an international analysis of project delivery …

AN INTERNATIONAL ANALYSIS OF PROJECT DELIVERY SYSTEMS FOR PUBLIC WORKS PROJECTS

De Sande Palma, I.; Jiménez Del Barco Carrión, A.; Martínez Montes, G.; Moreno Escobar, B.; Alegre Bayo, F. J.

Universidad de Granada

Project Delivery Systems (PDS) for public works projects can be summarized in only a few (depending mainly on the project stages they cover, which may even include the financing), but the different names and singularities that can be found in current literature are considerably diverse, and this is the main motivation behind the work that is being presented. This work is an international review of existing PDS for public works, covering both traditional and innovative models, some of which are still being developed. Specifically, the aim has been to construct a PDS international classification, for what several factors such as names, parties, applicability, advantages, disadvantages and distribution of responsabilities (assuming the act of contracting as the allocation of obligations, rights and risks among all parties) have been analysed. Then, the equivalence between these PDS and those defined by the Spanish Public Contracs Law has been stablished and an analysis of PDS used in Spain has been conducted. Keywords: Project delivery systems; Public works; Management; Contracts

ANÁLISIS DE LOS MODELOS DE CONTRATACIÓN DE OBRA PÚBLICA EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL

Si bien los modelos de contratación de obras y servicios públicos podrían resumirse en unos pocos (englobando o no las distintas fases de desarrollo de un proyecto, incluyendo incluso la financiación), las distintas denominaciones y singularidades que se pueden encontrar alrededor del mundo han motivado la realización del trabajo que ahora se presenta. Éste ha consistido en el estudio sistemático y la revisión internacional de los modelos de contratación pública existentes, incluyendo tanto los más tradicionales como los más innovadores, algunos de los cuales están aún en fase de desarrollo. Se ha tratado de llegar a una clasificación de los mismos, para lo que ha sido necesario identificar para todos ellos las denominaciones, actores, ámbitos de aplicación, ventajas, inconvenientes, y distribuciones de responsabilidad en cada caso (entendiendo el acto de contratación como la asignación de obligaciones, derechos y riesgos de las partes implicadas). Una vez formulada dicha clasificación ha sido posible identificar la equivalencia entre los distintos modelos estudiados y en particular con los tipos de contrato definidos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Finalmente, en el trabajo se analizan de forma crítica los modelos de contratación que funcionan en España. Palabras clave: Modelos de contratación; Contratos sector público; Gestión de proyectos

Correspondencia: Edificio Politécnico. Departamento de Ingeniería de la Construcción y Proyectos de Ingeniería. Avenida Severo Ochoa s/n. C.P. 18072. Granada, España.

17th International Congress on Project Management and Engineering Logroño, 17-19th July 2013

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1. Introducción

En los últimos 20 años, el gran desarrollo que ha experimentado el campo de la Gestión de Proyectos ha dado lugar a nuevos modelos de contratación (en inglés Project Delivery Systems) que satisfacen de forma más eficiente las necesidades que hoy en día tiene el sector de la construcción. Sin embargo, la aparición de estos modelos no ha sido un fenómeno repentino y generalizado sino que se ha producido de manera gradual y muy localizada. Como consecuencia, actualmente resulta muy difícil adquirir una visión general de cuáles son los distintos modelos de contratación que se utilizan alrededor de todo el mundo, y en el marco de incipiente globalización en que vivimos, resolver esta falta de orden documental se convierte en una tarea fundamental. Asímismo, hay países como España en los que muchos de estos modelos no están regulados, y este trabajo también puede servir para que en ellos se adquiera mayor conciencia de los beneficios que pueden ofrecer, de manera que los órganos pertinentes estudien la posibilidad de regular su uso y permitir así su aplicación. Finalmente, es importante notar que el alcance de este trabajo se limita a aquellos modelos que abarcan las fases de diseño y construcción (modelos DC). Los modelos que consideran fases más allá de estas dos (modelos DCOM) o fórmulas de financiación privadas (modelos DCOMF) no son objeto de estudio en este trabajo.

2. Objetivos

El objetivo principal de este trabajo ha sido el de clasificar los modelos DC utilizados alrededor de todo el mundo, estudiando sus denominaciones, sus atributos, sus fortalezas y debilidades y sus ámbitos de aplicación. El objetivo secundario ha sido el de comprobar cuáles de estos modelos cuentan en España con un soporte legal que permita su aplicación para así reflejar las limitaciones que tiene nuestra ordenación.

