Does the organizational autonomy of regulatory agencies  

affect their position and power in multilevel regulatory arrangements? 

 

Comparative Case Study of the Belgian Sector Regulators in Energy and Telecommunication1

 

 

Panel 14: “New Directions in the Study of Regulatory Administration: Regulatory Networks and Regulatory Autonomy 

7nd NIG Annual Work Conference, 25‐26 November 2010,  

Maastricht 

 

Joery MATTHYS*, Koen VERHOEST, David AUBIN, Emmanuelle MATHIEU, and Karin INGOLD 

 

*Corresponding author:  

Public Management Institute 

K.U. Leuven 

B‐3000 Leuven (Belgium) 

Tel. +32 16 32 32 15 

Email: joery.matthys@soc.kuleuven.be 

 

Work in progress: do not cite without permission 

                                                            

1 This paper has been prepared within the framework of the ongoing REGUNET‐project. This research project of the Belgian Federal Science Office is realised in execution of the Research Programme “Society and Future”. Several  public  and  private  organizations,  among which  the  Belgian  sector  regulators,  are  participating willingly  in  the REGUNET‐project, and have been quite  forthcoming with  information. However,  the authors would  like  to stress  that all data gathering and conclusions reached in this paper are their sole responsibility. The aforementioned organizations have never authorized or have been asked to authorize in any way the content of this paper. 

Introduction  In the post‐liberalization era, regulation of network utilities has often been entrusted to independent 

regulatory agencies (or IRA’s), which have since become one of the main institutional features of the 

rising  regulatory  state  (Gilardi  2002).  These  institutions,  however,  do  not  exist  in  a  regulatory 

vacuum:  they  operate  in  a  context  of  a  wider  set  of  authorities  with  general  or  sector‐based 

regulatory  competencies.  As  in  most  sectors,  the  regulatory  tasks  –  comprised  of  rule 

implementation and standard setting, licensing, monitoring and enforcement (Hood et al. 2001) – are 

distributed or shared among several public actors. This network of public actors can be seen to form 

a  regulatory  constellation  or  arrangement.  Sector‐specific  regulatory  agencies  are  but  one 

component  of  this  regulatory  arrangement, which  can  have  different  features  depending  on  the 

country and/or sector analyzed. 

This  paper  explores  to  what  extent  and  in  what  way  the  autonomy  of  independent  regulatory 

agencies towards government relates to the regulatory power and position of these agencies in the 

broader regulatory arrangement. A sector‐specific    IRA has a strong regulatory position and power 

when  (1)  it  can  take most or all decisions on  sector‐related  regulatory  issues,  independently  from 

influence  from external actors  (i.e.  formal position and  regulatory power), and  (2) when  the  IRA  is 

perceived by all relevant actors (regulatees and other regulatory bodies involved in the regulation of 

a sector) to be the most central,  important and  influential actor for the regulation of the market at 

stake (i.e. perceived position and regulatory power).  

Since  the  complexity of  the broader  regulatory arrangement  can have an  impact, we analyze and 

compare  the autonomy and regulatory power of  the sector regulators within  two markets  that we 

expect  to  differ  in  terms  of  the  complexity  of  their  regulatory  arrangement:  the  energy  and 

telecommunication markets  in Belgium. Both sectors come  from a common background: they both 

concern network utilities with  former monopolies  that were  liberalized recently. The divergence  in 

regulatory  arrangements  is  significant,  however,  most  notably  because  telecommunication 

regulation has remained Federal, while energy regulation is a shared competency of both the Federal 

and Regional governments. 

After  a  conceptual  part  and  a  theoretical  section,  which  theorizes  the  relation  between  the 

autonomy of the IRA towards government on the one hand and the regulatory power and position of 

the  sector  regulator  in  the  regulatory  arrangement  on  the  other  hand,  the  paper  discusses what 

operationalization and methodologies were used  in the multiple case study. For the data gathering 

and analysis for each of the main variables (autonomy towards government, regulatory power, and 

position) we  rely on methodological  triangulation. The empirical  section  then discusses each case, 

before comparing across cases. Each case study first introduces the broader regulatory arrangement 

that  regulates  the  involved market. Next  to  that,  both  the  formal  and  de  facto  autonomy  of  the 

sector  regulator  is  discussed,  followed  by  an  assessment  of  the  formal  and  perceived  regulatory 

power  and  position  of  the  sector  regulator  within  the  broader  regulatory  arrangement.  In  the 

remainder  of  the  paper,  the  relations  between  autonomy  and  regulatory  power/position  are 

compared across both case studies and some  implications at  the empirical,  theoretical‐conceptual, 

and methodological level are made.  

 

1. Independent regulatory agencies, autonomy, and regulatory power  1.1. IRA’s and their formal autonomy towards government Independent regulatory agencies are a major form of regulatory governance. Being a long practiced 

governance form in the US (Carpenter 2001), these independent, non‐majoritarian agencies – which 

develop and implement rules and regulations – have been created throughout Europe during the rise 

of  the  European  regulatory  state  (Majone  1994).  EU  liberalization  directives  have  forced  many 

national governments to separate regulatory activity from industrial activity, thus creating the need 

for delegation of  regulatory activities  to new actors,  i.e. national  regulatory authorities  (Coen and 

Thatcher 2000; Eberlein 2000b; Gilardi 2002). Also, because of normative pressure from international 

bodies  like  IMF  and World  Bank,  and  globalizing markets,  this model  of  governance  has  spread 

rapidly  and  massively  throughout  the  developed  and  developing  world  (Jordana,  Levi‐Faur  and 

Fernandez 2007; Gilardi 2008). More broadly, a  lot of government  functions have been agencified, 

causing scholars to refer to an  ‘agency fever’  (Pollitt et al. 2001).  In a  lot of countries, government 

bureaucracies  have  been  disaggregated  in  a  myriad  of  semi‐autonomous  bodies.  However, 

independent regulatory agencies are a very specific subset of this broader category of agencies (see 

for  a  definition  of  agencies  as  a  broad  category  of  semi‐autonomous  public  sector  organizations, 

Pollitt  and  Talbot  2004  or  Verhoest  et  al.  2010).  They  are  public  bodies  that  exercise  a  specific 

delegated public authority to develop and implement regulation, ranging from goal formulation, rule 

making, and standard setting, to monitoring, enforcement, adjudication, and application of sanctions 

and rewards. They are structurally and organizationally disaggregated from other parts of the public 

sector,  but  more  specifically  their  enacting  laws  usually  contain  provisions  to  ensure  formal 

independence from elected politicians (cfr. Thatcher and Stone Sweet 2002). In the case of IRA’s the 

scope of delegated public authority is usually so encompassing, and their separateness of democratic 

institutions  so  atypical,  that  these  features  raise  questions  about  democratic  accountability  and 

technocratic  dominance  (Lodge  2004). However,  the  independence  of  IRA’s  towards  politicians  is 

believed to be an absolute requisite for a strong regulatory position and power towards regulatees 

and the markets, because independent IRA’s are believed to yield more legitimacy and credibility for 

the regulatory system.  

Hence, the formal autonomy of IRA’s towards government in terms of its nature and degree has been 

a major topic for study among scholars in regulation studies. This type of research tries to explain this 

delegation  using  several  institutionalist  theories,  most  notably  the  rational  choice  theory,  the 

sociological theory, and the historical‐institutional theory (Gilardi 2004; Horn 1995). The first theory 

especially  seems  to  be  the  prevalent  one,  focusing  on  principal‐agent  relationship  theories  and 

credible commitment  theories  in order  to explain  the creation of  these  institutions  (Majone 2001; 

Levy  and  Spiller  1996;  Gilardi  2002;  Levi‐Faur  1999;  Thatcher  2003).  Within  this  research  a 

comparative approach developed, which allowed  the acknowledgement of  the specificities of each 

country’s regulatory  institutions,  its traditions of regulatory practice, and  its political and economic 

legacies  (Wilks  2001),  as  well  as  its  corporate  governance  structure  and  general  competition 

authorities  (Eyre  and  Lodge  2000).  Separate  from  this  evolution,  cross‐sectoral  economic  studies 

were  conducted  as well,  since  a  regulatory  regime  can  also  differ  from  one  sector  to  the  other 

(Eberlein 2000b; Thatcher 2001; Gilardi 2008). In this literature isomorphistic pressures, and to some 

extent  (national  and  sectoral)  path‐dependent  variety,  prove  to  explain  the  differences  in  formal 

autonomy of IRA’s across countries (see also Yesilkagit and Christensen 2010). 

 1.2. Formal autonomy towards government as the main prerequisite for regulatory power In the more recent literature at least an implicit link can be observed between the formal autonomy 

a regulatory institution has and the regulatory power it wields (Gilardi 2008). Normative perspectives 

on  the beneficial effects of  regulatory  independence, as propagated by  international organizations 

(ITO,  IMF, OECD), also emphasize that  the main  factor that determines the regulatory power of an 

IRA is the formal independence it has towards its government.  

As already stated, a sector IRA has a strong regulatory position and power when (1) it can take most 

or  all  decisions  on  sector‐related  regulatory  issues,  independently  from  influence  from  external 

actors (i.e. formal position and regulatory power), and (2) when the IRA  is perceived by all relevant 

actors  (regulatees and other regulatory bodies  involved  in the regulation of a market sector) to be 

the most  central,  important,  and  influential  actor  for  the  regulation  of  the market  at  stake  (i.e. 

perceived position and regulatory power). Power refers to the ability to take decisions that affect the 

choices and actions of other actors  in order to reach certain goals  (power “over” and power “to”). 

Theoretical/normative  arguments  based  on  credibility,  legitimacy,  and  administrative  capacity 

support the claim that regulatory agencies that are very autonomous towards government will have 

a stronger position and power towards other actors, which are involved in the regulation of a specific 

market,  and  towards  the  regulatees  (Majone  2001; Maggetti  2009).    Figure  1 models  this  simple 

relation. 

 

Formal organizational autonomy of the IRA towards 

government  

Regulatory position and power of the IRA  

THEORY 

Figure 1: a simple model of autonomy and regulatory power  A  first  argument  relates  to  credible  commitment  theory:  shielding‐off  IRA’s  from  political 

intervention enhances the credibility of regulatory actors and actions vis‐à‐vis  industries,  investors, 

customers, and citizens. Delegating regulatory authority to non‐majoritarian regulators helps to deal 

with  the  time  inconsistency problem, and helps  to avoid policy  change because of alternations of 

cabinets.  The  extent  to  which  IRA’s  are  considered  to  be  formally  independent  from  elected 

politicians and the short‐term political cycle enhances their legitimacy, and therefore heighten their 

influence towards regulatees and other regulatory bodies. Moreover, the  insulation from politics  in 

recently  liberalized markets may  also  be  important  from  another  perspective:  in many  of  these 

markets,  the government  still owns  fully or partially  the  incumbent,  i.e.  former public monopolist. 

Ownership  interests within government may collide with the market regulator role of government. 

Such conflict of  interests can be avoided by delegating regulatory authority to a highly autonomous 

IRA.  A  third  argument  is  that  delegation  to  a  highly  specialized  and  skilled  agency will  enhance 

regulatory quality and regulatory efficiency. Specialized agencies are expected to possess the expert‐

based  knowledge  that  politicians  and  bureaucrats  lack  (Maggetti  2009).    Fourth,  normative 

arguments on agencification  in general refer to the ability of such autonomous public bodies to act 

swiftly  and  forcefully  on  new  (regulatory)  challenges  and  to  make  quick  and  timely  decisions. 

Agencies are believed to implement policies in a more efficient way (OECD 2002). Although empirical 

studies on the performance of agencies point at mixed evidence, other studies show that agencies 

use more  performance‐oriented management  techniques  and  innovative  behavior,  compared  to 

public  organizations  without  autonomy  (see  for  an  overview  of  studies  on  the  performance  of 

agencies, Verhoest et al 2004 and 2007; Laegreid and Verhoest 2010). Lastly, using their autonomy, 

agencies may develop their own strategies for further enhancing their regulatory role or for gaining 

support from their environment (Bendor et al. 2001). 

However, we assess this reasoning, which equates formal autonomy towards government on the one 

hand and regulatory power on the other hand, to be  incomplete  in at  least two ways. First, a high 

formal  autonomy  of  the  IRA  does  not  necessarily  lead  to  a  high  de  facto  autonomy  towards 

government in actual regulatory practices, and hence not necessarily to a strong regulatory position 

and  power.  Secondly,  an  IRA,  which  is  formally  autonomous  towards  government,  finds  itself 

increasingly embedded  in a multi‐actor and multi‐level constellation of  interdependent actors, with 

whom it shares responsibilities in regulating industries on a specific market and with whom it has to 

interact to perform its responsibilities. 

 1.3. De facto autonomy towards government  Formal  autonomy,  granted  to  IRA’s  by  provisions  in  their  enacting  legislation,  does  not  tell  the 

complete story.  IRA’s are strategic actors  that seek  to maximize  their  regulatory power. From  that 

perspective  they  might  deviate  from  the  initial  political  delegation  and  seek  to  redefine  their 

functions (Huber and Shipan 2002; Bendor, Glazer and Hammond 2001). Moreover, both the elected 

politicians and the regulated industries have incentives to influence the functioning of the IRA and its 

decision making processes, despite  formal  autonomy  (Maggetti 2009). This  leads  the  literature  to 

turn  its attention away  from  the  formal  functioning  to  the actual  functioning of regulatory bodies, 

that  is the need to go beyond the formal  institutional framework of delegation to  IRA’s to uncover 

the processes and mechanisms whereby the roles and relationships of  IRA’s develop and affect the 

governance of markets (Coen and Thatcher 2005). The disjunction between formal autonomy and de 

facto  autonomy  has  been  noted  by  several  researchers  (Wilks  and  Bartle  2002;  Thatcher  2002; 

Maggetti  2009;  see  for  the  same  argument  for  the wider  population  of  agencies, Verhoest  et  al. 

2004;  Verhoest  et  al.  2010).  However, whereas  studies  explaining  formal  autonomy  of  IRA’s  are 

numerous, empirically based explanations of  the disjuncture of  formal and de  facto autonomy are 

much more scarce  (see e.g. Laegreid et al. 2009).  In his recent study, Maggetti  (2009) theoretically 

and empirically shows that a combination of an old age and the presence of many veto players lead 

to a high de facto independence for IRA’s. Focusing on the wider population of (regulatory and non‐

regulatory)  agencies,  Verhoest  et  al.  (2010)  in  their  three‐country  study  find  that  the  age  of  the 

agency positively influenced the extent of policy autonomy, but had a negative effect on the extent 

of managerial autonomy. Furthermore, they found that de facto/perceived managerial autonomy  is 

positively influenced by, among others, the agency size, the governance structure, and the extent of 

self‐generated  income.  Also  factors  related  to  administrative  culture,  polity  and  administrative 

capacity  at  the  centre  of  government  proved  to matter  (Verhoest  et  al.  2010).  Because  of  the 

potential divergence of  formal and de  facto autonomy, a high  formal autonomy of an  IRA will not 

necessarily translate itself in a strong regulatory position and power. 

