Página 1 de 17

Bogotá D.C., Abril de 2021 Honorable Magistrado: Dr. Jaime Enrique Rodríguez Navas CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Sección Tercera Subsección C Bogotá D.C.

Referencia: Memorial en calidad de Tercero con interés legítimo dentro de la Acción de tutela

Accionante: ROSA MERCEDES NIÑO ANAYA Accionado: Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca y

Juzgado Diecinueve Administrativo Oral de Bogotá Radicado: 11001031500020210107400

DIEGO ALEJANDRO URREGO ESCOBAR, actuando en calidad de Gerente de Defensa Judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, debidamente facultado a través del Acuerdo 131 del 26 de abril de 2019, punto 4.4 – 4.4.3 que dispuso que la Gerencia de defensa Judicial está facultada para representar judicial y extrajudicialmente en acciones constitucionales, por medio del presente escrito me permito coadyuvar a la parte actora, en calidad de tercero con interés legítimo en el resultado de esta acción constitucional, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 y 71 del Código General del Proceso. En ese sentido, en calidad de tercero interviniente, procedo a allegar a su Despacho certificación laboral emitida el 19 de abril del año en curso, por la Dirección de Talento Humano de Colpensiones, en la cual se hace constar que la señora MARIA DEL PILAR HERNÁNDEZ BÁRCENAS, sancionada en auto fechado el 15 de septiembre de 2020, estuvo vinculada en calidad de Directora de Atención y Servicio en esta Administradora, desde el 29 de enero de 2018 hasta el 9 de mayo de 2019. A causa de ello, se aporta este documento con la finalidad de probar que la sentencia de tutela (25 de junio de 2020) y el trámite incidental fue llevado a cabo en fecha posterior a su desvinculación de la planta de personal de la Entidad, siendo claro que la ex Funcionaria no tiene responsabilidad objetiva ni subjetiva en el asunto de marras y, menos aún, puede predicarse de ella competencia funcional para el cumplimiento de la orden de tutela, habida cuenta que, para dichas fechas no hacía parte de la Entidad.

Página 2 de 17

I. SUPUESTOS QUE SUSTENTARON LA ACCIÓN DE TUTELA

PRIMERO: La señora Luz Marina Villarraga Cruz promovió acción de tutela contra Colpensiones, solicitando el cumplimiento de sentencia ordinaria proferida por el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, confirmada por el Tribunal de Bogotá Sala Laboral. En efecto, el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral de Bogotá profirió sentencia el 25 de junio de 2020, amparando los derechos fundamentales invocados por la actora y ordenando que:

“(…)de respuesta clara, precisa, congruente y de fondo a la petición presentada por la demandante LUZ MARINA VILLARRAGA CRUZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 47.769.291, el 15 de agosto de 2019, en la que solicito, el cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá D.C. que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de la accionante, en cuantía de un salario mínimo a partir del 7 de agosto de 2013, en los términos que allí se indican, notifique la respectiva respuesta conforme a la Ley y acredite el cumplimiento del fallo ante este Despacho judicial, y notifique la decisión a la parte interesada conforme a la Ley.”

SEGUNDO: Atendiendo lo anterior, Colpensiones procedió a dar cumplimiento al fallo de tutela desde el 14 de julio de 2020, fecha en que se emitió oficio dirigido a la Afiliada dando respuesta a su derecho de petición, informándole que, para el cumplimiento de la sentencia judicial objeto de la petición, se había elevado solicitud a la AFP PROTECCIÓN SA el 13 de julio de 2020, a través del Sistema Mantis1, con radicado Nro. 0037650, solicitándole el correspondiente traslado de los aportes para la respectiva actualización de su historia laboral, tal como lo ordenó el Juez ordinario laboral2. Cabe anotar que, Colpensiones emitió oficio el 31 de julio de 2020, dirigido a la Afiliada, informando nuevamente que la Entidad se encontraba a la espera de respuesta por parte de la AFP Protección SA y, con ello, al traslado de la totalidad de los aportes cotizados en dicho fondo, trámite que resultaba necesario para el reconocimiento de la pensión de vejez ordenado en la sentencia judicial objeto de la petición tutelada.

