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El Fomento del Desarrollo Social Contribuci6n del Banco Mundial a la Cumbre Social
Banco Mundial Washington, D.C.
Publicado en diciembre de 1995 por el Banco Internacional de Reconsrrucci6n y Fomenro/BANCO MUNDIAL
1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE.UU.
ISBN 0-8213-3420-4
rotografias de fa port ada: Curt Carnemark, Banco Mundial
Indice
Preambulo v Reconoc.imiemos vii Resumen LX
1 Avances en el ambito del desarrollo social 1 Los obstaculos por superar 2 La es(rategia para reducir la pobreza 4
2 La funci6n esencial del gobierno 9
3 Las bases de la economia: la importancia de los mercados 13 La Stlstentaci6n de la estabilidad macroecon6mica
y los incentivos de precios 13 La eliminaci6n de los sesgos contra la agricultura 14 La reestructuraci6n del gasto publico 15 El fortalecimiento de sistemas financieros efectivos 16 La eliminaci6n de las barreras que obstaculizan las actividades
del sector informal 17
4 Las reformas de politica, los pobres y las redes de seguridad social 21 Las redes de seguridad social 23 Reformas de politica: 10 que la experiencia nos ensefia 28
5 PoHticas de mercado laboral 31 La facilitaci6n de la movilidad laboral 32
III
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
IV
La reforma de la legislaci6n laboral 33 La reforma del empleo y la remuneraci6n en el sector publico 39
6 El desarrollo del capital humano 41 Capital humano para niveles de vida mas altos 42 La inversi6n en las personas 44 Educaci6n 45 Salud 48 EI aprovechamienro de las relaciones intersectoriales 52 Cuatro acciones prioritarias 54
7 El Banco Mundial yel desarrollo social 57
Bibliografia 65
Recuadros 1 Discriminaci6n y desarrollo 11 2 EI despojo de la actividad agricola 15 3 Programa.~ de credito en pequena escala que han tenido exito 18 4 Jordania reforma las sllbvenciones de alimenros para redllcir
los costos 25 5 Sri Lanka integra redes de seguridad social a las reformas economicas 26 6 Las bajas provocadas por el cambio: la ayuda a los trabajadores
en las economias en transici6n 34 7 La participacion de la mujer en las obras publicas 38 8 EI mejoramienro del acceso de las ninas a la educacion 49 9 EI desarrollo del nino a temp ran a edad 53
10 Los prestamos para proyectos: inrervenciones focalizadas 60
Graficos 1 Un nivel mas elevado de gasto publico en educacion no siempre
significa una mayor formaci6n de capital humano 46 2 Gasto publico y esperanza de vida: la asignacion de los recursos es
mas importante que el volumen de estos 50
Preambulo
L DESARROLLO, Sl SE UTILlZA UNA PAUTA RAZONABLE
para medirlo, ha constituido en los ultimos cuarenta
mas una experiencia exitosa. En el mundo en desarrollo
las tasas de escolaridad y de la esperanza de vida han au
mentado de manera dramitica y, en promedio, el ingreso __ ... per cipita se ha duplicado.
Sin embargo, todavla queda un largo camino por recorrer. Hay mas
de mil millones de personas en el mundo que viven con menos de un
d61ar pOl' dfa y es excesivo el numero de lactantes y ninos que todavfa
mueren de malnutricion y de enfermedades que se pueden prevenir y de
los grupos de la poblacion que estin desempleados 0 condenados sin es
cape a labores de baja productividad. La amenaza de la desintegracion
social, que se manifiesta en el crimen, la violencia, los conflictos y las
guerras que han ocasionado la perdida de millones de vidas ahondan los
problemas de la pobreza y el desempleo. La Organizaci6n de las Naciones Unidas, como reacci6n a esos pro
blemas de alcance global, convoco la Cumbre Mundial sobre Desarrollo
Social con el propos ito de encarar tres problemas que estin relacionados entre sf: I a reduccion de la pobreza, la generaci6n de empleo y la integracion social. En la cumbee participarin jefes de estado, investigadores y
representantes de organismos internacionales y de organizaciones no gu
bernamentales con el fin de establecer las bases para el progreso economico y social orientado hacia el ser humano. Como contribucion a las
deliberaciones, el personal del Banco Mundial preparo este documento
que se centra en algunos de los aspectos cruciales del desarrollo econo
mico y social y en el apoyo que brinda la instituci6n a los esfuerzos que
realizan los paises. Las opiniones vertidas en el documento no reflejan
necesariamente los puntos de vista de los Directores Ejecutivos del
Banco Mundial ni de los gobiernos que ellos representan.
Si bien no existe un modelo para el desarrollo, de la experiencia de los
paises surgen indicaciones c1aras de las trayectorias que se deben seguir
para lograr mejoras sustentables en los indicadores sociales y en materia
v
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
VI
de ingreso y empleo. Les corresponde a los gobiernos un papel impor
tante, porque solo ellos pueden crear el entorno que permita el floreci
miento de la empresa privada y de la sociedad civil, que es esencial para
contar con politicas firmes en materia economica. Muchos paises han
iniciado la ardua tarea de la reforma economica y, para obtener benefi
cios, es necesario que perseveren en sus esfuerzos y que se aseguren, ala
vez, de que las redes de seguridad social sean adecuadas para proteger a
los pobres. Tienen igual importancia las inversiones destinadas a de
sarrollar el capital humano para que las masas puedan aumemar su productividad, esten capacitadas para escapar de la trampa de la pobreza y
vivan con mas plenitud como ciudadanos informados yactivos.
La promo cion del desarrollo economico y social es la piedra angular
del mandato del Banco Mundial. EI Banco, en este momento en que la comunidad internacional se reline en Copenhague, esra lis to a desempe
fiar Ia parte que Ie corresponde dentro de un marco de accion coopera
tiva, es decir, movilizar recursos, financiar inversiones en capital fisico y
humano, y respaldar las reformas de polftica encaminadas a lograr el
progreso sociaL
Armeane M. Choksi
Vicepresidente Perfeccionamiento de Recursos
Humanos y Politicas de Operaciones
Banco Mundial
Reconocimientos
STE DOCUMENTO FUE PREPARADO POR EMMANUEL Y.
Ablo con la colaboracion de Barbara Bruns, Oey Astra
Meesook, Jane Armitage, Indermit Gill, Jee-Peng Tan y Carol Graham, con la orientaci6n general de K.Y. Amoako. Esta basado en la labor analitica extensa reali
__ .. zada dentro del Banco y fuera de el y se baso especial
mente en los documentos de referencia elaborados por Lionel Demery, Binayak Sen, Tara Vishwanath, Kalanidhi Subbarao, Jeanine Braithwaite, Jyotsna Jalan y Michael Cern ea. Se recibieron extensos comentarios y sugerencias del personal de las regiones y de las vicepresidencias centrales y, especialmente, del grupo a cargo del Informe para e/ Desarrollo Mundia/ de J 995 dedicado al tema del trabajo y el desarrollo. Tambien se conto con el aporte importante de representantes de varias organizaciones no gubernamentales. Bruce Ross-Larson fue el editor principal y Margaret Igoe, Patricia Sanchez y Josephine Carreon colaboraron en el procesamiento del texto.
Vll
Resumen
PESAR DE LOS ADELANTOS IMPORTANTES QUE SE
han logrado en el desarrollo economico y social durante las ultimas decadas, queda todavia en eI mundo
mucho sufrimiento humano. Mas de mil millones de personas viven en condiciones de pobreza y tanto los
paises ricos como los pobres tienen tasas altas de desempleo, que se manifiestan de manera especialmente notoria en los antiguos paises comunistas. Los problemas de la pobreza y del desempleo estan intensiflcados por la amenaza de la desintegracion social, eI cri
men, la violencia, los conflictos y las guerras. Desde 1945 se han perdido mas de 20 millones de vidas como consecuencia de los conflictos belicos que ademas han sido causa de sufrimiento para otros millones de perso
nas y han originado los problemas que estan asociados con las masas de refugiados y la migracion forzosa.
Desd(: mediados de la decada de los sesenta el promedio del producto
intemo bruto real en el mundo se ha elevado a razon de mas del 3% anual. 5610 UIlOS pocos de los paises en desarrollo han logrado mantener o superar ese nivd durante periodos prolongados, mientras que, en cambio, ha sido posible lograr un avance sustentable en los indicadores sociales. A pesar del crecimiento desequilibrado, se observa en todas las regiones una declinacion de las tasas de mortalidad infantil y un aumento de las tasas de esperanza de vida y de alfabetizacion. Pero, queda aun mucho por hacer para mejorar la calidad de la vida de grandes cantidades de personas, especialmente en los paises de Africa al sur del Sahara y de Asia meridional.
Una estrategia que ha resultado efectiva para mejorar el bienestar economico y social, que se plantea en este documento, tiene tres compo
nentes -crecimiento con demanda de mana de obra, inversiones en
educacion y salud y redes de seguridad social para los pobres y los gru
pos vulnerables. 5e ha venido incorporando a ella de manera creciente
un cuarto componente, el de la administracion publica acertada, en vista
de que los gobiernos tienen un control directo sobre una porcion impor
tante de los recursos nacionales y elaboran las politicas que crean el
Queda mucho por hacer para
mejorar la calidad de vida de
grupos numerosos.
IX
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
Para lograr el desarrollo social
se requiere una combinacion
acertada de participacion
publica y privada.
x
entorno en que actuan los agentes econ6micos privados y la sociedad civil. Es de interes para el progreso econ6mico y social que en la utiliza
ci6n de los recursos publicos se haga hincapie en la eficiencia y la equidad. Mas aHa de ello, los atributos mas imponantes de la administraci6n publica eficiente son la responsabilidad, la transparencia y la participaci6n. Por ejemplo, la participaci6n realza el sentido de autorfa que tie
nen los beneficiarios de los programas y proyectos, 10 cual contribuye a que esten mas interesados en compartir los costos y mantener los activos
que se han creado. A su vez, esa participaci6n Ie da mayor dimensi6n a la calidad y a la sustentabilidad de los programas de desarrollo y contribuye a crear capacidad en el ambito nacional.
Los gobiernos pueden contribuir al progreso econ6mico y social con
centrando su acci6n en las actividades que realizan con mayor acierto. Por un lado se encuentran los bienes publicos, vale decir, la ley y el orden, la seguridad nacional y un entorno propicio para la inversi6n, que pueden
ser ofrecidos unicamente por la administraci6n publica. Por otro lado estan los sectores en los cuales la participaci6n de los productores privados es activa y eficiente a pesar de que en ciertos casos es necesario que el gobierno intervenga para corregir las imperfecciones 0 las fallas de los mercados. En otras areas como, por ejemplo, en salud, educaci6n, infraestructura ffsica, investigacion y extension agropecuaria y en la pro tecci6n de los miembros de la sociedad que son debiles y corren peligro, debe haber una combinacion juiciosa de panicipaci6n publica y privada. Lo que importa, en realidad, es la eficacia y la eficiencia del gobierno en el desempefto de sus responsabilidades. Habida cuenta de la debilidad que con frecuencia caracteriza a la capacidad administrativa de los paises en desarrollo, los gobiernos deben escoger con cuidado las areas de intervenci6n y dar prioridad al fortalecimiento de las instituciones.
En Africa, America Latina, Asia y en los antiguos paises comunistas,
hay una percepcion mas dara de la funci6n que Ie corresponde al sector
privado en el proceso de desarrollo y una mayor vol un tad de todos los paises, excepto unos pocos, de iniciar reformas conducentes al estableci
miento de economias de mercado. Las politicas centrales consisten en la
prudencia en la gesti6n fiscal y monetaria, tipos de cambio realistas, re
gimenes abiertos de comercio y de inversion y mercados competitivos de
bienes, capital y trabajo. Es tambien importante que se vuelva a canali
zar el gasto publico hacia los servicios sociales basicos (educacion primaria, servicios de salud esenciales) cuyos beneficiarios mayores son los
pobres.
Las reformas de polftica, cuando se aplican con un sentido de compromiso, benefician a los pobres a pesar de que algunas de ellas, especialmente las que se orientan a disminuir el deficit del presupuesto publico, pueden resultar perjudiciales para esos segmentos de la poblacion, por 10 cual es necesario que se disponga de "redes de seguridad" para protegerlos. Por otra parte, para permitir la viabilidad politica de los programas
de reforOla, sera necesario que los gobiernos establezcan redes de seguridad para grupos que, sin ser necesariamente pobres, se yean afectados de manera adversa por las medidas como, por ejemplo, los empleados que
hayan sido declarados cesantes como resultado de los procesos de privatizacion 0 disminucion de la plantilla de la administracion publica.
Las reiormas de polltica deben incluir tambien las que sean necesarias
en el Olercado de trabajo. Cuando el mercado de trabajo fun cion a correctamente se puede asegurar el crecimiento de la demanda por mano de obra y que los trabajadores tengan acceso a empleos en los que podnin utilizar sus aptitudes con el maximo de productividad; asimismo,
las sefialcs que transmita podran utilizarse como base fidedigna para realizar inversiones en capital humano. Las politicas elaboradas con cuidado aseguraran a los hogares contra la perdida de ingreso, facilitaran la reestructuracion economica y a la vez reduciran su costo social. Los gobiernos, al eSlablecer las pautas basicas de trabajo, deben evitar que se
eleven p~ematuramente las normas de cali dad en el lugar de trabajo y
que aumente para unos pocos la seguridad en el empleo mientras que otros sufren por la disminuci6n del nivel de empleo y los empleadores se yen forzados a trasladarse al sector informal.
