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    Anlisis comparativosobre los programas paraadultos mayores en MxicoGloria M. Rubio

    Francisco Garfias

    Divisin de Desarrollo Social

    Santiago de Chile, mayo de 2010

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    polticas socialesS

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    Este documento fue preparado por Gloria M. Rubio, consultora de la Divisin de Desarrollo Social de laComisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y Francisco Garfias, economista del InstitutoTecnolgico Autnomo de Mxico, en el marco de las actividades del programa CEPAL/Cooperacin TcnicaAlemana (GTZ) Hacia una globalizacin sostenible y equitativa, componente 4: Poltica social y acceso aservicios financieros para combatir la pobreza (GER/09/001). Agradecemos las valiosas discusiones yaportaciones de Andras Uthoff, Isidro Soloaga (COLMEX), as como los comentarios y sugerencias de SimoneCecchini (CEPAL), Rubn Lo Vuolo (Centro Interdisciplinario para el Estudio de Polticas Pblicas, CIEPP), yde los participantes en el Taller de expertos Proteccin social, pobreza y enfoque de derechos: vnculos ytensiones celebrado en la sede de la CEPAL en Santiago de Chile los das 5 y 6 de noviembre de 2009.

    Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusivaresponsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

    Publicacin de las Naciones Unidas

    ISSN versin impresa 1564-4162

    ISBN: 978-92-1-323413-6LC/L.3221-P

    Nde venta: S.10.I I.G.30

    Copyright Naciones Unidas, mayo de 2010. Todos los derechos reservados

    Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

    La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones,Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente einformen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.

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    ndice

    Introduccin................................................................................................ 5I. Selectividad y universalidad............................................................... 7

    A. Enfoque de los derechos econmicos, sociales y culturales....... 7B. Eficiencia.................................................................................... 8C. Economa poltica....................................................................... 9

    II. Gasto social en Mxico .................................................................... 13

    III. Experiencia en Mxico con los programas para adultos mayores.... 19A. Apoyo para adultos mayores del programa Oportunidades...... 19B. Programa 70 y ms ................................................................... 22C. Programa de pensin alimentaria para adultos mayores

    de 70 aos, residentes en el Distrito Federal ............................ 22IV. Perfil de la poblacin adulta mayor..................................................25

    A. Distribucin de los adultos mayores por tipologade hogar y niveles de pobreza .................................................. 26

    V. Anlisis comparativo de programas.................................................. 33A. Cobertura de los programas de adulto mayor

    y el sistema de pensiones y jubilaciones................................... 34B. Incidencia de los programas de adulto mayor .......................... 37C. Duplicidad y exclusin en jubilaciones

    y programas de adulto mayor ................................................... 39VI. Conclusiones .................................................................................... 41

    Bibliografa............................................................................................... 43

    Anexos...................................................................................................... 47Serie Polticas sociales: Nmeros anteriores ............................................51

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    ndice de cuadros

    CUADRO III.1 PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LOS PROGRAMAS DIRIGIDOS AADULTOS MAYORES EN 2009.........................................................................................21

    CUADRO III.2 EVOLUCIN DEL PADRN ACTIVO DE ADULTOS MAYORES BENEFICIARIOSDE LOS PROGRAMAS OPORTUNIDADES Y 70 Y MS...............................................24

    CUADRO IV.1 COMPOSICIN DE LOS HOGARES.......... .......... ........... .......... ........... .......... ........... ........ 27

    CUADRO IV.2 INCIDENCIA DE LA POBREZA POR HOGAR ................................................................27CUADRO IV.3 PERSONAS EN CONDICIN DE POBREZA POR GRUPOS DE EDAD ........... .......... ...29CUADRO IV.4 COMPOSICIN DEL INGRESO DE LOS HOGARES ........... .......... ........... .......... ........... .31CUADRO V.1 COBERTURA DE JUBILACIONES Y PROGRAMAS SOCIALES ENTRE LA

    POBLACIN ADULTA MAYOR.......................................................................................34CUADRO V.2 COBERTURA Y TRANSFERENCIA PROMEDIO DE OPORTUNIDADES

    Y PROGRAMAS DE ADULTO MAYOR EN ZONAS RURALES Y EL D. F............ ......36CUADRO V.3 DISTRIBUCIN DE BENEFICIARIOS POR QUINTILES POBLACIONALES

    ORDENADOS POR INGRESO PER CPITA (ANTES DE TRANSFERENCIASPOR PROGRAMAS DE ADULTO MAYOR).....................................................................39

    CUADRO V.4 DUPLICIDAD Y EXCLUSIN EN LA COBERTURA DE JUBILACIONESY PROGRAMAS SOCIALES ENTRE LA POBLACIN ADULTA MAYOR..................40

    CUADRO A.1 CRITERIOS PARA MEDIR COBERTURA......... ........... ........... .......... ........... .......... .......... 48

    CUADRO A.2 CARACTERSTICAS DE LA POBLACIN ADULTA MAYOR (70+ AOS)QUE NO RECIBE TRANSFERENCIAS DE JUBILACIONES, OPORTUNIDADESO PROGRAMAS DE ADULTO MAYOR ...........................................................................49

    CUADRO A.3 COMPOSICIN DEL INGRESO DE LOS HOGARES CON ADULTOS MAYORES(70+ AOS) QUE NO RECIBEN JUBILACIONES, NI TRANSFERENCIAS DEPROGRAMAS DE ADULTO MAYOR U OPORTUNIDADES ........................................50

    ndice de grficos

    GRFICO II.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS):EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB...........................14

    GRFICO II.2 EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO Y SOCIAL EN MXICOCOMO PORCENTAJE DEL PIB, 1972 2000...................................................................15

    GRFICO II.3 GASTO SOCIAL EN MXICO COMO PORCENTAJE DEL GASTO PBLICO,

    1972 2000...........................................................................................................................16GRFICO II.4 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS): EVOLUCIN

    DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS COMO PORCENTAJE DEL PIB..........................17GRFICO IV.1 INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA........... .......... ........... .......... ........... .......... .....28GRFICO IV.2 DISTRIBUCIN DE LOS ADULTOS MAYORES ENTRE QUINTILES

    POBLACIONALES ORDENADOS POR INGRESO PER CPITA .......... ........... .......... ...30GRFICO V.1 CONTRIBUCIN A LA SEGURIDAD SOCIAL DE LA POBLACIN

    ENTRE 14 Y 65 AOS POR DECILES POBLACIONALES ORDENADOSPOR INGRESO PER CPITA.............................................................................................35

    GRFICO V.2 COBERTURA DE PROGRAMAS SOCIALES Y PENSIONESENTRE LA POBLACIN ADULTA MAYOR POR DECILES POBLACIONALESORDENADOS POR INGRESO PER CPITA....................................................................36

    GRFICO V.3 COBERTURA DE PROGRAMAS DE ADULTO MAYORES POR QUINTILES

    POBLACIONALES ORDENADOS POR INGRESO PER CPITA .......... ........... .......... ...37GRFICO V.4 INCIDENCIA DE PROGRAMAS DE ADULTO MAYOR POR QUINTILES

    POBLACIONALES ORDENADOS POR INGRESO PER CPITA (ANTES DETRANSFERENCIAS)...........................................................................................................38

    GRFICO A.1 DISTRIBUCIN DE LOS ADULTOS MAYORES ENTRE QUINTILESPOBLACIONALES ORDENADOS POR INGRESO PER CPITA EXCLUYENDOTRANSFERENCIAS DE ADULTO MAYOR.....................................................................48

    GRFICO A.2 INCIDENCIA DE LAS TRANSFERENCIAS DE PROGRAMAS DE ADULTO MAYORPOR QUINTILES POBLACIONALES ORDENADOS POR INGRESO PER CPITA....49

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    Introduccin

    La seguridad social en Mxico es un mandato constitucional modeladosiguiendo el sistema alemn de Bismarck. Desde su nacimiento, fue unsistema fragmentado, ligado a la participacin en el mercado laboral(formal) de los individuos. Con el tiempo, se hicieron evidentes suslimitaciones innatas: insuficiente proteccin social ante la existencia demercados de trabajo duales, inviabilidad financiera y exclusin sistemticade ciertos grupos, tales como la poblacin rural y en pobreza. Solamente

    alrededor de una cuarta parte de los adultos mayores recibe actualmentelos beneficios del sistema de seguridad social a travs de una pensin ojubilacin. En el quintil poblacional (20 por ciento) ms rico la coberturaes del 50 por ciento, mientras que en el ms pobre ni siquiera alcanza el3 por ciento.

    La seguridad social en Mxico est fragmentada en sistemas(horizontalmente) desiguales. Coexisten sistemas especiales paratrabajadores privados, empleados federales, estatales y paraestatales,adems de regmenes especiales para las universidades pblicas, la bancade desarrollo y los municipios (Azuara, 2005). Las reformas de los ltimosquince aos se enfocaron a mejorar la viabilidad financiera de los sistemasde jubilaciones1, pero no incluyeron las medidas necesarias para ampliar

    la cobertura a la poblacin pobre, ni para la integracin de los mltiplesregmenes en un sistema nico, equitativo y viable.

    En la ltima dcada se han realizado esfuerzos adicionales enMxico para reducir la vulnerabilidad de la poblacin adulta mayor ante lacada en el ingreso derivado del final de su vida productiva.

    1 Reformas de los sistemas de pensiones del Instituto Mexicano del Seguro Social 1995 y del Instituto de Seguridad y ServiciosSociales de los Trabajadores del Estado 2007.