 1.4. Proliferation and interdependence within multi‐actor and multi‐level regulatory arrangements Another reason why a high formal independence of an IRA towards government does not necessarily 

translates  into  a  strong  regulatory  position  and  power  is  due  to  the  proliferation  and 

interdependence  of  regulatory  institutions  in  most  sectors.  While  earlier  country‐comparative 

research on utility  regulation  focused  solely on  the  sector  specific  regulatory  institutions  (Majone 

1997b; Schneider 2001b), it is increasingly acknowledged that other institutions are involved, both at 

the national level (especially the ministry and the competition authority) and at the European level, 

and  that  there  is  interplay between  them as well  (Barbieri 2006b). Regulatory  institutions  interact 

with other actors within a broad institutional environment, and relations in this environment are an 

important  aspect  of  research  in  the  field,  especially  between  IRA’s, ministries,  and  competition 

authorities (Bölhoff 2005; Eberlein 2000a; Schneider 2001b; Wolf 2000). Regulatory regimes act thus 

in dynamic  institutional settings, and the power constellations vary across countries (Bölhoff 2005). 

As  a  consequence  authors  acknowledge  the  evolving  character  of  institutional  arrangements  and 

seek to conceptualize it (Coen and Thatcher 2005).  

The  responsibilities  in  regulating  industries  is  increasingly  shared between  ‐ and  influenced by  the 

interplay of  ‐  several public actors at different  levels of government,  leading  to a multi‐actor and 

multi‐level  regulatory  arrangement  (Jordana  and  Levi‐Faur  2004).  The  proliferation  and 

interdependence  can  be  seen  along  four  main  axes:  horizontal,  vertical,  between  sectors,  and 

between general competition and sector‐specific regulation. 

(1)  Horizontally,  many  IRA’s  share  regulatory  responsibilities  with  other  actors,  like  the 

minister,  the  related ministerial  department,  but  also  advisory  commissions,  information 

gathering bodies or even private regulators hold specific competencies and tasks and need to 

interact with the IRA. Moreover, appeal courts constraint or influence the actions of IRA’s by 

their  decisions.  Christensen  and  Laegreid  (2006)  point  out  that  there  are  several ways  in 

which  regulatory  competencies  can  overlap  between  regulatory  agencies,  ministries, 

legislative  bodies,  and  courts,  this  in  the  context  of  a  movement  from  a  state‐centric 

approach to a multi‐level perspective (see also Maggetti 2009: 40). 

(2) Proliferation of regulatory actors also increasingly has a vertical or multi‐level component: 

sector‐specific regulators are established on different governmental levels, be responsible for 

different  regulatory  tasks, and  increasingly  interact with each other. Multi‐level  regulatory 

arrangements refer to arrangements that involve several levels of government, and in which 

these  levels  of  government  and  their  affiliated  public  bodies  (e.g.  regulatory  agencies) 

interact,  reinforce or  restrict each other or collide  in  the process of  regulation  (Doern and 

Johnson 2006). As private activity expands beyond  the nation  state,  there  is a pressure  to 

have  a  political  debate  and  possibly  regulate  on  an  international  and  European  level. 

Increasingly,  scholars  in  regulation and multi‐level governance  target  their  research on  the 

extent to which the EU, and  in particular, the Commission,  influence the decision making of 

national  IRA’s,  not  only  by  drafting  EU  directives,  but  also  by  direct  interaction  during 

decision making procedures and by  indirect  interaction through regulatory networks. These 

networks of regulatory authorities c  n either have a cross‐sector or sector‐specific nature, 

and  range  from  informal  networks  to  highly  formalized  interaction platforms with  explicit 

assigned  tasks  and  membership  (Coen  and  Thatcher  2008;  Eberlein  and  Grande  2005). 

Certainly  in  the  field of  regulation,  several  scholars  claim  that  the EU uses  these  forms of 

interaction  to  bypass  national  governments,  directly  influencing  national  IRA’s  in  their 

implementation tasks. Egeberg (2006) refers to the  ‘double‐hattedness of national agencies 

in  the multi‐level Union administration’,  to denote  the emergence of  the Commission as a 

new executive centre delegating  tasks  towards  the national  IRA’s  (Egeberg 2006; Coen and 

Thatcher 2008). However, multi‐level  regulatory arrangement may also have an  intra‐state 

component  as  modern  nation  states  have  been  delegating  tasks  to  lower  levels  of 

government as well (Hooghe and Marks 2003).   This  is even more the case  in federal states 

where  the  regulation  of  economic  sectors  may  be  a  shared  responsibility  between  the 

national and regional level of government, each establishing their own IRA’s. 

(3) IRA’s increasingly need to interact and coordinate intensively with regulators in affiliated 

economic sectors.  As sector regulators focus each on a narrowly defined market, a need for 

coordination becomes pertinent when enterprises start to develop activities that cut across 

different  markets  (e.g.  telecom  companies  offering  media  services).  Moreover,  when 

regulating industries, IRA’s increasingly have to take into account actions from regulators on 

other policy fields (like environmental and sustainable growth regulations). 

(4) In order to avoid market failures, the regulation in liberalized markets comprises both ex 

ante regulation by  the sector regulators and ex post regulation by  the general competition 

authorities. As markets mature the role of the sector regulator changes, which means sector 

regulators  and  general  competition  authorities  need  to  interact  in  decision  making 

procedures (see e.g. the market analysis procedure  in telecom)  in ways of mutual advice or 

co‐decision (Naert 2009). 

Clearly,  even  IRA’s  with  a  very  high  formal  independence  towards  government  increasingly  find 

themselves  embedded within  a  larger  constellation  of  regulatory  actors with which  they  have  to 

coordinate  intentions,  decisions  and  actions.  This  interdependence might  affect  their  regulatory 

power and position  in  the broader  regulatory arrangement and  towards  regulatees  (Newman and 

Posner  2005)  negatively,  not  only  because  these  regulatory  actors  share  responsibilities,  but  also 

because of the detrimental effects of complexity and intransparency of the regulatory arrangement. 

Indeed, given  the array of authorities with overlapping  competencies  (vertical and horizontal)  the 

regulatory  structure  gains  complexity.  This  represents  a  risk  for  institutional  conflicts  to  emerge 

between  regulators operating at different  levels and national  competition authorities. Drawing on 

theories  of  public  administration,  Bauer  advances  that  regulatory  proliferation  enhances 

administrative  costs  via  the  emergence  of  infighting  of  power  and  competencies.  The  empirical 

investigation  on  British  and German  telecommunications,  electricity  and  railways  sectors  confirm 

that  “the  more  dispersed  regulatory  authority  is,  the  higher  coordination  administrative  costs 

become” (Bauer 2005: 86). 

 1.5. Autonomy and regulatory power in multi‐actor and multi‐level regulatory arrangements A high formal autonomy of an IRA towards government will thus result in a strong regulatory position 

and power, as perceived by relevant actors in the regulatory arrangement, on the condition (1) that 

the  IRA  is  also  de  facto  autonomous  from  government  in  its  regulatory  actions  and  (2)  that  the 

dependencies of other  regulatory actors  in  taking  regulatory decisions are  limited. Figure 2  shows 

this more elaborated theoretical model. 

 

Formal organizational autonomy of the IRA towards 

government  

De facto/perceived organizational autonomy of 

the IRA  

Formal position and power of the IRA in the broader regulatory arrangement 

Perceived position and power of the IRA in the broader regulatory arrangement 

THEORY 

Figure 2: a more refined model of autonomy and regulatory power  As shown in figure 2, one can also hypothesize a feedback loop, meaning that a strong position and 

power  in  the  regulatory  arrangement,  as  perceived  by market  actors, may  enhance  an  increased 

autonomy towards government over time. As Maggetti (2009:94) asserts, increased autonomy from 

the principal  allows  the  independent  agency  to  “accumulate  informational, material  and  symbolic 

resources in the course of repeated interactions with regulatees”, but also with other regulators. As 

IRA's gain more legitimacy from market actors and regulatory peers, it may pressure government for 

more  autonomy.  Carpenter  (2001)  showed  in  his  study  that  agencies’  autonomy  is  strongly 

determined by  its reputation, which  in turn can be enhanced by coalition building and participation 

in networks of peers. For example, the strong reputation of IRA’s within European networks may be 

used as a strategic resource by  the  IRA  in  its  interactions with government. Moreover, considering 

national IRA’s as being double‐hattedness’, acting as agents for both the national governments and 

the EU‐Commission (Egeberg 2006), these IRA’s may gain autonomy by “playing principals off against 

each other”. 

However,  the reciprocal effect of  formal autonomy of  the  IRA on  the one hand and  the  regulatory 

position and power of the IRA  in the regulatory arrangement on the other hand can be assumed to 

be different across market sectors, because of three factors: 

(1) The  time of  liberalization  and  creation of  the  IRA:  in  very  recently  liberalized markets, 

formal  independent  regulatory  agencies  have  little  time  to  build  up  legitimacy  towards 

regulatees  and  other  regulatory  actors. Moreover,  as Maggetti  (2009)  shows,  older  IRA’s 

tend to have higher de facto autonomy. Because of sector path dependencies and inertia of 

institutions,  recently  established  IRA's may  find  themselves  to  be  controlled  in  the  same 

bureaucratic way as before their agencification (Maggetti 2009: 98). That implies that in case 

of  a  recently  established  IRA  in  a  recently  liberalized  market,  a  high  formal  autonomy 

towards  government does not necessarily  translate  in  a  strong position  and power  in  the 

regulatory arrangement. 

(2) The complexity of the multi‐level regulatory arrangement in terms of number of involved 

governmental  levels:  if  the  responsibility  for  regulating  a market  sector  is  shared  among 

more governmental  levels,  it will be harder  for a national  IRA  to attain a strong  regulatory 

power and position. 

(3) The presence or absence of a publicly owned  incumbent:  In case of absence of a public 

incumbent, a high  formal and de  facto autonomy  is needed  less  in order  to gain a  strong 

position  and  power  in  the  regulatory  arrangement,  while  an  IRA  confronted  with  an 

incumbent  needs  a  high  amount  of  autonomy  in  order  to  maintain  its  position  in  the 

network. Therefore, the same amount of formal autonomy by two organizations can lead to 

a  lower power and position within the network for the organization that  is confronted with 

an  incumbent, while  the organization  that doesn’t have  to deal with  the  incumbent has a 

higher position for the same amount of autonomy. 

 2. Central concepts In  this section we aim  to define  the main concepts, which are used  in  this study. Furthermore, we 

introduce the case studies, and provide a framework of the operationalization. 

 2.1. Definition of concepts To understand what actors are part of the regulatory arrangement, it is important to ask the question 

what  is regulation? The broadest possible definition of regulation can be found with Mitnick (1980: 

30):  “(Regulation  is  the)  public  administrative  policing  of  a  private  activity with  respect  to  a  rule 

prescribed  in  the  public  interest”.  However,  a  more  functional  definition  is  needed  to  better 

delineate  the  regulatory  arrangement.  Therefore,  Hood’s  definition  is  better  suited  (Hood  et  al. 

2001),  and  differentiates  between  (1)  goal  formulation,  rule‐making  and  standard  setting;  (2) 

monitoring, information‐gathering, scrutiny, inspection, audits and evaluation; and (3) enforcement, 

behaviour modification and the application of awards and sanctions. A separate category of licensing 

can potentially be added as well, since making  individual decisions on a specific case‐by‐case basis 

can be  labelled  either  as  standard  setting or  as monitoring. Regulation  can  thus be defined  as  ‘a 

specific form of governance that is operating through the promulgation of authoritative sets of rules, 

while  setting  up mechanisms  for monitoring,  scrutinizing,  and  promoting  compliance with  these 

rules’  (Maggetti  2009:  27).  In our operationalization we  exclude  the  elements of  law making  and 

preparation of  legal texts, but focus on the  implementation and enforcement of regulations. A map 

of  the  regulatory  arrangement  hence  includes  all  public  organizations  in  a  sector  that  occupy 

themselves with one or more of the aforementioned regulatory tasks. 

Early  research  on  utility  regulation  focused  on  the  sector  specific  regulatory  institutions  (Majone 

1997a;  Schneider  2001a).  However,  it  is  clear  that  other  institutions  are  involved,  both  at  the 

national level and at the European level, and that there is interplay between them (Barbieri 2006a). 

Regulatory  institutions  interact  with  other  actors  within  a  broad  institutional  environment,  and 

relations  in  this  environment  are  an  important  aspect  (Bölhoff  2005;  Eberlein  2000b;  Schneider 

2001a; Wolf 2000). Therefore, a regulatory arrangement consists of a constellation of public actors 

(Jordana and Sancho 2004) involved in regulation of a sector. There are several levels on which these 

actors can exist in relation to each other. Thus, the actors in the arrangement can be placed on the 

four axes already distinguished before (Aubin et al., 2009): 

(1) The horizontal axis:  this  includes all  regulatory  actors  that operate on  the  same policy 

level,  though  potentially  in  different  hierarchical  roles. A Minister  and  its Department  for 

example, or a sector regulator and the Minister 

(2) The vertical axis: this includes all regulatory actors that operate on different policy levels. 

EU organizations operate on  a different  level  than  federal organizations  for  example,  and 

likewise federal and regional organizations.  

(3) Sector specific versus general competition axis: most regulatory actors will be engaged in 

ex  ante  regulation,  with  ex  post monitoring  of  course.  General  competition  law  on  the 

contrary  can  be  considered  ex  post  regulation,  since  it  in  general2  does  not  regulate  the 

influx of market activities, and concentrates on the outcome of them. 

(4) The sector axis: most  regulatory actors will perform  the  regulatory  tasks specific  to  the 

sector  under  scrutiny.  However,  it  is  possible  that  actors  responsible  for  one  or  more 

                                                            

2 We  state  that  this  is  the  case  in general because  there are  some activities  in general  competition  law  that  should be considered ex ante regulation. Most notably this applies to potential mergers that have to be reported and approved by the relevant Competition Authority. 

regulatory  tasks  in other  sectors have an effect as well.  It  is necessary  to  take  these other 

actors into account, for whatever reason this interference exists3. 

Organizational autonomy has been a subject for study in several streams of literature. A major part 

of  public  organization  research  is  focused  on  specialization  and  more  specifically  on  semi‐

autonomous public service organizations (PSOs) or so‐called ‘agencies’: what, why, and how (see e.g. 

