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Dictmenes2012

Dictmenes emitiDos por el consell De Garanties estatutries De catalunya

2012

Dictmenes2012

Barcelona, 2013

Editado por El ConsEll dE GarantiEs EstatutriEs dE Catalunya

Palau Centelles

Baixada de Sant Miquel, 8

08002 Barcelona

Consell de Garanties Estatutries de Catalunya, 2013

Produccin: Addenda

Depsito legal: B.29521-2013

ISSN: 2013-0945

Sumario

Composicin del Consell de Garanties Estatutries (a 31 de diciembre de 2012) ............................................. 7

Dictmenes ......................................................................... 9

ndice de preceptos estatutarios y constitucionales ........ 795

ndice de materias ............................................................. 799

Composicin del Consell de Garanties Estatutries

(A 31 de diciembre de 2012)

CONSEJEROS

Hble. Sr. Eliseo Aja. Presidente

Iltre. Sr. Joan Egea Fernndez. Vicepresidente

Hble. Sr. Pere Jover i Presa

Iltre. Sr. Julio Aoveros Trias de Bes (hasta el 8.5.2012)

Iltre. Sr. Marc Carrillo

Iltre. Sra. Antonia Agull Agero

Iltre. Sr. Jaume Vernet i Llobet. Consejero secretario

Iltre. Sr. Enric Fossas Espadaler

Iltre. Sr. lex Bas i Vilafranca

LETRADAS Y LETRADOS

M. ngels Arrniz Morera de la Vall. Letrada jefe del Servicio Jurdico

Anna Carbonell Roura. Letrada responsable de Biblioteca, Documentacin y Publicaciones

Jordi Freixes Montes. Letrado responsable de Gestin Administrativa

Javier Mieres Mieres. Letrado

Dictmenes

Dictamen 1/2012, de 10 de enero, sobre el Decreto-ley 3/2011, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en ma-teria de tesorera ............................................................... 13

Dictamen 2/2012, de 16 de enero, sobre el Decreto-ley 4/2011, de 20 de diciembre, de necesidades financierasdel sector pblico en prrroga presupuestaria ................ 39

Dictamen 3/2012, de 8 de febrero, sobre el Real decreto 1494/2011, de 24 de octubre, por el que se regula el Fon-do de carbono para una economa sostenible ................ 77

Dictamen 4/2012, de 6 de marzo, sobre el Proyecto de ley de medidas fiscales y financieras y de creacin del impues-to sobre las estancias en establecimientos tursticos ........ 105

Dictamen 5/2012, de 3 de abril, sobre el Real decreto-ley 3/2012, de 10 de febrero, de medidas urgentes para lareforma del mercado laboral ............................................ 161

Dictamen 6/2012, de 1 de junio, sobre el Real decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garan-tizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud ymejorar la calidad y la seguridad de sus prestaciones .... 253

Dictamen 7/2012, de 8 de junio, sobre el Real decreto-ley 14/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes de racionali-zacin del gasto pblico en el mbito educativo ............ 359

Consell de Garanties estatutries10

Dictamen 8/2012, de 2 de julio, sobre la Ley orgnica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria ysostenibilidad financiera ................................................... 409

Dictamen 9/2012, de 2 de agosto, sobre la disposicin adicional septuagsima primera de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para elao 2012 ............................................................................ 455

Dictamen 10/2012, de 22 de agosto, sobre la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma delmercado laboral ................................................................. 477

Dictamen 11/2012, de 22 de agosto, sobre el Real decre-to-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competi-tividad ................................................................................ 503

Dictamen 12/2012, de 22 de agosto, sobre la disposicin adicional cuadragsima y la disposicin final octava de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de presupuestos generalesdel Estado para el ao 2012 ............................................. 627

Dictamen 13/2012, de 13 de septiembre, sobre la Orden SSI/1209/2012, de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesin de subvenciones some-tidas al rgimen general de subvenciones de la Secretarade Estado de Servicios Sociales e Igualdad .................... 655

Dictamen 14/2012, de 18 de septiembre, sobre la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesin de subven-ciones para la realizacin de programas de cooperacin y voluntariado sociales con cargo a la asignacin tributariadel impuesto sobre la renta de las personas fsicas ....... 687

Dictamen 15/2012, de 20 de noviembre, sobre el Real de-creto 1070/2012, de 13 de julio, por el que se aprueba elPlan estatal de proteccin civil ante el riesgo qumico .... 717

11diCtmenes 2012

Dictamen 16/2012, de 30 de noviembre, sobre la Resolu-cin de 31 de agosto de 2012, de la Secretara de Estado de Cultura, por la que se convocan ayudas a corporacio-nes locales para actividades culturales que fomenten lacomunicacin cultural, correspondientes al ao 2012 .... 739

Dictamen 17/2012, de 20 de diciembre, sobre el Real de-creto 1529/2012, de 8 de noviembre, por el que se desa-rrolla el contrato para la formacin y el aprendizaje y seestablecen las bases de la formacin profesional dual ... 769

Dictamen 1/2012, de 10 de enero,sobre el Decreto-ley 3/2011, de 20 de diciembre,

de medidas urgentes en materia de tesorera

El Consell de Garanties Estatutries, con la asistencia del presi-dente Eliseo Aja, de los consejeros Pere Jover Presa y Julio Ao-veros Trias de Bes, del vicepresidente Joan Egea Fernndez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agull Agero, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y lex Bas Vilafranca, ha acordado emi-tir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por ms de dos grupos parlamentarios, sobre el De-creto-ley 3/2011, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en materia de tesorera (DOGC nm. 6028 Anexo, de 20 de diciem-bre de 2011).

ANTECEDENTES

1. El da 27 de diciembre de 2011 tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutries un escrito de la presidenta del Parlamento de Catalua (Reg. nm. 1941) por el que se comu-nicaba al Consell el acuerdo de admisin interna, por parte de la Mesa del Parlamento, de 23 de diciembre de 2011, de la solicitud de dictamen presentada el 22 de diciembre de 2011 a instancia de los grupos parlamentarios Socialista, de Esquerra Republicana

Ponente: lex Bas Vilafranca


de Catalunya y de Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa, y de los subgrupos parlamentarios de Solidaritat Catalana per la Independncia y de Ciutadans, sobre la adecua-cin al Estatuto y a la Constitucin del Decreto-ley 3/2011, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en materia de tesorera.

2. El Consell de Garanties Estatutries, en la sesin del da 29 de diciembre de 2011, tras examinar la legitimacin y el contenido de la solicitud de dictamen, segn lo previsto en los artculos 24 y 25.1 de su Ley, la admiti a trmite, se declar competente para emitir el correspondiente dictamen y design ponente al consejero lex Bas Vilafranca.

3. En la misma sesin, de acuerdo con el artculo 25, apar-tado 4, de su Ley reguladora, acord dirigirse a los solicitantes, a todos los grupos parlamentarios y tambin al Gobierno, con el fin de solicitarles la informacin y la documentacin comple-mentarias de que dispusieran con relacin a la materia sometida a dictamen.

4. En fecha 4 de enero de 2012, tuvo entrada en el Registro del Consell de Garanties Estatutries un escrito de la presidenta del Parlamento de Catalua (Reg. nm. 1998), al que se adjunta-ba un Acuerdo del Gobierno de la Generalitat, adoptado en la sesin del da 3 de enero de 2012, y un certificado de la reso-lucin de la Presidencia del Parlamento, del 4 de enero, en que consta que [s]e admite a trmite la solicitud de retirada del control del Decreto-ley 3/2011, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en materia de tesorera.

En el citado Acuerdo del Gobierno, se aprueba la propuesta de comunicar al Parlamento de Catalua determinados hechos en relacin con la produccin de efectos jurdicos del Decreto-ley 3/2011, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en materia de tesorera, en los siguientes trminos:

1. Comunicar al Parlamento de Catalua que las retribuciones del personal a que se refieren los artculos 2 y 3 del Decreto-ley 3/2011, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en materia de tesorera, correspondientes al mes de diciembre de 2011, se han pagado ntegramente durante el citado mes.

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2. Constatar que el Decreto-ley 3/2011, de medidas urgentes en materia de tesorera, no es susceptible de producir efectos al haber desaparecido el objeto que lo motivaba y, por lo tanto, el Gobierno no ejercer la facultad que ste le conceda.

5. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de delibe-racin, se fij como fecha para la votacin y la aprobacin del Dictamen el da 10 de enero de 2012.

FUNDAMENTOS JURDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

1. De forma preliminar y antes de entrar en el contenido del presente Dictamen, debemos examinar la posible incidencia que podran haber tenido determinadas vicisitudes, acaecidas con posterioridad a su admisin y que han sido reflejadas en el punto cuatro de los antecedentes. Por esta razn, resulta conve-niente indicar que el Decreto-ley 3/2011, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en materia de tesorera, contina vigente mientras no se agote el plazo mximo previsto en el artculo 64.2 EAC (treinta das desde su promulgacin, que tuvo lugar mediante la publicacin en el DOGC el da 20 de diciembre de 2011) o se derogue en el proceso de convalidacin en el Parla-mento (arts. 64.2 EAC y 136 RPC). En consecuencia, corresponde a este Consell y se convierte en pertinente la emisin del Dicta-men solicitado sobre el citado Decreto-ley.

2. Tal como se acaba de indicar, la solicitud de dictamen tiene por objeto el Decreto-ley 3/2011, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en materia de tesorera (en adelante, Decreto-ley 3/2011).

Se trata de una disposicin legislativa provisional dictada por el Gobierno de la Generalitat (art. 64.1 EAC) que, por su finali-dad y contenido, se inscribe en el mbito de las medidas de carcter econmico y financiero. El Decreto-ley establece la au-torizacin al Gobierno para adoptar una serie de actuaciones en materia de tesorera con repercusin en las retribuciones del


personal al servicio de la Administracin y del sector pblico de la Generalitat de Catalunya. Esta previsin normativa se configu-ra como una medida necesaria, con carcter urgente y extraor-dinario, motivada, segn su prembulo, por las graves tensiones que afectan a la tesorera de la Generalidad de Catalua, deriva-das, en gran parte, de la dificultad en obtener fondos en el mer-cado, como consecuencia de la situacin del sistema financiero, y de otra, de la falta de determinadas transferencias, en concreto las correspondientes a la disposicin adicional tercera del Esta-tuto de autonoma de Catalua.

Las medidas urgentes en materia de tesorera que prev se concretan, tal como seala el prembulo, en el posible aplaza-miento y en funcin de las disponibilidades de tesorera de como mximo un 20% del importe total a hacer efectivo en el mes de diciembre de 2011, en concepto de paga extraordinaria, y esta-blece, asimismo, que la cantidad aplazada se haga efectiva aten-diendo a la disponibilidad de tesorera o a la recepcin de trans-ferencias del Estado.

