende a abandonar posturas
utilitarias e individualistas para dar lugar a las de carácter solidario e intergeneracional
(Figueroa, 2000).
Tras el reconocimiento de la responsabilidad del Estado en la conservación del medio
como resultado de las metas establecidas en la Conferencia de Estocolmo, diversos
países comenzaron a diseñar políticas públicas de incidencia ambiental, en las que se
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reflejan los diferentes enfoques que se han concedido a estos problemas a lo largo de
casi 40 años de conciencia ambiental.
2.4. Opciones de política pública en la intervención sobre el medio ambiente.
En palabras de Pons (2000), las políticas públicas pueden definirse como:
“…un curso de acción propuesto por el gobierno para resolver una necesidad
o problema social, que se asume vinculado a las condiciones histórico-
concretas que lo generan y a los intereses sociales predominantes, en el que
las medidas que se aplican persiguen el perfeccionamiento material y espiritual
de la colectividad, en pos del creciente bienestar de la sociedad en su
conjunto.”
Un instrumento de política es, entonces un mecanismo utilizado para alcanzar un
objetivo de política pública (Seroa da Motta, 2001). En materia ambiental, podemos
distinguir cuatro tipos de instrumentos: los fundados en una regulación normativa, los
económicos, los de mercado y aquellos basados en la información.
a) Instrumentos Basados en una Regulación Normativa: son normas legislativas y
administrativas que condicionan la realización de actividades a los agentes
económicos. Se clasifican en instrumentos de control directo y de
responsabilidad por daños.
b) Instrumentos económicos: actúan directamente sobre los costos de producción y
consumo (encareciéndolos o abaratándolos) de los agentes cuyas actividades
están comprendidas en los objetivos de la política. (Seroa da Motta, 2001). En
este grupo, podemos encontrar los estímulos o intervenciones que el Estado
hace con la finalidad de auxiliar en la permanencia de actividades
ambientalmente benéficas y el fomento de la desaparición de procesos y
tecnologías contaminantes, como: beneficios, subsidios, cargos especiales o
reducciones de tasas, créditos especiales, desgravaciones fiscales, etc.
(Mendezcarlo, 2006).
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c) Instrumentos de mercado, que funcionan asignando a los recursos ambientales
un valor determinado así como a los costos en que se incurre para restaurar los
daños causados hasta un nivel deseado. Podemos agrupar los instrumentos de
mercado en tres grupos: mecanismos autoregulatorios, los inspirados en
soluciones coasianas, y los de garantías.
d) Instrumentos basados en la información, su finalidad es incentivar en los agentes
económicos, a través de la presión social, el logro de objetivos ambientalmente
deseables.
2.5. Los impuestos ambientales.
Uno de los instrumentos más usados son los impuestos ambientales. Para la OCDE,
“son impuestos ambientales todos aquellos impuestos cuya base imponible se
considere de especial relevancia para el medio ambiente” (Accuatella et al, 2005). Su
objetivo básico debe ser la protección del medio ambiente y secundariamente la
generación de ingresos para el erario público. Pueden ser: impuestos a las materias
primas que generan contaminación, impuestos sobre emisiones o descargas, cargos a
los desechos tóxicos e impuestos sobre productos.
La Agencia Europea del Medio Ambiente (AEMA, 2005) recomienda, un mayor uso de
impuestos ambientales, el diseño y aplicación minuciosos de los mismos, una mejor y
mayor evaluación. De acuerdo al Banco Mundial la implementación de impuestos
ambientales para controlar la contaminación proporciona un incentivo para modificar
conductas (Banco Mundial, 2009):
“A juzgar por los resultados de los programas aplicados en China, Colombia
y Filipinas, muchos gerentes industriales optan por tomar serias medidas para
controlar la contaminación ante la perspectiva de tener que pagar impuestos
excesivos y en forma regular por las emisiones generadas”.
Antes de adoptar un instrumento ambiental es importante valorar objetivamente su
viabilidad: considerar los factores están presentes en los casos de aplicación exitosa en
países de la región, las barreras a que se presentaron en su aplicación, las estrategias
utilizadas para facilitar su implementación, los instrumentos más favorables para el
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caso, ventajas y costos de su implementación, la pertinencia de su aplicación conforme
a los marcos institucionales, y las posibles reformas que generará su aplicación.