Las politicas macroeconomicas acertadas y un mercado de trabajo eficiente si bien son esenciales para el crecimiento y la generacion de empleo, no son suficientes. Las inversiones en capital humano tienen la misma importancia crucial para lograr avances en materia economica 0
sociaL EI capital humano -vale dedr conocimientos, aptitudes y buena
salud- es necesario para que haya productividad en el empleo, para
contar con una ciudadania informada y act iva y para que la calidad de la
vida sea mas elevada. Se pueden y deben urilizar los importantes nexos
que existen entre las inversiones y los recursos humanos y se los debe
emplear para obtener el maximo beneficio posible de cada dolar que se
dedique a ese fin. Por ejemplo, la mejor nutricion ayuda a que los nifios
tengan una vida mas saludable 10 que a su vez mejora su capacidad para aprender y, mas adelante, su desempefio en eI mercado de trabajo. Los
escasos recursos disponibles se deben asignar, como primera prioridad, a
RES U MEN
Las inversiones en capital
humano son esenciales para el
avance econ6mico y social.
Xl
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
EI desarrollo debe estar orien-
tado hacia el ser humano e
incluir acciones encaminadas
a reducir la desigualdad y
administrar los cambios eco-
nomicos con mayor eficacia.
EI Banco continuara
encauzando cada vez mas
fondos hacia el desarrollo de
los recursos humanos.
XlI
la educaci6n basica y a los servicios de salud de cobertura universal 0 amplia y, en el campo de la educaci6n, se debe prestar atenci6n especial a la
matricula de nifias que generalmente esta a la zaga de la de varones. Los gobiernos tambien debe ran prestar atenci6n al uso eficiente de los recur
sos porque hay grandes variaciones en la eficacia del gasto social en los paises en desarrollo. Es necesario, en todos estos aspectos, estimular y facilitar la participaci6n privada en la prestaci6n de servicios bisicos de
educaci6n y de salud. El desarrollo economico y social es uno de los elementos esenciales
del mandato del Banco Mundial, vale decir, ayudar a los paises a rOOucir su nivel de pobreza por medio del crecimiento sostenible y de la inver
si6n en el ser humano. El desarrollo debe estar orientado hacia las personas e incluir acciones para disminuir la desigualdad y manejar de manera mas eficaz el cambio en la economia. En este sentido, el Banco esd. po
niendo un enfasis cada vez mayor en el perfeccionamiento de la administracion publica, que es esencial para la gesti6n economica acertada y para la estabilidad social. EI Banco, en el ambito de su mandato, respalda los esfuerLOs que realizan los paises miembros prestatarios para
mejorar la administraci6n del sector publico, la responsabilidad economica y financiera, los sistemas jurfdicos y la transparencia en la con duccion de los asuntos publicos.
En afios recientes el Banco ha aumentado de manera extraordinaria sus inversiones en el ser humano, que pasaron a representar el 15% del gas to total en 1994 en comparacion con cerca del 5% a principios de los afios ochenta. Tambien esta cambiando la estructura de esas inversiones y ahora se pone un enfasis mayor en la educaci6n primaria, la educaci6n de las nifias y la atenci6n primaria de la salud. En la actualidad el Banco
presta mas de US$2.000 millones anuales para educaci6n, US$1.000
millones para salud y US$200 millones para actividades relacionadas
con la poblaci6n, 10 cual 10 ha convertido en la institucion que financia
el mayor volumen de inversiones en recursos humanos en todo el mundo. Tambien es la que mas prestamos otorga para el financiamiento
de programas de prevenci6n del SIDA, con un volumen que se acerca en
la actualidad a U5$600 millones. El Banco continuara ayudando a los gobiernos a aplicar reformas de
poiftica y colaborando en la creaci6n de redes de seguridad social que
permitan suavizar el costo de la transici6n. Para actuar con mayor dicacia en el proceso de desarrollo, esta subrayando la importancia de la par
ticipaci6n de los beneficiarios en la selecci6n, el disefio y la ejecuci6n de
los proyectos. Tambien continuaci haciendo mayor uso de los examenes
del gasto publico, las evaluaciones de la pobreza y las actividades sociales como elementos integrantes de las estrategias de asistencia para los pai
ses y como parte de las conversaciones que mantiene con los prestatarios. EI financiamiento del Banco continuara trasladandose hacia el desa
rrollo de los recursos humanos y se preve que los nuevos compromisos
alcanzaran la cifra de US$15.000 millones en los proximos tres afios.
Tambien se anticipa que, para dar cumplimiento a las solicitudes de los
prestatarJos, aumentari el financiamiento destinado a mejorar la gestion
del sector publico y el orientado a los marcos juridicos y normativos,
vale decir, a la administracion publica. Finalmente, el Banco fortaleceri
las alianzas estrategicas con sus socios en el proceso de desarrollo, utili
zando para ello la ventaja comparativa que ofrece cada organizaci6n. Trabajar~l, especial mente:
• en la movilizaci6n de una cuanda mayor de recursos externos para res pal dar el desarrollo econ6mico y social y para llevar a cabo el
plan de accion social acordado en la Cumbre de Copen hague,
creando para ello una a1ianza con paises y otros organismos.
• pala respaldar el fortalecimiento y la capacidad de las institucione>, incluida una mayor participaci6n nacional en el disefio, la
pre parad6n y la supervisi6n de proyectos y programas respaldados por el Banco y en el analisis economico y social, colaborando para
ello con los gobiernos y otros organismos.
• con otws donantes para estimular la microempresa y para promover iniciativas ambientales en pequefia escala.
• en colaboraci6n con los organismos de la ONU y otros donantes para mejorar la informaci6n bisica y elaborar sistemas de segui
miento de la pobreza a fin de ayudar a los gobiernos a evaluar el avance logrado en su reducci6n.
El objetivo del desarrollo economico y social es mejorar en todas par
tes el nivel de vida de los pueblos y para ello atenuar la pobreza genera
lizada, aumentar las oportunidades para que la labor sea mas productiva
y reunir las sociedades en un esfuerw armonico que permita lograr un
adelanto equitativo y participatorio en las metas comunes.
RESUMEN
Xlll
CAPITULO 1
Avances en el ambito del desarrollo social
A POBREZA TIENE ALGUNAS DIMENSIONES RELACIO
nadas con el ingreso y otras ajenas a el que, en general, estin vinculadas las unas a las otras. Los pobres tienen ingresos exiguos, a menudo son analfabetos, gozan de
mala salud y su vida es corta. Esas condiciones son todavia una realidad en todo d mundo, pero los niveles de
vida se han estado elevando. En cierto modo, han estado mejorando los
facrores que miden el ingreso; el PIB real per capita ha aumentado en todo el mundo a razon de mas del 3% anual desde mediados del decenio de 1970. Pero, entre los palses en desarrollo, solo los que realizaron
el milagro de Asia oriental han podido sostener ese nivel de aumento del ingreso, 0 aumentarlo, durante pedodos prolongados. Por 10 tanto, se ha ahondado la brecha entre el nivel de ingreso de los paIses industriales y
el de un grupo grande de paises en desarrollo. Por el contrario, durante gran parte de los ultimos 25 afios, se han
mantenido en casi todas las regiones los avances logrados en los indicadores sociales. Por ejemplo, en el sector de la salud han mejorado las tasas de esperanza de vida y de mortalidad infantil en todas las regiones a pesar de que el ingreso per capita se estanco, 0 disminuyo, en algunas
regiones durante la decada de los afios ochenta. Entre 1965 Y 1992 la es
peranza de vida aumento de 43 a 52 afios en los paises de Mrica al sur
del Sahara y de 47 a 60 afios en Asia meridional. Durante el mismo pe
dodo, la esperanza de vida en Asia oriental y el Pacifico aumento de 53
a 68 afios, y en America Latina y el Caribe de 58 a 68 afios. Tambien ha
declinado la tasa de mortalidad infantil aunque todavfa existen grandes
diferencias entre las regiones: en 1992 era de 96 por mil nacidos vivos en los paises de Mrica al sur del Sahara y de 82 en Asia meridional, en com
paracion con 36 en Asia oriental y el Padfico.
Durante gran parte de los
ultimos 25 anos se han
mantenido en casi todas las
regiones los avances logrados
en los indicadores sociales.
I
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
2
Hay cinco factores que pueden ser las causas de la mejorfa sostenida
en las condiciones de salud, induso frente a niveles dedinantes del ingreso per capita. En primer lugar, las inversiones antedores en materia de
salud han continuado dando beneficios. Segundo, la disponibilidad de inversiones de bajo costa en salud han permitido disminuir de manera visible la mortalidad infantil. Tercero, ha estado aumentando en forma notoda la prestaci6n de servicios medicos con recursos publicos y cad a
vez mas con recursos privados. Cuarto, la generalizaci6n de la educaci6n ha despertado una mayor conciencia sobre las medidas que hay que tomar para prevenir 0 combatir las enfermedades. Quinto, el mayor acceso al agua potable ha disminuido la incidencia de las enfermedades
que se trasmiten por el agua.
Ademas de las condiciones de salud que en general han estado mejorando, se han logrado otros beneficios en materia de educaci6n. La tasa de matrkula en la ensefianza primaria ha aumentado rapidamente en todas las regiones. En 1965, Asia oriental y el Padfico y America La[ina
yel Caribe estaban a pUnto de lograr la matricula primaria universal yel avance en esa direcci6n fue rapido. Por el contrario, en los paises de
Africa al sur del Sahara la tasa bruta de matdcula primaria es de 70<10 en la actualidad en comparaci6n con el 50% registrado en 1965. A medida que ha ido aumentando el acceso a la educacion, han disminuido las
tasas de analfabetismo de la poblaci6n adulta en todo el mundo en desarrollo, pero los paises de Africa al sur del Sahara y de Asia meridional estan a la zaga con tasas de analfabetismo entre los adultos que aun son del orden del 50%.
Los obstaculos por superar
APESAR DE QUE EN EL ULTIMO CUARTO DE SIGLO SE HAAV;\N
zado en el mejoramiento de las condiciones de vida, todavia
queda por delante la tarea urgente de disminuir la pobreza. Mas
de mil millones de personas, es decir cerca de la tercera parte de 1a poblaci6n de los paises en desarrollo, viven en condiciones apremiantes de
pobreza y luchan por subsistir con menos de un d61ar por dia. Cientos
de millones mas tienen ingresos que apenas superan ese umbral y cons
tantemente corren el riesgo de caer a niveles inferiores. Hay mas de 130 millones de nifios en edad de asistir a la escuela primaria, la mayor parte
AVANCES EN EL AMBITO DEL DESARROLLO SOCIAL
nilias, que no concurren a dase. Por oua parte, cientos de millones de
personas no tienen acceso a agua potable ni a servicios sanitarios adecua
dos, y tres millones 0 mas mueren todos los alios de enfermedades tales
como la tuberculosis y la malaria.
Debido a las altas tasas de crecimiento de la poblacion y a las tasas bajas
o negatiyas de crecimiento del plB, en todas las regiones, con la excepcion
de Asia oriental y el Pacifico, se observa una tendencia al alza en el numero
de personas que viven en condiciones de pobreza. Si se mantienen las ca
racteristicas actuales, el mimero de pobres continuara creciendo por 10 menos hasta tines de este siglo, aunque en algunas regiones se registrara
una disminuci6n. En los palses de Africa al sur del Sahara, si se utiliza la
medicion de un d61ar por dfa, hay cerca de 210 millones de personas que
viven en la pobreza y la cifra continUa creciendo. En Asia meridional se ha
estado observando una dedinaci6n en el numero de pobres, aunque la
cifra tot<,1 todavfa es elevada y alcanza a cerca de 500 millones.
No son iguales en todas las regiones los problemas que todavia repre
senta la pobreza. En algunas regiones, especial mente en Africa al sur del
Sahara y Asia meridional, el progreso economico y social ofrece la posi
bilidad de que los pobres crucen el umbral de la pobreza y pas en a un
nivel de vida mejor. Por el contrario, en los paises de la antigua Uni6n
Sovietica y de Europa oriental, la tarea acuciante consiste en evitar que
por causa del colapso de los sistemas de produccion y de los servicios so
ciales, Ie s paises que anteriormente eran de ingreso mediano caigan a ni
veles inferior<:s que corresponden a los de ingreso bajo. No hay datos dis
ponibles que permitan cuantificar el grado de deterioro de los servicios
soeiales pero, segun se puede observar, eI problema es grave en muchos
de los paises de la antigua Union Sovietica y Europa oriental donde ha
estado decayendo el nivel de vida de gran cantidad de personas que han
pasado una vez mas a integrar las filas de los pobres.
La lectura de las estadfsticas sobre los pobres revela una situaci6n tene
brosa. Pero en algunos paises que cuentan con polfticas acertadas, institu
ciones eficientes y un compromiso firme, se ha demostrado que se puede
e1evar el ingreso medio y en ellos se ha producido una mejora dramatica
en los indicadores sociales, 10 cual ha contribuido a atenuar la pobreza.