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    En particular, se han implementado distintos programas a nivel federal y estatal2 con el fin deproporcionar un apoyo econmico a este grupo poblacional. Algunos de estos programas se hanenfocado en garantizar la participacin de la poblacin en pobreza extrema, mientras otros hanenfatizado su carcter universal, dentro de mbitos geogrficos acotados. El objetivo de este artculo esanalizar los tres principales programas: la Pensin Alimentaria para los Adultos Mayores de 70 aos enel Distrito Federal; el Apoyo para Adultos Mayores del Programa Oportunidades; y el Programa 70 y

    ms, los dos ltimos de competencia federal.El artculo est organizado de la siguiente manera. La primera seccin expone algunas

    consideraciones analticas para la comparacin de programas selectivos y universales. En la segundaseccin se presenta el contexto general del gasto social en Mxico en el cual se insertan los programasanalizados. En seguida, se describen las principales caractersticas de estos programas. La cuarta seccinanaliza las caractersticas de la poblacin adulta mayor y la quinta la incidencia comparativa de losprogramas para adultos mayores, ambas utilizando la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de losHogares 2008. Finalmente, las conclusiones resumen los principales resultados y recomendaciones depoltica pblica sobre los programas para adultos mayores.

    2 Entre las entidades federativas que cuentan con programas de transferencias en efectivo o en especie para adultos mayores seencuentran el estado de Mxico, Nuevo Len, Michoacn y el Distrito Federal.

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    I. Selectividad y universalidad

    En las ltimas dcadas se ha desarrollado un intenso debate en torno a laconveniencia de utilizar intervenciones selectivas o universales3. Como sever ms adelante, los programas de adultos mayores en Mxico hanutilizado ambos enfoques. El Apoyo para Adultos Mayores del ProgramaOportunidades es una intervencin selectiva dirigida a la poblacin enpobreza extrema, mientras que la Pensin Alimentaria para los AdultosMayores de 70 aos en el Distrito Federal y el Programa 70 y ms fueron

    concebidos como acciones universales dentro de mbitos geogrficosacotados. A continuacin se presentarn algunas consideraciones en tornoa este debate en relacin al enfoque de los derechos econmicos, socialesy culturales; ganancias de eficiencia; y aspectos de economa poltica.

    A. Enfoque de los derechos econmicos,sociales y culturales

    El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales(PIDESC) es un tratado multilateral general que reconoce derechosde segunda generacin y establece mecanismos para su proteccin

    y garanta. Fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidasa mediados de la dcada de los sesenta y entr en vigor 10 aos mstarde. Este Pacto compromete a las partes a trabajar para la concesinde los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas,incluidos entre otros, los derechos laborales y los derechos a la seguridadsocial, la salud, la educacin y a un nivel de vida adecuado (alimentacin,vestido y vivienda).

    3 Siguiendo a Sojo (2007), a lo largo del documento se utilizan los trminos selectividad e intervencin selectiva para referirse amecanismos de focalizacin y programas e intervenciones focalizadas.

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    En este marco, la universalidad se considera como principio tico bsico, a travs del cual segarantiza que todos los ciudadanos reciban en cantidad y calidad suficientes las proteccionesconsideradas fundamentales para participar plenamente en la sociedad. De esta manera se busca quetodos los miembros de la sociedad cuenten con la certeza de que sta les asegure un nivel y una calidadde bienestar considerados bsicos, que deben ser los mximos posibles dado el desarrollo econmico enun momento dado.

    Sin embargo, la universalidad no es incompatible con la posibilidad de establecer criterios deselectividad que establezcan la prioridad de la poblacin ms vulnerable para acceder a los recursospblicos requeridos para disponer de servicios o garantas sociales. Por esta razn, la selectividadrepresenta un medio para hacer ms eficaz la universalizacin, teniendo en cuenta la escasez de losrecursos pblicos y logrando una mayor equidad y eficiencia (CEPAL, 2000 y CEPAL, 2006).

    B. Eficiencia

    La selectividad es un medio para incrementar la eficiencia de un programa a travs de aumentar losbeneficios que puede recibir la poblacin pobre dado un presupuesto limitado. De acuerdo con laevidencia emprica de 36 pases de ingresos bajos y medios analizada por Coady, et al. 2004, el valor

    mediano del indicador de desempeo de la selectividad fue 1,254

    . Esto quiere decir que al ordenar las 85intervenciones selectivas analizadas de mayor a menor valor del indicador del desempeo de laselectividad, la intervencin justo a la mitad de la distribucin o sea, el valor mediano logr hacerllegar a la poblacin pobre 25 por ciento ms recursos en comparacin con un programa universal o unprograma cuyos beneficios se hayan entregado aleatoriamente. Sin embargo, en el 25 por ciento de loscasos analizados la selectividad fue regresiva comparada con la distribucin aleatoria o universal5.

    Entre los programas analizados se encuentra Oportunidades con un desempeo de selectividad de1,56 (62,4/40). Esto significa que mientras un programa universal lograra hacer llegar 40 por ciento delpresupuesto en transferencias al 40 por ciento ms pobre de la poblacin, la selectividad deOportunidades logra transferir el 62,4 por ciento del presupuesto a esa misma poblacin. Su desempeose compara muy favorablemente con la mediana del desempeo de las intervenciones analizadas queutilizaron una selectividad categrica basada en la edad de los adultos mayores que fue de 1,16.

    La utilizacin de mecanismos de selectividad, sin embargo, debe de considerar los costos de suimplementacin. En particular, se deben analizar los costos de administracin derivados de mayoresrequerimientos de informacin y verificacin; costos privados resultado de acciones necesarias paraacceder a los beneficios de un programa (costo de oportunidad); costos indirectos o de incentivosocasionados por cambios en el comportamiento de los individuos para poder acceder a los beneficios deun programa (migracin/relocalizacin, reemplazo (crowding out) de transferencias privadas, etc.); ycostos sociales que pueden presentarse cuando se genera un estigma social para los beneficiarios de losprogramas. La importancia relativa de cada rubro vara dependiendo del mtodo de selectividad y elcontexto socio-poltico de su aplicacin.

    4 Con el fin de utilizar una medida comparable de desempeo de la focalizacin entre las distintas intervenciones, se calcul la raznentre el desempeo observado y el que habra resultado de una distribucin neutral (no regresiva o progresiva) de beneficios. Unadistribucin neutral implicara que cada decil de la poblacin recibiera el 10 por ciento de las transferencias, o alternativamente, queen cada decil se encontrara el 10 por ciento de los beneficiarios. Tal distribucin neutral se puede lograr cuando los beneficios sereparten aleatoriamente entre toda la poblacin o cuando en una intervencin universal todos los individuos reciben transferenciasidnticas. No se reporta el valor medio.

    5 Existen distintos mtodos de selectividad y su efectividad depende del tipo de programa y del contexto de cada pas. El 80 porciento de la variabilidad en el desempeo de la selectividad se debe a diferencias dentro de los mtodos de selectividad y 20 porciento a variaciones entre mtodos.

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    C. Economa poltica

    Visto desde una perspectiva de economa poltica, la disyuntiva planteada entre programas socialesuniversales y selectivos se enmarca en una discusin ms amplia acerca de los determinantes polticos delas prcticas distributivas del Estado. Si bien ambas categoras de programas tienen diferenciasimportantes en trminos de la poblacin a la que sirven, tambin comparten la caracterstica de estar al

    menos en principio y suponiendo una universalidad efectiva, as como un mecanismo de selectividadtransparente, objetivo y enfocado a la poblacin vulnerable alejados de la discrecionalidad queprevalece en muchos otros tipos de gasto.

    Esta seccin contempla un marco terico de eleccin racional en el que se enfatiza la interaccinentre dos clases de actores. Por un lado se encuentran los votantes que dependiendo del modeloparticular al que se haga referencia tienen intereses egostas adems de preferencias altruistas eideolgicas. Por el otro los polticos, entendidos ya sea de manera individual o colectiva, que intentanmaximizar su influencia, su capacidad de implementar polticas ideolgicamente guiadas, su poderpoltico o sus rentas. Ambos estn constreidos por el marco institucional en el que interactan,que puede ir desde instituciones autoritarias hasta democracias competitivas, considerando los incentivosque moldean los sistemas de partidos, los procesos presupuestarios, los niveles de informacin pblica,entre otros.

    La discusin que se propone en este apartado considera dos debates relacionados con losincentivos polticos de los programas selectivos y universales. Primero, la controversia en torno a laasignacin de transferencias entre la base electoral del partido en el poder y los grupos de votantesindecisos que surge en el contexto de la asignacin del gasto del New Deal en los Estados Unidos(Wright, 1974) pero que posteriormente gener desarrollos tericos para contextos ms generales. Deeste enfoque se puede obtener un marco general para analizar las circunstancias en las cuales lospolticos toman decisiones estratgicas con respecto al gasto pblico. Segundo, el campo frtil de estudiodel clientelismo poltico, que afina el anlisis de las condiciones en que se lleva a cabo la interaccinentre votantes y gobernantes.

    Wright (1974) sostiene que los polticos que buscan maximizar sus probabilidades de reeleccininvertiran en un ndice de productividad poltica, y buscaran incidir en los sectores del electorado

    ms responsivos a las transferencias. As, intenta explicar empricamente la distribucin de los fondosdel New Deal con un modelo poltico. Ms all de los resultados del debate que gener su artculo, larelevancia para el presente caso se encuentra en el desarrollo terico que lo acompa. Cox yMcCubbins (1986) proponen un modelo en el que los polticos invierten los fondos disponibles enaquellos bloques del electorado cuyo rendimiento poltico es mayor, y que en el contexto de su anlisisresulta ser la base electoral del partido gobernante. Lindbeck y Weibull (1987) sostienen, por elcontrario, que el grupo del electorado que maximiza los retornos de la inversin poltica es aquel devotantes indecisos, dada su capacidad para decidir elecciones en el margen.

    Dixit y Londregan (1996) intentan recuperar la intuicin de ambas alternativas adems degenerar un marco terico consistente con la evidencia emprica mixta proponiendo un modelo en el queambos resultados son posibles, dependiendo de la tecnologa de la poltica fiscal, es decir de lacapacidad para aplicar la selectividad arbitrariamente. Donde es posible hacerlo, y dado un nivelsuficiente de conocimiento acerca del electorado, los polticos redistribuirn a sus bases impuestosrecaudados de los oponentes. Donde no es posible, buscarn atraer a los votantes indecisos contransferencias o polticas pblicas especficas para ese grupo.

