-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
1/27
Etic profesional i transparen n administraia public
Cuprinsul cursului:
I. Transparena decizional i principiile administraiei deschise
I.1. Conceptul de transparen decizional
I.2.Liberul acces la informaiile de interes public i transparena decizional ca
instrumente de promovare a bunei guvernri
I.3. Dificulti i constrngeri n aplicarea legislaiei privind transparena decizional
I.4. Concluzii i recomandri privind mbuntirea legislaiei i a practicilor
II. Standarde profesionale i deontologice. Codul de conduit al funcionarilor publici i
personalului contractual
II.1. Aspecte generale i principii aplicabile deontologiei funcionarului public romn
III. Integritatea public. Protecia avertizorilor
IV.1. Conceptul de integritate public
IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protecia
personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti care
semnaleaz nclcri ale legii - Legea avertizorilor de integritate
IV.2.1. Introducere
IV.2.2. Prezentarea succint a Legii nr. 571/2004 - mijloc de combatere a
corupiei
IV.2.3. Stadiul implementrii legii avertizorilor de integritate
IV.2.4. Percepia i experiena cetenilor din comunitile locale cu privire la
integritatea funcionarilor publici locali
1
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
2/27
I. Transparen decizional i principiile administraiei deschise
I.1. Conceptul de transparen decizional
Sintagma de transparen decizionaldesemneazsetul de instrumente prin care administraia
(instituiile i autoritile administraiei publice locale) d socoteal cetenilor / contribuabililor cu
privire la activitatea desfurat n serviciul acestora. n calitatea lor de contribuabili, cetenii au
dreptul de a fi informai sau consultai, precum i de a participa la deciziile luate de ctre autoritile
administraiei publice locale i centrale, pe care le susin financiar prin taxele i impozitele pe care le
pltesc.
Transparena activitii administraiei publice locale constituie regula n toate etapele i
procedurile (premergtoare, concomitente i ulterioare) deciziei administrative, confidenialitatea fiind
excepia care se limiteaz la informaia stabilit prin lege datorit nevoii protejrii unor interese
specifice domeniului siguranei publice, prevenirii infraciunilor, protejrii monezii i a creditului, aintimitii.
Lipsa transparenei, alturi de alte carene ale activitii de reglementare, conduce la ncrederea
sczut a societii n fora i importana actelor normative. Absena consultrilor face ca normele s fie
frecvent modificate sau nlocuite, lucru ce determin o accentuat instabilitate legislativ i nu ofer
sigurana necesar cadrului legal existent n Romnia. Aplicarea real a principiului transparenei (care
acoper si procedurile, i garaniile care privesc att accesul la informaii, ct i participarea la procesul de
decizie) ar duce la o mai mare ncredere n legi i reglementri, din moment ce ele au fost adoptate cuconsultarea celor interesai.
Transparena are rolul de a preveni aciunile care amenin integritatea public (acte de corupie)
i de a evalua performana administraiei publice locale (capacitatea administrativ).
Modalitile prin care se operaionalizeaz transparena in de:
asigurarea accesului cetenilor la informaiile de interes public,
participarea cetenilor la elaborarea de acte normative i la edinele publice.
Pornind de la aceast premis, totui nu orice intlnire a administraiei publice n care se discut
despre un proiect de lege este o consultare public. Consultarea public presupune ndeplinirea unei
proceduri minime de lucru:
publicarea proiectului de reglementare;
anunarea inteniei de a reglementa;
2
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
3/27
solicitarea i naintarea unor opinii / comentarii la un text de reglementare, prin realizarea unui schimb
de documente, ntr-un interval de timp dat;
dezbaterea acestor documente n edin public.
n lipsa acestor elemente nu se poate spune c a avut loc o consultare public.
Pe de alt parte, cetenii nu pot participa la reglementarea unor chestiuni sau la edinele
publice care dezbat informaii privind:
aprarea naional, sigurana naional i ordinea public;
activiti comerciale, dac afecteaz concurena loial;
datele personale
I.2. Liberul acces la informaiile de interes public i transparena decizional ca instrumente
de promovare a bunei guvernri
Informatia este oxigenul democratiei, iar democraia ar fi de neconceput fr accesul liber al
publicului la informaii. Lipsa transparenei n viaa politic i n actul de guvernare reprezint unul dintre
obstacolele cele mai greu de depit ctre o societate democratic, n care cetenii s aib ncredere n
oamenii politici i n guvernani. Dar informaia nu reprezinta numai o necesitate pentru ceteni, ea este i
un element esenial al unei bune conduceri. Istoria mai veche sau mai recent ne arat c o guvernare
proast are nevoie de secrete pentru a putea rezista, dar i realitatea c secretomania i autoritarismul
guvernrilor duce, n mod inevitabil, la proliferarea abuzului, corupiei i ineficienei i, n final, la
falimentul regimurilor de acest tip.
Cu toate acestea, majoritatea guvernelor prefer s-i administreze afacerile in secret. n Swahili,
unul dintre cuvintele folosite pentru guvern inseamn "secret cumplit". Chiar i guvernele democratice
prefer s-i administreze majoritatea afacerilor la adpost de ochii publicului. i guvernele pot gsi
oricnd motive pentru a pstra secrete - interesele privind securitatea naional, ordinea public i interesul
mai larg al publicului sunt cteva exemple in acest sens. Prea adesea guvernele trateaz informia oficial
drept proprietatea lor n loc de a o privi drept un bun pe care il dein i il pstreaz in numele poporului.
De aceea, accesul nengrdit al cetenilor la informaia de interes public i participarea lor la
luarea deciziilor sunt considerate dou dintre premisele cele mai importante ale unei guvernri democratice
i responsabile. Informaia le permite cetenilor, pe de o parte, s aprecieze n cunotin de cauz
aciunile administraiei, iar pe de alt parte, s participe n mod avizat la dezbaterile i la luarea deciziilor
care i privesc.
3
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
4/27
Informarea publicului cu privire la drepturile sale i promovarea unei culturi de transparen
guvernamental sunt eseniale pentru atingerea scopurilor legislaiei privind libertatea de informare. ntr-
adevr, experiena multor ri dovedete c un corp de funcionari publici recalcitranti poate submina fie i
cea mai progresist legislaie. Prin urmare, activitile de promovare reprezint o component esenial a
unui regim bazat pe libertatea de informare. Activitile specifice in acest domeniu vor diferi de la o ar laalta, in funcie de diveri factori, precum modul de organizare al corpului de funcionari publici,
principalele restrngeri ale liberei circulaii a informaiilor, nivelul de cultur general i msura in care
publicul este contient de existena acestor informaii. Legea trebuie s prevaa acordarea unei atenii
sporite i a resurselor adecvate pentru promovarea scopurilor legislaiei.
Avantajele participrii sunt multiple i se regsesc n urmtoarele direcii:
Participarea promoveaz i apr democraia deoarece ea presupune repartizarea n mod real a
puterii. Participarea autorizeaz cetenii s repun n discuie, s resping sau s critice revendicri care
nu au justificare. De asemenea, ea permite influenarea de ctre ceteni a politicilor pentru a se promova
interesul public i nu interese restrnse, de grup sau izolate.
Ea permite cunoaterea adevratelor i celor mai urgente nevoi i ateptri legitime, a diversitii
opiniilor (chiar i a celor defavorizai), valorificnd experiene diverse i informaii ce s-ar putea dovedi
eseniale n adoptarea deciziilor publice.
Pentru a se asigura rezultate optime procesului participativ, cetenii trebuie s fie informai n
avans cu privire la aciunile publice care vor face sau sunt deja obiect al deciziilor administraiei publice.
Ea promoveaz i consolideaz parteneriatul ntre societatea civil i administraia public. Prinintermediul su, cetenii au posibilitatea s neleag mecanismele guvernrii i ale administraiei, iar
proiectele care iau n considerare participarea se bucur de mai mult viabilitate. Dac prerile exprimate
sunt luate n considerare, cetenii vor manifesta mai mult ncredere n actul guvernrii, ceea ce creeaz
un climat de adeziune i de angajare a comunitii n procesele decizionale.
Participarea permite colectivitii s dein control asupra activitii administratorilor treburilor
publice i favorizeaz o gestiune public mai supl, furniznd un feed-back constant, ceea ce permite
administraiei identificarea sistematic a rezultatelor obinute, a lacunelor i a rezultatelor neateptate,favorabile sau nu, precum i a problemelor cheie.
