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Documento delBanco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe No: 59665-CO

DOCUMENTO DE EVALUACIÓN INICIAL DEL PROYECTO

SOBRE UN

PRÉSTAMO PROPUESTO

POR UN MONTO DE

US$350 MILLONES

EN FAVOR DE LA

REPÚBLICA DE COLOMBIA

PARA EL

PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA NACIONAL DE TRANSPORTE URBANO

20 de junio de 2011

Departamento de Desarrollo Sostenible Unidad de Gestión de Colombia y MéxicoOficina Regional de América Latina y el Caribe

El presente documento es de distribución restringida y puede ser usado por quienes lo reciban solo en el desempeño de sus obligaciones oficiales. Su contenido no podrá, en circunstancias diferentes, revelarse sin autorización del Banco Mundial.

EQUIVALENCIAS MONETARIAS

(Tipo de cambio vigente al 31 de mayo de 2011)

Unidad monetaria = Peso colombiano ($Col)US$1,00 = $Col 1825,69

US$0,0005477 = $Col 1,00

EJERCICIO FISCAL1 de enero al 31 de diciembre

ABREVIATURAS Y SIGLAS

BID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCGR Contraloría General de la RepúblicaCONFIS Consejo Superior de Política FiscalCONPES Consejo Nacional de Política Económica y SocialDNP Departamento Nacional de PlaneaciónEAP estrategia de alianza con el paísGEI gases de efecto invernaderoMGA Marco de Gestión AmbientalMHCP Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoMPR Marco de Política de Reasentamiento NQS Corredor Norte Quito Sur de Bogotá ODP Objetivos de desarrollo del proyectoPAR Plan de Acción para el ReasentamientoPGA Plan de Gestión AmbientalPIB producto interno brutoPND Plan Nacional de DesarrolloPNTU Programa Nacional de Transporte Urbano de ColombiaSBCC selección basada en la calidad y el costoSBTR Sistema de Buses de Tránsito RápidoSETP Sistemas Estratégicos de Transporte PúblicoSITM Sistemas Integrados de Transporte MasivoUCP Unidad de Coordinación del ProyectoUNDB United Nations Development Business

Vicepresidenta regional: Pamela Cox Directora a cargo del país: Gloria M. Grandolini

Directora sectorial:Gerente sectorial:

Laura TuckAurelio Menéndez

Jefe de equipo:Jefe conjunto de equipo:

Mauricio CuellarCamila Rodríguez

ÍNDICE

I. CONTEXTO ESTRATÉGICO...............................................................................................1A. Contexto Nacional.............................................................................................................1B. Temas sectoriales..............................................................................................................3C. Contexto institucional.......................................................................................................5D. Objetivos de alto nivel a los que contribuye el proyecto..................................................8

II. OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL PROYECTO...........................................................9A. Objetivos de desarrollo del proyecto................................................................................9

a) Beneficiarios del proyecto.............................................................................................9b) Indicadores de nivel de resultados de los ODP...........................................................10

III. Descripción del proyecto....................................................................................................10A. Componentes del proyecto..............................................................................................10B. Financiamiento del proyecto...........................................................................................12

a) Instrumento de préstamo.............................................................................................12b) Cuadro de financiamiento del proyecto.......................................................................12 c) Costos detallados del proyecto para financiamiento del BIRF de ciudades admisibles en el marco del PNTU............................................................................................................14

C. Lecciones aprendidas y reflejadas en el diseño del proyecto..........................................16IV. Ejecución............................................................................................................................17

A. Disposiciones institucionales y de ejecución..................................................................17B. Seguimiento y evaluación de resultado...........................................................................18C. Sostenibilidad..................................................................................................................19

V. Riesgos principales................................................................................................................19VI. Resumen de evaluación......................................................................................................22

A. Análisis económico y financiero.....................................................................................22B. Análisis técnico...............................................................................................................22C. Gestión financiera...........................................................................................................23D. Adquisiciones..................................................................................................................24E. Análisis social.................................................................................................................25F. Análisis ambiental...........................................................................................................27

Anexo 1: Marco de Resultados y Seguimiento..............................................................................31Anexo 2: Descripción detallada del proyecto................................................................................40Anexo 3: Disposiciones de ejecución............................................................................................44Anexo 4 Marco de Evaluación de Riesgos Operacionales............................................................63Anexo 5: Plan de Respaldo para la Ejecución...............................................................................70

Anexo 6: Composición del equipo................................................................................................72Anexo 7: Caracterización de la provisión de servicios de transporte público en Colombia.........74

RESEÑA DE DATOS DEL DOCUMENTO DE EVALUACIÓN INICIAL DEL PROYECTO

ColombiaProyecto de Apoyo al Programa Nacional de Tránsito Urbano

DOCUMENTO DE EVALUACIÓN INICIAL DEL PROYECTO

América Latina y el CaribeUnidad de Transporte

Fecha: 20 de junio de 2011 Directora a cargo del país: Gloria M. Grandolini Directora sectorial: Laura TuckGerente sectorial: Aurelio Menéndez Jefes de equipo: Mauricio Cuellar/Camila RodríguezNúmero de identificación del proyecto: P117947Instrumento de financiamiento: Préstamo para una inversión específica

Sector: TransporteTema: Transporte urbano (70%), renovación urbana (30%) Categoría ambiental: B

Datos sobre financiamiento del proyecto:Condiciones propuestas: Préstamo flexible del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) con diferencial fijo, cronograma de repago vinculado al compromiso, reembolso único y todas las opciones de conversión (Moneda, tasa de interés y topes/bandas)

[X] Préstamo [ ] Crédito [ ] Donación [ ] Garantía [ ] Otro:

Fuente Monto total (millones de US$)Costo total del proyecto:

Cofinanciamiento:

Financiamiento total del Banco:BIRF

4070

350350

Prestatario: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) de la República de Colombia

Organismo responsable: Ministerio de Transporte

Persona de contacto: Felipe Targa, viceministro de transporteTeléfono: (57 1) 324-0800 Fax: (57 1) 324-0800Correo electrónico: [email protected]

Desembolsos previstos (Ej. del Banco en millones de US$)

Ejercicio fiscal

2012 2013 2014 2015 2016 2017

Anual 60 80 80 80 30 20

Acumulativo 60 140 220 300 330 350

Período de ejecución del proyecto: 31 de agosto de 2011 a 30 de noviembre de 2016Fecha esperada de entrada en vigor: agosto de 2011Fecha esperada de cierre: 30 de noviembre de 2016¿El proyecto se aparta de las estrategias de asistencia a los países en su contenido o en otro aspecto importante?

○ Sí ● No

De ser así, explique:¿El proyecto exige alguna excepción en las políticas del Banco? ¿Esa excepción fue aprobada o avalada (según corresponda) por la administración del Banco?¿Se busca que el Directorio apruebe alguna excepción a las políticas?

○ Sí ● No○ Sí ● No

○ Sí ● No

De ser así, explique:¿El proyecto cumple con los criterios regionales de preparación para la ejecución?

● Sí ○ No

De no ser así, explique:Objetivo de desarrollo del proyecto:El objetivo de desarrollo del proyecto es el aumento en la eficiencia, la accesibilidad, la calidad, la seguridad y la sostenibilidad ambiental de la prestación de servicios públicos de transporte en las ciudades participantes.

Descripción del proyecto [resumen en una oración de cada componente]Componente: Parte A. Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM). Este componente contempla la construcción de Sistemas de Buses de Tránsito Rápido (SBTR) en Bucaramanga, Cartagena, Medellín y Pereira.Componente: Parte B. Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP). Este componente incluye la rehabilitación de la red vial, estrategias de gestión de la demanda de transporte y renovación urbana en Valledupar y Sincelejo.

Políticas de salvaguardia que deben aplicarse:

Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01) Hábitats Naturales (OP/BP 4.04) Bosques (OP/BP 4.36) Control de Plagas (OP 4.09) Recursos Culturales Físicos (OP/BP 4.11) Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10) Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12)Seguridad de las Presas (OP/BP 4.37)Proyectos relativos a Cursos de Aguas Internacionales (OP/BP 7.50) Proyectos en Zonas en Disputa (OP/BP 7.60)

● Sí ○ No● Sí ○ No○ Sí ● No○ Sí ● No● Sí ○ No○ Sí ● No● Sí ○ No○ Sí ● No○ Sí ● No○ Sí ● No

Condiciones específicas y estipulaciones legales:

Referencia del convenio

del financiamiento

Descripción de las condiciones y estipulaciones

Fecha límite

Condiciones de entrada en vigor

Artículo V, sección 5.01.a) Cada uno de los convenios subsidiarios actualizados de las ciudades participantes grandes ha sido ejecutado por las partes.

A los 90 días después de la fecha del convenio, pero en ningún caso más de 18 meses luego de la aprobación por parte del Banco

Artículo V, sección 5.01. b) El Manual de operaciones ha sido actualizado por el prestatario.


Artículo V, sección 5.01. c) El personal de gestión financiera adicional mencionado en la sección I.A.3.1. a) del anexo 2 ha sido contratado de manera aceptable para el Banco.


Estipulaciones del convenio de ejecución

Anexo 2, sección I.A.3 a) y b) a) El prestatario, mediante el Ministerio de Transporte, debe contratar y mantener a partir de entonces personal de gestión financiera adicional aceptable para el Banco.

b) El prestatario, mediante el Ministerio de Transporte, hará que cada entidad ejecutora cuente con personal de gestión financiera aceptable para el Banco.

Durante la ejecución del proyecto

Anexo 2, sección I.B.1. El prestatario, a través del MHCP, el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), celebrará un convenio subsidiario con cada ciudad participante y los organismos de ejecución pertinentes.


Anexo 2, sección I.D.1. c) El prestatario, a través del Ministerio de Transporte, hará que los organismos participantes y los organismos de ejecución mantengan y ejecuten un Marco de Gestión Ambiental (MGA).


Anexo 2, sección I.D.2. a) y b)

Antes de comenzar con la construcción de las obras correspondientes a la parte A.1. y/o parte B.1 del proyecto, el prestatario, a través del Ministerio de Transporte, debe proporcionar al Banco información indicando que: a) en el caso de las obras públicas específicas con impactos sobre las personas afectadas, se realizaron las actividades de reasentamiento y rehabilitación de estas, de acuerdo con el Plan de Acción para el Reasentamiento (PAR), el Marco de Política de Reasentamiento (MPR), el Manual de operaciones y el presente convenio;

b) las ciudades participantes y los organismos de ejecución desarrollaron y ejecutaron a partir de entonces un Plan de Gestión Ambiental (PGA), a los fines de cada actividad incluida en la parte A y en la parte B del proyecto.


Anexo 2, sección I.D.4. El prestatario, a través del Ministerio de Transporte, debe garantizar y cerciorarse de que las ciudades participantes y los organismos de ejecución garanticen que los términos de referencia de toda consultoría relacionada con estudios, asistencia técnica o creación de capacidad en el contexto de la parte A.3, la parte B.1.a) y la parte B.3. del proyecto sea aceptable para el Banco.


Condiciones de desembolsoAnexo 2, sección IV.B.1. c), d), e) y f)

Sin perjuicio de lo estipulado en la parte A de esta sección, no se harán retiros: […] en las categorías 1), 2), 3) o 4), a menos que la entidad ejecutora correspondiente haya notificado al organismo fiduciario pertinente respecto de la existencia de las directrices de lucha contra la corrupción.

Antes de desembolsar en las siguientes categorías: 1) (Bucaramanga) 2) (Cartagena) 3) (Medellín) 4) (Pereira) (ciudades participantes grandes)

Anexo 2, sección IV.B.1 g) y h)

Sin perjuicio de lo estipulado en la parte A de esta sección, no se harán retiros: […] en las categorías 5) o 6) a menos que: i) el convenio subsidiario pertinente haya sido actualizado y firmado; ii) se haya notificado al organismo fiduciario correspondiente respecto de las directrices de lucha contra la corrupción; iii) la entidad ejecutora haya cumplido con las condiciones específicas planteadas en el convenio; iv) el Banco haya aprobado el PGA y el PAR; y v) el Banco haya aprobado el plan de adquisiciones.

Antes de desembolsar en las siguientes categorías: 5) (Sincelejo) 6) (Valledupar) (ciudades participantes medianas)

I. CONTEXTO ESTRATÉGICO

A. Contexto Nacional

Contexto político

1. Un nuevo Gobierno asumió en agosto de 2010, con un respaldo político fuerte que le permitió obtener a su coalición de “unidad nacional” una mayoría del 80% en el Congreso. El nuevo Presidente ganó en la segunda vuelta de la elección presidencial con más del 70% de los votos frente a un exalcalde de Bogotá. El nuevo Gobierno basó su campaña en la continuación de las políticas económicas y de seguridad democrática del Presidente anterior. Las elecciones demostraron madurez en el proceso democrático de Colombia y reflejaron un fortalecimiento de las instituciones políticas. El país ha atravesado una transformación desde 2002, con el fin de alejarse de la violencia interna, el tráfico de drogas y la debilidad institucional que durante tantos años afectaron al país. Actualmente, Colombia tiene una economía renaciente con perspectivas promisorias. Es un país más seguro y estable, con mayor popularidad entre inversionistas extranjeros, y aspira a integrar el grupo de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

2. El nuevo Gobierno alcanzó varios logros importantes en el tramo inicial de su primer mandato: la restauración de las relaciones diplomáticas y comerciales con Venezuela, rotas poco tiempo antes de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales, en julio de 2010. También se normalizaron totalmente las relaciones con Ecuador. Por último, se llegó a un acuerdo con Estados Unidos que aumenta la probabilidad de que el Tratado de Libre Comercio bilateral, negociado en 2008, llegue a ejecutarse. En general, esos acontecimientos positivos ayudaron a elevar los niveles de popularidad del nuevo Presidente y fortalecieron la coalición de unidad nacional.

3. El nuevo Gobierno puso en marcha un programa de reformas muy ambicioso. A fin de consolidar la postura fiscal y gestionar los ingresos no esperados provenientes de los productos básicos, el Gobierno presentó ante el Congreso una nueva regla fiscal, una reforma del sistema de regalías y una propuesta para hacer que la sostenibilidad sea un derecho constitucional. Se redujeron las exenciones impositivas, se cerraron las lagunas fiscales y se bajaron los aranceles de importación, a fin de mejorar los ingresos y promover la competitividad. Se promulgó legislación con el objetivo de reducir la informalidad y promover el empleo de jóvenes. Un nuevo marco legal se está estableciendo para mejorar el desempeño del sistema de salud, como la promulgación de una ley ordinaria de salud en 2011. Por último, una Ley de Víctimas, que debe ser aprobada por el nuevo Presidente, compensará a las víctimas de acciones que se hayan producido a raíz del conflicto.

4. Las elecciones municipales y regionales están programadas para octubre de 2011, y las próximas elecciones legislativas y presidenciales se realizarán en marzo y en mayo de 2014, respectivamente. El resultado de las elecciones municipales y regionales ayudará a determinar el apoyo para los distintos miembros de la coalición y también para la oposición en el período 2011-15.

1

Acontecimientos económicos recientes

5. Colombia es un país de ingreso mediano alto, con el desempeño económico típico de las principales economías de América Latina. La economía cuenta con una buena dotación de recursos naturales, como petróleo, carbón, gas, hierro y oro. El mercado interno es considerable, por consiguiente es importante para el crecimiento de la demanda agregada. Las agroindustrias (en especial el café) y la actividad manufacturera (por ejemplo, la industria automotriz) también están relativamente bien desarrolladas. La mejora de la seguridad, combinada con las reglas de inversión favorables a las empresas, generó un aumento de la inversión extranjera directa, en especial en el sector de petróleo y minería.

6. Luego de un período prolongado de crecimiento económico de base amplia, la economía no fue afectada por la crisis económica mundial. Entre 2002 y 2007, el crecimiento del producto interno bruto (PIB) promedió el 5,0% por año, gracias a la mejora en la materia de seguridad y al contexto externo favorable. La economía se desaceleró en 2008 y cayó a una tasa de crecimiento del 3,5%, ya que se ajustaron las políticas económicas para abordar el sobrecalentamiento. El marco macroeconómico sólido del país y la capacidad de adaptación del sector financiero ayudaron a amortiguar el impacto de la crisis económica mundial. La política monetaria respondió rápidamente, y la tasa oficial se redujo del 10% al 3%. La política fiscal también contribuyó a sostener la demanda agregada. Se combinaron políticas anticíclicas con un tipo de cambio flexible, que permitió absorber la perturbación y contrarrestar la desaceleración de la demanda externa. En 2010, la economía ya se había recuperado en gran medida de la desaceleración, aunque el colapso de las exportaciones a Venezuela redujo parte de la expansión económica. El crecimiento del PIB se ubicó en el 4,3% en 2010, un aumento respecto de la tasa del 1,5% registrada en 2009.

7. A medida que la fase de recuperación se consolida, Colombia enfrenta dilemas de política económica similares a los que registran otros países de América Latina1. Por un lado, las autoridades enfrentan el desafío de mantener las expectativas de inflación bajo control en un contexto de mayor actividad económica e inflación en aumento. Por otro lado, los flujos de capitales internacionales están generando presiones inflacionarias sobre el peso colombiano y también podrían generar períodos de auge del crédito y burbujas de precios de activos, lo que podría a su vez desestabilizar el sector financiero2. Las autoridades monetarias aumentaron la tasa oficial en 100 puntos básicos durante el año 2011, lo cual coincidió con una ligera baja en la inflación efectiva y la inflación esperada (a pesar del aumento de los precios a nivel mundial y de una emergencia climática). El Gobierno adoptó un abanico de medidas para suavizar el ajuste del tipo de cambio hacia su valor de equilibrio a largo plazo, que incluye un programa de acumulación de reservas (con cierto nivel de esterilización), medidas macroeconómicas prudenciales y ajustes de aranceles e impuestos, además de la no monetización de los ingresos de dólares.

1 Véase “El éxito de LAC se somete a prueba” (Banco Mundial, 2011), donde se presenta un análisis detallado.2 Por primera vez desde 1999, la calificación crediticia de los bonos en moneda extranjera de Colombia fue mejorada (al nivel de grado de inversión) por Standard & Poor’s (en marzo de 2011) y por Moody’s (en mayo de 2011). Esa mejora otorgó a Colombia acceso a una nueva clase de inversionistas, lo que podría incrementar todavía más las afluencias de capital.

2

8. Colombia está registrando uno de los niveles de precipitaciones más altos de la historia reciente, lo que genera inundaciones y deslizamientos de tierras generalizados. Las precipitaciones intensas y prolongadas, que llegaron a su punto máximo en noviembre y diciembre de 2010 (y volvieron a aumentar en abril de 2011) se atribuyen en gran medida al fenómeno meteorológico conocido como La Niña. Casi 3 millones de personas, en especial los pobres, se vieron directamente afectadas, ya sea por la pérdida de sus hogares o por una seria reducción del acceso a los servicios públicos esenciales. Se prevé que las pérdidas económicas superaron el 1% del PIB, pero la perturbación climática no alteró la recuperación económica. El impacto sobre los precios de los alimentos también fue temporal. El costo fiscal del desastre aumentó el déficit del Gobierno central en un 0,2% y un 0,4% del PIB en 2010 y en 2011, respectivamente.

B. Temas sectoriales

9. Al igual que la mayor parte de los países de América Latina, Colombia registró importantes aumentos de la población de los centros urbanos, a causa de varios factores económicos y sociales. Hacia mediados del siglo XX, se registró un incremento especialmente abrupto en el crecimiento de la población y en la tasa de urbanización. Creció la cantidad de habitantes de zonas urbanas, que buscaban oportunidades de empleo y educación, a medida que las fuerzas de mercado trasladaban la mano de obra hacia las ciudades desde las regiones en las que los retornos sobre el trabajo eran relativamente menores. La diferencia en términos de nivel de vida y de acceso a servicios públicos básicos en áreas rurales respecto de las zonas urbanas también actuó como catalizador para la migración urbana. Además, el proceso de urbanización de Colombia, a diferencia del de otros países de la región, también se vio afectado por varias décadas de conflicto armado y violencia, que se registraron principalmente en zonas rurales. Actualmente, el 75% de los colombianos vive en las ciudades, proporción que en 1973 era del 60%. Hay siete áreas metropolitanas con una población estimada de más de 600 000 habitantes, y 22 ciudades con una población de más de 250 000 habitantes3.

10. Hace mucho tiempo que las ciudades son el motor del crecimiento económico de Colombia. Más del 50% del crecimiento del PIB del país en las últimas cuatro décadas puede atribuirse al crecimiento económico del sector urbano. Las ciudades también contribuyeron a la reducción de la pobreza, y los datos sobre las tasas de pobreza a nivel de los departamentos en Colombia muestran una relación negativa entre la pobreza y la urbanización4. Por ende, la definición de una visión a mediano y a largo plazo de la función de las ciudades al momento de contribuir a que Colombia deje de ser un país de ingreso mediano y se convierta en un país de ingreso alto es una prioridad política del país.

11. En ese contexto, el transporte público es una preocupación de larga data para los planificadores y las personas responsables de adoptar decisiones en Colombia. A nivel nacional y local, el transporte urbano se considera un catalizador del crecimiento de la productividad, del aumento del acceso a oportunidades económicas y de la inclusión social. Entre todos los modos de transporte urbano, el transporte público tiene una función central en la eficiencia de las 3 Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Censo de 2005.4 Banco Mundial (2011). Colombia Urbanization Review: Amplifying Gains from Urbanization. (Examen sobre la urbanización en Colombia: Incrementar los benefícios provenientes de la urbanización). Nota conceptual.

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ciudades. Aunque el país está atravesando un proceso natural de motorización5, la mayor parte de la población —en especial las personas de los grupos de ingreso mediano y más bajo— utiliza el transporte público para acceder al empleo, a la atención médica, a la educación y a la cultura. Un sistema de transporte capaz de ofrecer movilidad y accesibilidad eficiente, a bajo costo y seguro para todos los habitantes de una ciudad es una herramienta poderosa para promover el crecimiento, aliviar la pobreza y lograr la cohesión social, además de mejorar las condiciones ambientales y promover mejoras en el espacio público.

12. Antes del final de la década de 1990, el transporte urbano de Colombia se caracterizaba exclusivamente por un acuerdo institucional que generó una sobreoferta de autobuses y un servicio de baja calidad. En ese esquema tradicional, las empresas de autobuses obtienen “permisos” de ruta de la autoridad de tránsito local para ofrecer servicios de transporte. A su vez, las empresas de autobuses son “propietarias” de las rutas que les otorga el Gobierno municipal, pero no están obligadas a ser propietarias de las flotas de autobuses. Los autobuses son propiedad de inversionistas individuales, y las empresas arriendan a los propietarios de autobuses el derecho a trabajar en una ruta determinada. La responsabilidad sobre el suministro del servicio, por lo tanto, recae en los propietarios de los autobuses —e incluso sobre el conductor que contrata el propietario—, y no sobre las empresas de autobuses. Ese sistema promueve que los propietarios de autobuses compitan entre sí por los pasajeros , independientemente de los patrones de demanda, ya que sus ingresos y el salario del conductor son directamente proporcionales a la cantidad de pasajeros que transportan. Las empresas de autobuses también tienen el incentivo de atraer a la mayor cantidad posible de autobuses a trabajar en sus rutas . La incorporación de una cantidad de autobuses superior a la necesaria para prestar servicio al mercado generó un nivel excesivo de competencia, conocido localmente como “la guerra del centavo”, ya que los conductores pelean, literalmente, por cada posible pasajero. Ese sistema, combinado con un marco institucional, técnico y regulatorio deficiente, genera una sobreoferta generalizada de autobuses en las calles, que aumenta la congestión y el manejo imprudente, y reduce la calidad del servicio.

13. Colombia tomó medidas importantes en la última década para mejorar la movilidad y reemplazar gradualmente el sistema de transporte público tradicional. Las iniciativas iniciales se remontan a 1998, cuando la ciudad de Bogotá emprendió un programa radical para mejorar la calidad de los servicios de transporte público mediante la aplicación del SBTR, Transmilenio. Con ese sistema, se utiliza un proceso de licitación para determinar qué empresas de autobuses tienen el derecho a operar en una ruta con una cantidad definida de autobuses. Los operadores de los autobuses, a su vez, deben ser propietarios de la flota de vehículos y actuar bajo la atenta supervisión de Transmilenio, que determina si los operadores suministran el servicio programado. En términos de infraestructura, el sistema utiliza vías exclusivas para los vehículos, autobuses de alta capacidad y otras tecnologías, a fin de ofrecer servicios de alta calidad (véase el anexo 5).

5 La flota de vehículos de Colombia casi se triplicó en los últimos 15 años (1994-2009): pasó de 2 millones a 5,9 millones de vehículos. Si bien la tasa actual de motorización (130 vehículos cada 1000 habitantes) de Colombia es baja comparada con la de países de ingreso mediano similares de la región, en condiciones de crecimiento económico sostenido, la motorización ejercerá una presión mayor sobre el espacio público y las carreteras.

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14. La experiencia del sistema Transmilenio sirvió como modelo para el despliegue de los SBTR en las ciudades más grandes de Colombia y permitió que el Gobierno de Colombia delineara una plataforma política integral y programática para abordar los problemas de transporte urbano en las ciudades del país. En nueve de las ciudades más grandes del país (con más de 600 000 habitantes), los SBTR están instalándose en los corredores de mayor demanda, pero los sistemas todavía no reemplazaron el sistema de autobuses tradicional. En 12 ciudades medianas (de entre 250 000 y 600 000 habitantes) se están diseñando intervenciones, aunque tienen menos componentes que implican una inversión intensiva en infraestructura y no exigirán la instalación de los SBTR. Esas ciudades también sufren una oferta desorganizada y tradicional de transporte público, pero presentan algunos desafíos únicos ausentes en las ciudades más grandes, como la prevalencia del transporte público informal (los mototaxis y las camionetas) y otros patrones de movilidad (mayor cantidad de viajes no motorizados y viajes más cortos que los de las ciudades más grandes)6. Por esa razón, las intervenciones en el área de transporte urbano incluirán paquetes de políticas con más instrumentos en la esfera de gestión de la oferta y la demanda, como la planificación cuidadosa de los tamaños de la flota y las operaciones, incentivos para la creación de empresas que ofrezcan servicios de transporte, sistemas integrados de cobranza de pasajes, sistemas centralizados de control de flotas, control y optimización de la gestión del tránsito. Las reformas también tienen como objetivo la renovación urbana en el centro de las ciudades, la mejora del espacio público y establecimientos que permiten acceder a todos los servicios municipales7, a fin de promover a esas ciudades como centros de crecimiento económico de sus respectivas regiones.