3. Metodología

Para desarrollar este trabajo se ha partido de un estudio del estado del arte que ha servido, por un lado, para concretar todos los elementos y variables que intervienen en la contratación, y por otro, para conocer los distintos modelos DC que se utilizan alrededor de todo el mundo. Tras contrastar las características de estos modelos, se han advertido las equivalencias que existen entre ellos, y se han definido cuatro modelos que integran a todos los demás. Posteriormente, se ha hecho un análisis de los modelos regulados por el ordenamiento jurídico español que ha permitido determinar qué modelos de entre los definidos en la anterior clasificación tienen cabida en nuestro país y qué aspectos son susceptibles de revisión. Finalmente se han formulado una serie de conclusiones.

4. Conceptos básicos en la contratación

Mark Konchar (1997) define un modelo de contratación como el conjunto de las relaciones contractuales que se establecen entre los distintos actores de un proyecto, las obligaciones y responsabilidades de cada uno de estos actores y la secuencia de actividades necesaria para producir la infraestructura que es objeto del citado proyecto. Por consiguiente, antes de presentar la clasificación que es objeto de este trabajo, se hace necesario introducir los actores, las fases y los riesgos que los distintos modelos pueden involucrar. Además, cada uno de estos modelos se liga a determinados métodos de remuneración de contratistas, de selección de contratistas y de gestión de proyectos que también es preciso introducir.

4.1. Actores del proyecto

Cada modelo de contratación involucra a un determinado grupo de actores y les asigna unas funciones concretas que definen las responsabilidades y riesgos que asumen en cada caso:


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La Administración, es la propietaria del proyecto, quien define su objeto y las especificaciones básicas que deben seguirse para su ejecución, quien dirige los procesos de licitación y quien se encarga de la supervisión del proyecto.

El consultor, es una entidad con capacidad para diseñar infraestructuras y que a veces también ejerce como supervisor del constructor.

El constructor, es una entidad con capacidad para construir infraestructuras. La mayoría de los trabajos los llevará a cabo él mismo pero algunos podrá subcontratarlos.

El consultor-constructor, es una entidad con capacidad tanto para diseñar como para construir infraestructuras.

El Construction Manager, es una entidad especializada en la gestión de proyectos (estimación y control de costes y tiempos, análisis de constructabilidad, control de calidad, etc.) que ejerce distintos papeles y con distintos niveles de autoridad dependiendo del proyecto que se trate (Walewski, Gibson & Jasper, 2001).

Nótese que, aunque el consultor suele ser una empresa privada, en algunos casos es un equipo interno de la propia Administración (ejecución In-house). Asímismo, aunque el consultor suele ser una única empresa, a veces puede ser un conjunto de varias empresas que firman contratos independientes con la Administración (ejecución Multi-prime).

4.2. Fases del proyecto

Cada modelo de contratación engloba un determinado grupo de fases y define un orden concreto en que dichas fases tienen lugar. En este trabajo se consideran tres tipos de fases: fases de licitación o contratación, fases de diseño y fases de construcción. Estas fases pueden tener lugar de manera sucesiva o pueden solaparse entre sí, en cuyo caso se habla de ejecución Fast-track (Walewski, Gibson & Jasper, 2001). Además, las fases de diseño, en función del grado de desarrollo que se alcance en cada caso, se pueden asociar a una determinada etapa del trabajo que realiza el consultor (Tabla 1).

Tabla 1: Subfases del diseño y grados de desarrollo (g.d.) (Fuente: Elaboración propia)

4.3. Riesgos asociados a los modelos de contratación

Cada modelo de contratación asigna determinados riesgos inherentes a cualquier tipo de proyecto de manera diferente entre Administración y contratista. Estos riesgos son (a) el riesgo asociado a la elaboración del diseño de la infraestructura (errores y omisiones, sobrecostes o retrasos en la entrega), (b) el riesgo asociado a la coordinación del proyecto (errores en las indicaciones), y (c) el riesgo financiero o riesgo de que el Coste final supere al Coste estimado del proyecto.