Din chiar aceste avantaje ale participrii pot decurge ns i unele dezavantaje, lipsuri i ntrebri
referitoare la modalitatea concret n care ea se desfoar n practic. Astfel:
4
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
5/27
Participarea poate s constituie o frn n procesul de elaborare a deciziilor. n situaia obinerii
unor cantiti enorme de informaii din partea membrilor colectivitii, identificarea i gruparea
preferinelor exprimate se poate dovedi un proces extrem de complicat i chiar anost. Gruparea opiniilor
membrilor colectivitii presupune, n primul rnd, crearea oportunitilor pentru ca acetia s-i exprime
preferinele. Apoi, aceste informaii trebuie s fie corect nelese, fapt ce supune administraia unui efortsuplimentar i de durat.
O alt ipotez are n vedere complexitatea i specialitatea subiectului ce va face obiect al deciziei.
Exist, ca atare, posibilitatea ca cetenii s nu l neleag imediat, ceea ce va obliga administraia la
proiectarea unor modaliti speciale de furnizare a informaiilor (spre exemplu, n cazul informaiilor
complexe, etapizat). De asemenea, este posibil ca cetenii de rnd s nu aib opinii precise asupra
chestiunilor de politic ce i-ar viza (de exemplu, pentru c nu este un domeniu accesibil acestora datorit
gradului de cultur mai redus). De aici i pn la formarea unor opinii conflictuale este doar un pas i
aceast stare de fapt oblig administraia la efortul de conciliere.
De aceea ar fi oportun identificarea soluiilor care s evite apariia unor asemenea situaii. O
modalitate ar putea fi asigurarea reprezentativitii opiniilor, iar fa de aceast necesitate apare dificultatea
de a provoca i implica acele persoane sau grupri de persoane interesate a participa, dar care sunt
mpiedicate s se implice din cauze diverse (vrst, acces limitat la sursele de informaii etc.).
Este necesar de avut n vedere i ipoteza n care indivizii, fr a se afla sub influena unor asemenea
constrngeri, nu doresc s participe (participarea cetenilor nu este o obligaie ci o oportunitate).Nu trebuie neglijat nici aspectul financiar, procesul participativ solicitnd efortul suplimentar al
bugetelor publice. n situaia n care culegerea, prelucrarea i valorificarea informaiilor nu se desfoar
corect, avnd n vedere toate situaiile care ar putea distorsiona reprezentarea real a intereselor i
opiunilor publice sau folosind metode sau procedee necorespunztoare, aceast cheltuial s-ar putea
dovedi chiar inutil.
Ct privete autoritile administraiei publice care au datoria de a asigura cadrul favorizant
practicilor participative, cel puin dou probleme se ridic: mpovrarea sferei de atribuii a acestora i, n
timp, favorizarea diminurii capacitilor creative de decizie ale acestora i a iniiativei.
Reflectarea principiului transparenei n legislaia Romniei
La nivelul Uniunii Europene, n vara anului 2001 a fost lansat Carta Alb asupra Guvernrii
Europene, document elaborat de ctre Comisia European. Pentru asigurarea unei guvernri ct mai
democratice, carta propune cinci principii: deschidere, participare, responsabilitate, eficien i coeren.
Participarea se regsete ntre aceste principii ntruct de exerciiul acesteia, de-a lungul ntregului proces
5
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
6/27
de elaborare a politicilor comunitare, de la concepie la implementare, depinde calitatea, relevana i
eficiena politicilor UE, ncrederea n rezultatele finale i n instituiile pe care le pun n practic.
n Romnia, legislaia care creeaz cadrul de implementare a ceea ce am putea numi guvernare
transparent i participativ este relativ recent adoptat. Principalele acte normative sunt: Legea nr.
544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, Legea nr. 215/2001 a administraiei publicelocale, cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n
administraia public i Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n
exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea
corupiei.
Conform Legii nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, procesul
decizional are dou componente majore: elaborarea actelor normative i luarea deciziilor n edinele
forurilor deliberative. Se impune a fi precizat c produsele acestui proces sunt, la rndul lor, informaii de
interes public, care urmeaz s fie transmise comunitii prin intermediul mijloacelor de informare n
mas.
Cu privire la metodele i formele de participare, legislaia romneasc adoptat dup 1989 a
formulat urmtoarele soluii:
- promoveaz principiul consultrii cetenilor n probleme de interes public;
- ca forme de consultare, actele normative reglementeaz n special forma referendumului, n cele
dou forme: referendumul naional i cel local.
Cel puin urmtoarele dou probleme decurg de aici:- se creeaz n general falsa impresie c participarea este permis numai n anumite domenii ale vieii
sociale (de exemplu, la nivel local numai pentru cele de interes deosebit);
- faptul c domeniile consultrii facultative nu sunt precis delimitate, apare ntrebarea care sunt
problemele cu privire la care nu se pot consulta public cetenii (credem c nu fac obiectul unei asemenea
consultri dect chestiunile care sunt de competena autoritii publice);
- practica referendumului, special reglementat, prezint numeroase inconveniente. Ea nu poate fi
considerat o real participare deoarece numai anumite probleme pot face obiectul consultrii pe aceast
cale, procedura este determinat, impus prin lege i, prin urmare, obligatorie. Rezultatele referendumului
produv efecte chiar dac nu reprezint o real majoritate. El este foarte srac n informaii, solicitnd doar
un rspuns nchis sub forma DA sau NU. Referendumul are un rol aprobativ, el nu produce o informaie
nou.
Procedura rigid i cu efecte juridice obligatorii ale referendumului nu pot face un model
corespunztor pentru toate problemele publice.
6
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
7/27
Practicile mai frecvente n materie au permis identificarea urmtoarelor forme de participare:
forumuri i organizaii civile, reuniuni i adunri publice, informare public precis, obiectiv i suficient,
dezbateri, sesiuni de informare, comitete i grupuri de discuie, instituiile de nvmnt, asociaiile de
cartier, grupuri defavorizate, anchetele publice (Frana), audieri i consultri publice (Romnia).
Se cuvine totui s remarcm existena n ara noastr, n domeniul proteciei mediului, a unorreglementri pe ct de detaliate, pe att de ncurajatoare. Este vorba, n primul rnd, de prevederile
cuprinse n Legea proteciei mediului (nr. 137/1995), care calific participarea ONG i a populaiei la
elaborarea i aplicarea deciziilor n materie drept un element strategic i totodat modalitatea de
implementare a ansamblului strategiilor pentru asigurarea unei dezvoltri durabile, garantnd dreptul de
consultare al acestora n vederea lurii deciziilor n materie. n al doilea rnd, n anul 2000, Romnia a
ratificat Convenia privind accesul la informaie, participarea publicului la luarea deciziei i accesul la
justiie n probleme de mediu.
Att Legea nr. 544/2001, ct i Legea nr. 52/2003 conin prevederi specifice referitoare la actorii
instituionali chemai s le aduc la ndeplinire dispoziiile.
Autoritile administraiei publice nu reprezint doar domeniul general de reglementare i de
aplicabilitate a prevederilor celor dou legi, ci, n egal msur, subiecii direci ai prevederilor, ntruct
cele dou acte normative pun n sarcina acestora toate obligaiile de a aciona, de a veni n sprijinul
fructificrii drepturilor ceteanului. n baza prevederilor speciale din cadrul fiecrei legi, autoritile
administraiei publice desemneaz persoane care se ocup n mod nemijlocit i rspund de satisfacerea
intereselor cetenilor. Astfel, n fiecare entitate public supus dispoziiilor celor dou legi trebuie sexiste cel puin o persoan cu atribuii generale de informare i relaii publice, un purttor de cuvnt cu
atribuii speciale de informare i relaii cu mijloacele de informare n mas, respectiv o persoan
responsabil pentru relaia cu societatea civil. Aceste trei persoane sunt subiectii nemijlocii ai
prevederilor din Legile nr. 544/2001 i nr. 52/2003, n sensul c toate obligaiile dispuse n sarcina
autoritilor administraiei publice trebuie duse la ndeplinire de reprezentanii acestora.
De partea cealalt, observm c subiecii indireci sunt reglementai doar generic (fie persoane, fie
ceteni i asociaii legal constituite), ns relativ incoerent. Astfel, Legea nr. 544/2001 reglementeaz
accesul liber i nengrdit al persoanei la informaiile de interes public, dei restriciile prevzute n art.12
se refer numai la ceteni stricta interpretare a restriciilor ar duce la concluzia c aceste restricii ar
duce la concluzia c aceste restricii nu se refer la celelalte categorii de persoane, cum ar fi societile
comerciale, ONG-urile sau, simplu, apatrizii. Pe de alt parte, Legea nr. 52/2003 reglementeaz
participarea la procesul decizional a cetenilor i asociaiilor legal constituite. Rezult c, n ciuda faptului
c cetenii strini (sau apatrizii) au drept de vot n alegerile locale, nu au dreptul s participe la luarea
7
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
8/27
deciziilor ntr-o edin a consiliului local pe care tocmai l-au ales; de asemenea, se poate interpreta c,
dei este legal constituit i reprezint o modalitate universal recunoscut de asociere, o societate
comercial pe aciuni nu poate participa la elaborarea actelor normative dac nu este afiliat unui grup
asociativ de reprezentare civic.