Pollitt et al. 2005). Internationally, three groups of cumulative research efforts on agency autonomy 

and control can be identified:  

(1) The North‐American  school on  structural choice  (see e.g. Moe 1990; Huber and Shipan 

2002), which uses rational choice theories, formal analysis, and case studies.  

(2)  A  cluster  of  political  scientists  and  law  scholars  focusing  on  the  emergence  and 

independence  of  regulatory  agencies,  using  formal  analysis,  comparative  mapping 

techniques (e.g. Jordana and Levi‐Faur 2004), and to some extent surveys (see Gilardi 2008). 

They use the rational choice and sociological institutional schools as theoretical frameworks.  

(3) The COBRA network and the COST ISO601‐CRIPO network. This involves research teams in 

23 countries, which are currently building a  joint database with similar survey data from 15 

countries  and  joint  mapping  efforts.  These  networks  mainly  use  organization  theories, 

theories on control, and institutional theories to explain empirical observations. 

 2.2. Case studies In this paper we explore the autonomy and regulatory power of the national IRA in two case studies: 

the regulation of the telecommunication market and the energy market in Belgium. Both cases refer 

to  liberalized  utility  sectors.  Regulation  of  utilities  is  just  one  possible  focus  out  of  many,  but 

nevertheless a very  interesting one because  it deals with  such  issues as  the provision of essential 

services (Scott 2000), and the transition from the old governmental involvement in the sector to the 

new  style of  regulating private and  semi‐private  companies  (Coen and Héritier 2005; Coen 2008). 

Most  importantly, however,  the utility  sectors we are  looking  at  already have  a  very  complicated 

structure, with submarkets in infrastructure, distribution, and commercialization, some of which still 

are pure natural monopolies. When  the  companies were  still  state‐owned,  this did not  represent 

many problems from an organizational/coordination point of view (Horn 1995), but with privatization 

and the accompanying  liberalization a certain amount of reregulation can now be observed to take 

into account these new realities (Tenbücken 2006). 

                                                            

3 It could be the case that two sectors grow towards each other on the market, for example because the same companies are  involved  in offering both products/services. Provision of digital  television and provision of  telecom  services come  to mind here. Alternatively, it is possible that the public organizations in one sector are directly responsible for a specific set of decisions that greatly impact another economic sector. An example of this is the importance of decisions by spatial planning organizations on the energy sector; because of the necessity for permits for new production facilities, and potentially the planting of new infrastructure. 

These two cases seem to differ in terms of the factors that we identified above as being intervening 

factors:  the  time  of  liberalization  and  creation  of  the  IRA;  the  number  of  governmental  levels 

involved; and the presence of a still dominant public  incumbent. According to our model, an equal 

level  of  formal  autonomy  of  the  IRA  in  both  telecommunication  and  energy would  nevertheless 

relate to a stronger regulatory position and power of the IRA in telecommunications, because: 

(1) The  liberalization of  telecommunication and  the creation of  the  involved  IRA happened 

earlier in time, compared to energy 

(2) Telecommunication regulation remained a federal competency, while energy regulation is 

a shared competency between the Federal and Regional levels of government 

(3) As  a  counterargument,  the  telecommunication market  is  still dominated by  the public 

incumbent, which  is  also  for  a  large  part  still  the  owner  of  the  network, whereas  in  the 

energy market the main actor, Electrabel, is a former private monopolist with strong links to 

local  governments  (but not directly  to  the   national  government).  Electrabel  also does no 

longer  own  the  network.  Therefore,  a  similar  level  of  autonomy would  lead  to  a  higher 

position  and  power  for  CREG,  since  it  is  no  longer  confronted  with  the  same  dominant 

incumbent. 

 2.3. Methodological framework We  operationalize  and  measure  the  different  variables  by  using  methodologies  based  both  on 

researcher coding and document analysis, and based on using subjective, perceptual data gathering 

strategies, as seen in figure 3. This figure integrates the previous figures 1 and 2. 

 

 Figure 3: the theoretical model and methodological triangulation 

 3. Research methodology In this chapter, we provide a more in‐depth view of the methodology we use to analyze both formal 

and perceived autonomy of an agency towards government, and the formal and perceived position 

and power of the agency in the broader regulatory arrangement. 

 3.1. Organizational autonomy towards government  3.1.1. Formal autonomy towards government The formal analysis uses the Gilardi index (Gilardi 2002). Starting from the research of Cukierman et 

al  (1992), the Gilardi  index distinguishes between  five dimensions that  influence  formal autonomy: 

agency head status, management board members’ status, the general frame of the relationships with 

the  government  and  the  parliament,  financial  and  organizational  autonomy,  and  the  extent  of 

delegated  regulatory  competencies.  The  indicators  that  operationalize  these  dimensions  can  be 

found  in  the  case  analysis.  Each    indicator  is  numerically  coded  on  a  scale  of  0  (lowest  level  of 

autonomy) to 1 (highest  level of autonomy). Consequently, the results are aggregated  in two steps, 

first per dimension and  then  into a  single  index. Each dimension  is given  the  same weight  (Gilardi 

2002). 

Data  collection  is  obtained  by  examining  the  enacting  legislation  and  start‐up  documents  of  the 

agency.  

 3.1.2. Perceived/de facto autonomy towards government The  subjective  analysis  is  based  on  a  survey  used  in  COBRA  research  (COBRA  2010).  The  survey 

encompassed more  questions  than  only  on  perception  of  autonomy,  but  for  the  purpose  of  this 

paper  only  the  questions  regarding  financial  management  autonomy,  personnel  management 

autonomy,  and policy  autonomy were used.  It was possible  to  give  scores  to  some questions,  to 

allow  for a better comparison between  sectors. For other questions  this was not possible, but we 

included them nevertheless to provide a context so that the answers to these are represented  in a 

text, to provide context to the scores. 

Data  gathering  comes  exclusively  from  the  survey,  presented  to  an  upper  level member  of  the 

regulatory actor. 

 3.2. Regulatory  power and position of the IRA in the regulatory arrangement  3.2.1. Formal power and position of the IRA in the broader regulatory arrangement The formal analysis is based on the method of regulatory coordination indices, first brought forward 

in the paper by Mathieu et al.  (2009). A distinction  is made on two types of coordination between 

regulatory agencies that have an impact on the decision making power and position of the agency in 

a  regulatory  arrangement:  coordination  in  decision making  procedures  and  coordination  through 

structures  (coordination  platforms  or  functions).  On  the  one  hand,  procedural  interaction 

encompasses  interactions  between  the  actors  in  the  regulatory  arrangement  in  legally  defined 

decision  making  procedures.  Regulatory  decision  making  procedures  as  defined  in  laws  and 

regulations  define  the  sequential  steps  taken  in  order  to  produce  a  final  decision.  Structural 

coordination on the other hand refers to interactions that are not handled in legally defined decision 

making  procedures,  but  are mainly  occurring  through  coordinating  structures,  like  platforms  for 

advice and consultation, or through information sharing systems. As regulatory actions of IRA’s needs 

a  legal basis, most coordination between regulatory actors  is organized through  involvement of the 

different  regulatory  actors  in  legally  defined  decision  making  procedures  (Aubin  et  al.  2009). 

Therefore,  in  calculating  the  regulatory  arrangement  indices,  we  focus  solely  on  procedural 

coordination between actors in the regulatory arrangement.  

Three  indices are calculated, and each of  them gives a better understanding of  the position of  the 

different actors in the regulatory arrangement. The calculation method for each of these indices can 

be found  in annex 1 of this paper, as explained by Mathieu et al. (2009). However, the terminology 

has been altered, to better cover what the indices are actually measuring. 

 (1) The procedural participation  index gives an overall picture of the degree of  involvement 

of  the different actors  in  the different decision making procedures. The  index  is  low when 

regulatory  actors  tend  to not  interact  in  the different procedures..  The  index will be high 

when there is a lot of involvement of all actors in the regulatory arrangement in each of the 

regulatory decision making procedures.  In  that case, decision making procedures are more 

open and require the participation of a greater number of actors for each procedure. 

(2) The actor  influence  index measures  the  involvement of an actor  in  the decision making 

procedures within a  regulatory arrangement.  It also  takes  into account  the exact  influence 

the actor has in each of the decisions, by assigning a weight to the influence4. The higher the 

index, the more influence an actor has on procedures.  

 (3) The influence arrangement index provides a way to evaluate the position of influence of a 

specific  actor,  taking  into  account  the  influence  of  all  the  other  actors within  the  overall 

arrangement.  The  higher  the  index,  the more  dominating  the  actor  is.  It  uses  the  actor 

influence scores of all the actors in the regulatory constellation, and looks at the differences 

between them.                                                              

4 A weight is given to the influence on the decision making procedure in the following way:    0: the actor is not involved    0.2: the actor is informed on a draft of a decision, and can voluntarily provide input 

 0.4: the actor has to legally be consulted, and has to provide an advice, but that advice is not binding.  0.6: the actor has the right to make proposals of its own, or has to provide a binding advice 

  0.8: the actor is a co‐decider    1: the actor is the main decider, with no other actors holding equal decision rights 

The data gathered for this research method is based on an analysis of the different decision making 

procedures,  as  defined  in  primary  and  secondary  legislation,  which  occur  in  a  regulatory 

arrangement5. The data itself can be found in legal acts on both the Regional, Federal and European 

levels.  These  documents  describe  both  the  involvement  of  the  different  regulatory  actors  in  the 

decision making procedures, and the extent of their formal influence in each of these.  

 3.2.2. Perceived power and position Perceived power and position  is analyzed through the use of a social network analysis (or SNA as  it 

will be referred to from now on). This has been described as a toolbox for describing and measuring 

relational configurations and  their structural characteristics  (Kenis and Schneider 1991: 44).Though 

SNA  is  a  methodological  tool,  it  builds  on  previous  theories  that  state  that  individuals  and 

organizations interact within networks. Government as well can, in this regard, be seen as a network 

of actors  involved  in policy processes, where  the different actors are  interdependent and  limit  the 

activity each one of them can engage in (Hanf&Sharpf 1978: 12). Hence, policy processes have been 

the subject of SNA analyses  in the past (Knoke et al. 1996; Krackhardt 1990), proving that a formal 

SNA is very useful for empirical analysis of  policy network structures (Ingold&Varone 2009). An SNA 

points  at  several  concepts  and  related  quantified  indices.  In  the  research  we make  use  of  the 

concepts of reputational power, degree and betweenness centrality, ego‐networks, and cliques.  

(1) Reputational power  shows how many  actors  in  the network  consider  another  actor  as 

very important (Ingold et al. 2010).  

(2) Degree and betweenness centrality (Freeman 1979) both measure the empowerment of 

an  actor  in  a  given network,  in  this  case  the  regulatory  arrangement  (Ingold  et  al.  2010). 

Degree  centrality on  the one hand  is measured by  looking  at direct  connections between 

actors, and in networks were it is important to know the direction of the connection (e.g.: the 

direction of the  information flow), such as the ones used  in the case studies, a difference  is 

made  between  in‐degrees  and  out‐degrees,  where  in‐degree  relates  to  the  amount  of 

information  that  is  received by an actor, and out‐degree  to  the amount of  information an 

actor  sends out.  In  this paper we  focus  solely on out‐degree  relations of  information  and 

                                                            

5 Also, a territorial approach has to be taken, meaning that the multi‐level regulatory arrangement  is described  from the perspective of a private actor  in one particular place. Arguments both  for and against can be given  for  this. On  the one hand, regulatory arrangements are always seen  from a certain perspective. For example, a  firm operating  in  the Flemish Region will consider the regulatory arrangement on the Flemish, Federal and European  level, without worrying too much about coordination between Flanders and Wallonia. On the other hand, a regulatory arrangement also transcends the local boundaries, and coordination between territories is important for international firms. However, according to this logic the regulatory arrangement can potentially include all regulatory actors in Europe. Thus, the research takes the first approach. he data itself is found in legal acts on both the Regional, Federal and European levels. These documents describe both the involvement of the different regulatory actors in the procedures, and the importance of their involvement in each of them. 

influence, as we want to measure the perceived regulatory position and power. Furthermore, 

we look at general degree centrality for contacts. Betweenness centrality on the other hand 

is done by measuring  in how  far  the neighbours of an actor, which are  the actors  it has a 

connection with, are connected themselves to other actors. This gives an  indication on how 

well established the actor is within the whole network: an actor with a high degree centrality 

but low betweenness centrality is connected to a lot of outlying actors in the network, which 

means its influence is lower than an actor that is connected to other well connected actors. 

Both centrality  indices are  thus a  tool  to  identify strategic positions and powerful actors  in 

the network (Christopoulos&Ingold 2009; Ingold&Varone 2009; Christopoulos 2006; Ingold et 

al. 2010). Betweenness centrality is only measured for information flows, not influence. 

(3)  The  position  of  an  actor  in  a  network  can  also  be  measured  by  analyzing  different 

relational  types  identifying  subgroups  of  strongly  related  actors.  The  tools  for  this  are 

measurement  from  an  ego‐centric  perspective  of  an  actor  (Mitchell  1969:  8‐50)  and  its 

participation  in  cliques  (Wassermann&Faust  1994). We will  disregard  the  participation  in 

cliques  for  this paper, and concentrate on  the ego‐network of strong contacts. The degree 

and  betweenness  centrality  scores  of  this  ego  network  give  an  indication  of  how  well 

embedded  the  actor  is  in  the  overall  regulatory  arrangement.  If  strongly  embedded,  the 

actor’s reputation amongst the other organizations will be quite strong. 

The acquisition of data for an SNA starts with a study of both primary and secondary legislation, this 

on all relevant  levels. This  is necessary  to be able  to  identify all  the relevant actors  in a regulatory 

arrangement. This  is  complemented by  looking  at  secondary  sources,  such  as  academic work  and 

information provided on  the websites of  the different actors.  Interviews were also conducted with 

companies  active  in both  the  liberalized  and  the  regulated markets,  and  the question was posed 

what public actors they came  in contact with. Each of these actors was then contacted to answer a 

survey. The survey posed questions concerning with what other actors information was shared and in 

what direction, which  actors  influenced decision making, which  actors were  in  turn  influenced by 

their own  decisions,  and where  there were  conflictual or  co‐operational  relationships.  The  actors 

contacted  and mentioned  in  the  survey  included  both  regulatory  actors  and  private  and  public 

companies.  

       

4. Case studies  4.1. The energy market in Belgium  4.1.1. The regulatory arrangement in the energy market There are four independent sector regulators for energy in Belgium, one on the Federal level (CREG) 

and  three on  the Regional  levels  (VREG, CWAPE,  and Brugel). The  task of  regulating  the  sector  is 

primarily  centred  on  these  two  levels, while  the  European  Commission  is mostly  involved  in  the 

production of  rules, not  in  the everyday  regulatory process. For  the purpose of  this paper, we will 

look at the autonomy of the Federal sector regulator. 