    Dentro de los hallazgos en torno a este debate para Mxico, Weldon y Molinar (1994) muestranevidencia a nivel estatal que sugiere que a principios de los aos noventa en el contexto del gasto socialdel Programa Nacional de Solidaridad PRONASOL, el Partido Revolucionario Institucional (PRI)privilegiaba a sus bases en el ejercicio del gasto pblico. Magaloni, Estvez y Daz-Cayeros (2000)

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    encuentran a nivel municipal que tanto los bastiones partidistas como aquellos con mrgenes de victoriamuy pequeos recibieron una cantidad desproporcionada de recursos durante el periodo 1989-1994.

    En una versin ms reciente de este tipo de modelos, Persson y Tabellini (2000) integran aspectosrelevantes hasta entonces dejados de lado, y permiten la combinacin de transferencias de carcteruniversal y de aquellas dirigidas arbitrariamente. La probabilidad de ganar una eleccin, en su marcoterico, depende de la asignacin estratgica de fondos con respecto a otro partido competidor. Esaprobabilidad est en funcin de un paquete de polticas pblicas integradas por transferenciasuniversales y discrecionales; la separacin de los grupos de votantes en diferentes jurisdiccionespolticas, por ejemplo distritos electorales; la heterogeneidad de los votantes al interior de cada

    jurisdiccin; y su nivel de lealtad poltica. Las instituciones polticas que median esta relacin tambin seincluyen en el modelo al determinar la forma funcional especfica.

    Desde este punto de vista analtico, la decisin de seleccionar un programa de corte universal visa vis uno selectivo se enmarca en una estrategia ms general de uso del gasto pblico que permita alpartido gobernante mantenerse en el poder. Sin embargo, la decisin sobre estos dos tipos de gasto noparece tan clara a la luz de su caracterstica compartida: la ausencia de discrecionalidad dados lossupuestos antes mencionados. Para complementar el anlisis, se puede acudir a la literatura declientelismo poltico, que distingue con ms detalle las formas en que el gasto puede presentarse.

    En un esfuerzo por conceptualizar las diferentes formas que tiene el Estado de realizartransferencias redistributivas, en la literatura se enfatizan tres tipos de especial inters dependiendo desus caractersticas de exclusin. En un extremo se encuentran los bienes privados o de peaje (tambinllamados de tipo club6), que permiten seleccionar a grupos o individuos especficos que puedenbeneficiarse. Algunos ejemplos pueden ser la oferta de plazas de trabajo en una administracin pblicasin un servicio profesional de carrera, o subsidios a productores asignados de manera discrecional. En elotro extremo se encuentran bienes de cuyo consumo no puede excluirse a ningn ciudadano bienespblicos extensivos y en los que no hay rivalidad. Ejemplos comunes de este tipo de transferencias sonla seguridad nacional o el estado de derecho. A una categora intermedia de bienes en la que no existencaractersticas exclusin a nivel individual pero se tiene una jurisdiccin geogrfica limitada se les hadenominado bienes pblicos locales (pork-barrel, o gasto particularista). Proyectos de infraestructura detransporte, agua potable o colecta de basura, por ejemplo, constituiran bienes pblicos con estas

    caractersticas, dado que estn acotados territorialmente.Visto desde la perspectiva de los polticos, el gasto pblico puede distribuirse de tres formas: de

    modo que beneficie a todos a travs de bienes pblicos extensivos; que beneficie a todos los habitantesdentro de cierta jurisdiccin a travs de bienes pblicos locales; o que beneficie a particulares o gruposespecficos a travs de bienes privados.

    El clientelismo en este contexto implica una relacin de intercambio entre el votante y el patrnpoltico de bienes privados o pblicos locales otorgados discrecionalmente a cambio de apoyo poltico.La relacin suele ser asimtrica al disponer el patrn de un monopolio de los recursos, adems de unaparato de monitoreo que permite identificar a quienes no cumplen con su parte del trato. As, existe unaamenaza creble por parte del patrn de excluir de los beneficios a quien deje de apoyarlo polticamente(Stokes, 2005).

    La prevalencia de las prcticas clientelares depende de elementos de demanda, determinada porlos votantes y oferta, determinada por los polticos (Daz-Cayeros y Magaloni, 2003). Por el lado de lademanda, existe la hiptesis de que a mayor nivel de ingresos, los ciudadanos demandan ms bienespblicos. De lo anterior, se esperara observar que las relaciones clientelares encuentren un campo msfrtil entre menor sea el nivel de ingresos de la poblacin7. Por el lado de la oferta, el esquema clientelar

    6 Bienes de cuyo consumo se puede excluir a ciertos individuos o grupos pero con rivalidad en el consumo (el consumo de unindividuo o grupo resulta en una menor disponibilidad del bien para los dems).

    7 Existen explicaciones alternativas que enfatizan ms el dilema en el que se encuentran los votantes pobres al estar atrapados en unintercambio monopolstico que un comportamiento desprendido de preferencias.

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    puede ser muy atractivo si se tiene el monopolio sobre los recursos pblicos, y ante la ausencia de unaburocracia independiente.

    El caso mexicano es un ejemplo notable del tipo de dilemas estratgicos que presenta elclientelismo en la forma de la lgica de la disuasin. En un contexto de control centralizado de losrecursos pblicos, los votantes, aunque prefirieran alguna de las alternativas polticas disponibles, tenanque decidir entre votar por ellas y sufrir escasez de recursos en su localidad o votar por el rgimen ycontinuar con el flujo de transferencias (Daz-Cayeros, Magaloni y Weingast, 2005). Fue hasta perder elPRI la mayora en el Congreso en 1997 cuando la oposicin tradicional al rgimen pudo transparentarlos procesos de transferencias presupuestales a estados y municipios, y forzar a que se apegaran afrmulas no discrecionales.

    Categorizar de manera precisa a los programas universales y selectivo contemplados en estetrabajo no parece presentarse de manera directa, dado que todos podran considerarse como algunacategora intermedia de bienes pblicos. En ninguno pareciera haber exclusin arbitraria de individuos ogrupos. En el caso de los programas del gobierno federal, la jurisdiccin existe, aunque endimensiones diferentes: por un lado, el componente de Oportunidades para adultos mayores tiene comouniverso de aplicacin a quienes cumplan con el puntaje requerido para la focalizacin y vivan enlocalidades donde opere el programa; por otro el programa 70 y ms beneficia a todos los adultos

    mayores en localidades de hasta 30.000 habitantes. La Pensin Alimentaria del DF, por su parte, esquizs el programa que ms se acerca al ideal de un bien pblico extensivo, dado que no existejurisdiccin geogrfica o de otro tipo en relacin con la unidad poltica que lo implementael gobiernolocal del DF.

    Haciendo referencia a ambas discusiones distribucin del gasto y prcticas clientelares, Buenode Mesquita et. al. (2003) presenta un modelo aplicable a contextos no democrticos en el que elgobierno decide entre transferir recursos a una coalicin ganadora mnima de un selectorado y bienespblicos para todos. Entre mayor se vuelve este selectorado, o ms se avanza a una democraciaplenamente constituida, existen ms incentivos a proveer bienes pblicos. Bien podra ser que laexistencia misma de estos tres programas responda al proceso de democratizacin. Si es cierto que noexiste un espacio de discrecionalidad en su aplicacin, se habra recorrido un largo trecho desde laaplicacin del PRONASOL, implementado en los aos ochenta, en donde s se encontr evidencia de un

    uso poltico de las transferencias privadas de manera clientelar (Daz-Cayeros y Magaloni, 2003). Sibien no es posible entender con precisin las ventajas polticas de un esquema universal sobre unoselectivo no discrecional en trminos de la literatura revisada, sta s puede arrojar algunas intuicionesgenerales sobre porqu podra adoptarse uno en particular.

    Entender a los programas descritos bajo esta lgica implicara encontrar las razones de suimplementacin en una estrategia de maximizacin de las probabilidades de acceder al poder, opermanecer en l. La instauracin de un programa totalmente universal podra responder en el caso delDF a una bsqueda de apelar a los votantes indecisos con una promesa ms creble que el simplediscurso de provisin de bienes pblicos con miras a la eleccin presidencial. O bien, alternativamente,podra ser una forma de transferencia a su base electoral. La secuencia de introduccin de los programassugiere que el gobierno federal pudo haber respondido directamente al programa del DF con dosprogramas de mayor flexibilidad en su aplicacin, en trminos de la definicin de su poblacin objetivo

    aunque con candados formales para evitar discrecionalidad. No se ha documentado evidencia de unatransferencia desproporcionada de recursos de estos programas hacia bastiones del partido actualmenteen el poder o en lugares con alta competencia electoral.

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    II. Gasto social en Mxico

    Es importante entender el contexto de aplicacin de los programas paraadultos mayores en relacin al ejercicio del gasto social. De acuerdocon CEPAL 2009a, en el 2006 alrededor del 32 por ciento de la poblacinmexicana se encontraba por debajo de la lnea de pobreza y el 9 porciento viva en pobreza extrema. El gasto social es bajo en comparacincon el promedio de la regin (vase el grfico II.1). Este nivelrelativamente bajo es el resultado del desarrollo histrico del estado de

    bienestar en Mxico, as como de factores econmicos, culturales ysociales que lo han ido moldeando.

    En su estudio sobre los determinantes del estado de bienestar enLatinoamrica, Segura-Ubiergo (2007) clasifica a Mxico como un pasde bajo esfuerzo en su poltica social utilizando diversos indicadores8.En dicho estudio se sostiene que el periodo de inicio de los primerosesfuerzos de poltica social determin en buena medida la amplitud que elestado de bienestar alcanz en los estados latinoamericanos. Mxico,que tuvo la primera legislacin importante sobre seguridad social hasta19439, forma parte de la segunda ola de pases en instituir sistemasde seguridad social y nunca desarroll un sistema de beneficiostan completo como el de otros pases que hicieron esfuerzos pioneros en

    los aos veinte y treinta.