El contenido de la norma objeto del Dictamen viene determi-nado por cinco artculos, una disposicin derogatoria y una dis-posicin final que prev la entrada en vigor del Decreto-ley el mismo da de su publicacin en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya.

El artculo 1 fija el mbito de aplicacin subjetivo de la nor-ma con rango de ley estableciendo que esta afecta al personal funcionario, estatutario y laboral incluido dentro del mbito de aplicacin del ttulo III de la Ley 6/2011, de 27 de julio, de presupuestos de la Generalitat de Catalunya para 2011. El citado ttulo, bajo la rbrica Gastos de personal, regula las retribucio-nes del personal funcionario, estatutario y laboral, as como de los altos cargos del Gobierno y otro personal directivo. El ar-tculo 24 de la Ley 6/2011 detalla el mbito de aplicacin de las disposiciones en materia de gasto de personal en los siguientes trminos:

Artculo 24mbito de aplicacin de las normas sobre gastos de personal1. Las disposiciones incluidas en este ttulo se aplican a todo el personal al servicio de:a) La Administracin de la Generalitat.

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b) El Servicio Cataln de la Salud, el Instituto Cataln de la Salud y el Instituto Cataln de Asistencia y Servicios Sociales.c) Las entidades autnomas de carcter administrativo.d) Las entidades autnomas de carcter comercial o financiero.e) Las entidades de derecho pblico.f) Las sociedades mercantiles con participacin total o mayori-taria de la Generalitat.g) Los consorcios con participacin mayoritaria de la Generalitat.h) Las fundaciones con participacin total o mayoritaria de la Generalitat.i) Las universidades pblicas.

Del personal al servicio de la Administracin de la Genera-litat y de su sector pblico afectado por las medidas previstas en el Decreto-ley 3/2011 se excluyen, expresamente, de acuerdo con su artculo 1.2, tres colectivos: a) el personal al servicio de las universidades pblicas; b) el personal al servicio de las enti-dades del sector pblico de la salud a las que se refiere el cap-tulo V del ttulo II de la Ley 7/2011, de 27 de julio, de medidas fiscales y financieras, es decir, de acuerdo con el artculo 68.1 de esta Ley, [l]as entidades del sector pblico de la salud, con personalidad jurdica diferenciada, que gestionan servicios sani-tarios por cuenta de la Administracin de la Generalitat bajo el rgimen de mercado interno regulado, que financian su activi-dad mayoritariamente con ingresos obtenidos como contrapres-tacin de servicios, y el personal se sujeta a algn convenio colectivo del sector sanitario o propio, se rigen por el principio de autonoma de gestin para la consecucin de las finalidades que les son propias; y c) el personal al servicio de las entida-des del sector pblico con encargos de gestin para la presta-cin de servicios sociales del Instituto Cataln de Asistencia y Servicios Sociales (ICASS). La exclusin de estos grupos del m-bito de aplicacin del Decreto-ley 3/2011 se justifica, segn lo que se establece en su prembulo, por la afectacin derivada de otras actuaciones especficas de contencin del gasto en fase de aplicacin, cosa que hace que las medidas del presente Decreto-ley no se apliquen, para evitar duplicidades [].

En el artculo 2 se establece la posibilidad de un aplazamien-to en el pago del lquido de las retribuciones del mes de diciem-bre de 2011 de, como mximo, el 20% de una cantidad equiva-lente al importe ntegro de la paga extraordinaria, que se podr


aplicar al personal funcionario y al sometido a rgimen estatutario (apdo. 1), al personal funcionario e interino al servicio de la ad-ministracin de justicia, correspondiente al mbito competencial cataln (apdo. 2), y al personal que presta servicio en las ense-anzas objeto de concierto de los centros concertados y que per-ciben las retribuciones por el sistema de pago delegado (apdo. 3).

El artculo 3 extiende la posibilidad del aplazamiento del pago previsto en el artculo 2 al personal laboral incluido dentro del mbito de aplicacin del Decreto-ley.

En el artculo 4 se prev la suspensin de acuerdos o pactos sindicales y la inaplicacin de convenios colectivos en los si-guientes trminos:

Artculo 4Suspensin de acuerdos o pactos e inaplicacin de convenios colectivosSe suspenden parcialmente todos los acuerdos y pactos sindica-les firmados en el mbito del personal funcionario y estatutario en los trminos estrictamente necesarios para la correcta aplica-cin de este Decreto ley y, asimismo, se convierten en inaplica-bles las clusulas contractuales o las condiciones reguladas por los convenios colectivos en el mbito del personal laboral que contradigan lo que dispone este Decreto ley.

Finalmente, el artculo 5, en su primer apartado, habilita al Gobierno de la Generalitat para determinar, a propuesta de la persona titular del Departamento de Economa y Conocimiento, la procedencia de hacer efectivo el aplazamiento previsto en el artculo 2 del Decreto ley y fijar, en su caso, el porcentaje que corresponde aplicar, dentro de los lmites previstos. En los si-guientes apartados, el precepto autoriza al Gobierno de la Ge-neralitat a hacer efectivo el pago de las cantidades objeto de aplazamiento, de acuerdo con las disponibilidades de tesorera, o el caso de que se produzca la transferencia de los fondos derivados de la disposicin adicional tercera del Estatuto de au-tonoma de Catalua (apdo. segundo); autoriza al Departamen-to de Economa y Conocimiento para retener los saldos presu-puestarios correspondientes a crditos de transferencias y aportaciones a entidades del sector pblico por el importe resul-tante de aplicar los aplazamientos a que se refiere este artculo (apdo. tercero), y prev que la Intervencin General adopte las

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medidas necesarias para el control del cumplimiento de lo que se dispone en el Decreto-ley (apdo. cuarto).

3. El escrito de solicitud de dictamen expresa las dudas de inconstitucionalidad o de antiestatutariedad respecto del Decre-to-ley 3/2011 mediante la invocacin de determinados artculos de la Constitucin y del Estatuto que podran resultar vulnera-dos, sin aportar, sin embargo, una argumentacin concreta con relacin a los motivos del cuestionamiento del Decreto-ley des-de el punto de vista formal o en razn de la competencia.

Dicho esto, las dudas de inconstitucionalidad y de antiestatuta-riedad se renen en cuatro bloques: dos referidos al conjunto del Decreto-ley y otros dos, especficamente, respecto del artculo 4. En cuanto a las dudas que tienen por objeto el conjunto de la norma con rango de ley, se refieren, por un lado, a la posible infraccin del artculo 64 EAC, que regula los decretos-leyes, y, por otro, a la eventual vulneracin de las competencias del Estado en materia de legislacin laboral (art. 149.1.7 CE), legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), bases del rgimen jurdico de las administraciones pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios (art. 149.1.18 CE). Final-mente, tambin se alega la posible vulneracin del artculo 133.1 CE, que establece que [l]a potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante una ley.

Con respecto a la parte concreta y argumentada de la solici-tud, se cuestiona el artculo 4 del Decreto-ley 3/2011, que prev la suspensin de acuerdos o pactos sindicales y la inaplicacin de convenios colectivos, porque, segn el escrito, podra vulne-rar, por un lado, el artculo 37 CE, que reconoce el derecho a la negociacin colectiva y la fuerza vinculante de los convenios, y por otro, el artculo 9.3 CE porque el artculo 4 del Decreto-ley, por su carcter de numerus apertus con respecto a la concrecin de los acuerdos o pactos suspendidos y los convenios colectivos inaplicados podra vulnerar el principio de seguridad jurdica y el de la prohibicin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.

4. En vista de lo anterior, y una vez descrito el contenido de la norma y de la solicitud de dictamen, es necesario delimitar el objeto y el alcance de nuestro pronunciamiento.


Con carcter previo, sin embargo, debemos precisar que, de acuerdo con el Estatuto (art. 76 EAC) y la Ley del Consell (arts. 2 y 16), el objeto de nuestros dictmenes debe limitarse al exa-men de las cuestiones de constitucionalidad y de estatutariedad de las disposiciones con rango de ley, en el caso de las perte-necientes al ordenamiento jurdico cataln que se someten a nuestra consideracin. As, el desarrollo normativo o la aplica-cin ejecutiva posteriores a su aprobacin no tienen cabida ni quedan al alcance de nuestra competencia. En consecuencia, en el presente Dictamen no nos corresponde analizar el procedi-miento ni los efectos derivados del proceso de abono de las retribuciones salariales y de la ejecucin de las correspondientes retenciones del impuesto sobre la renta de las personas fsicas, que han sido practicadas por parte de la Administracin de la Generalitat con motivo de la paga extraordinaria de diciembre de 2011.

Una vez puntualizados estos aspectos, procedemos a descri-bir el objeto material y la estructura del presente Dictamen: en el fundamento jurdico segundo, tomando en consideracin el carcter de disposicin legislativa excepcional, examinaremos el cumplimiento de los requisitos formales (presupuesto habilitan-te) y de los lmites materiales del Decreto-ley 3/2011, segn las exigencias que se establecen en el artculo 64.1 EAC, y de acuerdo con la doctrina estatutaria disponible y, en los concep-tos en que proceda, la jurisprudencia constitucional sobre el artculo 86 CE. A continuacin, en el fundamento jurdico ter-cero, examinaremos los preceptos del Decreto-ley, con la fina-lidad de determinar si se manifiesta respetuoso con las compe-tencias del Estado del artculo 149.1 CE, alegadas en la solicitud: subapartados 7, 17 y 18, y finalmente, con relacin al artculo 133 CE. En el fundamento jurdico cuarto, examinaremos la adecuacin constitucional del artculo 4 del Decreto-ley 3/2011 al contenido de los artculos 37 CE y 9.3 CE, el derecho a la negociacin colectiva y los principios de seguridad jurdica y de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos, con relacin a los posibles efectos suspensivos de la norma cuestio-nada respecto de los pactos o acuerdos sindicales, as como de los convenios colectivos susceptibles de formar parte de su m-bito de aplicacin.

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Segundo. El presupuesto habilitante y los lmites materiales del Decreto-ley

Una vez que se ha delimitado el objeto del Dictamen, la primera cuestin que debemos examinar son los requisitos que se establecen en el artculo 64.1 EAC respecto de la figura de los decretos-leyes. En este sentido, debe recordarse, aunque sea brevemente, que el decreto-ley, al ser una norma con rango le-gal aprobada por el Gobierno y no por el Parlamento, constitu-ye una excepcin en el ejercicio ordinario de la potestad legis-lativa de la cmara catalana.