In  regard  to  the  regulated  markets  (transmission/transport  and  distribution),  the  transmission 

submarket is regulated on the Federal level, together with the setting of the social tariffs, and tariffs 

for the different distribution networks. Most other regulation in regard to the distribution network is 

situated on the Regional level. Regulation concerning the liberalized markets (production and supply) 

has also been divided amongst the two  levels along the same  lines. Both  levels have competencies 

regarding production settlement, and both can  impose public service obligations. There are several 

other private and public actors involved in the regulation of the energy sector, and figure 4 gives an 

overview of these actors and the relations they have with each other. 

 

 Figure 4: regulatory arrangement in the Belgian energy sector (source: Aubin et al. 2009)  The different actors can be put on four axes, as explained before: 

(1) With respect to the vertical axis, most coordination happens through structural links, both 

between  the European  level and  the national  level on  the one hand, and  the Federal and 

Regional  levels  on  the  other  hand.  This  is  evidenced  on  the  European  level  by  national 

representatives working together  in comitology, and ERGEG and CEER bringing together the 

national sector regulators. These actors are, however, not present in procedures at this point 

in  time.  Between  the  Federal  and  Regional  levels,  there  is  a  distinct  delineation  of 

competencies.  Structural  coordination  instruments  exist  in  order  to  coordinate  common 

matters:  the  Federal  level  consults  the  Regions  within  ENOVER,  a  platform  for  the 

coordination of policy‐making, and another platform for concertation,   FORBEG, groups the 

sector regulators on both the Federal and Regional levels and focuses on implementation. 

(2) Horizontal coordination is discussed on the Federal and the Regional level. At the Federal 

level,  economic  regulation  is  mostly  shared  between  CREG  and  the  Federal  Minister  of 

Energy. This  is mirrored on  the Regional  level, with  a distribution of  competencies mostly 

between VREG and the Flemish Minister of the Energy. Within the Flemish Region, there  is 

further specialisation because other agencies also have competencies related to the energy 

sector, for  instance the Flemish Energy Agency (VEA) which  is competent  in energy savings. 

This  is  less  so  on  the  Federal  level.  In  general,  one  can  conclude  that  there  is  a  clearer 

emphasis on procedural coordination on  the horizontal  level. Structural coordination  is not 

absent, for example, on the Flemish level there are regular meetings between several actors 

under the auspices of the Department for the Environment, Nature and Energy.  

(3) The axis regarding coordination between energy regulation and general competition  law 

is mostly procedural in nature again, with a clear delineation of competencies on the Federal 

level:  CREG  is  charged  to  collaborate  with  the  Competition  Authority  to  eliminate  anti‐

competitive behaviour, namely by reporting  this behaviour to  the Federal Minister and the 

Competition Council when observed in the course of the monitoring competencies of CREG. 

Until  recently,  the  exchange  of  confidential  information  from  CREG  to  the  Competition 

Council was  problematic,  since  such  an  exchange was  not  foreseen  in  the  different  Acts. 

However,  this  situation has  recently been  remedied. There are no competencies  regarding 

general competition law on the Regional levels.  

(4)  Lastly,  in  terms  of  inter‐sectoral  coordination  there  is  a  strong  coordination,  or  even 

integration, regarding regulation of natural gas on the one hand and electricity on the other 

hand: the same organizations are responsible for regulating both sectors. There  is no other 

sector inherently related to the electricity and gas sectors. Nevertheless, energy issues have 

impacts on closely related policy sectors, such as  the environment. Usually, coordination  is 

organized  structurally  at  the  Cabinet  and  administration  levels  during  the  policy‐making 

stage: the different ministries make comments on bills in inter‐cabinet and inter‐department 

meetings. 

 4.1.2. Formal and perceived autonomy towards government of the Federal energy regulator CREG was  established on  January  10th  2000, under  the  auspices of  the Act  of April  29th  1999  for 

electricity, and the Act of April 12th 1965 for gas. Its tasks and competencies are enumerated in these 

laws as well. CREG’s internal structure consists of a General Council (in Dutch, “Algemene Raad”) and 

a  Management  Board  (in  Dutch,  “Directiecomité”).  The  General  Council  is  made  up  of 

representatives of various organizations. Its actual members are put forward by these organizations, 

and  then accepted by  the Minister  for Energy  for a  renewable period of  three years. This  includes 

representatives  from  the  government  itself,  who  only  have  an  advisory  vote.  The  areas  of 

competency  of  the  General  Council  were  fundamentally  altered  in  2007.  It  no  longer  has  the 

authority to assess the way in which the Management Board carries out its tasks. It is required to put 

forward  opinions  requested  by  the Management  Board  within  forty  days  of  the  request.  These 

opinions carry some moral weight, but are non‐binding nevertheless. 

The Management Board Chair and the members of the Management Board of CREG are elected for a 

renewable term of six years on the basis of expertise: the members for the divisions they are leading, 

the Chair for general management. Besides the Chair, there are three Directors in the Management 

Board, each one  leading a Directorate  in CREG:  the Directorate  for  the  technical operation of  the 

electricity  and  natural  gas markets,  the  Directorate  for  price  and  accounts monitoring,  and  the 

administrative Directorate. The Management Board is a collegial body that makes joint decisions. It is 

tasked with the operational management of the organization and can perform any actions necessary 

to carry out the tasks of CREG. 

   4.1.2.1. Formal autonomy The Gilardi index of CREG yielded the following results: 

 Dimension  

Indicator  

Numerical status 

Agency head status Score: 0.56 

1.) Term of office? § over 8 years § 6 to 8 years § 5 years § 4 years § fixed term under 4 years or at discretion of appointer § no fixed term  2.) Who appoints the agency head? § management Board members § complex mix of executive and legislative branches § legislative branch § executive branch collectively § one or two ministers  3.) Who dismisses the agency head? § dismissal is impossible § only for reasons not related to policy § no specific provisions for dismissal § at the appointer’s discretion  4.) May the agency head hold other offices in government? § no § only with permission of the executive branch § no specific provisions  5.) Is the appointment renewable? § no § yes, once § yes, more than once  6.) Is independence a formal requirement for the appointment? § yes § no  

 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00   1.00 0.75 0.50 0.25 0.00   1.00 0.67 0.33 0.00   1.00 0.50 0.00   1.00 0.50 0.00   1.00 0.00 

Management board member’s status Score: 0.56 

1.) Term of office? § over 8 years § 6 to 8 years § 5 years § 4 years § fixed term under 4 years or at discretion of appointer § no fixed term  2.) Who appoints the management board members? § the agency head § complex mix of executive and legislative branches § legislative branch § executive branch collectively § one or two ministers  3.) Who dismisses the management board members? § dismissal is impossible § only for reasons not related to policy § no specific provisions for dismissal § at the appointer’s discretion  4.) May management board members ad hold other offices in government? § no § only with permission of the executive branch § no specific provisions  5.) Is the appointment renewable? § no § yes, once § yes, more than once  6.) Is independence a formal requirement for the appointment? § yes § no  

 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00   1.00 0.75 0.50 0.25 0.00   1.00 0.67 0.33 0.00   1.00 0.50 0.00   1.00 0.50 0.00   1.00 0.00  

Relationship with government and parliament Score: 0.5 

1.) Is the independence of the agency formally stated? § yes § no  2.) Which are the formal obligations of the agency vis‐à‐vis the government? § none § presentation of an annual report for information only § presentation of an annual report that must be approved § the agency is fully accountable  3.) Which are the formal obligations of the agency vis‐à‐vis the parliament? § none § presentation of an annual report for information only § presentation of an annual report that must be approved § the agency is fully accountable  4.) Who, other than the court, can overturn the agency’s decision where it has exclusive competency? § none § a specialized body § the government, with qualifications § the government, unconditionally   

 1.00 0.00   1.00 0.67 0.33 0.00   1.00 0.67 0.33 0.00    1.00 0.67 0.33 0.00 

Financial and organizational autonomy Score: 0.33 

1.) What is the source of the agency’s budget? § external funding § government and external funding § government 

 1.00 0.50 0.00 

 2.) How is the budget controlled? § by the agency § by the accounting office or court § by both the government and the agency § by the government  3.) Who decides on the agency’s internal organization? § the agency § both the agency and the government § the government  4.) Who is in charge of the agency’s personnel policy? § the agency § both the agency and the government § the government  

  1.00 0.67 0.33 0.00   1.00 0.50 0.00   1.00 0.50 0.00  

Regulatory competencies Score: 0,25 

1.) Who is competent for regulation in the sector? § the agency only § the agency and other independent authority § the agency and the parliament § the agency and the government § the agency has consultative competencies  

 1.00 0.75 0.50 0.25 0.00 

Table 1: Gilardi index CREG  The overall score for formal autonomy of CREG is thus 0.44. The score is dragged down primarily by 

regulatory competencies of the agency, since the agency and government regulate the energy sector 

together. Also financial and organizational autonomy scores  lower.  In this category, only personnel 

management autonomy scores very high. Financially, though the budget is collected from the energy 

consumers,  it  is set  in a Royal Decree, so  it  is scored as coming from the government. The agency’s 

structure is also decided on in legislation, which also leads to a lower score. 

   4.1.2.2. Perceived autonomy The questions concerning financial management autonomy, personnel management autonomy, and 

policy autonomy can be  found  in  tables 2  through 4. Other questions  regarding  these  topics were 

also  included  in the survey, but are not explicitly  listed here. Nevertheless, the answers have been 

used to provide additional context in the text. 

   Possible  Possible, but 

constricted by rules set on a higher level 

Not possible

Score 

Loan funds    X    0.5 

Set tariffs for services  X       1 

Participate/buy shares in private companies        0 

Shift between budgets within the year  X       1 

Shift between budgets across years      X  0 

Final score (corrected)  0.5 

Table 2 : perceived financial management autonomy    Possible, both 

general rules and decisions concerning individuals  

Possible, but only on decisions concerning individuals. General rules set from above 

Not possible 

Score 

Salaries  X      1 

Promotions  X      1 

Evaluation  X      1 

Hire  X      1 

Fire  X      1 

Final score (corrected)  1 

Table 3: perceived personnel management autonomy    Score 

x  Actor sets its own goals  1   Actor sets its own goals after consultation with Minister or administration  0.75   Actor negotiates with Minister or administration regarding goals  0.5   Goals are set by Minister or administration, after consultation with actor  0.25   Goals are set by Minister or administration  0 Table 4: formulation of goals as an indicator of policy autonomy  The perception of financial autonomy by the agency scores 0.5, due to the ability to set tariffs and to 

shift budgets within a year.  

Personnel management autonomy of CREG is very high. It basically acts like a private company in its 

hiring and firing of personnel. Employees are therefore not considered civil servants, so rules specific 

to civil servants do not have to be taken into account. 

CREG  scores  very  high  on  the  only  question  that  can  be weighed  regarding  policy  autonomy.  In 

conjunction with other answers on policy autonomy questions,  this  should be mediated a bit:  the 

Minister  certainly  can have  an  impact on  the decisions  set by CREG,  since  it  can  suspend  certain 

decisions, and even acts as an appeal body for some specific decisions by CREG.  

 4.1.3. The regulatory power and position of the energy regulator in the regulatory arrangement The  autonomy  indicators  revealed  that  there  is  some discrepancy between  formal  autonomy  and 

perceived/de  facto  autonomy. While  the  de  facto  autonomy  is  only mediocre,  the  perception  of 

autonomy  is  very high: only  the  financial management  autonomy has not been  given  the highest 

score. This means that if we only take into account formal autonomy, power and position within the 

regulatory arrangement should not be very high either. Perceived autonomy somewhat contradicts 

this. 

Starting from our original three assumptions, we also anticipate that the power and position of CREG 

is not very high: though it is not confronted with an incumbent as powerful as in the telecom sector, 

it  is a  fairly young  IRA, and  it operates within a dual Federal structure,  inhibiting an overall strong 

position. 

 4.1.3.1. Formal power and position 

A calculation of the procedural indices can be found in annex, as well as a list of all procedures, and 

the  influence  the  actors  have  regarding  each  procedure.  Figure  5  gives  an  example  of  such  a 

procedure, and table 5 gives the scores of the level of influence for this procedure.  

All  procedures  relate  to  the  electricity market,  rather  than  the  complete  energy market.  For  the 

purpose  of  this  paper,  the  electricity  regulatory  arrangement  can  be  equated  to  the  energy 

regulatory  arrangement  as  a whole,  since  the differences between  the  electricity  and natural  gas 

markets are minute. 

 

 Figure 5: procedure of licensing suppliers through transmission networks  

Actor  Level of influence 

Federal Cabinet (and Minister for Energy)  1 CREG  0.6 

Federal Energy Administration  0.4 

Table 5: procedure of licensing (electricity) suppliers supplying through the transmission network  Tables 6 and 7 give the different indices that were calculated. The actor influence indices are shown 

for the four actors that scored the highest. 

 Actor  Actor Influence 

CREG  0.31 

Federal Cabinet (and Minister for Energy)  0.43 

VREG  0.3 

Regional Cabinet  0.23 

Table 6: actor influence of most dominant actors  

Index  Result 

Procedural participation index  0.15 

 Arrangement concentration index (with benchmark actor CREG)  0.21 

Table 7: procedural participation index and arrangement concentration index  As was expected, the actor influence indices give CREG higher values than other actors, including the 

Regional sector regulator. The only exception is the actor influence index of the Federal Minister and 

Cabinet. That is contrary to European regulation, which requires the sector regulator to play the most 

important role  in energy regulation. The Flemish Minister and Cabinet also play a significant role  in 

regulatory decision making, although less prominent than the Regional sector regulator. In line with 

the dual federalist state structure in Belgium, most decision making procedures on the Federal level 

only  involve Federal actors, while all decision making procedures on the Regional  level only  involve 

Regional  actors. Nevertheless,  the  actor  influence  index  of  CREG  is  slightly  higher  than  the  actor 

influence index of the Regional sector regulator. 

The procedural participation  index  shows a very  low  score,  indicating  that a  significant number of 

decisions are made by a very limited set of actors. This may imply that the same actors are involved 

every time, but it could also mean that there are always different actors making the decision. Again, 

the differentiation of  regulation on  two different governmental  levels, each with  their own actors 

involved  in  their own decision making procedures, plays  a  significant  role  in  the  low  value of  the 

index. When only considering one governmental level, the index will most likely be higher.  

