Diseo legal y desempeo real:instituciones laborales en Amrica Latina

UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA

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Javier Melgoza ValdiviaSecrelario general

UNIVERSIDAD AUTNOMA METROPOLlTANA-XOCHIMILCO

Cuauhtmoc V Prez LlanasRector

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DIVISIN DE CIENCIAS SOCIALES y HUMANIDADES

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Ana Ma. Amuchstegui Herrera

e Publicaciones

CONOCERPARA t"HJOiHEN APOVO A lAINVESTIGACIONACADEMICA

Diseo legal y desempeo real:instituciones laborales en Amrica Latina

Graciela BensusnCoordinadora

AU\ UNIVERSIDAD AUTI~OMA METROPOLITANACO....""..' ..m" UNIDAD XDC.HIMllCD Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades

MXICO 2006

Esu investigacin. JrhitradJ por pares acadInicos,se privilegia con el Jval de la institucin coeditora.

La H. CAMAI

Presentacin

Craciela 8ensusn

Este libro es resultado del trabajo de casi cuatro aos de un equipo inter-nacional e interdisciplinario, con distintas adscripciones institucionales.Despus de la formulacin inicial del proyecto de investigacin a finalesde 2001, financiado a partir del siguiente ao por el Conacyt de Mxico yhasta la terminacin de este texto a mediados de 2005, tuvimos la oportu-nidad de precisar en forma conjunta la problemtica a estudiar as comolos referentes tericos y las estrategias de recoleccin y anlisis de los datos.Las reuniones llevadas a cabo en cuatro ciudades (Santiago de Chile, 2003,Ro de Janeiro, 2004, Boston, 2005 y Buenos Aires, 2(05) posibilitaronun acercamiento entre sus miembros, pero los intercambios por correoelectrnico fueron prcticamente cotidianos e indispensables para lograrresultados nacionales con alguna posibilidad de comparacin.

Sin eludir la responsabilidad como directora del proyecto al dar losprimeros pasos y tomar muchas de las decisiones -seguramente no siem-pre las mejores- no puedo menos que reconocer a mis colegas su ampliagenerosidad y el compromiso asumido para lograr que esta obra sea algoms que la suma de inquietudes y resultados dispares en torno a un mismotema. Igualmente debo agradecer a las instituciones que nos permitierondedicar una parte sustancial de nuestros esfuerzos a esta investigacin.Comenzando por la ma debo mencioJ;lar muy especialmente a la U:\~l, Uni-dad Xochimilco, y a la CEPAL, en Santiago de Chile, donde realic duranteun periodo sabtico (entre 2002 y 2(03) una estada como investigadorabajo la siempre profesional supervisin de Jrgen \Veller, quien despus debrindar hospitalidad a nuestro equipo original para la realizacin de unade nuestras sesiones de trabajo acept formar parte del mismo, suman-

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do con posterioridad en esta tarea a otro investigador de esa institucin,Michael van Gelderen. La Universidad de Buenos Aires y el Ministeriode Trabajo de Argentina, a los que pertenecen Cecilia Senn y HctorPalomino; el IUPERJ, de Ro de Janeiro, donde dirige las actividades deinvestigacin Adalberto Cardoso y estudi Telma Lage su doctorado yfinalmente, la Universidad de Chile, lugar de adscripcin de RodrigoFigueroa, autores todos de este libro, merecen igualmente mi gratitud.

Otros investigadores llegaron a participar en algn momento y de dis-tinta forma en este proyecto. Todos contribuyeron a su manera a poneren claro nuestros propsitos, preocupaciones e interrogantes, por lo quequiero agradecerles su intervencin: Enrique Hernndez Laos (UAM-I);Cristina Bayn (I1SU;-.JAM); Michael Piare, del MIT; de la Direccin delTrabajo de Chile: Mara Esther Feres, Helia Enrquez y Malva Espinosa,esta ltima, recientemente fallecida en la mejor etapa de su vida comoprofesional y militante poltica, han dejado sin duda su huella en estaspginas. El apoyo puntual de los operadores del derecho en los distin-tos pases y particularmente la asistencia de investigacin en Mxico deSoledad Aragn a lo largo de todas las etapas, fue sin duda invaluable.Tambin lo fueron los comentarios de dos dictaminadores annimos,quienes con sus puntuales recomendaciones ayudaron a mejorar la ver-sin original de los distintos captulos.

En cuanto a la intencin central de esta obra, cabe decir que la ideaque termin por articular nuestros respectivos intereses de investigacinfue la necesidad de evaluar qu haba ocurrido con el diseo y el desem-peo real de las instituciones laborales a lo largo de ms de 15 aos depolticas neoliberales. La actual problemtica mexicana, donde no sehicieron reformas legales como las adoptadas en los otros pases perose avanz en la f1exibilizacin laboral por la va de los hechos, inspirgran parte de las preocupaciones que motivaron este estudio. Aprenderde la experiencia de los otros tres pases y su mayor capacidad de inno-vacin institucional -incluso de rectificacin de los errores- me parecafundamental para retomar la cuestin sobre si se deba o no reformarla legislacin laboral mexicana. Sobre este tema de debate intermitenteen el pas a lo largo de ms de 15 aos me ocup en otras publicaciones.Ahora se trataba de inscribirlo en un contexto no solamente ms ampliosino ms apropiado para vislumbrar mejor las posibles consecuencias de

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Graciela Bensusn

avanzar en una u otra direccin o, simplemente, no hacerlo. Trascenderlos anlisis basados exclusivamente en la medicin de los costos laboralessegn los diseos legales, caractersticos de los organismos financierosinternacionales y sus consultores, para evaluar adems la distancia realentre normas y hechos fue una manera de avanzar en el conocimientosobre el desempeo institucional. Esta decisin fue respaldada por loshallazgos de Weller y Van Gelderen incluidos en el primer captulo dellibro, donde se demuestra que las diferencias en los diseos legales de seispases, los cuatro incluidos en este libro ms Venezuela y Estados Unidos,no tenan gran influencia sobre la evolucin del crecimiento econmico ylas principales variables laborales: empleo, desempleo y salarios.

Al concentrarnos entonces en la evaluacin del desempeo real delas instituciones laborales, donde esperbamos encontrar diferencias mssustanciales que las existentes en los diseos legales, pusimos el nfasisen dos instancias esenciales por lo que se refiere a la capacidad estatalde deteccin y sancin de la violacin a los derechos de los trabajadores:la inspeccin del trabajo y la justicia laboral. Son escasos en la mayorparte de los pases, por no decir inexistentes, los diagnsticos y las compa-raciones entre las formas en que estn diseadas y funcionan dichas ins-tancias y sobre sus consecuencias en el costo para los empleadores de nocumplir las normas laborales. Una vez que dejamos en claro los principa-les problemas detectados en el diseo institucional, la investigacin fueorientndose cada vez ms a cubrir esta laguna.

Ele aqu donde enfrentamos los principales desafos de la investigacin,sobre todo por la dificultad de acceder a informacin confiable y adecuadapara inferir qu es lo que habra ocurrido con la inspeccin del trabajo y lajusticia laboral en el marco de la doble transicin --econmica y poltica-acontecida en los ltimos 15 aos en los cuatro pases. Con todas las dificul-tades que se mencionan en cada captulo y obligan a no dar por concluidoel diagnstico que aqu apenas se dibuja, la comparacin contextualizada delos datos demuestra que estas instituciones fueron sensibles a los cambiosderivados de dichos procesos, lo que se reflej en transformaciones de tipoestructural y en las estrategias gubernamentales a travs de las cuales seponen en funcionamiento, con muy diversa orientacin y resultado.

Como 10 prueba esta investigacin y a diferencia de Mxico, los otrostres pases han iniciado ya un viraje hacia la reconstitucin del poder

Presentacin----- ------- _.----

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estatal de intervencin en el mundo del trabajo y a travs de las polticassociales para compensar los efectos provocados por las polticas orien-tadas al mercado sobre la calidad de los empleos. Ninguno lo ha hechosimplemente volviendo la mirada hacia atrs y algunos, como es el caso deArgentina, han aprovechado el clima favorable que crean las altas tasasde crecimiento de los tres ltimos aos para mostrar que la recuperacineconmica y las polticas a favor de los trabajadores son compatibles. Asu manera, cada uno est buscando una nueva forma de intervencinestatal que, sin dejar de mejorar su capacidad de fiscalizacin, alienteuna mayor interlocucin y corresponsabilidad de los actores, atendiendosus necesidades en el contexto de los profundos cambios experimentadospor los mercados de trabajo. En este sentido, las experiencias recogidas enlos distintos captulos nacionales y su comparacin, en la que se destacael caso mexicano por la mayor profundidad y alcance de los cambiosrequeridos en el diseo y el desempeo institucional si se quisiera lograrque las normas laborales cumplan con sus objetivos tradicionales en unnuevo contexto econmico y poltico, constituyen la principal aportacinde esta obra.

Los interesados en el cambio, tanto especialistas en el tema comolos mismos actores y sus representantes as como los responsables delas polticas laborales, encontrarn aqu algunas respuestas acerca de qureformar, en qu direccin y con qu posibles consecuencias. Por el con-trario, otros interrogantes apenas se formulan pero abren el paso a futu-ras indagaciones en torno a cul sera la mejor combinacin entre la flexi-bilidad que supuestamente exigen los mercados altamente competitivos yla reparticin de los riesgos que se derivan de la inestabilidad laboral paraevitar que estas medidas se traduzcan en exclusin social, tal como ocurreal elevarse dramticamente el porcentaje de trabajadores asalariados sinacceso a prestaciones ni a la seguridad social y el de los no asalariados.