Nuestra doctrina sobre la interpretacin del contenido de este precepto estatutario se recoge en el Dictamen 7/2010, de 22 de abril, sobre el Decreto-ley 2/2010, de 30 de marzo, por el que se modifica la Ley 11/2007, de 11 de octubre, de la Corpo-racin Catalana de Medios Audiovisuales. A modo de recordato-rio, debemos sealar que el decreto-ley, para su correcta ade-cuacin estatutaria, requiere la observancia cuidadosa de dos elementos esenciales: uno formal, es decir, la existencia del pre-supuesto habilitante; y otro material, que implica el respeto de las materias que actan como lmite y, en consecuencia, estn prohibidas a su contenido.

1. El presupuesto habilitante consiste, de acuerdo con el ar-tculo 64.1 EAC, en la imprescindible concurrencia de una nece-sidad extraordinaria y urgente que d amparo y, por lo tanto, habilite al Gobierno para aprobarlo. La doctrina del Consell, as como la jurisprudencia constitucional en aquellos aspectos tras-ladables, han precisado la distincin entre el elemento de la urgencia y el del carcter extraordinario. La urgencia se vincula a la imposibilidad de implementar el contenido de la regulacin o, en otras palabras, de alcanzar la finalidad deseada o buscada, mediante el procedimiento parlamentario comn previsto para el resto de iniciativas legislativas. As, y de acuerdo con estas condiciones, el Gobierno nicamente estara legitimado para ejercer su potestad normativa mediante decreto-ley cuando por la va de la tramitacin parlamentaria de naturaleza ms urgente no fuera razonablemente viable o posible alcanzar los objetivos perseguidos por la accin normativa (en este sentido, vanse las


STC 137/2011, de 14 de septiembre, FJ 4; 68/2007, de 28 de mar-zo, FJ 6; 137/2003, de 3 de julio, FJ 3; 11/2002, de 17 de enero, FJ 4, y 6/1983, de 4 de febrero, FJ 6).

En cuanto a la naturaleza extraordinaria de la necesidad, ha sido interpretada como el supuesto excepcional en el que la coyuntura circunstancial requiere una intervencin normativa inmediata por parte del poder ejecutivo. Generalmente, el carc-ter extraordinario ha sido aceptado cuando est conectado a situaciones fcticas con una especial trascendencia o repercu-sin en el mbito econmico o social. En estos contextos, la apreciacin deferente respecto del margen de decisin del Go-bierno, a la hora de ejercer su capacidad legislativa, ha prevale-cido por encima de otras interpretaciones de cariz ms restricti-vo. As, la doctrina constitucional consider estas situaciones como coyunturas econmicas problemticas para cuyo trata-miento es adecuada y pertinente la legislacin de urgencia (por todas, vase la STC 23/1993, de 21 de enero, FJ 5). Aun as, debe mencionarse que, desde el ao 2007, el alto tribunal en diversas resoluciones (STC 68/2007, de 28 de marzo; 31/2011, de 17 de marzo, y 137/2011, de 14 de septiembre) se ha inclinado por un control ms intenso del presupuesto formal y ha decla-rado contrarios al artculo 86 CE determinados decretos-leyes que no respondan a una situacin econmica problemtica y respecto de los que no estaba suficientemente justificada, de forma explcita y razonada, la necesidad urgente y extraordina-ria. Valorada, no obstante, la doctrina, en su conjunto, esta es favorable a la validacin de la normativa que se aprueba en circunstancias de especial coyuntura econmica que requieren una accin normativa urgente, siempre y cuando, eso s, estas hayan sido debidamente es decir, suficientemente expuestas y justificadas en el texto de la norma.

Por tanto, aunque no todas las condiciones de los decretos-leyes estatales y catalanes son coincidentes, especialmente, y como veremos, con respecto a los lmites materiales, los elemen-tos configuradores del presupuesto formal habilitante son simi-lares. Y, en este sentido, nuestra posicin, expuesta en el Dicta-men 7/2010, siendo tambin partidaria de un escrutinio exigente de las condiciones formales del decreto-ley, se ha manifestado deferente, al mismo tiempo, con la legislacin gubernamental en

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situaciones vinculadas a las circunstancias econmicas excepcio-nales o problemticas, siempre y cuando estn suficientemente justificadas por parte del Gobierno. De este modo, en el citado Dictamen afirmamos, con referencia al Tribunal Constitucional, que: [] ha establecido una doctrina jurisprudencial muy con-solidada en la que afirma que el peso de su apreciacin de la necesidad extraordinaria y urgente, con un razonable margen de discrecionalidad, corresponde al rgano que ejerce la direc-cin poltica. Esta relevancia o peso poltico lo ha considerado ms determinante sobre todo en materias sociales y econmicas (la mayora de decretos-leyes), tal como resulta de la Sentencia 68/2007, de 28 de marzo [] (FJ 3).

Finalmente, en esta breve sntesis doctrinal de los elementos exigibles al decreto-ley cataln, debemos referirnos a los lmites materiales de su contenido. As, el artculo 64 EAC excluye del mbito regulador de este tipo de norma la reforma del Estatuto, las materias que son objeto de leyes de desarrollo bsico, la regulacin esencial y el desarrollo directo de los derechos reco-nocidos por el Estatuto y por la Carta de los derechos y los deberes de los ciudadanos de Catalua y el presupuesto de la Generalitat. Con relacin a las materias que son de desarrollo bsico, debemos precisar que son las contenidas, de acuerdo con el artculo 62.2 EAC, en los siguientes artculos: 2.3 (entes locales del sistema institucional de la Generalitat), 6 (lengua propia y lenguas oficiales), 37.2 (Carta de los derechos y deberes de los ciudadanos de Catalua), 56.2 (sistema electoral), 67.5 (estatuto personal del presidente o presidenta de la Generalitat), 68.3 (organizacin, funcionamiento y atribuciones del Gobierno), 77.3 (Consejo de Garantas Estatutarias), 79.3 (Sndic de Greuges), 81.2 (Sindicatura de Cuentas) y 94.1 (rgimen jurdico del Arn).

Tras analizar los criterios anteriores, es necesario aplicarlos al Decreto-ley 3/2011, con el fin de determinar si sus preceptos se manifiestan respetuosos con las exigencias estatutarias del artculo 64 EAC.

Por un lado, la urgencia resulta formalmente acreditada, en la medida en que el Decreto hace referencia expresa y exclusi-va a los pagos que deben abonarse a finales del mes de di-ciembre. En este sentido, la norma fue aprobada en la sesin de gobierno de fecha 20 de diciembre, y se public en el Dia-


ri Oficial de la Generalitat de Catalunya y entr en vigor al da siguiente, el 21 de diciembre, vspera de la fecha prevista y tradicional para el pago del sueldo, conocido como la nmina, el complemento de productividad y la paga extraordinaria de Navidad del mes de diciembre.

De este modo, y teniendo en cuenta la poca del ao y los plazos, se convierte en razonable deducir que, de acuerdo con las caractersticas del procedimiento parlamentario, regulado en el Reglamento del Parlamento, la tramitacin de la propia inicia-tiva legislativa por la va de urgencia o por el procedimiento de lectura nica (arts. 96 y 126 RPC) no habra garantizado con seguridad, de acuerdo con el promedio de los tiempos de trami-tacin, la posibilidad de disponer del instrumento normativo necesario para llevar a cabo la medida prevista en el Decreto-ley. En consecuencia, puede concluirse que la urgencia est suficientemente justificada, de acuerdo con el artculo 64.1 EAC. Y ello porque la necesidad de una accin normativa inmediata por parte del Gobierno mediante el Decreto-ley no poda ser impulsada ni aprobada a tiempo mediante las iniciativas legisla-tivas ordinarias previstas en el Reglamento del Parlamento de Catalua, de acuerdo con la potestad que tiene atribuida por los artculos 55 y 62 EAC.

Con respecto al requisito de la necesidad extraordinaria, se establece en el prembulo del Decreto-ley 3/2011 cuando este seala que las graves tensiones que afectan a la tesorera de la Generalidad de Catalua, refirindose, por lo tanto, a la alegada falta de disponibilidad de liquidez suficiente en la tesorera de la Generalitat, en las postrimeras del ao en curso, hace nece-sario que [] se adopten [] una serie de actuaciones, concre-tamente, el aplazamiento parcial del pago de las retribuciones del personal al servicio de la Administracin de la Generalitat y de su sector pblico, con el fin de adecuarlo a la disponibilidad de tesorera.

En este mismo sentido, el Informe justificativo del secretario de Economa y Finanzas, que se adjunta al expediente de elabo-racin del Decreto-ley, aade que el especial impacto que su-pone el pago de la paga extraordinaria correspondiente al mes de diciembre en el estado de gastos corrientes del mes de di-ciembre; que las causas que fundamentan la adopcin de la

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medida se centran en criterios estrictamente econmicos y vin-culados a la repentina, excepcional y coyuntural situacin de la tesorera de la Generalitat, no obedeciendo a criterios de reduc-cin o racionalizacin del gasto de personal ni a criterios de confeccin de los presupuestos para el ejercicio 2012; y que concurren graves razones de inters pblico derivadas de la alteracin sustancial de las circunstancias econmicas.

Dejando a un lado el anlisis y la conexin ms directa o remota de las causas expuestas en el prembulo para explicar los motivos de esta insuficiencia alarmante y gravsima de tesorera transferencias econmicas pendientes por parte del Estado y la imposibilidad de acceder al crdito en los mercados internacio-nales, resulta incuestionable que la situacin por s misma debe ser valorada como excepcional. Este Consell, como institucin consultiva de la Generalitat que vela por la adecuacin al Estatu-to y a la Constitucin de las disposiciones de la Generalitat, cier-tamente, no dispone de la informacin suficiente, ni tampoco de la pericia analtica en materia contable y presupuestaria como para determinar si la realidad es tan grave, tal como se indica en el texto de la norma, para justificar una medida de esta ndole. Ahora bien, teniendo en cuenta el contenido inherente al presu-puesto habilitante expuesto para justificar la aprobacin del De-creto-ley, la falta absoluta de liquidez de la hacienda de la Gene-ralitat, as como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la doctrina de este propio Consell en supuestos equivalentes, debe-mos afirmar que la apreciacin del Gobierno se ajusta a los re-quisitos formales del artculo 64.1 EAC. Especialmente, si lo en-marcamos en un contexto global de innegable problemtica econmica y financiera, no nicamente en el caso de la Genera-litat. De este modo, debemos entender que la situacin que am-para la extraordinaria necesidad y la conecta con la medida adoptada reside exclusivamente en las coyunturas problemticas de la hacienda pblica de la institucin catalana.