Estos impuestos no deben comprender límites de emisión de contaminantes
establecidos en la legislación medioambiental (Normas Oficiales Mexicanas, en el caso
de México NOMS).
3. Análisis de la Experiencia Internacional en la Implementación de Instrumentos Fiscales a las Emisiones Contaminantes.
Como se ha expuesto, la aplicación de los modelos capitalistas a la economía mundial
durante el los años posteriores a la Revolución Industrial causaron problemas
ambientales que los economistas han estudiado profundamente, formulando como
consecuencia, diferentes soluciones.
Se pretende determinar si en México existe la posibilidad de crear un impuesto que
grave las emisiones o descargas contaminantes de las industrias ya sea por vía
acuática, terrestre o aérea, previo análisis de las condiciones jurídicas y fiscales,
necesarias para la negociación, aceptación y puesta en marcha de dichos instrumentos,
de acuerdo a la experiencia de otros países que han implementado tales
contribuciones. Lo anterior previo a la exposición de un marco comparativo entre
aquellos países que han introducido en sus sistemas tributarios los llamados impuestos
verdes (entre ellos Suecia, España y Brasil), el estudio conceptual y jurídico de la
materia, se propone un modelo de impuesto sobre emisiones contaminantes,
analizando finalmente las ventajas y desventajas de la posible adopción de este tipo de
instrumento.
3.1. Conciencia medioambiental internacional
Como se ha expuesto, ante el problema de la contaminación, paulatinamente las
naciones fueron tomando conciencia la nocividad de las políticas proteccionistas, por lo
que se planteó la necesidad de diseñar políticas públicas encaminadas a mitigar los
efectos ambientales adversos de las empresas, destacadamente normas de control
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directo e impuestos a las emisiones contaminantes. Es el caso de la “Ley de Aire
Limpio” creada en Londres en 1956 para el control de emisiones de humos a la
atmósfera en respuesta a la muerte de más de 4000 personas; la Declaración de
Estocolmo de 1972, por la cual los países reconocen su responsabilidad en la
degradación del medio ambiente y la imperiosa necesidad de implementar acciones
ordenadas para mejorar el bienestar de los pueblos; Así como la Cumbre de la Tierra
en 1992 que produjo: La Convención de Cambio Climático, El Convenio Sobre
Diversidad Biológica, la Agenda del Siglo XX y la Declaración del Rio.
3.2. Comparación de los casos de España y Brasil con el de México.
Resulta evidente que el problema de la contaminación y la degradación ambiental no es
privativa de México, es por ello preciso estudiar la experiencia internacional en la lucha
por frenar la degradación ambiental, a fin de crear propuestas más sólidas en el uso de
instrumentos económicos en nuestro país.
En la tabla 2, se presenta como muestra el análisis documental de la experiencia de
Suecia en la aplicación de instrumentos fiscales ambientales sobre emisiones
contaminantes e impuestos con finalidad ambiental. Se analizaron de la misma forma
las experiencias de dos países europeos (España y Suecia) en la aplicación de los
impuestos a las emisiones ambientales –CO2, impuesto sobre los vertidos, azufre-, así
como las características de los instrumentos implementados y los resultados
generados; se revisaron los resultados obtenidos por Brasil, un país Latinoamericano
que ha logrado conservar y aumentar sus áreas de conservación sin sacrificar su
desarrollo económico. El estudio de los instrumentos en cuestión se basa en cuatro ejes
fundamentales. 1). Generalidades del instrumento, 2) Elementos del impuesto, 3).
Contexto de implementación, y 4). Resultados.
Tabla 2. Comparativo de los Instrumentos Mexicanos Analizados en Materia de Emisiones Contaminantes en Suecia.
SUECIA
NOMBRE DEL IMPUESTO
Impuesto a emisiones (CO2).. Cuota contaminar. Agua…
Impuesto desechos (piedra y escombros)…
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EL
EM
EN
TO
S D
EL
IM
PU
ES
TO
SUJETO ACTIVO
Federal Federal N/D
SUJETO PASIVO
Personas físicas o morales que adquieren combustible, excepto petróleo…
Personas físicas o morales usuarios de barcos que viertan residuos al agua...
