1

Институт законодательства Республики Казахстан

Министерства юстиции Республики Казахстан

НИИ государства и права имени Гайрата Сапаргалиева

Казахстанский Союз юристов

КОММЕНТАРИЙ

к Закону Республики Казахстан

«О нормативных правовых актах»

Астана – 2014

2

УДК 340

ББК 67.4

К 63

Под общей редакцией Министра юстиции Республики Казахстан, кандидата юридических наук Имашева Б.М.

Ответственные редакторы: заместитель Министра юстиции Республики Казахстан, кандидат юридических наук,

профессор Баймолдина З.Х.;

директор ГУ «Институт законодательства Республики Казахстан» Министерства юстиции

Республики Казахстан, доктор юридических наук, профессор Смагулов А.А.;

генеральный директор Научно-исследовательского института государства и права имени Гайрата

Сапаргалиева, секретарь Казахстанского Союза юристов, заместитель председателя Правового совета

при партии «Нур Отан», доктор юридических наук Турецкий Н.Н.

Рецензенты:

Абдиров Н.М. – депутат Мажилиса Парламента Республики Казахстан, председатель Правового

совета при партии «Нур Отан», доктор юридических наук, профессор

Борчашвили И.Ш. - директор Центра судебной экспертизы Министерства юстиции Республики

Казахстан, доктор юридических наук, профессор, академик Казахской национальной академии

естественных наук

Кысыкова Г.Б. – заместитель генерального директора Научно-исследовательского института

государства и права имени Гайрата Сапаргалиева, кандидат юридических наук

Коллектив авторов:

Айсин С.Б., к.ю.н. – статьи: 19, 20, 21, 21-1, 21-2, 21-3

Габбасов А.Б., к.ю.н. – статьи: 46, 47, 48

Габдуллаева Э.Г., магистр – статьи: 2, 4, 6, 17, статьи: 3-1 (в соавторстве с Досмагановой А.Д.),

13, 14, 15, 16 (в соавторстве с Турецким Н.Н.), 18 (в соавторстве с Шаймуруновой А.К.)

Досмаганова А.Д. – статьи: 1, 3, 3-1 (в соавторстве с Габдуллаевой Э.Г.), 5

Елеусизова И.К., к.ю.н. – статьи: 30, 31, 32, 33, 34, 35, 35-1

Мамонов В.В., д.ю.н., доцент – статьи: 7, 8, 9, 10, 11, 12

Молдабаев С.С., д.ю.н., профессор – статьи: 44, 45

Нугманова Э.А., д.ю.н. – статьи: 22, 23, 24

Сарсембаев М.А., д.ю.н., профессор – статьи: 25, 26, 27, 28, 29, 29-1

Турецкий Н.Н., д.ю.н. – статьи: 6-1, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 43-1, 43-2 статьи: 13, 14, 15, 16

(в соавторстве с Габдуллаевой Э.Г.)

Шаймурунова А.К., к.ю.н. – статья 18 (в соавторстве с Габдуллаевой Э.Г.)

КОММЕНТАРИЙ К ЗАКОНУ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН «О НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ» / Под общей редакцией Имашева Б.М. - Астана: ГУ «Институт

законодательства Республики Казахстан», 2014. – 340 с.

ISBN 978-601-7366-09-4

Настоящий комментарий к Закону Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»

подготовлен с учетом внесения изменений и дополнений в действующую редакцию, а также принятия

новых законов Республики Казахстан, имеющих отношение к вопросам комментируемого Закона.

Комментарий рассчитан на широкий круг читателей, в том числе ученых, практиков, теоретиков,

экспертов, депутатов, государственных служащих, разработчиков нормативных правовых актов, судей,

работников правоохранительных органов, а также студентов, магистрантов, докторантов,

преподавателей, граждан, интересующихся законодательством и занимающихся правотворческой

деятельностью.

Комментарий подготовлен по состоянию законодательства Республики Казахстан на 1 ноября 2013

года.

УДК 340

ББК 67.4

ISBN 978-601-7366-09-4

© Коллектив авторов, 2014

© ГУ «Институт законодательства

Республики Казахстан», 2014

3

Оглавление

Предисловие Министра юстиции Республики Казахстан, кандидата

юридических наук Б.М. Имашева..................................................................

4

Глава 1. Общие положения.......................................................................... 6

Глава 2. Планирование подготовки проектов нормативных правовых

актов.................................................................................................

80

Глава 3. Подготовка и оформление проектов нормативных правовых

актов.................................................................................................

101

Глава 4. Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов 197

Глава 5. Порядок принятия нормативного правового акта и его

введения в действие.......................................................................

218

Глава 6. Опубликование нормативных правовых актов........................... 247

Глава 7. Действие нормативных правовых актов во времени,

пространстве и по лицам...............................................................

263

Глава 8. Официальное толкование нормативных правовых актов......... 317

Глава 9. Систематизация и учет нормативных правовых актов.............. 322

Список принятых обозначений и сокращений.............................................. 330

4

Предисловие

За период становления суверенного Казахстана кардинально

обновлены основные отрасли национального законодательства, принимаются

последовательные меры, позволяющие вывести нормотворческий процесс на

новый качественный уровень.