En cualquier caso, si algo contribuye a mostrar este libro es la impor-tancia de partir de diagnsticos precisos y redefinir las polticas econ-micas para restablecer el crecimiento de los empleos a la par que la legi-timidad de la proteccin institucional a los trabajadores. A la vez hayque articular los cambios en las formas de acceso y salida del empleo,en las condiciones de trabajo y en los derechos colectivos con los quese introduzcan en el diseo y en las estrategias de implementacin de

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Graciela Bensusn

las instancias de fiscalizacin y sancin del incumplimiento de las nor-mas. Aun si fuera cierto que el nuevo contexto en el que stas operandemanda una regulacin ms flexible, tambin lo es que las presiones quela globalizacin impone sobre las empresas para abatir costos laborales,transgrediendo las normas, requieren ser contrarrestadas por una mayorcapacidad estatal de fiscalizacin y una mayor inversin en el gasto sociala travs de recursos fiscales y derechos sociales exigibles para todos losciudadanos.

En suma, las experiencias de los pases ac estudiados muestran queser necesario evitar que las reformas laborales pendientes sigan al pie dela letra la unilateralidad aconsejada por los organismos financieros interna-cionales en el marco del Consenso de \Vashington, hoy en revisin por esosmismos organismos debido a los magros resultados alcanzados. Tampocodebern decidirse en forma aislada respecto de otras reformas, como lafiscal y de la seguridad social, en tanto son stas las que pueden evitar quelas consecuencias de la mayor inestabilidad de los mercados sean paga-das individualmente por los trabajadores o incluso por sus empleadores,sobre todo considerando el papel preponderante de las micro y pequeasempresas en la generacin de empleos en nuestros pases.

Introduccin

Craciela Bensusn *

Despus de por lo menos dos dcadas de debates y recomendacionesencaminados a flexibilizar las normas laborales, existe hoy cada vezmayor consenso respecto a que los efectos de las regulaciones sobre lastasas de empleo o desempleo no son concluyentes. El principal proble-ma a afrontar ya no sera cmo desregular los mercados laborales sinocmo mejorar la calidad de las instituciones (BID, 2004: 240; Saavedra,2003: 263). Sin embargo, debido a diferentes motivos -desde los enfo-ques tericos dominantes hasta los problemas para encontrar informa-cin comparable- es poco lo que se ha hecho hasta ahora para saber cules el nivel real de efectividad de las normas laborales en los distintospases de la regin, lo que no impidi que se enfrentaran fuertes presio-nes a favor de cambiarlas.

En un contexto generalizado de debilitamiento de las instituciones deproteccin social, menor intervencin del Estado y mayor influencia de losorganismos econmicos internacionales sobre los gobiernos de la regin,las reformas introducidas en la legislacin laboral durante las dos ltimasdcadas tuvieron, sin embargo, propsitos, alcances y efectos diferen-ciados. Por lo general no llegaron a modificar drsticamente las reglaspreexistentes y, salvo excepciones, no fueron precedidas por diagnsticoscuidadosos de sus fortalezas y debilidades al haber dejado de operar lossupuestos que les dieron origen o tener que funcionar en un entornocada vez ms adverso para los trabajadores. Al tratarse, en gran medida,

*Profesora-investigadora de la Universidad Autnoma Metropolitana. Unidad Xochimi!co. hensu-san(dservidor.unam.mx

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de ajustes parciales, no prestaron atencin a las ventajas o desventajas delas interacciones o complementariedades entre las diversas institucionesy pocas veces contemplaron la necesidad de articular los cambios en lalegislacin laboral con los introducidos en otros mbitos, como la seguri-dad social o la inspeccin del trabajo y el sistema de justicia laboral, paraevitar que se acentuara la desproteccin de los trabajadores en mercadoslaborales crecientemente inestables. Adems, las reformas partieron deenfoques limitados sobre el tipo de flexibilidad laboral requerida paraaumentar la capacidad de adaptacin de las empresas a las exigenciascompetitivas concentrndose, en algunos pases, en instaurar una mayorlibertad patronal en el manejo del volumen del empleo y descuidandootros aspectos que hubieran podido incidir favorablemente en su desem-peo. Por ejemplo, la necesidad de aumentar la confianza y estimular losespacios de cooperacin, lo que supone vnculos laborales de largo plazo,ha sido desatendida en las reformas adoptadas en Amrica Latina, auncuando diversas experiencias sugieren que su presencia marca una dife-rencia sustancial en los niveles de productividad (01'1', 2004).

Algunas de las distorsiones que hoy se observan en el funcionamientode los mercados de trabajo, tales como la mala calidad de los empleos quese generaron a partir de los noventa, el aumento de las tasas de rotacin ola cada vez ms generalizada evasin de la responsabilidad de los emplea-dores frente a los trabajadores han sido atribuidas, entre otros factores,a las reformas instrumentadas en esos pases.' Por ello en algunos casoscomenzaron a rcvertirse o complementarse con estrategias encaIninadas areconstruir las capacidades estatales perdidas durante las dcadas previas.Ello no implica que no sigan siendo necesarias otras reformas, particu-larmente por lo que se refiere a la promocin de una mejor combinacin deflexibilidad laboral y proteccin social. 2 Sin embargo, la decisin de si esnecesario continuar o no con las reformas y la identificacin de las opcio-nes ms convenientes dependeran, entre otras condiciones, del anlisis

ISt:lllings y Penes. 1000. En cuanto a las caractersticas de las reformas vansc Vega Ruiz. 2001;\\'e1 le r. ]9HH v 200]; :\,"rshall. ]997; Bcnsusn, 2003.

'Los magros rcsultados de las reformas han llevado a 1m. organismos financieros internacionales areconocer la necesidad de las regulaciones panl lograr un buen funcionamiento dc los mercados labo-rales. Para el BJI l. 100-+. las preguntas fundamentales \'a no son cmo eundo desreglamentar sino "quconjunto de lIormas mejorad el funcionamiento de los mercados laborales y si la reglamentacin vigentealeallzani es,lS metas" (p. 13H). En torno a las experiencias de los pases nrdicos que combinan flexibili-dad v proteeci"1I laboral, como es el caso de Dinamarca y Holanda, vase Bensusn, 2003.

12 Graciela Bensusn

cuidadoso del conjunto de los problemas de diseii.o y desempeii.o de lasinstituciones laborales en contextos nacionales especficos.

El propsito central de la investigacin, cuyos resultados se recogenen este libro, fue estudiar estos problemas en cuatro pases de AmricaLatina: Argentina, Brasil, Chile y Mxico. ~ueron escogidos por diversasrazones: en primer lugar, los cuatro pases adoptaron muy temprano enel siglo xx normas protectoras para el conjunto de los asalariados y hanatravesado en las dos ltimas dcadas por una doble transicin (poltica yeconmica) que gener una fuerte tensin en el mbito de las institucio-nes laborales, por lo que resulta de gran inters ver de qu manera stas sevieron afectadas por el retorno de la democracia y las reformas orientadasal mercado. Los tiempos y ritmos de estos procesos fueron diferenciadospor lo que es importante observar si ello tuvo consecuencias en el alcance,direccin y viabilidad de las reformas. 3 Hay que destacar tambin quemientras los tres primeros pases experimentaron formas de adaptacinque combinaron las reformas legales con nuevas y viejas prcticas ten-dientes a flexibilizar las relaciones laborales, Mxico no ha hecho cambiosa un nivel formal pero no por ello escapa de las tendencias dominantesen la regin. Para este pas, las lecciones que pueden desprenderse de lasexperiencias de reforma de los otros tres resultan de suma importancia,si bien es cierto que los contextos nacionales influyen sustancialmente enlos efectos que provocan las instituciones laborales. De todas formas, nocabe duda de que en los pases del Cono Sur hubo un intenso y persis-tente esfuerzo por encontrar los mejores diseos, a veces para aumentarla eficiencia de los mercados y otras para restaurar niveles aceptables deproteccin a los asalariados, cuyos resultados no fueron suficientementeevaluados desde la perspectiva que toma esta investigacin, aunque ayu-daran a pensar en el futuro de las instituciones laborales en la regin.

Esta capacidad de innovacin institucional fue desigual en los dis-tintos pases y se relaciona con la segunda razn de la seleccin. Mxico,junto a Argentina y Brasil, comparten una fuerte herencia corporativaque todava persiste en los actuales diseii.os pero supone tanto niveles deproteccin diferentes como condiciones muy distintas para el ejerciciode las libertades individuales y los derechos colectivos que vale la pena

'Acerca de los prohlemas de la simultweidad de la transicin poltica y econmica, como el peligrode una mayor movilidad de las inversiones o la presin prm'ocada por las demandas contenidas de diver-sos sectores durantc el rgimen autoritario, vasc Armijo, 1995.

Introduccin

En suma, sin pretender que los hallazgos de esta investigacin pue-dan tener algn grado de representatividad de lo que ocurre en la reginen su conjunto, estos cuatro pases resultan apropiados, por su pasadoy su presente, para estudiar cmo se adaptan los distintos diseos ins-titucionales y cmo funcionan en la prctica, poniendo e! nfasis en loocurrido en los ltimos tres lustros y en la cuestin sobre si son o nonecesarias nuevas reformas y a qu nivel: en las normas o en las prc-ticas informales, en las instancias de vigilancia e imparticin de justiciao en las estrategias guhernamentales o sociales encaminadas a hacerlasfuncionar? Con estos interrogantes en mente examinemos a continuacincules son los supuestos y enfoques principales que dieron soporte a estainvestigacin.

PI~()BI.livtAS [)[ DISENOY [)[SEl\/tPFC) INSTITLJ("I()NAt

Esta investigacin se inscribe en el marco ms amplio de las teoras sobreel diseo institucional. 5 De acuerdo con la muy socorrida definicin deinstituciones propuesta por N orth (1995: 13) se considera que stas son"las reglas del juego en una sociedad o, ms formalmente, son las limita-ciones ideadas por el hombre que dan forma a la interaccin humana. Porconsiguiente, estructuran incentivos en e! intercambio humano, sea pol-tico, social o econmico". En esta investigacin interesan, en un sentidoamplio, las instituciones formales -tanto las normas como las instanciasencargadas de su fiscalizacin y aplicacin- junto a las prcticas informa-les que articulan las interacciones sociales en e! mundo de! trabajo.