Aceast incoeren izvorte, probabil, chiar din Constituia Romniei, unde art.31 (Dreptul lainformaie) prevede la alin.1 c dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu
poate fi ngrdit, iar la alin.2 c autoritile publice (...) sunt obligate s asigure informarea corect a
cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal.
Trecnd n revist obligaiile pe care cele dou legi le pun n sarcina autoritilor administraiei
publice, se observ c se contureaz patru seturi distincte de prevederi procedurale. Legea nr. 544/2001
dispune crearea unui compartiment specializat pentru informare i relaii publice, care are sarcina de a
furniza informaiile de interes public, respectiv a unui birou specializat cel al purttorului de cuvnt, care
are rolul de a oferi informaii mijloacelor mass media. Pe de alt parte, prin chiar structura sa, Legea nr.
52/2003 reglementeaz participarea cetenilor la dou procese diferite cel de elaborare a actelor
normative i cel de luare a deciziilor n cadrul edinelor forurilor deliberative. Din nou. Se constat o
aparent incoeren legat de faptul c Legea nr. 544/2001 reglementeaz existena a cel puin dou poziii
remunerate pentru furnizarea informaiilor de interes public, n timp ce Legea nr. 52/2003 pune dou
procese destul de complicate pe umerii ocupantului unei singure astfel de poziii. Cu toate acestea,
funcionarul responsabil de informare i relaii publice, purttorul de cuvnt i funcionarul responsabil de
relaia cu societatea civil pot face parte din aceeai structur a autoritii administraiei publice respective.Exist chiar posibilitatea ca toate aceste funcii s fie cumulate de una i aceeai persoan, ns o astfel de
soluie nu este recomandabil.
Fa de toate responsabilitile care le revin celor trei subieci nemijlocii, ale cror atribuii au fost
descrise, trebuie reliefat i faptul c exist posibilitatea ca oricare dintre ei s fie trai la rspundere pentru
modul n care neleg s-i ndeplineasc atribuiile. Situaia acestor persoane este destul de delicat, ele
putnd fi trase la rspundere att de eful ierarhic superior, din interiorul instituiei unde i desfoar
activitatea, ct i de orice persoan care se consider lezat n drepturile sale, acionnd din exteriorul
instituiei. Msura transparenei unei autoriti administrative este dat de calitatea managementului
activitilor acolo unde lucrurile merg prost, nimeni nu are interesul ca atare stare de fapt s se vad i s
fie cunoscut de ntreaga comunitate. De obicei, persoana rspunztoare pentru managementul defectuos al
activitilor este eful (fie ales, fie numit) al autoritii respective, care va avea n mod natural tendina de a
ascunde deficienele activitii pe care o conduce. Prin urmare, subiecii nemijlocii ai prevederilor Legii
nr. 544/2001 i nr. 52/2003 se pot gsi ntr-o poziie foarte vulnerabil dac aplic prevederile Legii, ar
8
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
9/27
putea fi sancionai de eful cu tendine opace, iar dac nu aplic prevederile legale, ar putea fi sancionai
de cetenii lezai n drepturile lor.
Pentru a evita situaia de vulnerabilitate, este recomandabil ca persoanele desemnate n oricare din
cele trei poziii (responsabil de informare i relaii publice, responsabil de relaia cu societatea civil ori
responsabil de relaiile cu mediile de informare) s ncerce cteva de a minimiza riscurile: aplicarea corect a legii, n litera i spiritul ei, poate crea unele neplceri temporare din partea
efului cu tendine opace, dar va avea ntotdeauna ca rezultat absolvirea de orice vin a persoanei
vulnerabile (din nefericire, administraia public romneasc nc nu are pus la punct un sistem obiectiv de
premiere a persoanelor care dau dovad de abnegaie / dedicaie i profesionalism n aplicarea corect a
dispoziiilor legale)
solicitarea unui ordin sau a unei dispoziii scrise din partea efului ierarhic superior, ori de cte ori
persoana vulnerabil crede c exist pericolul de a se expune, poate atrage mustrri sau chiar
retrogradri abuzive pentru incapacitatea de a face lucrurile cum (nu) trebuie, dar poate avea ca rezultat
i contientizarea c acest mod de a rezolva problemele delicate fragilizeaz tocmai poziia efului, care
va putea fi tras la rspundere pe baza unor documente sctise, n vdit contradicie cu dispoziiile Legii
direcionarea aciunii administrative sau judiciare a ceteanului nemulumit mpotriva instituiei
(eventual, mpreun cu eful acesteia, care o i reprezint), mai degrab dect mpotriva persoanei
vulnerabile, urmnd ca, n funcie de modul n care evolueaz lucrurile, instituia s ncerce s-i
recupereze eventualul prejudiciu prin alte proceduri, mai trziu.
Persoanele care ocup poziiile menionate sunt desemnate de eful instituiei. Aceasta nseamn cpoziiile celor trei responsabili pot fi ocupate fie de ctre funcionari publici n sensul Legii nr. 188/1999,
fie de ctre personal contractual n sensul Codului muncii. Din acest punct de vedere, avantajul implicrii
funcionarilor publici este reprezentat de stabilitatea n funcie, iar avantajul angajailor contractuali este
reprezentat de mobilitatea deliberat i, poate, de un grad mai ridicat de implicare.
I.3. Dificulti i constrngeri n aplicarea legislaiei privind transparena decizional
Fa de modul n care administraia public local ofer acces liber la informaia de interes public ii onoreaz obligaia de transparen comunitile locale au transmis unele semnale de insatisfacie.
n anul 2003, Asociaia Transparency International - Romnia a efectuat un sondaj n rndul
cetenilor din 12 localiti mari i medii din ara noastr. Persoanele resurs intervievate n cele 12
comuniti au semnalat o serie de precedente negative, practici care impiedic sau ngreuneaz realizarea
integritii i transparenei administraiei publice locale. Din totalul precedentelor negative semnalate,
aproximativ 24% se refer numai la accesul la informaia de interes public i la transparena decizional.
9
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
10/27
Precedentele negative semnalate au vizat urmtoarele aspecte:
autoritile locale nu aplic efectiv transparena decizional;
autoritile locale nu informeaz permanent cetenii cu privire la activitatea desfurat sau propus;
accesul la informaiile de interes public este dificil pentru ceteni i jurnaliti;
administraia nu public sau nu disemineaz rapoartele proprii de activitate.Precedentele negative din tema secundar, a resurselor / banilor publici, au fost de regul formulate
mai concret:
taxele i impozitele sunt foarte mari n raport cu veniturile populaiei, iar cetenii nu sunt informai
atunci cnd se iau decizii cu privire la mrirea taxelor;
taxele locale (taxa pe balcon, taxa pe ap de ploaie etc.) sunt nejustificate;
elaborarea bugetului local nu este transparent;
se aprob lucrri de investiii foarte mari n lipsa unei consultri cu contribuabilii (pentru a stabili
prioritile);
se fixeaz sau se negociaz preul serviciilor ctre populaie fr consultarea cetenilor.
Intervievaii au semnalat c administraiile locale pe care le cunosc se confrunt cu probleme n
ceea ce privete:
Funcionarea departamentelor pentru acces la informaii i transparen decizional
Volumul i calitatea informaiei de interes public din oficiu
Volumul i calitatea informaiei de interes public solicitat n scris sau telefonic
Informaia cu privire la indemnizaiile aleilor i salariile funcionarilor publici
Informaia cu privire la cheltuielile de transport i reprezentare ale aleilor locali
Informaia cu privire la contractele ncheiate de autoriti
Acoperirea mediatic a activitilor primriei i consiliului local
Organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetenilor cu privire la proiecte de acte
normative
n topul problemelor semnalate apar dou care in de accesul la informaia public i transparena
decizional, anume organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetenilor cu privire la proiectele
de acte normative (hotrri de consiliu local) i funcionarea departamentelor pentru acces la informaii i
transparen decizional.