Вместе с тем развитие мировой экономики и политики, процессов

глобализации, а также внутренней динамики развития страны диктуют

необходимость дальнейшего развития национального законодательства, что

требует системного совершенствования нормотворческой и правоприме-

нительной деятельности государства.

В этой связи в Послании Президента Республики Казахстан - Лидера

Нации Н.А. Назарбаева народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050»:

новый политический курс состоявшегося государства» особо отмечается, что

«… необходимо начать очередной этап модернизации национальной

правовой системы.

Законодательство должно не только защищать национальные интересы,

но и синхронизироваться с динамично развивающейся международной

правовой средой. Поручаю Правительству принять системные меры по

повышению конкурентоспособности нашей правовой системы во всех ее

базовых отраслях как публичного, так и частного права».

Данные поручения Главы государства развивают положения

Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до

2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от

24 августа 2009 года № 858, в которой закреплено: «В целях повышения

эффективности нормотворческой деятельности необходимо продолжить

работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей

консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от

устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом

регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве;

минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия

законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в

соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты.

Комплексное развитие казахстанского законодательства и эффективное

применение основных направлений правовой политики государства будут

способствовать дальнейшему укреплению режима законности, соблюдению

конституционных прав и свобод человека и гражданина, обеспечению

устойчивого социально-экономического развития страны, укреплению

казахстанской государственности»1. В этой связи можно отметить, что

положения Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»

являются основой для достижения поставленных Главой государства задач

по повышению конкурентоспособности правовой системы.

1См: Указ Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 «О Концепции правовой

политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года».

5

С учетом указанного комментария, в том числе доктринальное

толкование норм Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых

актах», являющегося основой нормотворческой деятельности, весьма

своевременны.

В комментарии к Закону Республики Казахстан «О нормативных

правовых актах» раскрыты все этапы нормотворческой деятельности:

планирование, разработка, оформление, принятие, внесение изменений и

дополнений, признание утратившим силу либо разработка нового акта,

научная экспертиза, введение в действие, опубликование, действие

нормативных правовых актов во времени, пространстве и по лицам,

официальное толкование, систематизация и учет.

Перспективы совершенствования механизмов правового регулирования

в правотворческом и правоприменительном процессе являются предметом

пристального внимания ученых и практиков, поэтому ценность комментария

к положениям Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых

актах» очевидна.

Они особо актуальны для разработчиков нормативных правовых актов,

ученых, практиков, теоретиков, экспертов, депутатов, государственных

служащих и всех других лиц, интересующихся вопросами правотворчества и

законодательства. Работа интересна также с точки зрения изучения

теоретических и практических проблем, объединяющих в себе осново-

полагающие категории правотворчества, а также содержание процедурных

вопросов целостного механизма принятия нормативных правовых актов.

Представляется весьма символичным опубликование настоящего

комментария Институтом законодательства Республики Казахстан и Научно-

исследовательским институтом государства и права имени Гайрата

Сапаргалиева. В свою очередь, целью деятельности Института

законодательства Республики Казахстан является повышение эффективности

нормотворческой деятельности и усиление роли правовой науки в

обеспечении социально-экономического развития Республики Казахстан.

Комментарий подготовлен казахстанскими учеными-практиками.

Авторы имеют значительный опыт в правотворческой и правопримени-

тельной деятельности, что позволило им рассмотреть нормы с точки зрения

широкого спектра нормативных правовых актов и статистических

материалов, а также собственного видения отдельных направлений и

вопросов реальной практики.

Выражая уверенность в научной и практической ценности настоящего

издания для теории и практики нормотворческой деятельности, полагаю, что

результаты данного исследования послужат одной из мер по выполнению

вышеотмеченных поручений Главы государства по модернизации правовой

системы Казахстана.

Министр юстиции Республики Казахстан,

кандидат юридических наук Б. Имашев

6

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Законе2

В настоящем Законе используются следующие основные понятия:

1) закон - нормативный правовой акт, который регулирует

важнейшие общественные отношения, устанавливает основополагаю-

щие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи

61 Конституции Республики Казахстан, принимаемый Парламентом

Республики Казахстан, а в случаях, предусмотренных подпунктом

3) статьи 53 Конституции Республики Казахстан, - Президентом

Республики Казахстан;

1-1) юридическая техника - совокупность способов, требований и

правил оформления нормативных правовых актов;

2) законодательный акт - конституционный закон, указ Президента

Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, кодекс,

закон, указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона,

постановление Парламента Республики Казахстан, постановления

Сената и Мажилиса;

3) подзаконные нормативные правовые акты – иные не

являющиеся законодательными нормативные правовые акты,

издаваемые на основе и (или) во исполнение и (или) для дальнейшей

реализации законодательных и иных вышестоящих по иерархии

нормативных правовых актов;

4) законодательство - совокупность нормативных правовых актов,

принятых в установленном порядке;

5) кодекс - закон, в котором объединены и систематизированы

правовые нормы, регулирующие однородные важнейшие общественные

отношения, предусмотренные статьей 3-1 настоящего Закона;