Personas físicas y morales que depositan desecho de piedra y escombro en rellenos sanitarios…
SISTEMA DE COORDINACIÓN
N/D N/D N/D
OBJETO DEL IMPUESTO
Adquisición de combustibles, excepto petróleo…
vertimiento de residuos al agua por barcos…
Gravar depósito de piedra escombros en los rellenos sanitarios...
SUSTANCIA GRAVADA
Carbón, coque,diesel,aceite combustible, gas natural, combustible para transporte (LPG,metano,gas natural,)…
Residuos vertidos al agua por los barcos (aceites)…
desecho de piedra y escombro en rellenos sanitarios…
BASE
Variable, (Kilo, litro,gigajoule,m3,ton.)..
Se miden litros de aceite derramado por barco…
Cantidad de desecho depositado por/ton. (Volumen)…
TASA O TARIFA Variable N/D
Cuota fija 47.0265€ por tonelada…
GE
NE
RA
LID
AD
ES
DE
L IN
ST
RU
ME
NT
O
MECÁNICA DE CÁLCULO
Se paga cuota establecida por unidad de combustible para cada uso específico…
N/D Cantidad de toneladas por cuota…
TIPO DE TRIBUTO Impuesto
Aparenta un derecho…
Aparenta un derecho…
OBJETIVO POLÍTICO
Reforma fiscal (sustitución de impuestos)…
N/D N/D
DESTINO DE LOS INGRESOS
9 coronas de cada m3 por aceite y diesel keroseno …
N/D N/D
OBLIGACIONES ESPECIALES DEL CONTRIBUYENTE
N/D N/D N/D
EXENCIONES
Aviación/metano producido biológicamente/paquetes de litro/pérdidas por manejo de combustible/usos diplomáticos/…
No hay
1. Tierra, grava, arcilla, pizarra, piedra caliza y otros tipos de piedra... 2. Desecho de roca... 3. Desecho derivado de procesos de minería o radioactivo...
CO
NT
EX
TO
DE
IMP
LE
ME
NT
AC
IÓN
FUNCIÓN SUSTITUTIVA DEL INSTRUMENTO
Reducción ISR N/D N/D
REGULACIÓN DIRECTA RELACIONADA
El calentamiento generado por CO2 por el transporte terrestre automotriz y para procesos industriales…
El daño ambiental generado al ecosistema acuático…
El volumen de desechos vertidos en los Depósitos…
Viabilidad de un Impuesto a las Emisiones
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RELACIÓN ENTRE LA BASE Y EL PROBLEMA AMBIENTAL
INDIRECTA
Alta, existe una estrecha relación entre los litros derramados y el daño ambiental al ecosistema acuático…
Alta, en función al volumen de lo vertido…
COORDINACIÓN INSTITUCIONAL REQUERIDA
N/D N/D N/D
RE
SU
LT
AD
OS
ASPECTOS DE CONSTITUCIONALIDAD
N/D N/D N/D
ACEPTACIÓN SOCIAL
N/D N/D N/D
AÑO DE IMPLEMENTACION
1991 1984 2000
SITUACIÓN ACTUAL
Vigente Vigente Vigente
OTROS RETOS
La disminución de la tasa es creciente lo que ha generado un aumento en las emisiones de las empresas…
N/D N/D
Fuente: Mendezcarlo 2009
La información sobre estos instrumentos se encuentra publicada en los estudios de
caso de CEPAL denominados Aplicación de instrumentos económicos en la gestión
ambiental en América Latina y el Caribe: desafíos y factores condicionantes, (Acuatella,
2001) y Tributación ambiental macroeconomía y medio ambiente: Aspectos
conceptuales y el caso de Brasil (Seroa, 2001), así como en la base de datos de la
OECD que reúne la descripción de los instrumentos fiscales de gestión ambiental de
sus países miembros.
Por lo que hace a Brasil, se revisó el éxito en la implementación del Impuesto de
Circulación de Mercaderías y Servicios o ICMS ecológico que opera desde 1988 en ese
país y que de acuerdo con estudios de la CEPAL (Acuatella et al, 2005) ha repercutido
directamente en el volumen y la calidad del gasto público en materia ambiental.
Los ingresos obtenidos por el ICMS son repartidos por asignación constitucional (Art.