1 Mantis es una aplicativo establecido en convenio de servicio con Asofondos para que por medio del aplicativo MANTIS, se resuelvan reclamos jurídicos entre Colpensiones y las Administradoras de Pensiones adscritas al RAIS, se efectúe intercambio de información y se atiendan las peticiones interadministrativas a que haya lugar, que surjan de acciones de tutela, incidentes de desacato, derechos de petición, reconocimientos pensionales y requerimientos de Entes de Control, salvaguardando la trazabilidad de las diferentes gestiones entre los fondos, a efectos de que los procesos interadministrativos se adelanten con diligencia. (Circular Externa 024 de 2018 de la Superintendencia Financiera de Colombia) 2 Sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso ordinario laboral radicado 11001310501820160073900: “PRIMERO: DECLARAR que la actora LUZ MARINA VILLARRRAGA CRUZ C.C.No. 41.769.391 de Bogotá, se encuentra válidamente afiliada al Régimen de Prima Media con Prestación definida administrado actualmente por ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. Desde el 03 de marzo de 2000 a la fecha y en consecuencia, se sirva adelantar todas las gestiones administrativas necesarias para que AFP PROTECCION S.A, realice el traslado efectivo de todos los ahorros y rendimientos que se encuentran depositados en la cuenta de ahorro individual de la accionante, ordenándosele a esta última realizar las gestiones pertinentes a que haya lugar a fin de trasladar los fondos correspondientes (...)”

Página 3 de 17

El oficio del 31 de julio de 2020 fue puesto conocimiento del Despacho a través de los memoriales adiados el 3, 6, 10 y 13 de agosto de 2020, emitidos por la Dirección de Acciones Constitucionales de Colpensiones. TERCERO: Dentro del trámite incidental, el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá expidió auto el 15 de septiembre de 2020, resolviendo imponer sanción por desacato a los funcionarios:

- Dra. Rosa Mercedes Niño, Directora de Afiliaciones de Colpensiones - Dr. César Alberto Méndez Heredia, Director de Historia Laboral - Dr. Juan Miguel Villa Lora, en calidad de Presidente de Colpensiones. - Dra. María Del Pilar Hernández Bárcenas, en calidad de Directora de Atención y

Servicios, quien para la fecha no se encontraba vinculada a la planta de personal de Colpensiones, tal como figura en la certificación laboral emitida por Talento Humano, en donde se deja de presente que la doctora Hernández estuvo ocupando el cargo de Directora de Atención y Servicio de la Entidad desde el 29 de enero de 2018 hasta el 9 de mayo de 2019.

- Dra. Juanita Duran Vélez, en calidad de Directora Nacional de Defensa Judicial, desvinculada de la Entidad.

CUARTO: En proveído del 13 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección A confirmó la sanción impuesta a los funcionarios ROSA MERCEDES NIÑO, CESAR ALBERTO MENDEZ HEREDIA, MARIA DEL PILAR HERNANDEZ BÁRCENAS y JUAN MIGUEL VILLA LORA, no obstante, la revocó para la doctora Juanita Duran Vélez. QUINTO: Una vez la AFP Protección emitió respuesta a la petición elevada por Colpensiones a través del sistema Mantis, Colpensiones procedió a emitir la Resolución SUB 232183 del 28 de octubre de 2020 por la cual se procedió a reconocer pensión de vejez a favor de la señora LUZ MARINA VILLARRAGA CRUZ, en cumplimiento a sentencia judicial. Este acto administrativo fue puesto en conocimiento del Despacho judicial mediante memoriales del 29 de octubre y 4 de noviembre de 2020, solicitándose la inaplicación e inejecución de las medidas sancionatorias. SEXTO: Pese a lo anterior, el Juzgado Diecinueve Administrativo de Bogotá se abstuvo de levantar e inejecutar la sanción impuesta, pese a encontrar probado en el proceso de tutela el cumplimiento de la sentencia.

II. INTERÉS LEGÍTIMO Sea necesario puntualizar que, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 consagró la prerrogativa de intervenir en acciones de tutela, en calidad terceros coadyuvantes de alguna de las partes, a quienes tuvieren interés legítimo en el resultado de la misma. Al respecto,

Página 4 de 17

la Corte Constitucional en sentencia T 1062 de 2010 adoctrinó: “Coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir las reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela”. En igual sentido, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia T 435 de 2006 expresó:

“En sus pronunciamientos sobre la coadyuvancia, la Corte Constitucional, interpretando el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, ha entendido que terceros ajenos a la conculcación de los derechos fundamentales con interés en el resultado de un proceso de tutela pueden intervenir de diferentes formas, buscando defender sus intereses”.

Colpensiones está facultada para actuar en representación de sus servidores públicos adscritos a la Entidad, y como en este caso, coadyuvar la causas de quienes fungen como directivos, teniendo en cuenta que actuaron en el ejercicio de sus funciones y del cargo adscrito a la planta de personal de la Entidad que, como lo ha dicho la Corte Constitucional, como persona jurídica está integrado por personas naturales, por lo que surge una afectación indirecta y, con ello, se encuentra plenamente legitimada y cuenta con interés para obrar dentro de este tipo de acciones. Al respecto, en sentencia T- 711 de 2014 la Corte Constitucional estableció de manera categórica, sobre la legitimación en la causa por activa de las personas jurídicas, lo siguiente:

“Esta Corporación ha reiterado que las personas jurídicas están legitimadas para ejercer la acción de tutela, debido a que son titulares de derechos fundamentales por dos vías, directamente como titulares de aquellas prerrogativas que por su naturaleza son predicables de estos sujetos de derecho, e indirectamente cuando la vulneración puede afectar las garantías fundamentales de las personas naturales que las integran”.