Cu privire la modul cum sunt furnizate informaiile de interes public, cel mai frecvent, cetenii i
organizaiile interesate solicit informaii de interes public direct (fa n fa), modalitate urmat, n
ordinea frecvenei nregistrate, de completarea unui formular tip.
10
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
11/27
Pe parcursul celor aproape 5 ani de aplicare a Legii nr.544/2001, att presa ct i ONG-urile au
semnalat mai multe cazuri de stabilire a unor taxe de copiere la nivele foarte mari, fapt care descurajeaz
accesul liber la informaiile de interes public. Astfel, majoritatea instituiilor monitorizate au stabilit taxe
de copiere pn la 10.000 lei / pagin, fiind ns sunt cunoscute i cazuri n care taxele de copiere erau
mult peste medie (25.000 lei / pagin).Cu privire la stabilirea aceptor taxe, autoritile trebuie s contientizeze faptul c spiritul Legii nr.
544/2001 i al Legii nr. 52/2003 este s ofere ct mai mlte informaii, deci preurile aferente s fie
accesibile, nu mpovrtoare.
Pe de alt parte, n cuprinsul aceluiai amplu sondaj, au fost recepionate semnale de insatisfacie
ale comunitilor i fa de modul n care administraia public local ncurajeaz participarea public.
Astfel de practici care mpiedic sau ngreuneaz participarea public n administraia public
local sunt urmtoarele:
audienele pentru populaie: lipsa de punctualitate a aleilor i funcionarilor publici;
relaiile cu pensionarii; deciziile legate de cheltuielile de intreinere;
relaia dintre administraie i asociaiile de proprietari / locatari n ceea ce privete problemele privind
consumul de ap i cldur;
introducerea de proiecte de hotrri pe ordinea de zi n ziua edinei consiliului local.
Intervievaii au semnalat c administraiile locale pe care le cunosc se confrunt cu probleme n
ceea ce privete:
Participarea cetenilor la edinele consiliului local Colaborarea autoritilor administraiei locale cu organizaii neguvernamentale
Anunuri publice despre proiectele de acte normative i edinele Consiliului Local
n topul problemelor semnalate apar dou care in de participare public, anume participarea
cetenilor la edinele consiliului local i colaborarea autoritilor administraiei locale cu organizaii
neguvernamentale.
Dificulti ntmpinate n aplicarea Legii nr. 544/2001
Cele mai multe instituii se confrunt cu insuficiena resurselor ca principal dificultate n aplicareaacestui act normativ. Tipurile de resurse necesare sunt ns variate: materiale, umane, financiare, de pret
profesional adecvat, organizatorice (de nfiinare a unui compartiment specualizat care s un mai aib
altea tribuii dect cele care decutg din aplicarea Legii nr. 544/2001.
Pe lng aceste probleme, au mai fost identificate i o serie de dificulti care in de necunoaterea
i slaba mediatizare a legii, precum i de definirea informaiilor exceptate i, complementar, stabilirea
11
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
12/27
sferei informaiilor de interes public. O alt clarificare legislativ ine de distincia dintre informaie i
documente, accesul publicului fiind la informaiile de interes public i un la documente.
n categora altor dificulti semnalate n respectivele instituii, a fost inclus o gam variat de
probleme, printre care: reticena factorilor de decizie (primari i consilieri locali) fa de prevederile
Legii, folosirea solicitrilor n baza acestei legi ca o metod de icanare a autoritilor, etc.Dificulti ntmpinate n aplicarea Legii nr.52/2003
Ca i n cazul aplicrii Legii nr. 544/2001, i pentru Legea nr. 52/2003 insuficiena resurselor
reprezint una dintre dificulti; din nou, termenul de resurs fiind unul generis pentru mai multe tipuri
de personal, financiare, materiale (amintite sub forma: din lipsa resurselor financiare nu s-a putut realiza
publicarea n site-ul propriu sau n mass-media local a anunurilor referitoare la elaborarea unor proiecte
de hotarri, lipsa dotrilor logistice i a finanrii, resursele limitate care un permit promovarea
drepturilor prevzute de aceast Lege pentru societatea civil etc.). O alt problem semnalat de
rspunsurile libere la unele chestionare este lipsa de interes a cetenilor, a soviet civile n general (lipsa
de interes a ONG i a publicului, lipsa de implicare a cetenilor, respectiv a societii civile,
indiferena cetenilor etc.), dezinteres cauzat parial i de lipsa informrii cetenilor i a mediatizrii
insuficiente. De asemenea, cei care se ocup de aplicarea Legii, se confrunt i cu imposibilitatea
respectrii termenelor (proiectele de hotrri urgente, care nu permit respectarea termenelor prevzute de
lege, primirea cu ntrziere a documentelor ce trebuie fcute publice, nerespectarea termenului de 30
de zile de ctre iniiator etc.). Ca i n cazul aplicrii Legii liberului acces la informaiile de interes public,
i n situaia celei privind transparena decizional problemele de comunicare intra-instituional suntconsiderate ca reprezentnd una dintre dificultile aplicrii Legii.
I.4. Concluzii i recomandri privind mbuntirea legislaiei i a practicilor
Propunerile de ameliorare a problemelor administraiei locale n ceea ce privete liberul acces la
informaia de interes public i transparena decizional au fost formulate astfel de intervievai:
campanii de informare a cetenilor cu privire la atribuiile departamentelor administraiei publice locale;
asigurarea unei independene mai mari fa de aleii locali a departamentelor pentru asigurarea accesului
la informaia de interes public i transparenei decizionale (eventual prin amplasarea acestora n afara
incintei primriilor);
testarea unui sistem de consultare permanent a cetenilor;
organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetenilor;
consultarea decidenilor locali cu experi din afara administraiei;
organizarea de dezbateri publice pentru discutarea de proiecte de acte normative;
12
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
13/27
monitorizarea licitaiilor publice.
n opinia intervievailor, eforturile pentru ameliorarea problemelor de acces la informaie i
transparena decizional depind de:
capacitatea de a organiza dezbaterile pe teme punctuale
capacitatea i disponibilitatea de timp pentru a face propuneri scrise lipsa de iniiativ a funcionarilor publici, respectiv, lipsa de interes a aleilor locali.
Propunerile de ameliorare a problemelor administraiei locale n ceea ce privete participarea
public au fost formulate astfel de intervievai:
Cele care implic administraia local:
organizarea de referendum;
intensificarea colaborrii cu ONG-uri pe teme clar definite;
organizarea de dezbateri publice pentru consultarea cetenilor i mediatizarea acestora;
implicarea organizaiilor i a cetenilor n grupuri care s ofere feed-back administraiei cu privire la
activitatea sa.
Cele care exclud administraia local, ndreptndu-se spre modaliti de intervenie mai agresive,
de tip:
colaborare ntre ziaritii de investigaie i activitii ONG pentru semnalarea neregulilor din administraia
local;
aciuni concertate, de media i ceteni pentru aplicarea fr discriminare a legilor;
organizarea cetenilor n grupuri de presiune; consilierii locali trebuie s cunoasc direct comunitatea i nevoile ei prin vizite de lucru sptmnale, nu
prin audiene n birouri;
sondarea opiniei cetenilor cu privire la calitatea serviciilor i a modului n care acetia sunt tratai de
autoritile i instituiile administraiei locale.
Dificultile ntmpinate n realizarea acestor demersuri in de:
capacitatea cetenilor i a organizaiilor de a defini cu claritate scopurile i modul de aciune i de a fi
persevereni; credibilitatea membrilor fondatori ai grupurilor de presiune;
interesul sczut al aleilor locali fa de problemele cetenilor n afara perioadelor electorale;
- lipsa de motivaie a funcionarilor publici;
reticena cetenilor de a se implica n acest tip de activiti care sunt asociate cu a face politic.
Principalele sugestii de mbuntire a aplicrii Legii nr. 544/2001 au vizat, n principa,
urmtoarele:
13
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
14/27
- alocarea de resurse de toate tipurile (financiare, materiale, umane);
- o mai bun mediatizare a Legii
- realizarea de traininguri / schimburi de experien pentru cei care au ca responsabilitate aplicarea
acestei Legi;
- stabilirea cu exactitate a informaiilor de interes public / exceptate / clasificate (exist n acest sensi o propunere de stabilire a unei liste comune de informaii de interes public pentru toate instituiile; de
asemenea, se sugereaz s se precizeze ct mai clar dac informaii de tipul contractelor i salariilor
funcionarilor sunt informaii de interes public;
- mbuntirea comunicrii intra-instituionale (fluidizarea informaiilor ntre departamente);
- alte tipuri de sugestii: stabilirea de sanciuni att pentru funcionari (modificarea articolului de
lege care reglementeaz rspunderea exclusiv a funcionarului responsabil cu aplicarea Legii nr.