Consideramos que las instituciones laborales son contingentes y sonel resultado de los clculos, las estrategias y las decisiones de quienesparticiparon o influyeron en su diseo, es decir, que "no son e! resultadode fuerzas incontrolables de la naturaleza... ni de propensiones culturalesinmutables" (Adams, 1995: 173). Estas instituciones no solamente supo-nen restricciones, como sealan los enfoques neoclsicos, sino tambinpotencialidades. Sus efectos no pueden medirse aisladamente porque lasinstituciones son parte de un sistema en e! que se compensan sus ventajasy desventajas. Existen adems equivalencias institucionales y diferentes

'Cna rl'visiln dl' la literatura relacionada con [as teoras del diseo institucional y su utilidad paralograr el pl'rfeccionamiento de las instituciones se encuentra en Goodin, 2003: 13-73.

Introduccin---------._-~

vas para responder a las exigencias de los mercados, mejorar el desempe-o econmico y aumentar la equidad (Schmid, 1996: 4).

Uno de los ejes de este estudio es el del cambio institucional. Las cau-sas del mal funcionamiento de las instituciones laborales pueden ser dediversa naturaleza y exigir remedios distintos. Algunos problemas pue-den originarse en un mal "diseo" mientras otros provenir del fracaso enlas estrategias de implementacin. Se entender aqu por diseo/rediseo"la creacin de una forma de promover resultados valiosos en un contex-to particular que sirva de base para la accin" (Bobrow y Dryzek, 1987,citados por Goodin, 2003: 49). Este proceso se deriva de "una interven-cin deliberada por parte de agentes dotados de intencin en bsquedade un objetivo", aun cuando resulten de transformaciones accidentales,incluso del error y de la evolucin en la que se resuelven algunas de lastensiones y contradicciones que las afectan (Goodin, 2003: 41).

Los problemas de diseo se refieren a la inadecuacin de las institu-ciones a la situacin que pretenden regular por fallas desde su origen odesfase posterior respecto a los cambios econmicos y polticos. Al res-pecto pueden presentarse diferentes situaciones: vacos institucionales(entre otras razones, debido al surgimiento de nuev~s formas de rela-ciones sociales), normas descontextualizadas o normas contradictorias,normas basadas en supuestos equivocados o que se modifican. Aqu nosinterrogamos acerca de las razones que estn en el origen de estos diseos(a qu se debi la intervencin estatal sobre los mercados de trabajo ypara qu se hizo?) y si son adecuados para proteger a los trabajadoresen mercados laborales altamente inestables, posibilitar las adaptacionesde las empresas a los cambios de los mercados, la tecnologa y la orga-nizacin del trabajo y garantizar la accin colectiva de los trabajadorescomo contrapeso al poder de los empleadores. Esto se debe a que his-tricamente el propsito de las regulaciones ha sido el de permitir unfuncionamiento eficiente del mercado de trabajo a la vez que dar poder alos ms dbiles estructuralmente en dicho mercado (Weller, 1998). Aunpudiendo generalizarse este objetivo, la manera "adecuada" o "pertinen-te" de cumplirla puede encarnar en diversos diseos. Por ese motivo esfundamental la experimentacin con soluciones diferentes en lugares dis-tintos pero tambin tomar en cuenta las lecciones de otros y asimilarlascuando corresponda (Pettit, 2(03).

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Graciela Bensusn

Muchas veces, las instituciones que no armonizan con su entorno nose deben a un error en el diseo sino a la expectativa de modificar a tra-vs de l la forma de operar en un determinado momento, persiguiendoobjetivos ms amplios y de largo alcance. Incluso es posible que haya"buenas razones" para disear instituciones que no se adaptan al entorno(Goodin, 2003: 57). Estos propsitos no necesariamente se logran por loque es posible que a lo largo de mucho tiempo se mantenga una enormedistancia entre las instituciones y la realidad que se quiere regular, loque genera una creciente erosin de la credibilidad de estas institucio-nes, fenmeno que estara afectando a los pases estudiados por lo que serefiere al mundo del trabajo.

Si bien algunos de los problemas de diseo apuntados estn detrs delas recomendaciones de reforma sugeridas por los organismos econmi-cos internacionales, basadas principalmente en la comparacin de los cos-tos de cumplimiento de las normas laborales, nuestra preocupacin seextiende tambin a los problemas de efectividad y desempeo institucio-nal. stos se relacionan con las fallas que presentan las instancias o meca-nismos encargados de la vigilancia o aplicacin de la normativa laboral(enforcement): inspeccin del trabajo y sistema de justicia laboral. Nos pre-guntamos al respecto sobre el diseo de estas instancias y los problemasexperimentados en su funcionamiento: sirven los diseos tradicionalespara enfrentar los nuevos retos a los que estas instancias estn expuestas?,hay cambios en los diseos y en qu direccin?, existen las estrategiasgubernamentales adecuadas para lograr niveles aceptables de efectividad,eficacia y eficiencia en el desempeo de las instituciones laborales o, msen general, a qu apuntan estas estrategias en la actualidad?6

En un contexto de crisis y/o fuertes presiones competitivas como elque existe en los pases incluidos en esta investigacin, cuando los costoslaborales tendieron a ser peor soportados por las empresas y la alternativade dejar de cumplirlos result ser una opcin disponible y con crecien-te legitimidad, resulta fundamental hacer un balance sobre el desempe-

"Entcndemos aqu por efectividad de las normas laborales su vigcncia rcal en las relacioncs cotidia-nas cntre cmpleadorcs y trabajadores, Visto como indicador del nivel de dcsempeo de las instanciasencargadas de haccr cumplir las normas, la efcctividad se refiere al alcance logrado por las mismas(cohertura dc las tareas de fiscalizacin, nmcro de juicios resueltos, etctera) y la eficacia a la capacidadpara lograr el efecto que se desea o cspera, en este caso. el cumplimiento de la norma o la rcsolucin gildc los cont1ictos. El trmino de eficiencia har refcrcncia a la utilizacin ptima de los recursos para lograrel propsito buscado.

Introduccin

o de ambas instituciones y valorar en qu medida sirven para lograr elcumplimiento de las normas. Se introduce as una cuestin escasamenteconsiderada en los estudios econmicos sobre los efectos de las normaslaborales en el funcionamiento de los mercados y es el hecho de quemuchas veces las regulaciones ms rgidas y costosas son precisamentelas que menos se cumplen. .

La decisin de cumplirlas o no es vista aqu principalmente (aunqueno nicamente) como el resultado de un clculo racional basado en unarelacin de costo-beneficio, es decir, entre lo que le costara al empleadorcumplir con la regla y el beneficio que obtendra al dejar de hacerlo. 7Este ltimo a su vez depender de qu tan alta sea la posibilidad de queel incumplimiento sea detectado y sancionado as como del monto de lasancin aplicada, lo que denominamos como "costo de incumplimien-to". Mientras el costo de incumplimiento sea bajo -por cualquiera de lasrazones indicadas-la efectividad de las normas tender tambin a serlo.Esto significa que el cumplimiento de la ley tender a ser alto cuandocoincidan al menos dos circunstancias: la probahilidad de ser detectada laviolacin debe ser alta y tambin debe ser suficientemente alto el montode la sancin a aplicar. Adems, cuanto ms alto sea el costo implicadoen la regla, mayor ser el incentivo para dejar de cumplirla y, por tanto,mayor deher ser el monto de la sancin a pagar en caso de ser detectadala violacin. Igualmente si las circunstancias camhian -porque aumentanlos incentivos para dejar de cumplir las normas- tambin tendran quefortalecerse los castigos y la capacidad de aplicarlos para disuadir a losincumplidores. En caso contrario lo ms racional sera dejar de cumplir.s

Las "estrategias basadas en la desviacin" (es decir, en el supuesto deque predominar la tendencia a no cumplir las normas) a travs de laimposicin de sanciones en un sentido amplio (castigos y recompensas),capaces de motivar a los incumplidores a respetar las reglas, han sido cues-tionadas porque para que resulten efectivas deberan ser lo suficientemente

TI problema del cumplimiento de la leyes ms complejo al que suponen los quc lo limitan a undie"lo instrumental. Adems de este tipo de ra/.ones. el nivel de legitimidad de las normas ejerce unaint1uencia importante sobre la decisin de cumplir o no con ella'>. Cabc sdialar que este factor vara segnlos sujetos. en el tiempo \' en relacin con los distintos contextos en los que las normas deben operar. Unestudio de caso que puede ilustrar la complejidad de factores que inciden en la dinmica del cumplimientoo no cumplimicnto se encuentra cn He. 205.

'Esta fOflnulacin retoma los planteamientos de Pettit (2003: 95-115) acerca de la aplicacin de lateora de la eleccin racional al campo del dise10 in'>titucional.

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gravosas ("draconianas") con el fin de que los incumplidores potenciales,motivados por un "inters egosta", se desistan de este tipo de conductas,lo que genera no pocos problemas.9 Un sistema basado en las sancionesexige, a su vez, contar con un aparato centralizado y eficiente de adminis-tracin, dotado de poder y recursos suficientes para aplicar las sanciones ygarantizar una alta probabilidad de deteccin de las violaciones, lo que esmuy difcil de lograr y crea a su vez el problema de cmo controlar a los"guardianes" del cumplimiento. Una alternativa a estas "estrategias basa-das en la desviacin" se encuentra en las estrategias basadas en el cumpli-miento -es decir en la idea de que se tender a cumplir las normas- a tra-vs de filtros y sanciones progresivas que tiendan a favorecer los hbitosdeliberativos que conducen a la conducta deseada y eviten que se socaveel "cumplimiento espontneo" (Pettit, 2003: 96-105).10

El problema sigue siendo qu hacer cuando la conducta deseadafinalmente no llega. Cabe sealar adems que ambas estrategias no debe-ran ser vistas como opciones excluyentes: es frecuente que una mismainstancia opte por una u otra estrategia segn el tipo de conducta que sequiera imponer o el sujeto a quien se aplique (diferenciando, por ejemplo,entre las pequeas y medianas empresas) y que distintas instancias enun mismo mbito escojan diferentes salidas (por ejemplo, sanciones ms

"Desde la perspectiva de la teora de la eleccin racional se sostiene que la utilizaci"n de sancionescentradas en la desviaci"n genera ms problemas que los 'jue resuelve porque la probabilidad de 'jUl' sedetecten las violaciones tiende a ser siempre baja y, por tanto, las sanciones no haran ms 'Iue alentarlos hbitos de desviacin. Se argumenta que las sanciones alertan a los que cumplen y dirigen su atcn-ci"n "hacia posibilidadcs de no cumplimiento que podran no habrseles ocurrido nunca": les sugicrcnquc otros no estn cumpliendo y que una conducta de cumplimiento es insatisfactoria: ejercen efectossc!cctivos que desalientan a los ms cumplidores. En lugar de ello se proponen mecanismos de "fil-tro" (medidas para la seleccin de individuos y opciones) y sanciones deliberadamentc alentadoras delcumplimiento, que llevan a que las personas sientan vergenza por el no cumplimiento, incluso por lo quesc refiere a conductas que constituyen delitos. Se reconocc, sin embargo, que ningn sistema resultarcompletamentc satisfaetorio: "los canallas nunca estarn completamente contenidos". Para que valga lapena adoptar un sistcma de sanciones, ste "debe reducir el perjuicio potencial dc la conducta desviada yestar en condiciones de asegurar a quienes cumplen que sus esfuerzos no se vean socavados, explotados oridiculizados por aquellos que responden a un molde diferente" (Penit, 2003: 114-115).