Por lo antes esbozado, resulta claro que Entidad tiene interés legítimo para intervenir en la acción de tutela promovida por la doctora ROSA MERCEDES NIÑO, coadyuvando sus pretensiones y, conjuntamente, allegando a su Magistratura la certificación laboral aludida, para que sea tenida en cuenta como prueba documental.

III. FUNDAMENTOS DE DERECHO

1.- Funcionario sin competencia y desvinculado de la Entidad

Dentro del trámite incidental el Juez debe cumplir las ritualidades procesales mínimas que garanticen la efectiva notificación personal y no limitarse a radicar los oficios y requerimientos ante la entidad sin individualizar al incidentado. Al respecto la Corte Constitucional mediante Sentencia T-123 del veintidós (22) de febrero de dos mil diez (2010) dispuso frente al trámite del incidente de desacato:

Página 5 de 17

“La imposición de la sanción debe estar precedida de un trámite incidental, que garantice la eficacia del derecho al debido proceso de la autoridad contra quien se ejerce. Por ende, el juez que conozca del desacato deberá adelantar un procedimiento en el que se (i) comunique al incumplido sobre la iniciación del incidente de desacato, con el fin de darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa (…)” Subryado fuera del texto

Adicionalmente, ha señalado la Corte Constitucional que la indebida notificación es una causal de nulidad así:

“De hecho, a partir de tales parámetros en los Autos 073 y 315 de 2006 las Salas Tercera y Novena de Revisión concluyeron: “Cuando, durante el proceso de tutela, en la primera y segunda instancia, la causa pasiva ha sido integrada incorrectamente o una parte con un interés legítimo no ha sido notificada, la Corte Constitucional ha encontrado que se configura una causal de nulidad del proceso de tutela y ha considerado que el procedimiento adecuado consiste en devolver el expediente al juez de instancia con la finalidad que subsane el vicio y se integre correctamente el contradictorio.”.

En la sentencia SU 034 de 2018, la Corte Constitucional estableció que, para la imposición de sanción dentro de los trámites incidentales, el Juez de tutela debía revisar los siguientes aspectos:

(i) “la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano

obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de

amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento”.

Descendiendo al caso bajo estudio, se evidencia que en auto del 15 de septiembre de 2020, el Despacho accionado resolvió imponer sanción por desacato a los funcionarios Rosa Mercedes Niño, Directora de Afiliaciones de Colpensiones; César Alberto Méndez Heredia, Director de Historia Laboral; Juan Miguel Villa Lora, en calidad de Presidente de Colpensiones; Juanita Duran Vélez, en calidad de Directora Nacional de Defensa Judicial; y, María Del Pilar Hernández Bárcenas, en calidad de Directora de Atención y Servicios. Valga anotar que, el Tribunal en el grado jurisdiccional de consulta, si bien revocó la sanción en contra de la Dra. Juanita Duran Vélez por encontrase desvinculada de la Entidad, confirmó las medidas impuestas a la Dra. María Del Pilar Hernández Bárcenas, en calidad de Directora de Atención y Servicios, quien para la fecha de emisión del fallo de tutela y de

Página 6 de 17

los autos sancionatorios se encontraba desvinculada de la planta de personal de Colpensiones. Nótese que en la certificación laboral emitida por Talento Humano, la cual se anexa a este escrito, se deja de presente que la doctora Hernández estuvo ocupando el cargo de Directora de Atención y Servicio de Colpensiones desde el 29 de enero de 2018 hasta el 9 de mayo de 2019, siendo clara la ausencia de responsabilidad objetiva y subjetiva de la ex Funcionaria en el presente asunto.

2. Responsabilidad subjetiva de los Funcionarios como sustento inexorable de la

sanción

De conformidad con los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 y la hermenéutica de la Corte Constitucional, no es suficiente que se verifique el incumplimiento de la sentencia de tutela, sino que a su vez se establezca que dicho incumplimiento obedece a una omisión o negligencia del funcionario que tiene a su cargo el acatamiento de la misma. En efecto, la Corte Constitucional en su Jurisprudencia ha establecido que para que proceda la imposición de la sanción dentro del incidente de desacato se requiere la configuración de la responsabilidad subjetiva del Funcionario, pues en materia disciplinaria está proscrita la responsabilidad objetiva. Al respecto, en sentencia SU -034 de 2018, Magistrado Ponente Alberto Rojas Ríos, se estableció:

“En este contexto cobra vertebral importancia un juicio adecuado en torno a la responsabilidad subjetiva en cabeza del destinatario de la orden de tutela, pues no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso para dar por supuesta una actitud indolente por parte del mismo[1]. Es por esto que se ha sostenido que “al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador.