C. Contexto institucional

15. A fin de apalancar el éxito del sistema Transmilenio de Bogotá, en 2002, el Gobierno de Colombia adoptó el Programa Nacional de Transporte Urbano8 (PNTU) como política nacional para ofrecer opciones de transporte competitivas, eficientes, accesibles, seguras y sostenibles en términos ambientales para la población urbana. El PNTU dispone la aplicación de los SBTR y SITM en ciudades grandes (con más de 600 000 habitantes) y SETP en ciudades medianas (entre 250 000 y 600 000 habitantes). El objetivo del PNTU es respaldar la ejecución de estos sistemas de tránsito como medio para: i) mejorar la eficiencia y la seguridad de los servicios de transporte público urbano; ii) ofrecer accesibilidad confiable al transporte a los pobres; iii) mejorar la participación del sector privado en la prestación de servicios; iv) reducir la contaminación del aire y las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI); v) propiciar procesos de desarrollo urbano integrales y sostenibles; y vi) promover la coordinación intermunicipal dentro de las zonas metropolitanas, la coordinación entre organismos dentro de las ciudades y el intercambio de conocimientos entre el Gobierno nacional y los Gobiernos locales.

16. En el contexto del PNTU, el Gobierno de Colombia y las ciudades que participan en el programa establecen una asociación en la cual el Gobierno contribuye hasta el 70% del total de

6 En ciudades como Sincelejo y Valledupar, el transporte no motorizado representa más del 30% en la distribución de modos de transporte.7 Esos establecimientos se denominan CAMIS (Centros de Atención Municipales de Información y Servicio). 8 El PNTU se basa en la Ley n.º 86, aprobada en diciembre de 1989. Definen el marco de políticas e institucional del PNTU dos documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES n.º 3167 y n.º 3260), aprobados en 2002 y 2003.

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costos de subproyectos en cada ciudad, mientras que la ciudad se compromete a financiar la proporción restante del subproyecto9. Las contribuciones del Gobierno de Colombia y de las ciudades se asignan mediante un flujo de transferencias fiscales anuales reservadas (“vigencias futuras”) desde la puesta en vigor del programa (2002) hasta 2017. El Gobierno de Colombia y las ciudades firmaron convenios de cofinanciación que describen los compromisos financieros y técnicos para la ejecución del programa. Mediante ese modelo, el Gobierno de Colombia: i) crea un incentivo para que las ciudades participen del programa consiguiendo apoyo presupuestario a futuro y elimina el riesgo de cambios en su política o en las municipalidades; ii) transfiere la ejecución del programa a las ciudades participantes, para promover la identificación local y la creación de conocimiento; y iii) ofrece un incentivo para que las ciudades participantes se concentren en políticas sólidas y a más largo plazo y en las inversiones relacionadas.

17. La relación del Banco con el Gobierno de Colombia en el área de transporte urbano se remonta a mediados de la década de 1990, cuando el Gobierno realizaba una serie de reformas regulatorias para promover la participación del sector privado en el área de infraestructura y cuando la ciudad de Bogotá comenzaba a emprender la aplicación del sistema Transmilenio. El Banco respalda el PNTU desde 2004, y su trabajo en el área de transporte urbano incluyó todo el espectro de instrumentos del Banco, entre ellos: i) servicios de divulgación de conocimientos (trabajo analítico, asesoramiento técnico), ii) capacidad de convocatoria; y iii) servicios financieros (véase el gráfico 1). La asociación ayudó a que Colombia se ubicara a la vanguardia de los temas relacionados con el transporte urbano y alcanzara fama internacional por sus innovaciones en el área de transporte público, como los SBTR, sistema replicado en muchas ciudades, ya que constituye una solución de transporte eficaz en función de los costos, que puede ejecutarse en un plazo relativamente corto. Delegaciones de más de 20 países, como China, India, Viet Nam, Sudáfrica, Kenya, Finlandia y Estados Unidos, visitaron Colombia para aprender acerca del PNTU y de cómo se están instalando los SBTR en las ciudades del país. Además, se registró un nivel considerable de colaboración sur-sur y de transferencias de conocimiento a partir de la experiencia de Colombia.

9 La Ley, n.º 310, promulgada en 1996, aprueba el convenio de cofinanciamiento entre el Gobierno y las ciudades. Sin embargo, la principal fuente de financiamiento de las ciudades es el impuesto adicional sobre el combustible, que pagan principalmente los usuarios de vehículos. De cualquier modo, algunas ciudades recurrieron a los ingresos de impuestos sobre la propiedad y regalías para garantizar sus contribuciones al proyecto.

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Gráfico 1. Respaldo del Banco Mundial al transporte urbano de Colombia

18. Como parte de esa cartera de servicios, el Banco respaldó el PNTU mediante tres préstamos que totalizan US$757 millones (el proyecto de SITM y dos financiamientos posteriores adicionales) con el objetivo de financiar los compromisos del Gobierno de Colombia con las ciudades grandes para la construcción y ejecución de los SBTR10. Aunque el PNTU está dirigido a nueve ciudades grandes (Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Cúcuta, Medellín-Valle de Aburrá, Pereira y Soacha), el Banco financió hasta el momento seis de las nueve ciudades (Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cartagena, Medellín-Valle de Aburrá y Pereira)11. Actualmente, Cali está recibiendo financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y Cúcuta tendrá apoyo de la Corporación Andina de Fomento para llevar a cabo el proyecto. Como el principal foco de las intervenciones en ciudades grandes es la ejecución de los SBTR, a la fecha, cinco de las nueve ciudades cuentan con este tipo de sistema

10 El Banco respaldó el proyecto de SITM mediante tres operaciones: el primer préstamo del SITM (préstamo 7231-CO, P082466) fue aprobado en junio de 2004 por un total de US$250 millones; la segunda operación corresponde al primer préstamo adicional (préstamo 7457-CO, P101356), aprobado en junio de 2007 por un total de US$207 millones; y la tercera operación corresponde al segundo préstamo adicional (préstamo 7739-CO, P114325), aprobado en agosto de 2009, por un total de US$300 millones. 11 A medida que avanzó el PNTU y se incorporaron nuevas ciudades participantes, el programa también incluyó áreas metropolitanas que abarcan más de una ciudad. Por esa razón, Soledad también se incorporó en el proyecto en Barranquilla, Floridablanca, Piedecuesta y Girón que se incorporaron a este programa junto con Bucaramanga, en Medellín-Valle de Aburrá, Itagüí y Envigado se incorporaron al PNTU, y por último, en Pereira, Dosquebradas también se incluyó.

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Etapas del proyecto de transporte urbano en Colombia

en funcionamiento (Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga, Cali y Pereira), mientras que en las restantes los sistemas están en construcción12.

19. El proyecto propuesto sigue ampliando el respaldo del Banco al PNTU de Colombia, mediante el financiamiento de los compromisos del Gobierno de Colombia con las ciudades grandes (con excepción de Bogotá, donde los compromisos ya se concretaron, y de Barranquilla, que recibiría financiamiento de otro banco multilateral de desarrollo), que anteriormente estaban respaldados por el proyecto de SITM, y para dos nuevas ciudades medianas, según solicitud del Gobierno de Colombia13. En las ciudades grandes, en el marco del proyecto se ofrecerá financiamiento a fin de que se construya la infraestructura necesaria para comenzar a utilizar los SBTR y que se consoliden todas las reformas técnicas, institucionales y regulatorias para que los sistemas funcionen con eficacia. En las ciudades medianas, el PNTU prevé apoyo para 12 ciudades: Armenia, Buenaventura, Ibagué, Manizales, Montería, Neiva, Pasto, Popayán, Santa Marta, Sincelejo, Valledupar y Villavicencio. Todas están en la etapa de planificación14. A la fecha, siete ciudades formalizaron el apoyo al Gobierno de Colombia mediante la aprobación de documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y del Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS). En esas ciudades, el PNTU prevé intervenciones en transporte urbano que se concentran menos en la infraestructura, pero abordan los incentivos negativos del sistema de autobuses tradicional y tratan nuevos problemas, como el transporte público informal (mototaxis y camionetas). El paquete de políticas para las ciudades medianas incluirá instrumentos del área de gestión de oferta y demanda, como la planificación cuidadosa de los tamaños de flota y las operaciones, incentivos para la creación de empresas que ofrezcan servicios de transporte, sistemas de cobranza de pasajes integrados, sistemas de control de flotas centralizados, control y optimización de la gestión del tránsito. El Gobierno de Colombia solicitó al Banco respaldo para esos tipos de intervenciones en las ciudades medianas de Sincelejo y Valledupar (véase el anexo 5).

D. Objetivos de alto nivel a los que contribuye el proyecto

20. El proyecto es congruente con la nueva estrategia de alianza con el país (EAP) para el ejercicio fiscal 2012-1615, que también estará alineada con los temas clave del PND (2010-14) y con el trabajo estratégico del Banco en el país, en especial en relación con el pilar de Sustainable Growth with Enhanced Climate Resilience (desarrollo sostenible con mejor capacidad de recuperación frente al cambio climático). La EAP abarca tres temas: i) expansión de

12 De las seis ciudades financiadas por el Banco en el contexto del proyecto del SITM, cuatro cuentan con SBTR en funcionamiento (Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga y Pereira), y en las dos restantes (Cartagena y Medellín-Valle de Aburrá) están en construcción.13 En este sentido, el Banco ofrecerá financiamiento para una cantidad específica de ciudades que son parte del PNTU, mientras que otros bancos multilaterales de desarrollo pueden ofrecer financiamiento a otras ciudades que son parte del programa nacional. No habrá cofinanciamiento para las ciudades que provengan de distintos bancos multilaterales de desarrollo, ya que se delinean claramente los requisitos fiduciarios y de salvaguardias y la rendición de cuentas del proyecto, como se hizo en los proyectos anteriores de SITM.14 Siete de las 12 ciudades ya recibieron apoyo inicial del Gobierno mediante documentos del CONPES: Pasto (CONPES 3549, noviembre de 2008), Santa Marta (CONPES 3548, noviembre de 2008), Armenia (CONPES 3572, marzo de 2008), Popayán (CONPES 3602, agosto de 2009), Valledupar (CONPES 3656), Montería (CONPES 3638) y Sincelejo (CONPES 3637). Los documentos del CONPES ofrecen una aprobación formal del Gobierno en relación con la asistencia y el respaldo financiero para los proyectos.15 Será examinado por el Directorio el 21 de julio de 2011.

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oportunidades de prosperidad social, ii) crecimiento sostenible con mejor capacidad de adaptación al cambio climático y iii) crecimiento inclusivo con mejor productividad. Cada tema respalda tres resultados a largo plazo. En la EAP se reconoce que para seguir abordando las necesidades de la población altamente urbanizada de Colombia, es necesario satisfacer los planes ambiciosos de crecimiento y desarrollo del país con los objetivos de políticas del nuevo Gobierno de hacer que el desarrollo sea ambiental y socialmente sostenible. A fin de cumplir con esa meta, en la EAP se prioriza la mejora del acceso a servicios urbanos de alta calidad para los segmentos menos privilegiados de la población y el objetivo de la prioridad de cumplir con esas metas de manera ambientalmente sostenible. En esa área, se espera que el proyecto, mediante el respaldo a iniciativas para organizar y desarrollar sistemas de tránsito urbano más eficientes, promueva la productividad y la competitividad, ofrezca mejores servicios a los pobres, y mejore las condiciones ambientales (es decir, mejor calidad del aire y reducciones de las emisiones de GEI) y la calidad de vida en zonas urbanas. Además, se espera que gracias al proyecto se refuerce la capacidad institucional tanto a nivel nacional como local, en especial en relación con el fortalecimiento de la capacidad de ejecución de las ciudades en proyectos de infraestructura a gran escala y en regulación del transporte público.

II. OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL PROYECTO

A. Objetivos de desarrollo del proyecto

21. El objetivo de desarrollo el proyecto (ODP) es mejorar la eficiencia, la accesibilidad, la calidad, la seguridad y la sostenibilidad ambiental de la provisión de servicios de transporte público en las ciudades participantes.

a) Beneficiarios del proyecto

22. Los beneficiarios directos del proyecto son los usuarios del sistema de transporte público, para quienes la mejora de la provisión de estos servicios representará una ventaja directa. Puesto que la mayoría de los usuarios del transporte público son personas de ingreso bajo (hasta el 70% corresponden a estratos de ingreso bajo16, específicamente a los estratos 2 y 3), gracias al proyecto se incrementará su acceso a los servicios, a los mercados y a las oportunidades económicas, y se reducirán sus costos y tiempos de viaje. Además, el proyecto está diseñado para permitir a la población con discapacidad hacer uso del transporte público y para mejorar las condiciones de seguridad, sobre todo para las mujeres, mediante la incorporación de una iluminación apropiada y el acceso restringido para mayor seguridad en las estaciones de autobús. A nivel más general, a través del proyecto se beneficiará indirectamente a toda la población urbana, que experimentará una mejoría en la movilidad urbana y las condiciones ambientales

16 En Colombia, de acuerdo con la Ley 142 de 1994, hay seis estratos socioeconómicos definidos jurídicamente por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística para clasificar los hogares. La metodología toma en cuenta el nivel de pobreza de los propietarios del hogar, la accesibilidad a los servicios públicos, la población urbana y rural, etc. El porcentaje de la población incluida en cada estrato es el siguiente: estrato 1 (bajo-bajo) = 22,3%; estrato 2 (bajo) = 41,2%; estrato 3 (mediano-bajo) = 27,1%; estrato 4 (mediano) = 6,3%; estrato 5 (mediano-alto) = 1,9% y estrato 6 (alto) = 1,2% (según la última encuesta de los hogares).

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generales, gracias al alivio de la congestión de tránsito, la reducción de los accidentes de carretera y de la contaminación del aire. Con la ejecución del proyecto, las ciudades promoverán la renovación de la flota de autobuses, la reducción de la sobreoferta de estos, la adopción de combustibles menos contaminantes, la reducción de carreteras ineficientes y la mejora del espacio público para estimular el hábito de caminar y usar la bicicleta. Otros beneficiarios indirectos potenciales son los residentes y las empresas ubicados en el curso de los carriles para autobuses y del espacio público renovado, que probablemente vean incrementado el valor de su propiedad gracias al aumento del acceso y la mejora de las opciones de movilidad.

b) Indicadores de nivel de resultados de los ODP

23. El desempeño del proyecto y el logro de los ODP propuestos se medirá de acuerdo con los siguientes indicadores de resultados:

Mayor eficiencia de los servicios de transporte público: reducción del tiempo promedio de viaje para los usuarios de los estratos de ingreso

más bajo (estratos 1 y 2)Mayor accesibilidad a los servicios de transporte público:

porcentaje del gasto de los hogares en transporte urbano con respecto a su ingreso total

Mayor calidad de los servicios de transporte público: porcentaje de personas que consideran que el sistema actual es mejor que el anterior

Mayor seguridad de los servicios de transporte público: reducción de la cantidad de accidentes por millón de pasajeros

Mayor sostenibilidad ambiental de los servicios de transporte público: reducción de las emisiones locales (PM10). Este indicador se medirá en ciudades

que actualmente realizan un seguimiento de las emisiones locales por medio de la autoridad ambiental local.Mayor capacidad institucional para la formulación de políticas de transporte urbano:

reestructuración del sistema de carreteras de transporte público

III. Descripción del proyecto

A. Componentes del proyecto

24. A fin de alcanzar sus objetivos, el PNTU se basa en una eficaz asociación del sector público y el privado en la que las funciones se distribuyen de la siguiente manera: i) el sector público financia, construye y mantiene la infraestructura necesaria por medio de acuerdos de cofinanciamiento entre el Gobierno de Colombia y los Gobiernos municipales; ii) el sector privado aporta el equipamiento (las flotas, el cobro de pasajes y el sistema de control de flotas) y la provisión de servicios mediante contratos de concesión adjudicados por la ciudad; y iii) cada ciudad participante del PNTU establece un organismo de transporte que planifica, regula y controla la operación de los SBTR (en las ciudades grandes) o del nuevo sistema de transporte urbano en las ciudades medianas. Además, el PNTU se apoya en una eficaz colaboración técnica

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entre el Gobierno de Colombia y las ciudades que participan en el programa. A nivel nacional, el Ministerio de Transporte, por medio de una Unidad de Coordinación del Proyecto (UCP), supervisa la gestión y la ejecución general del proyecto, brinda asistencia técnica a las ciudades participantes y es responsable del seguimiento y la supervisión de la ejecución del programa. La unidad demostró su eficacia en la ejecución del proyecto de SITM y brinda asistencia directa a las ciudades participantes y a las entidades ejecutoras para los aspectos técnicos, operativos, ambientales, sociales, de reasentamiento y de adquisición. Como ocurrió con el proyecto anterior SITM, el Ministerio de Transporte, por medio de la UCP, brindará asistencia técnica dirigida para fortalecer la capacidad institucional tanto a nivel nacional como local. En el anexo 2 se presenta una descripción más exhaustiva del programa de reforma del PNTU y de las funciones de cada actor. En esa sección, se describen los componentes financiados por este préstamo que conciernen principalmente a las inversiones necesarias en infraestructura en ciudades grandes y medianas, la supervisión (interventorías) de las obras de construcción y el fortalecimiento de la capacidad de las entidades ejecutoras en las ciudades medianas, por ejemplo, en lo relativo a la contratación de personal técnico especializado para la ejecución del proyecto.

25. Componente A17: Sistemas Integrados de Transporte Masivo (US$253 millones). 1. Expansión del alcance físico y la cobertura geográfica y social del PNTU en las ciudades grandes por medio de la ejecución de las siguientes actividades seleccionadas: a) revisión de diseños detallados de ingeniería; b) construcción de carriles exclusivos para transporte rápido por autobús; c) construcción de paradas, terminales y centros de integración; d) construcción de carriles de tránsito mixto adyacentes a los carriles exclusivos de autobuses; e) construcción de aceras y ciclo-rutas ; f) rehabilitación de carreteras secundarias; g) construcción de sendas peatonales junto a los carriles de autobús, con puentes peatonales; h) construcción o adaptación de carriles complementarios a los carriles exclusivos de autobús; i) adaptación y/o reubicación necesaria de las redes de transporte público adyacentes a las zonas de construcción; j) construcción de talleres y estacionamientos de autobuses; k) revisión y mejora de los diseños técnicos; l) supervisión (interventorías) de las obras de construcción mencionadas en este párrafo, A.1, de acuerdo con los términos de referencia aceptables para el Banco. 2. a) Provisión de financiamiento para la adquisición de las tierras necesarias para llevar a cabo la parte A.1 del proyecto; b) provisión de financiamiento para el reasentamiento de las personas afectadas y su compensación, de acuerdo con lo establecido en el PAR correspondiente, en lo relativo a la realización de la parte A.1 del proyecto.3. Diseño y ejecución de los PGA para la realización de la parte A.1 del proyecto.

26. Componente B: Sistemas Estratégicos de Transporte Público (US$97 millones). 1. Expansión del alcance físico y de la cobertura geográfica y social del PNTU en las ciudades medianas por medio de las siguientes actividades: a) formulación de diseños detallados de ingeniería del proyecto para sistemas integrados de transporte, de acuerdo con los términos de referencia satisfactorios para el Banco; b) construcción y rehabilitación de redes de carreteras; c) construcción y rehabilitación de aceras, espacio público, sendas peatonales adyacentes a los carriles de autobuses y ciclo-rutas;

17 En el acuerdo de préstamo, se llama parte A del proyecto al componente A. Lo mismo ocurre con el componente B (parte B).

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d) construcción de puentes peatonales; e) construcción de paradas, terminales y centros de integración; f) construcción de talleres y estacionamientos de autobuses; g) adquisición de centros de control para SETP, como control de flotas, semáforos y señales de tránsito; h) rehabilitación y renovación de centros históricos; i) provisión de equipamiento y capacitación para los organismos de ejecución; j) contratación de personal técnico especializado para los organismos de ejecución para la puesta en marcha del proyecto; k) financiamiento de costos operativos; l) contratación de auditores del proyecto; m) diseño y construcción de centros de servicios para la ciudadanía; n) diseño y ejecución de estrategias amplias de comunicación, y o) supervisión (interventorías) de todas las actividades del punto a) al n) mencionadas en este párrafo, B.1, de acuerdo con los términos de referencia satisfactorios para el Banco.

2. a) Provisión de financiamiento para la adquisición de las tierras necesarias para llevar a cabo la parte B.1 del proyecto; b) provisión de financiamiento para el reasentamiento de las personas afectadas y su compensación, de acuerdo con lo estipulado en el PAR correspondiente, en relación con la realización de la parte B.1 del proyecto.3. Diseño y ejecución de los PGA para la realización de la parte B.1 del proyecto.

B. Financiamiento del proyecto

a) Instrumento de préstamo27. El proyecto se financiará con un Préstamo para una Inversión Específica por el monto de US$350 millones y se ejecutará durante un período de cinco años. Se optó por este préstamo por el carácter dirigido del proyecto propuesto y su intención de asistir la ejecución de actividades específicas en varias ciudades grandes y medianas. Además, este tipo de préstamo se considera un buen instrumento para financiar servicios de consultoría, previstos en el proyecto.

b) Cuadro de financiamiento del proyecto28. El Gobierno de Colombia ha solicitado que el Banco financie los compromisos del Gobierno en el marco del PNTU con ciudades grandes y medianas admisibles para recibir financiamiento del BIRF en el período 2011-17, que asciende a aproximadamente US$407 millones (véase el cuadro 1). A causa de las restricciones al financiamiento para Colombia y de las demás prioridades que entran en competencia, el Banco solo podrá respaldar el programa con un préstamo de US$350 millones. Sin embargo, el Banco espera que el Gobierno de Colombia solicite una operación subsiguiente de seguimiento para completar el financiamiento del PNTU hasta 201718.

18 En el momento en que se aprobó el proyecto original de SITM (y de las dos primeras solicitudes de préstamos adicionales para el proyecto de SITM), el Banco preveía que probablemente el Gobierno de Colombia solicitaría más financiamiento del Banco para los años siguientes del programa (2011-17). Véase el documento de evaluación inicial del proyecto original (préstamo 7231-CO), página 3: “…puesto que la ejecución del PNTU continuará más allá de 2008, es probable que el Gobierno de Colombia solicite al Banco una operación de seguimiento para continuar respaldando el programa”. Documento de proyecto de financiamiento adicional, página 8: “Se propone que el seguimiento del financiamiento del PNTU se estructure como una serie de operaciones de préstamo. La primera sería el financiamiento adicional por US$207 millones para cubrir las transferencias del PNTU hasta el final de 2007”. Luego hubo un segundo financiamiento adicional por US$300 millones, con lo cual el financiamiento

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29. El Gobierno de Colombia también ha solicitado que el Banco continuara financiando el costo de las tierras necesarias para construir la infraestructura y el espacio público relacionado tanto en las ciudades grandes como en las medianas, y las compensaciones que surgieran por la adquisición de tierras y los procesos de reasentamiento. El Banco clasificó las tierras como un gasto admisible para su financiamiento desde el segundo financiamiento adicional para el proyecto de SITM. Hasta la fecha, se han desembolsado US$3 millones de un total de US$3,5 millones asignados para la adquisición de tierras a las ciudades de Itagüí y Envigado (en el área metropolitana de Medellín-Valle de Aburrá)19. Hasta el presente, el proceso de adquisición de tierras ha progresado satisfactoriamente, lo cual se confirmó por medio de misiones periódicas de supervisión y el análisis exhaustivo del proceso de reasentamiento y adquisición de tierras. La permanencia de la adquisición de tierras como gasto admisible para financiamiento del Banco proporcionará un grado adicional de flexibilidad en la asignación de costos entre los aportes nacionales y municipales. El hecho de que la tierra sea un gasto admisible no afecta las salvaguardias del proyecto; en la operación actual, todas las operaciones de adquisición de tierras realizadas con fondos no provenientes del Banco aplican las mismas salvaguardias para gestionar cuestiones relativas a la OP 4.12 de Reasentamiento Involuntario. De acuerdo con la política del Banco, la Comisión de Tierras del Banco revisó las disposiciones propuestas para que el Banco financiara la adquisición de tierras, y las consideró apropiadas. El gasto en adquisición de tierras y compensaciones puede llegar a US$45 millones de la operación propuesta, según se prevé, y se efectuará según lo que se establece en el anexo A de las BP 6.00: Disposiciones especiales de autorización para determinados tipos de gasto, “Directrices para el financiamiento por parte del Banco Mundial de adquisición de tierras en zonas protegidas”, con fecha del 11 de agosto de 2005, y documentación relacionada.

30. En el cuadro 1 se resumen los costos estimados del proyecto, y se exhibe el hecho de que el préstamo propuesto de US$350 millones cubrirá solo en parte las necesidades de financiamiento del Gobierno de Colombia para las ciudades admisibles a recibir financiamiento del Banco en el marco del PNTU hasta 2017, que representan US$407 millones. En efecto, el préstamo satisfará las necesidades financieras del Gobierno de Colombia relativas al PNTU para todas las ciudades grandes (2011-15) y financiará solo parcialmente el programa para las ciudades medianas. El préstamo propuesto financiará el componente A: Sistemas Integrados de Transporte Masivo en ciudades grandes, por la suma de US$253 millones, y el componente B: SETP en ciudades medianas por la suma de US$97 millones.

total para el PNTU ascendió a US$757 millones.19 Inicialmente, el Segundo financiamiento adicional para el proyecto de SITM asignó US$26 millones para la adquisición de tierras. En abril de 2011, el Gobierno de Colombia solicitó una recategorización de los fondos del préstamo, por lo que se asignaron US$3,5 millones a la adquisición de tierras.

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Cuadro 1. Compromisos presupuestarios del Gobierno de Colombia en el marco del PNTU para las ciudades que pueden recibir financiamiento del BIRF

(años calendario 2011-17, en millones de US$)

Fuente: Documento CONPES nº. 3657Nota: Tipo de cambio basado en US$ 1=$Col 2000.