I"La idea de los "filtros" es muy utilizada en los modelos laborales corporativos en tanto el acceso alos derechos colectivos y a otros recursos institucionalcs, sociales o materiales (por ejemplo, la presenciaen determinados espacios de representacin en la arena estatal o el disfrute dc los recursos provenicntesde cuotas o impuestos obligatorios por parte de los sindicatos) es controlado por el Estado de manera talque los actores asuman espontneamente -sin necesidad de sanciones- el comportamiento esperado, seapara prevenir un posible dallo o promover una determinada conducta. Acerca de los "filtros" sobre lasacciones y los agentes vase Perrit, 2003: SI. Los captulos sobre Argentina, Brasil y Mxico muestrandiversos ejemplos al respecto.

Introduccin 19 I--_ ..-_.--- ..--+

fuertes por parte de los rganos encargados de castigar las evasiones a laseguridad social o de tipo fiscal que las que impongan los encargados devigilar las violaciones a las normas en materia de condiciones de trabajo).Sin embargo, esta combinacin podra traducirse en seales contradicto-rias frente a los posibles incumplidores.

Una cuestin a considerar es la coherencia interna que debe existirentre el diseo de las instituciones y el de los mecanismos destinadosa hacerlas cumplir. Si por determinadas razones puede presumirse quepredominarn los "canallas" que buscarn satisfacer sus intereses trans-grediendo las reglas (por ejemplo, porque el costo de cumplimiento delas normas es percibido en forma generalizada como muy alto, no existeo disminuye la legitimidad de las reglas, aumentan las presiones externaspara reducir costos o es mucho lo que se gana manipulando las normas otorciendo su sentido) no funcionar adecuadamente una estrategia pen-sada exclusivamente para los "ngeles". Frente a una estrategia despro-vista de dientes, la conducta ms racional sera dejar de cumplir, sea quese haga abiertamente o se encubra bajo diversas formas de simulacinque pueden crear situaciones intermedias entre la legalidad y la ilegali-dad. tl Desde esta perspectiva, aun cuando pudiera identificarse e instau-rarse el mejor diseo institucional -la ilusin del "diseo ptimo"- sufuncionamiento sera deficiente si no existiera una estrategia adecuadapara asegurar su efectividad. '2 Esta problemtica, de gran actualidad enel debate sobre las teoras del diseo institucional, pone de manifiestola importancia de colocar en el centro de la investigacin la articulacinentre el diseo legal (normas e instancias de imposicin de las mismas) ylas estrategias que buscan asegurar la efectividad de las normas, como sehace en este libro.

U na concepcin semejante, que no confa solamente en la supuestalegitimidad de las normas y supone que ante la adopcin de altos niveles

"En un nivel intermedio entre la evasin total y la corrupcin (que implicara la participacin dela, autoridades) se encontrara la "colusin legal", situacin que se presentara como racional y venta-josa para los que incurren en ella ante la presencia de diversos factores, como la baja o nula legitimidaddc las normas o regulacioncs, el amplio margen de discrecionalidad de quienes tienen que fiscalizar elcumplimiento de la, mismas y las ganancias que los sujetos regulados y los inspectores pueden obtener atravs dc un incumplimiento parcial (He, 2(05). Este concepto puede ser til para analizar el fcnmeno delos trabajadores asalariados no registrados, mismo que constituye uno de los problemas ms importantesdel mundo del trabajo en la regin.

"De acucrdo con Goodin, los "diseos ptimos" probablemente no existan ms que entendiendo a la"buena institucin" como aquella que se adapta mejor al entorno para el que fue creada (2003: 57).I, 20t Graciela Bensusn

de proteccin a los ms dbiles estructuralmente en el mercado de traba-jo se requiere desalentar el incumplimiento de sus obligaciones por partede los empleadores, ha estado implcita detrs de los diseos instituciona-les de los cuatro pases incluidos en esta investigacin, basados tradicio-nalmente en la combinacin de medidas de prevencin y sanciones a lostransgresores de los derechos laborales. Sin embargo, esta idea no se lleva la prctica de la misma forma ni con los mismos resultados, adems deque cambi radicalmente el contexto en el que tuvo que funcionar a partirde la adopcin de polticas centradas en la atraccin de los capitales y eldebilitamiento del Estado. Por ello esta investigacin se propuso mostrarlas semejanzas y diferencias en el diseo y desempeo institucional delsistema de vigilancia y aplicacin de las normas laborales en esos pasesy sus consecuencias, aspectos prcticamente sin atender en los estudioseconmicos. Caben al respecto algunas precisiones.

Aunque las medidas de prevencin y las sanciones no solamente pro-vienen del poder pblico ste es el foco de nuestro inters. Por ejem-plo, hay relaciones de subcontratacin en las que la calidad del productofinal depende de la coordinacin de diferentes empresas en una cadenaproductiva por lo que las empresas contratantes exigen a las empresascontratadas parmetros de calidad que incluyen el respeto a las normaslaborales. En el mismo sentido, la reciente proliferacin de cdigos deconducta que exigen el cumplimiento de las responsabilidades socialesde las empresas transnacionales, con aparatos privados de monitorco,apuntaran a fortalecer el cumplimiento de las normas laborales y ten-drn una importancia creciente en un mundo globalizado. Por ltimo,los sindicatos desempearon un papel muy importante al aumentar elriesgo de que la violacin a las normas laborales sea detectada e inclusopudieron aumentar el costo del incumplimiento, por ejemplo, al estallaruna huelga y suspender las labores como represalia, todo lo cual coincidecon las evidencias disponibles en el sentido de que las empresas sindica-lizadas tenderan a mostrar un mayor respeto por la legalidad (Cardosoy Lage, 2005).

La mayora de los trabajadores laboran en empresas que no estn bajoexigencias privadas de cumplimiento como las mencionadas, se trate deprogramas de calidad o cdigos de conducta o sindicatos fuertes, e inclu-so estn en la situacin contraria, porque muchas veces su subsistencia

Introduccin 21

depende precisamente de reducir al mximo los costos laborales. Por eso,en esta investigacin interesa principalmente observar cul es el costo deincumplimiento derivado de la capacidad del poder pblico para hacerefectivas las normas, detectando las violaciones e imponiendo medidas deprevencin eficaces y sanciones suficientemente altas como para disua-dir a los transgresores. Tambin interesa saber si esta concepcin siguevigente o si el enfoque de las instituciones encargadas de hacer cumplirlas normas laborales est cambiando para mejorar su imagen ante losinversores y ante el temor creciente a la destruccin de empleos, siguien-do el enfoque dominante en los organismos financieros internacionalesque aconsejaran orientar su actividad a la asesora tcnica en lugar dela fiscalizacin y la sancin (BID, 2004). Otra razn posible del debili-tamiento de las capacidades estatales es la falta de recursos para poneren marcha una estrategia de este tipo. Sin embargo, el hecho mismo deque los organismos internacionales no otorguen apoyos a los pases paraeste tipo de funciones, concentrando los recursos en las polticas activasde mercado de trabajo, o que los gobiernos sigan ese mismo patrn enla asignacin de los presupuestos, es de por s una definicin del escasointers que se tiene en promover el cumplimiento de las normas e inclu-so de la prdida de legitimidad de stas ante pblicos ms amplios queincluyen no solamente a los empleadores sino tambin a los trabajadores.Ello no implica dejar de lado las dificultades de implementacin de unaestrategia basada en las sanciones por lo que se refiere a las condicionesnecesarias para llevarla a la prctica y, por ende, la creciente importanciade que los actores sociales participen activamente en ella. Por el contra-rio, el estudio del desempeo institucional en el mundo del trabajo mues-tra que, despus de ms de dos dcadas de haber seguido estos pases conmayor o menor entusiasmo las polticas impulsadas por el Consenso deWashington, el fortalecimiento de las capacidades estatales y sociales estasociado en algunos casos no solamente al aumento de los recursos sinoal cambio del diseo, lo que puede ser indispensable para elevar el gradode legitimidad de las normas y favorecer su cumplimiento.!3

lUna revisin crtica de estas polticas y sus resultados. desde quienes las impulsaron, y de laslimitaciones de las reformas dc primera y segunda generacin se encuentra en Kuczynski y Williamson,2003.