En Indonesia y Malasia, en un lapso de entre 10 Y 20 alios se logro dis
minuir el porcentaje de pobres en un 60%. Otras paises, como Bots
wana, la Republica de Corea y Singapur, tambien han tenido exito en dar
acceso mas amplio a los servicios sociales y han demosuado una tenden
cia al alza en el PIB real per capita. Lo que recientemente se ha logrado en
Cerca de la tercera parte de la
poblaci6n de los paises en
desarrollo subsiste con menos
de un d61ar por dia.
3
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOC! L
En algunos paises se ha
elevado el ingreso medio y los
indicadores sociales han
mejorado de manera
dramatica.
Para lograr una declinacion
sostenida del nivel de pobreza
es necesario disponer de una
combinacion de elementos,
vale decir, crecimiento econo-
mico, inversiones en capital
humano y redes de seguridad
para proteger a los pobres.
4
Chile, China y Mauricio tambien indica que es posible avanzar una vez
que se comienzan a aplicar poHticas que estimulan un ritmo mas cipido
de crecimiento y niveles de vida mas elevados si se cuenta, ademas, con
instituciones adecuadas que trabajan para el mismo fin.
Las perspectivas de los paises en desarrollo tambien estan sujetas .t las
vicisitudes del entorno economico externo. En la actualidad la economia
mundial tiene caractedsticas favorables: hay pujanza en eI intercambio internacional y grandes probabilidades de que continue en trayectoria
ascendente durante la proxima decada; la tasa de inflacion en el mundo
es inferior a la registrada en mucho tiempo; los precios internacionales
de los productos basicos se han recuperado de los niveles bajos de los Ul
timos anos del decenio de 1980 y comienws del de 1990; la conclusion
de las conversaciones comerciales de la Ronda Uruguay constituye otro
paso acertado para lograr la apertura del comercio en el ambito mundial y, en los uItimos anos, se ha observado en los paises en desarrollo un au
men to visible en los volumenes de las afluencias de capital destinado a la
inversion directa y de cartera.
Se han producido acontecimientos beneficiosos para los paises en desa
rrollo que se pueden capitalizar, pero tambien existen problemas y riesgos.
En primer lugar, muchos de los paises de ingreso bajo continuan soportando una carga pesada de la deuda, 10 cual indica que se deben tomar me
didas adecuadas para aliviarla. En segundo lugar, la proporcion mayor de
las corrientes de capital privado recientes ha pasado a unos pocos paises, casi todos de Asia oriental y America Latina. En tercer lugar, se esta obser
vando un debilitamiento del entorno en eI que se deben cap tar recursos en condiciones concesionarias para respaldar las acciones encaminadas al
desarrollo que realizan los paises de bajos ingresos. En cuarto lugar, los
paises que dependen en gran medida de las exponaciones de productos
basicos continuaran viendose expuestos a las fluctuaciones abruptas de los
precios internacionales. La comunidad internacional orientada al desa
rrollo puede contribuir a suprimir esas restricciones.
La estrategia para reducir la pobreza
LA EXPERIENCIA EN LOS PAISES DEMUESTRA QUE PARA LOGltAR
una declinacion sostenida del nivel de pobreza es necesario dispo
ner de una combinaci6n de elementos, vale decir, crecimiento
AVANCES EN EL AMBITO DEL DESARROLLO SOCIAL
economico, inversiones en capital humano y redes de seguridad para proteger a los pobres. Un aspecto dave es el crecimiento economico porque, sin el, no hay pais que haya pod ida realizar mejoras sostenibles en el nivel de vida. No es facil lograr un crecimiento sustentable, pero se puede observar que el exito a el fracaso depende de las politicas que los gobiernos escojan. De tanto en tanto los paises deben luchar contra fuerzas que escapan a su control, como sequias, inundaciones, caidas en los
precios internacionales de los productos basicos, pero si cuentan con pollticas de gesri6n econ6mica ace rtadas , estan en mejores condiciones para hacer frente a esos hechos adversos.
El capital humano, que es el resultado de la educaci6n y de mejoras en la salud, tambien es esencial para aumentar el nivel de vida. La alfabetizaci6n generalizada puede impulsar la creaci6n de un drculo probo y, por esa razon, la educaci6n primaria universal es la dave que permite desarrollar los recursos humanos. La educaci6n promueve el desarrollo
al aumentar la productividad y, al abrir nuevas oportunidades econ6micas para muchos, tiende a disminuir la desigualdad en el ingreso. Par otra parte, cuando el fitmo de crecimiento es mas rapido y hay menos
desigualdad, se estimula la mayor demanda y oferta en materia de educad6n. Una poblaci6n activa mas instruida es una base que permite me
jorar la productividad y sustentar el crecimiento. Es ne:esario que los fmtos del crecimiento econ6mico se compartan
sin reserva para que su efecto sobre la pobreza sea mayor. Cuanto mas alto sea d cocficiente de utilizaci6n de mana de obra en el proceso de
crecimiento, mayor sera el aumento del nivd de vida. La mayor parte de los paises que han registrado un crecimiento que ha requerido una utilizaci6n elevada de mana de obra tambien han logrado disminuir la des
igualdad del ingreso yel aumento en el ingreso promedio ha promovido un nivel de vida mejor. Los cambios en la desigualdad se producen can lentitud, par 10 cuallos aumentos notorios del nivel de vida se han producido, salvo en algunos pocos casas, cuando un pais ha logrado mante
ner un ritmo de crecimiento econ6mico sostenido.
EI grado de incidencia del crecimiento sabre la pobreza depende en
gran medida de la distribuci6n inicial del ingreso. Cuanto mas equili
brada sea la distribuci6n del ingreso desde un comienzo, mayor sera la
posibilidad de que disminuya la pobreza en funci6n de un incremento
esped6co del ingreso promedio. Asi 10 ilustran los casas de Indonesia y Zimbabwe. En 1984, el 39% de la poblaci6n de Indonesia vivia en la
pobreza, porcentaje similar al 40% que se registr6 en Zimbabwe en
Para que tengan efectos sobre
la pobreza, los frotos del
crecimiento econ6mico se
deben compartir sin
restricciones.
5
£L FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
6
1991. En Indonesia, cuyo crecimiento anual del PIB per capita fue de 3,9%, para 1990 se pod ria haber reducido el porcentaje de pobres al 24% si el ritmo de crecimiento de! ingreso hubiera sido igual para coda la poblacion. En cambio, en Zimbabwe, con la misma tasa de creci
miento del PIB, para disminuir la pobreza generalizada al mismo nivel se necesitarian nueve arios en lugar de seis.
Cabe preguntarse cua! es la rawn. En Zimbabwe, en comparacion
con Indonesia, la pobreza es menos susceptible a los efectos del crecimien to. Muchos de los pobres de Zimbabwe tienen ingresos que estin muy par debajo del umbral de pobreza por 10 cual, cuando la economia crece, no pueden, como los pobres de Indonesia, escapar tan rapida
mente de esa situacion que los aprisiona. Hay otro punto adicional que
no se puede olvidar yes que el grado de incidencia del crecimiento sobre la desigualdad en el ingreso marcara el ritmo de atenuaci6n de la pobreza. Cuando el crecimiento reduce la desigualdad, se produce un empuje adicional que contribuye a aminorar la pobreza. Asi sucedi6 en Indonesia, donde en 1990 se redujo el indice de pobreza al 22%. En
cambio, si el crecimiento hubiera incrementado la desigualdad, no se habria presentado la oportunidad de disminuir la pobreza. Por 10 tanto, los paises de Asia oriental de ripido crecimiento se vieron favorecidos por una desigualdad inicial poco pronunciada del ingreso y un crecimiento con alta demanda de mano de obra, factores que contribuyeron a reducir la desigualdad del ingreso a 10 largo del tiempo.
Como se desprende de 10 expuesto anteriormente, el crecimiento y el desarrollo del capital humano generalmente mejoran el nivel de vida a largo plaza. Pero la estrategia para aumentar el nive! de vida tambien debe contar con un tercer elemento, las redes de protecci6n para los po
bres y los grupos vulnerables. Las redes de seguridad social tienen distin
tas caractedsticas; puede tratarse de transferencias de efectivo, subven
ciones esped6cas, programas de obras publicas, indemnizaciones por
despido y readiestramiento de los empleados publicos que han sido de
clarados cesantes. En los paises de la antigua Union Sovietica y de Eu
ropa oriental, que estin luchando con la dificil tarea de transformar sus
economfas socialistas en economias de mercado, se ha percibido con
mayor claridad la necesidad de contar con cedes de seguridad social, en
vista de la lentitud con que se esta reanudando el crecimiento.
EI buen gobierno, vale decir, la manera en que el gobierno ejerce su
poder y lIeva a cabo su responsabilidad cotidiana de gestion de los recursos economicos y humanos del pais, debe sec tambien parte de la estra-
AVANCES EN EL AMBITO DEL DESARROLLO SOCIAL
tegia para aumentar el nivel de vida. Sus atributos mas importantes son
la responsabilidad, la transparencia y la participacion. Por responsabilidad se entiende que las personas que tienen funciones que contlevan autoridad la desempefien respetando el imperio de la ley y el proceso regla
mentario en lugar de utilizar un regimen de administraci6n de fuerza.
Cuando no hay responsabilidad definida y la corrupcion conduce a la
apropiacion de los recursos destinados al desarrollo se produce un debi
litamien~o de los servicios publicos, 10 cual deteriora el bienestar del
pueblo, ,~specialmente de los pobres. La transparencia y la responsabili
dad mayores se fortalecen la una a la otra y, cuando no existen, se gene
raliza en la politica publica la enajenacion, la sospecha y el descontento
social. Esos elementos deben estar respaldados por sistemas juridicos y
normati'iOs que ofrezcan estabilidad y permitan que la sociedad civil y el
sector ernpresarial puedan hacer pronosticos.
La participaci6n publica significa que los ciudadanos tengan una voz
en las decisiones que tome el gobierno y las acciones que realice, no solo por via del derecho a votar y de la representacion, sino tambien por con
ducto de la participacion directa en la daboracion y aplicacion de pro
gramas que tienen efectos sobre su vida y bienestar. mundo es toda
via, para un nurnero intolerable de personas, un Lugar de exclusion. Sin
embargo, hay indicaciones crecientes de que la mayor participaci6n
puede contribuir a que un numero creciente de personas tenga acceso al
desarrollo. Las decadas de experiencia en materia de desarrollo sefialan la impor
tancia de la participacion para reducir la pobreza con mayor eficacia. La participacion aumenta el senti do de autoda de los beneficiarios de politi
cas y proyectos, 10 cual contribuye a aumentar su vol un tad de participar en los costos y en el mantenimiento de los activos creados. A su vez, esa
participacion Ie da mayor dimension a la calidad y a la sustentabilidad de los programas de desarrollo y contribuye a crear capacidad en el ambito
nacional. Realza la equidad al incluir a los pobres y a otros grupos en las
etapas de planificaci6n y ejecuci6n y ademas promueve la transparencia,
la responsabilidad y la mejor actuacion de las instituciones.
Son cuantiosos los posibles beneficios que puede producir la mayor
participacion. Pero, para lograrlos, es necesario que los gobiernos esta
blezcan marcos institucionales y procesos descentralizados que permitan
una mayor participacion de la poblacion en las decisiones que afectan
sus vidas. La promocion de politicas orientadas hacia el mercado y el
desarrollo del sector privado constituyen un paso adelante hacia e110gro
Una buena administracion
debe ser parte de la estrategia
para elevar el nivel de vida.
La participacion aumenta la
calidad y la posibilidad de que
los programas orientados
hacia el desarrollo sean
sustentables.
7
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
8
de ese objetivo ya que permiten amp liar la participaci6n en el proceso de
toma de decisiones relacionadas con la economfa. Las instituciones de
dicadas al desarrollo deben incorporar criterios participatorios a sus ope
raciones que les permitan prestar mas atenci6n a los puntos de vista de
los gobiernos y de otros grupos de intereses.
CAPITULO 2
La funci6n esencial del gobierno
OS GOBIERNOS PUEDEN CONTRIBUIR CON MAS EFICA
cia al progreso economico y social si centralizan su actua
cion en las actividades que pueden Ilevar a cabo con
mayor eficacia. La mejora sostenida del nivel de vida por
la via del crecimiento, del desarrollo del capital humano y
de redes de seguridad social requiere una alianza solida
entre eI gobierno y eI sector privado. Los gobiernos deben ofrecer bienes y
servicios -Ieyes y orden, seguridad nacional y un entorno propicio para
las empresas y eI funcionamiento sin obsraculos de la sociedad civil- ele
mentos que solo un estado puede ofrecer. Induso cuando se trata de acti
vidades que caen dentro de la orbita de accion de los agentes economicos
privados, a menudo los gobiernos deben intervenir para corregir las deficiencias del mercado, pero sin crear estructuras administrativas y burocra
ticas costosas y de gran dimension. Tambien hay algunos sectores en los
que ni el gobierno ni eI sector privado pueden asumir la responsabilidad total de servicios como la salud, la educacion, la infraestructura y la inves
tigacion y extension agropecuarias, en los cuales es necesario utilizar una
combinacion sensata de acciones publicas y privadas. Por Ultimo, por ra
zones sociales, los gobiernos deben proteger a los grupos debiles y vulnera
bles de la sociedad y ofrecer redes de proteccion para los pobres.
En general, el unico 0 principal factor de produccion de los pobres
es su propio trabajo que, si no fuera por su baja productividad, les per
mitirfa obtener un ingreso razonable para vivir dignamente. La mejor
manera en que los gobiernos pueden ayudar a e1evar el nivel de pro
ductividad de los pobres es mediante la inversion en educacion bisica.