4.4. Métodos de remuneración de contratistas

Los métodos de remuneración (en inglés contracting method) son las distintas formas en que se puede fijar el Precio del contrato, que es el importe que la Administración paga al contratista a cambio de que éste ejecute el proyecto, y que puede ser igual al Coste

Subfase Nombre según RD 2512/1977 g.d. Nombre según AGC (2011) g.d.

1 Estudio Previo 15% Predesign -

2 Anteproyecto 35% Schematic Design 15 %

3 Proyecto Básico 65% Design Development 65 %

4 Proyecto de Ejecución 100% Construction Documents 100 %


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estimado o al Coste final del proyecto. Nótese que la asignación del riesgo financiero depende del método de remuneración que se utilice. Los métodos más comunes son los siguientes (Collier, 2002; Huse, 2002; Halpin and Senior, 2010; the Associated General Contractors of America [AGC], 2011):

El método Precio Cerrado (PC), que establece que el Precio del contrato es igual al Coste estimado del proyecto, independientemente de cual sea el Coste final del mismo. Este método asigna la mayor parte del riesgo financiero al contratista.

El método Coste más Tasas (C+T), que establece que el Precio del contrato es igual al Coste final del proyecto, independientemente de cual sea el Coste estimado del mismo, y calculándose aquel como la suma de dos términos, los Costes reembolsables y las Tasas. Este método asigna la mayor parte del riesgo financiero a la Administración.

El método Precio Máximo Garantizado (PMG), que es igual al método C+T, con la diferencia de que el Precio del contrato está acotado por un límite superior. Este método, que suele aplicarse con cláusulas de reparto de pérdidas y beneficios, distribuye el riesgo financiero entre Administración y contratista, aunque en última instancia es el contratista quien soporta la mayor parte.

El método Precios Unitarios (PU), que establece que el Precio del contrato es igual al Coste final del proyecto, independientemente de cual sea el Coste estimado del mismo, y calculándose aquel como la suma de los productos de las cantidades de unidades de trabajo que definen cada unidad de obra por el precio de cada una de dichas unidades de trabajo. Este método distribuye el riesgo financiero entre Administración y contratista.

4.5. Métodos de selección de contratistas

Los métodos de selección (en inglés procurement method) definen los distintos criterios en que la Administración puede basarse para elegir al contratista. Los métodos más comunes son los siguientes (AGC, 2011; CMAA, 2012).

El método Low Bid, que considera el Precio del contrato como único criterio de selección. Este método se corresponde con la subasta en la legislación española.

El método Best Value, que considera una multiplicidad de criterios entre los que están o el Precio del contrato (Best Value: Total Cost) o la suma de los gastos generales y el beneficio industrial del contratista (Best Value: Fees).

El método Qualifications, que considera una multiplicidad de criterios entre los que no está ni Precio del contrato ni los gastos generales y el beneficio industrial del contratista.

4.6. Métodos de gestión de proyectos

Cuando se lleva a cabo un proyecto, independientemente del modelo de contratación que se utilice, la Administración debe aplicar un determinado método de gestión de proyectos (en inglés management method), que es el conjunto de técnicas a través de las cuales el proyecto es administrado (labores de coordinación y supervisión). Estos métodos son (AGC, 2011):

El método In-house Manager, según el cual el personal de la propia Administración administra el proyecto. Ésta es la opción que se sigue en la mayoría de los casos.

El método Construction Manager como asesor (CMa), según el cual la Administración, dada su falta de recursos, contrata a un Construction Manager para que, en condición de asesor y representante, administre el proyecto dentro de unos límites fijados. El Construction Manager no asume el riesgo de retrasos o sobrecostes sino solo el riesgo asociado a su labor de coordinador y supervisor (errores en indicaciones).


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Esta distinción es importante porque, al revisar la literatura existente relativa a modelos de contratación, no es raro encontrar clasificaciones que contemplan el modelo CMa (con cualquiera de sus diferentes acepciones –Tabla 2–) como un modelo más de contratación. Sin embargo, este concepto es erróneo. El mal llamado modelo CMa no es un modelo de contratación sino un método de gestión de proyectos, y como tal, se puede aplicar a cualquier modelo de contratación (AGC, 2011).

Tabla 2: Denominaciones del método de gestión Cma (Fuente: Elaboración propia)

País Nombre Abreviatura

EE.UU.