Lastly,  the  influence  arrangement  index  with  CREG  as  the  benchmark  actor  gives  a  low  score, 

meaning that CREG  is not the dominant actor  in the regulatory arrangement, even though  its actor 

influence is higher than most other actors. This suggests that overall there is not one dominant actor 

in  the  regulatory  arrangement. However,  again  the  Federal/Regional  split  in  electricity  regulation 

may explain this low value of the influence arrangement index, since CREG is largely absent in regard 

to  decision making  procedures  on  the  Regional  level.  It may  also  be  interesting  to  see what  the 

influence arrangement index is of CREG and Federal Cabinet and Minister taken together. If this has a 

substantially higher value, this may indicate that the two actors together have a dominant position in 

the network. However, more  research  into  the  implications of  taking actors  together  is necessary 

first. 

   4.1.3.2. Perceived power and position Fifteen out of 24 actors active in the Belgian regulatory arrangement responded to the survey.  

Figure 6: Ego network of strong contacts CREG  

Social network analysis index  Score 

Reputational power  0.67 (position: 2nd 

shared) 

Out degree centrality influence  14 (mean 7, position 

5th shared) 

Out degree centrality information  20 (mean: 7.97, 

position: 4th) 

Betweenness centrality information network  40.33 (mean: 10.5, 

position: 3th) 

Degree centrality strong contacts  12 (mean: 4.75, 

position: 1st shared) 

Betweenness centrality strong contacts  89.17 (mean: 10.67, 

position: 1st) 

Table 8: Scores for several SNA indicators  Reputational  power  of  CREG  is  fairly  high, with  nine  out  of  15  respondents  considering  it  a  very 

important actor, while the other actors rated it as important. This is the second highest reputational 

power  in  the  regulatory  network:  transmission  and  distribution  companies  occupy  a  shared  first 

space. However, the second position is shared as well, this with the Federal Minister for Energy and 

the Regional sector regulator. 

Both out degree centrality for influence and information score substantially above the mean, though 

in both cases there are several actors,  including private actors, with higher scores.  In all cases, the 

Federal  Minister  for  Energy  scores  higher,  and  even  scores  highest  for  out  degree  information 

centrality. The Regional  sector  regulator always  scores close  to  the Federal  sector  regulator. CREG 

does have  a better position  for out degree  centrality  in  the  information network.  Scores  are  also 

consistent: the same actors score high.  A similar picture is shown for betweenness centrality of the 

information network, though in this case CREG does score higher than the Minister, occupying a third 

position after energy producers and energy suppliers. Lastly, CREG has  the highest scores  for both 

degree and betweenness centrality on strong contacts. 

From these results we can portray the perceived position and power of CREG within the regulatory 

arrangement. Though  fairly high,  it  is  in  fact  the Federal Minister  for Energy, presumably with  the 

Cabinet,  that  can  disseminate  information  more,  and  the  high  betweenness  centrality  for 

information of the Minister makes sure that there is a very broad dissemination. The Minister is also 

more  influential.  Nevertheless,  the  contact  ego  network  of  CREG  shows  that  the  organization  is 

strongly embedded in the regulatory arrangement. 

 4.1.4. Autonomy and regulatory power in the energy market 

Our expectations of the case study were the following: CREG is a fairly recent IRA, which operates in 

a dual Federalist system. These elements suggest that the actor will not occupy a very high position 

in  the  network. At  the  same  time,  the  absence  of  an  incumbent with  strong  ties  to  the  national 

government increases the likelihood of a dominant position, even in the absence of a high autonomy. 

Initial findings showed that formal autonomy was not particularly high. We therefore expected that 

perceived autonomy would reflect this, and that the power and position within the network would 

not be very high either, both formal and perceived/de facto. 

The  findings  do  not  completely  reflect  these  initial  assumptions.  First,  there  is  some  discrepancy 

between the formal and perceived autonomy of CREG, with perceived autonomy being substantially 

higher than formal autonomy. Especially the personnel management policy and the policy autonomy 

score very high, while the Gilardi index is moderate at best. Second, and contrary to this, the formal 

position and power  indices are more  in  line with our expectations,  since  they are not particularly 

high.  Third,  the  perceived/de  facto  power  and  position  is  again moderate,  though  CREG  scores 

consistently higher than the mean. Nevertheless, except for the ego network for contacts, there are 

several other organizations with higher scores than CREG in each of the different results. 

To  summarize,  we  are  confronted  with  mediocre  formal  autonomy  of  CREG,  high  perceived 

autonomy,  relatively  low  formal  position  and  power,  but  higher  than  average  perceived/de  facto 

position and power. We note that the formal autonomy follows the formal power and position, while 

the perceived autonomy follows the perceived power and position. 

 4.2. The telecom market in Belgium  4.2.1. The regulatory arrangement in the telecom market The  regulatory  arrangement  in  the  telecom  sector  in  Belgium  is  organized  around  the  European 

Commission, and the Belgian Institute for Post and Telecommunications (BIPT), the sector regulator. 

The European  level is hereby also actively  involved  in some procedures. The Belgian Federal  level is 

mainly involved in the implementation of the EU framework on telecommunication. The Regions on 

the other hand manage broadcasting, a sector with increasingly close ties to the telecommunication 

sector. This means that the media regulators become  involved  (VRM  in  the Flemish Region, CSA  in 

the French Region, and Medienrat  in the German Region). Other actors are  involved as well, which 

can be found in figure 7. 

 

 Figure 7: regulatory arrangement in the telecommunications sector in Belgium (source: Aubin et al. 2009)  Again, we put the different actors on four axes: 

(1) On the vertical axis, interactions between BIPT and the European Commission are mainly 

hierarchical  in  nature.  Other  channels  were,  however,  also  developed  either  through 

voluntary cooperation or joint decision (e.g. the non‐binding benchmarks of the ERG, which 

have a high moral value, or  the binding  technical  implementing decisions  taken under  the 

comitology  procedure  with  the  national  representatives).  Thus,  vertical  coordination  is 

widespread with a mix of hierarchy and cooperation between the Commission and the sector 

regulators. Coordination is often based on a hierarchical power of the Commission, although 

hierarchy  is very rarely visible  in practice while cooperation seems to be the main mode of 

relationships between the Commission and national authorities. 

(2) On the horizontal axis, we only have to consider the Federal level. Here, law‐making in the 

telecommunications is a competency of the Federal Cabinet and Parliament, while regulation 

is delegated  to BIPT. BIPT  is also  involved  in drafting  legislation, and can  issue non‐binding 

opinions on these drafts. The role of the Minister of Telecom in regulation is relatively small. 

At the Regional level, the sector regulators are only involved in broadcasting (CSA, VRM, and 

Medienrat). 

(3)  Between  sector  specific  regulation  and  general  competition  law,  the  European  and 

horizontal  Federal  levels  are  taken  into  account.  Regional  actors  have  no  competencies 

regarding general competition  issues. At  the European  level, a  joint  task  force  is organized 

inside  the European Commission between DG COMP and DG  INFSO  in order  to coordinate 

the telecom regulation with the general competition law. At the Federal level, the division of 

tasks between the Competition Authority (consisting of the Federal DG Competition and the 

Competition  Council)  and  the  telecom  sector  regulator  is  rather  clear:  sector‐specific 

regulation  is  applied  by  BIPT,  while  the  Competition  Authority  enforces  the  general 

competition law. There is, however, an exception to this principle: the Competition Council is 

competent  for applying  telecom  regulation  relative  to  interconnection  in  case of  litigation. 

But  in practice  this  competency  is almost never  solicited by operators who prefer  to have 

conflicts dealt with by tribunals. The competency distribution  is further complemented by a 

dense  cooperation  between  the  two  regulatory  actors.  In  the  market  analysis,  the 

Competition Council is asked to give BIPT advices, most of the times non‐binding. BIPT is also 

regularly solicited by the Competition Council as an experts when the  latter  is judging cases 

related to the telecommunications sector.  

(4) In regard to the inter‐sectoral axis, the media and broadband sectors are becoming more 

and  more  closely  related  to  the  telecom  sector,  as  a  consequence  of  both  technical 

innovation  and  the  desire  of  companies  in  both  sectors  to  diversify  their  products.  In 

Belgium,  the  implementation of  the EU  telecom  framework  initially produced a  conflict of 

competency between BIPT and the media regulators, as well as between the Regional  level 

and the Federal  level regarding  law‐making. The Constitutional Court set an ultimatum and 

obliged the Regional level and the Federal level to reach an agreement before taking further 

measures. Long negotiations followed, ending  in 2006 with an agreement on a cooperation 

mechanism  based  on  a  network  of  regulators  (for  regulatory  issues)  and  a  network  of 

Ministers (for legislative issues). It is likely that in the future similar issues will surface, given 

the increasing crossovers between the two sectors. 

 4.2.2. Formal and perceived autonomy towards government of the telecom regulator The Belgian  Institute  for post and telecommunications  (BIPT) was created by the Act of March 21st 

1991, which provided them with juridical personality. The organization has been deeply reformed by 

the Act of  January 17th 2003, which  implements  the  framework. BIPT  is  competent  for  the postal 

sector and the telecommunications sector, also called today electronic communications. BIPT  is run 

by a Board, which is composed of a chairman with a casting vote and three other Members. It has the 

authority  to  undertake  all  actions  that may  be  useful  to  the  fulfilment  of  the  actor’s  powers.    It 

represents the Institute in court and towards third parties, and may enter into contracts on behalf of 

the Institute. BIPT is further divided into nine services, and has two consultative committees, one for 

telecommunications,  and  the  other  for  postal  services.  Both  committees  give  annual 

recommendations  about  the  actor’s  activities.  The  committees  have  three main  tasks:  statutory 

tasks,  a  general  advisory  task,  and  an  international  task  (analysis  of  the  international  aspects  of 

telecom and postal services)6. 

   4.2.2.1. Formal autonomy Calculation of the Gilardi index for BIPT yielded the following results: 

 Dimension  

Indicator  

Numerical status 

Agency head status Score: 0.56 

1.) Term of office? § over 8 years § 6 to 8 years § 5 years § 4 years § fixed term under 4 years or at discretion of appointer § no fixed term  2.) Who appoints the agency head? § management Board members § complex mix of executive and legislative branches § legislative branch § executive branch collectively § one or two ministers  3.) Who dismisses the agency head? § dismissal is impossible § only for reasons not related to policy § no specific provisions for dismissal § at the appointer’s discretion  4.) May the agency head hold other offices in government? § no § only with permission of the executive branch § no specific provisions  5.) Is the appointment renewable? § no § yes, once § yes, more than once  6.) Is independence a formal requirement for the appointment? § yes § no  

 1.00 0.80 0.60 0.40 0.20 0.00   1.00 0.75 0.50 0.25 0.00   1.00 0.67 0.33 0.00   1.00 0.50 0.00   1.00 0.50 0.00   1.00 0.00 

Management board member’s status Score: 0.56 

1.) Term of office? § over 8 years § 6 to 8 years § 5 years § 4 years 

 1.00 0.80 0.60 0.40 

                                                            

6 www.bipt.be 

§ fixed term under 4 years or at discretion of appointer § no fixed term  2.) Who appoints the management board members? § the agency head § complex mix of executive and legislative branches § legislative branch § executive branch collectively § one or two ministers  3.) Who dismisses the management board members? § dismissal is impossible § only for reasons not related to policy § no specific provisions for dismissal § at the appointer’s discretion  4.) May management board members ad hold other offices in government? § no § only with permission of the executive branch § no specific provisions  5.) Is the appointment renewable? § no § yes, once § yes, more than once  6.) Is independence a formal requirement for the appointment? § yes § no  

0.20 0.00   1.00 0.75 0.50 0.25 0.00   1.00 0.67 0.33 0.00   1.00 0.50 0.00   1.00 0.50 0.00   1.00 0.00  

Relationship with government and parliament Score: 0.42 

1.) Is the independence of the agency formally stated? § yes § no  2.) Which are the formal obligations of the agency vis‐à‐vis the government? § none § presentation of an annual report for information only § presentation of an annual report that must be approved § the agency is fully accountable  3.) Which are the formal obligations of the agency vis‐à‐vis the parliament? § none § presentation of an annual report for information only § presentation of an annual report that must be approved § the agency is fully accountable  4.) Who, other than the court, can overturn the agency’s decision where it has exclusive competency? § none § a specialized body § the government, with qualifications § the government, unconditionally 

 1.00 0.00   1.00 0.67 0.33 0.00   1.00 0.67 0.33 0.00    1.00 0.67 0.33 0.00 

Financial and organizational autonomy Score: 0.58 

1.) What is the source of the agency’s budget? § external funding § government and external funding § government  2.) How is the budget controlled? § by the agency § by the accounting office or court § by both the government and the agency § by the government 

 1.00 0.50 0.00   1.00 0.67 0.33 0.00 

 3.) Who decides on the agency’s internal organization? § the agency § both the agency and the government § the government  4.) Who is in charge of the agency’s personnel policy? § the agency § both the agency and the government § the government  

  1.00 0.50 0.00   1.00 0.50 0.00  

Regulatory competencies Score: 0.25 

1.) Who is competent for regulation in the sector? § the agency only § the agency and other independent authority § the agency and the parliament § the agency and the government § the agency has consultative competencies  

 1.00 0.75 0.50 0.25 0.00 

Table 9: Gilardi index BIPT   The  overall  score  for  formal  autonomy  of BIPT  is  0.47.  The  different  scores  are  pretty  consistent 

around  the 0.5 mark, except  for  regulatory  competencies, because  these are  shared between  the 

independent agency and the government. Compared to the energy sector,  it has a particularly high 

score in its financial and organizational autonomy, stemming from its use of external funding for the 

budget. Only  the  “regulatory  competencies” dimension  scores equally  low, and  that  is  the  reason 

why the final score is under the 0.5 mark. 

 4.2.2.2. Perceived autonomy 

The same questions regarding financial management autonomy, personnel management autonomy, 

and policy autonomy that were asked to a member of CREG were also asked to a member of BIPT. 

The results of these are represented in tables 10 through 12. 

   Possible  Possible, but 

constricted by rules set on a higher level 

Not possible

Score

Loan funds      X  0 

Set tariffs for services      X  0 

Participate/buy shares in private companies    X    0.5 

Shift between budgets within the year    X    0.5 

Shift between budgets across years      X  0 

Final score (corrected)  0.2 

Table 10: perceived financial management autonomy   

      Possible, both 

general rules and decisions concerning individuals 

Possible, but only on decisions concerning individuals. General rules set from above 

Not possible 

Score 

Salaries      X  0 

Promotions    X    0.5 

Evaluation    X    0.5 

Hire    X    0.5 

Fire    X    0.5 

Final score (corrected)  0.4 

Table 11: perceived personnel management autonomy     Score 

X  Actor sets its own goals  1 

  Actor sets its own goals after consultation with Minister or administration  0.75 

  Actor negotiates with Minister or administration regarding goals  0.5 

  Goals are set by Minister or administration, after consultation with actor  0.25 

  Goals are set by Minister or administration  0 

Table 12: formulation of goals as indicator of perceived policy autonomy  The perception of financial autonomy by the agency scores 0.2, a  low score because of the  limited 

amount of ways the budget can be manipulated by the agency itself. 