La educacion formal, de por 51, no garantiza el aumento de la produc
tividad, pero ofrece oportunidades para que los pobres puedan com par
tir los frutos del crecimiento. Una caracterfstica que define a los palses
La mejora sostenida del nivel
de vida requiere una alianza
sOlid a entre el gobiemo y el
sector privado.
9
EL POMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
10
de rapido crecimiento de Asia oriental es que en 1960 estaban muy ade
lantados en comparaci6n con otros paises de desarrollo similar en cuanto a ensenanza, rendimiento escolar y mana de obra especializada. Todos, salvo Indonesia, habian logrado una tasa de matricula universal en la ensefianza primaria, 0 estaban a punta de lograrlo. Para ayudar a
los pobres a desarrollar su capital humane en forma cabal, es necesario que los gobiernos inviertan en salud, nutrici6n y abastecimiento de agua potable.
En muchos de los paises en desarrollo la mayor parte de la mana de obra se dedica a actividades agropecuarias que les permite ganarse la vida a duras penas con 10 cual llevan una existencia precaria. Los gobiernos tienen que invertir en infraestructura rural y nuevas tecnologias
agropecuarias para aumentar la productividad en ese importante sector y, ademas, pueden ayudar a los agricultares pobres a incrementar su productividad facilitando su acceso a tierras y credito. En los paises con una alta concentraci6n propiedad de la tierra, como Mexico, las Fi
lipinas, Sudafrica y Zimbabwe, la reforma agraria puede ser un instrumento que promueva la equidad y permita que los pobres hagan un
aporte mayor al crecimiento econ6mico. En Corea se utiliz6 la reforma agraria para dar mayor respaldo a las polfticas del gobierno y para fortalecer la estabilidad poHtica. Los gobiernos tambien tienen que prestar
atenci6n a las necesidades de credito de los pobres porque la falta de acceso es a menudo el elemento principal que restringe la capacidad de aumento de la producci6n de los agricultores pobres y de orros pequefios empresarios. Pero no es suficiente que se cuente con acceso a las escuelas, a la tierra, al credito y a otros activos; ademas, los gobiernos deberan aplicar politicas orientadas al mercado para estimular un
crecimiento econ6mico con demanda de mano de obra que permita
asegurar que habra oportunidades de trabajo para los pobres.
La desigualdad, que es otra preocupaci6n importante de los gobier
nos, a menudo tiene orfgenes distintos. En muchos paises se debe a que
se mantiene a los grupos indfgenas, etnicos, raciales, lingiHsticos y rdi
giosos, as! como las mujeres, en una posici6n econ6mica y social infe
rior. Invariablemente, los grupos desfavorecidos tienen menor acceso a la ensefianza y tasas de alfabetizaci6n mas bajas y sus indicadores de
salud, nutrici6n y ottOS correspondientes al area social tienden a ser
menos favorables que los del res to de la poblaci6n. EI nivel inferior de
educaci6n y las condiciones de salud mas deficientes de la muier, de las minorias y de las poblaciones ind{genas reducen el ingreso de esos gru-
LA FUNCION ESENCIAL DEL GOBIERNO
pos porque contribuyen a que su productividad sea mas baja y a que per
ciban salarios inferiores. Cuando la desigualdad esta
Cuando existe un desequilibrio pronunciado en la distribucion del
ingreso, adquieren mayor importancia los aspectos relativos a la equi
dad, como sucede en much os de los paises de America Latina, region en
la cual el 20% de los grupos mas pobres recibe apenas el4% del ingreso.
En Bolivia, Guatemala, Mexico y el Peru la pobreza tiene una relacion
muy pronunciada con las caracteristicas etnicas. Cuando la desigualdad
esta vinc:ulada a la discriminacion, es pcicticamente imposible aliviar las
condiciones de pobreza de algunos segmentos de la poblacion aunque el
crecimiento economico sea solido y este basado en la demanda de mano
de obra. En esas circunstancias, para reducir la pobreza el pais debe con
tar con politicas economicas nrmes y politicas sociales espedncas que
esten orientadas a corregir la desigualdad existente (vease el Recuadro l).
vinculada a la discriminacion,
Recuadro 1 Discriminacion y desarrollo
LAS SOCIEDADES ESTAN FORMADAS POR PERSO
nas que perrenecen a grupos con distintas caracterfsticas etnicas, de raza, sexo y religi6n. En muchos paises hay dertos grupos que en forma sistematica se desempefian a un nivel inferior. Por ejemplo, en Guatemala, la inestabilidad del empleo y los ingresos mas bajos son mas comunes en los grupos indigenas, en el Brasil son mas frecuentes entre los negros que entre los blancos, en la India entre los miembros de las castas inferiores y de tribus que entre los que pertenecen a castas mas altas y, en casi todos los palses estan mas generalizados entre las mujeres que entre los hombres. Cuando estas diferencias se originan en desventajas hist6ricas que se reflejan en la desigualdad de oporrunidades 0 en la discriminaci6n pueden persistir y tener graves consecuencias para las personas y la economia. Las poHticas encaminadas a hacer frente a esas desigualdades pueden aumentar el crecimiento economico, disminuir la pobreza e incrementar d bienestar.
Hay una orientaci6n de poHticas que tiene como objetivo cerciorarse de que los servidos sociales se distribuyan en forma equilibrada entre la poblad6n.
para reducir la pobreza es
necesario contar con politicas
economicas firmes y con
politicas sociales especificas.
En Sudifrica, debido a la distribuci6n desigual del gasto, un terdo de la poblaci6n negra es analfabeta, y un gran porcentaje no tiene acceso a agua potable ni servicios sanitarios adecuados. Hay Otta poHtica que favorece la creaci6n de un campo de juego equilibrado al prohibir las practicas discriminatorias y ofrecer oportunidades iguales para todos los grupos. Por ejemplo, hay ciertos privilegios 0 exclusiones que pueden aplicarse a algunos grupos y no a orros, y el sector publico puede redutar en forma sistematica los candidatos que pertenecen a ciertos grupos y dejar a un lado los Ottos. Por oua parte, el gasto publico equitativo, ademas de tener efectos directos de redistribuci6n y de eliminar las practicas discriminatorias, tiene consecuencias positivas e importantes sobre la eficiencia. EI gasto publico orientado, como el que se canaliza hacia la educaci6n, y la igualdad en las oportun ida des de empleo pueden fortalecer los incentivos para que los grupos desfavorecidos inviertan en su capital humano. EI aumento de la educaci6n de la mana de obra se reflejara en una economia mas productiva y en una sociedad mas equilibrada.
II
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
En general, en los paises en
desarrollo el gasto publico
representa entre el 20 y el 30
por ciento del PIB y es esencial
que se 10 administre de rna-
nera eficiente.
EI fortalecimiento de la capaci-
dad institucional debe ocupar
un lugar destacado en cual-
quier estrategia que este
orientada a reducir la pobreza.
12
Po cas personas ponen en tela de juicio el papel importante de las ac
ciones de los gobiemos encaminadas a reducir la pohreza y pocas dejan
de reconocer que las administraciones publicas eficaces que tienen una
capacidad solida para formular y poner en marcha politicas y proyectos
publicos armonicos pueden traducirse en un factor positivo cuando se
trata de mejorar el nivel de vida. En general, el gasto publico de los pai
ses en desarrollo representa entre el20% y el30% del PIB Y la gesti6n efi
ciente de esos recursos es esencial para lograr el crecimiento, la forma
cion de capital humano y el hienestar de los pobres. La gestion eficiente
requiere, a su vez, que se disponga de un cuadro directivo de profesiona
les que esten en condiciones de formular y aplicar politicas publicas y en
muchos de los paises en desarrollo, especialmente en los de Africa al sur
del Sahara, hay poca disponibilidad de personal de ese nivei. Esa es una
de las razones por las cuales la administracion publica es a menudo defi-
especialmente en 10 que se refiere a la recaudaci6n de impuestos,
la mala administraci6n del gas to publico, el abandono de las medidas en
materia de salud publica, la vigilancia poco adecuada del cumplimiento
de la ley, y la justicia aplicada al azar. Las burocracias de funcionamiento
deficiente laman sefiales conflictivas al sector privado que perjudican la inversion a largo plazo. Por esa razon, el fortalecimiento institucional
debe ser un elemento fundamental de cualquier que este
orientada a disminuir la pobreza.
repliegue actual del sector publico para dejar campo de accion libre al sector privado y la sociedad civil no significa que el estado cumplira una funci6n minima sino que sera diferente y consistini en asegurar que
la administracion publica lleve a cabo las actividades que puede desempe
fiar mejor dejando que el sector privado se expanda en las que puede rea
lizar con mas eficiencia. A su vez, la reorientacion del gobiemo representa
la gran responsabilidad de invertir en el desarrollo del capital humano ba
sico, proteger a los pobres y promover la cohesion de la sociedad. Tam
bien representa la responsabilidad de crear un entorno econ6mico que
promueva el desarrollo del sector privado utilizando reglas de juego equi
libradas y politicas orientadas hacia el mercado.
CAPITULO 3
Las bases de la economfa: la importancia de los mercados
ABIDA CUENTA DE QUE ES CADA VEZ !vIAYOR EL
numero de los gobiemos que reeonoeen la importaneia de la gestion eeonomica aeertada, tiene menos justifieaci6n que se debata sobre cuales son
las politieas esenciales que hay que apliear para promover el erecimiento eeonomieo basado en la
demanda 1. En este documento se haee referencia ados juegos de politi
cas. Uno de dlos resalta la importancia que tienen la estabilidad macroeconomiea } los incentivos de precios mientras que el otro consiste de politicas estrueturales que estin orientadas a eliminar los sesgos contra la agricultura, a fomentar la reestructuracion del gasto publico, a fortaleeer los sistemas tlnancieros eficaces y a eliminar las barreras que obstaculizan las actividades del sector informaL
La sustentaci6n de la estabilidad macroecon6mica y los incentivos de precios
Los JNCENTIVOS DE PRECIOS SON !vIAS EFICACES EN EL MARCO
de un entomo economieo equilibrado y para lograr la estabilidad
macroecon6mica es esencial que haya disciplina fiscal y monetaria.
• La sustentaci6n de la estabilidad macroeconomica. La mayor
parte de los palses reeonocen que para lograr crecimiento sosteni
ble en el largo plazo es necesario estabilizar la inflaci6n y mante-
lEn el Informe sobre el Desarrollo Mundial1991 figura un planteamiento mas detaHado del tema.
13
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
14
nerla en un nivel bajo y, ademas, que sea viable la situacion de los
pagos externos. Para ello se debe evitar que existan deficit cuantio-
50S en la cuenta corriente de la balanza de pagos, deficit insosteni
bles en el presupuesto publico, cantidad excesiva de dinero y au
mento del credito. A menudo la disminucion del deficit fiscal
requiere que se tome accion en dos frentes, vale decir, que se elimi
nen los gastos superfluos y que se perfeccione el sistema de recau
dacion de los ingresos nacionales.
• El mantenimiento de un tipo de cambio realista y la libertad de comercio e inversion. Durante mucho tiempo la politica cambiaria
ha sido la que ha causado mayores polemicas, pero esa situacion ha
cambiado. En la actualidad la mayor parte de los palses estin cons
cientes de que la fijacion correcta del tipo de cambio, sin tener que
suprimir artificialmente la demanda es acertada tanto para el creci
miento como para la equidad. EI crecimiento puede estimularse
tambien abriendo las economias al comercio internacional y a la in
version. En los casos en que las corrientes internacionales de bienes,
servicios, capital, mana de obra y tecnologia han aumentado rapi
damente, la economia ha avanzado a un ritmo mas rapido .
• La funcion del mecanismo de precios. Se reconoce cada vez mis
la sabiduria de dejar que los gobiernos se ocupen de los aspectos en
que son mas eficientes y que sean las fuerzas del mercado las que asignen la mayor proporci6n de los recursos. Los mercados, si bien no son infalibles, constituyen el mecanismo mas eficaz para tratar
de satisfacer los deseos y atender las aspiraciones de miles de millo
nes de personas ya que, de otro modo, serfa necesario ampIiar la
capacidad administrativa de los gobiernos.
La eliminacion de los sesgos contra la agricultura
LOS INCENTIVOS A LA AGRICULTURA HAN SIDO DISTORSIONA
dos de manera marcada con impuestos, tarifas, subvenciones y
monedas sobrevaluadas (vease el Recuadro 2). La mayor parte de
los paises estin corrigiendo las distorsiones en los precios del sector agro
pecuario para estimular una estructura de producci6n con un coefi
ciente mas elevado de utilizaci6n de mano de obra. Pero, es necesario
que vayan mas alia y que ayuden a los pobres, y especial mente a las mu-
LAS BASES DE LA ECONOMIA: LA IMPORTANCIA DE LOS MERCADOS
EN UN ESTUDIO QUE PUBLICO RECIENTEMENTE
eI Banco Mundial (Schiff y Valdes, 1992) se midieron los efectos en los agricultores de las polfticas distorsionantes de los precios aplicadas en 18 paises durame eI periodo que abarca desde 1960 hasta 1985. Las conclusiones principales fueron las siguientes:
productos agropecuarios, como promedio, en un 40%. Ademas, en muchos paises, esas distorsiones se agravaron con el tiempo.
• El crecimiento lento de la agricultura, del empleo y del PIS global se asoci6 a los impuesros elevados aplicados a la actividad agropecuaria.