Agency Construction Manager

Construction Manager as Advisor

Construction Manager as Agent

Construction Manager for Fee

Pure Construction Manager

Construction Manager not-at-Risk

Program Management

Project Management

Agency CM

CM-Advisor

CM-Agent

CM for fee

Pure CM

CM not-at-Risk

PM

PM

Reino Unido Construction Management CM

5. Resultados

5.1. Clasificación de modelos de contratación

5.1.1. Modelos Licitación-Diseño-Licitación-Construcción (LD-LC)

El modelo LD-LC es un modelo de contratación de proyectos según el cual la Administración, primero, contrata a un consultor para que realice el diseño de la infraestructura y después, contrata a un constructor para que lleve a cabo su construcción (Konchar & Sanvido, 1998) (Figuras 1 y 2).

Figura 1: Esquema de relaciones contractuales del modelo LD-LC (Fuente: TCRP, 2008)

Figura 2: Sucesión de fases del modelo LD-LC (Fuente: AIA, 2008)

A pesar de su definición, el modelo LD-LC se puede ejecutar en modo In-house o en modo Multi-prime, en cuyo caso las fases de diseño y construcción también pueden solaparse entre sí (ejecución Fast-Track) (AGC, 2011; CMAA, 2012).

Este modelo (Tabla 3), ha sido el modelo más utilizado en proyectos de obra pública desde que en el siglo XIX la Revolución Industrial separase el diseño y la construcción de infraestructuras en dos campos distintos de especialización (Murdoch & Hughes, 2008).


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Tabla 3: Denominaciones del modelo de contratación LD-LC (Fuente: Elaboración propia)


España Licitación de contrato de servicios-Proyecto-Licitación de

contrato de obra-Construcción -

EE.UU.

Design-Bid-Build

Design-Bid-Construct

Design-Select-Build

Traditional

DBB

-

-

-

Australia

Design and then Construct

Documented Design

Developed Design

Construct Only

-

-

-

-

Reino Unido General Contracting -

Como propiedades importantes de este modelo destacan la no involucración del constructor en el trabajo del consultor y el alto grado del control de la Administración sobre el diseño de la infraestructura y el producto final de la obra (Walewski, Gibson & Jasper, 2001; Pakkala, Jong & Äijö, 2007; Department of Main Roads of Queensland [DMRQ], 2009).

El método de selección del constructor suele ser el método Low Bid, aunque a veces se emplea el método Best Value (Pakkala, Jong y Äijö, 2007; AGC, 2011). Por su parte, el método de remuneración del constructor suele ser el método PU o el método PC (Pakkala, Jong & Äijö, 2007; New South Wales Government [NSWG], 2008).

En cuanto a la distribución de riesgos, el modelo LD-LC asigna el riesgo de errores y omisiones en el diseño a la Administración (a través de la denominada doctrina Spearin, según la cual, la Administración se convierte en responsable frente al contratista del diseño una vez que aquella revisa y acepta el diseño del consultor -United States v. Spearin, 248 U.S. 132-) (TCRP, 2008, AGC, 2011). No obstante, ello no implica que la Administración no pueda exigir al consultor la responsabilidad correspondiente. Por su parte, el riesgo asociado a la coordinación del proyecto lo asume la Administración.

Las ventajas asociadas al modelo LD-LC se resumen en un buen conocimiento del modelo por parte de los distintos actores, en altas probabilidades de que el resultado del proyecto coincida con el esperado por la Administración, en el fomento de la competitividad y en bajos presupuestos de licitación (Pakkala, Jong & Äijö, 2007, NSWG, 2008). Por otro lado, las desventajas se resumen en un elevado número de conflictos que suelen producirse entre los distintos actores del proyecto, en una alta probabilidad de que se produzcan modificaciones y en la imposibilidad de optimizar procesos constructivos o de incluir innovaciones (Pakkala, Jong & Äijö, 2007; CMAA, 2012).

Por último, el modelo LD-LC concuerda muy bien con las necesidades de la Administración y es por tanto especialmente aplicable a proyectos de carácter público en general, aunque éstos no deben ser ni muy grandes ni de excesiva complejidad. Su aplicación también es muy recomendable a proyectos en los que se quiere asegurar la calidad del diseño o en los que se espera que, durante el diseño, ocurran modificaciones (Walewski, Gibson & Jasper, 2001; Koppinen & Lahdenperä, 2004; TCS, 2007; NSWG, 2008)

5.1.2. Modelo Licitación-Diseño-Construcción (LDC)

El modelo LDC es un modelo de contratación según el cual la Administración contrata a un consultor-constructor para que desarrolle tanto el diseño como la construcción de la


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infraestructura (Konchar & Sanvido, 1998), no siendo el grado de desarrollo del diseño en el momento de la adjudicación superior al 30% (Pakkala, Jong & Äijö, 2007) (Figuras 3 y 4).