De allí se desprende que corresponde a la autoridad competente verificar si efectivamente existe una responsabilidad subjetiva en el incumplimiento de la orden judicial –lo que, a su vez, conlleva examinar si se da un nexo causal fundado en la culpa o el dolo entre el comportamiento del demandado y el resultado– pues si no hay contumacia o negligencia comprobadas –se insiste– no puede presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento y, por lo tanto, no es procedente la sanción”.

En ese sentido, se reitera que el incidente de desacato tiene como finalidad persuadir al funcionario responsable en el cumplimiento de la orden de tutela, objeto del incidente, con miras a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales protegidos. Por tanto, las sanciones que pueda imponer el operador jurídico, en ejercicio de sus poderes disciplinarios y correccionales, no operan per se ante el incumplimiento objetivo, sino como resultado de

Página 7 de 17

un examen de responsabilidad subjetiva del funcionario, cuya conducta es evidentemente culposa o dolosa, lo que si genera un juicio de reproche.

Al respecto, en la sentencia SU 034 de 2018 la Corte Constitucional indicó que el Juez de tutela debe determinar, dentro de los incidentes de desacatos, los siguientes aspectos:

(i) “a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden

dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado

dentro del proceso”.

Adicionalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en indicar que la sanción que resulte del incidente de desacato debe acompasarse como el resultado de una responsabilidad subjetiva comprobada.

Al respecto mediante sentencia T-458 de 2003 la Sala distinguió claramente ambos fenómenos señalando que: (i) “el cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal” y; (ii) “la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva”. Atendiendo lo referido, la sanción por desacato solo procede si se ha demostrado una acción dolosa o culposa del Funcionario, o lo que es lo mismo, una comprobada rebeldía o negligencia del Servidor público frente al cumplimiento de la orden judicial, pues “el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis mutandi en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad sancionadora del Estado” (ST 171 de 2009). Siguiendo ese entendimiento, en el presente asunto es clara la ausencia de responsabilidad subjetiva de los Funcionarios sancionados, habida cuenta que, en primera medida, se había dado respuesta a la petición tutelada en la sentencia desde el 14 de julio de 2020 y, en segunda medida, existía una razón objetiva que impedía a Colpensiones el reconocimiento inmediato de la pensión de vejez ordenada en la sentencia ordinaria, objeto de la petición, ya que dependía de la actuación administrativa de la AFP Protección, Fondo que tenía a su cargo el traslado de los aportes al RPM, lo que a la postre fue ordenado en la mencionada sentencia ordinaria. Lo anterior, sumado a que Colpensiones emitió acto administrativo SUB 232183 del 28 de octubre de 2020, en el que, finalmente, se reconoció la pensión de vejez a la Accionante. No obstante, pese a ponerse ello en conocimiento del Despacho, se decidió abstenerse de inejecutar la sanción y mantenerla incólume.

Página 8 de 17

3.- Desconocimiento del Precedente Judicial Las providencias censuradas por la Actora fueron proferidas el 15 de septiembre, 13 de octubre y 19 de noviembre de 2020, esto es, con posterioridad a la sentencia SU 034 de 2018, desconociendo materialmente la ratio decidendi de dicha providencia la cual fijó el criterio interpretativo y el alcance normativo de los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, en el sentido de indicar que, la sanción por desacato solo procede ante la comprobada responsabilidad subjetiva de los Funcionarios, esto es, cuando el incumplimiento de una orden de tutela sea producto de una conducta calificada a título de dolo o culpa, de modo que, ante la presencia de factores objetivos que justifiquen el incumplimiento de la orden tutelar, se excluye de tajo la responsabilidad subjetiva del funcionario encargado.

Adicionalmente, la Corte en la misma sentencia sostuvo que, si con posterioridad a la sanción o incluso habiéndose confirmado ésta, procedía el levantamiento o inaplicación de las medidas sancionatorias, siempre que se demostrara el cumplimiento de la orden de tutela, por lo que resultaba improcedente que el Operador judicial adujera la existencia de cosa juzgada, para mantener incólume la sanción. Así las cosas, es claro que el auto adiado el 19 de noviembre de 2020 desconoció la ratio decidendi de sentencias vinculantes de la Corte Constitucional en la materia.

3.1. Precedente de la Corte Constitucional

Es importante, recordar que la Corte Constitucional ha sido diáfana en señalar el carácter conminatorio y no punitivo de las sanciones en trámite de desacato, ya en varias oportunidades ha realizado el análisis de la finalidad del trámite incidental, en el que concluye que este busca persuadir al incidentado para que acate el fallo de tutela, veamos algunas de la Sentencias que lo dejó expresamente señalado: Sentencia de la Corte Constitucional T-421 de 2003, Magistrado Ponente. Marco Gerardo Monroy Cabra:

“Del texto subrayado3 se puede deducir que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las forma de búsqueda del cumplimiento de la sentencia. Al ser así, el accionante que inicia el incidente de desacato se ve afectado con las resultas del incidente puesto que éste es un medio para que se cumpla el fallo que lo favoreció.