158 de la Constitución brasileña) entre estados y municipios de la siguiente manera: El
75% de la recaudación se destina a los Estados; El 25% restante a los municipios, de
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dicho porcentaje, el 18.75% se reparte con base de la contribución al municipio al valor
agregado fiscal, el 6.25% restante se distribuye conforme a criterios definidos por la
legislación de cada estado.
Respecto de los criterios de la distribución de lo recaudado para los municipios se han
adoptado diversos lineamientos, que podrían resumirse en cuatro principales
(Acquatella, 2001): tratamiento de aguas residuales, mejora en la estructura de
tratamiento de desechos existente, creación y mantenimiento de unidades de
conservación mantenimiento de fuentes de abastecimiento público de agua.
Los instrumentos fiscales revisados en el caso español son: el Impuesto sobre
determinadas actividades que inciden en el medio ambiente (de la comunidad de
Castilla-La Mancha); el canon de saneamiento de aguas de la comunidad valenciana y
el Canon sobre la disposición controlada de los residuos municipales de Cataluña.
En el caso del instrumento castellano-manchego, sus tipos impositivos que dependen
de la cantidad anual de toneladas de contaminantes generados (por ejemplo, quien
produzca 50.000 toneladas. anuales pagaría 21,04 €/ton.) son considerados por Gago y
otros autores como extremadamente bajos y que no produjeron reacciones
significativas en los contaminadores. Si a esto se une un elevado mínimo exento (hasta
1000 toneladas anuales), los resultados del impuesto son insatisfactorios, lo cual
probablemente está relacionado con el nulo papel que juega en su determinación la
autoridad ambiental local. En términos fiscales su potencia es también limitada,
obteniendo casi un 70% de sus recursos de un único sujeto pasivo, y muestra una
recaudación relativamente plana a lo largo de sus casi diez años de funcionamiento
(Gago, Et al, 2004).
Por lo que hace a los cánones de agua, (que constituyen la figura impositiva ambiental
más representativa en las comunidades autónomas españolas, presentes en más de
dos tercios de estas administraciones), su objetivo es doble: regular el vertido de aguas
residuales y en general financiar los gastos de inversión y explotación de aquellas
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infraestructuras necesarias para el tratamiento de las aguas residuales. Su recaudación
es importante, pero la baja elasticidad del consumo de agua, que exige tipos muy
elevados para poder afectar de forma significativa al consumo y a los vertidos. Su uso
principal es el financiamiento de los servicios públicos para el tratamiento de las aguas
residuales. (Gago, et al. 2004).
De conformidad con las directrices, se analizaron en México: los objetivos de política,
los avances en el logro de estos objetivos, los instrumentos fiscales y ambientales
vigentes, y la identificación de las fuentes principales que generan el incumplimiento de
los objetivos de política. Para revisar el diseño de políticas públicas en México, se
estudiaron las directrices planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo, así como las
políticas sectoriales lideradas por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos
Naturales que encuentran su reglamentación en la LGEEPA y su respectivo programa.
4.0 Resultados
Como puede apreciarse en la realidad legislativa mexicana, a pesar de que con la
revisión previa del marco jurídico ambiental pudiera parecer que ya están dadas las
condiciones para que México adopte los instrumentos económico-ambientales, aunque
en este momento no se favorece a las industrias limpias, ni ha podido dar reciprocidad
a las disposiciones establecidas en la LGEEPA.
En ese sentido, la OCDE normalmente recomienda a sus países miembros que hagan
recortes en otros impuestos, a excepción de México, a quien se le recomienda
aumentarlos. En este país el debate no debe girar en torno a si los impuestos
ambientales son benéficos o no, antes bien, se debe decidir cuál es la mejor
combinación de instrumentos y determinar si existe o no el apoyo necesario para
aprobarlos (Moreno & Ávila, 2002).
Por citar un ejemplo sobre la conciencia del país sobre el tema, desde hace casi dos
décadas en que se realizó el Estudio del Plan sobre el Control de la Contaminación del
Aire por Fuentes Estacionarias en el Área Metropolitana de la Ciudad de México
(elaborado para la entonces Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología en 1991 y
publicado en 1992 con el apoyo de la Agencia de Cooperación Internacional Japonesa)
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se detectó la necesidad de establecer mayores controles e instrumentos que regulen la
calidad del aire, necesidad que subsiste y se acrecienta hoy en día.