31. En el cuadro 2 se describe el costo total del proyecto y el financiamiento del BIRF.

Cuadro 2. Cuadro de financiamiento del proyecto Componente y/o actividad Costo total

del proyecto(millones de US$)

Total BIRF (millones de US$)

Porcentaje de financiamiento

del BIRF

Componente A: Sistemas Integrados de Transporte Masivo 253,0 253,0 100

Componente B: Sistemas Estratégicos de Transporte Público

154,0 97,0 63

Financiamiento total: 407,0 350,0 86

c) Costos detallados del proyecto para financiamiento del BIRF de ciudades admisibles en el marco del PNTU

32. Como se mencionó previamente, el Banco ya respaldó al PNTU por medio de tres préstamos que totalizaron US$757 millones, orientados a financiar los compromisos del Gobierno de Colombia con ciudades grandes por la construcción y ejecución de los SBTR: i) proyecto de SITM (préstamo 7231) por US$250 millones, de los que US$249,9 millones ya se han desembolsado; ii) primer financiamiento adicional para el proyecto de SITM

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Ciudades grandes admisiblesa financiamiento del BIRF

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

TOTAL

Bucaramanga-Metrolinea

- 11 18 20 - - - 49

Cartagena-Transcaribe

33 - - - - - - 33

Medellín-Metroplus

- 13 53 55 41 - - 163

Pereira-Megabus

8 - - - - - - 8

TOTAL

41 24 71 75 41 - - 253

Ciudades medianasadmisibles a financiamiento del BIRF

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

TOTAL

Sincelejo

2 8 28 9 6 4 - 57

Valledupar

3 8 30 6 15 1 34 97

TOTAL

5 16 58 15 21 5 34 154

TOTAL ACUMULADO (Ciudades grandesy medianas)

46 86 215

305

368

373

407

407

(préstamo 7457) por US$207 millones, de los que US$206,8 millones ya se han desembolsado20, y iii) segundo financiamiento adicional para el proyecto de SITM (préstamo 7739) por US$300 millones, de los que US$297,6 millones ya se han desembolsado. En el cuadro 3 se presenta información detallada de los costos que indican exactamente cómo se han aplicado estos préstamos en cada una de las ciudades que reciben financiamiento.

33. El monto total de financiamiento del BIRF en cada ciudad corresponde a la información provista por cada entidad ejecutora de sus planes de adquisición por contrato. Puesto que los gastos relacionados con cada contrato se efectuaron en pesos colombianos y se aplicaron distintos tipos de cambio en el momento del procesamiento del desembolso, las cifras de los gastos totales pueden no ser iguales a los desembolsos totales realizados hasta la fecha. Además, en el anexo 2 se incluye un cuadro relacionado que proporciona información resumida de costos de cada una de las ciudades grandes que reciben financiamiento por tipo de inversión en infraestructura. Para el nuevo préstamo propuesto, en el cuadro 3 se señala una asignación aproximada de fondos para cada subproyecto.

Cuadro 3. Financiamiento total del BIRF para ciudades admisibles en el marco del PNTU

Nota: Información basada en planes de adquisición de organismos locales de ejecución de noviembre de 2010. La información de Bogotá corresponde a abril de 2011.Los totales pueden no reflejar la totalidad de los desembolsos por la fluctuación del tipo de cambio. Se empleó un tipo de cambio promedio de $Col 1950 = US$1 para el período 2004-10.* Asignación aproximada de fondos del préstamo a cada subproyecto. El financiamiento de tierras, que asciende a US$45 millones en este proyecto, se refleja en el total asignado a cada ciudad.

20 El préstamo 7231 y el préstamo 7457 están cerrados.

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P.7231 P. 7457 P.7739 Total proyecto de SITM Nuevo P*(1) (2) (3) (1)+(2)+(3)

Ciudades grandesBarranquilla 4,712,496 16,282,870 36,673,796 57,669,162 -Bucaramanga 27,591,055 30,392,419 23,351,392 81,334,866 49,000,000 Cartagena 20,120,103 20,817,962 31,276,566 72,214,630 33,000,000 Medellín 32,562,564 20,607,014 12,617,004 65,786,582 163,000,000 Pereira 26,172,872 - - 26,172,872 8,000,000 Bogotá corredor NQS 147,564,448 118,255,760 176,500,000 442,320,208 -

Ciudades medianas - Sincelejo - - - - 45,000,000 Valledupar - - - - 52,000,000

Asistencia técnica 2,300,000 617,130 2,500,000 5,417,130 -

Tierras - - 3,000,000 3,000,000 TOTAL 261,023,538 206,973,154 285,918,758 753,915,450 350,000,000 Montos prést. aprobados BIRF 250,000,000 207,000,000 300,000,000 757,000,000 Desembolsos hasta la fecha 249,940,000 206,810,000 297,600,000 754,350,000

Ciudad

Financiamiento BIRF (US$)

C. Lecciones aprendidas y reflejadas en el diseño del proyecto

34. El proyecto se diseñó tomando en cuenta las lecciones aprendidas de operaciones y trabajos analíticos anteriores del Banco para proyectos de transporte urbano. Sobre la base de las lecciones aprendidas, el proyecto incorporó las siguientes características en su diseño:

35. El Gobierno de Colombia tiene una función en la ejecución de las reformas de los servicios de transporte urbano. Las reformas del sector suelen requerir grandes inversiones y complejas decisiones técnicas. Puesto que las ciudades carecen de los recursos tanto financieros como técnicos, la participación del Gobierno nacional se vuelve fundamental para promover reformas a nivel municipal.

36. Los fondos confiables son clave para ejecutar reformas a largo plazo. El financiamiento para transporte urbano debe considerarse un todo integral, que justifica el uso de impuestos a usuarios de vehículos para generar fondos confiables que permitan llevar a cabo proyectos de transporte público. En el caso de las ciudades colombianas, el impuesto adicional de la gasolina, que pagan en su mayoría los usuarios de vehículos privados, proporciona alrededor del 34% del costo total del PNTU y, lo que es aún más importante, ayuda a las ciudades movilizar fondos del Gobierno nacional.

37. El marco normativo es esencial para conseguir una reforma sólida. En las distintas etapas de la planificación de reformas del transporte urbano, la mayor parte de la atención se pone en los aspectos técnicos de los proyectos (diseños de ingeniería, tecnología, equipamiento, etc.), y suele desatenderse el diseño normativo de la operación. Dada la función fundamental del sector privado en la operación de sistemas de transporte urbano, el proceso de planificación debería concentrarse en la definición de varias cuestiones que regulan la asociación entre el sector público y el privado. Los esfuerzos deben centrarse en mejorar el marco normativo a fin de alentar servicios eficientes, competitivos y de calidad de transporte por autobús.

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38. La gestión ambiental y social son importantes para garantizar la ejecución exitosa del proyecto. Los organismos locales de ejecución tienen equipos de gestión ambiental y social. La experiencia ha demostrado que, cuanto antes esos equipos se formen y puedan participar en el diseño y la planificación del proyecto, mayor es la tasa de éxito de la actividad. En cambio, existen ejemplos que indican que, cuando esos equipos no se conforman en las primeras etapas, las cuestiones sociales que quedan sin gestionar provocan graves retrasos en la ejecución y efectos adversos en las poblaciones afectadas. Además, los equipos de gestión ambiental y social deben dedicarse con especial atención a resolver problemas y diseñar estrategias de comunicación y ejecución para grupos vulnerables, como los miembros más pobres de la comunidad, los vendedores ambulantes informales, las personas con discapacidad y las mujeres.

39. La estrategia de ejecución debe apoyarse en una gran voluntad política y una fuerte asistencia técnica. De las diversas lecciones que surgen de la ejecución exitosa de Transmilenio (Bogotá) y Megabus (Pereira), dos son particularmente de suma importancia. La primera es que la ejecución de una iniciativa de estas características exige un liderazgo visionario dispuesto a correr riesgos y seguir de cerca el proceso. La segunda es que es necesario crear organismos locales de ejecución que tengan una gran capacidad técnica para diseñar, planificar y controlar la operación del nuevo sistema de transporte público.

40. La ejecución de sistemas de transporte público va más allá de construir y/o rehabilitar la red vial. Otra lección que surge de las experiencias de Transmilenio y Megabus es que el proyecto no puede limitarse a la construcción de carriles exclusivos para autobuses ni a la rehabilitación de la red vial. Deben ponerse en marcha otras medidas complementarias a fin de garantizar que se complete la estrategia de transporte urbano desde una perspectiva abarcadora que incluya la reorganización de las carreteras de los autobuses, la adopción de medidas de gestión de la demanda de tránsito, el diseño de medidas para reducir la sobreoferta de flotas obsoletas de autobuses, la inversión en la renovación del espacio público y las ciclo-rutas para promover el tránsito no motorizado, el fortalecimiento de la capacidad institucional y normativa de la autoridad local de transporte, etc. Eso demuestra que el valor agregado de este tipo de proyectos va mucho más allá de la construcción de la infraestructura necesaria.

41. La ejecución simultánea de proyectos en diversas ciudades estimula las sinergias y la transferencia de conocimientos. Se generaron sinergias importantes como resultado de la ejecución simultánea de proyectos en distintas ciudades participantes del PNTU. Como consecuencia, se creó un flujo continuo de conocimientos y mejores prácticas entre las ciudades participantes, la UCP y el Banco en áreas tales como la gestión de obras civiles, los procesos de adquisición y fiduciarios, la gestión de salvaguardias, el diseño operativo y las estrategias de puesta en marcha de operaciones, entre otras. Además, el proyecto se ha visto beneficiado por estos modos informales de intercambio de conocimientos para fortalecer la ejecución y la capacidad institucional de las nuevas ciudades medianas que comenzarán a ejecutar el proyecto en el marco de esta operación. El PNTU está incrementando la capacidad institucional, alentando las mejores prácticas y acelerando la curva de aprendizaje en las ciudades grandes que aún no pusieron en marcha la operación de sus SBTR, y en las ciudades medianas.

IV. Ejecución

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A. Disposiciones institucionales y de ejecución

42. A nivel nacional, el organismo de ejecución del PNTU es y seguirá siendo el Ministerio de Transporte, en estrecha coordinación y colaboración con el DNP y el MHCP. El Ministerio de Transporte tiene la responsabilidad general por la realización del proyecto, brinda asistencia técnica al PNTU y asume la responsabilidad de seguir y evaluar la ejecución del programa. El MHCP se encarga de la gestión general de los recursos (entre otros, las transferencias y los desembolsos del Gobierno de Colombia), y el DNP lleva a cabo los estudios preliminares, elabora documentos del CONPES para cada ciudad participante del programa y supervisa la ejecución del proyecto. Actualmente, hay una UCP del Ministerio de Transporte que supervisa la gestión y ejecución general del PNTU, que responde al Viceministro de Transporte y cuyo personal está compuesto por una combinación de funcionarios públicos y consultores, entre ellos ingenieros de transporte, economistas, contadores y especialistas sociales y ambientales. Esa unidad ha resultado eficaz en la ejecución de proyecto de SITM y brinda asistencia directa a las ciudades participantes y a los organismos de ejecución en aspectos técnicos, operativos, ambientales, sociales y de reasentamiento, y de adquisición. La UCP seguirá existiendo dentro del Ministerio de Transporte para supervisar la ejecución del proyecto.

43. A nivel local, todas las ciudades grandes que participaron en el proyecto de SITM han establecido entidades ejecutoras encargadas de poner en marcha las obras civiles y de operar los SBTR una vez que se haya completado la infraestructura21. Las entidades ejecutoras son entidades empresariales de transporte, creadas con la aprobación del municipio correspondiente y de acuerdo con lo que estipulan las leyes de empresas industriales y comerciales de Colombia22. En cuanto a las ciudades medianas, sus documentos del CONPES solicitan la creación de entidades empresariales simplificadas de transporte, similares a las instauradas en las ciudades del proyecto de SITM. Estas entidades ejecutoras se están creando en todas las ciudades y deben establecerse antes de que el Gobierno de Colombia comprometa recursos de cofinanciamiento por medio de los convenios subsidiarios. Además, y como en el caso del proyecto de SITM, las entidades ejecutoras deberán trabajar en estrecha colaboración con otros organismos municipales, como la Secretaría de Tránsito, la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura y la Secretaría de Planeación para ejecutar sus proyectos. A pesar de los conocimientos técnicos que se han creado a nivel local con la ejecución del proyecto de SITM y de la transferencia de conocimientos que generaron estas disposiciones institucionales —por medio de la que el Gobierno de Colombia promueve la iniciativa de las ciudades en el planeamiento, la ejecución y el control del sistema, al tiempo que amplía su función como reguladoras de políticas, por medio de la participación en la Junta de Directores de las entidades ejecutoras a cargo del desarrollo y el control del sistema—, el equipo del proyecto prevé que habrá algunos riesgos institucionales mayores en la ejecución del proyecto en las ciudades medianas. Esos riesgos institucionales surgen como consecuencia de la capacidad institucional y técnica más débil de esas ciudades en comparación con las ciudades grandes. Sin embargo, los planes de mitigación de riesgos, formulados en la evaluación y puestos en marcha durante la

21 En el caso de Bogotá, la ciudad cuenta con un organismo especializado de obras municipales —el Instituto de Desarrollo Urbano―, para construir la infraestructura para el SBTR. 22 Los organismos de ejecución de las ciudades participantes del proyecto de SITM son: Transmetro S. A. de Barranquilla, Transmilenio S. A. de Bogotá, Metrolínea S. A. de Bucaramanga, Metrocali S.A. (MIO) de Cali, Transcaribe S. A. de Cartagena, Metroplus S. A. de Medellín, Megabus S. A. de Pereira, y el SBTR de Soacha también estará administrado por Transmilenio S. A.

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ejecución, contendrán estos y otros riesgos con medidas de mitigación tales como capacitación y creación de capacidad, supervisión rigurosa por parte del Ministerio de Transporte y la UCP, y mayor supervisión del Banco. Además, el Ministerio de Transporte garantizará que todas las entidades ejecutoras cuenten entre su personal con un equipo central cuyas funciones, responsabilidades, aptitudes y experiencia resulten aceptables para el Banco, durante toda la ejecución del proyecto, en las siguientes áreas: medio ambiente, reasentamiento, adquisiciones y gestión financiera, y se asegurará de que ese equipo disponga de todo el personal profesional y administrativo que corresponda.

B. Seguimiento y evaluación de resultado

44. Las entidades ejecutoras locales elaborarán informes de los avances realizados por el proyecto con frecuencia semestral, que la UCP revisará y presentará al Banco. Esos informes indicarán el progreso alcanzado en los distintos componentes del proyecto y compararán el desempeño con los indicadores de resultados establecidos en el marco de resultados (véase el anexo 1). La UCP también elaborará y entregará al Banco informes semestrales de los avances realizados que incluirán la siguiente información: i) evaluación de los avances en la realización del proyecto en lo relativo a cada componente; ii) evaluación de los avances en la ejecución de los planes de gestión ambiental y social, con una descripción de los problemas encontrados y la documentación del impacto ambiental y social del proyecto en las zonas de intervención; iii) informe de adquisiciones y plan actualizado de adquisiciones, y iv) identificación de cualquier acontecimiento potencial que pudiera afectar la ejecución del proyecto y propuestas de soluciones para resolverlos.

C. Sostenibilidad

45. La mejora de la provisión de servicios de transporte urbano es una meta clave del PND de Colombia. El Gobierno nacional solicitó el proyecto propuesto como parte de un diálogo y una asistencia continuos al PNTU. Al contraer acuerdos de cofinanciamiento para la ejecución del PNTU, y al comprometer recursos para fortalecer la capacidad institucional a nivel nacional y local, el Gobierno de Colombia y las ciudades dieron muestras de su compromiso e identificación con el proyecto, dos condiciones fundamentales para la sostenibilidad a largo plazo de las actividades. No obstante, las ciudades no han logrado diseñar sistemas para garantizar el mantenimiento de la infraestructura de las vías construidas y rehabilitadas, ni reservaron fondos para esas actividades. En lo que respecta a la sostenibilidad de las inversiones en renovación urbana, las ciudades y las entidades ejecutoras locales también esperan asociarse con el sector privado para mantener el espacio público y las áreas verdes, y están revisando su Plan de Ordenamiento Territorial para evaluar cambios en el uso de la tierra.

46. Además, se están adoptando medidas directas para garantizar la sostenibilidad de la provisión de servicios de transporte urbano. Por un lado, al pasar de un sistema de competencia en el mercado a un sistema de competencia por el mercado en la provisión de servicios de transporte, los costos pueden aumentar, puesto que se internalizan las externalidades. Para impedir que aumenten las tarifas, puede ser necesario recurrir a subsidios. De hecho, ese es uno de los debates de política clave en la esfera del transporte público, que probablemente encarará el nuevo Gobierno, sobre todo en lo que respecta a quién paga los subsidios (el Gobierno nacional o los Gobiernos locales, los usuarios de vehículos privados, etc.). Por el otro lado, la capacidad

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técnica de las ciudades para el planeamiento, el control y la operación del nuevo sistema de transporte es un factor clave para la sostenibilidad. El Gobierno de Colombia se ha comprometido a asignar recursos para fortalecer la capacidad operativa y de planeamiento de las ciudades grandes y medianas que participan en el PNTU, especialmente en la primera etapa de la ejecución (inicio de las operaciones).

V. Riesgos principales

47. La calificación general de riesgo del proyecto es alta. Los riesgos potenciales y las medidas de mitigación propuestas se detallan en el Marco de Evaluación de Riesgos Operacionales, en el anexo 4. Para la ejecución del proyecto, se seleccionó una calificación de riesgo alto por la existencia de riesgos de ejecución relacionados con: i) la gestión fiduciaria y de salvaguardias; ii) las complejidades de ejecución (y supervisión) que surgen del alcance de las actividades y la cobertura geográfica del proyecto; iii) la débil capacidad de ejecución de las nuevas ciudades medianas; iv) la prevalencia del transporte informal, como mototaxis, que podrían obstaculizar la reorganización y formalización del sector del transporte reduciendo la demanda total de transporte público; y v) los supuestos casos de fraude y corrupción.

Enfoque de la gestión pública aplicada al proyecto

48. Además de los requisitos estándar de los proyectos financiados por el Banco (entre ellos, los que se exigen en las directrices de adquisición del Banco), este proyecto incluye algunas medidas explícitas para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas durante su ejecución, a fin de incorporar las lecciones aprendidas en los siete años de ejecución del PNTU:

Evaluación independiente de procesos de cumplimiento: Auditoría de la Contraloría General de la República. Si bien todos los proyectos de Colombia que ejecutan ministerios sectoriales deben adecuarse a los requisitos de presentación de informes de procedimientos internos y de calidad establecidos por la Contraloría General de la República (CGR)23, el proyecto propuesto se auditará con frecuencia anual, con un innovador procedimiento acordado entre el prestatario, el Ministerio de Transporte, la CGR y el Banco, en el sentido de que los términos de referencia de la auditoría incluirán provisiones específicas y concretas para las visitas provisionales de los auditores a cada ciudad participante durante el año, a distintos intervalos, para analizar cuestiones específicas. Los resultados de esas visitas provisionales se compartirán con el Banco y se utilizarán durante la supervisión del proyecto por parte de este. El grupo descentralizado de trabajo de la CGR también supervisa la ejecución de los subproyectos en todas las ciudades participantes del PNTU. Como parte de la función de la CGR en las auditorías de las operaciones financiadas por el Banco, este continuará brindando sesiones periódicas de capacitación e información a la CGR para explicar y clarificar las directrices del Banco. Otras iniciativas se pondrán en marcha para crear capacidad entre los auditores de la CGR en lo que respecta a los procedimientos fiduciarios y de políticas del Banco Mundial.

Auditorías técnicas . Además de la utilización de interventorías, las auditorías técnicas continuarán realizándose en el marco del proyecto, centrándose en los subproyectos que presenten los riesgos más altos (por ejemplo, contratos que hayan recibido quejas, que contengan variaciones frecuentes de precios o sufran demoras en la ejecución). Las auditorías técnicas 23 De acuerdo con el memorando de entendimiento firmado entre el MHCP, la CGR y el Banco en marzo de 2007.

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incluirán visitas en el terreno para verificar que las tareas se realicen conforme a los estándares contractuales y que la supervisión de la entidad ejecutora y la interventoría sea adecuada.

Examen previo de todos los procesos de adquisición en las ciudades medianas. En el caso de las ciudades medianas, donde se prevé que la capacidad sea más débil, el Banco llevará a cabo exámenes previos de todos los procedimientos de adquisición en los primeros años de operación.

Creación de un mecanismo de gestión de quejas relativas a adquisiciones . Se establecerá un mecanismo para gestionar quejas como medida para permitir a los contratistas y a la comunidad informar de posibles problemas relacionados con la adjudicación y ejecución de contratos. El mecanismo de gestión de quejas se describirá en el Manual de operaciones del proyecto.

Formulación de mecanismos de seguimiento de precios en todas las ciudades participantes. A fin de reducir el riesgo de estimaciones de costos artificialmente altas, que, con frecuencia, pueden desencadenar un incremento en los precios de licitación, durante la ejecución, el Banco trabajará con el Gobierno para evaluar la viabilidad de instaurar un mecanismo de seguimiento de precios para contratos de obras civiles para generar referencias que permitan a las entidades ejecutoras y a los licitantes determinar si los precios cotizados son razonables.

Acceso a oportunidades de licitación . Las invitaciones a licitar se publicarán activamente entre las asociaciones de contratistas, como la Cámara Colombiana de la Infraestructura y las cámaras de comercio. Además, se organizarán actividades de extensión empresarial. Los potenciales licitantes podrán acceder a los documentos de licitación y descargarlos del sitio web del Ministerio de Transporte y de los organismos de ejecución.

Comunicaciones y extensión . El Ministerio de Transporte, en coordinación con las entidades ejecutoras locales, ha lanzado una amplia estrategia de comunicaciones para informar a todas las partes interesadas, particularmente a la sociedad civil, los formadores de opinión pública y los medios, de los objetivos estratégicos del PNTU y la asociación de cofinanciamiento entre el Gobierno y las ciudades para llevar a cabo su ejecución. La estrategia de comunicación, iniciada durante el segundo proyecto adicional SITM y financiada por el Banco, continuará durante toda la ejecución del proyecto propuesto. Un componente clave de esa estrategia es la campaña Obras Visibles. En el marco de esa iniciativa, el Gobierno organiza, junto con cada ciudad participante, un foro público con la presencia de todas las partes interesadas pertinentes, como empresas de construcción de obras civiles, contratistas de supervisión de obras, las cámaras de comercio correspondientes, autoridades de la ciudad, representantes de la comunidad, formadores de opinión pública y medios, a fin de debatir los avances realizados en cada subproyecto y resolver los desafíos específicos que presente el futuro. Estos foros han resultado extremadamente eficaces para dar a las comunidades una señal de la supervisión y el compromiso del Gobierno con la ejecución eficaz del PNTU.

Mecanismos de presentación de quejas y reclamos, tales como los Centros de Atención al Público. Durante la ejecución, es probable que los Centros de Atención al Público constituyan el mecanismo y punto de contacto esencial con la comunidad local para recibir preguntas, reclamos y quejas. Los Centros de Atención al Público se establecerán de acuerdo con las directrices estipuladas en el MGA del proyecto. Estos mecanismos de presentación de quejas existen en todas las áreas de los subproyectos y constituyen una oficina integral única para la atención del

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ciudadano y la resolución de problemas. Los centros se utilizan para publicitar planes de obras, avances de obras y medidas de tránsito y para recibir quejas y reclamos de todo tipo. Son un instrumento que permite a los contratistas y a la comunidad informar de posibles problemas relacionados con la adjudicación y ejecución de contratos. Los reclamos también pueden publicarse en el sitio web de la entidad ejecutora local, recibirse directamente en su oficina o en una oficina local en el campo. En cada ciudad, cada paso de este proceso se documenta rigurosamente, y los equipos digitalizan toda la información. Por último, los ciudadanos también pueden realizar quejas específicas por prácticas fraudulentas o corruptas llamando al teléfono anticorrupción del Gobierno, la Línea Transparente, 01-8000-913040.

Creación de capacidad y capacitación . Como parte de la asistencia para la ejecución, el Banco proporcionará capacitación para crear capacidad en los organismos de ejecución, focalizándose en las áreas técnicas y fiduciarias, sobre todo en las nuevas ciudades medianas. Además, la capacitación fiduciaria se ocupará de temas de gestión de gobierno y medidas anticorrupción. El Banco brindará estas sesiones de capacitación.

VI. Resumen de evaluación

A. Análisis económico y financiero

49. Para las ciudades grandes de Cartagena y Medellín-Valle de Aburrá, donde aún no se inició la operación, y las dos ciudades medianas, se llevó a cabo un análisis ordinario de costo-beneficio. En el análisis se incluyen todos los costos públicos y privados asociados con la ejecución y la operación del nuevo sistema de transporte. Entre los beneficios estimados se cuentan la reducción del tiempo de viaje tanto para los usuarios de autobuses como para los propietarios de vehículos privados, la mejora de la eficiencia en las operaciones de tránsito gracias al descarte de unidades obsoletas, además de cambios en la modalidad de transporte, generación de viajes, y reducción de accidentes y de la contaminación. En los antecedentes del proyecto se incluye un comentario detallado de la metodología y los datos empleados, y el análisis de sensibilidad realizado.

50. Las evaluaciones económicas efectuadas en Cartagena, Sincelejo y Valledupar indican valores presentes netos positivos y considerables a una tasa de descuento del 12%. En el caso de Medellín-Valle de Aburrá, se estimó una tasa de rentabilidad del 9%, un porcentaje más bajo que en otras ciudades, a causa sobre todo de las significativas demoras ocurridas en la construcción y, en consecuencia, en la fecha de apertura del sistema, que inicialmente se preveía para 2007. Los retrasos en la ejecución del proyecto están relacionados en gran medida con la adopción de medidas ambientales correctivas durante la construcción. No obstante, cabe destacar que esas intervenciones son parte de políticas generales de movilidad y renovación urbana, cuyos beneficios y efectos no cuantificables superan los que se adjudican tradicionalmente a los proyectos de transporte.

Cuadro 4. Resumen del análisis económico

Proyecto Valor presente neto al 12% Millones de US$

TIR Coeficiente beneficio/costo

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Cartagena 117,62 17% 1,41

Medellín -67,56 9% 0,76

Sincelejo 16,97 17% 1,29

Valledupar 6,25 13% 1,06Fuente: Cálculos del estudio, 2011. Véanse una presentación detallada de la metodología y el modelo de evaluación económica en los antecedentes del proyecto.