Graciela Bensusn

Los cuatro pases atravesaron en las dos ltimas dcadas por procesos decambio institucional en materia laboral, aun cuando hayan ocurridode diversa manera y, en el caso de Mxico, no haya implicado reformasa la legislacin laboral (aunque s en el terreno de la seguridad social).Sin embargo, pocos mbitos del ordenamiento jurdico como ste -talvez junto con el derecho de propiedad- resultan tan polmicos a la horadel diseo o el rediseo. La decisin puede desalentar la confianza de losinversores o, por el contrario, limitar la consecucin del consenso dequienes se sienten beneficiados por dichas instituciones, impidiendo sulegitimacin (Dryzek, 20(3). Esta situacin lleva a la "indeterminacinfuncional" en el que las funciones desempeadas apuntan en direccionesdivergentes o contradictorias. Corresponde finalmente al Estado resol-ver el dilema entre la hostilidad patronal frente a cualquier avance y lahostilidad de los trabajadores frente a los retrocesos, todo lo cual lleva adecisiones muy complejas para todos los que intervienen en el procesopuesto que no existe nunca ni un solo diseo ni un solo diseador. Elloexplica por qu en las instituciones pueden identificarse distintas lgicasque causan dificultades a la hora de la implementacin. 14 El problemaes establecer en qu condiciones podra promoverse con xito un diseodeliberado o intencional y si conviene alentar cambios graduales o radi-cales en los diseos, aun cuando en cualquier rediseo se trabaja siemprecon el "teln de fondo" que resulta de las prcticas del pasado, con lasconsiguientes restricciones (Goodin, 2003: 48). Estas preguntas resultaronparticularmente tiles en esta investigacin porque ayudaron a visualizaralgunos de los problemas que se tienen que enfrentar en nuestros pasespara desarmar los viejos arreglos institucionales de tipo corporativo que,si bien pudieran estar sosteniendo la gobernabilidad en este escenario ygozar de relativo consenso, pudieran tambin estar retrasando la conso-lidacin de la democracia poltica y la bsqueda de arreglos alternativosms adecuados al nuevo contexto de la globalizacin, a la mayor incerti-dumbre que enfrentan empresas y trabajadores y a la creciente expansindel empleo en el sector informal o no estructurado de la economa.

"Desde esta perspecti\'a, las instituciones son vistas como "el resultado de actividades intencionadasque se descaminan: suhproductos imprevistos deri\'ados de acciones intencionales que sc superponenentre s, de intenciones m'll dirigidas o simplemente de un error", Goodin, 2003: 45,

Introduccin ~~,-----.----------.. --- ~~

Al estudiar los procesos de cambio institucional en los procesos deEuropa del este, Offe (2003) seala que "el colapso y la decadencia ins-titucional" requieren condiciones que no necesariamente se cumplen ennuestros pases. Las instituciones a reemplazar deberan estar comple-tamente desacreditadas y haber perdido la capacidad de enfrentar losproblemas de funcionamiento, adems de que debe haber un modeloalternativo que, muchas veces, proviene de la imitacin de otros que hanfuncionado adecuadamente en diferentes contextos. Esto no significaque ineludiblemente se produzca el reemplazo porque las institucionesadoptan "estrategias de sobrevivencia que en s mismas constituyen unamodalidad principal del cambio institucional". Sin embargo, estas estra-tegias conllevan por lo general "elementos autodestructivos" que puedenllegar a desencadenar el proceso de reemplazo (Offe, 2003: 275-276).

Los partidarios del cambio gradual, como este autor, dudan de lasventajas del "activismo diseador" porque las reformas institucionales"demasiado rpidas y demasiado amplias" pueden exigir un apoyo exce-sivo por parte de quienes se ven afectados por ellas. Adems, puedenalimentar expectativas en torno a que una rpida transformacin signifi-que tambin un xito repentino. Lo ms probable, agrega este autor, es que"el xito y la capacidad de supervivencia de las instituciones de facturareciente dependa ms de la confianza, cumplimiento y paciencia de laspersonas que soportan los costos de transicin implicados que de la cali-dad del diseo de las instituciones en s" (Offe, 2003: 270). Sin embargo,el cambio parcial puede afectar el desempeo del conjunto de las institu-ciones y crear la necesidad de un ajuste ms profundo, generando en sulugar una nueva institucin (Talbot, 2003: 123).

Algunas de estas cuestiones sern revisadas empricamente a la luz delos casos seleccionados en esta investigacin: -Jan llegado las reformasparciales a desajustar por completo los arreglos previos y generar la nece-sidad de cambios de mayor envergadura?, hasta qu punto estn hoysuficientemente desacreditadas las instituciones laborales provenientesde arreglos polticos construidos a lo largo de la primera mitad del sigloxx en algunos pases latinoamericanos, como para requerirse y ser posi-ble un rediseo profundo?, siguen siendo valiosos los resultados que sebuscaba promover o habra que reemplazarlos?, fueron y siguen siendoadecuados los diseos y las estrategias para asegurar el logro de estos

24 Graciela Bensusn--~ --- -- ---~--------~---------------

resultados?, en dnde se enfrentan problemas de diseo y dnde deimplementacin institucional?, qu tipos de adaptaciones se produjerondespus de dos dcadas de polticas neoliberales y con qu consecuen-cias?, qu tanto influyen en los niveles de efectividad los clculos racio-nales basados en los costos de cumplimiento e incumplimiento y qutanto otros factores, como la legitimidad de las normas?

INDI('[S E INDICAD()R['S .')(" (~I(;([)I:Z-rlEXIBltIL)j\D[/\BORAt: PRIN(:IPAIES 1,1,I\I1ITAC:I()NES1S

El debate entre los enfoques "institucionalistas", que ven en la proteccindel empleo, los salarios mnimos, los sindicatos y los sistemas de nego-ciacin colectiva un instrumento para aumentar la productividad y lademanda agregada, y los que se preocupan por las distorsiones que estosarreglos provocan en la capacidad de las empresas para adaptarse a lasexigencias de los mercados y en la generacin de empleo formal ha estadopresente, con mayor o menor intensidad, a lo largo de ms de un siglo(Bensusn y Daamgard, 1999), Las evidencias a favor de una u otra pers-pectiva son hasta ahora poco contundentes, Por lo general los estudios sebasan en comparaciones internacionales de los costos de las regulacionesen numerosos pases sin tomar en cuenta su efectividad (Betcherman etal., 20(1),

Sin embargo, uno de los problemas para estudiar los efectos de lalegislacin laboral se relaciona con la imprecisin y/o insuficiencia dela informacin disponible, particularmente por lo que se refiere a losniveles reales de cumplimiento/incumplimiento de las regulaciones,cuestiones que suelen variar sustancialmente entre los distintos pasespor razones histricas, culturales e institucionales, Otra cuestin es queexisten serios problemas para medir los costos de cumplimiento e incum-plimiento, en tanto stos no solamente dependen de lo que est estableci-do en las leyes sino de mltiples factores, difciles de considerar cuandose trabaja con una muestra numerosa de pases,

La necesidad de evaluar la calidad de las instituciones laborales a par-tir de enfoques que tomen en cuenta su complejidad y se apoyen en fun-

"Adems de la descripcin de los principales ndices mencionados en este apartado, incluida enlas notas respectivas, vase el captulo 1 de este libro yen particular el cuadro 1, donde se describen losprincipales indicadores de cada ndice v se ubican en l los pases de la regin.

Introduccin

damentos tericos y empricos ms slidos ha sido puesta de manifiestoen un estudio que analiza el problema en los pases europeos (Bertola elal., 2(00). Se sostiene que las estimaciones del grado de rigidez de lasgarantas jurdicas en materia de empleo (referidas a las normas que regu-lan la contratacin y el despido) son "sumamente imperfectas" adems deque se han descuidado los problemas de medicin y las profundas trans-formaciones experimentadas por dichas regulaciones. Otro dficit radi-cara en el desconocimiento de los efectos producidos por determinadasinteracciones institucionales (por ejemplo, entre el nivel de la proteccincontra los despidos y la cobertura y el alcance de las prestaciones pordesempleo o entre el rgimen de las contrataciones y despidos y la fija-cin de los salarios), sus contradicciones y lagunas. Este mismo estudioadvierte que uno de los problemas ms descuidados en las comparacionesy clasificaciones es precisamente el del nivel real de cumplimiento de lasregulaciones en los distintos pases, lo que impide detectar las asimetrasentre stos puesto que es ah, y no en los textos legales, donde stas sonmayores. Por ejemplo, el grado de intervencin de los tribunales labo-rales y el margen de discrecionalidad de stos para interpretar el alcan-ce de regulaciones semejantes puede ser muy distinto, restringiendo oampliando segn el caso las facultades patronales y/o los derechos de lostrabajadores y dando lugar a grados de rigidez o flexibilidad laboral muydiferentes. En este sentido, ese autor argumenta que es indispensableconsiderar de manera comparativa no solamente los textos legales sinotambin y principalmente el contenido de la jurisprudencia, tarea suma-mente compleja por la dificultad de acceder a la informacin necesaria. 16En suma, el estudio concluye que se requieren nuevos instrumentos demedicin para evaluar el desempeo de las instituciones laborales, parti-cularmente de los mecanismos de vigilancia y aplicacin de las regulacio-nes (Bertola el al., 2000: 71).

Un anlisis crtico de los ndices utilizados en Amrica Latina paramedir la flexibilidad del mercado de trabaio o el alcance de las reformas

le,u n problema radica en el hecho de que los casos llevados a los tribunales suelen ser los msclaros por lo que los datos de sus registros pueden no scr represcntativos del desempeo de las reglaslaborales, por ejcmplo, en caso de despidos injustificados. Otra dificultad radica en la potencialidadcomparativa de los datos cntre pases y en la necesidad de aislar L1ctores exgenos que puedan inHuirsobre las sentencias de los tribunales, como las condiciones cclicas o regionales del mercado laboral o elgrado de sindicalizacic'lI1 (Bertola et al., 2(00).