6) Конституционный закон - закон, названный в Конституции

Республики Казахстан конституционным, принимаемый в порядке,

установленном пунктом 4 статьи 62 Конституции Республики

Казахстан;

7) Государственный реестр нормативных правовых актов

Республики Казахстан - единая система государственного учета

нормативных правовых актов Республики Казахстан, содержащая

реквизиты нормативных правовых актов и другие сведения

информационно-справочного характера об этих актах;

8) эталонный контрольный банк нормативных правовых актов

Республики Казахстан - совокупность печатных текстов нормативных

правовых актов (с изменениями и дополнениями), сведения о которых

2 Статья 1 Закона в редакции Закона РК от 29.12.2006 № 209. В статью вносились изменения и

дополнения 5 раз, следующими Законами РК: от 29.07.2007 № 271; от 04.07.2008 № 57-IV; от 10.01.2011

№383-IV; от 01.04.2011 № 425-IV; от 27.04.2012 № 15-V, от 03.07.2013 № 121-V.

7

внесены в Государственный реестр нормативных правовых актов

Республики Казахстан3;

9) закон, вносящий изменения и дополнения в Конституцию

Республики Казахстан - закон, принимаемый в порядке, установленном

пунктом 3 статьи 62 Конституции Республики Казахстан;

10) норма права – общеобязательное правило поведения

постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное

применение, распространяющееся на индивидуально неопределенный

круг лиц в рамках регулируемых общественных отношений;

11) нормативный правовой акт – письменный официальный

документ установленной формы, принятый на референдуме либо

уполномоченным органом или должностным лицом государства,

устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или

приостанавливающий их действие, а также документ в электронно-

цифровой форме, идентичный письменному официальному документу и

удостоверенный посредством электронной цифровой подписи;

11-1) Реестр государственной регистрации нормативных правовых

актов – письменный перечень, содержащий номер государственной

регистрации и реквизиты нормативных правовых актов

государственных органов, указанных в подпункте 4) пункта 2 статьи 36

настоящего Закона, прошедших государственную регистрацию в

органах юстиции Республики Казахстан;

12) последующее официальное опубликование текстов

нормативных правовых актов - опубликование в печатном издании

нормативных правовых актов, прошедших экспертизу на соответствие

эталонному контрольному банку нормативных правовых актов

Республики Казахстан;

12-1) правовой мониторинг нормативных правовых актов -

деятельность государственных органов, осуществляемая на постоянной

основе, по сбору, оценке, анализу информации о состоянии

законодательства Республики Казахстан, а также по прогнозу динамики

его развития и практики применения в целях выявления

противоречащих законодательству Республики Казахстан устаревших и

коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации;

13) уровень нормативного правового акта - место нормативного

правового акта в зависимости от его юридической силы в иерархии

нормативных правовых актов;

14) официальное опубликование нормативного правового акта –

публикация для всеобщего сведения полного текста нормативного

правового акта в официальных и периодических печатных изданиях, а

также на интернет-ресурсе, определяемом Правительством Республики

Казахстан, в графическом формате в полном соответствии с

подписанными подлинниками;

3 Примечание РЦПИ. Подпункт 8) предусмотрен в редакции Закона РК от 03.07.2013 № 121-

V (вводится в действие с 01.01.2015).

8

15) уполномоченный орган - государственные органы и

должностные лица Республики Казахстан, которые вправе принимать

нормативные правовые акты в соответствии с их компетенцией,

установленной Конституцией Республики Казахстан, настоящим

Законом, а также законодательством, определяющим правовой статус

этих органов и должностных лиц (Президент Республики Казахстан,

Парламент Республики Казахстан, Правительство Республики

Казахстан, Конституционный Совет Республики Казахстан, Верховный

Суд Республики Казахстан, Центральная избирательная комиссия

Республики Казахстан, центральные исполнительные органы, местные

представительные и исполнительные органы, Национальный Банк

Республики Казахстан, иные государственные органы);

16) уполномоченная организация – организация, определяемая

Правительством Республики Казахстан по осуществлению научной

лингвистической экспертизы в части аутентичности текстов на

казахском и русском языках по проектам законов, разработанным

государственными органами Республики Казахстан и подлежащим

внесению в Парламент Республики Казахстан.

1) В подпункте первом комментируемой статьи закрепляется понятие

закона, под которым понимается нормативный правовой акт, который

регулирует важнейшие общественные отношения, устанавливает

основополагающие принципы и нормы, предусмотренные пунктом 3 статьи

61 Конституции Республики Казахстан, принимаемый Парламентом

Республики Казахстан, а в случаях, предусмотренных подпунктом 3) статьи

53 Конституции Республики Казахстан, - Президентом Республики

Казахстан.

Законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения,

устанавливают основополагающие принципы и нормы. Следовательно, это

является определяющим для отражения содержания понятия «важнейших

общественных отношений». В Нормативном постановлении

Конституционного Совета Республики Казахстан отмечается: «Конституцией

не раскрывается примененное в статье 61 Конституции понятие

основополагающих принципов и норм, которые могут быть предметом

законодательного регулирования. По мнению Конституционного Совета

Республики Казахстан, основополагающими принципами законодательной

деятельности следует считать, прежде всего, идеи преамбулы Конституции, а

также основополагающие принципы деятельности Республики Казахстан,

провозглашенные пунктом 2 статьи 1 Конституции (общественное согласие и

политическая стабильность; экономическое развитие на благо всего народа;

казахстанский патриотизм; решение наиболее важных вопросов

государственной жизни демократическими методами, включая голосование

9

на республиканском референдуме или в Парламенте)»4. Важнейшие

общественные отношения в Казахстане определяются исходя и пункта 3

статьи 61 Конституции Республики Казахстан. Таковыми признаются

отношения:

1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских

прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических

лиц;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственных органов и

органов местного самоуправления, государственной и воинской службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обязательных

платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

8) приватизации предприятий и их имущества;

9) охраны окружающей среды;

10) административно-территориального устройства Республики;

11) обеспечения обороны и безопасности государства.

Все иные отношения регулируются подзаконными актами.

Изменчивые, преходящие, динамичные, не отраженные в нормах

Конституции Республики Казахстан, общественные отношения должны

регулироваться не в законе, а в подзаконных актах, которые реализуют,

детализируют нормы законодательных актов, но ни в коем случае им не

противоречат, а, следовательно, соответствуют нормам Конституции

Республики Казахстан.

Не все отношения подлежат нормативному правовому регулированию

в форме закона Республики Казахстан. При определении предмета закона

Республики Казахстан необходимо учитывать соотношение законов и

подзаконных нормативных правовых актов, закрепленных Конституцией

Республики Казахстан, и критерии, характеризующие закон как акт высшей

юридической силы. К таким критериям следует отнести:

- значимость и стабильность регулируемых общественных отношений.

Закон регулирует наиболее важные, устойчивые общественные отношения;

- первичность нормативного регулирования отношений, составляющих

предмет отрасли права или отрасли законодательства.

Приступая к работе над законопроектом, важно всесторонне оценить

необходимость издания закона. В этих целях рекомендуется:

- уяснить, имеется ли в действительности проблема, требующая

принятия решений на законодательном уровне, и каков при этом должен

быть объем правового регулирования;

4 Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 15 октября 2008

года № 8 «Об официальном толковании статьи 54, подпунктов 1) и 3) пункта 3 статьи 61, а также ряда

других норм Конституции Республики Казахстан по вопросам организации государственного управления».

10

- определить, является ли данное правовое регулирование соразмерным

преследуемым целям;

- четко уяснить существо предполагаемого правового регулирования и

цели, которые имеется в виду достигнуть изданием нового закона;

- определить место будущего закона в системе законодательства, в

отрасли, подотрасли законодательства и т.п.;

- если требуется принятие именно закона, необходимо определить

содержание конкретных его положений; иными словами, какие правила

поведения (отношения) следует предписать, разрешить или запретить и какие

санкции ввести в случае нарушения закона;

- изучить действующие нормативные правовые акты Республики

Казахстан по теме проекта либо затрагивающие близкие по содержанию

вопросы; ознакомиться с практикой применения действующих нормативных

правовых актов;

- проанализировать предложения ученых, результаты опросов

общественного мнения и соответствующие статистические данные;

- определить возможные последствия действия будущего закона:

экономические, политические, социальные, правовые, экологические,

демографические и др.;

- определить затраты материальных, финансовых и других ресурсов,

необходимых для реализации положений будущего закона, а также оценить

целесообразность таких затрат с точки зрения ожидаемых результатов.

Под основополагающими принципами и нормами в указанном пункте

понимаются основные начала, которые законодатель закладывает в сущность

регулирования определенных правоотношений, неизменчивые основы-

положения, которые ложатся в концепцию правовой регламентации, и не

подлежат изменению, поскольку являются общепризнанными как со стороны

общества, так и со стороны государства. Основные принципы и начала

можно назвать догмами законодательства, принимаемые за истину.

Важнейшими указанные общественные отношения можно также

признать по той причине, что издаются они согласно указанному пункту 3

статьи 61 Конституции Республики Казахстан Парламентом – высшим

представительным органом Республики, осуществляющим законодательные

функции, который выражает волю народа, а также по той причине, что

действие акта рассматривается в масштабах государства. Парламент

Республики Казахстан является высшим представительным органом

Республики, осуществляющим законодательные функции. Поэтому

законодательные акты можно признать еще первичными нормативными

правовыми актами, содержание которых направлено на регулирование

важнейших общественных отношений.

Парламент на совместном заседании Палат двумя третями голосов от

общего числа депутатов каждой из Палат, по инициативе Президента вправе

11

делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий

одного года5.

Инициатива Президента о делегировании ему законодательных

полномочий на определенный им срок вносится Председателю Мажилиса,

который созывает совместное заседание Палат Парламента. Президент

Республики вправе определять срок рассмотрения его инициативы.

Конституционный совет Республики Казахстан в своем Нормативном

постановлении отмечает: «Временная передача парламентом своих

полномочий по принятию законов главе государства либо правительству

(институт делегированного законодательства) распространена в ряде

зарубежных стран со смешанной либо парламентарной формами правления.