B. Análisis técnico

51. Los proyectos de las ciudades grandes y medianas no presentaron mayores dificultades técnicas en su diseño, construcción ni supervisión. Las obras civiles necesarias incluyen la construcción de carriles exclusivos para autobuses en las ciudades grandes, estaciones y terminales, y la infraestructura peatonal necesaria para acceder a las estaciones de autobús. Estas obras utilizan procedimientos de construcción, materiales y maquinaria estándar. La alineación de los carriles exclusivos para autobuses en las ciudades grandes, su inserción en la estructura urbana y su relación con la red actual de carreteras debe incorporarse en el diseño. Los carriles de autobuses se ubican en el centro de las arterias principales de las ciudades. Las terminales se ubican en cada extremo de esos carriles y cuentan con zonas especialmente diseñadas para la actividad peatonal y de autobuses. También se construirán estaciones de transbordo para algunos autobuses de tránsito rápido junto a los carriles exclusivos a fin de facilitar el transbordo entre los servicios de alimentación, complementarios y de camiones. Durante el período de ejecución, se están contratando empresas consultoras especializadas para supervisar y controlar la calidad de las obras.

52. En las ciudades medianas, las obras se realizarán en corredores consolidados de transporte urbano, algunos de los cuales aún no están pavimentados. La mayoría de las obras consiste en rehabilitar y mantener la capa asfáltica y de hormigón de las carreteras, y reforzar las estructuras para que soporten autobuses más pesados en las paradas, y en construir y ampliar zonas peatonales. La infraestructura financiada por el proyecto en las ciudades medianas es de menor envergadura que en las ciudades grandes, puesto que no se construirán SBTR. Eso significa que no se necesitarán carriles exclusivos de autobuses, lo que reduce la necesidad de ampliar los corredores y de utilizar zonas de viviendas para ese fin. Además, estos sistemas establecerán el uso de estrategias de gestión del tránsito que priorizan el sistema de transporte público.

C. Gestión financiera

53. El personal del Banco llevó a cabo la evaluación de gestión financiera del Ministerio de Transporte, la autoridad nacional que, por medio de la UCP supervisa la coordinación, evaluación, supervisión y ejecución generales del proyecto, de acuerdo con la OP/BP 10.02 y las “Directrices para la evaluación de los mecanismos de gestión financiera” en proyectos financiados por el Banco Mundial. En la evaluación se llegó a la conclusión de que la entidad

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ejecutora, el Ministerio de Transporte, tiene capacidad suficiente24 para ocuparse de los asuntos de gestión financiera del proyecto y administrar los fondos de préstamos directamente y por medio de las entidades ejecutoras de las ciudades grandes y medianas, con la asistencia de agentes fiduciarios que colaboren con la gestión de pagos. Como parte del proyecto de SITM en marcha, se realizaron evaluaciones satisfactorias de gestión financiera con respecto a las entidades ejecutoras en ciudades grandes. En el caso de las ciudades de Sincelejo y Valledupar, cuando se establezcan las entidades ejecutoras, el Banco llevará a cabo una evaluación de la gestión financiera, a fin de analizar su capacidad de llevar a cabo el proyecto. Una condición para el desembolso destinado a estas dos ciudades es que cuenten con personal de gestión financiera que tenga funciones, responsabilidades, aptitudes y experiencia aceptables para el Banco para gestionar sus áreas financieras, con los procesos operativos y de sistemas involucrados en la ejecución del proyecto (como un sistema mínimo de presupuesto, contabilidad y tesorería) y las funciones de control interno y supervisión del agente fiduciario. El riesgo general de la gestión financiera se considera alto por la complejidad de la ejecución del proyecto (seis organismos locales de ejecución, dos de los cuales son nuevos), un agente fiduciario en cada ciudad y los problemas de rendición de cuentas de gestión financiera en la ejecución del segundo financiamiento adicional para el proyecto de SITM en marcha (préstamo 7739) relacionados con los avances y el proceso de pagos de fondos del préstamo. Las medidas pendientes acordadas para completar la evaluación de la gestión financiera en esta etapa son: i) elaborar una versión revisada del Manual de operaciones del proyecto, que debe incluir una sección específica y anexos de gestión financiera aceptables para el Banco; ii) presentar convenios subsidiarios aceptables entre el Ministerio de Transporte y las ciudades participantes, además de acuerdos fiduciarios entre las entidades ejecutoras y los agentes fiduciarios, y iii) la contratación, ya realizada por el prestatario, por medio del Ministerio de Transporte, del personal adicional de gestión financiera mencionado en la sección I.A.3.1.a) del anexo 2 del acuerdo de préstamo de manera satisfactoria para el Banco.

D. Adquisiciones

54. A nivel de la cartera del Banco, no se han notificado problemas importantes relacionados con las adquisiciones. Sin embargo, a nivel del país, han aumentado las denuncias de prácticas indebidas en la ejecución de proyectos de inversión financiados con fondos públicos25.

55. El Gobierno de Colombia ha solicitado utilizar fondos del proyecto para financiar retroactivamente pagos por contratos ya adjudicados, entre ellos algunos financiados parcialmente por un préstamo existente (el segundo financiamiento adicional para el proyecto de SITM) en las ciudades de Bucaramanga y Cartagena. Esos contratos han sido evaluados por el Banco y su adjudicación se realizó de acuerdo con sus directrices. No obstante, el Banco llevará a cabo una nueva revisión de diligencia debida de todos esos contratos al procesar las solicitudes de pago retroactivo.

24 El Banco solicitó al Ministerio de Transporte que contratara personal adicional de gestión financiera y que mantuviera durante toda la ejecución del proyecto la cantidad de personal de gestión financiera y con experiencia y aptitudes satisfactorias para el Banco.25Transparencia Internacional, capítulo de Colombia: http://www.transparenciacolombia.org.co/.

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56. Las evaluaciones de adquisiciones del Ministerio de Transporte y las ciudades grandes se llevaron a cabo durante la preparación. En la evaluación se llegó a la conclusión de que la UCP del Ministerio de Transporte y las entidades ejecutoras de las ciudades grandes tienen la capacidad necesaria para gestionar los procesos de adquisición, aunque se necesita ampliar el personal calificado en algunas de esas entidades y en la UCP. En el caso de las ciudades de Sincelejo y Valledupar, una vez que se hayan establecido las entidades ejecutoras, el Banco realizará una evaluación de adquisiciones para analizar su capacidad de ejecutar el proyecto. Una condición para el desembolso dirigido a estas dos ciudades es que cuenten con un equipo que tenga funciones, responsabilidades, aptitudes y experiencia aceptables para el Banco en materia de adquisiciones.

57. Los posibles riesgos en cuanto a las adquisiciones para la ejecución del proyecto se relacionan con: i) la probable insuficiencia de insumos técnicos, tales como diseños de obras públicas, lo cual puede limitar la competencia y generar modificaciones en los contratos; ii) la participación insuficiente del sector privado en los procesos de licitación; iii) los frecuentes intentos de utilizar estipulaciones locales de adquisiciones contrarias a las estipulaciones básicas del Banco en esta área; iv) el desconocimiento de los procedimientos de adquisición del Banco por parte de los organismos auditoría externa; y v) el riesgo de percepción de fraude y corrupción, y de infracciones en las adquisiciones, que dé como resultado una falta de transparencia y posiblemente limite la competencia. Esos riesgos pueden verse exacerbados en las ciudades medianas, pues allí los organismos de ejecución se han creado recientemente y carecen de experiencia con las políticas y procedimientos del Banco. En la sección V (Riesgos principales) se describe un conjunto de medidas de mitigación apropiadas para resolver estos problemas, en el enfoque de la gestión del proyecto.

E. Análisis social

58. Se espera que el proyecto genere beneficios a largo plazo para los usuarios de transporte público de las ciudades participantes del PNTU. Puesto que la mayor parte de esos usuarios corresponde a los estratos de ingreso bajo y mediano, gracias al proyecto se mejorará su acceso a los servicios, mercados y oportunidades económicas, al reducir los tiempos y costos de viaje, mejorar la seguridad y las condiciones ambientales y gestionar mejor los espacios públicos, entre otros beneficios. En el marco de las operaciones previas de SITM, se formularon orientaciones para la accesibilidad universal de las personas con discapacidad a los SBTR ( donación de Noruega), y los proyectos de las ciudades grandes se diseñaron para permitir a la población con discapacidad el uso del transporte público. Además, las mujeres como usuarias de los sistemas formales de transporte público ya se benefician con las mejoras, frente a los autobuses convencionales, puesto que los nuevos sistemas han reducido los tiempos de viaje, adoptado una iluminación adecuada y restringido el acceso para mejorar las condiciones de seguridad en las estaciones.

59. Además de los efectos positivos y los beneficios, se espera que el proyecto genere efectos sociales adversos, sobre todo asociados con la adquisición necesaria de tierras (transitoria o permanente) para la construcción de obras civiles. Algunas de esas obras podrían limitar el acceso a viviendas y comercios, y exigir que se eliminen algunas estructuras existentes. Por lo tanto, es necesario comprar esas estructuras, y sus ocupantes deberán ser compensados

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económicamente o reasentados, o ambas cosas. Cuando una unidad social afectada necesite una nueva vivienda, a través del proyecto se brindará una compensación y asistencia suficientes para que la unidad social adquiera una vivienda nueva o usada. Los vendedores ambulantes afectados también participarán en programas de asistencia, de creación de capacidad, oportunidades de crédito y otros programas de conversión económica que gestionan distintos organismos de las ciudades. Del mismo modo, se harán esfuerzos especiales por brindar asistencia adicional a las empresas y otras actividades comerciales. Entre las actividades se cuentan la creación de capacidad y la capacitación en temas tales como contabilidad, organización, comercialización, etc. Otros efectos adversos, en su mayoría transitorios, que cabe esperar durante la etapa de construcción se relacionan con la interferencia en la infraestructura urbana (aceras, líneas de teléfono, conexiones eléctricas, tuberías de agua y desagües, etc.) y con posibles molestias transitorias durante la construcción (ruidos, polvo, desechos y congestión del tránsito).

60. En lo que respecta a la gestión social y ambiental, la experiencia acumulada hasta la fecha en el financiamiento del Banco para el PNTU durante los últimos siete años ha resultado eficaz. En el proceso de elaboración del proyecto original SITM (2003), no fue posible determinar la ubicación exacta (ni el trazado de las carreteras) de las actividades del proyecto, de modo que, en cumplimiento con los procedimientos de salvaguardia del Banco, se elaboraron y publicaron un MPR y un MGA, aprobados por el Banco. Las ciudades grandes que participan en el programa han utilizado el enfoque de gestión ambiental estipulado en el MPR y el MGA para formular los PAR y los PGA, que el equipo del Banco ha revisado, publicado y supervisado rigurosamente en estos siete años. Los mismos PGA y PAR se aplicarán a las inversiones financiadas en las ciudades grandes en el marco de este proyecto, y el equipo continuará revisándolos. Hasta la fecha, se han redactado 27 PAR en las ciudades grandes (véase el anexo 3). Los recursos propuestos para el proyecto financiarán las inversiones para las obras civiles pendientes asociadas con los PAR en Bucaramanga, Cartagena, Medellín y Pereira. Si en algún momento se modifican los diseños o se incluyen en el proyecto inversiones adicionales no financiadas en las etapas anteriores de la asistencia del Banco, se elaborarán nuevos PGA y PAR y se someterán a revisión para su difusión de acuerdo con la política del Banco. Por el contrario, para las ciudades grandes en el marco de este proyecto no se elaborarán nuevos PGA y PAR y se seguirán empleando los documentos actuales. Los PGA y PAR actuales para ciudades grandes financiados en el marco de este proyecto han vuelto a publicarse26. Además, el Gobierno se comprometió a realizar una evaluación de magnitud posterior a los reasentamientos para generar indicadores cuantitativos y cualitativos acerca del bienestar de las poblaciones afectadas. Al inicio del PNTU, el Gobierno consideró que lo más apropiado era realizar esa evaluación al completar el programa, evaluación que brindará un elemento importante para el informe final de ejecución y de resultados del proyecto.

61. En las ciudades medianas, el proyecto operaría con un enfoque similar. Dado que en este momento no es posible determinar el lineamiento exacto de las inversiones del proyecto en las ciudades medianas, se empleará un MGA y MPR. El Marco de Reasentamiento, formulado sobre

26 Los PAR volvieron a publicarse en las siguientes fechas: siete (7) PAR de Bucaramanga, el 4 de febrero de 2011; tres (3) PAR de Cartagena, el 2 de febrero de 2011; seis (6) PAR de Medellín, el 4 de febrero de 2011, y tres (3) PAR de Pereira, el 4 de febrero de 2011. Los PGA se publicaron nuevamente en las siguientes fechas: trece (13) PGA de Bucaramanga, el 11 de febrero de 2011 y otros dos (2) PGA de Bucaramanga, el 17 de febrero de 2011; diez (10) PGA de Cartagena, el 11 de febrero de 2011; diez (10) PGA de Medellín, el 11 de febrero de 2011; y quince (15) PGA de Pereira, el 11 de febrero de 2011.

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la base del marco original elaborado para las ciudades grandes, se publicó el 10 de febrero de 2011. Durante la ejecución del proyecto, las ciudades medianas utilizarán este marco para preparar los PAR cuando se conozcan los diseños detallados de las obras civiles y otras intervenciones. Los recursos del proyecto solo financiarán esas inversiones una vez que los PAR se hayan preparado, aprobado y publicado.

62. En el marco del proyecto se iniciaron consultas con personas que podrían verse afectadas en las etapas iniciales (ya en 2002 en las ciudades grandes, donde se estaban ejecutando los proyectos SITM)27. Algunas partes interesadas que participaron en las consultas son personas afectadas por la adquisición de tierras, propietarios de autobuses, asociaciones de transporte privado, Gobiernos locales y funcionarios del Gobierno central. Durante la ejecución del proyecto en las ciudades grandes, el Gobierno de Colombia y las entidades ejecutoras locales colaboraron con las empresas de construcción y los operadores de autobuses para intercambiar información y permitir las consultas públicas por medio de oficinas de información, talleres y material de difusión. El proceso de consultas ha sido fundamental para enriquecer el diseño del proyecto y la gestión ambiental y social. En las ciudades medianas, el proceso de consultas también se inició en las primeras etapas y ha incluido varios talleres, reuniones formales e informales con usuarios de transporte público, propietarios de autobuses, asociaciones de transporte privado, miembros del Gobierno local y funcionarios del Gobierno nacional, entre otros. En particular, se realizaron reuniones de consulta el 18 y 19 de enero de 2011 en Sincelejo y Valledupar, para dar a conocer el MPR entre las partes interesadas. Otras consultas similares se llevaron a cabo el 7 y 9 de febrero de 2011 para divulgar el MGA en las nuevas ciudades medianas (véase el anexo 3).

63. Como se ha explicado precedentemente (véase la sección IV), las entidades ejecutoras seguirán ejecutando el proyecto en cada ciudad grande. Cada una de esas unidades tiene una subunidad social que maneja las cuestiones sociales, sobre todo los componentes de reasentamiento. El personal de esos equipos de gestión social varía en tamaño de un grupo pequeño, como en Bucaramanga, a un grupo grande, como en Medellín. La composición de los equipos de gestión social es diversa y consiste en antropólogos, sociólogos, economistas, abogados, trabajadores sociales, psicólogos, personal administrativo y demás. Durante las misiones de supervisión del proyecto de SITM, el equipo llegó a la conclusión de que, en general, los equipos de gestión social son dedicados y trabajadores, y mantienen elevados estándares profesionales. En los casos en que el equipo del Banco detectó problemas de falta de capacidad, las entidades ejecutoras tomaron medidas para mejorar la composición y el desempeño del personal, como ocurrió, por ejemplo, en Cartagena. En las ciudades medianas, se han establecido las entidades ejecutoras locales y está en marcha la dotación de personal de sus unidades, con especialistas sociales y ambientales para ocuparse de las cuestiones de salvaguardias. También se están transfiriendo conocimientos entre las ciudades grandes y las medianas, a fin de que las entidades de creación reciente en las ciudades medianas estén al tanto de las lecciones aprendidas y de las prácticas que dieron frutos en gestión ambiental en las ciudades grandes. Por ejemplo, las entidades ejecutoras de las ciudades medianas participaron en un taller de salvaguardias de dos días de duración (en octubre de 2010) con los equipos sociales

27 Véase el documento de evaluación inicial del proyecto del SITM en lo relativo al proceso de consulta inicial en las ciudades grandes (página 70).

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y ambientales de las ciudades grandes, para aprender unos de otros e intercambiar experiencias acerca de la ejecución de las políticas de salvaguardia del Banco.

64. A nivel nacional, la UCP también cuenta entre su personal con un especialista social experimentado que ayuda a las ciudades participantes del PNTU a resolver cuestiones sociales y ambientales de acuerdo con las normas de salvaguardia del Banco.

F. Análisis ambiental

65. El sistema de transporte público se reestructurará en todas las ciudades participantes del PNTU como resultado de la ejecución del proyecto, lo que generará beneficios ambientales a largo plazo, además de los ahorros económicos que se producirán como consecuencia del aumento del acceso y la reducción de los tiempos y costos de viaje. La mayoría de esos beneficios surgirán de la reducción del consumo de combustible, puesto que los autobuses, que serán menos en cantidad y más eficientes, y transportarán a mayor cantidad de personas, reducirán considerablemente el uso de combustible por pasajero, lo que implica menos emisiones de contaminantes del aire y de GEI. Esos beneficios ambientales se darán como resultado de una reducción general del tamaño de las flotas para incrementar la eficiencia del transporte, pues solo se permitirá circular a la cantidad mínima necesaria de autobuses, como parte de una estrategia de ahorro de costos de los sistemas de transporte público, que se complementará con normativa de descarte y medidas para su cumplimiento (es decir, los vehículos más viejos, menos eficientes e innecesarios quedarán fuera de servicio y se chatarrizarán). Si bien el Banco no financiará la compra ni la chatarización de vehículos, la destrucción de autobuses retirados se llevará a cabo de acuerdo con los requisitos ambientales locales, que coinciden con las salvaguardias ambientales del Banco. En particular, el Banco está trabajando en pos de instaurar una operación de financiamiento de carbono para los SBTR de Cartagena, a fin de que los ingresos por créditos de carbono contribuyan a fortalecer la coordinación central de Transcaribe. Además, a medida que el sistema de transporte se torne más eficiente, se reducirán los niveles de congestión, lo que será un aporte adicional para reducir las emisiones y mejorar la calidad del aire, puesto que el aumento de las velocidades promedio permitirá una combustión más eficiente. Asimismo, el país está mejorando los combustibles y combinando combustibles fósiles con biodiesel y etanol, lo que reducirá sustancialmente el contenido de sulfuro del diesel y la gasolina refinados, y podría permitir la adopción de una flota de vehículos que cumpliera con normas más estrictas en materia de emisión. Por último, la mejora de las carreteras urbanas preexistentes para adaptarlas al sistema reorganizado de transporte público implicará, en líneas generales, mejorar el espacio urbano y las zonas verdes adyacentes para ofrecer mejores condiciones al transporte no motorizado (de ciclistas y peatones).

66. Si bien el proyecto generará beneficios ambientales netos a largo plazo, podría haber algunos efectos menores en el medio ambiente por las obras necesarias de infraestructura, tanto en las ciudades grandes como en las pequeñas. En su mayoría, esos efectos se relacionan con: i) las modificaciones en las rutas de transporte por medio de rutas secundarias; ii) el incremento de la contaminación del aire y los niveles de ruido por la operación de máquinas, equipos y vehículos; iii) el desecho de residuos de construcción; iv) la posible interrupción o limitación del

28

acceso a residencias y comercios; v) el posible incremento de los accidentes por las obras de excavación y demolición, o al operar maquinaria, equipos y vehículos; vi) las posibles interferencias en la infraestructura del servicio urbano (aceras, líneas telefónicas, conexión eléctrica, tuberías de agua y desagües, etc.); y vii) posibles molestias durante la construcción (ruidos, polvo, desechos y congestión del tránsito). Para garantizar que no se produzca ninguno de estos efectos y molestias ambientales, o que se mitiguen como corresponda, se deberá contar con los PGA para todas las obras de infraestructura que se contraten. Los PGA deberán observar las directrices incluidas en el MGA (“Lineamientos ambientales para el diseño, construcción y seguimiento de los Planes de Manejo Ambiental – PMA para las obras de infraestructura de transporte urbano”), que el Banco estipuló en coordinación con el Ministerio de Medio Ambiente y el de Transporte, el DNP y las entidades ejecutoras locales en las ciudades grandes que recibieron financiamiento en el marco de los proyectos SITM anteriores. Con las lecciones aprendidas durante la ejecución, se analizó el MGA a fin de detallar mejor los procesos y directrices que se emplearán en las ciudades medianas al elaborar los PGA requeridos, puesto que las obras de infraestructura serán menos intensivas y estarán más orientadas a la rehabilitación de la red actual de carreteras. El MGA revisado volvió a publicarse el 14 de febrero de 2011.

67. Puesto que no hay efectos ambientales sin precedentes, irreversibles ni considerables, y tomando en cuenta que los riesgos ambientales pueden evitarse o mitigarse, el proyecto se ha incluido en la categoría “B” de acuerdo con la OP/BP 4.01. El proyecto activa las siguientes políticas de salvaguardia: Evaluación Ambiental (OP/BP 4.01), Hábitats Naturales (OP/BP 4.04), Recursos Culturales Físicos (OP/BP 4.11) y Reasentamiento Involuntario (OP/BP 4.12).

68. Las entidades ejecutoras locales elaboran los PGA para todas las obras por licitarse, y el Banco los aprueba. Los PGA forman parte de los documentos de licitación y las obligaciones contractuales, y se presupuestan por separado y en conjunto, a diferencia del costo por kilómetro de las obras civiles. A fin de ayudar a ejecutar y vigilar los PGA, los constructores deben desarrollar planes de acción para la ejecución de los PGA. Además, el contratista de supervisión técnica debe desarrollar un plan de seguimiento para supervisar la ejecución del PGA y su plan de acción. La remuneración correspondiente a los PGA se basa en el desempeño real de la ejecución, supervisado diariamente por la empresa a cargo de la supervisión de las obras. Todas las semanas, los contratistas y los supervisores evalúan y aceptan una lista de comprobación de desempeño. Los especialistas ambientales de las entidades ejecutoras locales a nivel de las ciudades interactúan continuamente con los supervisores, para ofrecer comentarios y para respaldar el seguimiento de la ejecución del PGA. En casos en los que se registre una ejecución deficiente sostenida del PGA, se aplican penalizaciones pecuniarias sobre los constructores, a fin de mejorar el cumplimiento.

69. También se busca la interacción con la comunidad como medio para garantizar la comunicación local y un cumplimiento adecuado de los PGA, y como mecanismo para la participación local. Antes de comenzar las obras públicas, según disponen los PGA, se crea un Centro de Atención al Público en el vecindario del corredor. Esos centros son el punto de contacto con la comunidad local en caso de que haya consultas o quejas. Los centros también se utilizan para socializar el proyecto y publicitar las medidas de tránsito, los planes de obra y el progreso del trabajo. Los especialistas sociales elaboran boletines de prensa, realizan entrevistas

29

personales, capacitan a los estudiantes en las escuelas y organizan eventos comunitarios en el contexto de la estrategia de comunicación. También se organizan talleres con regularidad, acerca del subproyecto en términos generales, con la participación de partes interesadas clave, incluidas las organizaciones no gubernamentales, las empresas de transporte, los contratistas, los vecinos, los estudiantes y los medios.

70. Como se observó en el caso de la ejecución del proyecto de SITM en las ciudades grandes, la ejecución del PGA ayuda a crear capacidad a nivel local. A medida que avanzan las obras en las ciudades grandes, los trabajadores familiarizados con los requisitos de los PGA están mejor preparados para emprender obras futuras. De manera similar, los grupos de contratistas que ya atravesaron el proceso adquieren el conocimiento especializado necesario para cumplir con las salvaguardias. La supervisión se concentra mejor en los problemas, causas y soluciones más importantes, a medida que los contratistas de supervisión aprenden el proceso. Las entidades ejecutoras locales están familiarizadas con los PGA y los requisitos del Banco. En términos de ejecución de las prácticas de gestión ambiental en ciudades grandes, las entidades ejecutoras locales cuentan con personal adecuado a cargo de supervisar el cumplimiento del MGA del proyecto, de manera congruente con las políticas de salvaguardias del Banco. Esas entidades ya desarrollaron PGA generales, de acuerdo con el marco mencionado anteriormente. En ciudades medianas, se crearon las entidades ejecutoras locales, y actualmente están buscando personal para sus equipos ambientales. Como se mencionó anteriormente, dado que el MGA ya fue sometido a consultas en las ciudades grandes, el proceso de consulta con las partes interesadas pertinentes se concentró en las ciudades de Sincelejo y Valledupar y se realizó el 7 y el 9 de febrero, respectivamente. Entre los participantes había representantes de la comunidad (juntas vecinales locales), ingenieros, consultores, miembros de universidades, operadores de transporte y los medios. En las reuniones se divulgó el MGA, y se presentaron los procedimientos para desarrollar y ejecutar los PGA específicos. No se plantearon objeciones significativas, y todos los participantes agradecieron las normas de gestión ambiental presentadas y se mostraron interesados en participar en consultas futuras. Además, el equipo de tareas supervisará de manera estrecha los primeros procesos de licitación y los PGA por desarrollar. Se ofrecerá asistencia técnica para una de las nuevas entidades ejecutoras.

71. El Ministerio de Transporte, que coordina la ejecución general del proyecto, designó a un especialista ambiental experimentado, que es parte de la UCP, a fin de garantizar la coordinación a nivel local e interactuar con el Banco.

30

Anexo 1: Marco de Resultados y Seguimiento

COLOMBIA: Respaldo al Programa Nacional de Transporte UrbanoMarco de Resultados

1. Los indicadores de resultados de los ODP para el proyecto propuesto requieren que el sistema de transporte urbano esté funcionando. Los indicadores informados corresponden a las ciudades grandes que están financiadas por este proyecto y ya comenzaron las operaciones, incluidas Pereira (2006) y Bucaramanga (marzo de 2010). Los indicadores de Bucaramanga deben interpretarse teniendo en cuenta que en el marco de los SBTR se ha comenzado una primera estrategia operativa por fases en la que la infraestructura, la flota de autobuses y el diseño de carreteras necesarios no han logrado todos sus objetivos operativos y de demanda. Algunos indicadores de resultados de los ODP para el resto de las ciudades grandes se informarán cuando los sistemas comiencen a funcionar: Cartagena, a fines de 2011 y principios de 2012, y Medellín-Valle de Aburrá, a fines de 2011 y principios de 2012. En cuanto a las ciudades medianas, los indicadores de resultados de los ODP se darán a conocer cuando los sistemas comiencen a funcionar (aproximadamente a comienzos de 2013).