544/2001, n sensul instituirii unei rspunderi solidare cu departamentele implicate direct), ct i pentru
ceteni (stipularea unui articol care s sancioneze abuzul de drept); aprecieri pe marginea legislaiei
(aceast problem este reglementat ntr-un numr mare de acte normative OG nr. 27/2002 privind
reglementarea activitii de soluionare a petiiilor, Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional i
Legea anticorupie nr. 161/2003 -, acte coninnd dispoziii comune, cee ce ngreuneaz desfurarea
activitii n administraia public; realizarea unor baze de date informatizate la nivel naional cu
informaiile de interes public pe domenii de activitate accesibile tuturor; obligativitatea rspunsului numai
la petiiile din localitatea respectiv etc.
n ceea ce privete sugestiile de mbuntire a aplicrii Legii nr. 52/2003 , ele vizeaz nprincipal:
- alocarea de resurse sub diferite forme (alocarea de la bugetul statului ctre bugetele locale a
resurselor financiare; asigurarea de dotri logistice, a conectrii la internet);
- mediatizarea prevederilor Legii i stimularea interesului cetenilor i a colaborrii cu societatea
civil;
- realizarea de traininguri n vederea specializrii funcionarilor desemnai pentru aplicarea legii;
- nbuntirea comunicrii intra-instituionale (att ntre departamente, ct i ntre iniiatorii
proiectelor de acte normative), dar i schimbarea mentalitii factorilor de decizie;
- modificarea termenelor (micorarea termenului de anunare a proiectului de act normativ; termenul
de 30 de zile interpretat ca termen de recomandare);
- crearea unei baze de date cu ONG-urile locale i naionale, a unui sistem informaional care s
prezinte proiectele de hotrri;
14
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
15/27
- definirea clar a unor termeni prevzui de lege (act normativ, edin public, minut),
stabilirea domeniilor n care se aplic legea, precum i reglementarea circumstanelor excepionale i a
procedurilor de urgen;
- desemnarea unor persoane sau nfiinarea unui compartiment care s nu mai aib alte atribuii dect
cele legate de aplicarea Legii nr. 52/2003;- stabilirea unor sanciuni clare pentru cei care nu respect legea; ntocmirea la nivelul fiecrei
instituii a unui regulament de aplicare; stabilirea unor condici de sugestii etc.
II. Standarde profesionale i deontologice. Codul de conduit al funcionarilor
publici i personalului contractual
II.1. Aspecte generale i principii aplicabile deontologiei funcionarului public romn
O preocupare permanent a legiuitorului romn din perioada actual a fost accea de a dezvolta
reglementarea intern pe baza acquis-ului comunitar, prelund texte i normative europene, fie n temeiul
unei recomandri a Uniunii Europene, fie pe fondul impunerii venite din partea acestei entiti de a ne
adapta legislaia n vederea aderrii.
Un domeniu reglementar esenial n cadrul capitolelor deschise de ctre pri n procesul de aderare
este reprezentat de statutul funcionarului public, care n perioada comunist nu i-a gsit o consacrare
favorabil sau care a fost vitregit prin norme restrictive, de natur a aservi funcionarul superiorului
ierarhic.La rndul su, doctrina a ncercat, n special pe temeiul reglementrilor comunitare existente, s
defineasc funcia public i natura juridic a raportului de funcie public, s realizeze o vedere
comparativ de ansamblu asupra noiunilor de funcionar i salariat, s creeze o baz tiinific pentru
sfera de relaii relative la funcia public.
Ca tiin, deontologia vine din antichitate, ns ea a fost descoperit ca noiune n epoca modern,
pus la nceput pe picior de egalitate cu morala. La noi, ea s-a regsit sub forma unui ansamblu de reguli
consacrate salariatului i rspunderii acestuia, datorit faptului c n perioada comunist nu au mai existat
prevederi specifice, exprese de deontologie.
Datorit faptului c dreptul romnesc se ntemeiaz pe concepia pozitivist, n lips de text expres,
n Romnia, mult vreme regulile rspunderii disciplinare, administrative, materiale, penale i civile au
fost identificate cu regulile deontologice. Faptul c salariatul nclca o regul de ordine interioar sau
prevzut de lege n general era derivat dintr-un comportament profesional inadecvat, care atrgea
necesitatea aplicrii unei sanciuni.
15
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
16/27
ns deontologia intereseaz nu aplicarea unei sanciuni, ci respectarea legii independent de
aplicarea sanciunii, se leag, cu alte cuvinte, de noiunea de responsabilitate. Deontologia trebuie s se
raporteze ideatic n primul rnd la manifestarea individului din punct de vedere moral, la respectarea
regulilor din proprie convingere nu de teama sanciunii. Aa cum se afirm ntr-o lucrare de specialitate,
funcionarul public trebuie s-i duc la bun sfrit atribuiile, nu pentru c aa i se impune, ci fiindc econvins c ele reprezint rostul su profesional.
Prin urmare, coninutul juridic al deontologiei s-a transformat de-a lungul vremii, nelegnd lato
sensu normele generale privitoare la responsabilitatea salariatului (funcionarului) i unele norme specifice
edictate pentru anumite categorii de persoane profesioniti, n scopul angajrii rspunderii acestora, iar
stricto sensu, cuprinznd regulile privitoare la rspunderea disciplinar a salariatului (funcionarului).
La nivelul acestei rspunderi a funcionarului, un act normativ cu valoare de principiu a fost
ateptat ndelung, apariia Legii nr. 188/1999 nefiind de natur s satisfac necesitatea unui cod
deontologic aplicabil funcionarului public. Mai mult, legea special nu cuprinde referiri specifice la
regulile deontologice, prevznd numai reguli generale de rspundere patrimonial (civil),
contravenional, disciplinar i penal.
n acest context, o lege care s prevad regimul juridic al conduitei profesionale de urmat pentru
funcionarii publici este binevenit, aspect mplinit la apariia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduit al
funcionarilor publici.
Aceast lege se adreseaz numai celor care ocup temporar sau definitiv o funcie public, n cadrul
autoritilor sau instituiilor publice i are caracter de drept comun pentru toate categoriile de funcionari,cu excepia acelora care, dei n anumite caracteristici, se aseamn cu aceast categorie, sunt tratai aparte
prin legi cu caracter special, avnd statut de liber profesioniti: medicii, avocaii, arhitecii, consilierii de
specialitate etc.
Ceea ce lmurete acest cod n raport cu reglementrile anterioare este faptul c nclcarea regulilor
deontologice prevzute n textele legii atrage rspunderea disciplinar a funcionarilor publici (art. 24
alin.2).
Legea arat totodat c, mergnd pe acelai raionament, dac fapta funcionarului public se
ncadreaz n limitele legii penale, se va angaja rspunderea penal a funcionarului public, iar atunci cnd
se cauzeaz i prejudicii persoanelor fizice sau juridice se poate angaja rspunderea patrimonial a acestui
funcionar.
ns, prin interpretarea acestor aliniate rezult cert c noiunea de deontologie, cuprinznd reguli de
conduit n exercitarea profesiei, cuprinde numai normele privitoare la conduita moral de bun cuviin n
cadrul funciei i n viaa social. Aceeai concluzie se desprinde i din obiectivele pe care legea le
16
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
17/27
stabilete pentru regulile consacrate n cod, pe de o parte, precum i din prevederile altor legi sau acte
normative cu caracter administrativ.
Astfel, codul urmrete s asigure creterea calitii serviciului public, o bun administrare n
realizarea interesului public, eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din cadrul administraiei
publice, meninerea la nivel nalt a prestigiului funciei publice, crearea unui climat de ncredere i respectreciproc ntre ceteni i funcionarii publici i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt
parte.
Conform statutelor i codurilor deontologice ale altor profesii, se poate reine de asemenea ideea c
deontologia respectivului corp de profesioniti are n vedere regulile moralei pe care trebuie s le respecte
respectiva categorie, criteriile rspunderii pentru nerespectarea normelor tehnice i tiinifice profesionale
ncadrndu-se n mod subsidiar n noiunea de deontologie.
Statutul funcionarilor Uniunii Europene arat n art.11 c funcionarul public european are
ndatorirea de a se achita de ndatoririle sale i s-i adapteze conduita avnd n vedere numai interesele
comunitilor, ceea ce denot ideea de fidelitate, loialitate profesional fa de autoritatea n interesul
creia i desfoar activitatea, noiuni ce ntregesc paleta regulilor morale prevzute statutar pentru
funcionarul public.