    8 Segura-Ubiergo (2007) construye un ndice de esfuerzo de bienestar para cada estado, tomando en cuenta el gasto social comoporcentaje del PIB, el gasto social como porcentaje del gasto pblico, el gasto social per cpita y el porcentaje de la poblacincubierta por la seguridad social y afiliacin a servicios de salud.

    9 En la dcada de los aos veinte se cre el primer ministerio de educacin y se inici una agresiva campaa de alfabetizacin.Tambin se desarrollaron algunos arreglos de seguridad social para trabajadores del gobierno y militares. A finales de los aostreinta, los trabajadores del sector petrolero y de ferrocarriles accedieron a los beneficios tras la nacionalizacin de las industrias.Aunque la base constitucional del seguro social en Mxico se encuentra en la Constitucin de 1917, su implementacin efectiva fuea partir de la publicacin de la Ley del Seguro Social en 1943.

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    GRFICO II.1AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS):

    EVOLUCIN DEL GASTO SOCIAL 1990-91/2005-07(En porcentajes del PIB)

    Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de CEPAL (2009b) y CEPAL (2009c).

    A travs de un anlisis booleano, Segura-Ubiergo identifica dos vas distintas a travs de lascuales los pases en Latinoamrica han llegado a desarrollar histricamente estados de bienestar

    relativamente amplios. La primera parte de condiciones econmicas favorables, y requiere lacombinacin de desarrollo econmico, una economa protegida de los mercados internacionales ydemocracia (como fue el caso de Brasil) o de un bloque de izquierda fuerte que representara los interesesde los trabajadores (como en Argentina), o la combinacin de las ltimas dos (como en Chile yUruguay). La segunda va identificada parte de condiciones econmicas desfavorables y combinademocracia y apertura comercial sin desarrollo econmico sustantivo (el caso de Costa Rica). Mxicosigui hasta la dcada de 1970 una va similar a la de Argentina, aunque sin la existencia de un bloquede izquierda lo suficientemente fuerte como para presionar por la expansin del estado de bienestar.

    Las condiciones de instauracin y evolucin de la seguridad social en Mxico a mediados delsiglo pasado refuerzan este argumento, y apuntan a factores econmicos, socio-demogrficos y delrgimen poltico como las causas del nivel observado de gasto social. Para la adopcin del primeresquema de seguridad social masivo las organizaciones laborales jugaron un papel importante, pero slo

    una vez que el gobierno haba avanzado la propuesta. Sin presiones importantes para la constitucin deun sistema de seguridad social, la decisin del gobierno se puede entender al analizar los beneficios quela reforma le presentaba. Primero, se responda simblica y sustantivamente a los trabajadores tras variosaos de salarios reales en deterioro en el contexto de un proceso de industrializacin vertiginosa; lareforma permita al rgimen continuar con un firme control sobre los trabajadores. Segundo, garantizabala pacificacin de los lugares de trabajo, lo cual era condicin necesaria para continuar con el proceso deindustrializacin. Finalmente, el esquema propuesto minimizaba la carga fiscal al gobierno, al dividir lascontribuciones entre los empleadores, los trabajadores y el estado, al tiempo que generaba en el cortoplazo una fuente de capitalizacin para continuar la inversin en infraestructura (Spalding, 1980).

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    Bol.de)

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    Durante las dcadas posteriores, el proceso de industrializacin sigui ejerciendo una influenciafundamental en la dinmica de expansin de la cobertura de la seguridad social. Spalding (1980)encuentra que la urbanizacin y la participacin promedio de los trabajadores en el PIB explican lamayor parte de la varianza en la cobertura del Instituto Mexicano del Seguro Social hacia 1970, mientrasque la tasa de sindicalizacin y la presencia de oposicin poltica no tuvieron efectos significativos.Adems, sus resultados revelan una mayor cobertura en zonas urbanas, probablemente generada por

    menores costos de provisin derivados de la concentracin de beneficiarios, y una mayor facilidad deincorporar a los sectores con mayor rentabilidad o alternativamente una mayor demanda de seguridadsocial de sus trabajadores, dado el efecto positivo de su participacin promedio en el PIB.

    GRFICO II.2EVOLUCIN DEL GASTO PBLICO Y SOCIAL EN MXICO

    1972 2000(En porcentajes del PIB)

    Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de la informacin del Fondo Monetario Internacional (FMI), GovernmentFinance Statistics(varios nmeros).

    Despus de 1970 se introdujeron algunas modificaciones a la legislacin para expandir lacobertura de la seguridad social. En 1973 se aprob una reforma que intent integrar a la poblacin ruraly los trabajadores informales, aunque su implementacin fue muy limitada en un contexto deinestabilidad poltica y deterioro econmico (Haggard & Kaufman, 2008). El grfico II.2 muestra loslimitados esfuerzos por expandir de manera importante los beneficios en ese periodo, al menos entrminos de los recursos utilizados en ello. A finales de los 70, con la economa en recuperacin, selograron avances de mayor alcance tal como la expansin de la red de educacin primaria.

    Adems del desarrollo histrico del gasto social agregado, su distribucin es un factor importantea considerar. En general, el gasto en seguridad social es altamente regresivo en Latinoamrica(CEPAL, 2007) y, como se mostrar en la seccin V, Mxico no es la excepcin. En contraste, elgasto en educacin y salud tiene un comportamiento ms progresivo en la regin (Mostajo, 2000).El grfico II.3 muestra la creciente importancia del gasto educativo con respecto al gasto en seguridadsocial, presumiblemente volviendo la combinacin del gasto pblico ms progresivo.

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    Gasto pblico Gas to social total

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    GRFICO II.3GASTO SOCIAL EN MXICO, 1972 2000

    (Como porcentaje del Gasto pblico)

    Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de la informacin del FMI, Government Finance Statistics (varios nmeros).

    Sin embargo, habra que matizar este punto al considerar algunos programas incluidos en lacategora de seguridad social que tienen una incidencia ms progresiva y que inician con laCoordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (COPLAMAR) enlos aos ochenta, seguido del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) yOportunidades a finales de los noventa10.

    Con estas condiciones estructurales histricas, la expansin del gasto social ha estado limitadoadems de otros factores11 por la propia capacidad del Estado de obtener recursos. El grfico II.4revela este hecho de manera dramtica. Durante el periodo de 2006-07, el gobierno federal de Mxicotuvo una recaudacin total de 10,7% del PIB12, ocupando el ltimo lugar de los pases latinoamericanos

    considerados. En un escenario de una mayor integracin comercial y en particular con una mayormovilidad de capitales existe una preocupacin creciente de mantener dficits fiscales razonables.Sin una mayor capacidad de recaudacin del gobierno los niveles de gasto social difcilmente podrnincrementarse, y por lo tanto la cuestin de eficiencia en el uso de los recursos existentes sevuelve fundamental.

    10 En los datos de Government Finance Statistics se agregan dentro de la categora de gasto en seguridad social los siguientes rubros:enfermedad e incapacidad, edad avanzada, suprstites, familia e hijos, desempleo, vivienda, exclusin social, investigacin ydesarrollo relacionados con la seguridad social y proteccin social. (GFSM, 2001).

    11 La teora de los determinantes del gasto social incluye: (1) variables econmicas como apertura comercial, movilidad de capitalesy crecimiento econmico; (2) factores demogrficos, como nivel de urbanizacin y poblacin dependiente; y (3) condicionespolticas, como democracia, puntos de veto en el sistema poltico y fuerza de los bloques de izquierda que representan al trabajo(Segura-Ubiergo, 2007).

    12 El ingreso tributario total incluye las contribuciones sociales, ingresos tributarios directos e indirectos. Para el caso de Mxico en elperiodo 2006-07, los ingresos tributarios directos alcanzaron el 4,7%; los indirectos el 4%; y las contribuciones sociales el 1,9%.

    Gasto en salud Gas to en educacin Gas to en seguridad social

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    GRFICO II.4AMRICA LATINA Y EL CARIBE (PASES SELECCIONADOS):

    EVOLUCIN DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS, 1990-91/ 2006-07(En porcentajes del PIB)

    Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de informacin de la CEPAL (2009b)

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    III. Experiencia en Mxico con losprogramas para adultos mayores

    Como ya se mencion anteriormente, ante la falta de cobertura de laseguridad social principalmente entre la poblacin rural y en pobreza, enlos ltimos aos ha habido distintos esfuerzos por mejorar las condicionesde vida de la poblacin adulta mayor. En particular, en este artculo secentrar el anlisis en tres programas que comparten la caracterstica de

    otorgar una transferencia de ingreso a la poblacin de 70 aos y ms. Noobstante, existen diferencias importantes en el monto, criterios deelegibilidad, y medios de pago que se discuten a continuacin.

    A. Apoyo para adultos mayores del programaOportunidades

    A finales de la dcada de los noventa, el nuevo Programa de Educacin,Salud y Alimentacin (PROGRESA), ahora llamado Programa deDesarrollo Humano Oportunidades, marca un cambio de paradigma enla poltica social. El diseo original del programa se centr en elobjetivo de mejorar la educacin, salud y alimentacin de las familiaspobres, particularmente en los nios, para romper la transmisinintergeneracional de la pobreza. Con este programa se inicia la aplicacinsistemtica de intervenciones selectivas dirigidas a hogares pobresutilizando mtodos objetivos, transparentes y no discrecionales unacombinacin de selectividad geogrfica y prueba de medios (proxy meanstest) a nivel de hogares. Esto lo diferenci de prcticas anteriores quehaban tendido a satisfacer las demandas de grupos ubicados en regionesms accesibles del pas, mejor organizados social y polticamente o quedisponan de mayor informacin para acceder a los programas sociales, pero

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    no constituan la poblacin ms vulnerable. La focalizacin del programa fue concebida no como un fin,sino como un medio para universalizar la mejor educacin, salud y alimentacin, potenciando la eficaciay equidad, y reduciendo el clientelismo poltico (Hernndez, 2008).