Objetivos de desarrollo del proyecto: Los ODP para el PNTU son mejorar la eficiencia, la viabilidad económica, la seguridad y la sostenibilidad ambiental de la prestación de los servicios de transporte público en las ciudades participantes.Indicadores del nivel de resultado de los ODP* C

entr

al

Unidad de medida

Subproyecto Referen-cia

ValorFrecuencia

Fuente de datos/

Metodología

Responsable de la

recopilación de datos

Descripción (definición

del indicador, etc.)

2011 2012 2013 2014 2015

Indicador 1: Reducción del tiempo de viaje promedio para los usuarios de los estratos de ingreso más bajo*

Minutos

Bucaramanga56,6(2010) 56,6 49,6 49,6 42,6 42,6

Anual Selección muestral para realizar una encuesta que refleje los patrones de viaje generales de la encuesta de origen y destino para los usuarios de los estratos de ingresos 1 y 2. Para esa muestra, se calcula el tiempo de viaje generalizado. El indicador es un

Entidad ejecutora local

Indicador del tiempo en viaje promedio, tiempo promedio a pie desde o hasta la estación de autobuses, tiempo en el autobús y tiempo de transferencia, si corresponde. El indicador se calcula para los usuarios de los estratos de ingresos 1 y 2.

Cartagena 45,6(2010) 45,6 40 40 34,2 34,2

Medellín 92,6(2010) 92,6 81,5 81,5 70,4 70,4

Pereira29,0(2010) 29 29 29 29 29

Sincelejo 16,8(2010) 16,8 16,8 16,8 16,8 16,8

Valledupar 28,2(2010) 28,2 28,2 23,4 23,4 23,4

31

promedio simple de los datos de la muestra.

Indicador 2: Porcentaje del gasto de los hogares en transporte urbano con respecto al total de ingresos de los hogares

%

BucaramangaPor determi-nar*

- - - - -Anual

Nota*: Indicador nuevo que no se incluyó en el proyecto de SITM anterior. Los datos de referencia se recopilarán durante los primeros doce meses de la ejecución del proyecto.

Encuestas de hogares para recopilar datos sobre el promedio de ingresos y gastos en viaje (transporte urbano) en un día laboral del hogar. Encuesta para seis estratos de ingresos.


La proporción del ingreso del hogar que se destina a transporte público, por estrato de ingresos

CartagenaPor determi-nar*

- - - - -

MedellínPor determi-nar*

- - - - -

PereiraPor determi-nar*

- - - - -

Sincelejo Por determi-nar*

- - - - -

Valledupar Por determi-nar*

- - - - -

Indicador 3: Porcentaje de personas que califican al sistema como mejor que el sistema anterior

%

Bucaramanga 67 70 70 70 73 75Anual

Si se indica un valor “cero”, señala que el sistema aún no comenzó a funcionar.

Encuesta de satisfacción del usuario


La primera encuesta de usuarios posterior al lanzamiento debe comparar el sistema nuevo con el sistema convencional. Luego, las encuestas de satisfacción del usuario deben evaluar la prestación general del servicio (baja, satisfactoria, buena,

Cartagena 0 0 70 70 73 75

Medellín 0 0 70 70 75 75

Pereira 83 85 85 85 85 85

Sincelejo 0 0 0 70 73 75

Valledupar 0 0 0 70 73 75

32

excelente).

Indicador 4: Cantidad de accidentes por millón de pasajeros

Cantidad de acciden-tes por millón de pasajeros

Bucaramanga 3,59(2009) 2,9 1,90 1,90 1,90 1,90

Anual Calcular la cantidad de accidentes directamente relacionados con la prestación del sistema de transporte urbano. Para los autobuses de tránsito rápido, accidentes de que sucedieron en el carril exclusivo. La definición de “accidente” debe tener en cuenta la cantidad de muertos y heridos por un accidente en el que estuvo involucrado por lo menos un autobús (del SBTR u otro).

La entidad ejecutora local con el aporte de datos de la Policía y las secretarías de tránsito y transporte y de movilidad

El indicador tiene el fin de ilustrar la cantidad de accidentes atribuibles al nuevo sistema de transporte urbano. La información de la línea de base es para el escenario sin proyecto.

Cartagena 7,68(2009) 7,68 4,10 3,53 3,53 3,53

Medellín 25,55(2009)

25, 55 20,44 16,6 16,6 16,6

Pereira 6,77(2009) 5,42 3,39 3,39 3,39 3,39

Sincelejo 4,77(2010) 4,77 4,77 4,10 2,10 2,10

Valledupar 8,41(2010) 8,41 8,41 6,39 6,20 6,20

Indicador 5: Nivel de PM10

µg/m³ Bucaramanga 67,8(2009) 67,8 61,02 61,02 61,02 61,02

Anual

Este indicador se mide en ciudades que

Metodología de medición de emisiones locales. Si es necesario, la metodología debe ajustarse de manera que

Autoridad ambiental local

Refleja la reducción en las emisiones locales de PM10 en las proximidades del nuevo corredor de

33

actualmente tienen el equipo para controlar las emisiones locales a través de su autoridad ambiental.

pueda evaluar las emisiones en las proximidades del corredor de transporte.

transporte urbano.

Medellín 58,0(2009) 58,0 52,2 52,2 52,2 52,2

Indicador 6: Reestructu-ración del sistema de carreteras actual para el transporte público

Sí / no

Bucaramanga No - - - - Sí

Una vez

Las autoridades de tránsito locales están a cargo de reestructurar el sistema de carreteras del transporte público existente en cada ciudad a fin de que sea complementa-rio y no paralelo al SBTR (en las ciudades grandes) o más eficiente en general (en ciudades medianas).

Autoridad de tránsito local (Secretaría de Tránsito y Transporte o el área metropolitana)

Refleja la capacidad institucional para reestructurar el sistema de carreteras de transporte público de la ciudad. Se asigna el indicador “Sí” únicamente cuando la reestructuración está completamente terminada.

Cartagena No - - - - Sí

Medellín No - - - - Sí

Pereira No - - - - Sí

Sincelejo No - - - - Sí

Valledupar No - - - - Sí

RESULTADOS INTERMEDIOS

Indicador *

Cen

tral

Unidad de medida

Subproyecto Referen-cia

Valores objetivo acumulativosFrecuencia

Fuente de datos/

Metodología

Responsable de la

recopilación de datos

Descripción (definición

del indicador,

etc.)2011 2012 2013 2014 2015

Resultado intermedio (componente A): Sistemas Integrados de Transporte Público

34

Indicador de resultados intermedios 1: Cantidad de personal técnico que trabaja en la UPC

Cantidad 7(2010) 9 9 9 9 9

Semestral UCP UCP Personal y consultores que trabajan en la UPC

Indicador de resultados intermedios 2: Sistema de seguimiento y evaluación en vigencia

Cantidad 0(2010) 0 1 1 1 1

Anual

El sistema de seguimiento y evaluación en las ciudades grandes se terminará de implementar en 2012.

UCP UCP El sistema de evaluación y seguimiento está completa-mente diseñado, ejecutado y acordado con los organismos de ejecución locales en las ciudades grandes.

Indicador de resultados intermedios 3: Cantidad de kilómetros construidos

Kilómetros

Bucaramanga 7,71 (2010) - - - - 17,2 Anual Entidad

ejecutora local

Cartagena 4,50 (2010) - - - - 15,0

Medellín 9,97 (2010) - - - - 13,5

Pereira 14,95 (2010) - - - - 18,8

Indicador de resultados intermedios 4: Cantidad de contratos de licitaciones públicas internaciona-les de

CantidadBucaramanga 0 - - - - 5

Anual Entidad ejecutora local

Medellín 0 - - - - 5

Pereira 0 - - - - 1

35

construcción firmados de acuerdo con las adquisiciones

Indicador de resultados intermedios 5: Cantidad de contratos de operaciones firmados

CantidadBucaramanga 1 1 1 1 1 1

Anual

Medellín no está incluida porque las operaciones del SBTR estarán en manos del Metro.


Cartagena 0 1 1 1 1 1

Pereira 1 1 1 1 1 1

Indicador de resultados intermedios 6: Cantidad de sistemas de cobro de pasajes otorgados

CantidadBucaramanga 1 1 1 1 1 1

Anual

Medellín no está incluida porque el cobro de pasajes del SBTR estará a cargo del Metro.


Cartagena 0 1 1 1 1 1

Pereira 1 1 1 1 1 1

Resultado intermedio (componente B): Sistemas Estratégicos de Transporte público Indicador de resultados intermedios 1: Cantidad de personal técnico que trabaja en cada entidad ejecutora (ciudades medianas)

Cantidad Sincelejo 0(2010)

3 3 3 3 3 Anual Entidades ejecutoras locales

Entidades ejecutoras locales

Consultores contratados en el marco del proyecto para brin-dar asistencia a las entida-des ejecutoras locales en

Valledupar 0(2010)

3 3 3 3 3

36

ciudades medianas

Indicador de resultados intermedios 2: Sistema de seguimiento y evaluación implementado

Sincelejo 0 0 0 1 1 1

Anual

En ciudades medianas, en donde los nuevos sistemas de tránsito comenzarán a funcionar en 2013, el sistema de seguimiento y evaluación estará en práctica en 2013.



El sistema de evaluación y seguimiento está completa-mente diseñado, ejecutado y acordado con las entidades ejecutoras locales en las ciudades medianas.

Valledupar 0 0 0 1 1 1

Indicador de resultados intermedios 3: Cantidad de kilómetros construidos

KilómetroSincelejo 0 - - - - 6.86


Valledupar 0 - - - - 16

Indicador de resultados intermedios 4: Cantidad kilómetros rehabilitados

KilómetroSincelejo 0 - - - - 49.2



Indicador de resultados intermedios 5: Cantidad de kilómetros

Kilómetro

Sincelejo 0 - - - - 10



37

rehabilitados en espacio público para peatones

38

2. En el año 2005, durante el proyecto de SITM, se desarrolló un marco integral de resultados para realizar el seguimiento y la evaluación del desempeño del proyecto. El Marco de Seguimiento y Evaluación propuesto (Steer Davies 2006) está compuesto por los 35 indicadores28 y evaluó tres aspectos del desempeño del proyecto: i) el desempeño del transporte local; ii) la eficacia y efectividad y iii) el impacto en el entorno urbano. Se ha comenzado la ejecución del Marco de Seguimiento y Evaluación propuesto en las ciudades que lanzaron el SBTR (Bucaramanga y Pereira), pero esta ha sido difícil debido a los requisitos de datos y recursos. El Ministerio de Transporte y el equipo del proyecto, en coordinación estrecha con las entidades ejecutoras, evaluarán las estrategias para su implementación y sostenibilidad, como la simplificación del Marco de Seguimiento y Evaluación mediante la reducción de la cantidad de indicadores que se deben informar, de manera que resulten más manejables y factibles para los organismos de ejecución.

28 Para acceder a una presentación del marco de seguimiento y evaluación propuesto y un debate exhaustivo sobre la metodología para calcular esos indicadores, consulte http://www.mintransporte.gov.co:8080/transporte_urbano/Manual%20de%20Indicadores.pdf. El Banco también recomendará al Ministerio de Transporte que incluya un indicador de género como el promedio de tiempo de viaje en el SBTR.

39

http://www.mintransporte.gov.co:8080/transporte_urbano/Manual%20de%20Indicadores.pdf

Anexo 2: Descripción detallada del proyecto

1. A fin de cumplir con sus objetivos, el PNTU se basa en una asociación del sector público y el privado eficaz en la que el sector público construye y mantiene la infraestructura necesaria y fortalece la capacidad institucional para planificar y regular el suministro de transporte público, mientras que el sector privado ofrece el equipo (flota y cobranza de pasajes) y el suministro del servicio. En ese sentido, el enfoque propuesto anticipa que la infraestructura (corredores de autobuses, estaciones, terminales, etc.) será financiada con fondos públicos, mientras que el material rodante, la cobranza de los pasajes y el sistema de control serán suministrados por el sector privado. En general, el enfoque adoptado por las autoridades de Colombia consiste en promover que las pequeñas empresas y los propietarios de autobuses se conviertan en empresas de autobuses formales, que serán propietarias y administradoras de los autobuses y contratan a conductores y a empleados de mantenimiento para llevar a cabo el suministro del servicio de transporte público. Ese proceso se promueve abriendo la operación de autobuses a un proceso de licitación general en el que las empresas de autobuses pueden participar si satisfacen algunos requisitos técnicos y financieros, y según el cual las empresas ganan el derecho de funcionar en una competencia por la operación del mercado. De esa manera, los pasajes iniciales de los usuarios se calculan sobre la base de las ofertas de las posibles empresas operadoras, reflejando los costos reales del sistema, y los contratos incluyen fórmulas de ajuste para contemplar cambios en el costo del combustible, la mano de obra u otros insumos. Las concesiones de operación de autobuses van entre 10 y 15 años, según circunstancias locales y prioridades, y el pago a las empresas de autobuses es en cuotas proporcionales a la cantidad de kilómetros por pasajeros que cada autobús recorre y/o transporta, y depende del cumplimiento de normas de calidad de servicio. Además, las tareas de cobranza de pasajes y otros componentes tecnológicos también se asignan mediante procesos de licitación, según las capacidades técnicas necesarias. La cobranza de pasajes no se realiza en los autobuses sino en las estaciones que cuentan con molinetes modernos y tarjetas inteligentes. Una empresa externa está a cargo de estas responsabilidades, que luego transfiere los montos cobrados a un fondo fiduciario que los distribuye de acuerdo con una relación preestablecida a los diversos agentes que operan y gestionan el sistema (la entidad de tránsito, las empresas operadoras de autobuses, la empresa de cobranza de pasajes, etc.). Ese sistema exime al conductor de la responsabilidad de cobrar, lo cual reduce el riesgo de que se produzca una mala gestión del efectivo, asaltos y evasión en el pago, además de generar datos para planificar las operaciones.

2. Se tomaron otras medidas institucionales y regulatorias complementarias (reorganización de carreteras de autobuses, eliminación y desguace de autobuses obsoletos, ejecución de medidas de gestión del tránsito, un marco integral de seguimiento y evaluación, etc.) para garantizar las mejoras en la provisión del servicio de transporte público. Esto demuestra que el valor agregado del proyecto va mucho más allá de las inversiones necesarias en infraestructura y la operación de transporte. Se crearon organismos de transporte corporativos (las entidades ejecutoras) en cada una de las ciudades participantes del PNTU para supervisar la ejecución de las inversiones en infraestructura, respaldar a las ciudades en el proceso de negociación con las operadoras de autobuses y en la estructuración de los contratos de concesión, y para planificar y operar los sistemas. Las autoridades de tránsito locales tienen la responsabilidad sobre la reestructuración del sistema de carreteras de transporte público existentes en cada ciudad, para lograr que ofrezcan un servicio complementario al de los SBTR (en las ciudades grandes) o más eficientes

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en términos generales (en ciudades medianas). Las autoridades de tránsito locales también deberán eliminar y chatarrizar los autobuses obsoletos, de modo que, al final del proceso, se habrá reducido el tamaño general de la flota, a raíz de la mayor eficiencia del transporte, ya que solo se permitirá que circule la cantidad mínima necesaria de autobuses.

3. Además, el PNTU recurre a una colaboración técnica eficaz entre el Gobierno de Colombia y las ciudades que participan del programa. A nivel nacional, el Ministerio de Transporte, mediante una UCP, supervisa de forma general la gestión y ejecución del proyecto, ofrece asistencia técnica a las ciudades que participan del PNTU y está a cargo de la ejecución del programa de seguimiento y supervisión. La unidad demostró su eficacia en la ejecución del proyecto de SITM y ofrece respaldo directo a las ciudades participantes en aspectos técnicos, de operaciones, ambientales, sociales, de reasentamiento y de adquisiciones. Como ocurrió en el caso del proyecto de SITM anterior, el Ministerio de Transporte, a través de la UCP, ofrecerá asistencia técnica dirigida para fortalecer la capacidad institucional, tanto a nivel nacional como a nivel local.

4. En este anexo se ofrece una descripción detallada de los componentes del proyecto financiados por el Banco, de la siguiente manera:

5. Componente A29: Sistemas Integrados de Transporte Masivo (US$253 millones)1. Expansión del alcance físico y la cobertura geográfica y social del PNTU en ciudades grandes por medio de la ejecución de las siguientes actividades seleccionadas: a) revisión de diseños detallados de ingeniería; b) construcción de carriles exclusivos para transporte rápido por autobús; c) construcción de paradas, terminales y centros de integración; d) construcción de carriles de tránsito mixto adyacentes a los carriles exclusivos de autobuses; e) construcción de aceras y sendas para bicicleta; f) rehabilitación de carreteras secundarias; g) construcción de pasos peatonales junto a los carriles de autobús, con puentes peatonales; h) construcción o adaptación de carriles complementarios a los carriles exclusivos de autobús; i) adaptación y/o reubicación necesaria de las redes de transporte público adyacentes a las zonas de construcción; j) construcción de talleres y estacionamientos de autobuses; k) revisión y mejora de los diseños técnicos; l) supervisión (interventorías) de las obras de construcción mencionadas en este párrafo, A.1, de acuerdo con términos de referencia aceptables para el Banco. 2. a) Provisión de financiamiento para la adquisición de las tierras necesarias para llevar a cabo la parte A.1 del proyecto; b) provisión de financiamiento para el reasentamiento de las personas afectadas y su compensación, de acuerdo con lo establecido en el PAR correspondiente, en lo relativo a la realización de la parte A.1 del proyecto.3. Diseño y ejecución de los PGA para la realización de la parte A.1 del proyecto.

6. Componente B: Sistemas Estratégicos de Transporte Público (US$ 97 millones)1. Expansión del alcance físico y de la cobertura geográfica y social del PNTU en las ciudades medianas por medio de las siguientes actividades: a) formulación de diseños detallados de ingeniería del proyecto para sistemas integrados de transporte, con términos de referencia satisfactorios para el Banco; b) construcción y rehabilitación de redes de carreteras; c) construcción y rehabilitación de aceras, espacio público, sendas peatonales

29 En el acuerdo de préstamo, se llama parte A del proyecto al componente A. Lo mismo ocurre con el componente B (parte B).

41

junto a carriles de autobuses y sendas para bicicleta; d) construcción de puentes peatonales; e) construcción de paradas, terminales y centros de integración; f) construcción de talleres y estacionamientos de autobuses; g) adquisición de centros de control para SETP, como control de flotas, semáforos y señales de tránsito; h) rehabilitación y renovación de centros históricos; i) provisión de equipamiento y capacitación para los organismos de ejecución; j) contratación de personal técnico especializado por parte de los organismos de ejecución para la puesta en marcha del proyecto; k) financiamiento de costos operativos; l) contratación de auditores del proyecto; m) diseño y construcción de centros de servicios para la ciudadanía; n) diseño y ejecución de estrategias amplias de comunicación; y o) supervisión (interventorías) de todas las actividades del punto a) al n) mencionadas en este párrafo, B.1, de acuerdo con términos de referencia satisfactorios para el Banco.2. a) Provisión de financiamiento para la adquisición de las tierras necesarias para llevar a cabo la parte B.1 del proyecto; b) provisión de financiamiento para el reasentamiento de las personas afectadas y su compensación, de acuerdo con lo estipulado en el PAR correspondiente, en relación con la realización de la parte B.1 del proyecto.3. Diseño y ejecución de los PGA para la realización de la parte B.1 del proyecto.

Resumen de información de costos para los componentes de infraestructura clave en ciudades grandes del proyecto original de SITM y los financiamientos adicionales (primero y segundo)

7. En el cuadro 1 se presenta un panorama general de los costos de los componentes de infraestructura clave (corredores troncales y pretroncales, carreteras secundarias, estaciones de autobuses, terminales y/o centros de integración, etc.) en ciudades grandes financiados por el proyecto de SITM (contempla Barranquilla y el corredor Norte Quito Sur [NQS] de Bogotá). La lista exhibe los gastos incurridos a la fecha en cada componente de infraestructura financiado por el Banco, y no incluye inversiones programadas en el contexto de este proyecto.

42

Cuadro 1. Resumen de información de costos para los componentes de infraestructura clave en ciudades grandes del proyecto original de SITM

y los financiamientos adicionales (primero y segundo)

Nota: Sobre la base de los planes de adquisiciones de organismos de ejecución locales hasta noviembre de 2010.Las intervenciones asociadas con corredores troncales y pretroncales y las carreteras secundarias suelen incluir mejoras del espacio público.* Incluye 15 puentes peatonales y mejora de 9350 m2 de espacio público; **incluye una estación de integración; ***estimación

43

Anexo 3: Disposiciones de ejecución

A. Disposiciones institucionales y de ejecución

1. En 2002, el Gobierno de Colombia adoptó el PNTU, basado en la Ley n.º 86 promulgada en diciembre de 1989. El PNTU se diseñó como una política nacional para ofrecer opciones de movilidad competitivas, eficientes, accesibles, seguras y ambientalmente sostenibles para la población urbana. El objetivo del programa era responder a los desafíos que enfrentaban las ciudades de Colombia a raíz de sus grandes aumentos de población y las tasas de urbanización y motorización, que en última instancia ejercerían presión sobre la movilidad urbana y deteriorarían la productividad, la cohesión social y la calidad de vida de las ciudades. En el PNTU se dispone la ejecución de SITM, también conocidos como SBTR y SETP para ciudades grandes (más de 600 000 habitantes) y para ciudades medianas (entre 250 000 y 600 000 habitantes), respectivamente.

2. Tres documentos del CONPES30, aprobados en 2002, 2003 y 2005, fijaron el marco institucional y de política para el PNTU. El PND 2006-10 del Gobierno nacional (Ley 1151 de 2007) también ratifica la permanencia del Gobierno de Colombia respecto de esta política nacional. Estos documentos de políticas: i) definen metas de políticas, estrategias y resultados esperados; ii) fijan las responsabilidades de seguimiento y evaluación de la ejecución del PNTU y el desempeño de los proyectos de cada ciudad; iii) proponen un programa para el fortalecimiento de las capacidades en las ciudades que participan del PNTU; y iv) definen los criterios para obtener financiamiento de los proyectos de cada ciudad, tanto por parte de la ciudad como del Gobierno de Colombia.

3. El PNTU supone que las ciudades grandes y medianas enfrentan un conjunto de desafíos de movilidad particulares que pueden abordarse con la ejecución de sistemas SBTR en las ciudades grandes y con intervenciones más moderadas (gestión de la demanda de tránsito, etc.) en las ciudades medianas. En ese sentido, se identifican las ciudades grandes y las ciudades medianas y se ofrece apoyo técnico y financiero (cofinanciamiento del proyecto) del Gobierno de Colombia por “orden de presentación” para la ejecución de los proyectos en cada ciudad. Mediante el proyecto se crea un incentivo para que las autoridades municipales identifiquen, asignen y garanticen recursos locales para financiar el proyecto, y avancen con las condiciones de admisibilidad para la ejecución del proyecto (diseño conceptual del proyecto, documentos del CONPES y el CONFIS, convenios subsidiarios). En cada ciudad, las disposiciones de ejecución comienzan con la preparación del diseño conceptual de cada proyecto (que incluye aspectos técnicos, urbanos, ambientales y sociales, la evaluación de las capacidades técnicas y financieras de la ciudad, y la evaluación institucional de las entidades locales participantes) y con la verificación del conjunto de condiciones de admisibilidad técnicas y financieras de cada ciudad. Una vez terminada esa etapa de identificación inicial, se comienza con los diseños detallados y la estructuración del proyecto (aspectos operativos, financieros y técnicos del proyecto). El documento del CONPES de 2002 delegó en el DNP la ejecución y supervisión (en coordinación con las ciudades participantes) de los estudios preparatorios para el diseño y la estructuración financiera de los proyectos en ciudades grandes y medianas. Una vez que se cuenta con información detallada, se definen el alcance y los requisitos financieros del proyecto, y se somete

30 CONPES n.º 3167 Política para Mejorar el Servicio de Transporte Público Urbano de Pasajeros, mayo de 2002; CONPES n.º 3260 Política Nacional de Transporte Urbano y Masivo, diciembre de 2003; y CONPES n.º 3368 Política Nacional de Transporte Urbano y Masivo, Seguimiento, agosto de 2005.

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la evaluación del proyecto a la aprobación del Gobierno de Colombia. Durante esa fase, luego de la aprobación del consejo municipal, las ciudades establecen una entidad ejecutora (es decir, una entidad corporativa de transporte creada para cada ciudad participante, según las disposiciones de las leyes de empresas industriales y comerciales del prestatario), que está a cargo de la ejecución del proyecto.

4. La aprobación del proyecto por parte del Gobierno de Colombia en ciudades grandes y medianas queda formalizada por la publicación de un documento del CONPES que detalla las condiciones específicas para una intervención en esa ciudad. Este documento ofrece la base para el convenio subsidiario (convenios de cofinanciación), que son un documento legalmente vinculante firmado por el Gobierno de Colombia, a través del Ministro de Hacienda, el Ministro de Transporte y el Director del DNP, la ciudad seleccionada, a través del Alcalde, y la entidad ejecutora local constituida previamente, a través del gerente general. Es a través del convenio subsidiario que se definen formalmente el alcance de la intervención del proyecto, la estructura financiera y las obligaciones de las distintas partes. En particular, el convenio: i) asigna a la ciudad participante la responsabilidad general sobre el emprendimiento y el financiamiento de cualquier posible exceso de costos y/o déficit operativo en la operación de transporte público; ii) define el programa de compromisos financieros del Gobierno de Colombia por año, aprobado previamente por el CONFIS31 y registrado como compromisos presupuestarios a futuro (vigencias futuras) para un registro fiscal adecuado; iii) instruye a la ciudad a presupuestar los fondos para cubrir cualquier exceso de costos, en el momento en que estos son detectados; iv) crea un fondo fiduciario para gestionar las contribuciones financieras del Gobierno de Colombia y de la ciudad al proyecto; v) dispone la celebración de un contrato entre el Gobierno de Colombia y la ciudad; y vi) establece de manera obligatoria utilizar procedimientos fiduciarios (gestión financiera, desembolsos y adquisiciones) para las contribuciones financieras de las organizaciones multilaterales, si corresponde, que participan del proyecto.