• Los impuestos indirectos sobre la agriculrura (especialmente debido a la protecci6n de la industria y a la sobrevaluacion del tipo de cambio) lIegaron en promedio al 22% y los impuesros direcros al 8%. Por 10 tanto, la carga tributaria total sobre los agricultores fue de 30%.
• La inversion publica cuantiosa en la agricultura no logro contrarrestar las politicas de precios desfavorables.
• Las politicas de desfase de los precios debilitaron los terminos del intercambio interno de los
El estudio recomienda que se eliminen los impuestos excesivos, tanto directos como indirectos, que se aplican a la agricultura y seiiala que, en la mayoda de los paises, esa acci6n serfa beneficiosa para la gran mayoria de los gropos que viven en condiciones de extrema pobreza.
jeres, a lograr acceso a tierras, credito y servicios de extension y que pro
vean infraestructura rural como, por ejemplo, caminos vecinales yagua.
Tambien se debe liberalizar la comercializaci6n de productos para el
consumo nacional y para la exportacion. En algunos paises es funda
mental que se proceda con la reforma agraria para obtener mayor rendi
miento de la agricultura y para disminuir los problemas que causa la rapida migracion del campo a las zonas urbanas. Los beneficios pueden ser
cuantiosos. Un sector agropecuario en auge tiene efectos multiplicado
res poderosos sobre el empleo en actividades ajenas a la granja puesto
que el nive! creciente del ingreso procedente de las actividades agrope
cuarias estimula la demanda de bienes y servicios de consumo y de insu
mos agrkolas.
La reestruduraci6n del gasto publico
EL GASTO PUBLICO PERMITE ESTIMULAR EL CRECIMIENTO Y LA
distribucion equitativa del rendimiento que produce. Las inver
siones en los servicios sociales basicos, vale decir, en educacion pri
maria, atencion primaria de la salud, agua potable, saneamiento, nutri-
Un sector agropecuario en
auge tiene efectos
multiplicadores poderosos
sobre el empleo.
15
EL POME;:\[TO DEL DESARROLLO SOCIA
EI gasto publico permite
estimular el crecimiento y la
distribucion equitativa del
rendimiento que produce.
16
cion y planificacion familiar, aportan grandes beneficios a las persona~ y
a la sociedad en general. La inversi6n en infraestructura rural y en nueyas
tecnicas agrfcolas es esencial para elevar el nivel de productividad de los
agricultores. Sin embargo, los gobiernos no estan canalizando una canti
dad suficiente de recursos hacia esas actividades debido, en gran medida,
al gasto militar excesivo de los paises, salvo unas pocas excepciones. Por
ejemplo, si se examina la situaci6n en los paises de Mrica al sur del Sa
hara, puede observarse que el gasto militar aument6 del 1 % del PNB en 1960 al 3% en 1990 mientra, que al mismo tiempo no estaban en con
diciones de aplicar un programa de inmunizaci6n adecuado para los
nifios 0 de ofrecer acceso universal a la educaci6n primaria. En los paises industrializados el ga,to militar ha venido disminuyendo desde que con
duyo la guerra fria. En los paises en desarrollo, en cambio, los esfuerzos en ese sentido han sido mas bien aislados y de caracter tentativo. Para li
berar recursos importantes y destinarlos a servicios economicos y sociales
esenciales, es necesario proceder con mas decision.
En general, la reestructuracion del gasto publico se ha realizado con una lentitud penosa. La asignacion de recursos continua siendo incre
mental y a menudo para propositos determinados y sobre ella ejercen
mas influencia los dlculos de indole politica que las consideraciones economicas. Con frecuencia se satisfacen las demandas de los grupos organizados, damorosos y notorios, que habitualmente no son los pobres,
y se sacrifica la atencion a los grupos mas necesitados como, por ejem
plo, el de los nifios que no tienen acceso ala escuela primaria y a los pro
gramas de inmunizacion. Ademas, la tremenda inercia institucional y
politica es causa de que los programas y proyectos que ya no tienen utilidad continuen recibiendo fondos.
EI fortalecimiento de sistemas financieros efectivos
EN MUCHOS DE LOS PAISES EN DESARROLLO LOS MERCADOS E
instituciones financieras, que son esenciales para movilizar recur
sos para el desarrollo, son deficientes y no han llegado a una etapa
de evolucion adecuada. Eso, sumado ala inestabilidad macroeconomica,
result a en una tasa de ahorro privado que es baja en muchos de esos pat
ses. En algunos, el problema se debe en parte al dominio que ejerce d
gobierno sobre el sector bancario y a su tendencia a intervenir en las de-
LAS BASES DE LA ECONOMIA: LA IMPORTANCIA DE LOS MERCADOS
cisiones relacionadas con la asignacion del credito, que a menudo se acentua por la supervision inadecuada de las instituciones financieras publicas y privadas. Muchos de los gobiernos ya han pasado a liberar los tipos de interes. La tarea compleja que altn tienen por delante consiste en fortalecer las instituciones para abrir el sector a la competencia, reorganizar 0 privatizar los bancos estatales con dificultades, y aumentar la capacidad del banco central y de otros organismos con potestad normativa para supervisar eI sistema financiero.
Los pequefios prestatarios, en particular, son los que enfrentan obsta
culos para lograr acceso al credito, incluso de poca cuantia. Los costos e1evad00 de bs transacciones, el riesgo pronunciado de incumplimiento, la falta de garantias y la resistencia social, son elementos que desalientan
a las instituciones financieras cuando se trata de otorgar credito a los pequefios empresarios, muchos de los cuales son mujeres pobres. Sin embargo, la experiencia en muchos paises demuestra que los pobres tienen la capacidad y la voluntad para pagar los servicios financieros no subvencionados que satisfacen sus necesidades ofrecidos por intermediarias de
credito que operan en pequefia escala (vease el Recuadro 3). En paises como Bangladesh, Colombia, Indonesia y Tailandia, los prograrnas de credito en pequefia escala otorgan prestamos a las mujeres y a los pobres y las tasas de incumplimiento son bajas por los incentivos financieros
que ofrecen para promover la rapida amortizaci6n y por los acuerdos de garanda mutua que estimulan a los prestatarios a cumplir con sus obligaciones.
La eliminacion de las barreras que obslaculizan las actividades del sector informal
EL SECTOR INFORMAL OPERA CON POCA SEGURIDAD Y CAPITAL
Y representa entre el40% yel 60% de la mano de obra urbana de los paises en desarrollo. Los impuestos sobre la nomina elevados,
las normas que se aplican a la inversion y a las actividades empresariales
y otras que regulan el mercado de trabajo desalientan el empleo en el sec
tor formal y empujan a los trabajadores a actividades en el sector infor
mal. Se trata de una practica ineficiente porque traslada la mano de obra de actividades de alta productividad a otras de nivel inferior. Por 10
tanto, la eliminacion de normas complejas puede mejorar la asignacion
Los pobres tienen la voluntad y
la capacidad de pagar por
servicios financieros no
subvencionados.
17
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
La productividad y el ingreso
de los pobres pueden mejo-
rarse de manera apreciable si
las inversiones en infraestruc-
tura se orientan hacia esos
grupos.
18
Recuadro 3 Programas de crt!dito en pequefia escala que han tenido exito
SEGUN LO DEMUESTRA LA EXPERlENClA DEL BANCO AGROPE
cuario y de las Cooperativas Agropecuarias de Tailandia, del Banco Grameen de Bangladesh, del BKK Y de BRI-Unit Desa de Indonesia y de Acd6n Internacional de Colombia, las institudones de cn:dito esran en condiciones de servir a los pequenos empresarios. Esas instituciones cobran tasas de interes reales y positivas para preservar en ellargo plaza su viabilidad financiera. Las tasas de incumplimiento son bajas por los incentivos finanderos que ofrecen para estimular la ripida amortizacion y por los acuerdos de garantia mutua que dependen de grupos de solidaridad que estimulan a los prestatarios a cumplir con sus obligadones. Grupos formados por colegas 0 por los lideres de las aldeas seleccionan y aprueban los prestatarios y se pone enfasis en la capadtacion del personal yen incentivos. Dentro de los Hmites de prudencia financiera, acnlan con flexibilidad para atender las necesidades de los prestatarios aceptando, pm ejemplo, garandas no tradicionales para los prestamos. A veces las condiciones de los prestamos de estas instituciones son mas caras en comparad6n con las de los creditos que ofrece la banca comercial pero, en general, su costo es muy inferior al de los fondos provenientes de prestamistas informales que, a menudo, es la (mica fuente a la que pueden recurrir los pobres.
de mana de obra a actividades de mayor productividad y aumentar su intensidad de producci6n en el sector formal. Por otro lado, los empleados pobres de empresas basadas en la familia y de microempresas a me
nudo no disponen de acceso a servicios basicos de agua y electricidad.
La productividad y el ingreso de los pobres pueden mejorarse de ma
nera apreciable si las inversiones en infraestructura se orientan hacia los
pobres.
Los costos de reglamentacion pueden representar una carga elevada
sobre el sector informal. Un estudio que se preparo recientemente en la
Argentina demuestra que, a pesar de que se asume que las empresas y microempresas del sector informal en general evaden las normas, los cos
tos de la reglamentacion representan para elias hasta el 21 % de sus gas
tos anuales y en algunos sectores, como el de manufacturas y la constmc
cion, pueden llegar al 44%. Los microempresarios pueden elaborar
estrategias para evitar normas onerosas pero esas estrategias de evasion
LAS BASES DE LA ECOl'OMIA: LA IMPORTANCIA DE LOS MERCADOS
en sf pueden representar costas elevados y el sacrificio de oportunidades. Las normas estatales y locales representan una carga pesada en la etapa de inido de una microempresa. En la etapa de operad6n, los costos mas altos son los que se originan en los impuestos nacionales a la actividad
laboral Cespecialmente las contribuciones a la seguridad social). Estos
costos desalientan la contratad6n de empleados por parte de las micro
empresas, por 10 cual dependen en gran medida del trabajo no remune
rado de los miembros de la familia.
19
CAPITULO 4
las refonnas de politica, los pobres y las redes de seguridad social
E PUEDE DEMOSTRAR DE V ARIAS MANERAS COMO LAS RE
formas de polftica contribuyen no solo al crecimiento eco
nomico sino que, ademis, favorecen a los pobres. Comen
cemos por la estabilizacion, cuyo objetivo es alejarse de las
politicas fiscales y monetarias imprudentes que conducen a
la inflaci6n creciente. La inflacion elevada y en alza perju
dica a la mayor parte de los agentes econ6micos porque constituye un
impuesto regresivo cuyo efecto perjudicial recae, en gran medida, sobre
los pobr.:s y las personas que viven de un ingreso fijo. La tasa de infla
cion alta de muchos de los paises latinoamericanos, especial mente del
Brasil y del Peru durante los ultimos afios del decenio de 1980 y de los
comienzos del de 1990 contribuyo en gran medida a una distribucion
mas desequilibrada del ingreso y a la desintegracion social. La inflacion
elevada tambien perjudica a los asalariados de ingreso bajo y a los agri
cuhores que producen cosechas que estan sujetas a los con troles de pre
cios que establece el gobierno.
En Uganda la inflaci6n creciente y el control de los precios de los pro
ductos contribuyeron a desalentar la produccion de cafe, que es un cultivo
que utilizan los pequefios agricultores. Durante los ultimos tres afios se ha
logrado poner freno a la inflacion y se la ha mantenido en un porcentaje
que oscila entre el 5% yell 0%,10 cual constituye una sefial alentadora de
estabilizacion. De esta manera se alivia a los trabajadores que reeiben sala
rios minimos y eso, sumado a la tendencia al alza del precio del cafe, ha
contribuido a la recuperacion de la producci6n de ese cultivo.
Pero las politicas no trabajan en forma aislada. La liberalizacion del
sector agropecuario de Uganda, pais en el que se eliminaron los contro
les de los precios de los productos y los sistemas de monopolio estatal de
los mercados y se aboli6 0 disminuyo el impuesto a las exportaciones, ha
Las refonnas de polmea que
contribuyen al crecimiento
ofrecen ventajas a los pobres.
21
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
22
sido otro factor importante que ha respaldado los incrementos recil!ntes en la producci6n de cafe y otros cultivos. Los productores de cafe, te y de algod6n de Uganda recibian con atraso el pago de su produccion, y much as veces induso no 10 recibian, hasta que los comerciantes privados
lograron ingresar al mercado de exportaciones. En la actualidad los comerciantes compiten por las cosechas y pagan de inmediato su valor.
La utilizaci6n de un tipo de cambio realista es otro elemento esencial de la politica de reforma que produce beneficios para los pobres porque cuando la moneda esta sobrevaluada el precio de las importaciones se mantiene bajo de manera artificial. Las personas que mas se benefician de esta politica son las que tienen acceso a divisas y consumen cantidades importantes de bienes y servicios importados, que no es el caso de los pobres. Con frecuencia, la sobrevaluacion de la moneda se mantiene a
costa del sacrificio de los cultivos de exportacion y otras exportaciones. En los paises de zona franca de Africa occidental, la sobrevaluacion prolongada del franco CFA perjudico a los productores de cultivos de exportacion como el cacao, el cafe y los cacahuetes, de los cuales dependen
grandes segmentos de la poblaci6n rural pobre, hasta que finalmente en enero de 1994 se devaluo la moneda.