    Los resultados positivos de numerosas evaluaciones externas realizadas por expertos nacionales einternacionales evidenciaron su costo-efectividad como un mecanismo para la inclusin de la poblacinen pobreza extrema a los beneficios de la poltica social. Por esta razn, con el tiempo se han agregadonuevos componentes al programa destinados a reducir la vulnerabilidad de grupos especficos, entreellos el apoyo para adultos mayores implementado a partir del 2006, as como componentes emergentespara prevenir cadas en el consumo ante situaciones de crisis13. En el 2009, el programa cuenta con unpresupuesto autorizado de 47.800 millones de pesos alrededor del 0,4% del PIB y beneficia a ms de5 millones de familias, de las cuales cerca de dos terceras partes se encuentra en los tres deciles depoblacin con menores ingresos.

    A partir del 2006, las familias beneficiarias de Oportunidades con algn integrante de 70 aos oms reciben un apoyo monetario adicional por cada adulto mayor. Este nuevo componente se beneficide los mecanismos consolidados del programa para la identificacin de los hogares en pobreza extrema,as como de su infraestructura operativa y de coordinacin institucional. El monto del apoyo se ajustasemestralmente con respecto a la variacin del ndice Nacional de Precios de la Canasta Bsica y la

    cobertura geogrfica del componente se ha ido acotando desde el 2007 con el fin de lograr unatransicin gradual de los beneficiarios al nuevo programa 70 y ms.

    En el primer semestre del 2009, el componente de apoyo para Adultos Mayores de Oportunidadesotorg de manera bimestral un apoyo monetario mensual de $295 (US$22,7) por adulto mayor a lasfamilias beneficiarias que viven en localidades de ms de 20.000 habitantes (vase el cuadro III.1). Elapoyo est sujeto a la asistencia a citas mdicas semestrales. Cuando una familia beneficiaria estintegrada slo por adultos mayores, el cumplimiento de esta corresponsabilidad sustenta adicionalmentela entrega de los apoyos alimentario ($210), energtico ($55) y compensatorio por el efecto del alzainternacional de los precios de los alimentos ($120). As por ejemplo, un hogar en situacin de pobrezaextrema integrado por dos adultos mayores que hayan asistido a sus citas mdicas programadas recibiramensualmente un apoyo monetario de $97514. Los apoyos se entregan a la titular de la familiabeneficiaria15, mediante entregas directas en efectivo o depsito en cuentas bancarias personalizadas.

    Una de cada cuatro familias beneficiarias del programa recibe sus apoyos a travs del sistema bancario.Oportunidades tambin proporciona a los integrantes de las familias beneficiarias un paquete

    bsico de servicios de salud gratuitos de acuerdo al grupo de edad, sexo y evento de vida, a travs decitas programadas. En el caso de los adultos mayores de 60 aos, el paquete incluye acciones depromocin de la salud y deteccin oportuna de enfermedades tales como diabetes, hipertensin arterial,deficiencias visuales y auditivas, deterioro cognitivo, entre otras.

    El padrn activo de adultos mayores ha ido decreciendo conforme las localidades donde residense incorporan al Programa 70 y ms, incluyendo actualmente un poco ms de 80 mil adultos mayoresen todo el pas (vase el Cuadro III.2)16. El componente ejerci un presupuesto de casi $350 millonesen el 2008.

    13 En el 2008, se incluy un apoyo especial Apoyo Alimentario para Vivir Mejor para contrarrestar los efectos de la crisis de preciosde los alimentos.

    14 Ms all del monto estipulado en las Reglas de Operacin del Programa como apoyo para Adultos Mayores, sera necesario hacer unanlisis ms detallado para calcular la transferencia total promedio por adulto mayor, considerando la composicin de los hogares ysu correspondiente esquema de apoyos, y suponiendo una determinada distribucin intra-hogar de las transferencias.

    15 Entre las obligaciones de las familias beneficiarias se encuentra entregar a los adultos mayores los apoyos monetarios queles corresponden.

    16 Conforme el Programa 70 y ms vaya avanzando en la cobertura de localidades de hasta 30 mil habitantes durante el resto del2009, Oportunidades le har la transferencia de su padrn de adultos mayores, suspendiendo la emisin de apoyos paraevitar duplicidades.

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    CUADRO III.1PRINCIPALES CARACTERSTICAS DE LOS PROGRAMAS

    DIRIGIDOS A ADULTOS MAYORES EN 2009

    Oportunidades, componente deapoyo para adultos mayores

    70 y ms Pensin alimentaria DF

    Poblacin objetivo Adultos mayores de 70 aos

    integrantes de familiasbeneficiarias de Oportunidadesque residen en localidades de msde 20 000 hab.

    Adultos mayores de 70

    aos y ms que residen enlocalidades de hasta30 000 hab.

    Adultos mayores de 70

    aos y ms residentes enel DF

    Beneficios Apoyo econmico, paquete deservicios de salud

    Apoyo econmico,acciones de promocin yparticipacin social, ycoordinacin institucional

    Pensin alimentaria

    Corresponsabilidad Asistencia a citas mdicassemestrales

    ninguna ninguna

    Nmero de adultosmayores beneficiarios2009

    81 417 1 886 447 470 000

    Cobertura Nacional: 95 135 localidades Nacional: 75.843

    localidades

    Distrito Federal

    Monto individualmensual de latransferencia

    $295a(US$22,7)

    $500(US$38,5)

    $822(US$63,2)

    Ajuste del monto Actualizacin semestral conformeal ndice Nacional de Precios dela Canasta Bsica

    No especificado Actualizacin conformeal salario mnimo vigenteen el DF

    Modalidad de pago Efectivo y depsito en cuentasbancarias personalizadas

    Efectivo Vale electrnico(tarjeta plstica)utilizable enestablecimientoscomerciales del DF

    Presupuesto autorizado2009

    $349,7 millones (incluye slo elcomponente AM ejercido en2008)

    $13 000 millones $4 340 millones

    Responsable de laoperacin

    Coordinacin Nacional delPrograma Oportunidades

    Secretara de DesarrolloSocial

    Instituto para la Atencinde los Adultos Mayoresen el DF

    Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la informacin de las Reglas de Operacin 2009 de los programas y elSegundo Informe Trimestral de la Secretara de Desarrollo Social.a Este monto corresponde exclusivamente al apoyo a adultos mayores conforme a lo establecido en las reglas de operacindel programa. Adicionalmente, si todos los miembros cumplen con sus respectivas corresponsabilidades, el hogar podrarecibir mensualmente $385 por familia correspondientes al apoyo alimentario ($210), apoyo energtico ($55) y apoyoVivir Mejor ($120). Si en la familia del adulto mayor hay becarios, la familia recibe un monto mximo adicional de$1.070 para becarios de primaria y secundaria, o $1.960 si tambin hay becarios de educacin media superior.

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    B. Programa 70 y ms

    A nivel federal, el Programa 70 y ms surge como resultado de las negociaciones del presupuesto 2007 enla Cmara de Diputados17. Se trata de una pensin no contributiva universal para los adultos mayores,originalmente, aqullos residentes en localidades rurales de hasta 2.500 habitantes18. Cada ao losdiputados han incrementado el presupuesto asignado al programa, as como su cobertura geogrfica. En el

    2009 la pensin beneficia a los adultos mayores que viven en asentamientos de hasta 30 mil habitantes, conun presupuesto de poco ms de 13.000 millones de pesos alrededor del 0,1% del PIB, representando elsegundo programa de desarrollo social con mayor presupuesto despus de Oportunidades.

    El programa consiste en una transferencia de $500 (US$38,5) mensuales en efectivo, con entregasbimestrales a adultos mayores de 70 aos y ms de edad. Para evitar la duplicidad de apoyos, los adultosmayores que participan en el programa 70 y ms deben renunciar al apoyo para Adultos Mayores deOportunidades en caso de ser beneficiarios. En 2009, el padrn activo es de 1,8 millones de adultosmayores en ms de 75.000 localidades en todo el pas (vase el cuadro III.1).

    CUADRO III.2EVOLUCIN DEL PADRN ACTIVO DE ADULTOS MAYORES BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS

    OPORTUNIDADES Y 70 Y MS2006a 2007b 2008c 2009d

    OportunidadesCobertura geogrfica Nacional Loc >2 500 hab. Loc >10 mil hab. Loc > 20 mil hab.Adultos mayores beneficiarios 793 616 219 011 92 921 81 41770 y msCobertura geogrfica - Loc 2500 hab. Loc 20 mil hab. Loc 30 mil hab.Adultos mayores beneficiarios - 1 201 888 1 863 945 1 886 447

    Fuente: Elaboracin propia sobre la base de: a indicadores de seguimiento, evaluacin, gestin y resultados del programaOportunidades, bimestre noviembre-diciembre 2006; y los Informes Trimestrales de la Secretara de Desarrollo Socialcorrespondientes al b primer y c cuarto trimestre de 2008, y al d segundo trimestre del 2009.

    C. Programa de pensin alimentaria para adultos mayores de 70aos, residentes en el Distrito Federal

    En el 2001 inicia la operacin del Programa de Apoyo Alimentario, Atencin Mdica y MedicamentosGratuitos para Adultos Mayores de 70 aos residentes en el Distrito Federal que en un principio estuvofocalizado territorialmente a la poblacin adulta mayor en zonas de alta y muy alta marginacin, yposteriormente se universaliz. Este programa surge como una inquietud del Gobierno de la Ciudad deMxico por avanzar en la construccin de los derechos e instituciones de un Estado de Bienestar quegarantice a todos los ciudadanos una vida digna y segura (GDF, 2001). Este programa otorgaba unapoyo de 600 pesos mensuales y medicamentos gratuitos, y organizaba actividades grupales de

    promocin de la salud y control de padecimientos crnicos. El presupuesto original fue de 1.224

    17 La propuesta del PRD de asignar seis mil quinientos millones de pesos para un programa para adultos mayores residentes enlocalidades de hasta dos mil quinientos habitantes fue aprobada por 257 votos a favor de legisladores de todos los partidos, y 191votos en contra y una abstencin del Partido Accin Nacional (PAN). Anteriormente, se haba implementado el Programa de

    Atencin a los Adultos Mayores en Zonas Rurales, como parte de las concesiones a las demandas campesinas que llevaron alAcuerdo Nacional por el Campo. Este programa estuvo en operacin del 2003 al 2007, en este ltimo ao se traslada el padrn debeneficiarios al Programa 70 y ms. Otorgaba un subsidio de 2.100 anuales a los adultos mayores en condiciones de pobrezaalimentaria residentes en localidades de menos de 2.500 habitantes de alta y muy alta marginacin que no fueran beneficiarios deotros programas sociales. Su cobertura dependa de la disponibilidad presupuestaria y se priorizaba la entrega de apoyos a losadultos mayores con alguna discapacidad, seguidos de los de mayor a menor edad.