Por el contrario, la mencin expresa de la disposicin adicio-nal tercera del Estatuto, alegada como causa desencadenante en el prembulo, por s sola, no es criterio para justificar el presu-puesto habilitante. Adems, en cuanto a esta, debemos precisar que, si bien podra convertirse en relevante en la gestin efecti-va de la tesorera en las postrimeras del ao, su contenido en


sentido estricto se refiere nicamente a la inversin estatal en infraestructuras en Catalua.

En vista de los argumentos expuestos, y una vez constatada la presencia de la justificacin formal y suficiente del presupues-to habilitante, debemos considerar que la apreciacin del Go-bierno, respecto de la necesidad urgente y extraordinaria de aprobar las medidas contenidas en el Decreto 3/2011, se ajusta al artculo 64 EAC.

2. En segundo y ltimo lugar de este fundamento jurdico, debemos analizar si el Decreto-ley 3/2011 respeta los lmites materiales establecidos en el apartado 1 del artculo 64 EAC, que basan su fundamentacin en la excepcin al procedimiento legislativo ordinario y en la falta de participacin de las mino-ras en el procedimiento de aprobacin de este tipo de norma de origen gubernamental. Como hemos indicado anteriormente, no pueden ser objeto de normacin mediante decreto-ley: la reforma del Estatuto, las materias reservadas a las leyes de de-sarrollo bsico del Estatuto, la regulacin esencial y el desarrollo directo de los derechos estatutarios, y los presupuestos de la Generalitat. Con respecto a estos lmites materiales, especficos del decreto-ley cataln, incorporados en la reforma estatutaria de 2006, debemos recordar que este Consell no ha tenido toda-va ocasin de pronunciarse.

No obstante lo anterior, y aunque en el presente Dictamen no podremos tratar la integridad de la interpretacin que poten-cialmente se deriva del citado precepto, s procederemos, sin embargo, a la exposicin de los elementos indispensables para la resolucin de las dudas de estatutariedad planteadas por los solicitantes con motivo del Decreto-ley 3/2011.

En cuanto a la reforma del Estatuto y las materias propias de las leyes de desarrollo bsico, es evidente que el contenido del Decreto-ley 3/2011 no acomete ningn tipo de reforma estatuta-ria ni desarrolla de forma normativa las materias excluidas de su mbito de regulacin, sealadas en el artculo 62.2 EAC y que nos remiten al contenido de los artculos 2.3, 6, 37.2, 56.2, 67.5, 68.3, 77.3, 79.3, 81.2 y 94.1 EAC.

Con relacin al alcance de la prohibicin de que el decreto-ley contenga la regulacin esencial y el desarrollo directo de los

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derechos reconocidos por el Estatuto y por la Carta de los dere-chos y deberes de los ciudadanos de Catalua, tambin resulta notoria la evidencia de que las previsiones del Decreto-ley, en la medida en que cuentan con un contenido estrictamente fi-nanciero y no prevn una regulacin general de derechos esta-tutarios, tampoco vulneran el citado lmite material del artculo 64.1 EAC. Por lo tanto, no es necesario que nos pronunciemos ms extensamente sobre este punto.

Finalmente, y ya como clausura de este fundamento jurdico, debemos referirnos al lmite material del artculo 64.1 EAC, ex-presado en el precepto como el presupuesto de la Generalitat. En este sentido, y con el fin de analizarlo, debemos recuperar, en primer lugar, el objeto de la norma, expuesto en el funda-mento jurdico primero y en este mismo fundamento, en los que hemos afirmado que el contenido material del Decreto-ley 3/2011 es de cariz financiero y se incardina en el mbito de las medidas ejecutivas de tesorera de la Generalitat.

Si bien es cierto que su aplicacin, en su caso, puede tener un efecto parcial sobre la ejecucin de la Ley 6/2011, de 27 de julio, de presupuestos de la Generalitat, con relacin a las partidas en que se consignan las retribuciones del personal afectado por el mbito de aplicacin, esta consecuencia no es equivalente ni equiparable a una disposicin legislativa o normativa de modifi-cacin de la citada norma presupuestaria. En este sentido, aunque sea muy brevemente, debemos recordar que el contenido de la Ley de presupuestos consiste en la previsin de ingresos y la autorizacin a las instituciones para la ejecucin de su gasto, con independencia del hecho de que una vez extinguido el ejercicio haya sido efectivamente materializada o no, tal como se acaba determinando en la liquidacin final de estos. En esta lnea se ha manifestado reiteradamente la jurisprudencia constitucional cuan-do ha sostenido que [e]s evidente que en la Ley de presupuestos deben figurar, en todo caso, tanto los ingresos como los gastos, como hemos dicho en reiteradas ocasiones. Pero, mientras que, respecto de los ingresos, en virtud de la existencia de normas de vigencia permanente que autorizan su exaccin, se produce una mera estimacin, respecto de los gastos, la Ley de presupuestos constituye una verdadera autorizacin de su cuanta y destino (vase, por todas, la STC 3/2003, de 16 de enero, FJ 4).


As, siguiendo este hilo argumental, se hace tambin patente que el Decreto-ley que estamos examinando no afecta al presu-puesto de la Generalitat, dado que su objeto no modifica la autorizacin para el gasto, es decir, ni la cuanta ni el destino de la partida presupuestaria. Sobre este ltimo aspecto, tal como recuerda el Informe justificativo del Decreto-ley, elaborado por el Gobierno, la obligacin subyacente susceptible de ser suspen-dida mantiene su carcter vinculante como deuda y, en conse-cuencia, subsiste hasta el momento del pago ntegro de la cuan-ta aplazada.

De este modo, el Decreto-ley 3/2011 regula nicamente el supuesto de habilitacin de un aplazamiento puntual (por una sola vez) y de efectos limitados (las retribuciones del mes de diciembre de 2011), que incide en el procedimiento administra-tivo de gasto pblico, que en su ltima fase se encuentra sujeto a la disponibilidad de tesorera de la hacienda pblica de la Generalitat.

As, y como conclusin, podemos afirmar que el Decreto-ley 3/2011 no constituye por s mismo una modificacin del presu-puesto de la Generalitat. En consecuencia, consideramos que, en este aspecto, el Decreto-ley no afecta al correspondiente l-mite material del artculo 64.1 EAC.

Tercero. Las dudas de constitucionalidad en relacin con los ttulos competenciales del Estado

Una vez examinados la vertiente formal y los lmites mate-riales del Decreto-ley 3/2011, en este fundamento jurdico anali-zaremos las dudas de constitucionalidad que este suscita con respecto al modelo de distribucin de competencias entre el Estado y la Generalitat, segn los trminos planteados en la solicitud de dictamen. En este sentido, el cuestionamiento se explicita con relacin a los epgrafes 7, 17 y 18 del artculo 149.1 de la Constitucin, es decir, en el mbito de las competencias exclusivas del Estado.

No obstante, en primer lugar, antes de iniciar el anlisis de la presunta vulneracin de los citados ttulos estatales, procede-remos a identificar la competencia que ampara la actuacin

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normativa del Gobierno de la Generalitat. Para hacerlo, ser necesario retornar al fundamento jurdico primero del Dictamen y recuperar el objeto y finalidad del Decreto-ley 3/2011. Como ya hemos destacado, su objetivo principal es habilitar al Gobier-no de la Generalitat para acordar el aplazamiento de un mxi-mo del veinte por ciento de una cantidad equivalente al impor-te ntegro de la paga extraordinaria del mes de diciembre, para el personal comprendido en el mbito de aplicacin del artcu-lo 1 del Decreto-ley, el cual, a su vez, nos remite al ttulo III de la Ley 6/2011, de 27 de julio, de presupuestos de la Generalitat para el ao 2011.

De acuerdo con lo anterior, aparte de los efectos que puede tener el ejercicio de la citada potestad para el personal funciona-rio, estatutario y laboral afectado, debemos tener presente que la sustancia de la habilitacin al Gobierno consiste en una medida de naturaleza financiera, en materia de tesorera de la hacienda pblica, que incide, dada la falta de liquidez de la Administra-cin catalana, en la ejecucin en este caso, la suspensin del pago de una parte de una cantidad dineraria significativa relativa al ttulo III del presupuesto de la Generalitat. Por tanto, se puede afirmar que estamos ante una norma de contenido econmico, aprobada para unas circunstancias muy concretas y excepciona-les, con un objeto y una vigencia temporal muy delimitados: la suspensin o el aplazamiento, a iniciativa del Gobierno y por una nica vez, del pago de una cantidad concreta y mxima, respecto de una parte del salario de un colectivo determinado.

Si tenemos en cuenta estos elementos configurativos, pode-mos afirmar que esta disposicin legislativa provisional, en vez de llevar a cabo una regulacin con vocacin de innovacin jurdica y de permanencia sobre una materia o sector, contiene una autorizacin al Gobierno con el fin de ordenar en el tiem-po, de acuerdo con su disponibilidad, la ejecucin de determi-nadas deudas y compromisos presupuestarios. De acuerdo con este anlisis material del contenido de la regulacin, debemos encuadrar competencialmente el Decreto-ley en los ttulos co-rrespondientes a las finanzas de la Generalitat, y de manera concreta en el artculo 211 EAC, que establece: La Generalitat tiene la competencia exclusiva para ordenar y regular su hacien-da. Y esta competencia, obviamente, incluye las capacidades


relativas a la regulacin, ordenacin y gestin de las facultades de tesorera vinculadas a su hacienda pblica, que son la mate-ria regulada por el Decreto-ley que estamos examinando.

Tras identificar el ttulo competencial de la Generalitat en el que se encuadra el Decreto-ley objeto de dictamen, nos aden-traremos en el anlisis de las dudas de constitucionalidad sobre la posible afectacin de los ttulos competenciales del Estado, a partir del examen del subapartado 18 del artculo 149.1 CE. Cier-tamente, y como ya hemos expuesto de modo reiterado en nuestra doctrina (por todos, vase el Dictamen 17/2010, de 15 de julio, FJ 2), la competencia en materia de funcin pblica y rgimen del personal al servicio de las administraciones es de naturaleza eminentemente compartida. El Estado, de acuerdo con el artculo 149.1.18 CE, es titular de la competencia de las bases del rgimen estatutario de sus funcionarios, que incluye la regulacin de la estructura retributiva del personal, que se encuentra establecida con carcter bsico en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto bsico del empleado pblico (EBEP). De acuerdo con el artculo 22.2 EBEP, la paga extraordinaria se compone de la suma de dos tipos de conceptos: las retribucio-nes bsicas y las complementarias. Las primeras estn integradas por las cantidades correspondientes al sueldo y a los trienios, cuya concrecin corresponde al Estado en sus presupuestos. Esta parte se corresponde, en la actualidad, con el concepto de paga extraordinaria, que, en su momento, fue considerada como retribucin bsica en la STC 103/1997, de 22 de mayo. En cam-bio, la fijacin de las retribuciones complementarias, segn el artculo 24 EBEP, es competencia de cada administracin pbli-ca, mediante la ley correspondiente.