Un alt aspect esenial pentru analiza regulilor deontologice privind funcionarii publici se determin
prin intermediul instrumentului utilizat n scopul consacrrii regulilor deontologice specifice fiecrei
categorii. Sau, altfel spus, este nevoie de un act normativ adoptat de autoritatea legiuitoare sau de guvern
ori este suficient un act administrativ emanat de la organele de conducere ale profesiei respective ?Prin Hotrrea Guvernului nr. 1006/2001 pentru aprobarea Strategiei Guvernului privind
accelerarea reformei n administraia public s-au stabilit ca obiective, printre altele, schimbarea de fond a
raporturilor dintre administraie i cetean, precum i crearea unui corp profesionist de funcionari publici,
stabil i neutru din punct de vedere politic. Msurile de realizarea a acestora constau n extinderea politicii
uilor deschise, elaborarea normelor i instruciunilor pentru asigurarea funcionalitii coerente a Legii nr.
188/1999, elaborarea de reglementri secundare n aplicarea Legii nr. 188/1999, n concordan cu
legislaia comunitar, ntrirea rolului ANFP i mbuntirea imaginii acesteia.
Apariia Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduit al funcionarilor publici se vrea o lege
general, drept comun pentru toate categoriile de funcionari publici, independent de cum persoana n
cauz ocup temporar sau permanent o funcie public n cadrul autoritilor i instituiilor publice.
Acest act normativ va putea fi ns aplicat i n completarea codurilor deontologice ale altor
profesii, chiar dac nu s-a realizat o trimitere efectiv ctre acesta, deoarece scopul i funcionalitatea
acestor profesii demonstreaz o deosebit importan a acestora, asemntor funciei publice. Aici trebuie
17
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
18/27
realizat o distincie. De exemplu, medicul nu este funcionar, el se supune deontologiei medicale, dar dac
aceasta nu prevede se pot mprumuta normele Legii nr. 7/2004. Dac medicul are o funcie de conducere,
n privina acestor raporturi i se aplic desigur legea n discuie. Avnd n vedere caracterul de lege
general, cu dispoziii de principiu, aplicarea sa oricrei categorii de profesioniti care mplinesc o parte
din elementele unui serviciu public nu reprezint un impediment ci, dimpotriv, constituie o normnecesar, n exerciiul funciei respective.
Ca atare, orice funcionar public, precum i orice profesionist care ndeplinete atribuii ce duc la
satisfacerea unui interes general este inut n activitatea sa de respectarea urmtoarelor principii generale:
Respectarea Constituiei i a legilor rii
Prioritatea interesului public fa de interesul privat
Asigurarea egalitii de tratament a cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice
Profesionalismul n ndeplinirea atribuiilor de serviciu (responsabilitate, competen, eficien,
corectitudine i contiinciozitate)
Imparialitate i independen politic, economic, religioas i de orice alt natur
Integritate moral
Libertatea gndirii i exprimrii
Cinstea i corectitudinea, deschiderea i transparena n privina activitii desfurate.
Chiar dac regulile de conduit ale funcionarilor publici expuse n cadrul Legii nr. 7/2004 sunt
specifice serviciului public, ele vor putea fi extinse prin asemnare i categoriilor de profesioniti sus
menionate. Astfel, sunt considerate eseniale i aplicabile tuturor categoriilor de funcionari urmtoarele
reguli: asigurarea unui serviciu public de calitate, loialitatea fa de Constituie i lege, loialitate fa de
autoritile i instituiile publice, libertatea opiniilor, interdicie privind acceptarea cadourilor, serviciilor i
avantajelor, participarea la procesul de luare a deciziilor etc.
Conduita profesional a funcionarilor publici trebuie s se ncadreze n anumite limite generale,
care se completeaz din punct de vedere special i cu prevederile Legii nr. 188/1999 cu modificrile aduse
prin Legea nr. 161/2003. Aceste limite nu sunt determinate numai de obligaiile pe care le prevede legea
din punct de vedere profesional, ci i din consacrarea unor interdicii i incompatibiliti, care, dac ar fi
nclcate, ar atrage numai rspunderea disciplinar n prelabil, iar n raport cu gravitatea lor concret se vor
putea ncadra i n fapte care s atrag rspunderea contravenional, civil sau penal.
Legea nr. 7/2004 reprezint, n acelai timp, i o prelungire a prevederilor Legii nr. 161/2003 i a
legilor privind combaterea i sancionarea faptelor de corupie (Legea nr. 78/2000), deoarece dispoziiile
18
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
19/27
sale cu caracter general se refer, n principal, la respectarea unor reguli morale, deontologice, cu relevan
n activitatea general att profesional din care face parte, dar n acelai timp i cu societatea n general.
Astfel, funcionarul public nu poate participa n exercitarea funciei publice la colectarea de fonduri
pentru activitatea partidelor politice, s furnizeze sprijin logistic candidailor la funcii de demnitate
public, s afieze n cadrul serviciului din care fac parte nsemne sau obiecte inscripionate cu sigla saudenumirea partidelor politice. Totodat, funcionarul public nu-i poate folosi numele sau imaginea proprie
n aciuni publicitare sau pentru promovarea unei activiti comerciale, precum i n scopuri electorale.
Din punct de vedere moral, funcionarul public are obligaia unui comportament bazat pe respect,
bun credin, corectitudine i amabilitate, de a nu aduce atingere onoarei, reputaiei i demnitii
persoanelor din cadrul instituiei publice n care i desfoar activitatea prin ntrebuinarea unor expresii
jignitoare, prin dezvluirea unor aspecte ale vieii private i prin formularea unor plngeri sau sesizri cu
caracter calomnios.n activitatea sa, funcionarul trebuie s adopte o atitudine imparial i justificat
pentru rezolvarea clar i eficient a problemelor cetenilor, cu respectarea principiului egalitii acestora
n faa legii i a autoritii publice. n acest scop, funcionarul public trebuie s promoveze soluii similare
sau identice n acceai categorie de situaii de fapt, cu eliminarea oricrei forme de discriminare bazat pe
aspecte privind naionalitatea, convingerile religioase i politice, starea material, sntatea, vrsta, sexul
sau alte aspecte.
n cadrul relaiilor internaionale, funcionarul public care reprezint autoritatea sau instituia
public respectiv are obligaia legal de a promova o imagine favorabil autoritii sau instituiei publice
pe care o reprezint. n acelai timp, legea consacr i obligaia funcionarului public care se afl ndeplasare ntr-un stat strin s se informeze i s cunoasc obiceiurile acestei ri i s le respecte, alturi
de regulile de protocol.
Tot n cadrul obligaiei de a respecta regula imparialitii, legea cere funcionarului public s aib
o conduit care s asigure egalitatea de anse i tratament cu privire la dezvoltarea carierei n funcia
public pentru funcionarii din subordine. Astfel, funcionarii publici de conducere au obligaia s
examineze i s aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenei pentru personalul din subordine,
atunci cnd propun sau aprob avansri, promovri, transferuri, numiri sau eliberri din funcie ori
acordarea de stimulente materiale sau morale, excluznd orice form de favoritism sau discriminare.
Conduita funcionarului public este reglementat de lege i n cadrul raporturilor sociale la care
acesta particip, fr referire la atribuiile funciei sale sau la autoritatea pe care o reprezint. Astfel,
funcionarului public i este interzis ca n raporturile sale cu cetenii, fr referire la funcia public, s
uzeze de prerogativele funciei publice deinute, folosindu-se de poziia oficial pe care o deine pentru a
influena luarea unor decizii sau determinarea lurii anumitor msuri. De asemenea, el nu se poate folosi
19
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
20/27
de bunurile proprietate public n interes personal, ci este inut s asigure folosirea resurselor publice n
mod eficient, n conformitate cu prevederile legale.
Ca atare, din prevederile normelor indicate se desprinde ideea c prin Codul deontologic al
funcionarului public legiuitorul a neles, n principal, reguli morale de conduit pe care funcionarul este
inut s le respecte n cadrul activitii desfurate ca purttor al autoritii publice, dar i ca simplucetean, n relaiile sale cu semenii.
III. Integritatea public. Protecia avertizorilor
IV.1. Conceptul de integritate public
nelegem prin integritatea public att integritatea proceselor de luare a deciziilor, de
implementare a deciziilor, de gestiune a banilor publici), ct i integritatea personalului (alei locali,
funcionari publici).
Din integritatea public local i din (in)capacitatea administrativ rezult buna / proasta guvernare
local.
nelegem prin integritate publiclocal, pe de o parte, integritatea la nivelul personalului cu roluri
cheie din administraia public local (alei locali i funcionari publici) i, pe de alt parte, integritatea la
nivelul procesului de luare i implementare a deciziilor n administraia public local, n particular a
gestionrii banilor publici.