The  perceived  personnel  management  autonomy  scores  only  0.4  for  BIPT.  This  is  normal  since 

employees of BIPT are considered civil servants, not private employees  (as  is  the case with CREG). 

Therefore,  the  organization  always  has  to  take  into  account  rules  set  for  civil  servants  when 

managing its personnel. 

Much  like with CREG, BIPT  scores very high on  the only question on policy autonomy  that can be 

weighed. Nevertheless, the other questions indicate that there is some influence by the Minister, but 

not by the Department. Just like with CREG, the Minister has an appeal possibility, and can suspend 

certain decisions.  

 

4.2.3. The regulatory power and position of the telecom regulator in the regulatory arrangement The  formal and perceived autonomy  indicators  for BIPT are more  in  line with each other  than was 

the case with CREG,  though  this  time  the perceived autonomy  is somewhat on  the  low side, while 

formal autonomy remains at an average level. This means that, based on the autonomy, we expect a 

fairly low power and position of BIPT in the overall arrangement. 

Contrary  to  this,  starting  from our original  three assumptions, we expect BIPT  to  score  somewhat 

higher: it is already an older IRA, and it operates in a sector that is not divided between Regions. On 

the other hand, the structure of BIPT has been changed considerably relatively recently, and  in the 

market there is a very strong incumbent with network ownership. 

 4.2.3.1. Formal power and position 

A  calculation  of  both  indices  can  be  found  in  annex,  as well  as  a  list  of  all  procedures,  and  the 

influence  the actors have  regarding each procedure. Figure 8  shows a graphical  representation of 

such a procedure, namely the market analysis procedure, while table 13 shows the influence each of 

the actors involved has.  

 

 Figure 8: Market analysis procedure 

 Actor  Level of influence on 

definition of market Level of influence on 

analysis market Level of influence on choice of remedies 

European Commission  1  0.8  0.4 

BIPT  0.6  0.8  0.8 

Conference  of  Regulators  for Communications (CRC) 

0.6  0.6  0.6 

Competition Council  0.4  0.4  0.6 

ERG  0.2  0.2  0.4 Cocom  0  0  0.4 

Private operators  0.4  0.4  0.4 

Table 13: Market analysis procedure   

Actor  Actor influence 

BIPT  0.63 

European Commission  0.47 

CRC  0.36 

Competition Council  0.28 

Table 14: actor influence index of most dominant actors  

Index  Result 

Procedural participation index  0.4 

Arrangement concentration index (with BIPT as the benchmark actor)  0.42 

Table 15: procedural participation index and arrangement concentration index  The  actor  influence  indices  reveal  a high  influence  for BIPT  compared  to  the other  actors,  this  in 

contrast  to  the more mediocre  autonomy  scores.  The  Federal Minister  is,  however,  completely 

absent from the top four of the actors with the highest actor influence scores (see table 14). The high 

score of  the  European Commission  is  equally  noteworthy.  Since  the  implementation of  European 

policies  is  a  responsibility  of  individual Member  States,  intuitively  one would  have  expected  the 

relevant Federal Minister to have a higher score. The reason behind the high score of the European 

Commission must be  found  in  the market  analysis procedure, which  is  very  important within  the 

whole  regulatory  framework.  Specifically  in  this  procedure  the  European  Commission  plays  and 

important role, with a veto right and notification procedures. 

The procedural participation index is rather moderate, so for each procedure only a limited amount 

of actors  is  involved. However, at the same time, the  influence arrangement  index with BIPT as the 

benchmark  actor  is  also  at  a moderate  level,  though  higher  than  any  other  actor  (see  table  15), 

indicating  BIPT  does  not  have  a  dominant  position,  and  in  fact  no  actor  in  the  regulatory 

arrangement  does.  This  index  value  shows  that multiple  procedures  involve  different  dominant 

decision  making  actors  or  that  several  actors  have  equal  importance  within  procedures.   Most 

probably, the rather high amount of procedures  in which both BIPT and the European Commission 

play a significant role might explain why the influence arrangement index is quite moderate.  

   4.2.3.1. Perceived power and position Sixteen out of 34 actors active  in the Belgian regulatory arrangement for telecom responded to the 

survey. 

 

 Figure 9: Ego network of strong contacts BIPT (Ingold et al. 2010)          

Social network analysis index  Score 

Reputational power  0.94 (position: 2nd) 

Out degree centrality influence  9 (mean: 6.66, 

position: 11th) 

Out degree centrality information  11 (mean: 6.98, 

position 11th shared) 

Betweenness centrality information network  Not calculated 

Degree centrality strong contacts  Not calculated 

Betweenness centrality strong contacts  23.3 (mean: 6.9, 

position: 4th) 

Table 16: Scores of BIPT for several SNA indicators (Ingold et al. 2010)  Reputational power of BIPT  is very high, with all except one respondent rating  it as very  important, 

and  the  last  respondent  rating  it as  important. However,  the European Commission was still  rated 

even more important, while the incumbent, Belgacom, occupied a very similar position as BIPT. 

Both out degree centrality  for  influence and  information score above the mean, but the ranking of 

BIPT  is  not  very  high.  Several  actors  score  higher,  including  consistently  the  Federal  Cabinet,  the 

incumbent,  and  the  Competition  Council.  Strangely,  the  European  Commission  scores  either  the 

same or lower than BIPT in these cases. The betweenness centrality for strong contacts on the other 

hand  shows  a  higher  score,  and  a  higher  ranking.  This  indicates  that  BIPT  is  nevertheless  quite 

strongly embedded into the regulatory network. 

From these results we can portray the perceived position and power of CREG within the regulatory 

arrangement. This  is  fairly  low, with other private actors, public Federal actors, and  the European 

Commission scoring either similarly or substantially higher than BIPT. 

 4.2.4. Autonomy and regulatory power in the telecom market Our expectations of the case study were the following: BIPT is an established independent regulatory 

agency, operating largely on a single level, though there is some feedback to the European level. It is 

therefore assumed it will have a fairly high position and power in the regulatory arrangement. At the 

same time, there is an incumbent with ownership of the (fixed) network, meaning that for a similar 

level of autonomy, relative power and position will be lower. Moreover, initial findings showed that 

formal autonomy was neither very high nor very  low. This would mean  that perceived autonomy, 

and formal and perceived power and positions would be average too. 

Perceived/de  facto autonomy  is consistent with  the  formal autonomy, but  is generally even  lower: 

only policy autonomy received a high score. The formal position and power indices are even more in 

line  with  the  formal  autonomy.  Lastly,  the  perceived/de  facto  power  and  position  scores  are 

generally  low, again  in  line with the perceived autonomy, more than with the  formal autonomy or 

formal position and power. Some  caution  is warranted  regarding  the  findings of  the SNA analysis. 

The  response  rate  of  the  survey  was  lower  than  ideal,  so  that  some  of  the  results  may  be 

compromised.  Though we  believe  it  is  still  useful  to  analyze  the  date, we would  nevertheless  be 

prudent with their interpretation. 

 4.3. Cross‐case analysis Table 17 provides an overview of the different results obtained for CREG and BIPT.      CREG  BIPT 

Agency head status  0.56  0.56 

Management board members status  0.56  0.56 

Relationship with government and Parliament  0.5  0.42 

Financial and organizational autonomy  0.33  0.58 

Regulatory competencies  0.25  0.25 

Gilardi index 

         

Overall  0.44  0.47 

Financial management autonomy  0.5  0.2 

Personnel management autonomy  1  0.4 

COBRA survey 

Policy autonomy  1  1 

Actor influence index independent agency  0.31  0.4 Procedural indices 

Influence arrangement index with independent agency as the benchmark actor 

0.21  0.42 

Reputational power  0.67 (position: 2nd shared) 

0.94 (position: 2nd)Social network analysis 

Out degree centrality influence  14 (mean 7, position 5th shared) 

9 (mean: 6.66, position: 11th) 

Out degree centrality information  20 (mean: 7.97, position: 4th) 

11 (mean: 6.98, position 11th shared) 

Betweenness centrality information  40.33 (mean: 10.5, position: 3rd) 

Not calculated 

Degree centrality strong contacts  12 (mean: 4.75, position: 1st shared) 

Not calculated 

Betweenness centrality strong contacts  89.17 (mean: 10.67, position: 1st) 

23.3 (mean: 6.9, 

position: 4th) 

Table 17: cross sector results  The different results have already been discussed separately, but by putting them next to each other, 

some additional findings can be highlighted.  In general, BIPT scores better  in formal autonomy and 

formal position and power  in  the  regulatory network  than CREG. At  the  same  time,  the perceived 

autonomy  and  the  perceived  power  and  position  is  higher  for  CREG.  This  means  that  formal 

autonomy  and  formal  position  and  power  seem  to  be  linked  to  each  other,  as well  as  perceived 

autonomy and perceived position and power7.  

In  regard  to  our  three  original  assumptions  about  the  differences  between  levels,  the  following 

conclusion  can  be made. Given  the  fact  that  formal  autonomy  of BIPT  is  slightly  higher  than  the 

formal  autonomy  of  CREG, we would  have  expected  a  higher  formal  and  perceived  position  and 

power of BIPT  as  compared  to CREG,  since  the  former  is  an older  IRA,  and  telecom  regulation  is 

mostly  done  at  the  Federal  level. At  the  same  time,  the  telecom market  has  an  incumbent with 

network ownership, while the energy sector does not, and this can negatively  impact the perceived 

power and position of BIPT.  It seems that primarily this  last distinction has had the greatest effect, 

since the perceived power and position of CREG  is substantially lower than that of BIPT. The formal 

power  and  position  does  confirm  the  first  two  arguments,  since  for  a  relatively  similar  formal 

autonomy, the formal position of BIPT is higher. 

     

                                                            

7 Formal autonomy CREG< formal autonomy BIPT Formal power and position CREG < Formal power and position BIPT Perceived autonomy CREG > perceived autonomy BIPT Perceived power and position CREG > perceived power and position BIPT 

5. Conclusion  In this paper we have tried to theoretically construct a framework to tie the autonomy of an IRA  in 

regard to the government with  its power and position  in the broader regulatory arrangement. Both 

formal  and  perceived/de  facto  autonomy  was  taken  into  account,  as  well  as  formal  and  de 

facto/perceived position. A number of measurements were proposed to quantify these four different 

elements, to allow for a comparison between sectors. The assumption we made was that for equal 

formal autonomy, three other attributes of the IRA and regulatory arrangement impact the position 

and  power  of  the  organization:  age,  single  level  or multilevel  arrangement,  and  presence  of  an 

incumbent. 

These measurements and assumptions were then tested on two case studies: the energy sector and 

the  telecom  sector  in  Belgium.  The  findings  have  not  been  completely  in  line  with  the  original 

assumptions. On the one hand, the  link between formal autonomy and perceived autonomy  is only 

partially  confirmed.  Also  the  link  between  formal  position  in  the  regulatory  arrangement  and 

perceived position has been brought in question. On the other hand, a link can be observed between 

formal autonomy and formal position in a network, and perceived autonomy and perceived position 

in the network. In regard to the three elements that impact position and power given equal levels of 

autonomy,  the  cases  brought  forward  that  formal  autonomy  and  formal  position  seem  to  be 

impacted most by age and multilevel regulatory arrangements, while the presence of an incumbent 

impacts the perceived autonomy and power. Further research is necessary to make sure there are no 

other factors that have a substantial  impact on these  links, because  in the current case studies this 

has not been tested yet. 

Reference List:  

Aubin,  D,  Verhoest,  K.,  Mathieu,  E.  and  Matthys,  J.  (2009),  “Limited  Fragmentation  through Coordination in the Regulation of the Energy and Telecommunications Sector in Belgium.”, Potsdam: ECPR General Conference  Barbieri, D.  (2006a),  “Evaluating Delegated Modes  of Governance  Inside  EU:  towards  a Model  of Communitarian  Agency?”  In:  C.  Reichard,  R. Mussari,  R.  and  Sören,  K.  (Eds.),  The Governance  of Services of General Interest between State, Market and Society,  Berlin: Wissenschaftlicher Verlag  Barbieri,  D.  (2006b),  “Transnational  Networks  Meet  National  Hierarchies:  the  Case  of  Italian Competition  and  Environment  Agencies.”  In:  Egeberg  M.  (Ed.),  Multilevel  Union  Administration,  Hampshire: Palgrave Macmillan  Bauer, M. W. (2005), “Administrative Costs of Reforming Utilities.” In: Coen, D. and Héritier, A. (Eds.),  Refining Regulatory Regimes: Utilities in Europe, Cheltenham: Edward Elgar  Bendor, J, Glazer, A. and Hammond, T. (2001), “Theories of Delegation.”, Annual Review of Political Science, 4: 235‐269  Bölhoff,  D.  (2005),  “Developments  in  Regulatory  Regimes:  Comparison  of  Telecommunications, Energy and Rail.” In: Coen, D. and Héritier, A. (Eds.), Refining regulatory regimes: Utilities in Europe,  Cheltenham: Edward Elgar  Carpenter,  D.  (2001),  The  Forging  of  Bureaucratic  Autonomy:  Reputations,  Networks  and  Policy Innovation in Executive Agencies, 1862‐1928, Princeton: Princeton University Press  Christensen,  T.  and  Laegreid,  P.  (2006),  Autonomy  and  Regulation:  Coping  with  Agencies  in  the Modern State, Cheltenham: Edward Elgar  Christopoulos, D.  (2006), “Relational attributes of Political Entrepreneurs: A Network Perspective.”, Journal of European Public Policy, 13 (5): 757 ‐ 778  Christopoulos, D. and Ingold, K. (2009), “Brokerage and Special Agency.”, London, UK Social Network Conference  COBRA  (2010),  Common  Data  in  the  COBRA‐Research:  an  Outline,  online: http://soc.kuleuven.be/io/cost/survey/surv_core.pdf  Coen, D. (2008), EU Lobbying: Theoretical and Empirical Developments, London: Routledge  Coen,  D.  and  Héritier,  A.  (2005),  Refining  Regulatory  Regimes:  Utilities  in  Europe,  Cheltenham: Edward Elgar  Coen, D. and Thatcher, M.  (2000),  “Introduction: Reform of Utility Regulation  in  the EU.”, Current Politics and Economics of Europe, 9 (4): 1‐10  Coen,  D.  and  Thatcher,  M.  (2005),  “The  New  Governance  of  Markets  and  Non‐Majoritarian Regulators.”, Governance, 18 (3): 329‐346  