Por lo tanto, y de acuerdo con el contenido del Decreto-ley 3/2011, y a los efectos del presente Dictamen, el ttulo compe-tencial del Estado previsto en el artculo 149.1.18 CE no se ha visto afectado ni vulnerado. Y es as porque, como acabamos de indicar, el objeto del Decreto consiste en una medida econmi-ca puntual y no permanente de ordenacin de las finanzas p-blicas, que no pretende alterar la configuracin de los conceptos retributivos fijados por la legislacin estatal y autonmica, y, de manera ms general, tampoco pretende incidir en el rgimen jurdico del personal funcionario y estatutario al servicio de las

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administraciones pblicas. En este sentido, no est de ms re-cordar que la obligacin de pago de la totalidad de la paga extraordinaria del mes de diciembre subsiste y que el Decreto-ley, adems de regular su suspensin parcial por razones de tesorera, contiene tambin mecanismos destinados a garantizar su futuro cumplimiento.

Estos mismos argumentos que acabamos de exponer para el supuesto del artculo 149.1.18 CE, respecto de los citados em-pleados del sector pblico, pueden tambin trasladarse al caso de las dudas expresadas sobre la posible afectacin del artculo 149.1.7 CE, en materia de legislacin laboral. Sobre el contenido y alcance del ttulo competencial del artculo 149.1.7 CE se han pronunciado en diversas ocasiones la jurisprudencia constitucio-nal (STC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 5; 249/1988, de 20 de di-ciembre, FJ 2, y 194/1994, de 28 de junio, FJ 3) y este Consell, concretamente en el Dictamen 5/2010, de 20 de abril, sobre la Agencia Catalana de Inspeccin de Trabajo (FJ 2).

Del anlisis del conjunto de la doctrina citada podemos afir-mar que el Decreto-ley 3/2011, de acuerdo con su objeto, no constituye un supuesto de actividad legislativa o normativa regu-ladora del sistema de las relaciones laborales ni tampoco preten-de integrarse, con carcter general y permanente, en el ordena-miento jurdico laboral. Por tanto, siguiendo el razonamiento que estamos exponiendo, aunque podemos considerar que las previsiones del Decreto-ley cataln son susceptibles de afectar a la aplicacin de determinadas clusulas de convenios colectivos, su contenido no implica un ejercicio normativo de esta figura, ni en lo que se refiere a sus elementos configurativos ni al rgi-men de sus efectos jurdicos, como tampoco comporta, y de manera ms evidente, ninguna nueva regulacin o modificacin de la legislacin laboral bsica, como es el caso de la Ley del Estatuto de los trabajadores, cuyo texto refundido fue aprobado mediante el Real decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo.

En el mismo sentido, y dado su contenido financiero, la norma tampoco es susceptible de ser encuadrada en el mbito de la ejecucin laboral, la cual, como es bien sabido, ni siquie-ra es de titularidad estatal sino autonmica, y as ha sido reco-nocido por la jurisprudencia constitucional (STC 86/1991, de 25 de abril, FJ 4).


En consecuencia, y como conclusin, afirmamos que el conte-nido del Decreto-ley 3/2011 es respetuoso con el ttulo competen-cial incluido en el artculo 149.1.7 CE.

En ltimo lugar, desde la vertiente competencial, abordare-mos las dudas de constitucionalidad respecto del ttulo compe-tencial estatal del artculo 149.1.17 CE, en materia de legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social. En cuanto a su posible afectacin por parte del Decreto-ley cataln, este Consell no identifica ningn precepto que pueda constituir un ejercicio regulador del rgimen econmico de la Seguridad So-cial, ni ningn elemento que vulnere los lmites establecidos por la jurisprudencia constitucional en el sentido de que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funciona-miento econmico uniforme ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar direc-ta o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atae a la satisfaccin de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones de Seguridad Social (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 7).

Por lo tanto, el contenido normativo del Decreto-ley 3/2011, desde la vertiente competencial, no comporta ninguna afecta-cin ni vulneracin del artculo 149.1.17 CE.

Finalmente, y para concluir este fundamento jurdico, nos pronunciaremos sobre la posible infraccin del principio consti-tucional de reserva de ley en materia tributaria, contenido en el artculo 133 CE. En este ltimo sentido, a pesar de la considera-cin que parece desprenderse de la solicitud de dictamen, cuan-do lo incluye en el mbito de las dudas en razn de la compe-tencia, debemos recordar que la jurisprudencia constitucional ha manifestado que el contenido de este precepto constitucional no es norma atributiva de competencias (STC 233/1999, de 13 de diciembre, FJ 4).

Asimismo, debemos sostener que el Decreto-ley 3/2011 no incorpora ningn tipo de regulacin de naturaleza tributaria susceptible de colisionar o, incluso, conectar con el citado pre-cepto constitucional, que establece fundamentalmente el princi-pio de reserva de ley para la creacin de tributos.

Una cuestin diferente sera la referida a las consecuencias en el mbito de la recaudacin y gestin tributaria, concreta-

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mente en el de los derechos de los sujetos a cuenta de los que se practican las correspondientes retenciones del impuesto sobre la renta de las personas fsicas. En relacin con este punto, volvemos a reiterar la no pertinencia con respecto al anlisis, por parte de este Consell, de la adecuacin de la aplicacin del Decreto-ley 3/2011 al bloque de la constitucionalidad. Tal como ya hemos apuntado, la fase posterior de aplicacin del Decreto-ley no puede ser objeto de nuestro examen ya que esta no est prevista explcitamente en el articulado de la norma con rango de ley analizada, ni se plantea en la solicitud de dictamen de los grupos y subgrupos parlamentarios titulares de la iniciativa.

Cuarto. La adecuacin constitucional del artculo 4 del Decreto-ley 3/2011 al derecho a la negociacin colectiva y a los principios del artculo 9.3 CE

En este ltimo fundamento jurdico, examinaremos, de acuerdo con los trminos de la solicitud de dictamen, la adecua-cin constitucional del artculo 4 del Decreto-ley 3/2011 al con-tenido de los artculos 37 y 9.3 CE. Lo efectuaremos, por tanto, con respecto al derecho a la negociacin colectiva y a los prin-cipios de seguridad jurdica y de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos proyectados sobre la configuracin del mbito de aplicacin del precepto y sus efectos suspensivos con relacin a los pactos y acuerdos sindicales, as como a los con-venios colectivos, susceptibles de verse afectados.

Tal como hemos descrito en el fundamento jurdico primero, el artculo 4 del Decreto-ley establece la suspensin de los acuer-dos o pactos y la inaplicacin de los convenios colectivos con relacin al personal al servicio de la Administracin pblica y los trabajadores vinculados en razn de una relacin laboral, a los que se hace referencia en el artculo 1, relativo al mbito de aplicacin del Decreto-ley. A los efectos de contextualizar la cuestin, resulta ilustrativo recordar que la Ley 6/2011, de 27 de julio, de presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el 2011, ya incorpora un precepto, el artculo 39, Suspensin de acuerdos y pactos e inaplicacin de convenios colectivos, con una clusula genrica, en trminos equivalentes al artculo 4 del


Decreto-ley, para la correcta aplicacin de la citada Ley anual de finanzas de la Generalitat, que dispone: Con efecto a partir de la entrada en vigor de la presente ley, se suspenden parcialmen-te todos los acuerdos y pactos sindicales firmados en el mbito del personal funcionario y estatutario en los trminos estricta-mente necesarios para la correcta aplicacin de esta ley y, asimis-mo, devienen inaplicables las clusulas contractuales o las condi-ciones reguladas por los convenios colectivos en el mbito del personal laboral que contradigan lo que dispone la presente ley.

Dicho esto, por lo que interesa a nuestro examen, distingui-remos entre los acuerdos y pactos sindicales propios de la ne-gociacin colectiva por parte del personal funcionario y estatu-tario al servicio de la Generalitat, y los trabajadores a los que les es aplicable el rgimen de los convenios colectivos de la le-gislacin laboral.

Iniciaremos nuestro anlisis respecto del personal funciona-rio y estatutario al servicio de la Administracin pblica. Sobre este aspecto, resulta clave tener presente el artculo 38.10 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto bsico del empleado pblico. Este precepto de la legislacin bsica estatal prev ex-presamente la suspensin unilateral por parte de los rganos de gobierno de las administraciones pblicas sometidas a su aplica-cin, como es el caso de la Generalitat, de los pactos y acuerdos firmados resultantes de la negociacin colectiva en supuestos de causa grave de inters pblico derivada de una alteracin sus-tancial de las circunstancias econmicas. Asimismo, precisa que la suspensin tendr el alcance estrictamente necesario para salvaguardar el inters pblico.

En consecuencia, la legislacin bsica que regula la negocia-cin colectiva del personal al servicio de las administraciones pblicas, en este aspecto aplicable tanto al personal funcionario como al estatutario, permite al Gobierno de la Generalitat sus-pender los pactos y acuerdos en supuestos de excepcional gra-vedad econmica y necesidad para el inters pblico mediante un instrumento jurdico, con una exigencia menor, desde la ver-tiente de la jerarqua de las fuentes, a la norma con rango de ley. De este modo, no nicamente lo faculta para adoptar la medida objeto de nuestro examen, de suspensin parcial de los acuerdos y pactos con respecto a la ejecucin del pago de un mximo del

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veinte por ciento de la paga extraordinaria de diciembre de 2011, sino que habra podido vehicularlo, en el supuesto de los funcio-narios y personal asimilado, mediante un decreto.

De acuerdo con este marco legislativo y al amparo de sus competencias financieras, el Gobierno cataln est habilitado legtimamente para adoptar el contenido del artculo 4 del Decre-to-ley 3/2011 y, de hecho, lo ha materializado mediante una fuen-te del derecho jerrquicamente superior, con rango de ley, a la exigida para hacerlo de acuerdo con el artculo 38.10 EBEP.

A continuacin, procedemos al anlisis del artculo 4 del Decreto-ley con relacin a sus efectos sobre los convenios colec-tivos del personal laboral susceptibles de ser parcialmente sus-pendidos. Llegados a este punto, debemos enfatizar el hecho de que es precisamente la finalidad de incidir en estos instrumen-tos normativos, resultado de la negociacin colectiva en el mbito del rgimen jurdico laboral, la que exige la norma con rango de ley para adecuarse a los requerimientos del ordenamiento cons-titucional.