Figura 3: Esquema de relaciones contractuales del modelo LDC (Fuente: TCRP, 2008)

Figura 4: Secuencia de fases del modelo LDC (Fuente: AIA, 2008)

Nótese que la limitación en el grado de desarrollo del diseño es un aspecto importantísimo que curiosamente muchos autores parecen pasar por alto, sin embargo, a juicio del autor, si este detalle se ignora se estarán considerando como iguales modelos que van a tener efectos drásticamente distintos (téngase en cuenta que cuanto más se apróxime el grado de desarrollo del diseño al 100% más se asemejará el modelo a un modelo LD-LC).

En contra de lo que pueda parecer, el modelo LDC (Tabla 4) ha sido el modelo más usado de la historia (Songer & Moleenar, 1996; AIA, 2008). No obstante, tal y como hoy lo conocemos, puede decirse que este modelo surge a finales de los años 80 como respuesta a la voluntad de muchas Administraciones que no quieren asumir la cantidad de riesgo que el modelo LD-LC les confiere y prefieren transferir el mayor riesgo posible a una única entidad (Koppinen & Lahdenperä, 2004; TCS, 2007; CMAA, 2012).

Tabla 4: Denominaciones del modelo de contratación LDC (Fuente: Elaboración propia)


España Licitación de contrato de obra-Proyecto-Construcción -

EE.UU.

Design-Build

Package Deal

Master Builder

DB

-

-

Australia Design and Construct D&C

Reino Unido Design and Build DB

Como propiedades importantes de este modelo destacan, a diferencia de cómo ocurre con el modelo LD-LC, la involucración del constructor en el trabajo del consultor y el bajo grado del control de la Administración sobre el diseño de la infraestructura y el producto final de la obra (nótese que, siempre que la Administración cumpla con su labor de supervisión, esta pérdida de control no tiene por qué traducirse en defectos en la calidad de la obra) (Walewski, Gibson & Jasper, 2001; Pakkala, Jong & Äijö, 2007; DMRQ, 2009).

El método de selección del consultor-constructor suele ser el método Best Value o el método Qualifications (Koppinen y Lahdenperä, 2004; AGC, 2011, CMAA, 2012). Por su parte, el método de remuneración del consultor-constructor suele ser el método PC o el método PMG, aunque en algún caso se aplica también el método C+T (AGC, 2011; CMAA, 2012).

En cuanto a la distribución de riesgos, el modelo LDC asigna casi el total del riesgo asociado al diseño de la infraestructura al contratista (Pakkala, Jong & Äijö, 2007; DMRQ, 2009). Respecto al riesgo asociado a la coordinación, debido a la pérdida de control que sufre la


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Administración, éste es asumido principalmente por el consultor-constructor. No obstante, fruto de la colaboración entre consultor y constructor, se podría asumir que estos riesgos tienen una magnitud menor que con el modelo LD-LC.

Las desventajas asociadas al modelo LDC se resumen en una falta de familiaridad con el modelo por parte de los distintos actores, en bajas probabilidades de que el resultado del proyecto coincida con el esperado por la Administración, en el perjuicio de la competitividad y en altos presupuestos de licitación (Pakkala, Jong & Äijö, 2007; NSWG, 2008). Por otro lado, las ventajas se resumen en un bajo número de conflictos que suelen producirse entre los distintos actores del proyecto, en una baja probabilidad de que se produzcan modificaciones, y en la posibilidad de optimizar procesos constructivos y de incluir innovaciones (Pakkala, Jong & Äijö, 2007; TCS, 2007; TCRP, 2008).