    18 Por esta razn, su nombre original fue Programa Atencin a los Adultos Mayores de 70 aos y ms en zonas rurales.

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    millones de pesos que se obtuvieron del ahorro derivado del Programa de Austeridad Republicana delGobierno del Distrito Federal (DF).

    En el 2003, se public la ley que establece el derecho a la pensin alimentaria para los adultosmayores de setenta aos, residentes en el DF. En esta ley se estipula el derecho de los residentes de laCiudad a recibir una pensin diaria no menor a la mitad del salario mnimo vigente en el DF una vez quecumplan la edad requerida, as como la obligacin del ejecutivo y legislativo de asegurar ladisponibilidad presupuestal para su cumplimiento.

    La pensin se deposita mensualmente en una tarjeta electrnica expedida por el gobierno,utilizable en centros comerciales autorizados y mercados pblicos del DF19. Para el ao 2009, se tieneprogramado un padrn de derechohabientes de la pensin alimentaria de al menos 470 mil adultosmayores con una asignacin presupuestal de 4.340 millones de pesos. El monto de la pensin es de 822pesos (US$63,2) mensuales (vase el cuadro III.1).

    19 Los nicos requisitos para recibir la pensin son acreditar la edad, radicar permanentemente en el DF con una antigedad mnima detres aos de residencia y firmar una Carta-Compromiso.

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    IV. Perfil de la poblacinadulta mayor

    De acuerdo con las proyecciones del Consejo Nacional de Poblacin(CONAPO), en el 2009 la poblacin de 70 aos y ms es de 3,98 millonesde personas, lo que representa el 3,7 por ciento de la poblacin total. En el2030 habr un poco ms de 9 millones de personas de 70 aos y ms, y suparticipacin relativa habr crecido al 7,6 por ciento del total.

    A continuacin se dar un panorama general de los adultosmayores en Mxico, con base en la Encuesta Nacional de Ingreso y Gastode los Hogares (ENIGH) 2008. La encuesta proporciona informacin anivel nacional, para el conjunto de localidades de 2.500 y ms habitantes ypara el de aquellas con menos de 2.500 habitantes. Adems, en algunasentidades, incluyendo el Distrito Federal, se increment la muestra en el2008 para poder dar resultados a nivel entidad. Para el anlisis seutilizarn las siguientes categoras:

    Nios: 0-14 aos.

    Adultos mayores: hombres y mujeres de 70 aos y ms.

    A nivel de hogar, se utilizarn los siguientes grupos:

    1. Hogares donde no residen adultos mayores.

    2. Hogares compuestos exclusivamente por adultos mayores.

    3. Hogares mixtos: nios, adultos y adultos mayores.

    3.1. Hogares cuyo jefe del hogar es un adulto mayor.

    3.2. Hogares cuyo jefe del hogar es un adulto en edad de trabajar(15-69 aos).

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    Adems, se desagregarn los resultados en cuatro niveles:

    Nacional.

    Rural: poblacin en localidades de 14.999 habitantes y menos20.

    Urbana: poblacin en localidades de 15.000 habitantes y ms, incluyendo el DF.

    Distrito Federal (DF).Se utilizar la metodologa oficial del gobierno federal mexicano para la medicin de la

    pobreza21, y se contemplarn dos lneas relevantes:

    Pobreza extrema o alimentaria: incapacidad para obtener una canasta bsica alimentaria, an sise hiciera uso de todo el ingreso disponible del hogar para adquirirla22. En 2008, esta lnea sedefini como un ingreso mensual per cpita de 949 pesos en zonas urbanas y 706 pesos23 enzonas rurales, equivalente a poco ms de tres y dos dlares por da, respectivamente.

    Pobreza o pobreza de patrimonio: insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canastaalimentaria, as como para cubrir los gastos del hogar en salud, vestido, vivienda, transporte yeducacin, an si se usara todo el ingreso del hogar para adquirirlos. En 2008, esta lnea sedefini como 1.904 pesos en zonas urbanas y 1.282 pesos en zonas rurales.

    A. Distribucin de los adultos mayores por tipologa de hogar yniveles de pobreza

    Alrededor del 15 por ciento de los hogares tienen algn miembro de setenta aos o ms (vase el cuadroIV.1)24. La mayora de estos hogares son mixtos, aunque existe cerca de un milln de hogares 3,6 porciento integrados slo por adultos mayores. En casi dos terceras parte de los hogares mixtos, la jefaturacorresponde a un adulto mayor.

    Aunque hay diferencias estadsticamente significativas en la proporcin de hogares sin adultosmayores entre las distintas regiones de anlisis, stas no son muy acentuadas. El patrn encontrado es

    bsicamente el mismo en todo el pas. En zonas rurales hay una proporcin ligeramente mayor dehogares con algn adulto mayor, mientras que los hogares urbanos y en el DF muestran una proporcinmenor comparada con el nivel nacional. Asimismo, en zonas rurales la proporcin de hogaresconformados slo por adultos mayores es mayor a la proporcin nacional, y lo contrario sucede en zonasurbanas. El porcentaje de hogares mixtos con jefatura de adulto mayor es estadsticamente el mismo entodas las regiones.

    20 Aunque para el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) las localidades rurales son aquellas de 2.500 habitantes ymenos, se decidi tomar esta definicin para ser consistentes con la estimacin de la pobreza del Consejo Nacional de Evaluacin dela Poltica Social (CONEVAL).

    21 Vase una descripcin detallada de la metodologa para la medicin de la pobreza por ingresos en CONEVAL (2007).22 La canasta alimentaria bsica se construy por INEGI-CEPAL en 1992 y su valor es actualizado a agosto de 2008.23 Pesos constantes a agosto de 2008.24 Debe enfatizarse que una limitacin del anlisis con base en la ENIGH es que no est diseada para dar resultados por grupos de

    edad, por lo que los resultados presentados para la poblacin adulta mayor deben considerarse como indicativos de tendencias.

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    CUADRO IV.1COMPOSICIN DE LOS HOGARES

    Nacional Rural Urbano DF

    Nmero % Nmero % Nmero % Nmero %

    Todos los hogares 26 732 594 100,0 9 033 946 100,0 17 698 648 100,0 2 423 637 100,0

    Hogares sin adultosmayores

    22 795 026 85,3 7 520 493 83,3*** 15 274 533 86,3*** 2 026 050 83,6**

    Hogares slo conadultos mayores

    958 939 3,6 404 812 4,5*** 554 127 3,1*** 100 565 4,2

    Hogares mixtos 2 978 629 11,1 1 108 641 12,3** 1 869 988 10,6* 297 022 12,3

    con jefatura deadulto mayor

    2 028 457 68,1 760 927 68,6 1 267 530 67,8 213 262 71,8

    sin jefatura de adultomayor

    950 172 31,9 347 714 31,4 602 458 32,2 83 760 28,2

    Fuente: Clculos propios sobre la base de la ENIGH 2008.Proporciones estadsticamente diferentes a la nacional: * p

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    Existen marcadas diferencias en la incidencia de la pobreza entre los tipos de hogares analizados(vase el grfico IV.1). En aquellos que no tienen adultos mayores, los patrones son similares a las cifrasdiscutidas en el prrafo anterior para todos los hogares lo cual no es sorprendente dado que este tipode hogares constituyen la gran mayora. En contraste, los hogares conformados slo por adultos mayoresmuestran niveles de pobreza inferiores al resto de los hogares. Uno de cada tres hogares integrados slopor adultos mayores es pobre y menos del 10 por ciento son pobres extremos. Es posible que este

    resultado refleje una auto-seleccin de los adultos mayores, ya que aquellos que cuentan con los mediossuficientes para sostenerse tienen una mayor probabilidad de ser independientes. El nivel de pobrezaentre los hogares mixtos no es estadsticamente diferente a la media nacional. Sin embargo, al interior deesta categora s se observan diferencias en la pobreza asociadas a la jefatura del hogar. Los hogaresmixtos cuya jefatura no est en manos de un adulto mayor son ms pobres comparados con el promediode todos los hogares. Este patrn se observa a nivel nacional, y en zonas rurales es particularmentepronunciado. Dos de cada tres hogares mixtos rurales donde la jefatura no est a cargo del adulto mayorson pobres y poco ms del 40 por ciento son pobres extremos. Una explicacin posible es que el cuidadode un adulto mayor representa para estos hogares un factor de mayor vulnerabilidad de caer en pobreza.

    GRFICO IV.1

    INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA(En porcentajes)

    Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la ENIGH 2008.

    Al comparar la incidencia de la pobreza entre individuos en distintos grupos de edad se puedeapreciar la vulnerabilidad de los adultos mayores en relacin a otros grupos de la poblacin. El 47 porciento de las personas son pobres y el 18 por ciento son pobres extremos. Entre los individuos de setentaaos y ms, estas cifras son comparativamente menores pero todava elevadas (vase el cuadro IV.3) 25.A nivel nacional, dos quintas partes de la poblacin adulta mayor es pobre y 14 por ciento vive enpobreza extrema.

    25 Estos resultados suponen que no hay diferencias en la distribucin del ingreso o gasto al interior del hogar por edad o gnero, por loque se asigna a cada miembro el ingreso per cpita del hogar para el clculo de la pobreza.