5. Una vez que se cumplan todas esas condiciones, el Gobierno de Colombia solicita al Banco que incluya a cada ciudad participante en el financiamiento del préstamo, de acuerdo con los procedimientos detallados en el Manual de operaciones. Previamente a recibir financiamiento del Banco, el prestatario, a través del Ministerio de Transporte, somete a la evaluación del Banco información satisfactoria de que la ciudad beneficiada cumplió con las condiciones de admisibilidad planteadas en el Manual de operaciones. Esas condiciones son: i) que el prestatario, mediante el DNP, haya presentado al Banco el análisis económico del proyecto y el PGA y el PAR satisfactorios, elaborados de acuerdo con los marcos de salvaguardias correspondientes acordados con el Banco; ii) que cada ciudad participante, a través de su concejo, haya aprobado el proyecto en su plan maestro de utilización de la tierra y en el plan municipal de desarrollo, que los decretos o acuerdos para la creación de la entidad ejecutora local estén emitidos y haya reserva de fondos locales de recargos sobre el combustible u otras fuentes suficientes para cubrir el plan financiero acordado con el Gobierno de nacional; iii) que la ciudad participante, la entidad ejecutora y el prestatario hayan firmado un convenio subsidiario aceptable para el Banco, que define, entre otras, las disposiciones de cofinanciamiento, fiduciarias, de salvaguardias y de presentación de informes para la ejecución y el seguimiento de proyectos; y iv) que el Banco haya evaluado satisfactoriamente la capacidad de los organismos municipales participantes para llevar a cabo adquisiciones y gestión financiera de acuerdo con el Manual de operaciones del proyecto.

31 Órgano rector de la Política Fiscal.45

Entidades ejecutoras

6. El Ministerio de Transporte tiene responsabilidad general sobre la ejecución del proyecto, ofrece apoyo técnico al PNTU y está a cargo del seguimiento y la evaluación de la ejecución del proyecto. El MHCP es responsable de la gestión general de los recursos del proyecto, y el DNP realiza estudios preparatorios y elabora documentos del CONPES para cada ciudad participante.

7. Las entidades ejecutoras en las ciudades seleccionadas dirigirán la ejecución de los componentes A y B del proyecto. El Ministerio de Transporte estará a cargo de ofrecer asistencia técnica a estas entidades y de gestionar la adquisición de bienes y servicios de consultoría a tal fin. Con este acuerdo institucional, el Gobierno de Colombia promueve que la ciudad lidere la planificación, la ejecución y el control del sistema, además de aprovechar su rol como regulador de políticas, mediante la participación en la Junta de Directores de las entidades a cargo del desarrollo y el control del sistema (las entidades ejecutoras locales). La Junta de Directores de esas entidades comprende cinco directores: tres son designados por el Gobierno de Colombia (el MHCP, el Ministerio de Transporte y la DNP) y dos por el Gobierno municipal local (el Alcalde y el Consejo municipal).

8. Es a través del Ministerio de Transporte que el Gobierno de Colombia: i) solicita a las entidades ejecutoras locales la preparación y la presentación de los planes de sostenibilidad financiera y operaciones para la ejecución de sistemas de autobuses de tránsito rápido (o, en el caso de los sistemas ya creados, antes del desembolso), que indican entre otras cosas la estructura organizacional, los niveles de personal y las funciones, las medidas de fortalecimiento institucional y/o los acuerdos de “hermanamiento” con otras ciudades adoptados para garantizar que la entidad cuente con la capacidad para planificar y regular el suministro de servicios de transporte público, e incluyen también los límites que determinarán el avance del proyecto de acuerdo con el sistema de seguimiento del DNP; ii) elabora para el Banco los planes institucionales, financieros y operativos mencionados en el párrafo anterior, y las actualizaciones subsiguientes, en un plazo de 30 días a partir de la aprobación por parte de los consejos de administración; y iii) en caso de incumplimiento significativo de las obligaciones del convenio de cofinanciamiento por parte de la ciudad, notifica al Banco en un plazo de 30 días respecto de la aplicación de las medidas correctivas definidas en el convenio correspondiente.

B. Gestión financiera, desembolsos y adquisiciones

Gestión financiera y desembolsos

9. Las disposiciones de gestión financiera del proyecto tendrán en cuenta el uso de los sistemas nacionales de gestión financiera y la mayoría de las disposiciones vigentes actualmente en el Ministerio de Transporte, además de los sistemas de información financiera vigentes en cada una de las entidades ejecutoras de las ciudades grandes (Bucaramanga, Cartagena, Medellín y Pereira). El proyecto se ejecutará utilizando el Sistema Integrado de Información Financiera del Gobierno de Colombia y el módulo contable complementario, Elisa, con fines de consolidación, lo que incluye el apoyo de las áreas funcionales de contabilidad, control interno y auditoría de cada entidad ejecutora, y el uso de agentes fiduciarios para la administración de los fondos del proyecto en cada ciudad. El préstamo propuesto financiará contratos de obras, bienes y servicios para las ciudades grandes que participan del proyecto y obras, bienes y servicios para 2 de las 12 ciudades medianas incluidas en el proyecto (Sincelejo y Valledupar). Las

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responsabilidades de la gestión financiera corresponderán a la Subdirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Transporte, la UCP y las entidades ejecutoras, con apoyo de agentes fiduciarios para fines relacionados con los pagos. Las principales responsabilidades de la UCP en relación con la gestión financiera incluirán la coordinación de procedimientos financieros y administrativos relacionados con la presupuestación, la tesorería, la contabilidad general y la presentación de informes del proyecto. Las entidades ejecutoras del proyecto ya fueron creadas en todas las ciudades grandes, pero aún no se termina con la contratación de personal y con la aplicación de sistemas contables y administrativos en las ciudades medianas. Las disposiciones de gestión financiera (como los procesos y los sistemas financieros) deben definirse en los nuevos organismos de ejecución de las ciudades medianas, al menos en lo que se refiere a los módulos de presupuesto, contabilidad y tesorería. Además, es preciso que exista un equipo profesional y competente para la gestión de esas áreas funcionales que, entre otras cosas, estará a cargo de: i) controlar y gestionar la ejecución del proyecto; ii) procurar que la contabilidad del proyecto se ajuste a los procedimientos y normas del país. En ese sentido, el proyecto está sujeto a los procedimientos internos y de calidad de cada organismo, que responden al Departamento Administrativo de la Función Pública y a la Contaduría General de la Nación; iii) preparar y presentar ante el Ministerio de Transporte los informes financieros del proyecto, a los fines de la consolidación de las cuentas del proyecto, y según disponen los requisitos del convenio de préstamo; y iv) crear una unidad dentro de cada entidad ejecutora que rinda cuentas por la supervisión del agente fiduciario. También debe existir una oficina de control interno (que responda al Departamento Administrativo de la Función Pública, de acuerdo con las disposiciones de los sistemas nacionales) en la estructura organizacional de las nuevas entidades ejecutoras. Esos requisitos de disposiciones adecuadas de la gestión financiera se incluirán como condición de desembolso para cada una de las entidades ejecutoras en las ciudades medianas.

10. Las disposiciones de flujo de fondos para los fondos del proyecto destinados a esas entidades ejecutoras también implicarán la definición de disposiciones de la gestión financiera con el agente fiduciario en cada una de las nuevas ciudades medianas. La contratación de los agentes fiduciarios debería realizarse según los siguientes criterios32: i) abrir una cuenta del Banco separada sin riesgo financiero para los fondos del proyecto; ii) ofrecer información financiera del proyecto precisa y oportuna en las plantillas y archivos solicitados por cada entidad ejecutora, para su integración automática a los datos de control contable del proyecto; iii) los desembolsos a los agentes fiduciarios deben realizarse únicamente contra las cuentas pagadas a los beneficiarios últimos del proyecto, aprobadas de manera adecuada por cada entidad ejecutora; iv) el agente fiduciario debe dejar la evaluación de las cuentas del proyecto y los procedimientos de control creados para la gestión de fondos en manos del Banco y los auditores del proyecto, cuando así se solicite; v) el comité fiduciario33 estará a cargo de controlar que las distintas fuentes que financian el proyecto se gestionen en cuentas separadas. El reembolso de fondos a cada agente fiduciario de cada ciudad se realizará luego de recibir la aprobación del Ministerio de Transporte y el MHCP, en función de la presentación, por parte de cada entidad ejecutora, de estados de gastos. El Ministerio de Transporte elaborará y presentará ante el Banco, trimestralmente, informes financieros provisorios no auditados34. Los estados financieros del 32 Memorando de entendimiento firmado por el MHCP, el DNP y el Banco para la contratación de la UCP y los administradores de fondos en 2007.33 El comité fiduciario comprende delegados del Ministerio de Transporte, del MHCP, el DNP, la ciudad y de la entidad ejecutora, y del Directorio del primero. El comité fiduciario debe producir informes cada tres meses para la ciudad, el MHCP, el Ministerio de Transporte y el DNP. 34 Los informes financieros provisorios se presentarán al Banco dentro de un plazo de 45 (cuarenta y cinco) días luego del final de cada trimestre calendario.

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proyecto35 estarán sujetos a auditorías externas anuales, realizadas por la CGR. Las disposiciones de la gestión financiera para las entidades ejecutoras de ciudades grandes son, en su mayoría, las mismas que las del proyecto de SITM actual (préstamo 7739). Se registraron algunos problemas de rendición de cuentas (es decir, gastos no admisibles) durante la ejecución del proyecto de SITM, identificados a partir de las auditorías del proyecto y de la supervisión del Banco. Dado el carácter recurrente del problema relacionado con instancias de gastos no admisibles en el proyecto en curso y el riesgo de que la situación vuelva a presentarse en la ejecución del nuevo proyecto, el Banco solicitó al Ministerio de Transporte que contrate y mantenga a lo largo de la ejecución del proyecto personal adicional de gestión financiera, en cantidad y con experiencia y capacitación aceptables para el Banco, lo que contribuirá a fortalecer el cumplimiento en términos de, entre otras cosas, coordinación y seguimiento de las funciones de control de calidad de la UCP relacionado con: i) el reembolso de fondos del préstamo recibidos por cada agente fiduciario; y ii) los pagos hechos por estos a las entidades ejecutoras correspondientes (lo que se refleja en el convenio de préstamo como una condición de entrada en vigor para el Ministerio de Transporte). Además, esta medida implicaría que cada una de las entidades ejecutoras contara, a lo largo de toda la ejecución del proyecto, con personal de gestión financiera con funciones, responsabilidades, aptitudes y experiencia aceptables para el Banco; personal que estará a cargo de, entre otras cosas, la supervisión y el seguimiento de las funciones de control de calidad de la entidad ejecutora correspondiente en conexión con el reembolso de fondos del préstamo recibidos por el agente fiduciario correspondiente. Dado que el proyecto incluirá nuevas entidades ejecutoras en ciudades medianas y que la evaluación de gestión financiera no puede terminarse a menos que esas entidades ejecutoras cuenten con nivel de personal adecuado y estén en funcionamiento, una de las condiciones de desembolso para esas ciudades es que contraten personal de gestión financiera con funciones, responsabilidades, aptitudes y experiencia aceptables para el Banco, a cargo de gestionar las áreas financieras, lo que incluye los procesos operativos y de sistemas que participan de la ejecución del proyecto (por lo menos, los módulos del sistema de presupuesto, contabilidad y tesorería) y las funciones de control interno y supervisión del agente fiduciario.

11. El Banco realizará dos misiones de supervisión de gestión financiera en el terreno por año. Al final de cada misión, se recomendará una calificación para el estatus de la ejecución de la gestión financiera, y se actualizará el riesgo relacionado con la gestión financiera según sea necesario. El especialista en gestión financiera realizará exámenes documentales de los informes financieros no auditados y de los estados financieros auditados.

12. Las disposiciones de desembolso comprenden el uso de procedimientos similares a los utilizados para el proyecto de SITM en curso. El método de desembolso será el de reembolso. En general, los gastos admisibles se reconocerán luego del pago de bienes, obras y servicios de consultoría en cada categoría del proyecto. En caso de que los informes de auditoría o la supervisión del Banco planteen instancias de no admisibilidad, los montos correlacionados serán reembolsados al Banco directamente por el Ministerio de Transporte. Todas las solicitudes de retiro de fondos deben respaldarse totalmente con documentación adecuada (es decir, facturas, recibos, o cualquier otra evidencia de pago), con excepción de los gastos correspondientes a contratos no sujetos a evaluación previa y para los que el Banco aprobó la utilización de estados de gastos, como se indica en la carta de desembolso. El Ministerio de Transporte estará a cargo de preparar y presentar solicitudes de retiro de fondos ante el Banco. Toda la documentación de

35 Los estados financieros auditados del proyecto se presentarán al Banco en un plazo de 6 (seis) meses luego del final de cada año calendario.

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respaldo de las solicitudes de retiro (incluso aquellas en las que se utilizan estados de gastos) deben ser archivadas por las entidades ejecutoras y los agentes fiduciarios, y deben estar disponibles para evaluaciones de las misiones de supervisión del Banco y los auditores externos. El prestatario y las entidades ejecutoras conservarán todos los registros (contratos, órdenes, facturas, cuentas, recibos y otros documentos) que evidencien los gastos incurridos en el contexto de sus partes del proyecto, durante el más prolongado de los siguientes plazos: i) un año después de que el Banco haya recibido los estados financieros auditados que cubren el período durante el que se realizó el último retiro de la cuenta del préstamo; o ii) dos años después de la fecha de cierre del préstamo. El prestatario y las entidades ejecutoras locales deben permitir que los representantes del Banco examinen dichos registros.

Cuadro 1. Cuadro de desembolsos

Categoría Monto del préstamo asignado

(expresado en US$)

Porcentaje de gastos

por financiar (impuestos incluidos)

1) Bienes, obras, servicios de consultores, servicios distintos de los de consultores, adquisición de tierras y remuneraciones y costos operativos en el contexto de la parte A del proyecto para la ciudad participante de Bucaramanga

49 000 000 100%

2) Bienes, obras, servicios de consultores, servicios distintos de los de consultores, adquisición de tierras y remuneraciones y costos operativos en el contexto de la parte A del proyecto para la ciudad participante de Cartagena

33 000 000 100%

3) Bienes, obras, servicios de consultores, servicios distintos de los de consultores, adquisición de tierras y remuneraciones y costos operativos en el contexto de la parte A del proyecto para la ciudad participante de Medellín

163 000 000 100%

4) Bienes, obras, servicios de consultores, servicios distintos de los de consultores, adquisición de tierras y remuneraciones y costos operativos en el contexto de la parte A del proyecto para la ciudad participante de Pereira

8 000 000 100%

5) Bienes, obras, servicios de consultores, servicios distintos de los de consultores, adquisición de tierras y remuneraciones y costos operativos en el contexto de la parte B del proyecto para la ciudad participante de Sincelejo

45 000 000 100%

6) Bienes, obras, servicios de consultores, servicios distintos de los de consultores, adquisición de tierras y remuneraciones y costos operativos en el contexto de la parte B del proyecto para la ciudad participante de Valledupar

52 000 000 100%

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MONTO TOTAL 350 000 000

13. El Banco aprobará un financiamiento retroactivo para los pagos realizados hasta un año antes de la firma del convenio de préstamo, siempre y cuando los bienes, las obras, los servicios y los costos operativos se hayan adquirido de acuerdo con las directrices del Banco y que las obras se ejecuten según los criterios de las políticas de salvaguardias del Banco. Esos gastos serán pagados por adelantado por el prestatario y no deben superar los US$70 millones.

14. El Banco reembolsará los fondos del préstamo en una cuenta denominada en dólares de Estados Unidos en el Banco de la República (el Banco Central de Colombia).

15. Tras la aprobación del MHCP, la Subdirección Administrativa y Financiera del Ministerio de Transporte dispondría la transferencia de fondos (en pesos colombianos) a cada agente fiduciario, sobre la base de las cuentas pagadas por cada entidad ejecutora. La conciliación entre los estados de gastos y los informes financieros provisorios seguirá realizándose de manera permanente y siendo verificada por auditores externos. Las plantillas de esos estados se evaluarán y se acordarán con el Ministerio de Transporte antes de la entrada en vigor del proyecto.

Adquisiciones

a) Disposiciones generales

16. Las adquisiciones del proyecto propuesto se realizarán conforme a lo dispuesto en los documentos del Banco Mundial Normas: Contrataciones con préstamos del BIRF y créditos de la AIF, publicado en mayo de 2004 y revisado en octubre de 2006 y mayo de 2010, y Normas: Selección y contratación de consultores por prestatarios del Banco Mundial, publicado en mayo de 2004 y revisado en octubre de 2006 y mayo de 2010, y en las disposiciones estipuladas en el convenio jurídico. Las distintas partidas dentro de las diferentes categorías de gastos se describen en general a continuación. Para cada contrato que se financie con el préstamo, los distintos métodos de adquisición o métodos de selección de consultores, la necesidad de precalificación, los costos previstos, los requisitos de examen previo y los plazos serán acordados entre el prestatario y el Banco en el Plan de Adquisiciones. El Plan de Adquisiciones se actualizará como mínimo una vez por año, o según se requiera para reflejar las necesidades reales de ejecución del proyecto y las mejoras en la capacidad institucional.

17. Contratación de obras. En el contexto del proyecto se financiarán diversas actividades de obras civiles, dentro de los componentes B y C. Las adquisiciones se llevarán a cabo utilizando según corresponda los documentos estándar de licitación armonizados para todas las licitaciones públicas internacionales y licitaciones públicas nacionales. Debido a la naturaleza del proyecto, no se esperan procesos de adquisiciones complejos, como procesos “llave en mano”, precalificaciones, etc.

18. Adquisición de bienes. Los bienes adquiridos en el contexto del presente proyecto serán los centros de control para los SETP, como el control de flotas, las luces y la señalización de tránsito. Las adquisiciones se realizarán con los documentos estándar de licitación para licitación pública internacional (aunque no se espera que sea necesaria), licitación pública nacional y comparación de precios u otros procesos adecuados, según se especifica en el plan de

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adquisiciones. En el caso de las compras de bienes menores, se acordarán los procedimientos de comparación de precios con el Banco en el Manual de operaciones. Además, la contratación directa estará sujeta a una evaluación previa por parte del Banco.

19. Selección de consultores. El proyecto exigirá los servicios de consultores (interventorías) para la supervisión de las obras civiles. Además, se necesitarán diversos servicios de consultores, como se describe en los componentes A y B.

20. Las listas finales de consultores para servicios con un costo estimado de menos del equivalente a US$350 000 por contrato pueden incluir exclusivamente consultores nacionales, según el párrafo 2.7 de las Normas: Selección y contratación de consultores por prestatarios del Banco Mundial. Las universidades, las instituciones de investigación gubernamentales y las organizaciones no gubernamentales de algunas áreas de experiencia especializadas pueden participar en el suministro de servicios de consultoría, según las normas y las políticas de adquisiciones del Banco.

21. Empresas. Se espera que la mayoría de los contratos con empresas se realicen utilizando el método de selección basada en la calidad y el costo (SBCC). A menos que las apruebe el Banco, todas las interventorías se seleccionarán según el método de SBCC. Las designaciones de consultores de tipos específicos, según se acordó previamente con el Banco en el plan de adquisiciones podrán realizarse mediante los siguientes métodos de selección: i) selección basada en la calidad; ii) selección conforme a un presupuesto fijo, especialmente para contratos de supervisión de obras; iii) selección por el menor costo; iv) selección basada en las aptitudes de los consultores, para contratos con un costo aproximado inferior a US$200 000 o equivalente; y, excepcionalmente, selección basada en una fuente única, en las circunstancias explicadas en el párrafo 3.9 de las Normas sobre Consultores.

22. Personas físicas. Se contratarán consultores individuales para brindar asesoramiento técnico y servicios de apoyo al proyecto, los cuales se seleccionarán de conformidad con lo dispuesto en la sección V de las Normas. Toda selección de consultores basada en una fuente única estará sujeta a un examen previo. En el Manual de operaciones se describen otros procedimientos específicos para la selección de esos consultores.

23. Costos operativos. En el contexto del proyecto se financiarán los costos operativos del equipo responsable de la ejecución: los gastos adicionales incurridos en relación con la ejecución del proyecto y los eventos de capacitación, entre otras actividades admisibles, lo cual incluye los equipos y suministros de oficina, la operación y el mantenimiento de vehículos, los costos de comunicación y seguros, los costos de administración de oficina, los servicios públicos, los viajes, viáticos y costos de supervisión.

24. Financiamiento retroactivo. El Gobierno de Colombia solicitó utilizar fondos del proyecto para financiar retroactivamente los pagos de algunos contratos ya adjudicados, incluso algunos contratos parcialmente financiados por un préstamo existente (el segundo financiamiento adicional para el proyecto de SITM) en las ciudades de Bucaramanga y Cartagena. Esos contratos fueron evaluados por el Banco, y se consideró que se habían adjudicado de conformidad con las normas sobre adquisiciones del Banco. De cualquier modo, el Banco realizará una evaluación de debida diligencia adicional de todos esos contratos al momento de procesar las solicitudes de pagos retroactivos.

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b) Evaluación de la capacidad de las entidades ejecutoras para llevar a cabo las adquisiciones

25. El Ministerio de Transporte hará que las entidades ejecutoras (con la colaboración de las ciudades participantes) lleven a cabo sus respectivas partes del proyecto, con debida diligencia y eficiencia en función de los convenios subsidiarios y de conformidad con prácticas administrativas, de ingeniería, ambientales, financieras, de gestión, sociales, técnicas y urbanas aceptables para el Banco, y ofrecerá oportunamente según se necesite, los fondos, las instalaciones, los servicios y demás recursos necesarios para el proyecto, de acuerdo con los términos y condiciones planteados en las disposiciones del anexo 2 del Convenio de Préstamo. El MHCP está a cargo de la gestión financiera de los recursos, mientras que el DNP lleva a cabo estudios preparatorios, elabora los documentos del CONPES para cada ciudad que participa del programa y también supervisa la ejecución del proyecto. Actualmente existe una UCP que realiza el seguimiento de la gestión general y la ejecución del PNTU. Esa unidad responde al Viceministro de Transporte, y su personal consta de funcionarios públicos y consultores, entre los que hay ingenieros de transporte urbano, economistas, contadores y especialistas sociales y ambientales. La unidad demostró su eficacia en la ejecución del proyecto de SITM y ofrece respaldo directo a las ciudades participantes y a las entidades ejecutoras en aspectos técnicos, operativos, ambientales, sociales, de reasentamiento y de adquisiciones. El personal de adquisiciones de la UCP posee experiencia en la aplicación de las normas sobre adquisiciones del Banco. Sin embargo, se informó que recientemente hubo un cambio en el personal de la UCP, a causa de la transición del Gobierno de Colombia, y la unidad está en proceso de contratar nuevo personal. 26. A nivel local, todas las ciudades grandes que participaron del proyecto de SITM crearon entidades ejecutoras a cargo de llevar a cabo las obras civiles y de administrar los autobuses de tránsito rápido una vez que se termine de construir la infraestructura. Esas entidades son organismos corporativos de transporte, creados con la aprobación del concejo municipal y de acuerdo con las disposiciones de las leyes de empresas industriales y comerciales de Colombia. Con respecto a las ciudades medianas, sus documentos del CONPES disponen la creación de organismos corporativos simplificados de transporte, similares a los creados en las ciudades grandes. Esas entidades ejecutoras se están creando actualmente, y deben establecerse antes de que el Gobierno de Colombia destine recursos de financiamiento mediante los convenios subsidiarios. Además, tal como ocurre en el caso del proyecto de SITM, estas tendrán que colaborar estrechamente con otros organismos municipales, como la Secretaría de Tránsito, la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de Obras Públicas e Infraestructura y la Secretaría de Planeación, para la ejecución de los proyectos.

27. La evaluación de las adquisiciones para el Ministerio de Transporte y las ciudades grandes seleccionadas se realizó durante la semana del 14 de febrero de 2011. Esta llegó a la conclusión de que la UCP del Ministerio de Transporte y las entidades ejecutoras de las ciudades grandes tienen la capacidad de gestionar procesos de adquisiciones, aunque es necesario aumentar la cantidad de personal capacitado en algunas de esas entidades y en la UCP. En el caso de las ciudades de Sincelejo y Valledupar, una vez que sus entidades ejecutoras hayan sido creadas y dotadas de personal, el Banco emprenderá una evaluación de las adquisiciones, a fin de analizar su capacidad para ejecutar el proyecto. Una condición de desembolso para esas ciudades es que cuenten con un equipo básico con funciones, responsabilidades, aptitudes y experiencia aceptables para el Banco en el área de adquisiciones.

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28. Los riesgos posibles en relación con las adquisiciones para la ejecución del proyecto están relacionados con: i) el carácter probablemente inadecuado de los insumos técnicos, incluidos los diseños de obras civiles, que pueden limitar la competencia y generar modificaciones en el contrato; ii) la participación insuficiente del sector privado en los procesos de licitación; iii) los intentos frecuentes de utilizar disposiciones de adquisiciones locales opuestas a las disposiciones de adquisiciones centrales del Banco; iv) la falta de comprensión de los procedimientos de adquisiciones del Banco por parte de los organismos de auditoría externa; y v) el riesgo de que se registre una sensación de fraude y corrupción y violaciones de las normas de adquisiciones, en caso de falta de transparencia y, posiblemente, nivel reducido de competencia. Es posible que esos riesgos se vean acentuados en las ciudades medianas, ya que las entidades ejecutoras locales no fueron creadas sino recientemente y no cuentan con experiencia respecto de las políticas y procedimientos de adquisiciones del Banco. Por último, es preciso mejorar la capacidad para las adquisiciones de algunas ciudades grandes y de la UCP del Ministerio de Transporte.