Por último, el modelo LDC es muy recomendable para proyectos en los que el tiempo es un factor crítico, proyectos en los que el presupuesto está asignado previamente a su redacción y proyectos de grandes dimensiones (Walewski, Gibson y Jasper, 2001; Koppinen y Lahdenperä, 2004; Pakkala, Jong y Äijö, 2007). No debe aplicarse a proyectos en los que su objeto no está bien definido y en los que por tanto es probable que haya modificaciones. No hay consenso respecto a si es recomendable o no aplicarlo a proyectos de gran complejidad (Koppinen y Lahdenperä, 2004; Murdoch y Hughes, 2008; NSWG, 2008; CMAA, 2012).

5.1.3. Modelo Licitación-Diseño-Licitación-Diseño-Construcción (LD-LDC)

El modelo LD-LDC es un modelo de contratación de proyectos similar al modelo LDC pero en el que el grado de desarrollo del diseño en el momento de la adjudicación es de entre el 30 y el 80% (Koppinen y Lahdenperä, 2004).

Este modelo surge como respuesta a la voluntad de muchas Administraciones que quieren aprovecharse de la distribución del riesgo asociada a un modelo LDC (modelo en el que la mayor parte del riesgo es asumida por el contratista) sin asumir la teórica pérdida de control que el uso de dicho modelo implica (CMAA, 2012).

Se distinguen dos variaciones del modelo LD-LDC, el modelo LD-LDC con dos consultores (LD-LDC/2c), y el modelo LD-LDC con un solo consultor (LD-LDC/1c).

Según el modelo LD-LDC/2c, la Administración contrata a un consultor para que realice el diseño parcial de la infraestructura, y después contrata a un consultor-constructor para que ésta lleve a cabo el resto del diseño y la construcción (CMAA, 2012) (Figuras 5 y 6).

Figura 5: Esquema de relaciones contractuales del modelo LD-LDC/2c (Fuente: Elab. propia)

Figura 6: Secuencia de Fases del modelo LD-LDC/2c (Fuente: Elaboración propia)

Este modelo (Tabla 5), que ha adquirido bastante fama en países como EE.UU. (dónde se suele aplicar junto con un método de selección Low Bid [Koppinen y Lahdenperä, 2004]), es


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el que en realidad aplican muchas de las Administraciones que afirman utilizar modelos LDC.

Tabla 5: Denominaciones del modelo de contratación LD-LDC/2c (Fuente: Elaboración propia)


EE.UU.

Bridging

Design-Build Bridging

Modified Design-Build

Low Bid Design-Build

Draft/Detail-Build

Design-Build-Bid

-

-

-

-

-

-

Australia Design Development and Construct

Document and Construct (Novate the design only)

DD&C

-

Reino Unido Develop and Construct -

Por su parte, según el modelo LD-LDC/1c, la Administración contrata a un consultor para que desarrolle el diseño parcial de la infraestructura y luego contrata a un constructor para que, tras establecer un contrato con el consultor que inicio el diseño, realice junto con él el resto del diseño y la construcción (Koppinen & Lahdenperä, 2004) (Figuras 7 y 8).

Figura 7: Esquema de relaciones contractuales del modelo LD-LDC/1c (Fuente: Elab. propia)

Figura 8: Secuencia de Fases del modelo LD-LDC/1c (Fuente: Elaboración propia)

Este modelo (Tabla 6) está perfectamente regulado en países como Australia, y en países como Reino Unido es el modelo que en realidad se aplica cuando se habla del modelo LDC (Murdoch & Hughes, 2008).

Tabla 6: Denominaciones del modelo de contratación LD-LDC (Fuente: Elaboración propia)


Australia Design, Novate and Construct

Document and Construct (Novate the design and the designer)

-

-

Reino Unido Novated Design and Build -

En definitiva, el modelo LD-LDC en cualquiera de sus formas, se sitúa a medio camino entre los modelos LD-LC y LDC, y por tanto, sus propiedades son intermedias respecto a las de estos modelos, de manera que se asemejarán en mayor o menor medida a las de uno u otro dependiendo de cuál sea el grado de desarrollo del diseño en el momento de la adjudicación


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(cuanto más próximo al 30% más se asemejarán a las del modelo LDC y cuanto más próximo al 80% más se asemejarán a las del modelo LD-LC) (NSWG, 2008; DMRQ, 2009).