Она представляет собой одно из средств выхода из сложных ситуаций в

общественном развитии через ускоренное совершенствование

законодательства путем предоставления права издавать законодательные

акты президентам (главам государств) либо правительствам с соблюдением

установленных в конституциях либо в законах требований. К таковым могут

быть отнесены особые процедуры принятия закона о передаче полномочий,

сроки делегирования, предметы (сферы) законодательного регулирования и

другие условия»6.

Единство государственной власти в совокупности с институцио-

нальным разделением ее на ветви обеспечивает эффективность и

устойчивость власти, а также скоординированность и взаимодействие

принадлежащих к различным ветвям власти государственных органов.

Казахстанская модель президентской формы правления позволяет,

исходя из сложившихся объективных обстоятельств, в соответствии с

Конституцией Республики Казахстан и волеизъявлением Президента и

Парламента Республики, проводить временное перераспределение

законотворческих полномочий.

Итак, Парламент Республики Казахстан вправе делегировать

Президенту республики полномочия по изданию законов:

- в мирное время в соответствии с подпунктом 3) статьи 53

Конституции;

5 В соответствии с постановлением Конституционного суда РК от 6 марта 1995 г. «О нелегитим-

ности Верховного Совета РК, избранного 7 марта 1994 г.», Верховный Совет был объявлен

нелегитимным. В тот же день Конституционный суд вынес решение о вступлении в силуЗакона от 10

декабря 1993 г. «О временном делегировании полномочий Парламента Президенту и главам местных

администраций» на период до избрания нового Парламента.В действующем праве только один Указ

Президента Республики Казахстан от 2 ноября 1995 г. № 2593, имеющий силу Конституционного закона -

«О признании утратившими силу Указа Президента Республики Казахстан от 25 марта 1995 г. № 2151,

имеющего силу Конституционного закона, «О республиканском референдуме». Указов, имеющих силу

закона в действующем законодательстве 53. Все эти законы датируются 1995-1996 годом и приняты в

соответствии со статьей 1 Закона Республики Казахстан от 10 декабря 1993 г. "О временном делегировании

Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий",

который утратил силу - Законом РК от 20 декабря 2004 года № 12 «О признании утратившими силу

некоторых законодательных актов Республики Казахстан».

6 Нормативное постановление Конституционного совета Республики Казахстан от 26 июня 2008

года № 5 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Конституции

Республики Казахстан»

12

- в военное время в соответствии с пунктом 2 статьи 45 и подпунктом

4) статьи 53 Конституции.

На основании указанных статей Конституции Республики Казахстан

Президент Республики вправе осуществлять делегированные Парламентом

полномочия по изданию, приостановлению действия и отмене законов,

внесению в законы изменений и дополнений»7.

1-1) В комментируемом подпункте определено, что юридическая

техника - совокупность способов, требований и правил оформления

нормативных правовых актов. Необходимо отметить, что понятие

юридической техники также поглощает методы, средства и приемы,

используемые в соответствии с принятыми правилами и при систематизации

нормативных правовых актов для обеспечения их совершенства. Важнейшая

разновидность юридической техники - законодательная (правотворческая).

Так видами юридической техники может признаваться техника составления

юридических документов, договоров, судебных решений, судебных исков,

исполнительных листов.

Нормативный документ- официальный письменный документ,

порождающий определенные юридические последствия и направленный на

регулирование отдельных отношений. Нормативными документами

признаются:

1) нормативные правовые акты (законы, указы, постановления,

инструкции и т.п.);

2) акты правоприменения (решение суда, постановление о назначении

экспертизы, протест прокурора и т.п.);

3) договоры (договор купли-продажи, брачный договор, трудовое

соглашение и т.п.);

4) иные акты (исковые заявления, претензии, жалобы, заявления и т.п.).

Вне зависимости от вида нормативного правового акта юридическая

техника признается единой. Указанное также говорит о том, что категория

«юридическая техника» применима только при формировании

текстанормативного правового акта. К примеру, понятие «юридическая

техника» не относится к процессу согласования текста, введения в действие,

принятия нормативного правового акта. В законотворчестве правила

юридической техники также применяются к оформлению пояснительных

записок, справок-обоснований, сравнительных таблиц, концепций. Отличие в

оформлении актов законодательного и подзаконного уровня смотрите

комментарий к пункту 1 статьи 18 Закона.

На сайте Министерства юстиции Республики Казахстан8 опубликованы

Методические рекомендации о проведении правового мониторинга

7 Нормативное постановление Конституционного совета Республики Казахстан от 26 июня 2008

года № 5 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 45, подпунктов 3) и 4) статьи 53 Конституции

Республики Казахстан». 8www.adilet.gov.kz

13

нормативных правовых актов и по подготовке Концепций и проектов

нормативных правовых актов.

Так, согласно разделу 2 указанных Методических рекомендаций

подготовка и оформление проекта Закона Республики Казахстан включают в

себя ряд последовательно взаимосвязанных между собой процедур по его

созданию, осуществляемому с использованием правил и приемов

юридической техники.