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Craciela Bensusn

adoptadas en los noventa encuentra limitaciones muy semejantes a lasrecin expuestas: l. la evaluacin de los niveles de rigidez-flexibilidad apartir de la legislacin laboral no considera otros aspectos clave como lasregulaciones contractuales o las prcticas a nivel de las empresas; 2. allimi-tarse a la comparacin de los textos legales no se explica por qu algunospases con los niveles ms altos de rigidez en materia de contratacio-nes y despidos pudieron hacer ajustes en el empleo ms fcilmente queotros con regulaciones ms flexibles; 17 3. no se consideran los efectos delas regulaciones en el corto y en largo plazo; 4. las comparaciones de lostextos legales laborales y sus reformas solamente registran la evolucinen este terreno pero no suelen incluir indicadores de la calidad de lasregulaciones laborales ni de los mecanismos de vigilancia y aplicacin,a diferencia de las evaluaciones de otras reformas, como la financiera;5. debido a las dificultades de medicin de la flexibilidad del mercadode trabajo, los resultados de los ndices son muchas veces divergentes ycontradictorios con los obtenidos a travs de estudios de casos (Weller,2D()().18

Los ndices de flexibilidad-rigidez laboral construidos en AmricaLatina incluyen diversos aspectos de la legislacin vinculados principal-mente a la proteccin del empleo (Mrquez, 1997; Heckman y Pags,20DO).19 Los resultados sugieren que en Amrica Latina las regulaciones

'-;\1 respecto \Veller (20(JI) argumenta que con o sin reformas muchos pases registraron una tkxibilizacin de hecho y ofrecc como ejemplo las distintas formas de adaptacin de Argentina y Mxico en1

son ms protectoras de los trabajadores que en el resto del mundo, par-ticularmente por lo que se refiere a la conservacin del empleo, mientrasque los sistemas de seguridad social son de menor alcance (BID, 2004: 228).Sin embargo, la ubicacin de los pases en estos ndices vara de acuerdocon el tipo de indicadores utilizados para medir la mayor o menor pro-teccin. Considerando eJ ndice de estabilidad en el empleo diseado porDjankov el al. (2003, citado por BID, 2004: 236), en el que se incluyen cua-tro dimensiones (restricciones para la contratacin y el despido; procedi-mientos; preaviso e indemnizaciones y nivel legal o constitucional de laproteccin), Mxico encabeza la lista de los pases latinoamericanos quetienen una legislacin fuertemente protectora (seguido por Per, Brasily, varios lugares despus, Argentina y Chile). Por el contrario, conside-rando como indicador del costo de la estabilidad laboral la transferen-cia monetaria que un empleador tiene que realizar para despedir a untrabajador, Heckman y Pags argumentan que Mxico se encuentra enel undcimo lugar de una lista de 17 pases latinoamericanos, precedidopor Brasil (quinto lugar); Chile (dcimo lugar) y seguido por Argentina(decimotercer lugar) (BID, 2004: 237).

Igualmente, al revisar los resultados de la aplicacin de diversos ndi-ces Weller (2000) encuentra semejanzas explicables por el uso de varia-bles similares y discrepancias en el caso inverso (Burki y Perry, 199720 yRama, 1995). Mxico es ubicado como uno de los pases ms rgidos cuan-do se estudia exclusivamente el rgimen del empleo mientras que es elsegundo pas ms flexible, despus de Jamaica, cuando se incluyen otrosindicadores.21 A reserva de remitirnos al captulo 1 de este libro donde sepresentan detalladamente los resultados de los ndices ms importantesy se advierten sus principales limitaciones, es conveniente presentar aqu

"'Burki y Perry (1997) advierten que los indicadores utilizados para medir las distorsiones en elmercado de trabajo son instrumentos de polticas ms que indicadores de resultados, distincin que sehace para mostrar que puede haber mercados que funcionan sin restricciones aunque tengan polticaso regulaciones potencialmente d istorsionadoras en razn de que estas polticas o regulaciones no sonllevadas a la prctica.

'lOe acuerdo con Burki y Perry. Brasil y Mxico seran los pases de la regin con mayores distorsio-nes en el mercado: el primero, debido al alto costo del despido, sin distinguir entre el despido injustificadoy el que ocurre por causas econmicas. a la par que por su alta conflictividad laboral; el segundo, debidoal tamao del empleo pblico (1997: 44). Llama la atencin que, al contrario de lo que suele argumentarseen Mxico, este estudio no considera que las regulaciones laborales sean las causantes de distorsiones enel mercado laboral de este pas.

Graciela Bensusn

algunos de los esfuerzos realizados para incluir aspectos relacionados conla vigencia real de las normas.

El estudio elaborado por Forteza y Rama (2001) es particularmente tily relativamente excepcional en este contexto porque intenta considerar elcontraste entre las regulaciones formales y las prcticas. Como punto departida advierten que la rigidez del mercado de trabajo depende de cmolas regulaciones laborales son implementadas en tanto, aunque en muchos pa-ses dichas regulaciones podran causar serias distorsiones al proteger a lostrabajadores, las instancias encargadas de la inspeccin son "demasiado dbiles ocorruptas" para obligar a los empleadores a cumplirlas. Ms an: "las regula-ciones que causan ms distorsiones en el papel pueden ser las que en laprctica menos se hacen cumplir". En consecuencia, lo que importa es el"resultado" y no el nmero de las restricciones legales (p. 10), de lo quese deriva que una reforma que solamente tuviera en cuenta estas ltimas,sin considerar su funcionamiento real, contribuira escasamente a resolverel problema que supuestamente la origina porque probablemente la causadel mismo no estuviera en las instituciones reformadas. Al respecto, el BIDconsidera que en la mayora de los pases latinoamericanos la legislacin"no se aplica cabalmente" y que ello puede deberse a los excesos en laproteccin, en tanto, la evidencia emprica sugerira que un cumplimientoms estricto derivara en tasas de empleo ms bajas (BID, 2004: 231 y 235).Sin embargo, no se avanza mucho en la indagacin sobre los dficit defiscalizacin que pudieran estar estimulando este incumplimiento.

Al examinar los indicadores de rigidez del mercado laboral relativosa los salarios mnimos, beneficios legales, sindicatos y empleo pblico enuna muestra de ms de 100 pases, como lo hacen Forteza y Rama (2001),se confirmara la importancia de considerar la efectividad.22 Segn setomen en cuenta indicadores basados en el "papel" o en la "prctica", losresultados en la estimacin de los grados de rigidez-flexibilidad varansustancialmente. Por ejemplo, mientras la India aparece como el pas msrgido en el "papel" dentro de su regin, es el ms flexible en la prctica

"Se utilizaron dos indicadores para cada categora: salarios (relacin entre el salario mnimo .v elcosto laboral promedio en las grandes empresas manufactureras); beneficios legales (porcentaje del salarioque los empleadores y trabajadores deben cubrir a la seguridad social y el nmero de das pagados pordescanso maternal en un parto normal); la tasa de sindicalizacin y la ratificacin del Convenio 87 de laOJT; el porcentaje del empleo en la administracin (central y local) en relacin con el empleo total y elporcentaje del empleo en el gobierno central respecto al total del empleo. Estos indicadores fuelOn calcu-lados como promedios para el periodo 1970-1999 (~()rteza y Rama, 2001: 16).

Introduccin

(Forteza y Rama, 2001: 19). El problema es que los indicadores utili-zados en este estudio (descritos en la nota 11) como expresivos de lo queocurre en la "prctica" son cuestionables en tanto puede haber una dis-tancia enorme entre lo que captan dichos indicadores y lo que ocurreen la realidad. Por ejemplo, la tasa de sindicalizacin no da cuenta de lacalidad o fortaleza de los sindicatos ni de su capacidad real para hacercumplir las leyes por lo que debera completarse con algn otro indicadorms fidedigno, como la relacin existente entre salarios sindicalizados ono sindicalizados o el grado real de cobertura de la negociacin colectiva.Igualmente, puesto que la ratificacin del Convenio 87 relativo a la liher-tad sindical en un pas -escogido como indicador de las "prcticas" paracomplementar la tasa de sindicalizacin- no significa que tal conveniose cumpla en los hechos, debera completarse con el nmero de quejaspor violacin a ese convenio o, mejor an, con la revisin sistemtica delcontenido y gravedad de estas quejas, sin dejar de considerar a travsde otros indicadores indirectos y de estudios cualitativos cules son lasoportunidades reales existentes en cada pas para que los trabajadorespresenten ese tipo de quejasY

El estudio Forteza y Rama (2001) concluye que ni el salario mnimoni los heneficios legales tienen incidencia sobre el crecimiento econmicoaunque s la tienen la presencia de un sindicalismo amplio y poderoso ascomo el tamao del empleo phlico. 24 Sin embargo, argumentan que ellose dehe ms a razones polticas (capacidad de estos sectores para resistirlas reformas obligando a los gobiernos a postergarlas o a suavizarlas) quea razones econmicas. Por lo anterior, se asevera que abolir el salariomnimo o reducir los beneficios legales y la seguridad social no van acontrihuir al crecimiento econmico en forma significativa, si es que lohacen, y que la desregulacin puede disminuir la rigidez en el papel perono en la prctica, todo lo cual hace preferible concentrar los esfuerzospara aumentar el crecimiento a travs de otras reformas como la fiscal,

"Como se advicrtc cn el estudio de la OC[))' rclatim a los estndarcs lahorales o la propia orr elnmero dc quejas por violacin al Convcnio 87 resulta muchas veces mayor cn los pases en dondc existcnmejores condiciones polticas para su expresin y no necesariamente donde las violaciones son ms fre-cuentes (ocm, I ()')

del gasto pblico o financieras, en lugar de redisear la legislacin labo-ral (p. 30). Igualmente, siempre segn este estudio, resultara fundamen-tal prestar ms atencin a la adopcin de mecanismos que compensen alos trabajadores afectados por las reformas y, ms en general, lograr unadistribucin ms equitativa de los costos provocados por los cambios(p. 3), aspecto que ha sido descuidado en la mayor parte de los paseslatinoamericanos (Bensusn, 2(03).