Integritatea personalului este definit de ansamblul prevederilor legale, de practici,
proceduri prin care personalul care deservete comunitatea (funcionari publici sau alei locali) este
selectat, verificat, promovat sau sancionat. De exemplu: conflicte de interese, incompatibiliti, averi
dobndite ilicit sau nejustificat, fapte de corupie, abuz.
Integritatea la nivelul procesului de luare i implementare a deciziilor n administraia
public local este definit prin:
a) informaii disponibile i accesibile publicului cu privire la aceste procese i proceduri de
consultare sau participare la edine publice, conform cerinelor legilor nr. 544/2000 i nr. 52/2003.b) mecanisme de verificare i control ale acestor procese prin participare ceteneasc, consultarea
cetenilor / ONG-urilor / mediului de afaceri sau mass-media cu privire la reglementri locale.
c) mecanisme de publicitate, verificare i control al gestiunii banilor publici.
IV.2. Monitorizarea modului de implementare a Legii 571/2004 privind protecia
personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti care semnaleaz nclcri
20
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
21/27
ale legii (publicata in Monitorul Oficial nr. 1214 din 17 decembrie 2004)- Legea avertizorilor de
integritate
IV.2.1. Introducere
Conform indicelui de percepie a corupiei n 2005 dat publicitii de Asociaia Romn pentruTransparen, Romnia face parte din cele 60 de ri a cror corupie este perceput ca fiind generalizat i
care a obinut un punctaj egal cu trei din zece puncte maxim posibile, alturi de ri necunoscute din Africa
i Asia Central. Punctajul obinut este similar mediei punctajelor anuale obinute de Romnia din 1997
pn n prezent.
Din acelai Raport asupra corupiei realizat de Asociaia Romn pentru Transparen, n martie
2005, aflm c Romnia are nc probleme semnificative n domeniul implementrii legislaiei i al
capacitii administrative de punere n aplicare a politicilor publice anticorupie. Din acest punct de vedere,
prin Legea nr. 571/2004 pentru protecia avertizorilor de integritate s-a creat posibilitatea extragerii
funcionarului de bun credin de sub imperiul represaliilor, nsoit de posibilitatea sancionrii sau
eliminrii din sistem a persoanei care a dat ordinul ilegal sau a ncurajat practici care afecteaz integritatea
public. Dei Legea nr. 571/2004 este un foarte puternic instrument n combaterea corupiei, ea nu numai c
nu este implementat, dar nu este nici mcar cunoscut.
Spre deosebire de alte popoare, romnii au tendina de a atepta, din partea statului, variate
modaliti de ajutor / sprijin pentru rezolvarea unor probleme care afecteaz in mod direct bunstarea
personal. Din acest motiv, romnii au un foarte extins orizont de ateptare fa de rolul instituiilorpublice in combaterea corupiei.
n realitate, nu exist cu adevrat o lupt mpotriva corupiei. Totul se reduce la declaraii politice
care poate vor impresiona nalii funcionari europeni. Dac ntr-adevr s-ar dori eradicarea sau cel puin
calmarea corupiei, situaia ar fi una trist. Efortul de a calma corupia n Romnia este mai costisitor dect
cel al integrrii, mai mult dect att, rezultatele unei adevrate lupte mpotriva corupiei mai degrab ar
afecta negativ integrarea prin ceea ce ar fi relevat. Aa c singura soluie rmne aceea de a ascunde ct
mai mult adevrata stare a lucrurilor i mimarea n continuare a unui stat de drept.
Suntem n faa unei situaii paradoxale. mpotriva corupiei sistemice se angajeaz s lupte
sistemul. Raportul prezentat n continuare relev faptul c sistemul nu va lupta niciodat mpotriva lui
nsui. Ceea ce s-a ntmplat dup aa zisa revoluie ne arat c sistemele se conserv, ele nu se reformeaz
din interior i de la sine.
IV.2.2. Prezentarea succint a Legii nr. 571/2004, mijloc de combatere a corupiei
21
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
22/27
Cunoscut sub numele legea avertizorilor de integritate, Legea nr. 571/2004 reglementeaz
(art.1) unele msuri privind protecia persoanelor care au reclamat sau au sesizat nclcri ale legii in
cadrul autoritilor publice, instituiilor publice si al altor uniti, svrite de ctre persoane cu funcii de
conducere sau de execuie din autoritile, instituiile publice i din celelalte uniti bugetare prevzute la
art.2.Adic (conform art. 2):
- autoriti i instituii publice din cadrul administraiei publice centrale, administraie public local,
aparatul Parlamentului, aparatul de lucru al Administraiei Prezideniale, aparatul de lucru al Guvernului,
autoriti administrative autonome, instituii publice de cultur, educaie, sntate i asisten social,
companii naionale, regii autonome de interes naional i local, precum i societi naionale cu capital de
stat. Prevederile Legii nr.571/2004 se aplic i persoanelor numite n consilii tiinifice i consultative,
comisii de specialitate i alte organe colegiale organizate n structura sau pe lng autoritile sau
instituiile publice.
Termenul avertizor de integritate este o traducere a lui whistleblower care, n limba romn, ar
nsemna cel ce trage semnalul de alarm. Legiuitorul a optat pentru avertizor. Astfel, n sensul prezentei
legi:
avertizare in interes public nseamn sesizarea fcut cu bun-credin cu privire la orice fapt care
presupune o nclcare a legii, a deontologiei profesionale sau a principiilor bunei administrri,
eficienei, eficacitii, economicitii i transparenei;
avertizor nseamn persoana care face o sesizare i care este ncadrat n una din autoritile publice,instituiile publice sau celelalte uniti prevzute la art.2;
Sesizarea asupra nclcrii legii poate fi fcut separat sau cumulativ:
a) efului ierarhic al persoanei care a nclcat prevederile legale
b) conductorului autoritii publice, al instituiei publice sau unitii bugetare din care face parte persoana
care a inclcat prevederile legale sau n care se semnaleaz practica ilegal, chiar dac nu se poate
identifica exact fptuitorul;
c) comisiilor de disciplin sau altor organisme similare din cadrul autoritii publice, instituiei publice sau
unitii prevzute la art.2 din care face parte persoana care a inclcat legea;
d) organelor judiciare;
e) organelor nsrcinate cu constatarea i cercetarea conflictelor de interese i al incompatibilitilor;
f) comisiilor parlamentare;
g) mass-media;
h) organizaiilor profesionale, sindicale sau patronale;
22
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
23/27
i) organizaiilor neguvernamentale.
Legea n sine creeaz instrumentul de siguran pentru situaiile n care un funcionar public sau
angajat contractual intenioneaz s refuze executarea unui ordin pe care l consider ilegal. Dei aceast
prevedere este inclus, teoretic, n legislaie, orice angajat care refuza ndeplinirea unui ordin pe motivul
ilegalitii acestuia era supus la o serie de persecuii care aveau ca rezultat eliminarea sau retragerea dinsistem. Prin Legea nr. 571/2004 s-a creat posibilitatea extragerii funcionarului de bun credin de sub
imperiul acestor represalii, nsoit de posibilitatea sancionrii sau eliminrii din sistem a persoanei care a
dat ordinul ilegal sau a ncurajat practici care afecteaz integritatea public.
Un alt rol al legii este acela de a crea premisele aprrii imaginii corpurilor profesionale din
sectorul public prin posibilitatea lurii de atitudine. Expresii de genul toi sunt la fel pot fi evitate doar
prin delimitarea de cazurile de dalmaieni din interiorul sistemului i chiar determinarea retragerii sau
excluderii lor.
Avertizarea de integritate vine s ridice capacul de pe oal i s fac o deschidere a sistemului
fa de public, prin nfrngerea legii tcerii. Regulamentele disciplinare elaborate naintea intrrii n
vigoare a Legii privind protecia avertizorilor prevd c, dac un funcionar are ceva de semnalat la nivelul
nclcrii principiilor legalitii i/sau bunei administrri, atunci singurele alternative sunt comisia de
disciplin sau eful ierarhic sau, in cel mai grav caz, procurorul, orice alt variant putnd fi lesne
sancionat ca daune aduse instituiei.
S-a dovedit c aceste mecanisme nu sunt utile / eficiente / eficace n condiiile specificeadministraiei romneti, c devierile de la legalitate i bun administrare nu au fost sancionate fr
presiunea opiniei publice. Legea privind protecia avertizorilor corecteaz aceste neajunsuri.