Coen  D.  and  Thatcher, M.  (2008)  “European  Regulatory Networks:  Reshaping  Regulatory  Space”, NewGov Policy Papers, 30: 1  Cukierman, A., Webb, S. B. and Neyapti, B.  (1992) “Measuring  the  Independence of Central Banks and its Effects on Policy Outcomes.”, World Bank Economic Review, 6(3): 353–98  Doern, G. B. and  Johnson, R.  (2006), Rules, Rules, Rules, Rules: Multi‐level  regulatory Governance, Toronto: University of Toronto Press  Eberlein, B. (2000a), “Institutional Change and Continuity in German Infrastructure Management: the Case of Electricity.”, German Politics, 9 (3): 81‐104  Eberlein, B.  (2000b),  “Regulierung und die Konstitution von Märkten  in Europa.“  In: Czada, R. and Lütz, S. (Eds.), Die Politische Konstitution von Märkten, Wiesbaden: Westdeutcher Verlag  Eberlein, B. and Grande, E. (2005), “Beyond Delegation: Trans‐national Regulatory Regimes and the EU Regulatory State.”, Journal of European Public Policy, 12 (1): 89‐112  Egeberg, M.  (2006), Multilevel  Union  Administration.  The  Transformation  of  Executive  Politics  in Europe, Hampshire: Palgrave Macmillan  Eyre, S. and Lodge, M. (2000), “National Tunes and a European Melody? Competition Law Reform in the UK and Germany.”, Journal of European Public Policy, 7 (1): 63‐79  Freeman,  L.C.  (1979),  “Centrality  in Social Networks: Conceptual Clarification”, Social Networks, 1: 215‐239.  Gilardi,  F.  (2002),  “Policy  Credibility  and  Delegation  to  Independent  Regulatory  Agencies:  a Comparative Empirical Analysis.” Journal of European Public Policy, 9 (6): 873‐893.  Gilardi,  F.  (2004),  “Institutional  Change  in  Regulatory  Policies:  Regulation  through  Independent Agencies and the Three New Institutionalisms.” In: Jordana, J. & D. Levi‐Faur, D. (Eds.), The Politics of Regulation:  Institutions  and  Regulatory  Reforms  for  the  Age  of Governance,  Cheltenham:  Edward Elgar  Gilardi, F.  (2008), Delegation  in  the Regulatory State:  Independent Regulatory Agencies  in Western Europe, Cheltenham: Edward Elgar  Hanf,  K.  and  Sharpf,  F. W.  (1978),  Interorganisational  Policy Making:  Limits  to  Coordination  and Central Control, London: Sage  Hood,  C.,  Rothstein,  H.  and  Baldwin,  R.  (2001),  The  Government  of  Risk:  Understanding  Risk Regulation Regimes, Oxford: Oxford University Press  Horn, M. J.  (1995), The Political Economy of Public Administration:  Institutional Choice  in the Public Sector, Cambridge: Cambridge University Press  Huber,  J.  D.  and  Shipan,  C.  R.  (2002),  Deliberate  Discretion?  The  Institutional  Foundations  of Bureaucratic Autonomy, Cambridge: Cambridge University Press  Ingold, K. and Varone, F.  (2009), “Bringing Policy Brokers Back  in: Evidence  from  the Swiss Climate Policy, Potsdam, ECPR General Conference, Potsdam 

 Ingold,  K.,  Varone,  F.,  Aubin,  D., Mathieu,  E.,  Verhoest,  K.  and Matthys,  J.  (2010),  “Governance Networks  in  Telecoms  Regulation:  how  to  Compare  the  Independence  of  the  Sector‐Specific Regulator in Belgium and Switzerland?”, Münster, ECPR Joint Sessions of Workshops   Jordana,  J. and Levi‐Faur, D.  (2004), The Politics of Regulation:  Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance, Cheltenham: Edward Elgar  Jordana,  J. and Sancho, D.  (2004), “Regulatory Design,  Institutional Constellations and  the Study of the Regulatory State.”  In: Jordana, J. and Levi‐Faur, D.  (Eds.), The Politics of Regulation:  Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance, Cheltenham: Edward Elgar  Jordana,  J.,  D.  Levi‐Faur,  and  X.  Fernandez.  (2007)  "The Global  Diffusion  of  Regulatory  Agencies: Institutional  Emulation  and  the  Restructuring  of  Modern  Bureaucracy.",  Pisa:  ECPR  General Conference  Kenis,  P.N.,  &  Schneider,  V.  (1991),  “Policy  Networks  and  Policy  Analysis:  Scrutinizing  a  New Analytical  Toolbox”  In Marin,  B.  and Mayntz,  R.  (Eds.),  Policy  networks:  Empirical  Evidence  and Theoretical Considerations, Boulder: Westview Press  Knoke, D.  (1990),  Political Networks:  The  Structural  Perspective, Cambridge: Cambridge University Press  Knoke, D., Pappi,  F.U., Broadbent,  J.  and Tsujinaka, Y.  (1996), Comparing Policy Networks:  Labour Politics in the US, Germany and Japan, Cambridge: Cambridge University Press  Krackhardt,  D.  (1990),  “Assessing  the  Political  Landscape:  Structure,  Cognition,  and  Power  in Organisations.” Administrative Science Quarterly, 35: 342‐369  Laegreid,  P.,  Roness,  P.  and  Verhoest,  K.  (2009),  “Explaining  Innovative  Culture  and  Behaviour  of State Agencies.”, Malta: EGPA Annual Conference  Laegreid, P.  and Verhoest, K.  (2010),  "Reforming Public  Sector Organizations"  In:  Laegreid, P.  and Verhoest,  K.  (Eds.),  Governance  of  Public  Sector  Organizations:  Proliferation,  Autonomy  and Performance, Hampshire: Palgrave Macmillan  Levi‐Faur, D.  (1999),  “Governing Dutch  Telecommunications  Reform:  State‐business  Interaction  in the Transformation of the National Policy Regimes to European Embedded Policy Regimes.”, Journal of European Public Policy, 6 (1): 57‐78  Levy, B. &  Spiller, P.  T.  (1996), Regulations,  Institutions and Commitment:  Comparative  Studies of Telecommunications, Cambridge: Cambridge University Press.  Maggetti,  M.  (2009),  “Delegated  Authority:  Legitimizing  Independent  Regulatory  Agencies.”  In: Blühdorn, I. (Ed.), In Search of Legitimacy. Policy Making in Europe and the Challenge of Complexity, Leverkusen: Barbara Budrich Verlag  Majone, G. (1994), “The Rise of the Regulatory State in Europe.”, West European Politics, 17 (3): 77‐101  Majone,  G.  (1997a),  “From  the  Positive  to  the  Regulatory  State:  Causes  and  Consequences  of Changes in the Mode of Governance.” Journal of Public Policy, 17 (2): 139‐167. 

 Majone, G. (1997b). “The New European Agencies: Regulation by Information.” Journal of European  Public Policy, 4 (2): 262‐275.  Majone, G.  (2001),  “Two  Logics of Delegation: Agency and Fiduciary Relations  in EU Governance.” European Union Politics, 2 (1): 103‐122.  Mathieu, E., Aubin, D, Verhoest, K and Matthys,  J.  (2009), “Assessing  the  Integration of Regulatory Arrangements:  the  Energy  and  Telecommunications  Sectors  in  Belgium”,  Brussels:  Annual Conference on Competition and Regulation in Network Industries  Mitchell,  J.C.  (1969),  “The Concept  and Use of  Social Networks”  In  J.C. Mitchell,  J. C.  (Ed.),  Social Networks in Urban Situations, Manchester: Manchester University Press  Mitnick,  B.  (1980),  The  Political  Economy  of  Regulation:  Creating,  Designing  and  Removing Regulatory Forms, New York: Columbia University Press.  Moe, T.M. (1990), “Political Institutions: The Neglected Side of The Story”, Journal of Law, Economics and Organization, 6: 213‐253  Naert, F. (2009), “Competition Authorities and Regulators in Belgium: Hierarchy versus Cooperation”, Competition and Regulation in Network Industries, 10 (2): 139‐158   Newman,  A.  &  Posner,  E.  (2005),  “International  Interdependence  and  Regulatory  Power.”, Washington DC: Annual American Political Science Association Conference  OECD  (2002) Distributed  Public Governance.  Agencies,  Authorities  and Other  Autonomous  Bodies, Paris: OECD  Pollitt, C., Caulfield, J., Smullen, A. and Talbot, C. (2001), “Agency Fever? Analysis of an International Fashion”, Journal of Comparative Policy Analysis, 3: 271‐290  Pollitt, C. and Talbot, C., Unbundled Government. A Critical Analysis of the Global Trend to Agencies, Quangos and Contractualisation, London: Routledge  Pollitt, C., Caulfield, J., Smullen, A. and Talbot, C. (2005), How Governments Do Things Through Semi‐Autonomous Organizations, Hampshire: Palgrave MacMillan  Schneider,  J.  P.  (2001a),  „Verwaltungskontrollen  Und  Kontrollmassstäbe  in  Komplexen Verwaltungsstrukturen“.  In:  Schmidt‐Assmann  E.  and  Hoffmann‐Riem,  W.  (Eds.),  Verwaltungskontrollen, Baden‐Baden: Nomos  Schneider,  V.  (2001b),  “Institutional  Reform  in  Telecommunications:  the  European  Union  in Transnational  Policy  Diffusion.”  In:  Green‐Cowles,  M.,  Caporaso,  J.  A.,  and  Risse,  T.  (Eds.),  Transforming Europe: Europeanization and Domestic Change,  Ithaca: Cornell University Press  Scott, C. (2000), “Services of General Interest in EC Law: Matching Values to Regulatory Technique in the Public and Privatised Sectors.”, European Law Journal, 6 (4): 310‐325  Tenbücken,  M.  (2006),  The  Regulation  of  Network  Infrastructures  in  the  New  European  Union: Regime Similarity after Two Decades of Reform?, Konstanz: Konstanz University  

Thatcher,  M.  (2001),  “The  Commission  and  National  Governments  as  Partners:  EC  Regulatory Expansion in Telecommunications 1979‐2000”, European Public Policy, 8 (4): 558‐584  Thatcher, M. (2002) “Regulation after Delegation: Independent Regulatory Agencies in Europe”, Journal of European Public Policy 9(6): 954–72  Thatcher, M.  (2003).  Independent Regulatory Agencies  in Europe: Delegation and  its Consequences,  London: London School of Economics  Thatcher, M. and Stone Sweet, A.  (2002),  “Theory and Practice of Delegation  to Non‐Majoritarian Institutions”, West European Politics, 25 (1): 1‐22  Verhoest,  K.,  Peters,  G.,  Bouckaert  and  G.,  Verschuere,  B.  (2004),  "The  Study  of  Organisational Autonomy: a Conceptual Review", Public Administration and Development, 24(2): 101‐118  Verhoest, K., Verschuere, B. and Bouckaert G. (2007), "Pressure, legitimacy and innovative behaviour by public organisations", Governance, 20(3): 469‐498  Wasserman, S. and Faust, K.  (1994), Social Network Analysis: Method and Applications. Cambridge: Cambridge University Press.  Wilks,  S.  (2001),  “The  Politics  of  Regulation:  a  Triumph  of  Administration?”  In:  Vass,  P.(Ed.)  Regulation Regulatory Review Millenium Edition,  Bath: Centre for the Study of Regulated Industries.  Wolf, D.  (2000),  “Institutional  Issues of Telecoms Regulation.”  In: Ehlermann, C. D. and Gosling,  L. (Eds.),  European Competition Law Annual 1998: Regulating Communications Markets, Oxford: Hart  Yesilkagit,  K.  and  Christensen,  J.  G.  (2010),  “Institutional  Design  and  Formal  Autonomy:  Political versus Historical and Cultural Explanations”, Journal of Public Administration Research and Theory, 20 (1): 53‐74 

ANNEX Calculation of the procedural participation index 

To calculate the procedural participation  index, all decision making procedures, and the number of 

actors per decision making procedure first have to be listed. The number of actors (a) per procedure 

(d) have  to be added  to each other, which produces a  rough  idea of  coordination:  the higher  the 

number, the more actors are  involved  in each procedure, hence the more procedural participation 

takes place  in the regulatory arrangement. This  is called the absolute procedural participation  index 

(PC(abs)).  

However,  comparisons  are  not  possible  this way,  since  both  the  total  number  of  actors  and  the 

amount of procedures can differ in a regulatory arrangement. It is therefore necessary to transform 

this number to a range between zero and one, resulting in the relative procedural participation index 

(PC(rel)).  This  is  done  first  by  subtracting  from  this  amount  the  total  number  of  actors  in  the 

regulatory arrangement, making  it possible  for  the  index  to have a measurement of zero,  i.e.  if all 

actors  decisions  in  the  regulatory  arrangement  are made  by  only  one  actor,  for  each  decision  a 

different one. The obtained amount  is  then divided by  the maximum value  the absolute  index can 

take, i.e. when all procedures have all actors involved, minus the total number of actors. The latter is 

a correction necessary because otherwise  it would be possible  for  the number  to be greater  than 

one. In this case, a value of zero shows no procedural participation, while a value of one shows full 

procedural participation. In mathematical terms, this would show as: 

 

Equation 1: Formula for calculating the absolute value of the procedural participation index 

  

 

Equation 2: Formula for calculating the relative value of the procedural participation index 

  

 

 

Calculation of the actor influence index 

To calculate the actor  influence  index, the number of procedures the actor  is  involved  in has to be 

known, as well as the exact influence (P) it has on the final decision per procedure. A weight is given 

to the influence on the decision in the following way: 

   0: the actor is not involved 

   0.2: the actor is informed on a draft of a decision, and can voluntarily provide input 

 0.4: the actor has to legally be consulted, and has to provide an advice, but that advice is 

not binding. 