Sobre esta cuestin se ha pronunciado de manera reciente y bastante ntida el Tribunal Constitucional, con motivo de la reduc-cin de las retribuciones salariales adoptada por el Gobierno del Estado, mediante el Real decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reduccin del dficit pblico: [D]el art. 37.1 CE no emana ni deriva la supuesta intangibilidad o inalterabilidad del convenio colectivo frente a la norma legal, incluso aunque se trate de una norma sobreveni-da (STC 210/1990, de 20 de diciembre, FFJJ 2 y 3), insistiendo el Tribunal en el contexto de esta declaracin, en que, en virtud del principio de jerarqua normativa, es el convenio colectivo el que debe respetar y someterse no slo a la ley formal, sino, ms genricamente, a las normas de mayor rango jerrquico y no al contrario []. As pues, los preceptos cuestionados no suponen una afectacin en el sentido constitucional del trmino, del derecho a la negociacin colectiva reconocido en el art. 37.1 CE, en cuanto ni regulan el rgimen general de dicho derecho, ni la intangibilidad del convenio colectivo se configura como uno de sus elementos esenciales (ATC 85/2011, de 7 de junio, FJ 8).

As, y de acuerdo con las consideraciones anteriores, las du-das sobre la presunta vulneracin del artculo 37 CE por parte


del artculo 4 del Decreto-ley 3/2011, proyectado sobre el mbi-to de la negociacin colectiva de naturaleza laboral, tambin se desvanecen y, por lo tanto, podemos afirmar la constitucionali-dad en este punto del citado precepto.

Como ltima cuestin de este fundamento jurdico y del conjunto del Dictamen, debemos abordar la posible vulneracin por parte del propio artculo 4 del Decreto-ley de los principios constitucionales de la seguridad jurdica y la interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos (art. 9.3 CE), en la medida en que, segn el criterio de los solicitantes, est formulado con un carcter de numerus apertus en lo que se refiere a su mbi-to de aplicacin.

De manera preliminar, debemos recordar que, segn ha rei-terado la jurisprudencia constitucional, la doctrina del Consell Consultiu y este mismo Consell, los citados principios constitu-cionales comprenden conceptos jurdicos eminentemente indeter-minados, que deben ser interpretados y aplicados de manera restrictiva como parmetros de validez constitucional (vanse, entre otras, las STC 90/2009, de 20 de abril, FJ 4 y 6, y 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 12.b; los DCC nm. 272, de 19 de mayo, F V, y nm. 273, de 14 de julio, F VI, y el DCGE 17/2010, de 15 de julio, FJ 1). Las leyes aprobadas en el marco de las institucio-nes y el procedimiento legislativo democrticos cuentan con la presuncin de validez con respecto a su interpretacin. De acuer-do con ello, nicamente se vulnera el principio de seguridad ju-rdica cuando el contenido o las omisiones de un texto normativo producen confusin o dudas que generan en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable sobre la conducta exigible o sobre la previsibilidad de sus efectos (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 8, y 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 5). En cuanto a la arbitrariedad, tan solo es relevante desde la perspec-tiva de la interpretacin constitucional en los supuestos excep-cionales de conducir a un resultado de discriminacin o falta absoluta de explicacin racional de la norma (STC 47/2005, de 3 de marzo, FJ 7, y 136/2011, de 13 de septiembre, FJ 12.b).

De acuerdo con la solicitud, cuando se mencionan los cita-dos principios del artculo 9.3 CE, como fuente de dudas, se estn sealando cuestiones ms propias de la tcnica legislativa. Ciertamente, en algn aspecto la regulacin del Decreto-ley que

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estamos examinando no adopta la mejor ni la ms clara de las formulaciones normativas a la hora de identificar alguno de los elementos que determinan su aplicacin. Este sera el caso del artculo 5 con respecto a la configuracin de la condicin obje-tiva que debe comportar la extincin de la suspensin del pago y facilitar el cumplimiento de la obligacin de la cantidad debi-da al personal afectado. En este sentido, no se precisa el plazo final de la citada suspensin, que queda conectada a dos condi-ciones poco concretas, como son la referencia genrica a la re-cuperacin de la disponibilidad de tesorera o, alternativamente, la eventual recepcin, por parte del Estado, de las partidas eco-nmicas vinculadas a la disposicin adicional tercera del Estatu-to, sobre la que ya nos hemos pronunciado con motivo del examen del presupuesto habilitante. En definitiva, trazan un mo-delo de regulacin que presenta una cierta indeterminacin, si tenemos en cuenta la relevancia de la obligacin subsistente de la deuda con respecto a los trabajadores del sector pblico, as como la finalidad, tambin pretendida por el Decreto-ley, de actuar como instrumento de garanta del cumplimiento del pago ntegro de la paga extraordinaria de Navidad.

Ahora bien, dado el alcance de la solicitud y el objeto de nuestro pronunciamiento, limitado al artculo 4 del Decreto-ley 3/2011 y a su relevancia constitucional, solo sealaremos que el citado precepto incorpora todos los elementos indispensables, de acuerdo con los requisitos exigidos por los dos principios constitucionales del artculo 9.3 CE. La conexin entre los efec-tos que dispone y el mbito de aplicacin delimitado claramen-te por el artculo 1 del Decreto-ley, permite identificar de mane-ra cierta, precisa y razonable la totalidad de los convenios que son susceptibles de ser afectados por la aplicacin del Decreto-ley, y los que resultan excluidos.

Finalmente, y de manera sinttica, aadiremos que el pre-cepto en cuestin tampoco presenta problemas desde la vertien-te de la posible arbitrariedad, ya que de su contenido no se desprende una afectacin del principio de igualdad en razn de su mbito de aplicacin. La diferencia adoptada por el legislador respecto de los colectivos afectados responde a unos criterios de diferenciacin mnimamente objetivos y generales, que permiten descartar los supuestos excepcionales que la doctrina constitu-


cional considera contrarios al orden constitucional (STC 9/1995, de 16 de enero, FJ 3, y 113/1996, de 25 de junio, FJ 4). En este sentido, la finalidad de la exclusin de determinados grupos reside, como pone de manifiesto el prembulo del Decreto-ley, en evitar duplicidades, dado que estos se encuentran en situa-ciones corporativas singularizadas y estn sujetos a otras actua-ciones especficas de contencin.

En consecuencia, debemos concluir que el artculo 4 del Decreto-ley 3/2011 no presenta ninguna tacha de inconstitucio-nalidad con relacin a los principios constitucionales de seguri-dad jurdica y de interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos del artculo 9.3 CE.

Vistos los razonamientos contenidos en los fundamentos ju-rdicos precedentes, formulamos las siguientes

CONCLUSIONES

Primera. El Decreto-ley 3/2011, de 20 de diciembre, de me-didas urgentes en materia de tesorera no vulnera el artculo 64.1 EAC.

Adoptada por unanimidad.

Segunda. El Decreto-ley 3/2011, de 20 de diciembre, de me-didas urgentes en materia de tesorera no vulnera los subapar-tados 7, 17 y 18 del artculo 149.1 CE ni el artculo 133 CE.


Tercera. El artculo 4 del Decreto-ley 3/2011, de 20 de di-ciembre, de medidas urgentes en materia de tesorera no vulne-ra los artculos 9.3 y 37 CE.


Este es nuestro Dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el Palau Centelles en la fecha indicada en el enca-bezamiento.

Dictamen 2/2012, de 16 de enero,sobre el Decreto-ley 4/2011, de 20 de diciembre,

de necesidades financieras del sector pblico en prrroga presupuestaria

El Consell de Garantes Estatutries, con la asistencia del presi-dente Eliseo Aja, de los consejeros Pere Jover Presa y Julio Ao-veros Trias de Bes, del vicepresidente Joan Egea Fernndez, del consejero Marc Carrillo, de la consejera Antonia Agull Agero, del consejero secretario Jaume Vernet Llobet, y de los consejeros Enric Fossas Espadaler y lex Bas Vilafranca, ha acordado emi-tir el siguiente

DICTAMEN

Solicitado por ms de dos grupos parlamentarios sobre el De-creto-ley 4/2011, de 20 de diciembre, de necesidades financieras del sector pblico en prrroga presupuestaria (DOGC nm. 6030, de 22 de diciembre de 2011).

ANTECEDENTES

1. El da 29 de diciembre de 2011 tuvo entrada en el Regis-tro del Consell de Garanties Estatutries un escrito de la presi-denta del Parlamento de Catalua (Reg. nm. 1958) en el que se comunicaba al Consell la Resolucin de 29 de diciembre de 2011 por la que la Presidencia del Parlamento, en virtud de la delegacin de funciones de la Mesa a la presidenta del Parla-

Ponente: Antonia Agull Agero


mento para conceder prrrogas y para calificar y admitir a trmite documentos en supuestos de urgencia, publicada en el BOPC nm. 2, de 24 de diciembre de 2010, admiti a trmite la solicitud de dictamen presentada el 28 de diciembre de 2011 a instancia de los grupos parlamentarios Socialista, del Partido Popular de Catalunya, de Esquerra Republicana de Catalunya y de Iniciativa per Catalunya Verds-Esquerra Unida i Alternativa, y de los subgrupos parlamentarios de Solidaritat Catalana per la Independncia y de Ciutadans, sobre la adecuacin al Esta-tuto de autonoma de Catalua del Decreto-ley 4/2011, de 20 de diciembre, de necesidades financieras del sector pblico en prrroga presupuestaria.

2. El Consell de Garanties Estatutries, en la sesin del da 3 de enero de 2012, tras examinar la legitimacin y el conteni-do de la solicitud de dictamen, segn lo previsto en los artcu-los 24 y 25.1 de su Ley, la admiti a trmite, se declar compe-tente para emitir el dictamen correspondiente y design ponente al consejero Julio Aoveros Trias de Bes. Despus de un debate sobre las lneas generales del proyecto de dictamen, el citado consejero pidi al Pleno, reunido en sesin, que se aceptara su renuncia a la ponencia, ante la dificultad personal para presentarla. En vista de esta peticin, el Pleno, por unani-midad, la acept y design como ponente a la consejera Antonia Agull Agero.

3. En la misma sesin, de acuerdo con el artculo 25, aparta-do 4, de su Ley reguladora, acord dirigirse a los solicitantes, al Parlamento, a todos los grupos parlamentarios y tambin al Go-bierno, con el fin de solicitarles la informacin y la documenta-cin complementarias de que dispusieran en relacin con la norma sometida a dictamen.

4. Finalmente, tras las correspondientes sesiones de delibe-racin, se fij como fecha para la votacin y la aprobacin del Dictamen el da 16 de enero de 2012.