Законы Республики Казахстан должны соответствовать общим

критериям законности правовых актов. К таким критериям относятся:

- правомочность субъекта, принимающего акт. Право принимать

законы Республики Казахстан принадлежит народу Казахстана, Парламенту

Республики Казахстан (пункт 1 статьи 62 Конституции Республики

Казахстан), а в случаях, предусмотренных Конституцией Республики

Казахстан (пункт 2 статьи 45, подпункт 4) статьи 53 Конституции

Республики Казахстан), - Президенту Республики Казахстан;

- правильный выбор формы акта. Рекомендуется тщательно оценивать

возможный круг регулируемых отношений и правильно выбрать форму

закона (кодекс и др.) или подзаконного акта;

- соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и

вступления акта в силу;

- последовательное развитие и конкретизация в акте принципов и

положений Конституции Республики Казахстан;

- соответствие акта общепризнанным принципам и нормам

международного права, ратифицированным (одобренным) международным

договорам Республики Казахстан. Речь идет о международно-правовых

актах, которые содержат нормы, применяемые либо непосредственно, либо

путем издания внутригосударственных актов.

Предметом закона являются подлежащие нормативному правовому

регулированию экономические, политические, социальные и иные

отношения, предусмотренные пунктом 3 статьи 61 Конституции Республики

Казахстан.

Текст закона должен способствовать наиболее полному и правильному

его пониманию теми лицами, которым адресован закон, и соответствовать

выработанным теорией и практикой правотворчества правилам юридической

техники.

Следует стремиться к тому, чтобы новый закон Республики Казахстан

не противоречил ранее принятым и действующим законам, если только его

принятие не преследует цель изменить или отменить нормы действующего

(ранее принятого) закона.

Заголовок закона должен давать общее представление о его

содержании и точно отражать предмет закона.

Посредством включаемых в закон правовых норм законодатель

устанавливает желаемую и требуемую модель (правило) правомерного

поведения. Содержание правовой нормы составляют:

- условия, при которых эта норма действует;

14

- правило поведения (требования, которые предъявляются к поведению

субъектов, вступающих в определенные правоотношения);

- меры государственного принуждения (санкции), которые могут

применяться к нарушителям данной нормы.

Содержание правовой нормы должно определяться исходя из:

- целей подготавливаемого закона;

- положений Конституции Республики Казахстан, конституционных

законов, а также ратифицированных Республикой Казахстан международных

договоров;

- принципов соответствующей отрасли права;

- рекомендаций юридической науки о наиболее эффективном варианте

правового регулирования соответствующего вида общественных отношений;

- способов правового регулирования, которые могут обеспечить

эффективные действия проектируемой нормы.

Содержание нормы права в тексте закона излагается в виде

нормативных правовых предписаний - правовых формул, выражающих

законченную мысль.

При формулировании нормативного предписания рекомендуется

оценить возможные последствия его применения с тем, чтобы не

проектировать норм, действие которых может повлечь негативные,

нежелательные для личности, общества и государства результаты.

Устанавливаемые законом права и обязанности должны быть

реальными, соответствовать современному уровню развития регулируемых

общественных отношений, иметь надежный правовой механизм их защиты и

охраны.

Разработку механизма реализации норм права рекомендуется

рассматривать как одну из основных задач по проектированию эффективно

действующих норм права.

Необходимо четкое и упорядоченное изложение правовых норм, что

обеспечивается логической последовательностью изложения и переходом от

общих положений более конкретным. При этом не следует допускать

противоречий между общими и конкретными положениями проекта.

Вопросы проверки текстов нормативных правовых актов способам,

требованиям и правилам оформления нормативных правовых актов в

действующем законодательстве не закреплены. Однако правила,

выработанные практикой, должны соблюдаться всеми лицами и

государственными органами, участвующими в принятии нормативного

правового акта на всех стадиях правотворчества. Первым проверяющим

субъектом в указанной системе является соответствующий юридический

департамент органа-разработчика, затем юридическую технику в рамках

проводимой юридической экспертизы, если эти акты имеют

общеобязательное значение, касаются прав и свобод граждан или

регулируют предпринимательскую деятельность, проводит Министерство

юстиции Республики Казахстан. В целом компетентные отделы в каждом

государственном органе по мере движения текста нормативного правового

15

акта вносят поправки с целью улучшения оформленного текста

нормативного правового акта, в общем виде такие отделы именуются

отделами законодательства – юридическими отделами.

Правила оформления и согласования проектов подзаконных

нормативных правовых актов, утверждены постановлением Правительства

Республики Казахстан от 16 августа 2006 года № 773. Общие требования

содержатся в Регламенте Правительства от 10.12.2002 года № 1300.

Условно, правила юридической техники можно подразделить на

правила оформления внешнего вида нормативного правового акта и

внутреннего его содержания.