La eliminaci6n de los obstaculos que impiden las actividades del sector informal es otra reforma que beneficia a los pobres. En muchos paises en desarrollo el sector informal ocupa el segundo lugar como fuente de empleo, despues de la agricultura. A pesar de ello, muchos gobiernos reprimen de manera energica las actividades en el sector informal, especialmente aplicando requisitos que exigen licencias y estableciendo controles de los precios. En los paises en que se han eliminado los controles, como en la India, el Peru, Tanzania y Uganda, ha surgido un sec
tor privado vibrante que absorbe a muchos de los que ingresan a la fuerza de trabajo y a las personas que han quedado cesantes al disminuir
el tamafio del sector publico. En Polonia y en Rusia el crecimiento del
Sector privado se ha producido como resultado del surgimiento de nue
vas firmas y comercios que se han derivado de antiguas empresas esta
tales. La reforma del gasto publico ofrece aun mayores beneficios para los
pobres en ellargo plazo. Los objetivos de la reforma son los siguientes:
• Aumentar el gasto social y mantener a la vez la prudencia fiscaL • Volver a canalizar el mayor volumen del gasto social dirigiendolo
hacia servicios que beneficien a los pobres, especialmente a fa edu-
LAS REFORMAS DE POLITlCA, LOS POBRES Y LAS REDES DE SEGCRIDAD SOCIAL
cacion basica y a los servicios esenciales de atencion primaria de la
salud.
• Aumentar las asignaciones para caminos vecinales, investigacion y
extension agropecuaria y abastecimiento de agua en las wnas rura
les y perifericas urbanas.
En muchos paises, para pro ceder con una reforma del gasto publico
que siga las llneas indicadas, habra que disminuir el gasto militar, retirar
las subvenciones a las empresas del estado y dejar de llevar a cabo proyec
tos que ofrecen prestigio, decisiones que son diffciles pero esenciales para
controlar el deficit y mantener un nivel bajo de inflacion. Es alentador
que algunos paises esten avanzando en esa direccion. En los dos ultimos
anos, el Gobierno de Uganda ha reducido sus fuerzas militares a casi la
mitad, tambien ha iniciado un proceso que protege y aumenta, a la vez,
el gasto en educacion, servicios basicos de salud, caminos vecinales, in
vestigacion y extension agrfcolas y servicios de polida y judiciales.
Las redes de seguridad social
ALGUNAS REFORMAS DE POLITICAS, ESPECIALMENTE LAS QUE
estan relacionadas con la reduccion del deficit 0 la contraccion
monetaria, pueden perjudicar a los pobres. Pero 10 que mas los
desfavorece es la declinacion economica prolongada que ha afectado ala
mayor parte de los paises de Africa al sur del Sahara. Ha sido inevitable
iniciar reformas de polftica porque si se hubieran mantenido las polfti
cas antiguas se habrfa producido un deterioro continuo del nivel de vida.
Las reformas deben incluir redes de seguridad social para los pobres por
que los gobiernos se deben mantener alerta y estar conscientes de los
efectos desfavorables que tienen las reformas sobre los pobres y las per
sonas que estan en desventaja como, por ejemplo, los empleados pub li
cos que han sido dedarados cesantes. Los gobiernos, al escoger los me
canismos de seguridad social, y su duracion y alcance, deben encarar
muchos aspectos esenciales, incluidas la financiacion, la orientacion y la
selecci61 de los mecanismos de prestaci6n.
Financiadon. En vista de que los recursos son limitados, es necesario
~~ ~\l~~ ~(Jt\ \dS '1mt'd\as 1 \as desvenu\as que ofIecen 1a \~~~~ t~ \~t~ . . ~ \l \()~ 'iec'u!SOS \:mmanos y \as \~\~\ ~W t\\ ~ cttc\m\t\\ () J
'!~\\~\~~ ~t\~~
La reforma del gasto publico
ofrece mayores beneficios
para los pobres.
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
Recuadro 6 Las bajas provocadas por el cambio: la ayuda a los trabajadores en las economias en transicion
HOY DIA, LAS ECONOMIAS EN TRANSICION EN
frentan problemas laborales sin precedentes. Las mermas considerables de la producci6n, la reestructuraci6n econ6mica y los despidos masivos propios de las privatizaciones, han acentuado el desempleo y reducido los salarios reales. Son particular mente penosos los despidos para eliminar personal excesivo que ocurren en ciudades que tienen una sola industria. La disminuci6n aguda de la producci6n tambien ha abierto cauce a una seria crisis fiscaL A medida que fue creciendo la demanda de asistencia para los desempleados y otros grupos profundamente afectados, se redujeron los recursos publicos para atenderla. Cuando el empleo en el sector privado crece lentamente, los gobiernos deben actuar para proteger a los hogares de penurias indebidas, mantener las inversiones en capital humano y asegurar la sustentabilidad politica de las reformas econ6micas.
Las poHticas para el mercado laboral pueden faciHtar la reforma de este y reducir el costo social de esa reforma. Las medidas pasivas ----como las pensiones y las prestaciones por desempleo-- brindan a los desempleacios y a los trabajadores de mas edad ciecta seguridad de ingresos. Las medidas activas ----como las obras publicas, los esquemas de microempresas, las subvenciones a los salarios, la capacitaci6n, el asesoramiento laboral y los servicios informativospueden ayudar a los trabajadores a encontrar nuevo empleo y a reducir la necesidad del gasto en medidas pasivas. Sin embargo, por sf mismas esas medidas no aumentan el empleo. Para que esos mecanismos resulten eficaces en funcion del costo, deben ser tem-
porarios, bien orientados y concebidos con objeto de minimizar los disuasivos para trabajar.
Los planes de obras publicas, que constituyen una alternativa promisoria a los mecanismos pasivos, han demostrado su eficacia en paises como Chile y la India. La experiencia demuestra que esos mecanismos deben pagar salarios inferiores a los del mercado, a fin de no sustraer empleados del sector privado y mantener su sustentabilidad financiera. Ahora, en Europa central y oriental se recurre a los program as de obras publicas para combatir el desempleo y rehabilitar la infraestructura social basica.
Menos promisorios, en ciecto modo, son los mecarusmos de microempresas, capacitacion y agendas publicas de empleo. La experiencia de los paIses de la OCDE sugiere que el potencial de resultados de los mecanismos de microempresas que promueven el empleo independiente es limitado. Ineluso programas bien concebidos han atrafdo, a 10 sumo, al 5% de los desempleados. La capacitacion para ayudar a los trabajadores a adquirir nuevas aptitudes tambien puede parecer atractiva, pero es costosa y no tiene posibilidades de rendir grandes beneficios en economfas estancadas 0 en declinaci6n. Hechos recientes en Hungrfa y Polonia indican que los que encuentran trabajo, 10 hacen sin haber estado antes desempleados y los que carecen de empleo son ignorados por las firmas privatizadas. Si esta tendencia se generalizara, limitarfa considerablemente la capacidad de las agencias de empleo para prestar asistenda a los desempleados.
efectos negativos sobre los incentivos para d mercado laboral. En los
paises en desarrollo, don de abunda la mana de obra no cs cciali d pr~duce una compensacion entre la i " d f Zd dJ J' gundad y eJ mam ' . e evaClOn e 10 ' vorecer una c0111b' efll~lento de costos b . ~ estandJ.~flll i
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POLITICAS DE MERCADO LABORAI;
buenos, mediante la promocion de mejores beneficios y seguridad en el empleo para pequefios grupos de trabajadores, ayuda a los que forman parte de la estructura pero puede reducir el empleo en eI sector formal, manteniendo a quienes estin fuera de esa estructura -general mente los
pobres-- en empleos de baja productividad en el sector no reglamentado.
Las condiciones de trabajo. Las leyes de seguridad y salubridad labo
rales protegcn a los trabajadores de riesgos ocupacionales y ambientales
como la exposi¢ion a qUlmicos toxicos, y esta proteccion es particular
mente nece~ari~ para grupos vulnerables como las mujeres embarazadas,
los carentes de ¢ducacion y los trabajadores que no tienen poder de ne
gociaci6n. Las ttagedias industriales -como la ocurrida en Tailandia en
1993, .=n la cu<j.l perecieron 102 trabajadores, en su mayoria mujeres,
atrapaclos en urla fibrica que se incendi6-- ponen de relieve la necesi
dad de normas de seguridad minimas en todos los paises.
La seguridadien el empleo. Los gobiernos deben encontrar un equilib
rio entre la proreccion a los trabajadores frente a las cesandas arbitrarias
y el otorgamiento de margen de maniobra a los empleadores para des
pedir a los trabajjadores innecesarios 0 a aquellos cuyas aptitudes no sean
las requerid.lS, a fin de ajustarse al cambio de las condiciones del mer
cado. Bajo las leyes actuales, en muchos paises se considera injustos los
despidos por ratones economicas: el proceso de despido es engorroso y a
rnenudo haee djffcil que las empresas sigan siendo lucrativas. Esto puede
tornar a los em!"leadores reacios a contratar, hecho nocivo para el creci
rnientc del mer\:ado laboral. EI Brasil y el Peru han procurado enfrentar este problema creando fondos para el pago de despidos, financiado me
diante contribuciones de los empleadores, con compensaciones pa
gaderas cualquiera sea la causa del despido. En Chile, todas las cesantfas
por in:ciativa qel empleador requieren que eI empleado perciba una
compensaci.Sn ~fnima. Como en otros paises, el empleado tiene dere
(ho a demand~r al empleador, pero Chile tiene un regimen de reglas
transPclrentes p:!tra determinar si un despido es injusto, en cuyo caso el empleador debq abonar prestaciones por despido adicionales.
La seguridadlsocial. Tanto los paises en desarrollo como los industria
les usan el seguro de desempleo como una alternativa al pago de com
pensacon por despido, para brindar a los trabajadores una red de se
guridad social durante los cambios de empleo. Los sistemas de seguro de
desempleo tambien pueden facilitar una mayor compatibilidad entre los
empleados r las empresas. Empero, pueden distorsionar las actitudes de
empleados y empleadores -prolongando la duracion media del desem-
EI fomento de mejores
beneficios y seguridad en el
empleo para los trabajadores
delsectorformalpuede
perjudicar a los del sector no
reglamentado -general mente
los pobres.
35
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EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
EI mejor diseiio de los
sistemas de seguridad social
puede reducir las
repercusiones negativas
en el empleo.
pleo, ampliando las posibilidades de que los empleadores dispongan cesantias temporarias y multiplicando las variaciones en el nivel de em
pleo. Es posible reducir las distorsiones si los regimenes de seguro no se financian con fondos generales del gobierno sino por medio de aportes de los empleadores fijados conforme a la experiencia. En los Estados Unidos, los empleadores que despiden con mayor frecuencia son los que
pagan las primas mas altas. Puede minimizarse los disuasivos para que los desempleados busquen trabajo, limitando eI monto y duracion de las prestaciones y fijando criterios estrictos para tener derecho a percibirlas. En la Republica Checa, mediante la imposicion de criterios de elegibili
dad mas rigurosos y la reduccion de la cuantfa y duracion de las prestaciones por desempleo, se logro en 1992 mantener una tasa de desempleo baja y aumentar el empleo remunerado.
En los paises de ingreso mediano, los impuestos de nomina financian los programas de jubilaciones y seguro de salud. En esta materia, las tasas
tributarias elevadas -62% de los sueldos en Hungria y 43% en el Brasil- pueden desalentar el empleo. Las sufragan las empresas, yen ese caso elevan los costos de mano de obra y reducen la demanda de esta puesto que se pierde competitividad internacional y las firmas se vuelcan
hacia tecnologias de mayor uso intensivo de capital, 0 determinan sueldos menores para los trabajadores. Ademas, el deseo de evadir esas normas impulsa a firmas y trabajadores a desplazarse al sector informal, donde el acceso deficiente al credito y a otros insumos reduce la productividad.
EI mejor disefio de los sistemas de seguridad social puede reducir esas
repercusiones negativas en el empleo. En general, los sistemas deben fijar beneficios modestos a fin de mantener un nivel bajo de triburacion. Asimismo, la existencia de una relacion nitida entre los aportes y las prestaciones puede ayudar a que los trabajadores consideren sus con
tribuciones como parte de su regimen de compensaciones mas que
como un impuesto. Chile, Malasia y Singapur han usado con buenos re
sultados esos impuestos para financiar los sistemas individuales de jubi
lacion. Los planes de pensiones dirigidos por los empleados, comunes en
muchos paises, pueden limitar la movilidad laboral, puesto que los tra
bajadores pierden los aportes acumulados cuando pasan de un empleo a otro. Este disuasivo se elimina mediante el establecimiento de un sis
tema nacional de jubilaciones 0 la promulgacion de leyes que garanticen
la conservacion de los beneficios jubilatorios acreditados.