Segundo, la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el accionado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que se inicie el incidente de desacato y el accionado, reconociendo que se ha

.

Página 9 de 17

desacatado lo ordenado por el juez de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia.

En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. Al contrario, si el accionado no acepta la existencia de desacato y el juez, por incorrecta apreciación fáctica, determina que éste no existió, se desdibujará uno de los medios de persuasión con el que contaba el accionado para que se respetara su derecho fundamental. Al tener un carácter persuasivo, el incidente de desacato sí puede influir en la efectiva protección de los derechos fundamentales del accionante y en esa medida existiría legitimación para pedir la garantía del debido proceso a través de tutela.”

Sentencia de la Corte Constitucional T- 652 de 2010, Magistrado Ponente. Marco Gerardo Monroy Cabra:

“El objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el Juez de amparo para la efectiva protección de los derechos… El objeto del incidente de desacato, de acuerdo a la Jurisprudencia de esta Corporación, se centra en conseguir que el obligado obedezca la orden impuesta en la providencia… Por tal motivo, la finalidad del mencionado incidente no es la imposición de una sanción en sí misma sino una de las formas de buscar el cumplimiento de la respectiva sentencia” (negrita y subraya fuera de texto)

Corte Constitucional, Auto A-155 de 20 de abril de 2016:

“A su vez, el numeral 153 de la parte motiva del Auto 181 de 2015 señaló que “En conclusión, (i) la figura del cumplimiento es de carácter principal y oficioso, mientras que el desacato es subsidiario; (ii) para imponer sanciones en el trámite incidental de desacato el juez debe establecer la responsabilidad objetiva y subjetiva del incidentado; (iii) para determinar la responsabilidad subjetiva del incidentado, se debe verificar que el desobedecimiento de la orden de tutela es producto de una conducta caprichosa o negligente de este; (iii) corresponde al incidentado informar al juez las medidas desarrolladas para alcanzar la satisfacción del fallo, así como las razones precisas que en el caso concreto han impedido el cumplimiento de la orden de tutela, evitando justificaciones vagas o genéricas que no tengan relación con la situación específica del demandante; (iv) de manera concomitante con el trámite de desacato, el juez debe dictar las medidas de cumplimiento que sean del caso, con el objeto de remover los obstáculos que impidan el acatamiento del fallo y; (v) en el supuesto en que el juez haya adelantado todo el procedimiento incidental y decidido sancionar por desacato al responsable, éste podrá evitar que se materialice la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor. De este modo, si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción, el juez de primera o única instancia deberá declarar inmediatamente el cumplimiento de la sentencia y revocar o dejar sin efecto la

Página 10 de 17

sanción impuesta y las actuaciones que dependan de ella, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte y la competencia asignada por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que dispone que este “mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones que ya se hubieren ejecutado” (negrita y subraya fuera de texto)

Corte Constitucional SU 034 de 03 de mayo de 2018, Magistrado Ponente. Alejandro

Linares Castillo:

“Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuento a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar “(…) ejecutar la sanción una vez se ha evidenciado el cumplimiento de la orden de tutela no conlleva la reivindicación del derecho constitucional vulnerado, porque este ya fue satisfecho, sino a transformar una medida de apercibimiento en una medida punitiva asimilable al derecho penal con funciones de prevención general.” (Subrayado y negrilla fuera del texto)”

Conforme lo anterior, es claro que para la Corte Constitucional la sanción de arresto y multa dictada dentro de un incidente de desacato, tiene por objetivo lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en la acción de tutela, así pues, en el evento en que sea acreditado el acatamiento de la ordenes en los términos indicados por el Juez de tutela, la sanción carece de sustento pues su objetivo ya se cumplió. 3.2 Precedente de la Corte Suprema de Justicia Sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 18 de diciembre de 2013, expediente 2013-02975-00 M.P. Fernando Giraldo Gutiérrez:

“Así las cosas, deviene aplicable el precedente de esta Corporación, según el cual hay lugar a levantar la sanción cuando se obedecen las disposiciones del fallador constitucional, como ocurrió en este caso. En efecto, la Jurisprudencia tiene determinado que “cuando se observa el cabal cumplimiento de la orden de tutela, así sea extemporáneamente e incluso después de decidida la consulta, la Corte ha prohijado la tesis de que es del caso levantar las sanciones respectivas… pues el fin perseguido con el trámite del desacato ya se cumplió (…) Cabe acotar, que la Corte Constitucional sobre el tema ha precisado que “(…) se puede deducir que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la

Página 11 de 17

sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia.” (negrita y subraya fuera de texto)

Sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal de fecha 28 de agosto de 2014, Radicación n° 75340:

“No puede perderse de vista que, como lo ha precisado la Sala en pretéritas oportunidades, «el incidente de desacato no tiene como finalidad la imposición de una sanción, pues lo que sustancialmente interesa es que la orden de proteger derechos fundamentales del demandante se cumpla» (CSJ ATP, 09 Abr 2013, Rad. 66245). Por tal razón, si durante el trámite incidental, el funcionario vinculado demuestra que acató el mandato impartido, no habrá lugar a sancionarlo; pero si ello ya ocurrió, y luego éste obedece el fallo de tutela, resulta perfectamente procedente que solicite la inaplicación de la sanción, sin que el funcionario judicial pueda oponer la existencia de cosa juzgada”

Sentencia del 4 de mayo de 2016 proferida por la Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral, radicación 2016-00446-00:

“… desconoció el reiterado criterio de esta Corte, relacionado con la viabilidad de revocar sanciones impuestas en un trámite de desacato cuando se ha acatado el mandato impartido en el interior de una acción de tutela, incluso después de confirmarse las sanciones en grado de consulta”

3.3 Precedente del Consejo de Estado

El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo sección cuarta, decidiendo un caso de idénticos contornos, emitió sentencia proferida el 27 de enero de 2011, radicación número: 11001-03-15-000-2010-01019-01, lo siguiente:

“Observa la Sala que de lo anterior se evidencia que si bien es cierto que no se dio cumplimiento al fallo de tutela dentro del término fijado por el Juzgado Veintisiete Administrativo de Medellín (48 horas), también lo es que al momento de proferirse la providencia de segunda instancia, dictada el 12 de julio de 2010 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, ya se había cumplido con la orden impartida en el fallo de tutela del 3 de mayo de 2010, y por lo tanto cesó la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, que es el principal objetivo de la acción de tutela. En estos términos, y bajo el entendido de que tal y como lo ha manifestado la H. Corte Constitucional, la principal razón de ser del incidente de desacato es obtener el cumplimiento del fallo de tutela y de esa manera erradicar la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, lo cual ya ocurrió en el presente caso, considera la Sala que debe revocarse la providencia impugnada y, en su lugar, dejar

Página 12 de 17

sin efectos la providencia del 12 de julio de 2010, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió el grado jurisdiccional de consulta del incidente de desacato promovido en contra del Instituto de los Seguros Sociales y se ordenará que dicho Tribunal, en el término de los ocho (8) siguientes días a la notificación de esta sentencia, profiera una nueva providencia teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden”.

Sentencia del 30 de octubre de 2014 proferida por el Consejo de Estado, sección segunda – subsección B:

“habida cuenta de que el auto del 18 de noviembre de 2013 que impuso sanción, presta merito ejecutivo y fue enviado a cobro coactivo, no existe lugar a duda alguna de que procede el amparo deprecado, por lo cual se ordena al demandado que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, siguientes a la notificación de esta providencia, comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción, que la misma carece de objeto por haberse producido el cumplimiento de la orden tutelar…”

Sentencia del 24 de septiembre de 2015 proferida por el Consejo de Estado, MP Maria Elizabeth García González, radicación 2015 – 00542-00:

“Ello, por cuanto no existe razón alguna que justifique mantener una sanción por desacato contra quien ha sido persuadido por la misma y ha procedido a cumplir la orden tutelar correspondiente, aun cuando esto se produzca, inclusive con posterioridad a la resolución del grado jurisdiccional de consulta.

Conforme a lo anterior falla:

“Ampárese el derecho fundamental al debido proceso y de defensa del señor MAURICIO OLIVERA GONZALEZ (…) comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción por desacato, impuesta mediante auto de 18 de noviembre de 2013 que la misma carece de objeto por haberse producido el cumplimiento de la orden tutelar”

Sentencia del 3 de octubre de 2016 proferida por el Consejo de Estado, MP Hugo Fernando Bastidas Barcenas, radicación 11001031500020160129501:

“A partir de lo anterior, la Sala encuentra que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado estiman que, a pesar de haberse sancionado por desacato, el encargado de cumplir la orden de tutela puede evitar que la sanción se haga efectiva si demuestra que cumplió cabalmente las órdenes de tutela. En otras palabras, si se comprueba el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, ya sea durante el curso de incidente de desacato o incluso después de impuesta la sanción, habrá lugar a inaplicar la sanción. En este caso, corresponderá al juez de conocimiento

Página 13 de 17

informar del levantamiento de la sanción a las autoridades encargadas de la ejecución de la sanción para que terminen el procedimiento. Siendo así, la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta la forma en que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resolvieron casos similares. En este caso, lo propio era que el Juzgado 28 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda, levantara la sanción en cada uno de los procesos, sin condicional esa decisión a que se hubiere o no iniciado el proceso de cobro por parte de la entidad encargada de la ejecución de la sanción. Queda demostrado entonces, que el Juzgado 28 administrativo Oral de Bogotá, dejó de aplicar el precedente jurisprudencial que ha determinado que, siempre que se compruebe el cumplimiento de la orden del fallo de tutela, deberá inaplicarse la sanción impuesta en sede de desacato, sin someterlo a otra condición.”