Un alt efect al legii este acela c obligaia de a aciona, n baza prevederilor deontologice i
disciplinare care cer funcionarului public s reacioneze la abuzurile pe care le observ, nu mai poate fi
eludat pe baza temerilor de represalii. Sunt primii pai pentru sancionarea disciplinar a complicitii i
tinuirii.
Legea acoper nevoia de dezvoltare a integritii publice n administraie, ntr-un cadruprofesionist, prin cointeresarea personalului administraiei publice n lupta contra corupiei prin:
ncurajarea atitudinii civice i ndreptarea ctre respectarea legii, precum i ngrdirea
comportamentului personalizatn cadrul autoritilor i instituiilor publice; eficientizarea luptei mpotriva corupiei;
creterea integritii instituiilor i autoritilor publice.
23
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
24/27
Din punct de vedere juridic, legea este construit pe principiile din Constituia Romniei privind
libertatea contiinei (art. 29), libertatea de exprimare (art. 30) i dreptul la informaie (art.
31), precum i pe principiile Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale privind libertatea de gndire,
contiin i religie (art. 10 al.2), libertatea de exprimare i de informare (art. 11), dreptul la protecie
mpotriva demiterii i a desfacerii abuzive a contractului de munc (art. 30) i dreptul la o bunadministrare (art. 41).
IV.2.3. Stadiul implementrii legii avertizorilor de integritate
La nivelul administraiei centrale
Legea avertizorilor de integritate prevede n art.11 c n termen de 30 de zile de la intrarea n
vigoare a prezentei legi, autoritile, instituiile publice i celelalte uniti bugetare prevzute la art. 2 i
vor pune de acord regulamentele de ordine interioar cu prevederile acesteia. Mai exact, pe data de 20ianuarie 2005 ar fi trebuit ca toate instituiile publice s aib regulamentele modificate.
a. n data de 29.07.2005 Transparency International-Romania a lansat o cerere n baza Legii
liberului acces la informaii de interes public (nr. 544/2001), prin care solicita tuturor ministerelor s
trimit o copie a regulamentelor de organizare i funcionare / ordine interioar. Solicitarea TI-Romania
urmrea s fie indicate articolele care adapteaz aceste regulamente interne la prevederile Legii nr.
571/2004 privind protecia personalului din autoritile publice, instituiile publice i din alte uniti care
semnaleaz nclcri ale legii.
b. n urma rspunsurilor primite, TI-Romania a structurat pe nivele gradul de aplicare a legii, astfel:
neadaptarea regulamentelor de ordine interioar;
preluarea formal n preambul a titlului legii;
adaptarea regulamentelor in coninut prin adoptarea procedurilor interne pentru a rspunde cerinelor
legii;
implementarea legii prin diseminarea prevederilor noului regulament pentru toi angajaii.
c. Prin aceeai cerere, TI-Romania a solicitat ministerelor s comunice informaii privind
armonizarea regulamentelor de organizare i funcionare / ordine interioar cu prevederile Legii nr.
571/2004 pentru toate instituiile i autoritile aflate n subordinea ministerului. La aceast solicitare au
rspuns 13 din cele 15 ministere preselectate. Din analizarea rspunsurilor primite, s-a constatat cu regret
c n Romnia legea se aplic n cel mai fericit caz numai parial.
24
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
25/27
La nivelul administraiei locale
n anul 2004, TI-Romania a efectuat o monitorizare a modului de implementare a prevederilor
Legii nr. 571/2004 de ctre 15 autoriti i instituii publice din judeul Braov. Astfel, fiecrei instituii
publice i-a fost adresat cte o cerere de informaii de interes public n baza Legii nr. 544/2001, prin care s-
a solicitat o copie de pe Regulamentul de Ordine Intern (ROI) pentru a vedea n ce msur instituiilepublice braovene s-au conformat prevederilor legii i ncurajeaz deconspirarea actelor de corupie.
Concluziile analizei celor 15 documente primite - Regulamente de Ordine Interioar - sunt foarte
simple: nici unul dintre acestea nu conine prevederi n concordan cu Legea nr. 571/2004. O singur
instituie public - Direcia pentru Agricultur i Dezvoltare Rural - face trimitere, n preambulul ROI, la
Legea nr. 571/2004, fr ns a detalia n coninut.
Legea nr. 571/2004 vine s ncurajeze funcionarul public sau angajatul contractual dintr-o
instituie public s sesizeze orice nclcare a legii, protejndu-l de represalii - sancionarea sau destituirea.
Regulamentele de ordine intern analizate prevd c orice sesizare poate fi fcut efului ierarhic
sau comisiei de disciplin, orice alt variant putnd fi considerat ca daun adus instituiei i sancionat
ca atare .
Funcionarii publici ar trebui s fie ncurajai de ctre efii lor ierarhici s deconspire nclcarea
legii, prin prevederi exprese ale ROI . Sunt aspecte ale nclcrii legii care cu greu sau chiar nu pot fi
sesizate dect din interiorul instituiei.
Faptul c nu exist nici o instituie care s-i fi adaptat ROI n conformitate cu Legea nr. 571/2004sugereaz urmtoarele constatri:
Nepsare / necunoatere a legii pe bani publici, dei fiecare instituie are cel puin un jurist care
s vegheze la armonizarea legislativ;
Complicitate la acte de corupie. Aspectele care ar putea fi relevate n cazul transparentizrii ar
expune oprobriului public conductorii instituiei .
Oricare din cele dou motive, mpreun sau separat, nu fac dect s conserve corupia generalizat,
corect perceput de ceteni.
n urma rezultatelor acestei monitorizri, coroborate cu cele ale Transparency Internaional
realizat la nivelul administraiei centrale, putem concluziona c exist un instrument foarte puternic de
lupt mpotriva corupiei, dar acesta nu este folosit din motivele prezentate mai sus: ignoran sau
complicitate la acte de corupie. Ambele variante au consecine catastrofale pentru societatea romneasc.
25
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
26/27
IV.2.4. Percepia i experiena cetenilor din comunitile locale cu privire la integritatea
funcionarilor publici locali
Aspectele sesizate de persoanele intervievate cu privire la integritatea funcionarilor publici sunt de
urmtoarele tipuri:
politicile de resurse umane n administraie sunt inadecvate: nu sunt promovai funcionarii publici decarier;
acioneaz n serviciul primarilor i nu al cetenilor (de pild, aplic amenzi celor care sunt n conflict cu
primarii);
practic diverse abuzuri sau intervenii (de exemplu, accept s se taie brazii din cimitire pentru a face
loc de veci pentru persoane importante).
Propunerile de ameliorare a problemelor de integritate a funcionarilor publici se formuleaz prin
raportare la cteva tipuri de semnale de alarm:
unii funcionari publici se mbogesc nejustificat de mult n serviciul public;
funcionarii publici nu se simt n slujba cetenilor, ci a superiorilor ierarhici; sunt lipsii de iniiativ;
politica are un rol mult prea important n administraia oraelor sau a municipiilor, att direct, de la nivel
local, ct i indirect, de la nivele superioare (judeean sau naional);
- nici una dintre administraiile locale nu a adoptat / reglementat vreo procedur pentru declararea
cadourilor primite de funcionarii publici;
- nu exist nici o administraie public n care funcionarii publici s fi fost concediai ca urmare a unui
control de incompatibilitate;- respectarea sau publicarea declaraiilor de interese sunt mai dificil de evaluat dat fiind c publicarea
declaraiilor de interese nu este obligatorie. Pe de alt parte, conflictul de interese nu este definit n mod
explicit de ctre legislaia romneasc, aceasta utiliznd conceptul de incompatibilitate, care acoper
numai parial noiunea de conflict de interese.
Propuneri:
Trebuie mbuntite procedurile de recrutare, selectare, promovare a personalului din administraie;
Personalul administraiei ar trebui schimbat n proporie de 70% la nivel de funcionarilor publici.
Dificulti:
Cetenii nu pot aciona dect pn la un punct: ei sunt limitai de nclcarea legii chiar de ctre
administraie i de faptul c cei implicai n fapte de corupie nu sunt trai la rspundere i sancionai.
Ingerina politicului n administraie descurajeaz promovarea pe baz de merit i clientelizeaz
administraia.
26
-
8/8/2019 Etica Profesionala Si Transparent A in Ad Mini Strati A Publica
27/27
Se pot gsi cu dificultate persoane care au suficient credibilitate pentru a chestiona integritatea aleilor i
funcionarilor locali i care sunt disponibile i dornice s se implice ntr-o astfel de activitate.
27