 0.6:  the  actor has  the  right  to make proposals of  its own, or has  to provide  a binding 

advice 

  0.8: the actor is a co‐decider 

   1: the actor is the main decider, with no other actors holding equal decision rights 

As with the procedural participation index, an absolute actor influence index (C(abs)Aj) and a relative 

actor influence index (C(rel)Aj) can be built, the latter accounting for differences in number of actors 

and number of procedures, bringing the value of the index between 0 and 1. This is done by dividing 

the absolute actor  influence  index by the number of procedures, or more specifically the maximum 

actor influence an actor can have in a given regulatory arrangement (the actor is given an influence 

value of 1 in each procedure). Mathematically, this looks like:  

 

Equation 3: Formula to calculate the absolute centrality of the Actor j  

    

 

Equation 4: Formula to calculate the relative centrality of the Actor j  

  

 

 

Calculation of the arrangement concentration index 

The arrangement concentration index is derived from the actor influence index, this by looking at the 

difference  between  the  actor  influence  score  of  the most  central  actor  (CAmax),  and  the  actor 

influence  scores of  each of  the other  actors  (CAj),  adding  all  the differences.  This  is  the  absolute 

arrangement concentration index (C(abs)). The relative arrangement concentration  index, similar to 

the  relative actor  influence  index, can be  found by dividing  the absolute  index with  the maximum 

number the absolute index can have, so if all the other actors have an actor influence index of 0, and 

the most  central actor has an actor  influence  index of 1. This  comes out  to  the number of actors 

minus 1, or mathematically:  

 

Equation 5: Formula to calculate the absolute arrangement coordination index of the regulatory 

arrangement  

  

 

Equation 6: Formula to calculate the relative arrangement coordination index of the regulatory 

arrangement  

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Electricity procedures 

 

 

 

 

Natural gas procedures 

 

 

 

 

 

Telecommunication  procedures 

Social network analysis telecom 

Information network degree centrality: 

  1 2 3 4 OutDegree InDegree NrmOutDeg NrmInDeg ------------ ------------ ------------ ------------ 22 Belgacom / Proximus 29.000 28.000 63.043 60.870 25 KPN Group 25.000 10.000 54.348 21.739 2 Federal Government 24.000 25.000 52.174 54.348 16 CSA 21.000 29.000 45.652 63.043 24 Telenet 17.000 20.000 36.957 43.478 13 VRM 17.000 17.000 36.957 36.957 5 Competition Council 17.000 18.000 36.957 39.130 29 Beltug 15.000 8.000 32.609 17.391 28 Test-achat / Test aankoop 15.000 13.000 32.609 28.261 6 FME CS 13.000 21.000 28.261 45.652 1 IBPT 11.000 11.000 23.913 23.913 4 FME TC 11.000 22.000 23.913 47.826 31 EC 10.000 10.000 21.739 21.739 27 Alt. Oper. 9.000 7.000 19.565 15.217 23 Mobistar 8.000 6.000 17.391 13.043 26 Voo 7.000 4.000 15.217 8.696 3 Federal Parlament 6.000 9.000 13.043 19.565 33 EP 6.000 5.000 13.043 10.870 9 BCA 5.000 5.000 10.870 10.870 10 CS 5.000 7.000 10.870 15.217 34 ERG 5.000 3.000 10.870 6.522 8 Belg. Rep EU 5.000 4.000 10.870 8.696 32 CM 4.000 2.000 8.696 4.348 19 Medienrat 4.000 4.000 8.696 8.696 14 FG 4.000 6.000 8.696 13.043 15 FP 3.000 4.000 6.522 8.696 30 FEB 3.000 3.000 6.522 6.522 35 IRG 3.000 1.000 6.522 2.174 47 ECJ 3.000 3.000 6.522 6.522 46 ECN 3.000 2.000 6.522 4.348 17 FCG 3.000 5.000 6.522 10.870 44 EPRA 2.000 2.000 4.348 4.348 18 FCP 2.000 3.000 4.348 6.522 20 GCG 2.000 2.000 4.348 4.348 7 CRC 2.000 3.000 4.348 6.522 12 Cass. Crt. 2.000 2.000 4.348 4.348 11 Com. Tr. 1.000 1.000 2.174 2.174 38 CEPT 1.000 0.000 2.174 0.000 36 Cocom 1.000 1.000 2.174 2.174 40 ERO 1.000 0.000 2.174 0.000 21 GCP 1.000 1.000 2.174 2.174 41 RSPG 1.000 1.000 2.174 2.174 45 ITU 1.000 0.000 2.174 0.000 37 RSC 0.000 0.000 0.000 0.000 43 Cenelec 0.000 0.000 0.000 0.000 39 ECC 0.000 0.000 0.000 0.000 42 ETSI 0.000 0.000 0.000 0.000 DESCRIPTIVE STATISTICS 1 2 3 4 OutDegree InDegree NrmOutDeg NrmInDeg ------------ ------------ ------------ ------------ 1 Mean 6.979 6.979 15.171 15.171 2 Std Dev 7.318 7.873 15.909 17.114 3 Sum 328.000 328.000 713.043 713.043 4 Variance 53.553 61.978 253.085 292.903 5 SSQ 4806.000 5202.000 22712.666 24584.121 6 MCSSQ 2516.979 2912.979 11894.984 13766.440 7 Euc Norm 69.325 72.125 150.707 156.793 8 Minimum 0.000 0.000 0.000 0.000 9 Maximum 29.000 29.000 63.043 63.043   

 Influence network degree centrality: 

OutDegree InDegree NrmOutDeg NrmInDeg ------------ ------------ ------------ ------------ 24 Telenet 37.000 17.000 80.435 36.957 2 Federal Government 19.000 19.000 41.304 41.304 16 CSA 19.000 31.000 41.304 67.391 25 KPN Group 16.000 15.000 34.783 32.609 13 VRM 15.000 19.000 32.609 41.304 28 Test-achat / Test aankoop 14.000 3.000 30.435 6.522 3 Federal Parlament 12.000 33.000 26.087 71.739 5 Competition Council 11.000 18.000 23.913 39.130 29 Beltug 11.000 3.000 23.913 6.522 4 FME TC 10.000 8.000 21.739 17.391 1 IBPT 9.000 8.000 19.565 17.391 31 EC 9.000 4.000 19.565 8.696 22 Belgacom / Proximus 8.000 46.000 17.391 100.000 9 BCA 8.000 2.000 17.391 4.348 10 CS 7.000 3.000 15.217 6.522 23 Mobistar 7.000 7.000 15.217 15.217 6 FME CS 6.000 11.000 13.043 23.913 33 EP 6.000 2.000 13.043 4.348 26 Voo 5.000 6.000 10.870 13.043 7 CRC 5.000 1.000 10.870 2.174 32 CM 5.000 4.000 10.870 8.696 47 ECJ 5.000 2.000 10.870 4.348 12 Cass. Crt. 4.000 2.000 8.696 4.348 19 Medienrat 4.000 2.000 8.696 4.348 27 Alt. Oper. 4.000 4.000 8.696 8.696 14 FG 4.000 4.000 8.696 8.696 36 Cocom 4.000 2.000 8.696 4.348 34 ERG 4.000 2.000 8.696 4.348 44 EPRA 4.000 2.000 8.696 4.348 35 IRG 3.000 2.000 6.522 4.348 41 RSPG 3.000 1.000 6.522 2.174 40 ERO 3.000 1.000 6.522 2.174 15 FP 3.000 3.000 6.522 6.522 38 CEPT 3.000 1.000 6.522 2.174 17 FCG 3.000 2.000 6.522 4.348 37 RSC 3.000 1.000 6.522 2.174 20 GCG 2.000 3.000 4.348 6.522 11 Com. Tr. 2.000 2.000 4.348 4.348 39 ECC 2.000 2.000 4.348 4.348 8 Belg. Rep EU 2.000 3.000 4.348 6.522 46 ECN 2.000 2.000 4.348 4.348 18 FCP 2.000 1.000 4.348 2.174 43 Cenelec 2.000 2.000 4.348 4.348 45 ITU 2.000 1.000 4.348 2.174 42 ETSI 2.000 2.000 4.348 4.348 21 GCP 1.000 2.000 2.174 4.348 30 FEB 1.000 2.000 2.174 4.348 DESCRIPTIVE STATISTICS 1 2 3 4 OutDegree InDegree NrmOutDeg NrmInDeg ------------ ------------ ------------ ------------ 1 Mean 6.660 6.660 14.477 14.477 2 Std Dev 6.429 9.418 13.976 20.473 3 Sum 313.000 313.000 680.435 680.435 4 Variance 41.331 88.693 195.326 419.152 5 SSQ 4027.000 6253.000 19031.191 29551.039 6 MCSSQ 1942.553 4168.553 9180.309 19700.156 7 Euc Norm 63.459 79.076 137.954 171.904

 

 

 

Social network analysis energy 

Information network degree centrality: 

OutDegree InDegree NrmOutDeg NrmInDeg ------------ ------------ ------------ ------------ Federale Minister Energie 22.000 14.000 75.862 48.276 Energieleveranciers 21.000 23.000 72.414 79.310 Energieproducenten 21.000 23.000 72.414 79.310 CREG 20.000 17.000 68.966 58.621 Transmissie 18.000 9.000 62.069 31.034 Distributie 17.000 9.000 58.621 31.034 Federale Minister Economie 13.000 10.000 44.828 34.483 VREG/CWAPE/BRUGEL 13.000 16.000 44.828 55.172 Raad voor de Mededinging 12.000 11.000 41.379 37.931 Hof van Beroep, Brussel 9.000 8.000 31.034 27.586 Europese DG Competitie 8.000 8.000 27.586 27.586 Europese DG Energie 7.000 10.000 24.138 34.483 Raad van State 7.000 6.000 24.138 20.690 Vlaams Departement Leefmilieu, afdeling milieuvergunnigen 6.000 10.000 20.690 34.483 FOD Economie, afdeling Energie 6.000 8.000 20.690 27.586 ACER 5.000 8.000 17.241 27.586 Federale Minister voor de Noordzee 5.000 5.000 17.241 17.241 VEA 5.000 9.000 17.241 31.034 Vlaamse Minister van Energie 5.000 6.000 17.241 20.690 BMM 4.000 4.000 13.793 13.793 Vlaams Departement Leefmilieu, afdeling energie 4.000 7.000 13.793 24.138 Vlaams Minister van Leefmilieu 4.000 7.000 13.793 24.138 FOD Economie, afdeling Mededinging 4.000 4.000 13.793 13.793 Vlaams Departement Ruimtelijke Ordening 3.000 7.000 10.345 24.138 DESCRIPTIVE STATISTICS 1 2 3 4 OutDegree InDegree NrmOutDeg NrmInDeg ------------ ------------ ------------ ------------ 1 Mean 7.967 7.967 27.471 27.471 2 Std Dev 6.940 6.030 23.932 20.794 3 Sum 239.000 239.000 824.138 824.138 4 Variance 48.166 36.366 572.718 432.409 5 SSQ 3349.000 2995.000 39821.641 35612.367 6 MCSSQ 1444.967 1090.967 17181.529 12972.256 7 Euc Norm 57.871 54.727 199.554 188.712 8 Minimum 0.000 0.000 0.000 0.000 9 Maximum 22.000 23.000 75.862 79.310

 

 

Information network betweenness centrality : 

Betweenness nBetweenness ------------ ------------ Energieproducenten 83.104 10.234 Energieleveranciers 83.104 10.234 CREG 40.326 4.966 Federale Minister Energie 38.166 4.700 VREG/CWAPE/BRUGEL 21.165 2.607 Federale Minister Economie 11.105 1.368 Raad voor de Mededinging 8.031 0.989 Transmissie 7.774 0.957 Distributie 5.692 0.701 Vlaams Departement Leefmilieu, afdeling milieuvergunnigen 4.933 0.608 Europese DG Competitie 2.154 0.265 FOD Economie, afdeling Energie 1.979 0.244 Raad van State 1.850 0.228 Hof van Beroep, Brussel 1.595 0.196 VEA 1.549 0.191 Europese DG Energie 1.238 0.152 ACER 0.466 0.057 Vlaams Minister van Leefmilieu 0.295 0.036 Federale Minister voor de Noordzee 0.167 0.021 BMM 0.125 0.015 Vlaams Departement Leefmilieu, afdeling energie 0.091 0.011 Vlaamse Minister van Energie 0.091 0.011 FOD Economie, afdeling Mededinging 0.000 0.000 Vlaams Departement Ruimtelijke Ordening 0.000 0.000 DESCRIPTIVE STATISTICS FOR EACH MEASURE 1 2 Betweenness nBetweenness ------------ ------------ 1 Mean 10.500 1.293 2 Std Dev 21.878 2.694 3 Sum 315.000 38.793 4 Variance 478.654 7.260 5 SSQ 17667.135 267.950 6 MCSSQ 14359.635 217.787 7 Euc Norm 132.918 16.369 8 Minimum 0.000 0.000 9 Maximum 83.104 10.234

Influence network betweenness centrality : 

OutDegree InDegree NrmOutDeg NrmInDeg ------------ ------------ ------------ ------------ Energieproducenten 23.000 19.000 79.310 65.517 Energieleveranciers 23.000 19.000 79.310 65.517 Distributie 18.000 14.000 62.069 48.276 Federale Minister Energie 18.000 15.000 62.069 51.724 VREG/CWAPE/BRUGEL 14.000 12.000 48.276 41.379 CREG 14.000 15.000 48.276 51.724 Federale Minister Economie 11.000 6.000 37.931 20.690 Raad voor de Mededinging 10.000 9.000 34.483 31.034 Vlaams Departement Leefmilieu, afdeling milieuvergunningen 9.000 4.000 31.034 13.793 FOD Economie, afdeling Energie 9.000 6.000 31.034 20.690 Transmissie 7.000 5.000 24.138 17.241 Europese DG Competitie 6.000 11.000 20.690 37.931 Vlaamse Minister van Energie 6.000 7.000 20.690 24.138 Hof van Beroep, Brussel 5.000 9.000 17.241 31.034 Vlaams Departement Ruimtelijke Ordening 5.000 4.000 17.241 13.793 BMM 4.000 6.000 13.793 20.690 VEA 4.000 5.000 13.793 17.241 Federale Minister voor de Noordzee 4.000 4.000 13.793 13.793 Europese DG Energie 4.000 10.000 13.793 34.483 Vlaams Departement Leefmilieu, afdeling energie 4.000 4.000 13.793 13.793 Vlaams Minister van Leefmilieu 4.000 4.000 13.793 13.793 FOD Economie, afdeling Mededinging 4.000 4.000 13.793 13.793 Raad van State 2.000 10.000 6.897 34.483 ACER 2.000 8.000 6.897 27.586 DESCRIPTIVE STATISTICS 1 2 3 4 OutDegree InDegree NrmOutDeg NrmInDeg ------------ ------------ ------------ ------------ 1 Mean 7.000 7.000 24.138 24.138 2 Std Dev 6.588 5.453 22.717 18.803 3 Sum 210.000 210.000 724.138 724.138 4 Variance 43.400 29.733 516.052 353.547 5 SSQ 2772.000 2362.000 32960.762 28085.611 6 MCSSQ 1302.000 892.000 15481.570 10606.421 7 Euc Norm 52.650 48.600 181.551 167.588 8 Minimum 0.000 0.000 0.000 0.000 9 Maximum 23.000 19.000 79.310 65.517