Sentencia proferida el 14 de julio de 2016 por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, radicación 11001-03-15-000-2016-00873-01:

“En síntesis, al tenor de la jurisprudencia constitucional, las órdenes impartidas en sede de tutela, principalmente las que disponen la protección de un derecho fundamental, deben cumplirse. Para lograrlo resulta competente el juez de primera instancia, quien debe disponer las medidas tendientes a tal fin. La renuencia injustificada en atenderlas configura desacato sancionable con arresto y multa, decisión que debe ser consultada con el superior jerárquico de quien la impone. Dicha sanción no constituye la finalidad o el propósito del incidente sino un medio para cumplir con la orden impartida. Por tanto, si se quiere evitar la sanción debe cumplirse. Incluso, si se ha iniciado el incidente y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, se debe acatar la orden.

La subregla constitucional es clara: La renuencia injustificada en atender una orden impartida en sede de tutela acarrea una sanción que en sí misma no constituye la finalidad del trámite incidental adelantado para ello, sino una forma de persuadir al incumplido para que la acate. En consecuencia, solo el cumplimiento de la orden de amparo, -ya sea durante el curso del incidente de desacato o aun cuando se haya impuesto la sanción-, evita la materialización de la misma.

(…)

Planteadas, así las cosas, se tiene que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, y de la Corte Suprema de Justicia, destaca que la finalidad del incidente que se promueve con ocasión de la desatención de una orden impartida en el trámite de tutela, no es la imposición de la sanción sino la de persuadir al incumplido para que la acate y así queden a salvo los derechos

Página 14 de 17

fundamentales del agraviado. Por tanto, cuando se cumple la guarda impuesta por el juez constitucional, aún decidido el incidente y resuelto sancionar, la imposición de la multa y el arresto carece de objeto”.

Sentencia del 11 de mayo de 2017 proferida por el Consejo de Estado, C.P. María Elizabeth García González, radicación 11001-03-15-000-2017-00301-00:

“Ahora, frente al Auto de 31 de octubre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio del cual se denegó la solicitud elevada por la UGPP para que se le implicase la sanción impuesta a la actora en el trámite incidental por haber sido acatada la orden judicial proferida en la sentencia de 28 de enero de 2016, la Sala advierte que sí se presentó una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, dado que lo allí resuelto contradice abiertamente el precedente jurisprudencial aplicable sobre la materia. En efecto, en reiteradas sentencias de esta Corporación y de la Corte Constitucional se ha sostenido que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de una sanción en sí misma, sino que debe considerarse como una de las formas de buscar el cumplimiento del respectivo fallo de tutela, enfatizando en su carácter persuasivo, por lo tanto de acatarse la orden judicial que dio lugar al trámite incidental, lo procedente es la inaplicación o revocatoria de la sanción impuesta.” (…) “Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente advertir que el Tribunal Administrativo del Chocó, al proferir el Auto de 31 de octubre de 2016, tajantemente afirmó que no era posible inaplicar o revocar la sanción impuesta a la actora en el trámite incidental, ya que el cumplimiento del fallo de tutela que daba origen al incidente de desacato se había dado con posterioridad a la fecha en la que quedó ejecutoriada la sanción, argumento que desobedece abiertamente los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, traídos a colación en líneas anteriores.”

Sentencia del 19 de mayo de 2016 proferida por el Consejo de Estado, MP Lucy Jannette Bermúdez Bermúdez, radicación 11001031500020160087300:

“… se impone que el conductor del trámite incidental, a estas alturas, declare la inaplicación de la sanción, aun cuando su imposición hubiese estado justificada; y de tal suerte, así lo haga saber a los encargados de su ejecución. Ello se explica también en que el desacato es un instrumento persuasivo para el cumplimiento de la orden de amparo, mas no una herramienta de carácter punitivo, por tanto, al desparecer los supuestos que dieron lugar a ella, resulta incoherente mantener la vigencia de sus efectos en el orden jurídico”

Página 15 de 17

Sentencia proferida el 5 de febrero de 2018 por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección segunda subsección B, que decidió acción de tutela interpuesta por el señor Luis Fernando de Jesús Ucrós Velásquez contra el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre:

“Ahora bien, en el caso bajo estudio la Sala observa que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo solo motivó la decisión de negar la inaplicación de las sanciones por desacato impuestas al demandante, aduciendo que aquélla estaba ejecutoriada por haberse surtido el grado jurisdiccional de consulta, motivación que si bien se enmarca en su autonomía funcional no es suficiente para apartarse del criterio jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, toda vez que se insiste la finalidad de la institución del desacato es lograr que se cumplan las órdenes del juez de tutela y en sub judice ya se materializó el reconocimiento pensional al señor William Jacinto Díaz Vergara.