5.1.4. Modelo Construction Manager como constructor (CMc)

El modelo CMc es un modelo de contratación de proyectos según el cual la Administración contrata, por un lado, a un consultor para que realice el diseño de una infraestructura, y por otro, a un Construction Manager para que, primero, le asesore durante la fase de diseño, y después (normalmente cuando el diseño alcanza un grado de desarrollo de entre el 50 y el 90% [CMAA, 2002]), a través de varios subcontratistas, lleve a cabo la construcción (Konchar & Sanvido, 1998) (Figuras 9 y 10).

Figura 9: Esquema de relaciones contractuales del modelo CMc (Fuente: TCRP, 2008)

Figura 10: Secuencia de fases del modelo CMc (Fuente: AIA, 2008)

A pesar de su definición, el modelo CMc se puede ejecutar en modo sin solapamiento de etapas (CMAA, 2012). Además, si el Construction Manager está capacitado, puede llevar a cabo el mismo la construcción (TCRP, 2008).

El modelo CMc (Tabla 7) aparece alrededor de 1970 y surge de la necesidad de muchas Administraciones que no cuentan con los recursos suficientes para coordinar y supervisar de manera eficiente determinados proyectos de obra pública (AIA, 2008; AGC, 2011). Sin embargo, este modelo nunca ha llegado a adquirir un arraigo notable en la industria de la construcción, al menos no fuera de EE.UU. (Murdoch & Hughes, 2008).

Tabla 7: Denominaciones del modelo de contratación CMc (Fuente: Elaboración propia)


EEUU

Construction Manager as Constructor

Construction Manager as Contractor

Construction Manager-at-Risk

Construction Manager / General Contractor

Design Assist

Portland method

CMC

CMC

CMR, CM@R

CM/GC

-

-

Reino Unido Management Contracting -


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Como propiedades importantes de este modelo destacan la involucración del constructor en el trabajo del consultor y el alto grado del control de la Administración sobre el diseño de la infraestructura y el producto final de la obra (TCS, 2007; TCRP, 2008). Estas propiedades, en teoría, definen al modelo CMc como una alternativa clara al resto de modelos, pues toma lo mejor de cada uno de ellos.

El método de selección del Construction Manager suele ser el método Best Value o el método Qualifications, pero el Construction Manager elige a sus subcontratistas en base al método Low Bid. Esta combinación de métodos es una de las fortalezas del modelo (TCRP, 2008; AGC, 2011; CMAA, 2012). El método de remuneración del Construction Manager (no aplicable sobre los servicios de asesoría) suele ser el método PMG, de manera que la fase de construcción da comienzo una vez que se ha fijado el Precio Máximo Garantizado. No obstante, a veces también se aplica el método C+T o incluso el método PC (CMAA, 2012; AGC, 2011).

En cuanto a la distribución de riesgos, el modelo CMc asigna el riesgo asociado al diseño a la Administración (a través de la doctrina Spearin) y asigna gran parte del riesgo asociado a la coordinación del proyecto al contratista (aunque este riesgo puede ser difícil de asignar si no está bien definido el papel y grado de autoridad del Construction Manager [TCRP, 2008]). No obstante, igual que ocurre con el modelo LDC, fruto de la colaboración entre consultor y constructor, se podría asumir que estos riesgos tienen una magnitud menor que con el modelo LD-LC.

Las ventajas asociadas al modelo CMc se resumen en mayores probabilidades de que el resultado del proyecto coincida con el esperado por la Administración, y en la posibilidad de optimizar procesos constructivos y de incluir innovaciones. Por otro lado, las desventajas se resumen en el perjuicio de la competitividad y en presupuestos más altos. No queda claro si con este modelo disminuye o aumenta el número de conflictos (TCS, 2007; TCRP, 2008).

Por último, el modelo LDC es muy recomendable para proyectos en los que el tiempo y el coste son factores críticos, proyectos de grandes dimensiones con numerosas fases y actores, proyectos de gran complejidad técnica, proyectos en los que su objeto no está bien definido, proyectos en los que se esperan modificaciones y proyectos en los que se quiere asegurar la calidad del diseño (TCS, 2007; NSWG, 2008).

5.2. Los modelos de contratación y la legislación española

El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante TRLCSP), transposición de la Directiva 2004/18/CE, es el marco normativo que regula la aplicación de los distintos modelos de contratación que se reconocen en nuestro país.