Entre las recomendaciones formuladas en aquel momento destacan: Instalar medidores
de emisiones de gases para el monitoreo de contaminantes en industrias y
establecimiento de servicios, aplicación práctica de tecnologías para el control de
fuentes estacionarias, aplicación de incentivos económicos para fomentar la inversión
sobre control de la contaminación.
A partir de ese momento, se crearon en México unidades administrativas relacionadas
con diferentes tipos de emisiones (como la Red Nacional de Monitoreo de Aguas, la
Red de Estudios Especiales y la Red de referencia de agua subterránea, y el Sistema
Nacional del Inventario de Emisiones de Fuentes Fijas) y se ha acumulado la
experiencia necesaria para investigar el número de contribuyentes potenciales,
controlar fuentes fijas y móviles, determinar los costos administrativos del tributo
(incluidos los de las técnicas de monitoreo) y la complejidad del impacto de su
implementación), con lo que se evidencia la factibilidad estructural de su
implementación.
Es importante destacar que estos instrumentos tienen propósitos ambientales, más que
fiscales o recaudatorios, y teóricamente debiera realizarse bajo criterios de neutralidad
fiscal (doble dividendo) que consiste en la sustitución parcial de impuestos existentes
por impuestos ambientales de tal forma que, en términos netos, no implique una carga
tributaria adicional con respecto al actual régimen impositivo, porque los nuevos
impuestos introducidos se compensarían con rebajas equivalentes de los impuestos
existentes (Acuatella et al, 2005).
La adopción aislada de estos instrumentos representan esfuerzos limitados que
fácilmente tenderán a desparecer (como ocurrió con el impuesto de Baja California,
México que sólo estuvo vigente durante un ejercicio en el año de 2004).
Por lo que se refiere a la factibilidad jurídica del instrumento, el Congreso Federal
cuenta con la facultad de crear una contribución de la naturaleza propuesta ya que:
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regula las áreas sobre las que se impondrá dicha contribución, así como facultades
concurrentes en los estados y los municipios para atender el problema de la
contaminación (artículos 73 fracciones VII, XXIX y XXX, 78 y 115 de la Constitución
Política mexicana –DOF 1999-); tiene facultad para establecer las contribuciones
necesarias para cubrir el gasto público, (Art 31 f. IV CPEUM) mientras el tributo cumpla
con las características de legalidad, proporcionalidad y equidad que se exigen a
cualquier contribución por mandato constitucional.
Ahora bien, si consultamos la norma ambiental especial (LGEEPA) encontramos que
uno de los instrumentos de política que la Constitución permite adoptar en beneficio del
medio ambiente y el desarrollo es precisamente la creación de instrumentos fiscales de
carácter ambiental (artículos 21,22 y 22 Bis de la mencionada norma).
En cuanto a los fines distributivos, por los que se busca una asignación más equitativa
de los ingresos recaudados entre los diferentes niveles de Gobierno para el
fortalecimiento de las entidades sub federales (Estados y los Municipios), como en el
caso del ICMS brasileño México cuenta a partir de 1980, con el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal (SNFC, en adelante) que permite la distribución de los ingresos por
el cobro de tributos específicos de índole federal a cambio de no establecer impuestos
locales de índole similar, pero además -puede agregarse- a cambio de una
colaboración administrativa con las entidades federativas que implica el uso de recursos
humanos e infraestructura en favor de la Federación (Arts. 1 y 2 Ley de Coordinación
Fiscal).
Con todo lo anterior, en México es posible adoptar un impuesto con las características
de distribución de la recaudación que tan reconocidas han sido en el ICMS brasileño.
La infraestructura del SNCF mexicano puede fácilmente adaptarse a la distribución de
recursos basada en los gastos ambientales.
Entre los países que forman parte de la OCDE, la recaudación de impuestos
ambientales representó un 2,5% del PIB en 1995, o casi un 7% de la recaudación
tributaria total. Mayoritariamente estos impuestos forman parte de reformas tributarias
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ambientales más amplias para reducir o eliminar distorsiones o nichos tributarios y
modernizar los sistemas impositivos.