En este orden de ideas, en atención al criterio jurisprudencial citado, se establece que procede el amparo del derecho fundamental al debido proceso del señor Luis Fernando de Jesús Ucrós Velásquez, y se configuró una vía de hecho por desconocimiento del precedente de esta Corporación y de la Corte Constitucional, puesto que el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Sincelejo mediante autos del 8 de junio, 6 de julio, 1 de agosto y 5 de septiembre de 2017 negó la solicitud de inaplicación de la sanción de arresto y multa impuestas en el incidente de desacato, pese a que estaba probado el cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia de tutela del 2 de septiembre de 2016”.

Sentencia de 21 de mayo de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Magistrado Ponente Hernando Sanchez Sanchez, radicación 11001031500020200060900:

“En relación con esta causal, la Corte Constitucional”1 ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, señalando que es el “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […]”, que busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la Administración de Justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional2 , según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado

Página 16 de 17

por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria 3 , la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse, o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta”

Sentencia de 19 de junio de 2020 Proferida por el Consejo de Estado, Magistrado Ponente Ramiro Pazos Guerrero, radicación 11001031500020200147800:

“De la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin al trámite incidental del desacato. (…) 56. La Sala observa que, si bien desde el 9 de diciembre de 2019, la Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones elevó ante el Tribunal administrativo de Chocó solicitud de revocatoria de la sanción por cumplimiento, con la que allegó la resolución por medio de la cual requirió la pensión de vejez de la señora Maria Belarmina Sánchez Gómez, dicha autoridad no valoró como prueba ese documento, cuestión que conllevó a que fuera confirmada la sanción impuesta, pese a que ya se encontraban superados los hechos que dieron lugar al incidente de desacato. 57. Por otra parte, se advierte que a pesar que, con posterioridad a la providencia emitida en grado de consulta, Colpensiones elevó nuevamente solicitud de revocatoria de la sanción impuesta, la cual fue remitida por correo electrónico el 27 de enero de 2020, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó no la valoró y, por lo tanto, el 30 de enero del mismo año resolvió ejecutar la sanción por desacato impuesta al señor Juan Miguel Villa Lora, en su calidad de director de dicha entidad. 58. Así las cosas para la Sala se configuró un defecto en las providencias enjuiciadas, toda vez que no es posible endilgar un error al accionante respecto a unos documentos que aportó cuando el expediente se encontraba para resolver el grado de consulta en el Tribunal Administrativo del Chocó ordenara dar ejecución a la sanción, pues lo cierto es que era deber de las autoridades judiciales, antes de adoptar sus decisiones, verificar en la Secretaría y en los correos electrónicos si se había remitido algún memorial que pudiera ser valorado y que contara con la suficiente entidad para variar la decisión de sanción de desacato. (…) 62. Así las cosas, como en ocasiones anteriores esta Corporación4 ha indicado que siempre que el accionado demuestre el acatamiento de la sentencia de amparo constitucional, aun cuando se haya iniciado el trámite incidental e incluso después de que se le ha sancionado, puede evitar la sanción si prueba el cumplimiento del fallo de tutela, las solicitudes remitidas por Colpensiones tenían la entidad suficiente para que fuera revocada la sanción impuesta”.

Página 17 de 17

Así podríamos seguir señalando sentencias en las que de manera reiterativa se manifiesta la posibilidad de inaplicar la sanción impuesta, por lo que, en el caso particular debe operar la misma regla.

IV. ANEXOS Solicito a su Honorable Magistratura se sirva tener como pruebas los documentos que adjunto al presente escrito, con destino al expediente de la acción referenciada, a saber:

- Certificación laboral emitida el 19 de abril de 2021 por la Dirección de Talento Humano de Colpensiones.

V. NOTIFICACIONES

De igual forma se indica que en consonancia con el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011, Colpensiones dispone como único correo electrónico oficial para recibir notificaciones judiciales en materia de tutelas notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co Cordialmente,

DIEGO ALEJANDRO URREGO ESCOBAR Gerente de Defensa Judicial Vicepresidencia de Operaciones del Régimen de Prima Media Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones

“Los aquí firmantes declaramos que para la elaboración del presente documento: 1. se consultaron los aplicativos, bases de datos y aquellos sistemas disponibles requeridos para establecer la veracidad de la información que en el mismo se consigna. 2. se consultó la normatividad vigente y las disposiciones internas de Colpensiones. 3. se utilizó información verificable”. Elaboró: Laura Alexandra Ballestas Gómez – Profesional Senior –Dirección de Acciones Constitucionales.