К примеру, для законов к внешним можно отнести:

- государственный герб Республики Казахстан;

- указание на форму акта: конституционный закон Республики

Казахстан; указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу

конституционного закона; кодекс; закон Республики Казахстан; указ

Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона;

- заголовок, обозначающий предмет регулирования данного

законодательного акта;

- место и дату принятия законодательного акта;

- регистрационный номер законодательного акта;

- подпись лица, уполномоченного подписывать соответствующий

законодательный акт;

- указание на дату и номер государственной регистрации

законодательного акта в нормативных правовых актах, подлежащих такой

регистрации в органах юстиции Республики Казахстан;

- гербовую печать.

Таким образом, юридическая техника – совокупность обязательных к

применению субъектами правотворчества требований, точное соблюдение

которых выражается в изложении текстов нормативных правовых актов, их

реквизитов, придающих акту юридическую силу и общеобязательное

значение.

Основные требования к оформлению текста нормативного правового

акта смотрите комментарий к пункту 3 статьи 19 Закона.

2) Под законодательным актом в комментируемом подпункте

понимается законодательный акт - Конституционный закон, указ Президента

Республики Казахстан, имеющий силу Конституционного закона, кодекс,

закон, указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона,

постановление Парламента Республики Казахстан, постановления Сената и

Мажилиса.

Понятие законодательный акт раскрывается исходя из принципа

отражения исключительно видов законодательных актов, частично определяя

субъект, его принимающий. Понятия «закон», «конституционный закон»,

«кодекс», раскрыты в соответствующих подпунктах 1), 5), 6)

комментируемой статьи. В рамках комментария, понятие «законодательный

16

акт» мы раскроем только содержание понятий «указ Президента, имеющий

силу Конституционного закона», «указ Президента, имеющий силу закона»,

«постановление Парламента Республики Казахстан», «постановления Сената

и Мажилиса».

Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу

Конституционного закона являются результатом законотворчества только в

силу и в пределах конституционных полномочий Президента. Указы

Президента, имеющие силу конституционного закона или закона, являются

актами непарламентского нормотворчества.

Согласно пункту 2 статьи 61 Конституции Республики Казахстан

Президент вправе объявлять рассмотрение проекта закона срочным,

означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение

месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего

требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона,

который действует до принятия Парламентом нового закона в установленном

Конституцией порядке.

Согласно статье 13 Конституционного закона Республики Казахстан

«О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» Парламент

принимает имеющие обязательную силу на всей территории Республики

законодательные акты в форме законов Республики Казахстан, в том числе

конституционных, постановлений Парламента. Сенат и Мажилис по

вопросам своей компетенции принимают соответствующие постановления.

Постановления Парламента и его Палат не должны противоречить

Конституции Республики. Постановления Парламента и его Палат не должны

противоречить законам. Постановлениями по вопросам деятельности Палат

Парламента являются Регламент Парламента, регламенты Сената и

Мажилиса.

3) В комментируемом подпункте закрепляется понятие подзаконного

нормативного правового акта, под которым понимается «иные не

являющиеся законодательными, нормативные правовые акты, издаваемые на

основе и во исполнение Конституции и законодательных актов Республики

Казахстан в соответствии с законодательством Республики Казахстан».

Указанное понятие тесно взаимосвязано с категорией «иерархия

нормативных правовых актов». Подзаконные нормативные правовые акты

должны соответствовать актам вышестоящего уровня, их можно назвать

центральным объектом нормотворческой деятельности. Можно выделить

следующие виды подзаконных нормативных правовых актов: нормативные

указы Президента Республики Казахстан, нормативные постановления

Правительства Республики Казахстан, нормативные правовые приказы

министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных

государственных органов, нормативные правовые постановления

центральных государственных органов, нормативные постановления

Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан и Счетного

комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета,

17

нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые

постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов.

Законодатель при раскрытии содержания понятия «подзаконные

нормативные правовые акты» использовал метод исключения: «все иные,

кромезаконодательных». Понятие «подзаконный нормативный правовой акт»

говорит о его предназначении - издаваемый на основе и во исполнение

Конституции Республики Казахстан и законодательных актов Республики

Казахстан. Видно, что подзаконные нормативные правовые акты реализуют

положения законодательных актов, поскольку в пункте 1 статьи 16

комментируемого Закона отмечается, что если для реализации содержащихся

в проекте закона норм права необходимо принятие подзаконных

нормативных правовых актов (если такая необходимость отсутствует, то это

указывается в сопроводительном письме), к проекту закона прилагаются

проекты подзаконных нормативных правовых актов.

Ответ о субъекте, принимающего подзаконный нормативный правовой

акт, можно получить исходя из содержания понятия «нормативный правовой

акт», которое является общим по отношению к понятию «подзаконный

нормативный правовой акта». Таким образом, субъектом, принимающим

подзаконный нормативный правовой акт, является уполномоченное лицо или

уполномоченный орган.

4) В подпункте 4 комментируемой статьи установлено, что

законодательство - совокупность нормативных правовых актов, принятых в

установленном порядке. При этом имеется в виду вся совокупность

принятых в установленном порядке нормативных правовых актов, без

исключений.

Анализ комментируемого Закона говорит о том, что законодатель четко

различает в законотворческом процессе процедуры принятия и издания

нормативного правового акта. Механизм издания применим только в случае

официального опубликования, поскольку в правоприменительной практике

должны использоваться официальные публикации нормативных правовых

актов.