La proteccion de los grupos vulnerables. Si bien los mercados laborales flexibles son esenciales para el crecimiento economico, la simple ecuacion
POLITICAS DE MERCADO LABORAL
de: mayor flexibilidad con menos intervenci6n del gobierno es imperfecta. Para los gobiernos constituye un deber moralla protecci6n de los
trabajadores cuyo poder de negociaci6n sea debil. A menudo la legislaci6n es insuficiente y es necesario complementarla mediante interven
ciones direct,lS en favor de esos grupos. No pueden usarse las leyes de
salado minimo, seguro de desempleo y seguridad en el trabajo para ayu
dar a los trabajadores rurales ya los del sector informal que configuran
la mayoda de los pobres en los palses en desarrollo. No obstante, los pro
gramas de empleo financiados con los ingresos fiscales generales, como
el Sistema de Garanda de Empleo, de la India, y el programa de obras
pllblic~ de Chile, pueden coadyuvar a que los hogares pobres tengan se
guridad en cuanto a sus ingresos. AGETIP, una agencia privada sin fines
de lucro, del Senegal, establecida con objeto de llevar a cabo las inver
siones del gobierno en infraestructura, tambien ha colaborado en la
creaci6n de lin mercado para la mano de obra no especializada y en el
aliento a los pequefios empresarios.
La mujer en e! mercado !aboral. Es posible elaborar las leyes que atien
dan las circunstancias especiales de la mujer, de manera que no au
men ten indebidamente los costos de emplear a mujeres frente a los de
los hombres. La licencia y las prestaciones por maternidad alivian las
exigencas Hsicas y financieras que enfrentan las mujeres embarazadas y
las nueyas madres, pero cuando son los empleadores quienes financian
ews beneficios, aumenta el costo de la mano de obra femenina y esto
puede lIevar a que se discrimine contra las mujeres al contratar personal
o a que se les pague remuneraciones mas bajas. Una alternativa promisoria es hacer que todos los empleados y empleadores contribuyan a un
fondo ce seguridad social que preste apoyo a las embarazadas y mad res lactantes durante sus ausencias del trabajo.
Algunas leyes, que aparentemente no son discriminatorias en contra de la mujer, pueden tener precisamente ese resultado. Las restricciones
en cuar:to a la duraci6n de los contratos temporarios -cuyo objeto es
nforzar las lcyes relativas a beneficios no salariales y seguridad en el em
pieo para los trabajadores permanentes- inadvertidarnente pueden per
judicar a las mujeres. Estas entran y salen de la fuerza laboral y cambian
de sector con mas frecuencia que los hombres y, por esta razon, esas
re:stricciones pueden hacer que los empleadores se inclinen por la con
trataci6n de hombres.
Por ende, la legislacion que protege a las trabajadoras debe tomar en
cuenta los aspectos beneficiosos y los efectos negativos. Cuando la legis-
Es posible elaborar las leyes
que atiendan las
circunstancias especiales de la
mujer, de manera que no
aumenten indebidamente los
costos de emplear a mujeres
frente a los de los hombres.
37
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
La educacion de la mujer y el
mejoramiento de su estado de
salud, asi como los programas
de poblacion, pueden ayudar a
atenuar el trabajo infantil.
lacion es eficaz, es posible que ayude a la mujer en el sector protegido
donde se encuentra a los trabajadores en mejor situacion. El gobierno
tambien puede hacer mas en cuamo a la provision de trabajo con baja re
muneraci6n para las mujeres pobres. Los programas de obras publicas en
Mrica, bien concebidos, han aumentado la participacion de la mujer en
la fuerza laboral (vease el Recuadro 7).
El trabajo infantiL El trabajo infantil, una de las manifestaciones mas
abrumadoras de la po breza, se ha generalizado en muchas partes del
mundo, especialmente en la agricultura. Por 10 general, contribuye a re
ducir la pobreza de los hogares, pero a costa de la educacion de los nifios
y de su bienestar futuro. La incertidumbre en materia de ingresos, el
Recuadro 7 La participdcion de la mujer en las obras publicas
RECIENTES PLANES DE OBRAS PUBLICAS EN BURKINA FASO,
Burundi, Rwanda, Sudan, Tanzania y Zambia, indican que es po sible eliminar los obsticulos para que la mujer trabaje fuera del hogar. Incluso programas de mejoramiento de carreteras, desarrollo de riego y otros proyectos de construcci6n que no se consideran trabajo dpico de la mujer, han atraido fuerzas de trabajo constiruidas hasta por un 60% de mujeres.
Los responsables de esos proyectos, reconociendo que las posibilidades de que los interesados visiten los sitios de trabajo 0 los centros administrativos son menores entre las mujeres que entre los hombres, emprendieron intensas campafias de publicidad en los medios de comunicaci6n para informar a aquellas que habia ocupaci6n disponible en proyectos publicos. Cuando se llevaron a cabo reuniones publicas, se concedi6 a las mujeres tiempo suficiente para reorganizar sus actividades caseras y obtener permisos de sus maridos y sus padres. Los programas de obras publicas lograron resultados especialmente auspiciosos en cuanto a la contrataci6n de mujeres cuando las tareas que debian realizar eran similares a las que la mujer cumple en el hogar 0
en la agricultura. En proyectos de repoblaci6n forestal en Rwanda y Sudan, por ejemplo, se contrat6 a mujeres para atender viveros. Esto tambien ayuda a ajustar la forma y frecuencia de remuneraci6n a las preferencias de la mujer. En el Niger las mujeres prefieren que se les pague con alimentos, 0 una combinaci6n de estos y efectivo, al fin de cada jornada, porque esto les permite atender de inmediato las necesidades de supervivencia de sus familias.
,' .... --______ .. ;0.""'"' ___ ""A .. ~I!lmt~~
1-,1 POLITICAS DE MERCADO LABORAL
tamafio de los hogares y las oportunidades escolares, son determinantes dave de la oferta de mana de obra infantil. Son menores las posibilidades de que las criaturas de los hogares mas numerosos concurran a la .escuela y mayores las de que trabajen en su casa, razon por la cualla edu
caci6n de la mujer y el mejoramiento de su estado de salud, as! como los programas de poblacion, pueden ayudar a atenuar eI trabajo infantil, colaborando con la reducci6n del tarnafio de las familias. Acaso sean nece
sarios los incentivos financieros -como los estipendios para compensar alas familias por la perdida de su mana de obra infantil- con objeto de convencerlas de que envfen sus nifios a la escuela.
La fJromocion de un crecimiento econ6mico equitativo, reduciendo la pobreza y' eI riesgo para los ingresos, aumentando la asistencia ala eseuela lespecialmente de las niiias) y reduciendo la fecundidad deseada ,;on, todos, factores de una posible reducci6n del trabajo infantil a nive
les que la legisladon pueda tratar. Deben adecuarse las leyes en la mate
ria a fa capacidad institucional y administrativa de cada pals, y atender aspectos exrremos del trabajo infantil, como la prostituci6n de nifios, eI trabajo forzado y eI trabajo en condiciones peligrosas.
La refomla del empleo y la remuneracion en el sector publico
D EBIDO AL EXCESO DE PERSONAL, UNA PROFUNDA IRONIA
caracteriza el empleo en el sector publico de muchos palses en desarrollo: la cuenta general de sueldos es demasiado alta
aunque las remuneradones son demasiado bajas. Los gobiernos, enfrentados a la necesidad de practicar cortes fiscales, mantienen, e induso aumentan, el numero de empleados, pero dejan que los sueldos reales
dedinen. EI exceso de personal en eI sector publico agobia los pre
supuestos de los gobiernos y puede absorber recursos sumamente nece
sarios para los servicios de educacion y salud. La polltica de sueldos bajos
tambien puede fomentar la busqueda de ingresos adicionales, los em
pleos luera de horario y la corrupci6n de los fundonarios publicos -re
duciendo su productividad y la de los empresarios. Otro problema rela
donado con la paga de los empleados publicos, es la compresion de los sueldos en todas las categorias de especializad6n, que toma diffcil para
[os gobiernos atraer administradores idoneos.
39
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
La mejor fonna de reducir la
cuenta de sueldos del gobierno
es restringir el crecimiento del
empleo publico.
40
La mejor forma de reducir la cuenta de sueldos del gobierno es res
tringir el credmiento del empleo publico. En general, los gobiernos no deben partidpar en actividades comerciales. Cuando la privatizadon
provoca despidos en masa, es necesario que los gobiernos fadliten la transicion al nuevo empleo -por ejemplo mediante programas temporarios de obras publicas 0 formulas de compensacion. En Chile, despues
de la privatizadon de 200 de un total de 260 empresas public~." en 1974, Y en respuesta a una recesion economica, el gobierno lanz6 programas de obras publicas. En solo un ano el empleo en esos planes paso
de cero a mas de 15% del total del empleo publico. Versiones en menor escala de esos programas subsistieron por mas de 10 anos hasta que, tlnalmente, se asento la recuperacion de la economia. En la Argentina,
una formula sustancial de compensaciones para los trabajadores afecta
dos facilito la privatizacion de los ferrocarriles. Las polfticas economicas acertadas y un mercado laboral con buen fun
cionamiento, son esenciales para el credmiento y la generadon de empleo, pero tambien 10 son las inversiones en capital humano, que pueden rendir
benefidos de largo a1cance para el individuo y para la sociedad.
.. _-, -".'~., ---
CAPITULO 6
El desarrollo del capital humano
'\ ESTABILIDAD ECONOMlCA, LA ESTRUCTURA DE IN
centivos apropiada, una economfa abierta, mercados laborales con buen funcionamiento y eI acceso a los mercados mundiales proveen las bases necesarias para un
desarrollo economico y social provechoso, pero los paises tambien necesitan capital humano para desarrollarse. No
hay una opdon entre capital humano y poHticas economicas acertadas
--ambos son necesarios. Durante los arros sesenta y setenta muchos paises ignoraron eI entorno politico mientras hadan grandes inversiones
en capital material. Generalmente las tasas de rentabilidad de esas inversionesueron baias e, incluso, negativas. Como ocurre trarandose del ca
pital rr.aterial, las inversiones en las personas solo sedn productivas si eI marco politico c institucional dentro del cual se producen esas inversio
nes es propicio para eI desarrollo. AI decir reciente de Gary Becker, Premio N~)bel de Economfa, "Si solo se invierte en capital humano, no se obtendran resultados mientras se tenga un mal sistema econ6mico. Si se tiene un buen sistema y se descuida eI capital humano, tam poco se obtenddn resultados. Pero si se atiende ambos aspectos, se lograra mas productividad que con cualquiera de los componentes tornados por separado".
Las inversiones en educacion, salud, nutricion y planificacion fami
liar COl1stituyen una de las daves del crecimiento economico y el pro
greso social. Crean conocimientos, amplian las aptitudes y mejoran la
salud --el capital hurnano es esencial para sustentar el crecirniento eco
nornico, e1evar los niveles de vida y enriquecer la vida de las personas.
Ademls, son tan escasos los bienes que poseenlos pobres, que invertir en
el perfeccionamiento del capital humano es, a rnenudo, la mejor forma
de equiparJos para que aumenten su productividad. Esas inversiones,
mas alia de los frutos individuales, tambien benefician a la sociedad. La
Las inversiones en educacion,
salud, nutricion y planificacion
familiar constituyen una de las
claves del crecimiento econo-
mico y el progreso social.
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
generalizacion de la capacidad para leer y escribir, por ejemplo, fortalece las instituciones de la sociedad civil y de la administracion del estado.
Capital humano para niveles de vida mas altos
LAS INVERSIONES EN EDUCACION, ESPECIALMENTE EN ENSE
nanza primaria, impulsan el crecimiento economico. Un estudio reciente del Banco Mundial, titulado The East Asian Miracle: Eco
nomic Growth and Public Policy (EI milagro de Asia Oriental' el crecimiento economico y las politicas oficiales), muestra que el factor singular mas importante del milagro de encauzar a los paises por una senda de
crecimiento economico ripido y sostenido fue la matrkula primaria, que si no lIego a ser universal estuvo muy proxima a serlo. La escolaridad primaria universal dio a esos paises una ventaja decisiva con respecto a
otros. En 1960 los niveles de ingresos de Pakistan y Corea eran casi iguales, pero en 1985 el PIB per capita de Corea habia pasado a ser casi tres veces mayor que el de Pakistan. En gran medida, esta evolucion se ex
plica por la diferencia entre las tasas de matrkula en la escuela primaria de ambos paises. En 1960 menos de un terdo de los ninos en edad escolar asistfan a la escuela en Pakistan, mientras que en Corea casi rodos es
taban inscritos. Los beneficios de la educacion son evidentes para los individuos. La
educacion amplia la capacidad de la persona para usar mejor la tecnologfa y los insumos, aprovechar la informacion nueva y adaptarse al cambio con mayor eficacia. Para los varones de Cote d'Ivoire un ano adicio
nal de escolaridad significo un incremento de ingresos de 12%, luego de
controlarse orros facrores. En Ghana, Malasia y el Peru, un ano adicio
nal de escolaridad elevo la produccion de los agricultores del 2% al 5%, luego de controlarse el ramano de los establecimientos, los insumos y las
horas de trabajo. En Tailandia, las posibilidades de que los agricultores
adoptaran nuevos fertilizantes eran tres veces mayores entre los que ha
bian cursado cuatro anos de escuela 0 mas, que entre los que solo habfan
completado de uno a tres anos.
La educacion influye poderosamente en la productividad de la mujer.
En la agricultura, el rendimienro de un ano adicional de educacion de
las mujeres puede alcanzar al 15% en los lugares donde se ha adoptado
tecnologfa moderna -porcentaje casi igual al de los hombres. Las mu-
., .. ---------"" .. -----~
----11----
EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO
jeres educadas tambien son mas productivas cuando se trata del cui dado del hogar. Encuestas demograflcas y de salud realizadas en 25 paises en desarrollo mostraron que la mortalidad infantil es aproximadamente 15% mas baja cuando la madre ha cursado de uno a tres anos de escuela.