    0%

    5%

    0%

    5%

    0%

    5%

    0%

    5%

    0%

    5%

    Nacional Rural Urbano

    Todos los hogares Hogares sin adultos mayores

    Hogares slo con adultos mayores Hogares mixtos

    HM con jefatura de adulto mayor HM sin jefatura de adulto mayor

    5

    0

    25

    30

    10

    15

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    La situacin de los adultos mayores se agrava en reas rurales, aunque comparativamente siguesiendo mejor en relacin a la media de la poblacin rural. Particularmente preocupante en este anlisis esla situacin de los nios y pre-adolescentes cuya incidencia de pobreza extrema es casi el doble de laobservada entre los adultos mayores. Entre la poblacin rural, ms del 70 por ciento de los menores de15 aos viven en pobreza. An en el DF, la situacin de este grupo de la poblacin es desventajosa.Cerca de la mitad de los menores de 15 aos en la capital viven en pobreza y alrededor de uno de cada

    10 se encuentra en pobreza extrema. Las implicaciones de estos resultados en trminos del desarrollo delcapital humano de los futuros trabajadores, ciudadanos, madres y padres de familia deben considerarseal decidir entre distintas alternativas de poltica pblica.

    CUADRO IV.3PERSONAS EN CONDICIN DE POBREZA POR GRUPOS DE EDAD

    14 aos y menores todas las personas 70 aos y ms

    Nmero Porcentaje Nmero Porcentaje Nmero Porcentaje

    Nacional

    Extrema pobreza 8 558 458 27,0%*** 19 459 204 18,2% 666 781 13,9%***Pobreza 19 405 667 61,2%*** 50 550 829 47,4% 1 949 592 40,5%***

    Rural

    Extrema pobreza 5 342 998 41,1%*** 12 230 554 31,8% 466 818 24,9%***

    Pobreza 9 324 710 71,8%*** 23 377 863 60,8% 991 618 52,9%***

    Urbano

    Extrema pobreza 3 215 460 17,2%*** 7 228 650 10,6% 199 963 6,8%***

    Pobreza 10 080 957 53,9%*** 27 172 966 39,8% 957 974 32,6%***

    DF

    Extrema pobreza 268 561 13%*** 614 033 7,0% 6 878 1,4%***

    Pobreza 998 121 48,5%*** 2 828 379 32,1% 82 148 16,8%***

    Fuente: Clculos propios sobre la base en la ENIGH 2008.Medias estadsticamente diferentes con respecto a la media de todas las personas: * p

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    GRFICO IV.2DISTRIBUCIN DE LOS ADULTOS MAYORES ENTRE QUINTILES POBLACIONALES ORDENADOS POR

    INGRESO PER CPITA(En porcentajes)

    Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la ENIGH 2008, sin factores de expansin.

    La vulnerabilidad de los adultos mayores debe de analizarse tambin desde una perspectivadinmica que considere el final de su vida productiva. Dado que no se tienen datos de panel para realizareste tipo de anlisis, se har una aproximacin a travs del anlisis de las fuentes de ingreso de loshogares con algn miembro de 70 aos o ms en comparacin con los hogares sin adultos mayores. Lasdiferencias en las fuentes de ingreso entre ambos tipos de hogares son notables. Aunque para ambos elingreso laboral es el rubro ms importante del ingreso corriente, en los hogares con algn adulto mayorrepresenta el 38 por ciento del ingreso, comparado con 66 por ciento para los hogares sin adultosmayores (vase el cuadro IV.4). Los ingresos por transferencias beneficios de programas pblicos,

    becas, remesas, donativos y transferencias en especie son la segunda fuente ms importante de ingresopara los hogares con algn adulto mayor, constituyendo el 17 por ciento de su ingreso. Este porcentajees ms del doble de la proporcin que representan las trasferencias en el ingreso de los hogares sinadultos mayores. Dentro de las transferencias, destaca la importancia de los programas de adultosmayores y de Oportunidades para los hogares con algn adulto mayor. Alrededor del 7 por ciento de suingreso corriente proviene de estos programas. Las pensiones o jubilaciones representan apenas 11centavos de cada peso de ingreso de los hogares con adultos mayores. Esto no es sorprendente siconsideramos la baja cobertura del sistema de seguridad social en Mxico.

    Nacional

    Rural

    Urbano

    DF

    0%

    0%

    0%

    0%

    0%

    0%

    0%

    Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V0

    40

    50

    10

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    Las diferencias entre zonas rurales y urbanas tambin son evidentes. Para las zonas rurales, lastransferencias en particular las provenientes de programas de adulto mayor y de Oportunidades y losnegocios propios tienen una mayor importancia relativa como fuentes de ingreso comparado con laszonas urbanas. Ms de una cuarta parte del ingreso de los hogares rurales con adultos mayores provienede transferencias, mientras que apenas el 6 por ciento es producto de pensiones o jubilaciones. Encontraste, de cada peso de ingreso de los hogares urbanos con adultos mayores 10 centavos son producto

    de transferencias y 15 centavos de pensiones o jubilaciones. Las transferencias de programas de adultomayor en zonas urbanas son menores al dos por ciento del ingreso total. En el Distrito Federal lospatrones son similares a las zonas urbanas, con excepcin de las transferencias provenientes deprogramas de adulto mayor, que tienen una importancia comparable con la de las zonas rurales.

    La vulnerabilidad de los hogares con adultos mayores se aprecia an ms al considerar lasdiferencias entre la poblacin en distintos quintiles de ingreso. Como se ver en la siguiente seccin, laseguridad social es prcticamente inexistente para los ms pobres. Alrededor del dos por ciento delingreso de los hogares con algn adulto mayor en el quintil ms pobre proviene de jubilaciones. Sinembargo, para los hogares ms ricos, el ingreso derivado de pensiones o jubilaciones representa casi unaquinta parte del total. El resultado contrario se observa en el rubro de transferencias. Cerca de unatercera parte del ingreso de los hogares ms pobres proviene de transferencias. En particular, veintecentavos de cada peso de ingreso de estos hogares resulta de su participacin en programas sociales

    como Oportunidades o de algn otro programa de adulto mayor.

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    V. Anlisis comparativode programas

    Un anlisis comparativo completo requerira evaluaciones rigurosas delimpacto de las transferencias de los distintos programas en variables comoconsumo, ahorro y oferta laboral, entre otras. As mismo, sera necesarioun anlisis de costos directos e indirectos que permitieran calcular la razncosto-efectividad de cada programa. Para complementar lo anterior, sera

    importante contar con un ejercicio de microsimulacin del impacto enpobreza y desigualdad de distintas alternativas de expansin de losprogramas analizados, incluyendo estimaciones del costo fiscal.

    Existen algunos esfuerzos para analizar los programas de adultosmayores pero an son insuficientes. Oportunidades cuenta conevaluaciones externas de impacto desde el inicio del programa. Sinembargo, el anlisis no distingue separadamente el impacto del programaen los adultos mayores o las familias con adultos mayores, excepto entemas de salud tales como enfermedades crnicas, capacidad funcional yfuncin cognitiva (Bautista, y otros 2008).

    El programa 70 y ms cuenta con una evaluacin externa de suimpacto en zonas rurales cuyos resultados estarn disponiblesprximamente (SEDESOL 2009c). La pensin alimentaria del DF no harealizado evaluaciones externas de impacto, solamente dispone deencuestas de percepcin de beneficiarios que no miden el cambio enbienestar atribuible al programa (GDF, 2008).

    Realizar una evaluacin de impacto, anlisis de costos o ejerciciosde microsimulacin est fuera del alcance de estudio de este artculo. Sinembargo, con el fin de avanzar en la generacin de evidencia analtica queayude a la discusin informada de las alternativas de poltica pblica.

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    A continuacin se presentar un anlisis de la cobertura e incidencia de los distintos programas endiferentes grupos de la poblacin de acuerdo a la informacin de la ENIGH 2008.

    A. Cobertura de los programas de adulto mayor y el sistema depensiones y jubilaciones

    Es necesario contextualizar brevemente el anlisis de los programas de adulto mayor con respecto alsistema de pensiones y jubilaciones prevaleciente. Existe una multiplicidad de sistemas dirigidos a lapoblacin empleada en el sector formal de la economa. Sin embargo, menos de la tercera parte de lapoblacin adulta mayor en la muestra de la ENIGH 2008 recibe una pensin o jubilacin (vase elcuadro V.1). La cobertura de los sistemas de jubilaciones es an menor para la poblacin rural eindgena, y prcticamente nula entre el 20 por ciento ms pobre de la poblacin27.

    Lo anterior no es sorprendente si se considera el patrn de contribucin a la seguridad social de lapoblacin econmicamente activa. En 2008, slo el 40 por ciento de las personas entre 14 y 65 aosreportaron cotizar o haber realizado contribuciones a algn sistema de seguridad social. Esta proporcines cercana a la mitad de la poblacin en zonas urbanas, entre los hombres y en el DF. En contraste, sloel 23 por ciento de las personas en zonas rurales, y apenas una de cada tres mujeres entre 14 y 65 aos a

    nivel nacional hacen aportaciones a algn sistema de seguridad social. Este resultado es an msdesalentador si consideramos que de stos un porcentaje menor habr de tener una contribucinsuficiente y sostenida por un periodo mnimo para recibir una pensin al final de su vida productiva.Adicionalmente, existe una notable desigualdad en la participacin en los esquemas de seguridad socialentre los distintos deciles poblacionales de ingreso. Mientras ms del 60 por ciento de los hombres en eldecil poblacional con mayores ingresos participa en un esquema de seguridad social, alrededor del cincopor ciento de las mujeres en el decil poblacional ms pobre lo hace (vase el grfico V.1).

    CUADRO V.1COBERTURA DE JUBILACIONES Y PROGRAMAS SOCIALES

    ENTRE LA POBLACIN ADULTA MAYORa

    (En porcentajes)

    Nacional Rural Urbano DF Indgena Quintil I Quintil V

    Pensiones 27,4 13,6 36,1 40,6 17,7 2,7 50,2

    Programas deadulto mayor

    33,0 59,1 16,5 79,0 42,9 44,6 21,7

    Oportunidades 9,0 20,1 2,1 0,2 23,6 18,6 0,9

    Fuente: Clculos propios sobre la base de la ENIGH 2008, sin factores de expansin.a La poblacin de referencia son los adultos mayores de 70 aos y ms. La cobertura est medida como el porcentaje querecibe un ingreso o transferencia de la fuente sealada.