Aunque la seleccin de indicadores de rigidez o flexibilidad real reali-zada por Forteza y Rama (2001: 16) se explica por la escasez de informa-cin comparable en los pases en desarrollo respecto de otros ms apro-piados, el problema es que no permiten saber con cierta precisin ques lo que realmente estara ocurriendo en el desempeo de las normaslaborales ni cul es su impacto real en el mercado de trabajo y en 10

segunda de las variables la situacin fuera excepcional para el caso de lospocos contratos-ley existentes en el pas) mientras en los hechos, como sedemostrar en esta investigacin, se trata del pas en el que el poder sin-dical soporta mayores limitaciones. Esto se debe a la existencia de otrasregulaciones y prcticas que se traducen en la ausencia de autonoma realfrente a los empresarios y los gobiernos (federal y locales) y de reglas queimpulsen la democracia interna, todo lo cual marca una sustancial dife-rencia con el efecto que pudieran tener tasas de sindicalizacin o recursosde poder aparentemente semejantes en el desempeo econmico. Msan, la presencia o la ausencia de clusulas de exclusin pudieran tenerefectos muy diferentes segn como se encuentren reguladas (de inclusinobligatoria o negociada con el empleador, cuestin que no se consideraen dicho ndice). Haran que tasas de sindicalizacin semejantes expresensituaciones muy diferentes porque ms que la capacidad de representa-cin y negociacin de los sindicatos frente a los empleadores daran cuen-ta de su funcin en el control de las reivindicaciones de los trabajadores yen la neutralizacin de los efectos perniciosos que pudieran tener algunasregulaciones. Difcilmente estas sutilezas -fundamentales para entenderel rgimen laboral mexicano- pudieran ser captadas a travs de este tipode comparaciones, por ms complejo que sea el ndice en cuestin.

Botero el al. (2004) cuestionan el argumento de que los ndices basa-dos en textos legales son inadecuados para estudiar los efectos de las regu-laciones sobre el desempeo de los mercados. A estas crticas respondensealando que las desviaciones de las normas son la excepcin y que losndices que ellos elaboraron -sin duda ms completos- fueron construi-dos para dar cuenta de costos econmicos reales y no solamente de purosformalismos, por lo que la distancia entre la legislacin y la prctica seramnima (2004: 9 y 10). Tambin sostienen que se utilizaron en todos loscasos variables para controlar la calidad de la fiscalizacin (el~forceme1Jt)en cada pas: aos de escolaridad e ingreso per cpita (2004: 22-23). Sinembargo, cabe hacer algunas observaciones a este planteamiento.

En primer lugar, si el incumplimiento de las regulaciones es la excep-cin o la regla es algo que se debera evaluar empricamente para cada unode los pases estudiados. El nivel de trabajo no registrado en Argentinay, en general, el alto porcentaje de los asalariados que carecen de presta-ciones en los otros tres pases estudiados en esta investigacin, por poner

Graciela Bensusn

algunos ejemplos, son suficientemente ilustrativos de la necesidad de nopartir de g'eneralizaciones respecto al nivel real de cumplimiento, sin unfundamento emprico. En el mismo sentido, no se discute que las regula-ciones en materia de empleo puedan ser medidas en trminos de costoseconmicos, superando las dificultades para hacerlo, pero aun lograndouna medicin aceptable ello no implica que stos sean realmente los cos-tos que los empleadores tienen que cubrir en los hechos ya (lue habraque considerar qu tan alta es la evasin.

Los ndices basados principalmente en mediciones derivadas de lostextos legales son un punto de partida que puede dar una idea aproxima-da de lo que ocurre en el papel y, puesto que son tomados en cuenta porlos organismos internacionales para medir la competitividad de las eco-nomas, no dejan de ser importantes. Sin embargo, es necesario contras-tar sus resultados con los de investigaciones cuantitativas y cualitativascapaces de poner de manifiesto cul es la distancia entre el diseo legal yel desempeo real, cuando menos por lo que se refiere a las institucionesfundamentales del mercado de trabajo, si se quiere explorar qu tantoestn incidiendo sobre su funcionamiento. En particular, el ndice de regu-laciones de empleo elaborado por Botero et al. (2004) tiene el mrito dereflejar el costo incremental que debe pagar el empleador al desviarsede un contrato por tiempo indefinido con condiciones de trabajo deter-minadas por la ley. Sin embargo, reconociendo la ventaja indiscutible deeste ndice al trascender la simple medicin de los costos establecidos enlos textos legales y aplicarlos en una situacin hipottica estandarizada-supuestos que permiten la comparacin entre los pases y se basan en lascaractersticas de los trabajadores y empleadores regulados por las nor-mas- sigue sin poderse establecer si ste es el costo que realmente paga elempleador cuando se aleja de dicha norma o si existen atajos para lograrel mismo resultado por otras vas con la tolerancia de los trabajadores,los sindicatos y las autoridades. Para sortear este tipo de problemas seranecesario contar adicionalmente con indicadores que midieran el costode incumplir las regulaciones, considerando qu tan efectivas resultan lassanciones o las recompensas como factor de persuasin, la capacidad realde cada pas para detectar y corregir las violaciones y el nivel de efecti-vidad resultante, lo cual resulta sumamente difcil dada la mala calidad yla insuficiencia de la informacin disponible en los pases de la regin. Es

Introduccin JJ

por ello que esta investigacin se concentr en avanzar en esta direccin,como se explica a continuacin.

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Esta investigacin, centrada en el estudio de cuatro casos con fines com-parativos, se inscribe en el contexto ms amplio de dos prohlemticas:por una parte, el debate sobre la flexibilidad laboral as como sobre lasdificultades y las formas para medirla. Por otra, la cuestin de los factoresque inciden en el cumplimiento de la ley. Se parte del reconocimiento delcarcter complejo de las instituciones laborales y la necesidad de ohser-var las tensiones y contradicciones existentes en las regulaciones as comosus efectos sobre el desempeo de los mercados de trabajo, considerandola distancia entre las normas y los hechos. Para ello se utilizaron diversasestrategias.

En primer lugar se efectu una revisin sistemtica de los principalesndices de rigidez-flexibilidad laboral y se estudi en forma comparativala evolucin econmica y laboral en seis pases durante dos dcadas ymedia: los cuatro pascs incluidos en la investigacin adems de Venezuela(nico pas de la regin para el que se obtuvo informacin comparablecon la utilizada en los otros cuatro casos) y Estados Unidos, con el fin decontrastar los resultados para los cinco pases latinoamericanos con esteltimo pas, donde existe un mercado lahoral flexible y regulaciones labo-rales que suelen ser consideradas como "ideales" por su gran flexibilidadde entrada y salida del empleo. Se estim la relacin entre el crecimientoeconmico y tres variables lahorales agregadas: el empleo, el desempleoy los salarios reales. La estrategia metodolgica de este ejercicio y losproblemas enfrentados para realizarlo se desarrollan detalladamente enel captulo \. Se presentan tambin ah las principales caractersticas delcontexto econmico en el que funcionaron en los respectivos pases lasinstituciones laborales, lo que brincb el marco de referencia para los res-tantes captulos del libro. Uno de los hallazgos ms importantes, queavala las decisiones tomadas en cuanto al diseo de la investigacin com-parativa sobre el comportamiento institucional en un nmero reducidode casos, es tluc no hay coincidencia entre la posicin de un pas en losranking de flexibilidad establccidos con hase en los distintos ndices dc

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costos de cumplimiento y los resultados obtenidos al estudiar la sensi-bilidad de las variables laborales respecto del crecimiento econmico. Seencontr al respecto que el impacto de diferentes instituciones es contra-dictorio y que las mismas instituciones pueden tener efectos diversosen los distintos pases, lo que corrobora la necesidad de realizar estudios enprofundidad y tomar en cuenta los contextos nacionales especficos en losque aqullas operan, como se hace en el resto de los captulos.

Con el marco de referencia ofrecido por el anlisis del desempeoeconmico y de las principales variables laborales incluido en el captulo 1,se evaluaron en los cuatro siguientes captulos los problemas de diseoinstitucional a la par que se describieron y midieron los costos de cum-plimiento en cada uno de los pases, adaptando a las necesidades de estainvestigacin la metodologa derivada del trabajo de Botero el al. (2004)en tanto sintetiza numerosos esfuerzos en la misma direccin. Esto per-miti detectar las especificidades en los modelos nacionales segn las dosdimensiones ms importantes de las regulaciones y dentro de estas mis-mas: proteccin legal en materia de empleo y derechos colectivos.

Se realiz tambin en cada caso una primera evaluacin de la bre-cha existente entre normas y hechos a partir de la identificacin de losproblemas de desempeo institucional y de la bsqueda de indicadorescapaces de expresar los niveles de efectividad, eficacia y eficiencia de lasinstituciones laborales, tal como se definen en la nota 4 de esta introduc-cin. Algunos de estos indicadores -descritos en el cuadro que seincluye ms adelante- se integraron en un ndice de efectividad de lalegislacin, construido con la intencin de aproximarnos a qu es lo queestara ocurriendo en los hechos en materia de proteccin a los asalariados,comparar los resultados de los cuatro pases y contrastarlos con los quese obtienen a partir de ndices de costos de cumplimiento, basados enel diseo legal. A pesar de las obvias limitaciones de este ejercicio, suaplicacin mostr una ubicacin de los pases diferente a la que resultde la medicin de los costos de cumplimiento, tal como se muestra enel captulo comparativo.

Los costos de incumplimiento (cunto le cuesta a un empleador dejarde cumplir las normas) se estimaron a partir del costo de las sancionesestablecidas en las leyes as como de las evidencias disponibles acerca decul es la capacidad de deteccin y aplicacin de dichas sanciones por

Introduccin 35

parte de las autoridades competentes. Sin embargo, dada la insuficienciade la informacin relativa al desempeo de la inspeccin del trabajo y lajusticia laboral y debido a los problemas para comparar algunos de losresultados obtenidos en los cuatro pases, ste es uno de los aspectos quedeber ser explorado con mayor profundidad en futuras investigacionesaprovechando algunos de los avances logrados. Se ofrecen al respectodescripciones detalladas en los cuatro captulos nacionales y se recuperanlos principales hallazgos en el captulo comparativo, todo lo cual facilitarla realizacin de diagnsticos ms precisos en nuevos intentos.

El captulo comparativo (6) ofrece un primer balance del estadoactual de las instituciones laborales en los cuatro pases, considerando losndices de costos de cumplimiento y efectividad as como los problemasde diseo y desempeo institucional. La comparacin muestra diferen-tes formas de adaptacin institucional a las exigencias del mercado perotambin notorias convergencias, a pesar de las diferencias en los diseos.Considerando los dos tipos de costos estudiados en esta investigacin loscuatro pases se ubican en alguna de estas alternativas, mismas que secombinan para generar diferentes posibilidades y desempeos: modeloslaborales con alto/bajo costo de cumplimiento; alto/bajo costo de incum-plimiento; alta/baja probabilidad de deteccin y sancin.