Следует отметить, что в Конституции Республики Казахстан

используются разные термины относительно функций Парламента, так в

пункте 3 статьи 61 Конституции говорится о том, что Парламент вправе

издавать законы, а в пункте 1 статьи 54 Конституции закреплено, что

Парламент принимает законы. Поскольку, законодательный процесс в

Парламенте подпадают под первичное регулирование комментируемого

Закона, использование понятия «принимает» является на наш взгляд верной.

В новом Толково-словообразовательном словаре русского языка

«издавать» значит выпускать в напечатанном виде, опубликовывать, вводить

в действие, обнародовать (указ, закон и т.п.)9.

Законодательство Республики Казахстан включает все действующие

нормативные правовые акты Казахстана. К ним относятся как

9Толково-словообразовательный словарь русского языка под редакцией Т.Ф. Ефремова.

18

законодательные акты, так и подзаконные нормативные правовые акты. При

этом, в комментируемом Законе четко определены юридическая сила

каждого нормативного правового акта. (Подробнее смотрите комментарий к

статье 4 Закона).

5) Необходимо отметить, что одним из видов закона является кодекс.

Так, кодекс – это закон, в котором объединены и систематизированы

правовые нормы, регулирующие однородные важнейшие общественные

отношения. При этом, согласно пункту 34 Регламента Мажилиса Парламента

Республики Казахстан, проекты кодексов, изменения и дополнения в них

рассматриваются не менее чем в двух чтениях. Некоторые кодексы,

например Гражданский кодекс, Уголовный кодекс и т.д., носят

общеотраслевой характер и включают в себя все основные нормы

соответствующей отрасли права. Другие кодексы объединяют нормы права

определенной правовой подотрасли, например, Бюджетный кодекс,

Таможенный кодекс и т.д.

В действующем праве 16 кодексов, перечень которых определен в

статье 3-1 комментируемого Закона10

.

6) В подпункте шесть комментируемой статьи дается понятие

конституционного закона, под которым понимается закон, названный в

Конституции Республики Казахстан конституционным, принимаемый в

порядке, установленном пунктом 4 статьи 62 Конституции Республики

Казахстан

Так, согласно пункту 4 статьи 62 Конституции Республики Казахстан

Конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным

Конституцией, большинством не менее двух третей голосов от общего числа

депутатов каждой из Палат.

В действующем национальном законодательстве 10 Конституционных

законов11

.

10

Необходимо отметить, что Законом Республики Казахстан от 28 декабря 2010 года № 369-IV «О

внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам

транспорта» исключен подпункт 11) статьи 3-1 комментируемого Закона. Общественные отношения в сфере

транспорта были исключены из общественных отношений регулируемые Кодексами Республики Казахстан.

Также следует отметить, что Перспективным планом законопроектных работ Правительства Республики

Казахстан на 2013-2014 годы, утвержденным постановлением правительства Республики Казахстан от 28

марта 2012 года №360, в I квартале 2013 года предусмотрено завершение разработки проекта

Предпринимательского кодекса Республики Казахстан. 11

1. Конституционный закон Республики Казахстан от 4 июня 2007 года № 258 «О государственных

символах Республики Казахстан»;

2. Конституционный закон Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года № 132 «О судебной

системе и статусе судей Республики Казахстан»;

3. Конституционный закон Республики Казахстан от 20 июля 2000 года № 83-II «О Первом

Президенте Республики Казахстан - Лидере Нации»;

4. Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Консти-

туционном Совете Республики Казахстан»;

5. Конституционный Закон Республики Казахстан от 2 ноября 1995 года № 2592 «О респуб-

ликанском референдуме»;

6. Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года № 2733 «О Президенте

Республики Казахстан»;

19

На уровне Конституционного закона регламентируются в большей

степени статус, правовое положение того или иного органа или лица.

Вопросы деятельности всех трех ветвей власти закрепляются

конституционными законами, статус первого лица государства, а также

важных институтов демократии – свободных выборов и референдума.

Согласно Конституционному закону Республики Казахстан «О

Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов», проект

Конституционного закона, рассмотренный и одобренный не менее чем двумя

третями голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат,

где рассматривается не более шестидесяти дней. Принятый не менее чем

двумя третями голосов от общего числа депутатов Сената проект становится

конституционным законом и в течение десяти дней представляется

Президенту Республики на подпись. Отклонение в целом проекта

конституционного закона осуществляется Мажилисом или Сенатом

большинством голосов от общего числа депутатов Палаты. Отклоненный

проект конституционного закона возвращается его инициатору. Внесенные

Сенатом не менее чем двумя третями голосов его депутатов изменения и

дополнения в проект конституционного закона направляются в Мажилис.

Если Мажилис не менее чем двумя третями голосов его депутатов согласится

с внесенными Сенатом изменениями и дополнениями, конституционный

закон считается принятым. Если Мажилис при голосовании по внесенным

Сенатом изменениям и дополнениям не согласился с ними не менее чем

двумя третями голосов депутатов, то разногласия между Палатами

разрешаются путем согласительных процедур.

7) С