29. En la sección V (riesgos principales) del documento de evaluación inicial del proyecto se describen algunas medidas de mitigación adecuadas en el contexto del enfoque de la gestión del proyecto. Algunas de las medidas correctivas identificadas durante la preparación son:

a. ofrecer apoyo técnico del Banco al proyecto durante la supervisión, lo que incluye la realización de un examen previo de todos los contratos ejecutados por las ciudades medianas;

b. contratar consultores capacitados en el área de adquisiciones. Los términos de referencia y la selección de esos consultores deben someterse a un examen previo del Banco. Debe promoverse el acceso igualitario a oportunidades de licitación, respetando las normas sobre adquisiciones. También deben tomarse medidas adicionales para llegar a posibles oferentes fuera de los departamentos en los que funcionan estas entidades. Por ejemplo:i. posibilidad de invitar a las asociaciones de contratistas, como la Cámara

Colombiana de la Infraestructura y las cámaras de comercio a presentar ofertas; ii. eventos de divulgación para empresas. Como parte de las medidas para aumentar

la participación y la competencia, el Banco también organizará seminarios sobre oportunidades de negocios destinados al sector privado. En esos eventos también se evaluarán los principios del modelo de negocios financiados por el Banco, para la toma de conciencia respecto de cómo hacer negocios en actividades financiadas por el Banco.

c. seleccionar a los miembros del comité de evaluación en función de su capacidad técnica;

d. actualizar estudios de mercado para evitar imperfecciones del mercado que podrían generar una participación reducida en las actividades por financiar en el contexto del proyecto;

e. realizar campañas de concienciación y comunicación acerca del proyecto, en especial en las ciudades medianas;

f. actualizar los documentos de licitación armonizados y crear conciencia sobre el uso obligatorio de dichos documentos. Esta medida es clave para impedir los malentendidos que surgen de la aplicación de procedimientos opuestos a las políticas de adquisiciones de los bancos de desarrollo multilaterales;

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g. tomar conciencia respecto de recursos contractuales (valores, daños liquidados, etc.) y desarrollar un historial sobre el uso de esos recursos. Esa toma de conciencia se realizará en un contexto de capacitaciones y supervisiones;

h. crear un mecanismo para manejar las quejas relacionadas con las adquisiciones. Esa medida tiene como objetivo que contratistas y miembros de la comunidad informen sobre posibles problemas relacionados con la adjudicación y la ejecución de contratos. Además, el mecanismo servirá para realizar un seguimiento del estado de las quejas;

i. capacitar y crear capacidad. El Banco ofrecerá capacitación para mejorar la capacidad de las entidades ejecutoras, focalizándose en áreas técnicas y fiduciarias, en especial en el caso de las nuevas ciudades medianas. Además, la capacitación fiduciaria también tendrá como objetivo temas de buen gobierno y métodos de lucha contra la corrupción. Esos eventos de capacitación estarán a cargo del Banco.

30. El riesgo general del proyecto en el área de adquisiciones es alto, ya que las medidas anteriores no se pusieron en vigor. Esa calificación de riesgo será evaluada nuevamente luego del primer año de ejecución del proyecto.

c) Plan de Adquisiciones

31. El prestatario elaboró durante las negociaciones del proyecto un Plan de Adquisiciones para la ejecución del proyecto, que ofrece la base de los métodos de adquisiciones. Dicho plan se acordó entre el prestatario y el Banco el 30 de marzo de 2011. También estará disponible en la base de datos del proyecto y en el sitio web externo del Banco. El Plan de Adquisiciones se actualizará de conformidad con el Banco anualmente o con la frecuencia necesaria para reflejar las necesidades de ejecución reales del proyecto y las mejoras de capacidad institucional.

d) Frecuencia de la supervisión de las adquisiciones32. Además de los exámenes previos, el Banco llevará a cabo dos misiones de supervisión de las actividades ejecutadas en el primer año por ciudades medianas, y una misión anual a las ciudades grandes y a la UCP.

e) Detalles de las disposiciones de adquisición respecto de licitaciones públicas internacionales

Todos los contratos de licitación pública internacional para obras civiles con un costo estimado de más de US$5 000 000 deben estar sujetos a examen previo.

Todas las licitaciones públicas internacionales de bienes con un costo estimado de más de US$250 000 estarán sujetas a examen previo.

A menos que se indique lo contrario en el Plan de Adquisiciones, todos los contratos de obras civiles por ejecutar en las ciudades medianas estarán sujetos a examen previo.

Cuadro 2: Conjuntos de contratos que han de adjudicarse

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mediante licitación pública internacional N.º de ref.

Ciudad y contrato (descripción)

Costo estimado(en miles de US$)

Método de adquisición

Pre-cali-fica-ción

Preferencia interna (sí/no)

Examen del Banco (previo/ posterior)

1 Bucaramanga: Patio Portal taller

20 924 Licitación pública internacional

No No Previo

2 Bucaramanga: Patio Portal taller de Piedecuesta


No No Previo

3 Bucaramanga: Construcción de estaciones y puentes peatonales, grupo 3


No No Previo

4 Bucaramanga: Patio Portal taller de Girón

7382 Licitación pública internacional

No No Previo

5 Adecuación de carreteras alimentadoras Bucaramanga, Floridablanca, Girón, Piedecuesta

5537 Licitación pública internacional

Cuatro lotes

No No Previo

6 Medellín: Construcción conexión avenida Ferrocarril con la Calle 30


No No Previo

7 Medellín: Construcción tramo A y B, corredor Envigado


Dos lotes

No No Previo

8 Medellín: Construcción Tramo 4ª y B, corredor Itagüí


Dos lotes

No No Previo

9 Medellín: Construcción tramo 5, corredor Itagüí


No No Previo

10 Medellín: Construcción Petrocal


No No Previo

f) Servicios de consultores:

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i) Lista de adjudicaciones de cometidos de consultoría con listas finales de selección de empresas internacionales: No se prevé.

ii) Los servicios de consultoría cuyo costo supere los US$200 000 por contrato y la selección basada en una sola fuente de consultores (empresas y personas) estarán sujetos a un examen previo por parte del Banco.

iii) Listas finales de selección formadas exclusivamente por consultores nacionales: Las listas finales de selección de consultores para la prestación de servicios cuyo costo se estime en una cifra inferior al equivalente a US$350 000 por contrato podrán estar formadas exclusivamente por consultores nacionales, de acuerdo con lo previsto en el párrafo 2.7 de las normas sobre consultores.

iv) Selección de personal clave.

Cuadro 3: Lista de adjudicaciones de cometidos de consultoría con listas finales de selección de empresas internacionales

N.º de ref.

Ciudad y contrato (Descripción)

Costo estimado(en miles de US$)

Método de adquisición

Examen del Banco (previo/ posterior)

1 Interventoría de Medellín: Construcción conexión avenida Ferrocarril con la Calle 30

1203 SBCC Previo

2 Interventoría de Medellín: Construcción tramo A y B, corredor Envigado

606 SBCC Previo

3 Interventoría de Medellín: Construcción tramo 4 A y B, y tramo 5 corredor Itagüí

3954 SBCC Previo

4 Interventoría de Medellín: Construcción Petrocal Medellín

1648 SBCC Previo

5 Interventoría de Medellín:Lote 3, 4 y 5 Itagüí

352 SBCC Previo

6 Interventoría de Pereira: Intercambiador Dosquebradas

1000 SBCC Previo

g) Manual de operaciones del proyecto

33. El Manual de operaciones del proyecto debe cubrir los procesos de adquisiciones pertinentes, como los procedimientos institucionales detallados, la rendición de cuentas, la composición de comités de evaluación técnica y administrativa, los cronogramas para aprobaciones, etc. El Manual de operaciones también abarca temas relacionados con conflictos de intereses y casos de fraude y corrupción.

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h) Notificación de oportunidades de negocios

34. Se debe publicar un anuncio general de adquisiciones en United Nations Development Business (UNDB) que informe a los posibles oferentes sobre las licitaciones públicas internacionales contempladas en el proyecto. La Organización dispondrá su publicación en el sitio web de UNDB y en el sitio web del Banco. Todos los avisos de adquisiciones publicados en UNDB también serán publicados en al menos un periódico con circulación nacional en el país del prestatario. También se promueve que el prestatario desarrolle instrumentos para facilitar el acceso público a todas las actividades por financiar en el contexto del préstamo, como se describió anteriormente.

A. Aspectos ambientales y sociales (salvaguardias incluidas)

Gestión social

35. Se espera que la ejecución de las actividades del proyecto genere reasentamientos en todas las ciudades grandes y medianas que participan del PNTU, lo que exige la aplicación de la OP 4.12 (Reasentamiento Involuntario). En el siguiente cuadro se enumera, en el caso de las ciudades grandes, la cantidad total de PAR que se prepararon y se ejecutaron o se están ejecutando con éxito en las ciudades, con financiamiento del proyecto de SITM. En el contexto del proyecto propuesto, los mismos PAR (con excepción de dos planes de la ciudad de Bogotá y seis planes de la ciudad de Barranquilla, que ya no son parte del proyecto propuesto) se aplican a las inversiones financiadas para las ciudades grandes, y el equipo seguirá supervisándolos. Si se producen cambios en los diseños o si hay inversiones adicionales no financiadas en las fases anteriores del apoyo del Banco que en algún momento se incluyen en el presente proyecto, los PAR se prepararían y se someterían a examen y divulgación de acuerdo con la política del Banco.

Cuadro 4. Planes de Acción sobre Reasentamiento en ciudades grandes:Avances logrados hasta la fecha

Ciudad Nombre SituaciónPlanes de Acción de Reasentamiento ejecutados: 13 en total

1. Bogotá Plan Remedial de Gestión Social para el corredor NQS Ejecutado2. Bogotá Plan Remedial de Gestión Social, Grupo Focal: Vendedores de

Flores de Apogeo Ejecutado

3. Bucaramanga Plan de Reasentamiento Glorieta Quebrada Seca con Cra.15 Ejecutado4. Bucaramanga Plan de Reasentamiento Construcción Paso Vehicular Deprimido

en la Cra.17 con Diagonal 15 Ejecutado

5. Bucaramanga Plan de Reasentamiento Metrolínea: Sistema Integrado de Transporte Masivo del Área metropolitana de Bucaramanga (y Ocupantes del Espacio Público)

Ejecutado

6. Cartagena Plan de Reasentamiento Amparo Portal Ejecutado7. Medellín Plan de Adquisición Predial y Reasentamiento de Medellín Ejecutado8. Medellín Plan de Ocupantes de Espacio Público Ejecutado9. Pereira Plan de Reasentamiento Proyecto Megabus

Área Metropolitana del Centro Occidente: Centro y Dosquebradas Ejecutado

10. Pereira Plan de Reasentamiento Proyecto Megabus Sectores del patio de Cuba y Barrio Brisas del Consota del Municipio de Pereira

Ejecutado

11. Barranquilla Plan para los Ocupantes del Espacio Público en el Municipio de Ejecutado

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Soledad y Barranquilla 12. Barranquilla Plan de Adquisición Predial y Reasentamiento (general) Ejecutado

13. Barranquilla Plan de Adquisición Predial y Reasentamiento para Barranquillita y Soledad

Ejecutado

Planes de Acción de Reasentamiento en ejecución: 14 en totalCiudad Nombre Estado1. Barranquilla Adición al PAR de Barranquillita En ejecución2. Barranquilla PAR Carreteras Precarga en Soledad En ejecución3. Barranquilla PAR Carriles Mixtos En ejecución4. Cartagena Plan de Reasentamiento (Predios General) En ejecución5. Cartagena Plan para los Ocupantes del Espacio Público (general) En ejecución6. Medellín, Itagüí Plan de Adquisición Predial y Reasentamiento Pretroncal Sur

Itagüí, tramo 3 y 4En ejecución

7. Medellín, Itagüí Plan de Adquisición Predial y Reasentamiento de Itagüí, tramo 5 En ejecución8. Medellín, Envigado

Plan de Adquisición Predial y Reasentamiento de Envigado, tramo 2

En ejecución

9. Medellín, Envigado

Plan de Adquisición Predial y Reasentamiento de Envigado, tramo 2B (o 3)

En ejecución

10. Pereira Plan de Reasentamiento Avenida San Mateo En ejecución11. Bucaramanga Plan de Reasentamiento Portales y Estaciones anexo 4 En ejecución12. Bucaramanga PAR Puentes y Peatonales anexo 3 En ejecución13. Bucaramanga PAR Piedecuesta y Girón anexo 5 En ejecución14.Bucaramanga PAR El Par vial En ejecución

Fuente: Entidades ejecutoras locales, diciembre de 2010.

36. En el contexto de las operaciones de SITM, el Banco documentó, en general, una ejecución muy positiva de los PAR en las ciudades grandes. El principal problema que todavía necesita un mayor progreso es el reasentamiento de vendedores ambulantes. Para la conversión del sector informal al formal se necesitará una mejor colaboración con las ciudades respectivas. En el contexto del segundo financiamiento adicional para el SITM, se encargó una evaluación independiente de los PAR en ciudades grandes (se terminaron 13, y 14 están en ejecución). Las lecciones aprendidas a partir de la ejecución de esos planes y las recomendaciones clave obtenidas a partir del estudio se detallan en la hoja de datos integrados de salvaguardias para la etapa de evaluación del proyecto propuesto y en los archivos del proyecto.

Cuadro 5. Reasentamiento en ciudades grandes: avances logrados hasta la fecha

Ciudad Propiedades Vendedores ambulantes Afectadas Entregadas Afectados Reasentados

Bucaramanga 91 73 108 108Cartagena 425 385 1560 603Medellín (Envigado, Itagüí) 1553 838 250 237Pereira 201 136 46 46TOTAL 2841 1938 2423 1452

Fuente: Entidades ejecutoras locales, diciembre de 2010.

37. En el cuadro 5 se observa el estado actual de los PAR en las ciudades grandes que participan del PNTU. El proceso de reasentamiento en Bucaramanga y Pereira está casi

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terminado; en Pereira, la mayor parte de las propiedades restantes que aún no se vieron afectadas corresponden al segmento de San Mateo (barrio El Plumón), y el proceso finalizaría antes de agosto de 2011. En Cartagena y en la zona metropolitana de Medellín, se esperan niveles importantes de reasentamiento, reubicación de vendedores ambulantes y adquisición de tierras durante el período de ejecución de la operación, según el cronograma de construcción de los sistemas de esas ciudades.

38. En Cartagena, las propiedades y los vendedores ambulantes que se verán afectados corresponden principalmente a la construcción de 1,4 kilómetros del carril exclusivo SBTR, adyacente al mercado municipal local (mercado Bazurto). Las intervenciones realizadas sobre ese carril comenzaron en octubre de 2010, y los equipos sociales y ambientales de Cartagena están trabajando con la ciudad para reubicar a casi 900 vendedores ambulantes. El distrito de Cartagena y la entidad ejecutora local celebraron un acuerdo institucional especial para poner en vigor una estrategia destinada a reubicar a estos vendedores ubicados junto al mercado Bazurto. Según ese acuerdo, la entidad ejecutora local ofrecerá recursos financieros, asistencia técnica y mano de obra (equipos sociales y ambientales) para llevar a cabo la reubicación de los vendedores ambulantes, mientras que la ciudad de Cartagena dirigirá el proceso y ofrecerá las instalaciones en las que se ubicarán los vendedores en última instancia. Se realizaron varias consultas, bien documentadas, con los vendedores ambulantes, para comprender sus preferencias respecto del lugar o las instalaciones en las que se ubicarán, como un nuevo mercado municipal que se está construyendo, o renovaciones o ampliaciones del mercado Bazurto. Sin embargo, el distrito de Cartagena y la entidad ejecutora local diseñaron un plan de contingencia que incluye adaptar una plaza interna del mercado Bazurto para reubicar transitoriamente a esos vendedores mientras se realiza la construcción del SBTR. Esa opción también fue muy consultada con los vendedores ambulantes, y en principio se mostraron de acuerdo. En resumen, estos vendedores serán transitoriamente reubicados durante la construcción del SBTR, y en última instancia se trasladarán al nuevo mercado, cuando se termine o a la nueva zona renovada en el mercado Bazurto. En términos de reasentamiento físico y adquisición de tierras (fuera de la situación de los vendedores ambulantes), en los 1,4 kilómetros restantes del carril exclusivo, de un total de 236 propiedades afectadas, 192 propiedades ya fueron adquiridas, con el correspondiente reasentamiento de las unidades sociales, y solo 40 propiedades no se vieron afectadas aún (véase el cuadro 2). A la fecha, el reasentamiento y la adquisición de tierras en Cartagena han sido satisfactorios, y gran parte de la experiencia se ha documentado y está disponible en los antecedentes del proyecto.

39. En Medellín también hay una gran cantidad de propiedades afectadas en la fase de ejecución del PNTU. El subproyecto de Medellín abarca la totalidad de la zona metropolitana (que incluye Medellín, Envigado e Itagüí) y las inversiones que faltan realizar se concentran casi totalmente en Envigado e Itagüí. Todas las propiedades restantes (715) afectadas corresponden a las inversiones en infraestructura que se están realizando en Envigado e Itagüí, y se están financiando en el contexto del presente proyecto. Se espera que antes de 2011 aproximadamente el 70% de esas propiedades estén reasentadas, y las restantes, antes de mediados de 2012. A fin de lograr eso, se fortalecieron los equipos sociales por solicitud del Banco, y la ciudad de Envigado pasó de contar con 1 especialista social a tener un equipo de 8 especialistas sociales y legales para gestionar el proceso de reasentamiento, mientras que Itagüí pasó de contar con 2 especialistas sociales a tener un equipo con 10 especialistas. A la fecha, las actividades de reasentamiento y adquisición de tierras en Medellín han sido altamente satisfactorias.

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40. Los riesgos del proyecto que van más allá de la cobertura de las salvaguardias podrían ser, por ejemplo, los riesgos relacionados con el conflicto y la violencia vigentes, que aún afectan partes de Colombia. Sincelejo, una de las ciudades medianas por financiar, es una ciudad en la que la mitad de la población fue desplazada por esa razón. Otros riesgos pueden ser la pérdida de puestos de trabajo para los conductores de autobuses informales y de mototaxis, que podrían no ser absorbidos por el nuevo sistema formal de autobuses o incluidos en los programas de creación de capacidad y empleo que ofrecen los municipios. En relación con los mototaxis, en el marco del proyecto (dentro del componente B) se realizarán un trabajo de diagnóstico y una caracterización del problema, dado que ese fenómeno, relativamente reciente, abarca dimensiones sociales, económicas e incluso políticas, y el Gobierno de Colombia todavía debe formular directrices políticas adecuadas sobre el tema. El estudio tiene como objetivo contribuir al proceso de evaluación y diseño de políticas del Gobierno de Colombia en el área de transporte informal.

Gestión ambiental

41. La gestión ambiental adecuada del proyecto depende del desarrollo y la ejecución de los PGA para las obras de infraestructura. A fin de garantizar el cumplimiento de las salvaguardias ambientales y sociales del Banco y mantener un nivel sostenido en la calidad de las obras, los PGA respetan un MGA utilizado para desarrollar, ejecutar y supervisar estos planes relacionados con las obras de infraestructura de transporte urbano. El MGA fue elaborado de manera conjunta entre el Banco, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el DNP y las entidades ejecutoras de las ciudades grandes que participaron de las operaciones de SITM. El MGA está diseñado para garantizar una gestión adecuada de los principales aspectos relacionados con las obras de infraestructura, a saber:

i) Sistema de Gestión Ambiental. Define los requisitos institucionales para la ejecución del PGA, incluye los niveles adecuados de personal, y los procedimientos para supervisar y calificar el desempeño.

ii) Gestión ambiental de las obras . En esta sección del MGA se incluyen programas para la gestión adecuada de residuos, materiales, lubricantes y combustibles, campamentos, equipos y maquinaria, a fin de que se eviten o se mitiguen los ruidos, las posibles emisiones y las descargas líquidas; así como las medidas para aislar de las personas y los vehículos las zonas de obra, demolición y excavación, con las señales adecuadas. También se considera en esta sección un programa para la gestión adecuada de patrimonio histórico y se definen procedimientos en caso de hallazgos fortuitos. Además, figuran programas para que las prácticas de excavación y demolición sean adecuadas.

iii) Gestión del tránsito . Estos programas están diseñados para evitar conflictos en la modalidad de transporte (peatones incluidos) con las zonas de la obra. Ayuda a mantener los senderos peatonales y de circulación seguros y a garantizar que la comunidad afectada sea consultada e informada de manera adecuada.

iv) Seguridad industrial y seguridad ocupacional . El programa tiene en cuenta todas las medidas pertinentes para garantizar la seguridad y la salud ocupacional, y está relacionado con los requisitos mínimos de equipo adecuado, procedimientos de seguridad y planes de contingencia.

v) Gestión de árboles y cobertura verde . Estos programas están diseñados para proteger las zonas verdes y los árboles cercanos a las áreas de trabajo y evitar efectos sobre esas zonas. En la sección se establecen reglas para compensar la pérdida de árboles y zonas verdes, además de procedimientos para la remoción, la transferencia y el plantado de árboles.

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vi) Gestión social y comunicaciones . En el capítulo se incluyen medidas para que la comunicación, las consultas y la socialización de las obras sean adecuadas, y se definen mecanismos para manejar quejas y para ofrecer compensación por posibles daños a las propiedades y las personas. También se estipulan programas para promover la contratación local de trabajadores no capacitados y su capacitación.

42. Los PGA se exigen para cada una de las obras contratadas en las ciudades, y son aprobados por el Banco antes de incluirse en los documentos de licitación y las obligaciones contractuales. El cumplimiento se garantiza mediante acuerdos contractuales, condicionando el pago a la ejecución adecuada de los PGA y aplicando multas en casos de incumplimiento sostenido, en caso de desviación respecto de las normas de los PGA necesarios.

43. Existe un sistema consolidado para el seguimiento de la ejecución de PGA. Una vez que se adjudican los contratos, los contratistas de la construcción deben desarrollar un plan para la ejecución del PGA. Las obras de infraestructura también exigen la contratación de un contratista de supervisión. Ese contratista supervisa que las obras se ejecuten de acuerdo con los documentos de licitación y los planes y los diseños. Tanto los contratistas de obras civiles como el contratista de supervisión cuentan con especialistas ambientales y sociales (es decir, personal ambiental y de salud ocupacional). Todos los días, el contratista de supervisión completa una lista de comprobación acerca del cumplimiento del PGA, que luego se debate en una reunión semanal con un comité que comprende también a los especialistas ambientales y sociales de los contratistas de obras civiles y a los especialistas ambientales y sociales de la entidad ejecutora local. Al final del mes, el contratista de supervisión de la obra recopila un informe de cumplimiento del PGA y lo envía al especialista ambiental de la UCP. Ese informe incluye una evaluación general y calificaciones sobre los distintos componentes del programa del PGA. Si las calificaciones son inferiores al 100%, el contratista de obras civiles no recibe un reembolso completo por los gastos declarados vinculados a la ejecución del PGA. En cambio, recibe un reembolso correspondiente a la calificación de desempeño obtenida. Si no se cumple con una actividad del PGA durante varios períodos, el contratista puede recibir una advertencia o una multa. Una multa afectaría su posibilidad de trabajar con el Gobierno en el futuro. Tanto las entidades ejecutoras a nivel local como la UCP responden al Banco y participan de las misiones de supervisión, que se realizan con una frecuencia de entre cuatro y seis meses.

44. El proyecto mantendrá la misma estrategia utilizada hasta ahora para la gestión de inquietudes ambientales en ciudades grandes y medianas. Las ciudades grandes seguirán ejecutando los PGA para las inversiones financiadas en el contexto de este proyecto, y el Banco seguirá supervisando esos planes. En el caso de las ciudades medianas, se corrigió el MGA a fin de que detalle mejor los procesos y directrices que se utilizarán en esas ciudades para preparar los PGA necesarios, ya que las obras de infraestructura serán menos intensivas y más orientadas a la rehabilitación de la red vial existente. El MGA revisado se publicó nuevamente el 15 de febrero de 2011. Durante la ejecución del proyecto, las ciudades medianas utilizarán este marco para elaborar los PGA, una vez que se conozcan los diseños detallados de las obras civiles y otras intervenciones. Los recursos del proyecto no financiarán estas inversiones sino hasta que los PGA se elaboren, se aprueben y se publiquen.

B. Seguimiento y evaluación

45. Los indicadores de ODP se utilizarán para el seguimiento del progreso para lograr las metas del proyecto. Las entidades ejecutoras locales tienen la responsabilidad principal sobre el

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seguimiento de dichos indicadores. Además, como se menciona en el anexo 1, en el marco del proyecto se ejecutará un Marco de Seguimiento y Evaluación más integral, basado en el diseño del marco propuesto por Steer Davies (2006) para los proyectos anteriores de SITM. Como la ejecución de ese marco registró dificultades en las entidades ejecutoras locales, a causa de los requisitos de datos y de recursos, el Ministerio de Transporte y el equipo del proyecto están evaluando actualmente estrategias para su ejecución y su sostenibilidad, como simplificar el Marco de Seguimiento y Evaluación reduciendo la cantidad de indicadores sobre los que se debe informar, para que sea manejable y viable que estas entidades locales brinden esa información. Una vez resuelto ese problema, el proyecto contará con el Marco de Seguimiento y Evaluación definitivo como herramienta para realizar el seguimiento de los resultados del proyecto.

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Anexo 4Marco de Evaluación de Riesgos Operacionales

COLOMBIARespaldo al Programa Nacional de Transporte Urbano

Objetivo de desarrollo del proyecto

El objetivo de desarrollo del proyecto es mejorar la eficiencia, la accesibilidad, la calidad, la seguridad y la sostenibilidad ambiental de la provisión de servicios de transporte público en ciudades colombianas seleccionadas que participan en el proyecto.

Indicadores de resultados de los ODP:

1. reducción del tiempo de viaje promedio para los usuarios de los estratos de ingreso más bajo (estratos de ingreso 1 y 2);

2. porcentaje del gasto de los hogares en transporte urbano con respecto al total de ingresos de los hogares;3. porcentaje de personas que califican al sistema de manera satisfactoria (mejor que el sistema anterior);4. reducción en la cantidad de accidentes por millón de pasajeros;5. reducción en las emisiones locales (PM10) (Este indicador se medirá en ciudades que actualmente realizan un

seguimiento de las emisiones locales a través de su autoridad ambiental local);6. reestructuración del sistema de carreteras actual para el transporte público.

Categoría de riesgo

Calificación de riesgo

(B, M-I, M-P, A)Descripción del riesgo Medidas de mitigación propuestas

1.1 Partes interesadas

Alto - Falta de respaldo de las autoridades locales para ejecutar el proyecto.

- La elaboración del proyecto se programó para un debate exhaustivo con el Gobierno saliente y el nuevo.- La admisibilidad de la ciudad al PNTU está condicionada por lo establecido en el convenio subsidiario anterior a la ejecución del proyecto. Los Gobiernos nacional y local ya firmaron convenios subsidiarios, en los que se detallan las responsabilidades de cada uno en el proyecto y se establece el compromiso con los acuerdos de cofinanciamiento.

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- Operadores privados no pueden organizarse o no desean participar en el proyecto.