    27 Las conclusiones de esta seccin son indicativas de tendencias ya que la muestra de la ENIGH no est diseada para generarresultados a nivel de los subgrupos de beneficiarios de los programas analizados, ni para la poblacin de adultos mayores.

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    GRFICO V.1CONTRIBUCIN A LA SEGURIDAD SOCIAL DE LA POBLACIN ENTRE 14 Y 65 AOS

    POR DECILES POBLACIONALES ORDENADOS POR INGRESO PER CPITA(En porcentajes)

    Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la ENIGH 2008, sin factores de expansin.

    Una tercera parte de la poblacin de 70 aos y ms recibe transferencias provenientes deprogramas de adulto mayor28. La cobertura de las jubilaciones y de los programas de adulto mayor entreregiones se comporta como cabra esperar dado el diseo de los programas y la distribucin ocupacionalde la poblacin. Mientras que solo el 14 por ciento de los adultos mayores en zonas rurales recibeuna pensin o jubilacin, casi el 60 por ciento se beneficia de algn programa dirigido a la poblacinadulta mayor. Entre la poblacin urbana el patrn de cobertura se invierte; se observa una mayorcobertura de jubilaciones y menor de programas de adulto mayor. Por otro lado, el DF presentalos niveles ms elevados de cobertura tanto de jubilaciones como de programas de adulto mayor. Lacobertura de Oportunidades entre la poblacin adulta mayor es superior en zonas rurales y prcticamenteinexistente en el DF.

    Adems de la variacin regional, existen diferencias importantes en la cobertura de las

    jubilaciones y los programas de adulto mayor a lo largo de la distribucin del ingreso (vase el grficoV.2). Reiterando las conclusiones de estudios previos sobre el tema29, las jubilaciones tienen unacobertura claramente regresiva, es decir su cobertura es muy baja o nula entre la poblacin ms pobrey se concentra entre la poblacin con mayores ingresos. La tendencia contraria se observa enlos programas de adulto mayor y Oportunidades, en los cuales se registra una mayor cobertura entreel 30 por ciento ms pobre de la poblacin y va disminuyendo conforme aumenta el nivel de ingresosde la poblacin. La cobertura de los programas de adulto mayor es superior a la de Oportunidadesa lo largo de toda la distribucin del ingreso, lo cual no es sorprendente considerando su focalizacinen la poblacin ms pobre y la transferencia del padrn de beneficiarios en zonas rurales al programa70 y ms. No obstante como se ver ms adelante, todava existe un importante segmento de lapoblacin adulta mayor, que no cuenta con una jubilacin, ni es beneficiaria de un programa de adultomayor o de Oportunidades.

    28 Dado que en la ENIGH no se distinguen los distintos programas de adulto mayor, el anlisis de esta seccin se basa en el supuestode que todos aquellos individuos que reportan transferencias de adulto mayor residentes de localidades de hasta 15.000 habitantesson beneficiarios del programa 70 y ms. Similarmente, todas las personas que reportan transferencias de adulto mayor residentes enel DF son beneficiarios de la pensin alimentaria. Para el caso de Oportunidades, s es posible distinguir a los adultos mayores quereciben transferencias provenientes de este programa, aunque no es posible distinguir el componente especfico del programa al quecorresponden (apoyo alimentario, apoyo energtico, apoyo para adultos mayores, etc.).

    29 Vase por ejemplo Scott (2005).

    0%

    20%

    40%

    60%

    80%

    100%

    Decil I Decil II Decil III Dec il IV Decil V Dec il VI Decil V II Decil VIII Decil IX Decil X

    Mujeres Hombres

    60

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    GRFICO V.2COBERTURA DE PROGRAMAS SOCIALES Y PENSIONES ENTRE LA POBLACIN ADULTA MAYOR

    POR DECILES POBLACIONALES ORDENADOS POR INGRESO PER CPITA(En porcentajes)

    Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la ENIGH 2008, sin factores de expansin.

    Resulta particularmente interesante comparar la cobertura en las zonas rurales, donde opera elprograma 70 y ms, y en el Distrito Federal, donde se implementa la pensin alimentaria. Aunque ambosprogramas son universales dentro de su respectivo mbito geogrfico, la ENIGH revela diferencias en sucobertura (vase el cuadro V.2). En el DF cerca del 80 por ciento de los adultos mayores recibentransferencias del programa de adulto mayor. En localidades de hasta 15.000 habitantes la cobertura esmenor, alcanzando casi al 60 por ciento de la poblacin de 70 aos y ms. Esta diferencia puede debersea varias razones, incluyendo la fecha del levantamiento de la ENIGH 2008 en relacin con el avanceoperativo en la incorporacin de adultos mayores en localidades rurales; mayor complejidad logstica enel mbito rural dada la alta dispersin de la poblacin; y mayores dificultades de los adultos mayoresrurales para acceder a informacin sobre el programa y cumplir con los requisitos de elegibilidad,

    particularmente contar con la documentacin necesaria para acreditar su edad. Los montos promedio delas transferencias mensuales por adulto mayor son consistentes con las reglas de operacin de cadaprograma, siendo sustancialmente mayores en el Distrito Federal.

    CUADRO V.2COBERTURA Y TRANSFERENCIA PROMEDIO DE OPORTUNIDADES Y PROGRAMAS DE ADULTO

    MAYOR EN ZONAS RURALES Y EL DISTRITO FEDERAL

    Cobertura(en porcentajes)

    Monto promedio de la transferenciamensual por adulto mayora

    Programa adulto mayor en localidades dehasta 15 000 habitantes (70 y ms)

    59,1 $485

    Oportunidades b (nacional) 9,1 $342

    Programa adulto mayor DF(Pensin alimentaria)

    79,0 $747

    Fuente: Clculos propios sobre la base de la ENIGH 2008, sin factores de expansin.a Transferencia en pesos de agosto de 2008.b Se refiere solamente a transferencias recibidas por miembros de 70 aos y ms en el hogar.

    0%

    10%

    20%

    30%

    40%

    50%

    60%

    Decil I Decil II Decil III Decil IV Decil V Decil VI Decil VII Decil VIII Decil IX Decil X

    Programas de adulto mayor Oportunidades Pensiones

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    40

    50

    10

    20

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    Ambos programas universales han logrado una cobertura relativamente uniforme entre los adultosmayores con distintos niveles de ingreso, excepto en zonas rurales que presenta una cobertura menor alpromedio para el quintil ms alto (vase el grfico V.3)30. En contraste, al apoyo para adultos mayoresde Oportunidades tiene una cobertura claramente descendiente a mayores niveles de ingreso, consistentecon los esfuerzos de focalizacin del programa hacia la poblacin ms pobre. Sin embargo, es notable subaja cobertura incluso en el quintil ms bajo apenas 19 por ciento lo que refleja en parte la

    transferencia de su padrn de adultos mayores beneficiarios al programa 70 y ms.

    GRFICO V.3COBERTURA DE PROGRAMAS DE ADULTO MAYORES POR QUINTILES POBLACIONALES

    ORDENADOS POR INGRESO PER CPITA(En porcentajes)

    Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la ENIGH 2008, sin factores de expansin.

    Nota: Los quintiles de DF corresponden a esa entidad. Oportunidades corresponde solamente a transferencias recibidaspor poblacin adulta mayor en el hogar.

    B. Incidencia de los programas de adulto mayor

    En teora, en un programa universal donde todos los individuos reciben la misma transferencia deberade observarse una incidencia uniforme de beneficios y una distribucin proporcional de beneficiariosentre los deciles o quintiles de la poblacin ordenada por ingreso. Dicho de otra manera, se esperara queen un programa universal el 20 por ciento ms pobre de la poblacin al igual que el 20 por ciento msrico y el resto de los quintiles concentre el mismo 20 por ciento de beneficios y beneficiarios.

    De la misma manera, en un programa focalizado en la poblacin pobre se esperara que entre ms

    efectivo sea su mecanismo de focalizacin o selectividad, el porcentaje de beneficiarios e incidencia debeneficios entre los dos quintiles ms pobres sea superior al 40 por ciento y decrezca para los quintilesms ricos. Sin embargo, el grfico V.4 muestra una incidencia de las transferencias de los programasuniversales de adulto mayor distinta a la esperada, tanto en el DF como en zonas rurales. En el DF, losadultos mayores en el quintil ms rico reciben el 28 por ciento de las transferencias, lo que representacasi el mismo monto que se reparte entre aquellos que se encuentran entre el 40 por ciento ms pobre dela poblacin. Por el contario, en zonas rurales los adultos mayores cuyo ingreso se encuentra entre el 40

    30 Si se considera la cobertura del programa de adulto mayor en localidades de hasta 15.000 habitantes utilizando los quintiles ruralesse observa una cobertura menor al promedio en el quintil ms bajo.

    0%

    20%

    40%

    60%

    80%

    100%

    Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V

    Programa de 70 y ms en localidades de hasta 15,000 habitantes

    Pensin alimentaria DF

    Oportunidades (nacional)

    0

    80

    100

    20

    40

    60

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    por ciento ms pobre de la poblacin reciben dos terceras partes de las transferencias y aqullos en elquintil ms rico menos del 5 por ciento31.

    GRFICO V.4INCIDENCIA DE PROGRAMAS DE ADULTO MAYOR POR QUINTILES POBLACIONALES

    ORDENADOS POR INGRESO PER CPITA (ANTES DE TRANSFERENCIAS)

    a

    (En porcentajes)

    Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la ENIGH 2008, sin factores de expansin.a Los quintiles del DF corresponden a esa entidad, para lo dems se utilizan los quintiles nacionales. Oportunidadescorresponde solamente a transfere


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