Las instituciones seleccionadas en esta investigacin se estudiaron,cuando era el caso, a distintos niveles (federal y local) y tomando encuenta principalmente su evolucin a partir de los aos noventa, cuandose adoptaron las polticas neoliberales y las reformas legales. La relacinentre los factores estudiados (costos de cumplimiento/incumplimiento yprobabilidad de deteccin) genera distintos niveles de efectividad de laslegislaciones nacionales y permite realizar comparaciones ms apegadasa lo que ocurre con el desempeo real de las instituciones y no solamentecon su diselo. El argumento que relaciona estos factores sostiene queindependientemente de que el costo de cumplimiento sea alto o bajo,tanto el costo de incumplimiento como la probabilidad de deteccindeberan ser altos o tender a crecer para mantener por lo menos constan-te la efectividad de las reglas, cuando aumenta la presin por reducir loscostos laborales o la legitimidad de las normas es baja o decreciente. Siaquellas condiciones no se cumplen la inefectividad ser alta o tender aaumentar, lo que tarde o temprano se traducir en una menor credibili-

. 36I -----------------------

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dad institucional. Dicho de otra manera, lo que realmente importa saberpara determinar cul ser el comportamiento que cabe esperar de losempleadores respecto de las normas laborales en circunstancias crticascomo las que afectan a nuestros pases es qu tanto les puede costar dejarde cumplirlas y qu tan alto es el riesgo de que la violacin sea detectaday efectivamente sancionada. Igualmente habr que considerar qu gradode legitimidad tienen las normas en cuestin. Cada uno de los captulosnacionales ofrece evidencias que avalan estos supuestos.

El cuadro siguiente sistematiza los principales aspectos del diseo dela investigacin.

Dimensiones, metodologa y fuentes

Dimensiones

Costos de cumplimiento eincumplimiento

Introduccin

Indicadores

Normas laborales: formas de ingreso y salida

del empleo condiciones laboraJes derechos colectivos sanciones aplicadas a

empleadores infractores:montos y criterios de apli-cacin

Jurisprudcncia en materialaboral sobre las norm;lSanteriormente sealadas:derechos individuales yderechos colectiH)s

lvletor!ologas.y filen tes

Descripcin y comparacin dela legislacin laboral dc cadapas para analizar problemas dcdiseo v medir costos

Aplicacin del ndice de Boteroet al. (20(H) y comparacin deresultados"

Estudio de la cvolucin de loscriterios y efectos de la in-terpretacin jurisprudencial:l. Clasificacin de la jurispru-dencia de acuerdo con el efecto(ampl,, restringe o delimita elalcance de la norma) conside-ramIo distintas periodizacionessegn los pases a lo largo delos ltimos .lO aii.os, con el pro-psito de vcr la scnsibilidad dclas interpretaciones frente alcambio econmico y poltico.2. Seleccin de interpret'lCionescon mayores consecuencias cnla distribucin de poder entretrabajadores y empleadores

37

(Co1ltilluacilI )

IJilIIt'lIsiolles

;\Ii\'(~les de efectividad o\'igencia real de las normas

Probahilid,d de deteccin \'sancin del incumplimiento

Indicadores

Cobertura de la seguridadsocial

Tasa de conflictividadindividual

Ouracitm de los juicios Porcentaje de juicios favo-

rables a los trabajadores Porcentaje de laudos eje-

cutados ;\Iontos de las eoncilia-

ClOnes

Inspcccin del trabajo y jus-ticia laboral

I':structura Competencias ElCultades Estrategias de implemen-

tacin Efecti\'idad, eficacia y efi-

ciencia: \'arios indicadores

Metodologas'y fut'lItes

Estadsticas oficialesFuentcs documentalesRe\'isin de expedientes de lainspeccin del trabajo y la jus-ticia laboral. Seleccin de mues-tra conforme se indica en cadacaptuloEntrcvistas a informantes cla-\'c: dirigentes sindicales y em-presariales, abogados de lostrahajadores y de los empresa-rios, funcionariosConstruccin de indicadoresde efectividad, elaboracin delndice respectivo y comparacinde resultados'"1nfonnes y estadsticas oficialesEntrevista a informantcs da\'e:dirigentes sindicales y em-presariales, abogados de lostrabajadores y de los empresa-rios, fu ncionariosRevisin de muestras de expe-dientes judiciales conforme seindica en cada captuloComparacin de resultados enlos cuatro pases

"'Los ndices y sus \'ariables se encuentran en el anexo del captulo 6 de este libro,Fuente: Elaboracin propia,

Entre los logros ms importantes de la investigacin se encuentra habermostrado el peso de las caractersticas institucionales de cada pas (tantode los disei10s como de los costos de cumplimiento e incumplimiento) enlas distintas formas de adaptacin de los modelos laborales y mercados detrabajo a las exigencias competitivas, Tambin se observan convergenciasresultantes de la influencia simultnea de factores endgenos comunes(como los rasgos corporativos del modelo laboral en tres de los casos

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estudiados) y externos, como la globalizacin y la mayor influencia delos organismos econmicos internacionales en los gobiernos de los cuatropases.

Se ofreci tambin una primera evaluacin de la calidad de las insti-tuciones laborales (problemas de diseo e implementacin) considerandola coherencia o incoherencia entre los modelos de regulacin laboral y lasestrategias destinadas a hacerlos efectivos. Cuestiones tales como la faltade transparencia y la insuficiencia de las fuentes existentes para estudiarel desempeo institucional y evaluar la distancia entre normas y hechos,se pusieron de manifiesto en los estudios nacionales as como tambin lasdiferencias y semejanzas en este aspecto entre los cuatro pases. La opaci-dad en la informacin es una herencia de los viejos sistemas autoritarios yde la falta de rendicin de cuentas que los caracteriz pero ha sido supe-rada de mejor forma en algunos casos, lo que se relaciona tambin con eldiverso grado de avance en la comolidacin democrtica. En cualquiercaso la investigacin muestra la importancia de contar con diagnsticosprecisos de lo que est ocurriendo en los hechos, ya que es una condicinpara escoger las mejores alternativas, pero tambin la necesidad de quelos actores sociales sean capaces de exigir que se cambie lo que no funcio-na o lo hace en forma inadecuada.

Con esta intencin, los resultados logrados en este libro pueden con-tribuir a la construccin de un mejor diseo legal y una ms efectivay eficaz implementacin de las instituciones laborales, considerando elnuevo contexto en el que deben operar y la forma ms adecuada de alcan-zar los objetivos que se persiguen. De particular valor son las lecciones quelos otros tres pases ofrecen a Mxico, pas donde los problemas de falta detransparencia en el mundo del trabajo son ms marcados y la capacidadde innovacin institucional ha sido particularmente limitada, sobre todoa lo largo de las dos ltimas dcadas, a pesar de que son muy pucos losque se benefician del arreglo institucional vigente y de que la legitimidadde las normas -desde la perspectiva de quienes tienen que cumplirlas- esactualmente muy baja, como lo fue en sus orgenes. Las comparacionesayudan a mostrar tambin los diferentes grados de fracaso o acierto ins-titucional en este escenario as como las huenas y malas prcticas en muydiversos aspectos, ahriendo el paso a un limitado optimismo respecto a laposibilidad de fortalecer las capacidades estatales y restablecer el sentido

Introduccin 39

protector de las instituciones, cuidando al mismo tiempo la eficiencia delos mercados.

1"as limitaciones del estudio, algunas de las cuales ya se sealaron,posiblemente sean mayores que los logros y tienen que ver con la com-plejidad de las instituciones estudiadas y la dificultad para reunir infor-macin comparable entre distintos pases en relacin con el desempeode las mismas, lo que justifica el carcter exploratorio de esta investi-gacin. Si bien el nmero reducido de casos estudiados permiti unamayor profundidad, hay que reconocer que los ambiciosos objetivos deesta investigacin se alcanzaron en forma desigual dentro y entre los dis-tintos pases considerados, lo que se dehi principalmente a problemasrelacionados con el acceso y la calidad de las fuentes. Queda as para futu-ras investigaciones la profundizacin de los estudios realizados sohre eldesempeii.o de la inspeccin del trabajo, la justicia laboral y otras instan-cias semejantes, procurando el diseo de procedimientos de investigacinms apropiados para lograr resultados comparables, sobre todo por loque se refiere a la revisin de expedientes y las tesis de jurisprudencia,lo que en esta ocasin no siempre se alcanz. Otro pendiente es el anli-sis de normas, instancias y prcticas o problemticas que no se pudieronexplorar aqu, como es el caso del grado real de efectividad/inefectividadde la proteccin legal en sectores de extrema vulnerabilidad, como losjornaleros agrcolas y los trabajadores en industrias emergentes. Aunquese ofrecen algunos indicios, queda abierto el interrogante de cul serael diseii.o ptimo para hacer efectiva la proteccin a los trabajadores quehoy carecen de la misma, considerando principalmente la situacin dequienes prestan sus servicios en las unidades de menor tamao, y de qumanera pudieran llegar a extenderse al menos algunas de las regulacionesdestinadas a los asalariados, a los trabajadores que no tienen tal condi-cin, principalmente por lo que se refiere a la seguridad e higiene en eltrabajo y, ms en general, a la seguridad social.

Para concluir esta introduccin, hay que seii.alar que los autores deeste libro estn convencidos de que, despus de dos dcadas de polticasneoliherales, se necesita atender con urgencia los problemas de diseo ydesempeii.o real de las instituciones lahorales en Amrica Latina, especfi-camente por lo que se refiere al fortalecimiento de las capacidades estata-les y la autonoma de los actores sociales, como condicin para consolidar

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plenamente la democracia y combatir la creciente desigualdad social, loque de ninguna manera supondra afectar la competitividad de los pasessino al contrario. Se espera al menos haber ofrecido al respecto un pri-mer diagnstico as como haber puesto de manifiesto la necesidad de estaagenda y sus puntos fundamentales.

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