- La experiencia de las ciudades participantes en el PNTU que ya han reorganizado su transporte público y ejecutado el SBTR (es decir, Transmilenio, Megabus, Metrolínea y Transmetro) será un incentivo positivo para que los operadores locales respalden y participen en el proyecto. Se estimula la presencia de los operadores locales en los acuerdos de concesión. El Ministerio de Transporte, a través de la UCP, seguirá fortaleciendo la estrategia de comunicación y difusión del PNTU, en coordinación con las entidades ejecutoras de cada ciudad participante.

- Los medios de transporte informal (como los mototaxis) tienen un impacto negativo en la reorganización formal del transporte público).

- Durante la ejecución del proyecto, el equipo llevará a cabo un estudio de diagnóstico para comprender mejor la naturaleza y la caracterización de los medios de transporte informales (mototaxis y colectivos). Este aporte servirá para fortalecer el marco normativo del transporte informal. El Fondo Español para América Latina y el Caribe también está en marcha, con el objetivo de ejecutar un marco integrado de transporte público a nivel municipal.

Riesgos asociados al organismo de ejecución

Alto - Las disposiciones de ejecución, en particular a nivel local y para las ciudades medianas, no están completamente determinadas y ejecutadas. Las disposiciones fiduciarias y de salvaguardias son nuevas en las ciudades medianas y quizá se deban fortalecer en las grandes ciudades.

- La UCP, supervisada por el Viceministro de Transporte, demostró ser efectiva para la ejecución del proyecto de SITM y ha ofrecido respaldo directo a las ciudades participantes y las entidades ejecutoras en aspectos técnicos, operativos, ambientales, sociales y de reasentamiento, y fiduciarios. El equipo del proyecto prevé que esto se repetirá en las ciudades medianas.- Como las ciudades medianas están recién en la etapa de planificación del proyecto, el equipo (en colaboración con el BID y el Gobierno de Colombia) ha organizado varios talleres de capacitación sobre temas que abarcan desde la gestión de salvaguardias (22 y 23 de julio de 2010) hasta las adquisiciones (7 de octubre de 2010). - El equipo del proyecto también prevé actividades importantes para compartir conocimientos entre los organismos de ejecución existentes y los nuevos. Estas actividades servirán para cerrar la brecha en las capacidades locales. Entre las actividades más importantes se encuentran las siguientes: talleres conjuntos entre las ciudades medianas y grandes (como se hizo con los temas de salvaguardias y adquisiciones), acuerdos de colaboración entre las grandes ciudades (para lanzar la operación SBTR) y entre ciudades grandes y medianas,

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y consultoría técnica específica en temas clave. Se ha consultado a todas las entidades ejecutoras sobre las futuras actividades de fortalecimiento de la capacidad y su participación en esas actividades.- Como parte del respaldo para la ejecución, el Banco brindará capacitación para fortalecer la capacidad de los organismos de ejecución, con un enfoque en las áreas técnica y fiduciarias, particularmente para las nuevas ciudades medianas. Además, la capacitación fiduciaria tratará los temas de buen gobierno y métodos de lucha contra la corrupción. El Banco brindará estas actividades de capacitación.

- Acusaciones de fraude y corrupción con respecto a la adjudicación y la gestión de contratos

- Desde el punto de vista de gestión financiera, se ejecutarán acciones específicas, algunas de las cuales ya están en proceso de ejecución son: i) supervisión semestral; ii) auditorías anuales del proyecto con visitas provisorias de los auditores a todas las ciudades participantes para observar temas específicos; iii) ejecución de sistemas sólidos de gestión financiera; iv) actualización del control interno en la sección financiera del Manual de operaciones; v) criterios del memorando de entendimiento para ser utilizados por los administradores de los fondos en los respectivos términos de referencia de las entidades fiduciarias; vi) contratación de personal adicional de gestión financiera por parte del Ministerio de Transporte; y vii) dotación de personal para los organismos de ejecución, durante el desarrollo del proyecto, con personal de gestión financiera que tenga funciones, responsabilidades, aptitudes y experiencia aceptables para el Banco. - El proyecto ha establecido una profundización de varias medidas para frenar las prácticas de fraude y corrupción, por ejemplo: i) el proyecto está sujeto a la presentación de informes internos y de procedimientos de calidad de la CGR y es auditado una vez por año mediante visitas provisorias de auditores a cada una de las ciudades participantes para observar temas específicos; ii) auditorías técnicas; iii) revisión previa de todos los procesos de adquisiciones en ciudades medianas; iv) creación de mecanismos de resolución de conflictos de adquisiciones; v) desarrollo mecanismos de seguimiento de precios en las ciudades participantes; vi) mayor acceso a oportunidades de licitación; vii) amplias estrategias de comunicación y difusión; viii) mecanismos de resolución de conflictos y quejas, como centros de

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atención al público; ix) fortalecimiento de la capacidad y capacitación. - La admisibilidad de la ciudad al PNTU está sujeta a las condiciones establecidas en el convenio subsidiario anterior a la ejecución del proyecto.

4. Riesgos del proyecto

4.1 Diseño

Alto - Existencia de complejidades en la ejecución del proyecto, como disposiciones institucionales, complejidades de cobertura (ciudades dispersas) y falta de coordinación con los proveedores de servicios públicos - Probables costos excesivos a raíz del estado actual del diseño del proyecto (etapa conceptual para ciudades medianas)

- Las ciudades participantes derivan fondos del proyecto a otras obras de infraestructura.

- Aunque se usarían disposiciones generales de gestión financiera establecidas para el proyecto de SITM en curso (fortalecidas con las lecciones aprendidas), la ejecución y el mantenimiento de esas disposiciones en ciudades medianas llevarían tiempo y pueden plantear dificultades en su operación.

- El equipo del proyecto identificó varias áreas en las que las ciudades medianas necesitan fortalecimiento de la capacidad, que incluye gestión fiduciaria y de salvaguardias, y aspectos normativos y técnicos, como un diagnóstico del uso de transporte informal (mototaxis).- Desde el comienzo, el equipo del proyecto promoverá actividades para compartir conocimientos entre las ciudades participantes que están en una de las últimas etapas de ejecución del proyecto con las que recién están comenzando. Entre las actividades para compartir conocimientos se encuentran los talleres para promover que se compartan conocimientos en temas específicos.- El diseño del proyecto y el plan financiero supone el seguimiento y la supervisión del Gobierno de Colombia.- Contabilidad del proyecto, informes financieros (que incluyeestado de gastos y estados de transferencias) y auditorías a nivel de la entidad ejecutora; informes financieros provisorios consolidados, estados de transferencias, y supervisión general del proyecto a nivel central a través de la UCP. - Contratación de administradores de fondos seleccionados según los criterios acordados entre el MHCP, el DNP y el Banco en el memorando de entendimiento para la contratación de UCP y administradores de fondos en 2007.

4.2 Ambientales y sociales

Alto - El prestatario no puede ejecutar el proyecto de acuerdo con las políticas

- Se elaborarán y ejecutarán los PAR en ciudades medianas de acuerdo con el MPR del proyecto de SITM, la legislación nacional y la OP 4.12.- Las entidades ejecutoras crearán unidades sociales y de

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de salvaguardias acordadas.

reasentamiento que se dotarán de antropólogos, sociólogos, abogados, psicólogos, trabajadores sociales, etc. que recibirán la capacitación necesaria, por ejemplo, a través de actividades para compartir conocimientos con las unidades sociales y de reasentamiento de SITM.-La entidad ejecutora local elaborará las estrategias de comunicación (que se incluirán en los PAR). Estos procesos se sincronizarán con los de las unidades sociales de los contratistas en los lugares de trabajo.-La gestión del espacio público, incluidos los puestos de venta callejera informal, es una responsabilidad municipal. Los organismos de ejecución locales trabajarán en estrecha cooperación con cada ciudad en la elaboración y ejecución de los PAR para los puestos de venta callejera.

- Los conductores de autobuses y mototaxis serán las primeras categorías que formarán parte del objetivo de nuevos empleos en los nuevos sistemas de autobuses actualizados. Estas partes interesadas particulares requerirán procesos de comunicación dirigidos específicamente a ellos.- Se desarrollarán y ejecutarán PGA de acuerdo con las “Lineamientos ambientales para el diseño, construcción y seguimiento de los Planes de Manejo Ambiental – PMA para las obras de infraestructura de transporte urbano”, que ya cumplen con la OP 4.01. Los programas dentro de los PGA incluirán la gestión adecuada de los escombros y desechos de las obras, seguridad industrial y salud ocupacional, contingencias ambientales, recursos culturales y naturales, flujos de tránsito de vehículos y peatones durante la construcción, equipos y maquinarias, y compensación de las cubiertas vegetales y árboles afectados.- Los contratos de obras civiles incluyen una remuneración específica sujeta al cumplimiento de los PGA. Los contratistas en general cumplen con estos planes para evitar reducciones en su remuneración o sanciones.

4.3 Programa y donantes N. A. N. A.

4.4 Calidad de prestación

Mediano, determinado

- La entidad ejecutora local no tiene capacidad de administrar

- La supervisión exhaustiva de la ejecución del proyecto a cargo del Gobierno de Colombia mejorará la gestión de contratos a nivel local. Del

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por impactocontratos (obras civiles, acuerdos de concesión) e hitos clave de ejecución.- Falta de sostenibilidad del nuevo sistema de transporte urbano.

mismo modo, el Banco proveerá el fortalecimiento de la capacidad en términos de adquisiciones y gestión de contratos.- La UCP, en coordinación con el equipo del proyecto, ofrecerá asistencia técnica para fortalecer la capacidad operativa y de planificación de las ciudades grandes y medianas que participan en el PNTU, particularmente en la etapa inicial de ejecución (comienzo de operaciones).

Calificación general de riesgo en el momento de la preparación

Calificación general de riesgo en el momento de la ejecución

Comentarios

Mediano, determinado por impacto Alto

Nota: M-I = mediano, determinado por impacto M-P = mediano, determinado por probabilidad

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Anexo 5: Plan de Respaldo para la Ejecución

Estrategia y enfoque para la asistencia a la ejecución

1. La estrategia de respaldo para la ejecución se basa en la naturaleza del proyecto propuesto y en su perfil de riesgo. La estrategia tiene como objetivo hacer que la asistencia a la ejecución para el Ministerio de Transporte y las ciudades sea flexible y eficiente para que se logren los ODP. Se centrará en poner en marcha las medidas de mitigación del riesgo definidas en el Marco de Evaluación de Riesgos Operacionales. Se revisará la estrategia durante la ejecución del proyecto y como parte de los informes de supervisión de la ejecución, y se ajustará de acuerdo con los resultados reales en el terreno. Las siguientes áreas y acciones se establecieron como parte de la estrategia:

Ejecución general del proyecto. El equipo del proyecto continuará asegurando la ejecución satisfactoria del proyecto. El primer año de ejecución será fundamental en las nuevas ciudades medianas. Durante este período, se prestará atención a las áreas de gestión financiera, adquisiciones y salvaguardias sociales. Se harán esfuerzos especiales para ofrecer respaldo al Ministerio de Transporte y a las entidades ejecutoras locales a fin de asegurar una fuerte capacidad institucional y coordinación. El proyecto financiará personal de la UCP y las entidades ejecutoras de las ciudades medianas. Como se han creado sinergias importantes debido a la ejecución simultánea de proyectos en ciudades participantes en el PNTU, se aprovechará este flujo continuo de conocimientos técnicos y mejores prácticas entre las ciudades participantes, y en particular para fortalecer inicialmente la ejecución y la capacidad institucional de las nuevas ciudades medianas. Las ciudades grandes poseen estructuras organizativas bien definidas, pero se brindará asistencia técnica, en particular durante hitos específicos (es decir, el comienzo de la operación de los SBTR).

Gestión financiera. El equipo del Banco ofrecerá capacitación en gestión financiera a las entidades ejecutoras locales y revisará periódicamente el sistema de gestión financiera del proyecto y el cumplimiento del Manual de operaciones del proyecto, entre otros, los sistemas de contabilidad, presentación de informes y controles internos.

Adquisiciones. La asistencia del Banco a la ejecución de las adquisiciones incluirá: a) ofrecer capacitación a miembros de la UCP y de las entidades ejecutoras locales; b) proveer una guía detallada sobre las directrices de adquisiciones del Banco a las distintas entidades ejecutoras; c) revisar documentos de adquisiciones y proporcionar comentarios oportunos para las entidades ejecutoras; d) realizar el seguimiento del avance de las adquisiciones con respecto al Plan de Adquisiciones y preparar las evaluaciones periódicas ex post. Para las tres ciudades medianas nuevas que no tienen experiencia en las adquisiciones del Banco, todos los procesos de adquisiciones tendrán una revisión previa.

Salvaguardias Sociales. El equipo del Banco respaldará de cerca la ejecución de los marcos ambientales y sociales acordados y ofrecerá una guía oportuna para que las entidades ejecutoras aborden cualquier tema que pueda surgir.

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Plan de Asistencia a la Ejecución

2. El equipo del Banco garantizará una asistencia oportuna, eficiente y eficaz para la ejecución. El equipo del proyecto llevará a cabo misiones formales semestrales y visitas en el terreno para realizar un seguimiento de la ejecución del proyecto, con el respaldo de especialistas clave en la esfera social, de gestión financiera, adquisiciones y expertos del sector, según sea necesario. A continuación se detallan los aportes del equipo del Banco:

Aportes técnicos. Ofrecer un análisis técnico transferible de los subproyectos en temas urbanos, sociales, ambientales y de transporte es uno de los principales objetivos de este proyecto. Además, durante la ejecución del proyecto, las distintas entidades ejecutoras aprovecharán las sinergias generadas por la ejecución de proyectos similares en otras ciudades.

Requisitos fiduciarios y aportes. Mediante la evaluación de la gestión financiera, se analizará la fortaleza de las entidades ejecutoras en los sistemas de gestión financiera, entre otros, los sistemas de información de gestión financiera, el flujo de fondos del proyecto, el control interno y las auditorías externas, y las disposiciones de dotación de personal. El especialista en gestión financiera y el especialista en adquisiciones del Banco ofrecerán capacitación antes del comienzo de la ejecución del proyecto y durante su ejecución. El equipo del Banco continuará ayudando a la UCP y a las entidades ejecutoras, si es necesario, con el fin de determinar las necesidades de creación de capacidad para fortalecer la ejecución general del proyecto, en particular las prácticas de gestión financiera y gestión de adquisiciones.

Salvaguardias Ambientales y Sociales. Durante la elaboración del proyecto, se realizó un taller general sobre las salvaguardias ambientales y sociales del Banco. El objetivo principal del taller fue concientizar a las entidades ejecutoras sobre la importancia y la relativa complejidad de las políticas de salvaguardias sociales y ambientales del Banco, y sobre lo que implica aplicar esas políticas a las licitaciones y a los procesos de adquisiciones. Antes del comienzo de la ejecución del proyecto en ciudades medianas, los especialistas ambientales y sociales llevarán a cabo sesiones de capacitación individual en cada una de las ciudades. Después del primer año de ejecución, se realizará un taller de seguimiento, a fin de crear otro foro para que los especialistas ambientales y sociales y gerentes de los organismos de ejecución interactúen con el equipo de salvaguardias del Banco y con colegas de la UCP, y debatan las lecciones aprendidas y la experiencia lograda hasta el momento en la ejecución de los marcos ambiental y social.

3. El foco principal de la asistencia a la ejecución se resume en el cuadro a continuación.

Tiempo Enfoque Recursos estimadosPrimeros 12 meses(PS/año)

Capacitación en adquisiciones (dos sesiones)Asistencia a la ejecución

Especialista en adquisiciones 5 PS

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Gestión financiera: Asistencia a la ejecución y capacitación Especialista en gestión financiera 4 PS

Salvaguardias ambientales: Asistencia a la ejecución y capacitación Especialista ambiental 4 PS

Salvaguardias sociales: Asistencia a la ejecución y capacitación Especialista social 5 PS

Gestión del proyecto y asistencia a la ejecución

Jefe de equipo del proyecto 8 PSJefe conjunto del equipo del proyecto 8 PS

Meses 13 a 50 (PS/año)

Adquisiciones Especialista en adquisiciones 5 PS

Seguimiento y presentación de informes sociales Especialista social 5 PS

Seguimiento y presentación de informes ambientales Especialista ambiental 4 PS

Gestión financiera Especialista en gestión financiera 4 PS

Liderazgo de equipoJefe de equipo del proyecto 10 PSJefe conjunto del equipo del proyecto 10 PS

Nota: PS: personal/semana.

4. A continuación se resume el conjunto de capacidades que se requieren del personal.

Capacidades Cantidad de personal por semana

Cantidad de viajes Comentarios

Especialista en el sector social

5 PS anuales Misiones semestrales

Especialista ambiental 4 PS anuales Misiones semestrales

Adquisiciones 5 PS anuales Misiones semestrales

Especialista en gestión financiera


Jefe de equipo del proyecto


Jefe conjunto de equipo de proyecto


Anexo 6: Composición del equipoPersonal y consultores del Banco Mundial que trabajaron en el proyecto:

Nombre Cargo UnidadMauricio Cuellar Especialista Superior en Transporte

y Jefe de Equipo del proyectoLCSTR

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Camila Rodríguez Especialista en Infraestructura y Jefe Conjunto del equipo del proyecto

LCSTR

Shomik Mehndiratta Especialista Principal en Transporte Urbano

LCSTR

Harvey Scorcia Joven Profesional Adjunto LCSTRDiomedes Berroa Oficial Superior en Adquisiciones LCSPTJosé M. Martínez Especialista Superior en

AdquisicionesLCSPT

Santiago Torres Consultor de Adquisiciones LCSPTJeannette Estupinan Especialista Superior en Gestión

FinancieraLCSFM

Víctor Ordóñez Especialista en Gestión Financiera CTRFCKristine Ivarsdotter Especialista Superior en Desarrollo

SocialLCSSO

Carlos Molina Consultor de Desarollo Social contratado por períodos prolongados

LCSSO

Juan Andrés López Consultor Ambiental LCSTRMariángeles Sabella Asesor Jurídico Superior LEGLAJorge Luis Alva-Luperdi Asesor Jurídico LEGLATatiana Daza Asistente Superior de Programa LCSTRKarina Kashiwamoto Asistente de Programa con Idiomas LCC1C

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Anexo 7: Caracterización de la provisiónde servicios de transporte público en Colombia

1. Antes del final de la década de 1990, el transporte urbano de Colombia se caracterizaba exclusivamente por un acuerdo institucional que generó una sobreoferta de autobuses y un servicio de baja calidad. En ese esquema tradicional, las empresas de autobuses obtienen “permisos” de rutas de la autoridad de tránsito local (Secretaría de Tránsito) para ofrecer servicios de transporte. Con estos permisos, las empresas de autobuses pueden operar una cantidad de autobuses en rutas de acuerdo con los cronogramas y las frecuencias que indica la autoridad local. Los permisos se entregan de por vida a menos que la autoridad local demuestre a través de un proceso bastante complejo que la ruta no es más útil o debe cambiarse.

2. A su vez, las empresas de autobuses son “propietarias” de las rutas que les otorga el Gobierno municipal, pero no están obligadas a ser propietarias de los autobuses. Los autobuses son propiedad de inversores individuales, y las empresas de autobuses alquilan el derecho o “afilian” a los dueños de los autobuses para operar una determinada carretera. La responsabilidad sobre el suministro del servicio, por lo tanto, recae en los propietarios de los autobuses —e incluso sobre el conductor que contrata el propietario—, y no sobre las empresas de autobuses. Ese sistema promueve que los propietarios de autobuses compitan entre sí independientemente de los patrones de demanda, ya que sus ingresos y el salario del conductor son directamente proporcionales a la cantidad de pasajeros que transportan. Los activos principales de las empresas de autobuses son sus rutas ya que las alquilan a los dueños de los autobuses, de modo que tienen el incentivo de atraer a la mayor cantidad posible de autobuses a trabajar en ellas . La incorporación de una cantidad de autobuses superior a la necesaria para prestar servicio al mercado generó un nivel excesivo de competencia, conocido localmente como “la guerra del centavo”, ya que los conductores pelean, literalmente, por cada posible pasajero.

3. El resultado es una sobreoferta generalizada de autobuses en la calle que aumenta el congestionamiento y reduce la calidad del servicio. En las grandes ciudades, la sobreoferta de autobuses es muy frecuente. Debido a este fenómeno, los conductores de autobuses tienen que trabajar muchas horas y conducir sin precaución para subir pasajeros, lo que provoca las altas tasas de accidentes. En consecuencia, es muy común la baja productividad general en la provisión del servicio (por ejemplo, un número bajo de pasajeros por kilómetro viajado). Además, como hay muchos autobuses y son viejos, y el combustible utilizado es de la más baja calidad, el sistema tradicional de autobuses genera GEI y emisiones a nivel local. Paralelamente, aunque la sobreoferta de autobuses es común, también hubo una reducción en los viajes realizados mediante transporte público, ya que los usuarios empezaron a preferir otros modos informales más convenientes, como los colectivos y los mototaxis.

4. El esquema mencionado anteriormente está exacerbado por un marco normativo, técnico e institucional débil. La capacidad institucional es deficiente tanto a nivel nacional como local a la hora de formular y coordinar políticas destinadas a mejorar la planificación del transporte y la gestión del tránsito. Las autoridades de transporte locales no tienen la capacidad técnica para regular y supervisar a las empresas de autobuses tradicionales. Esta capacidad técnica consiste en parte en realizar estudios de demanda detallados para regular las rutas y la flota total de autobuses, y hacer cumplir esas políticas. En general, las licencias para operar se entregan a las

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empresas de autobuses sin seguir criterios técnicos, y prevalecen los intereses políticos y la corrupción. La situación general se encuentra empeorada por la infraestructura y las instalaciones deficientes (o inexistentes) para el transporte público.

Programa Nacional de Transporte Urbano

5. Después del éxito de Transmilenio, de Bogotá, el Gobierno de Colombia adoptó en 2002 el PNTU, parcialmente financiado por el Banco. Transmilenio ofrecía un modelo de operaciones que eliminaba los incentivos negativos del sistema tradicional de autobuses. En este sistema, se usa un proceso de licitación pública para determinar qué operadores de autobuses tendrán el derecho de operar una carretera o una cantidad de autobuses. La concesión es por un tiempo limitado, frente a los permisos de por vida que ofrecía el modelo tradicional. Además, el pasaje se calcula de manera tal que cubra los costos operativos del sistema, que incluyen el costo de los operadores, los cobradores de pasajes, los agentes del fideicomiso y Transmilenio (la empresa de transporte que administra el sistema). Los operadores de autobuses, a su vez, deben ser propietarios de la flota de autobuses y operarla bajo la estricta supervisión de Transmilenio, que determina si los operadores brindan el servicio previsto. Transmilenio paga a los operadores por distancia recorrida y no por pasajeros transportados. Desde el punto de vista de la infraestructura, el sistema utiliza carriles de autobuses exclusivos, autobuses de alta capacidad y otras tecnologías (sistema de control de flota y cobranza de pasajes) para ofrecer un servicio de alta calidad. La experiencia de Transmilenio sirvió como modelo para poner en marcha el SBTR en las ciudades más grandes de Colombia, como se dispuso en la fase inicial del PNTU. Hasta el momento, están funcionando cinco SBTR (Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga, Cali y Pereira) y se iniciarán dos más en poco tiempo (Cartagena y Medellín en 2011). En el cuadro siguiente se ofrece un resumen de los principales aspectos operativos del sistema de autobuses de tránsito rápido que se está ejecutando en las ciudades más grandes de Colombia. Cabe mencionar que este sistema implementado en Colombia no cubre toda la demanda de transporte público de las ciudades, y los incentivos dominantes surgidos partir del sistema tradicional de autobuses siguen presentes.

Cuadro 1: Características operativas de los SBTR en grandes ciudades colombianas seleccionadas

Bucaramanga Cartagena Medellín PereiraCorredor troncal (kilómetros) 17,2 15,0 12,5 18,8Estaciones y terminales 23 18 34 44Autobuses (troncal y secundarias)

388 719 261 134

Cantidad de carreteras 31 37 143 30Pasajeros por día en transporte público

593 000 472 000 1 600 000** 280 000

Pasajeros por día en SBTR 392 000 425 000 233 400 119 000Pasajeros por kilómetro en corredor troncal (índice de pasajeros por kilómetro)

11 8 8 9

Velocidad del servicio local 24 23 22 20

74

(kph)Velocidad del servicio de paradas limitadas (kph)

- 26 - -

Progreso en período pico (seg) 24 36 90 90-120Nota: ** No incluye los servicios de Metro ni CableMetro.Fuente: Entidades ejecutoras locales 2010

6. En ciudades medianas donde la demanda de transporte público no amerita la aplicación de los SBTR de alta capacidad, el PNTU tiene el objetivo de eliminar los incentivos negativos provocados por el sistema tradicional de autobuses. A pesar de la similitud en la falta de sistemas de transporte público eficientes en las ciudades medianas y grandes, hay algunas diferencias que cabe mencionar, por ejemplo: i) los viajes en las ciudades medianas son más cortos que en las ciudades grandes; además, la distribución espacial de las ciudades medianas es más adecuada para caminar y viajar en bicicleta; y ii) el uso de motos y mototaxis es más predominante en ciudades medianas, en parte debido a que los viajes son más cortos, y especialmente en las ciudades más cálidas, y por ello ha disminuido el uso de transporte público. A fin de abordar estos desafíos, el PNTU tiene el objetivo de reestructurar y optimizar el esquema tradicional de transporte público, integrar las redes de transporte , adoptar el uso de estrategias de gestión de tránsito que prioricen el sistema de transporte público y mejorar los espacios públicos para promover el transporte no motorizado. Estas medidas claramente requieren menos infraestructura que la construcción de sistemas de autobuses de tránsito rápido en las grandes ciudades.

7. En el siguiente cuadro, se muestra la situación del transporte urbano en Sincelejo y Valledupar. Como se describió antes, en estas ciudades una gran parte de los viajes se hacen caminando o en mototaxis, una parte pequeña de los viajes se realiza en transporte público, y la productividad del transporte público (medida en pasajeros por kilómetro) es baja.

Cuadro 2: Patrones de movilidad en ciudades medianas seleccionadas

Sincelejo Valledupar Población 252 554 393 294Cantidad de viajes diarios 317 000 378 000Proporción de viajes a pie 21% 31%Proporción de viajes en motocicleta 47% 18%Proporción de viajes en transporte público 7% 16%Pasajeros por kilómetro 1,69 1,78Tamaño actual de la flota 200 251Antigüedad promedio de la flota 14

Fuente: CONPES 3638 y 3656 para Sincelejo y Valledupar.

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