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FUNDAMENTOS JURDICOS

Primero. El objeto del Dictamen

1. El objeto de este Dictamen es el Decreto-ley 4/2011, de 20 de diciembre, de necesidades financieras del sector pblico en prrroga presupuestaria (en adelante, Decreto-ley 4/2011), que consta de un artculo nico y de una disposicin final, en la que se establece que la entrada en vigor del Decreto-ley se producir el mismo da de su publicacin en el DOGC.

En su artculo nico, se autoriza el endeudamiento del Go-bierno de la Generalitat y de las entidades de su sector pblico desde la entrada en vigor del Decreto-ley y mientras se manten-ga la situacin de prrroga de los presupuestos de 2011. La cita-da autorizacin se concede para cualquier modalidad de endeu-damiento, en los trminos y condiciones que fija la Ley 6/2011, de 27 de julio, de presupuestos de la Generalidad de Catalua para 2011 (en adelante, LPGC 2011), y con diversos lmites.

Los lmites que se establecen son los siguientes:a) Un lmite al endeudamiento del Gobierno, consistente en

la exigencia de que el saldo vivo no supere el autorizado por la LPGC 2011, incrementado por los importes que se deriven de los programas de endeudamiento que se aprueben en aplicacin de la normativa de estabilidad presupuestaria (apdo. 1.1).

b) Una serie de lmites que se imponen a las entidades del sector pblico de la Generalitat en funcin de diversas circuns-tancias (apdo. 1.2), en los trminos siguientes:

En el caso de las entidades del sector pblico de la Generali-dad, tan solo se pueden prever nuevas operaciones de endeu-damiento por el importe necesario para cubrir las amortizacio-nes previstas dentro del ejercicio 2012, de modo que no se incremente el saldo vivo del endeudamiento a 31 de diciembre de 2011. Excepcionalmente, con la autorizacin previa del Go-bierno, las entidades del sector pblico de la Generalidad po-drn aumentar esta limitacin del saldo vivo hasta el lmite au-torizado por la Ley de presupuestos de la Generalidad de Catalua para el 2011. Este lmite se podr ampliar, exclusiva-mente, en los importes necesarios para hacer frente a cuotas que venzan de operaciones de financiacin especficas de inver-siones en infraestructuras pblicas, que hayan sido previstas en


planes econmicos y financieros que tengan la aprobacin del Gobierno.

c) Un lmite global para el conjunto de la deuda de la Gene-ralitat y de las entidades de su sector pblico (apdo. 1.3), que consiste en lo siguiente:

En cualquier caso, el incremento de la deuda viva de la Gene-ralidad de Catalua y de las entidades de su sector pblico no podr superar la suma de los lmites autorizados por la Ley de presupuestos de la Generalidad de Catalua para el 2011, incre-mentados por los importes que se deriven de los programas de endeudamiento que se aprueben en aplicacin de la normativa de estabilidad presupuestaria.

El prembulo del Decreto-ley justifica la norma por la nece-sidad de adecuar las necesidades financieras durante el periodo de prrroga presupuestaria, unida a la exigencia de una norma de rango legal para la autorizacin del endeudamiento pblico, de acuerdo con el Decreto legislativo 3/2002, de 24 de diciem-bre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de fi-nanzas pblicas de Catalua (arts. 5 y 19), y de manera especial, respecto a la urgencia, por la necesidad de atender las necesida-des financieras inaplazables del sector pblico.

En relacin directa con este Decreto-ley, debemos tener en cuenta que los artculos 40 y siguientes de la LPGC 2011 regulan las operaciones de endeudamiento a largo y a corto plazo, au-torizan al Gobierno a emitir o contraer deuda pblica o a hacer uso del endeudamiento, con respecto a la Generalitat, y autori-zan a las entidades del sector pblico de la Generalitat a hacer uso de este, con los lmites establecidos en estos artculos. Tam-bin debe hacerse constar que el mismo da en que se dict este Decreto-ley, el Gobierno de la Generalitat emiti el Decreto 419/2011, de 20 de diciembre, por el que se establecen los cri-terios de aplicacin de la prrroga de los presupuestos de la Generalitat de Catalua para 2011 mientras no sean vigentes los de 2012, que, en su artculo 6, Operaciones financieras, regula la emisin de deuda y la formalizacin de operaciones de en-deudamiento de la Generalitat y de las entidades de su sector pblico durante la prrroga presupuestaria.

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2. El escrito de solicitud de dictamen presentado por los grupos (y subgrupos) parlamentarios plantea su duda en rela-cin con todo el contenido del Decreto-ley 4/2011, que podra ser contrario a los preceptos del Estatuto, concretamente por lo que respecta al artculo 64.1, que determina que no pueden ser objeto de decreto-ley, [entre otras materias], el presupuesto de la Generalitat. La argumentacin que se aporta en este sen-tido es que [e]l hecho de que este Decreto-ley prevea la ade-cuacin de determinadas necesidades financieras, mientras se mantenga la situacin de prrroga planteada en el ejercicio 2012, puede suponer modificaciones presupuestarias que alteraran la limitacin que contempla el artculo 64.

3. La solicitud de dictamen no plantea, ni de manera directa ni indirecta, ninguna duda sobre la adecuacin del Decreto-ley 4/2011 al requisito del presupuesto formal habilitante que exige el artculo 64.1 EAC. Por esta razn, no procederemos a su an-lisis, contrariamente a lo que hemos venido haciendo hasta la fecha en nuestros dos nicos precedentes, el Dictamen 7/2010, de 22 de abril (FJ 2 y 3) y, ms recientemente, el Dictamen 1/2012, de 10 de enero (FJ 2); en el primero porque se solicitaba expre-samente y, en el segundo, porque interpretamos que la peticin, cuando de forma genrica deca si el contenido del Decreto-ley afecta a los supuestos prohibidos en el artculo 64.1, lo inclua implcitamente.

No obstante lo anterior, este Consell quiere remarcar que, dada la singularidad del decreto-ley como norma con rango le-gal aprobada por el Gobierno que excepta la potestad legisla-tiva del Parlamento, el requisito de la necesidad extraordinaria y urgente resulta esencial a la hora de determinar su adecuacin al Estatuto, al tiempo que se trata de un elemento sustancial para formar la opinin parlamentaria en el procedimiento de su validacin.

En este sentido, el presupuesto habilitante, de acuerdo con el artculo 64.1 EAC, debe estar formal y suficientemente justifi-cado por el Gobierno de manera razonada y explcita en el prembulo del decreto-ley, as como en la documentacin que lo acompaa. La valoracin conjunta de estos documentos, con especial relevancia del texto de la norma, debe permitir el pro-


nunciamiento sobre la concurrencia de la necesidad extraordina-ria y urgente y sobre la existencia de una conexin de sentido y adecuacin entre esta necesidad y la medida concreta adopta-da para darle respuesta.

En el presente caso, dicho sea de paso, en la Memoria eco-nmica se justifica con precisin la necesidad extraordinaria y urgente respecto de la situacin financiera de una entidad del sector pblico, REGSEGA (Riego Sistema Segarra-Garrigues, SAU), que el 31 de diciembre de 2011 deba hacer frente al vencimiento de una cuota de una operacin de endeudamiento, pero no se argumenta de forma equivalente en relacin con el resto de las entidades del sector pblico (art. nico 1.2) ni con el Gobierno (art. nico 1.1), que tambin forman parte del m-bito de aplicacin del Decreto-ley.

4. Una vez expuesto el contenido de la norma y de la soli-citud, corresponde que procedamos a describir el objeto mate-rial y la estructura del presente Dictamen. En este sentido, para dar adecuada respuesta a la solicitud formulada, en el fundamento jurdico segundo analizaremos el alcance de la exclusin del presupuesto de la Generalitat del mbito material del decreto-ley que efecta el artculo 64.1 EAC; y, a continua-cin, en el fundamento jurdico tercero, examinaremos el con-tenido del Decreto-ley 4/2011, a fin de determinar si se vulne-ran o no los lmites que para el decreto-ley establece el citado artculo del Estatuto, en los trminos delimitados en el funda-mento jurdico segundo.

Segundo. El alcance del lmite material presupuesto de la Generalitat del artculo 64.1 EAC

1. Este Consell, en los dictmenes 7/2010, de 22 de abril, y 1/2012, de 10 de enero, ha tratado la regulacin estatutaria del decreto-ley que lleva a cabo el artculo 64.1 EAC, que presenta caractersticas especficas propias respecto del artculo 86 CE, principalmente con respecto al contenido de los lmites materia-les de este tipo de disposicin normativa. As, entre las materias prohibidas en el decreto-ley por el artculo 64.1 EAC se encuen-

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tra el presupuesto de la Generalitat, que no figura en el artcu-lo 86 CE y sobre el que nos corresponde delimitar su alcance como lmite a la potestad legislativa excepcional del Gobierno, para dar respuesta, as, a la solicitud de dictamen.

Antes de entrar en este anlisis, debemos mencionar el he-cho de que la materia presupuestaria se ha introducido tambin expresamente como lmite del decreto-ley en la regulacin prevista en los nuevos estatutos de autonoma, con la adop-cin de formulaciones diversas (art. 110.1 del Estatuto de auto-noma de Andaluca; art. 44.1 del de Aragn; art. 41.1 del de las Illes Balears; art. 25.4 del de Castilla y Len, y art. 33.2 del de Extremadura).

A continuacin, cabe sealar que la interpretacin sistemti-ca del concepto de presupuesto incluido en el artculo 64.1 EAC remite, para su configuracin, al artculo 212 EAC, que establece que [e]l presupuesto de la Generalitat tiene carcter anual, es nico e incluye todos los gastos y todos los ingresos de la Ge-neralitat, as como los de los organismos, instituciones y empre-sas que dependen de la misma. De estos dos preceptos se desprende que la previsin de ingresos y la autorizacin del gasto constituyen el contenido propio del concepto de presu-puesto. Este concepto estricto de presupuesto coincide con lo que se considera el contenido mnimo y necesario de la ley de presupuestos, al que se refiere tambin el artculo 212 EAC cuando establece que [c]orresponde al Gobierno elaborar y eje-cutar el presupuesto, y al Parlamento, examinarlo, enmendarlo, aprobarlo y controlarlo. La ley de presupuestos no puede crear tributos, pero puede modificarlos si una ley tributaria sustantiva as lo establece. Estas previsiones aluden al principio de com-petencia presupuestaria, sealando las competencias respectivas del Gobierno y del Parlamento respecto al presupuesto, as como a la distincin entre presupuesto y ley de presupuestos, al mismo tiempo que limitan la posibilidad de establecer tributos mediante la citada ley de presupuestos.