Previamente a la adopción de un instrumento como el propuesto será necesario prever
y mitigar la reacción de la comunidad respecto de dicho tributo, principalmente a sus
contribuyentes. Debido a que, como lo prevé la CEPAL:
“Determinados instrumentos fiscales pueden haber adquirido una
mala reputación con el público debido a experiencias negativas en el
pasado, o incluso por falta de información, lo cual puede dificultar su
aceptación y eventual operación. La aceptación pública de distintas
opciones de instrumentos también debe ser considerada en la decisión
sobre la mejor opción”. (Acuatella, 2001, p. 82)
Para Méndez (2004), los contribuyentes reaccionan a la implementación de nuevos
impuestos y sus posibles efectos (inflación, pérdida de competitividad, ahuyentamiento
de inversiones extranjeras hacia otros países por la comparación de costos, pérdida de
empleos entre otros). Será preciso por lo tanto, identificar los sectores afectados,
permitiéndoles una transición poco gravosa y transparente, difundiendo la reforma, sus
causas y objetivos permitiéndoles conocer los actos y actividades objeto de regulación,
así como exenciones que se presenten.
Es imprescindible también que el impuesto se perciba como general y distributivo, de
forma que no descanse sólo en algunos contribuyentes de mayor tamaño, “pues
muchas emisiones pequeñas afectan igualmente el medio ambiente, y al gravar a las
pequeñas emisiones se distribuya el costo entre todos” (Méndez, 2004).
Es necesario mencionar que no sólo los particulares (empresas y consumidores
domésticos) productores de la actividad contaminante deben responder de la gestión
adecuada de los desechos por lo que los organismos municipales o concesionados
pueden ser responsables indirectos del pago de los tributos ambientales como ocurre
con el canon sobre la disposición controlada de residuos municipales de Cataluña, en
que figuran como sujeto pasivo: los entes locales titulares del servicio de gestión de
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residuos municipales y, los que tengan la competencia delegada, los productores de
residuos municipales que no son objeto del servicio municipal de recogida y como
sujetos pasivos sustitutos las personas titulares de las instalaciones de disposición de
los residuos.
Este ejemplo demuestra la intención del Estado por asignar responsabilidades a todos
los participantes en el ciclo de contaminación-gestión de los desechos, bajo la premisa
de que los contaminantes son responsabilidad de alguien hasta su depósito final o
eliminación.
5. Conclusiones y Recomendaciones
En el presente trabajo se ha puesto de manifiesto que México ha quedado expuesto al
mismo crecimiento industrial y demográfico descontrolado que por un lado ha generado
progreso y por otro, costos ambientales altos. Una vez que las sociedades se han
hecho consientes de la trascendencia de este problema, han propuesto y adoptado
diferentes soluciones como los impuestos a las emisiones contaminantes ya que, por
medio de dichos instrumentos, el contaminador se obliga a pagarle al Fisco una
cantidad determinada por el uso lucrativo de los bienes ambientales de propiedad
colectiva en cuya representación acude inevitablemente, el Estado.
En ese sentido se han advertido ejemplos de éxito en Suecia, España y Brasil, sobre la
aplicación de impuestos ambientales que han sido documentados por la OCDE, que
recomienda su inserción en un marco de neutralidad fiscal, integración administrativa y
el apoyo de instrumentos normativos.
En cuanto su operatividad administrativa, en México se observa la concurrencia de
facultades en los tres niveles de gobierno en la protección y preservación del medio
ambiente, la coordinación en la toma de decisiones políticas lo que implica el
reconocimiento de la complejidad de este problema. Se han presentado también
algunos intentos por estatuir impuestos con base ambiental en México (como el
impuesto a la Enajenación o importación de contaminantes persistentes, COPS y el
impuesto ambiental de Baja California) hasta la fecha sin mucho éxito.
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Una vez realizada una revisión y comparación sobre impuestos ambientales en los
países señalados, y de la legislación mexicana actual, puede afirmarse lo siguiente:
1. Que existe la factibilidad constitucional y legal de establecer un impuesto a las
emisiones contaminantes, dirigido a las unidades económicas que contaminen el
agua o el aire o generen residuos por los que actualmente el estado y la sociedad
absorben los costos indebidamente.