Así, a través del contrato de servicios y del contrato de obras, el TRLCSP ofrece la cobertura legal necesaria para implementar los modelos LD-LC, LDC y LD-LDC, pero no el modelo CMc. El modelo LD-LDC, aunque no se menciona explícitamente, es perfectamente aplicable en nuestro país, ya que desde un punto de vista normativo, el modelo LD-LDC y el modelo LDC son modelos equivalentes (para un contrato de proyecto y obra el TRLCSP no especifica el grado de desarrollo que debe tener el diseño en el momento de la adjudicación). Sin embargo, el modelo CMc es incompatible con los preceptos comunitarios, fundamentalmente, debido al hecho de que el Construction Manager se elije al principio del proyecto en base a criterios que ignoran el Precio del contrato. No obstante, y a pesar de los riesgos obvios que derivan de esta circunstancia, dadas las ventajas asociadas a este modelo, cabría plantearse su incorporación a nuestro ordenamiento jurídico incluyendo pequeñas modificaciones como las implementadas por algunas administraciones americanas, las cuales se reservan el derecho a sacar a consurso el proyecto si, una vez se fija el Precio Máximo Garantizado, consideran que éste puede ser más bajo (TCRP, 2008).


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Al margen de la cobertura legal que el TRLCSP ofrece para los distintos modelos, de entre los modelos que sí regula, resulta muy llamativo el tratamiento privilegiado que recibe el modelo LD-LC frente a todos los demás y en particular frente al modelo LDC. Si bien este trato discriminatorio tenía su razón de ser cuando el modelo LDC se incorporó a nuestro ordenamiento con la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas, a día de hoy, después de que numerosos estudios hayan demostrado empíricamente su eficacia en términos de coste y duración (ver Apéndice en Shrestha, O’Connor & Gibson [2012]), dicho trato parece carecer de un soporte documental que lo justifique. De hecho, el papel subsidiario que el modelo LDC tiene en España contrasta drásticamente con el papel protagonista que este modelo ha adquirido en varios países de la Unión Europea como son Reino Unido u Holanda (Pakkala, Jong & Äijö, 2007). Por tanto, a la luz de estos hechos, cabe plantearse si ha llegado el momento de relajar las condiciones que regulan la aplicación del modelo LDC en nuestro país.

Por último, cabe citar a Love et al. (2010), quien afirma que el resultado que produce un modelo de contratación tiene más que ver con el método de remuneración del contratista que con el modelo de contratación en sí mismo. Esta última reflexión hace pensar que, al margen de las reformas que se puedan plantear con el objeto de facilitar el uso de modelos de contratación alternativos al modelo LD-LC, los métodos de remuneración del contratista también deben ser objeto de revisión.

6. Conclusiones

Este trabajo, dentro de su alcance, ha resultado en una clasificación que resume en cuatro modelos principales los distintos modelos de contratación utilizados alrededor de todo el mundo. La Administración, en función del grado de control que quiera ejercer a lo largo del proceso de diseño y construcción, del grado de involucración que quiera lograr por parte del constructor en el trabajo del consultor, de los recursos con que cuente para llevar a cabo labores de diseño y de coordinación, y de las características propias del proyecto, podrá elegir entre (a) el modelo LD-LC, situado en un extremo del espectro, (b) el modelo LDC, situado en el otro extremo del espectro, (c) el modelo LD-LDC, solución intermedia entre los dos anteriores, y (d) el modelo CMc, solución alternativa en caso de que ninguna de las otras opciones se adecúe a las necesidades del proyecto.

La elección de uno u otro modelo de contratación determinará la asignación de los riesgos técnicos inherentes al proyecto, y a través del método de remuneración, determinará también la asignación del riesgo financiero asociado a cada caso (riesgo que además se relaciona con los resultados obtenidos en términos de duración y calidad).

Sin embargo, la adecuada elección del modelo solo será posible si, además de conocer todos los modelos existentes, los poderes legislativos y judiciales ponen al servicio del sector las herramientas necesarias para implementarlos, de manera que dicha elección no esté condicionada por las limitaciones del ordenamiento jurídico en cuestión, sino que se tome únicamente en base a criterios de eficiencia.

En cualquier caso, debe quedar claro que ningún modelo es mejor o peor en valor absoluto sino que cada modelo es más o menos adecuado para cada proyecto en cuestión. Dicho de otro forma, ningún modelo es válido para todos los proyectos, y ningún proyecto está unívocamente ligado a un único modelo de contratación.

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