Este concepto de presupuesto como previsin de ingresos y autorizacin de gastos se encuentra establecido, asimismo, en la doctrina del Tribunal Constitucional desarrollada a partir del artculo 134.2 CE, que puede ser trasladada a las comunidades autnomas porque, aunque este precepto contiene una serie de


normas dirigidas a una institucin estatal, existen una serie de reglas y principios constitucionales que son consustanciales a la institucin presupuestaria, sea estatal o autonmica, teniendo en cuenta, adems, que la normativa que les resulta aplicable es en esencia equivalente (STC 3/2003, de 16 de enero, FJ 6). As, son coincidentes con el mencionado precepto constitucio-nal los conceptos de presupuesto que se recogen en el precep-to estatutario antes citado, en el artculo 21 de la Ley orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiacin de las comunida-des autnomas (en adelante, LOFCA), y en el artculo 27 del Decreto legislativo 3/2002, de 24 de diciembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de finanzas pblicas de Catalua (en adelante, LFPC).

2. La exclusin del presupuesto de la Generalitat del m-bito material del decreto-ley, efectuada por el artculo 64.1 EAC, debe entenderse, por lo tanto, como una referencia al contenido mnimo y necesario de la ley de presupuestos que resulta predeterminado constitucional y estatutariamente. Esta exclusin tiene una primera consecuencia consistente en la imposibilidad de que el presupuesto de la Generalitat sea aprobado por decreto-ley. Se trata de una restriccin expresa-mente prevista en el Estatuto pero que tambin est presente en el caso de los presupuestos generales del Estado, bien a partir del principio de competencia que rige la institucin pre-supuestaria para salvaguardar el equilibrio de poderes entre legislativo y ejecutivo, protegiendo el derecho de enmienda (art. 134.1 y .6 CE) que resultara vulnerado por el decreto-ley; bien por una exclusin implcita del presupuesto en el artculo 86 CE, a raz de la interpretacin que de este ha hecho el Tri-bunal Constitucional, sobre la base de la exclusin implcita de las materias reservadas a la ley orgnica y de las materias para las que la Constitucin prevea expressis verbis la interven-cin de los rganos parlamentarios bajo forma de Ley (STC 60/1986, de 20 de mayo, FJ 2, y, muy recientemente, ATC 179/2011, de 13 de diciembre, FJ 8).

3. La prohibicin estatutaria de regular mediante decreto-ley el presupuesto de la Generalitat conduce, en segundo lugar, a la

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exclusin de las modificaciones presupuestarias entendidas, no como cualquier modificacin de la ley de presupuestos, sino como las modificaciones del contenido mnimo y necesario, constitucional y estatutariamente predeterminado, de la ley de presupuestos.

Una vez aprobados los presupuestos, la Constitucin (art. 134.5 CE) y la normativa general presupuestaria (arts. 55 LGP y 39 LFPC) prevn la posibilidad de efectuar modificaciones presu-puestarias. En coherencia con el hecho de que los efectos jurdi-cos de la previsin de ingresos y la autorizacin de gastos, que constituye el contenido mnimo y necesario de la ley de presu-puestos, se reducen a la autorizacin del gasto y no comprenden la previsin de ingresos, se entiende por modificaciones presu-puestarias las de la ley de presupuestos que alteran las autoriza-ciones de gastos.

Las modificaciones presupuestarias, o modificaciones del es-tado de gastos de la ley de presupuestos, denominadas crditos extraordinarios y suplementos de crdito, gozan de unas garan-tas similares a las de la aprobacin del presupuesto, motivo por el cual la Constitucin y la normativa presupuestaria destacan su carcter excepcional y exigen para su tramitacin requisitos pro-cedimentales orientados a preservar la competencia del Parla-mento y del Gobierno, as como el plan econmico general de este ltimo, del que es expresin cifrada y contable el presu-puesto (art. 134.5 y .6 CE). En consecuencia, estas modificacio-nes presupuestarias deben considerarse igualmente excluidas del mbito material de aplicacin del decreto-ley fijado por el artculo 64.1 EAC.

Aunque la Constitucin tan solo se refiere a modificaciones presupuestarias una vez aprobado el presupuesto que represen-tan un aumento del gasto o una disminucin de los ingresos, debe entenderse que la referencia a los presupuestos aprobados incluye las situaciones de prrroga presupuestaria y que tambin son posibles las modificaciones a la baja de las autorizaciones de gastos, por ejemplo para reducir el dficit.

4. La ley de presupuestos puede exceder, y generalmente lo hace, de la mera aprobacin del presupuesto. Junto con la pre-visin de ingresos y la autorizacin de gastos que constituye el


presupuesto en sentido estricto, la ley de presupuestos acostum-bra a incluir otras normas que, en razn de la materia, no for-man parte de su contenido mnimo y necesario.

El Tribunal Constitucional ha limitado esta prctica exigiendo una relacin directa entre estas normas que se incluyen en la ley de presupuestos y la previsin de ingresos y la autorizacin de gastos (STC 248/2007, de 13 de diciembre, FJ 4; 109/2001, de 26 de abril, FJ 5; 274/2000, de 15 de noviembre, FJ 4, y 76/1992, de 14 de mayo, FJ 4), hecho que acab con la prctica de convertir las leyes de presupuestos en leyes de contenido extenso y hete-rogneo, pero que tuvo, no obstante, desde los aos noventa, el efecto perverso de provocar el traslado de su contenido a las leyes de acompaamiento de la ley de presupuestos.

Estas normas que se integran en el articulado de la ley de presupuestos pueden ser de naturaleza indefinida o temporal, y acostumbran a consistir en normas relativas a la calificacin y gestin de las autorizaciones de gasto; as como normas relativas a los recursos pblicos (entre otros, tributos, patrimonio y deuda pblica) y a la poltica econmica general (como el tipo de in-ters), que han de tener relacin con la previsin de ingresos o con el estado de gastos e ingresos.

Las autorizaciones de endeudamiento se contienen frecuen-temente en las leyes de presupuestos, aunque no pertenecen al contenido mnimo y necesario del presupuesto. Vista la rela-cin que el Tribunal Constitucional exige entre estas normas y el presupuesto, procede examinar su alcance a efectos de de-terminar la posible inclusin en la nocin de presupuesto ex-cluida del mbito de aplicacin del decreto-ley por el artculo 64.1 EAC.

Pues bien, en relacin con las normas incluidas en la ley de presupuestos, el Tribunal Constitucional ha afirmado que cuan-do se refieren a la calificacin y la gestin de las autorizaciones de gasto forman una unidad inseparable con los estados cifra-dos de la propia ley de presupuestos. Por lo tanto, la autoriza-cin de gasto que constituye el contenido mnimo y necesario de la ley de presupuestos no comprende solo los citados estados cifrados de gasto, sino tambin las normas de la ley de presu-puestos relativas a su clarificacin y ejecucin. Concretamente, las normas de naturaleza financiera que aclaran y desarrollan

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los estados cifrados para su ejecucin congruente o simtrica en el respectivo periodo anual (STC 109/2001, de 26 de abril, FJ 5, y 65/1990, de 5 de abril, FJ 3).

En consecuencia, tambin la modificacin de las normas fi-nancieras de la ley de presupuestos debe considerarse modifica-cin presupuestaria en el sentido propio antes indicado, y no mera modificacin de la ley de presupuestos. Del mismo modo, debe entenderse que la prrroga automtica de los presupues-tos, a la que nos referiremos ms adelante, comprende tambin estas normas financieras de ejecucin.

Esta caracterstica de unidad inseparable con la autorizacin de gasto solo concurre en este tipo de norma y no en el resto de las normas de la ley de presupuestos, singularmente en las normas tributarias y en las relativas al endeudamiento pblico cuando se incluyen en la citada ley, motivo por el cual su mo-dificacin autnoma no constituye por s misma modificacin presupuestaria en el sentido que hemos sealado a los efectos del artculo 64.1 EAC; esto es, como modificacin del contenido mnimo y necesario, constitucional y estatutariamente predeter-minado, del presupuesto.

5. La prrroga automtica de los presupuestos opera por aplicacin directa del artculo 134.4 CE en el caso de los presu-puestos generales del Estado y de los artculos 21.2 LOFCA y 33 LFPC en el caso de la Generalitat, y no requiere, por lo tanto, ninguna disposicin para su efectividad, sin perjuicio de la po-sibilidad constitucionalmente admisible de realizar las adaptacio-nes que sean necesarias (STC 3/2003, de 16 de enero).

Ahora bien, dado que la prrroga de los presupuestos desa-rrolla una funcin equivalente a la aprobacin del presupuesto, interesa precisar su alcance exacto. Concretamente, para deter-minar si tambin cabe entender como presupuesto, vedado a la aplicacin del decreto-ley por el artculo 64.1 EAC, toda la ma-teria a la que se extiende la prrroga presupuestaria.

A estos efectos, debemos destacar que la prrroga de los presupuestos comprende las autorizaciones de gastos por su importe inicial, tal como fueron aprobadas por el Parlamento, con exclusin de las modificaciones posteriores, y con la nica excepcin de las autorizaciones de gastos a que se refieren los


artculos 38.2 LGP y 33 LFPC, correspondientes a servicios o programas que finalicen durante el ejercicio del presupuesto que se prorroga, excepcin que se justifica por la propia naturaleza de los gastos a que se refiere.

Adems, tambin podra entenderse que la prrroga autom-tica de los presupuestos debe incluir, asimismo, las normas de la ley de presupuestos relativas a los ingresos que tienen carc-ter temporal, como es el caso de las normas tributarias y de las autorizaciones para emitir deuda que se incluyen en la ley de presupuestos, dentro de la lgica de hacer efectiva la viabilidad del presupuesto prorrogado, dado que ni las normas que inte-gran el bloque de la constitucionalidad ni la LFPC tratan espe-cficamente esta cuestin.

Sin embargo, puede mencionarse como referencia que la prctica habitual consiste en la renovacin expresa de este tipo de normas para el periodo de prrroga presupuestaria, con mo-dificaciones o sin ellas, a menudo mediante decretos-leyes si se trata de normas tributarias, y la extensin a las autorizaciones de endeudamiento de la prrroga automtica de los presupues-tos, sin perjuicio de su eventual modificacin mediante una norma especfica. Es el caso del Real decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la correccin del dficit, cuyo prem-bulo considera automticamente prorrogada la autorizacin de endeudamiento contenida en la Ley de presupuestos prorrogada, pero la modifica parcialmente en la disposicin final decimosp-tima, relativa a los avales del Estado. Y ha sido, tambin, la opcin seguida por la Generalitat durante el periodo de prrro-ga de los presupuestos a inicios del ao 2011 (art

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