2. El carácter del impuesto debe ser federal en consideración a lo siguiente: que la
gestión y prevención las emisiones de mayor peligrosidad están por ley reservadas
a la Federación; que es necesaria la una regulación vertical considerando que esta
instancia de gobierno cuenta con una mayor experiencia en la clasificación y
medición de este tipo de emisiones y finalmente sólo de esta forma se podrán evitar
fenómenos de polarización (migración) de la industria en el interior del país.
3. Por lo que se refiere a los sujetos pasivos del impuesto, se propone que en el caso
de la Federación y los Estados sean contribuyentes del impuesto aquellos que
directamente emiten los contaminantes.
Respecto al nivel municipal, se propone que los sujetos de dicho gravamen sean
los organismos particulares operadores de agua y limpia considerando que el Estado
les ha transferido la responsabilidad de gestionar adecuadamente los residuos o
recursos contaminados (en el caso del agua), obteniendo por dichas actividades
ganancias, por lo que se hace necesaria su participación con la sociedad para lograr
la reducción de las emisiones y la depuración de la contaminación. Así se plantea
que dichos contribuyentes puedan acceder a deducciones en la misma proporción
que el esfuerzo y los recursos invertidos en aminorar dichos daños.
4. La base del impuesto será limitada de acuerdo a las Normas Oficiales que fijan
niveles máximos, más allá de estos niveles se configuran infracciones que traen
como consecuencia una obligación de carácter penal o administrativa. La tasa del
impuesto, deberá ser lo suficientemente alta para que impulse al contribuyente a
optar por la adopción de procesos ambientalmente sanos.
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5. Se hace hincapié en la necesidad de introducir el impuesto que se propone en un
marco de neutralidad fiscal (sustituyendo total o parcialmente a determinados
instrumentos con poca aceptación como el IDE, IETU o la Tenencia Vehicular) para
facilitar la introducción del tributo y favoreciendo la sensibilidad colectiva con
respecto a los problemas ambientales.
6. Debe existir un periodo de adaptación para que la industria esté en aptitud de
conocer sus alternativas al pago (certificaciones, hacer eficientes sus métodos, entre
otros), por lo que se sugiere un periodo de vacatio legis de al menos 6 meses.
7. Por lo que se refiere a la distribución de los ingresos recaudados, se propone que
una parte de lo recaudado por dicho impuesto (60%), sea destinado al gasto público
general, 50% de la parte restante sea destinado a la inversión ambiental (gasto
verde etiquetado) y el otro 50% se distribuya a los Estados de acuerdo a criterios de
mayor recaudación del tributo y de gasto ambiental o conservación ambiental.
8. Se propone que lo recaudado por los estados a las unidades que realicen
actividades de jurisdicción estatal, sea también destinado en una proporción 60% a
gasto libre, del restante 40% se destine la mitad al gasto verde en las Entidades y
un 20% restante se distribuya a los municipios bajo principios de densidad
poblacional y gasto o conservación ambiental.
9. El instrumento propuesto permite trasladar un porcentaje importante de lo
recaudado a las entidades federativas , quienes a su vez deben ceder ingresos a los
municipios ya que este último es el nivel administrativo más cercano a los hogares,
a quienes deben devolverse los costos que las entidades económicas les repercuten
indebidamente.
El objeto del presente trabajo ha sido destacar la viabilidad legal de la implementación
de un impuesto a las emisiones contaminantes. Aún deben considerarse en futuros
trabajos los posibles efectos que su implementación pueda generar como: controversias
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de legalidad y constitucionalidad que los contribuyentes promuevan ante los tribunales,
las posibilidades de evasión, y la repercusión del tributo en los consumidores finales.
Finalmente, es de señalarse que la implementación de un impuesto como el propuesto
facilitaría el cumplimiento de las obligaciones de México frente a la comunidad mundial,
y permitirá a la sociedad sensibilizarse de los costos reales que sus actos económicos
generan en el ambiente. Por el momento, las estructuras jurídica y administrativa del
país tienen la capacidad de permitir la gestión de un instrumento de esta naturaleza,
cuyos beneficios se extenderían estimulando el gasto ambiental de los diferentes
niveles administrativos. En México, el éxito en la aplicación de instrumentos
económicos depende de una decidida voluntad política y un buen diseño y
planificación, así como de la integración congruente del marco operativo de las
autoridades ambientales y fiscales.
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