En materia de menor fecundidad y de mortalidad infantil y materna, la influencia de la educaci6n de la madre es tan considerable, que un ano
adicional de ensenanza primaria para mil mujeres de la India costani US$32.000 pero rendira un beneficio social de US$52.000 (una vez consid'~rado ellapso entre la epoca en que las nifias reciben su educaci6n yel momento en que crecen y se convierten en madres). Asimismo, los beneficios sociales de la educaci6n de las ninas de Kenya y el Pakistan denen la magnitud suficiente para sufragar los costos de la inversi6n, aun antes de incluir los beneficios de la educaci6n materna para la salud de los ,ldultos (incluidos los maridos y otros familiares adultos) y para las actividades mercantiles.
El mejoramiento de la salud y la nutrici6n tambien puede rendir beneficios sociales y econ6micos sustanciales. Las personas mas sanas y mejor alimc'ntadas pierden menos dias de trabajo, son mas productivas en su t~mpleo y su vida laboraI es mas prolongada. Un mejor nivel de salud tambien permite que las personas organicen las actividades econ6-
micas de m.mera mas productiva. nejor grado de salud y nutrici6n es tambien provechoso para la ge
neraci()n siguiente -en virtud de sus efectos en el desarrollo intelectual y fisico de los ninos, que luego influid. en su productividad como adullOS. EI entorno hogareno de un nino es fundamental: la mala alimentacion, el saneamiento deficiente, el acceso limitado a la atenci6n de salud y la ausencia de estfmulo intelectuaI, se conjugan para reducir el potencial del nino cuando llega a la edad adulta. En China y Tailandia, los ninos cuya altura es menor de la que corresponderia a su edad, que es un sfntoma claro de malnutrici6n, general mente se hallan rezagados con
respecw al grado que alcanzan normal mente sus coetaneos. Algunos es
tudios sugieren que la altura de un nino a los cuatro anos de edad de
pende profundamente de las condiciones previas de nutricion y salud y
que esa medici6n temprana constituye un pronostico preciso de la altura
que alcanzara cuando sea adulto.
Los beneficios de una mejor salud se manifiestan en la escolaridad.
Los nit'ios mas saludables concurren a la escuela con mas regularidad y estin mejor dotados para mantenerse a tonG con sus tareas escolares, y
ambas ventajas mejoran su rendimiento escolar. En Jamaica, el puntaje
La educaciOn influye poderosa-
mente en la productividad de
la mujer.
EI mejoramiento de la salud y
la nutricion tambian produce
beneficios para la generacion
siguiente.
43
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
44
obtenido por nmos afectados por triquinosis, antes de recibir tratamiento, result6 15% inferior al de sus condiscipulos sanos. Una vez tratados, su rendimiento lleg6 a ser casi igual al de los demas.
La salud de los adultos tambien afecta la escolaridad infantil. El falle
cimiento 0 la enfermedad de un adulto puede precipitar el abandono de la escuela por parte del nino. La perdida de ingreso en el hogar puede hacer mas dificil para la familia costear la ensenanza, yacaso el nino deba asumir responsabilidades hogarenas que antes recafan sobre la persona fallecida 0 enferma -problemas agravados por la difusi6n del SIDA.
La inversion en las personas
EN 1990, MAS DEL 75% DE LOS 450 MILLONES DE NIKOS DE EDAD
escolar que habia en el mundo asistian a la escuela, cuando diez anos antes 10 hacia apenas el 69%. La matrkula en la ensefianza
secundaria y superior tambien creci6 y los indicadores de salud mejoraron significativamente. En 1960 la mortalidad infantil en la mayoria del mundo en desarrollo era superior a 175 ninos por cada mil de uno a cuatro afios de edad. Alllegar 1990, tasas de esa magnitud persisdan principalmente en partes de Africa.
Esta evoluci6n no es motivo de com placencia. EI progreso no ha sido igual en todos los paises ni entre los grupos de un mismo pais. El numero de ninos en edad escolar no matriculados en la escuela primaria sigue siendo elevado -130 millones en 1990, en su mayo ria en paises y familias de bajos ingresos. En cada cohorte de nifios que comenzo a asis
tir a la escuela a comienzos de los anos ochenta, menos del 80% siguio
haciendolo hasta el cuarto ano y solamente el 67% complet6 el cido de
ensenanza primaria. Debido a las malas condiciones de las escue/as,
grandes grupos de alumnos salen de elias con un nivel academico defi
ciente -y cuando llegan a la edad adulta no aprovechan en toda su extension los beneficios de haber asistido a la escuela.
En materia de salud, tambien es mucho 10 que queda por hacer. En
1990, en e/ mundo en desarrollo murieron casi 12 millones de ninos menores de cinco anos. El 25% de esos fallecimientos guardo relaci6n
-directa 0 derivada de enfermedades infecciosas serias- con dietas
.inadecuadas. Casi la mitad de las muertes de ninos pequenos se debio a
enfermedades diarreicas, infecciones respiratorias agudas, sarampi6n y
""""""--,,,,,,_. ----g""~-UM-I"';f----... ~~"'
EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO
malaria -problemas para los cuales existen medidas de prevencion y rratamiento batatas y de facil administracion. Los embarazos inoportunos tambien cdnstituyen una causa de los fallecimientos entre los nifios pequeiios. Encuestas realizadas en 25 paises en desarrollo sugieren que si
se aplazaran los embarazos consecutivos y con escasa separacion entre sf
hasta que las madres realmente desearan tener hijos, la mortalidad en
eSOS pafses se reducirfa 20%.
Entre los adultos, las enfermedades contagiosas siguen siendo dema
siado frecuentej;. La malaria y la tuberculosis registran un auge, agravado
por la evoluci6l!l de microbios resistentes a los medicamentos. Durante el decenio anterior, el SIDA surgio como una nueva y seria amenaza para la
salud y en Africa al sur del Sahara la epidemia puede anular facilmente los
progresos obtel!lidos en el pasado en cuanto a esperanza de vida. En la
mayoria de los paises en desarrollo el envejecimiento de las poblaciones
plante a obstaculos adicionales al aumentar la gravitacion de las enferme
dades no contagiosas, como los ataques cardlacos y cerebrales, yel mal es
tado de salud rdacionado con el consumo de alcohol y tabaco.
Los gobiernos rienen, por ende, la responsabilidad de invertir en fa
educad6n y l;~ salud de sus pueblos. Los mejores resultados en este
campo corresponden a los gobiernos que canalizan los recursos publicos
hacia los servidios haStCOS de educaci6n y salud -y prestan atenci6n a
las necesidadesde los grupos de bajos ingresos y orros que esten en situa
ci6n desventaj<l>sa. Los gobiernos pueden actuar como catalizadores a fin de movilizar contribuciones privadas para el perfeccionamiento del capi
tal humano ~especialmente facilitando la diversidad y la competencia
en el financiamiento y provision de servicios. Asimismo, pueden fomentar el desarrollo de los sectores de salud y educacion difundiendo infor
macion esencial ace rca de la gestion de los proveedores, dictando regla
mentos rransparentes para la actividad del sector privado yestableciendo mecanismos dt financiacion de estudios y segutos de salud.
Educacion
EN LA Mjl\YORIA DE LOS PAISES EL GASTO PUBLICO EN EDUC'.A
cion es sustancial: representa casi la mitad del gasto total en edu
cacion en los paises de ingreso bajo y del 70% al 80% en los de
ingreso medialilo y alto. A menudo constituye el rubro mas importante
Casi la mitad de las muertes
de niiios pequeiios se debio a
enfermedades para las cuales
existen medidas de prevencion
y tratamiento baratos y de
fcicil administraciOn.
45
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
Muchos paises podrian obte-
ner mayores logros en materia
de educacion con un nwel de
psto publico igual, 0 inferior.
de los presupuestos publicos y en 1990 represento, como promedio, el 16% del gasto gubernamental, 0 el4,3% del ingreso nacional en los paises en desarrollo. En un plano teo rico no existe una proporcion ade
cuada del PNB 0 el gasto publico que deb a dedicarse ala educacion, pero
muchos paises pueden lograr en esta materia mas con un monto igual 0
menor de gas to publico, concentrando este en los niveles mas elementa
les de ensefianza y aumentando la eficacia en el uso de los recursos, me
diante una mayor dependencia de la financiacion privada en los niveles de ensefianza superior.
Para profundizar el concepto del uso eficaz de los recursos, comparese
el gasto publico en educacion como porcentaje del PNB con las tasas brutas de matricula para un grupo de paises (vease el Grafico 1). Pese a las limitaciones que supone el uso de tasas brutas, esa comparacion internacional ayuda a identificar los paises donde el gasto publico pareciera fomentar niveles relativamente bajos de formacion de capital humano.
Gratico 1 Un nivel mas elevado de l asto publico en educaci6n
no siempre significa una mayor tom aci6n de capital humano
iasa de matricula, de 6 a 23 aiios de edad
80
Jordania. 70
Ecuador.
Filipinas. .Siria
Egipto ~
• "ITunez 60
Co~ombia. Bolivia
• • 50 EI Salvador Camerun
40 • . Guatemala
30
20
10
o 1,0 2,0
• Tailandia
• Senegal
3,0 4,0
Honduras • Jamaica
Marruecos
• Mauritania
5,0 6,0 7,0
Gasto como porcentaje del PNB
8,0 9,0
Zimbabwet'
10,0 11,0
Nota: EI grafico comprende paises con un PNB per cipita de US$500 a US$1.500 en 1990. Fuente: Mingat y Tan (1994).
""IQ4AIjJj"~"'--------''''i --_ ... """"""'~'"
EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO
Mauric:mia y Marruecos, por ejemplo, muestran resultados especialmente pobres a pesar de un elevado gas to publico en educacion. Este es muy ineficaz comparado con el de Jamaica y Jordania. De la misma f4)rma, Camerun, El Salvador y Tailandia son ineficaces comparados con
el Ecuador y Siria. Estas comparaciones muestran tambien que en algu
nos paises el gasto publico es reducido en relacion con los promedios in
ternacionales. En Guatemala, por ejemplo, el gasto publico pareciera ser
relativamente comparado con los de Mauritania y el Senegal, que
tienen resuhados peores pero dedican una porcion mas elevada del PNB
al gas to publico en educacion. En algunos paises africanos la distribu
cion de los recursos es tan ineficaz que se calcula que la generacion ac
tual de escolares completara apenas entre la mitad y un tercio de los arros
de escuela que terminaran los aiumnos de otros paises africanos con un
gasto publico en educacion y PNB per cipita similares.
La educacion superior muy subvencionada absorbe, generalmente,
un gran volumcn de gasto publico y deja un magro saldo para la ense
[LanZa prima ria, 10 que consrituye una frecuente distribucion erronea de
los recursos. En Mauritania, el 57% del gasto publico en educacion su
periorie asigna a ayuda para los estudiantes y en el 5enegalla proporcion asdende a144%. Tambien en la India el grueso del gasto publico en
educaci6n sc ha asignado a sustentar Ia ensenanza superior, altamente
subvencionada. Este patron no es equitativo -porque generalmente los
estudiantes de la ensefianza superior provienen de los grupos de mas altos ingresos. Es tam bien derrochador -porque las subvenciones ocu
pan ellugar del gasto privado. El aumento de la financiacion privada para la ensefianza superior quiza
no sea bien vista poIfticamente, pero Ia experiencia de varios paises de
muestf;l que es posible ponerlo en practica. Entre 1980 y 1990 la pordon
de los costas ordinarios de la ensefianza superior financiada por medio del cobra de m3trlc'llias ascendio de 23% a 43% en Corea, de cera a 21 % en
Viet Nlm, de U% a 25% en Mexico, y de 8% a 16% en Costa Rica. 5i
las becas selectiyas y los prestamos para estudiantes acompanan a los au
mentm de las matrfculas, estos no tienen por que perjudicar a los estu
diantes meritorios que provengan de familia.<; de bajos ingresos.
EI reencauzamiento del gasto hacia la ensefianza primaria es sola
mente un primer paso para obtener mejores resultados educacionales
-tambien debe hacerse un uso eficaz de los recursos. En muchos pafses
es posible mejorar la cali dad de la ensefianza con un aumento de las inversiones en textos y otras materiales didacticos. El mejoramiento de las
47
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
Los gobiernos pueden ampliar
el acceso ala educacion
derogando las vedas para la
enseiianza privada.
condiciones materiales de las escuelas primarias es, tambien, una prioridad, especialmente donde la ausencia de instalaciones sanitarias puede
disuadir a los padres de enviar a sus hijas a la escuela. Ademas, en ciertas circunstancias, la provision de becas puede alentar a que los padres de
bajos ingresos matriculen a sus hijos, espedalmente las nifias. Otras vias promisorias para lograr un mejoramiento son la educacion a temprana
edad, la capacitacion periodica de los maestros en ellugar de trabajo y la instruccion radial interactiva para complementar la ensefianza cuando los maestros carecen de nociones sobre determinada materia.
Los gobiernos pueden amp liar el acceso a la educacion derogando prohibiciones aplicables a la ensefianza privada. En Tanzania esta simple medida, por sf sola, abrio cauce a un crecimiento explosivo de la matrf
cula en las escuelas secundarias hasta el punto de que actualmente esta es
mas numerosa en las escuelas privadas que en las publicas. Puesto que muchos establecimientos docentes poseen autonomia financiera, poco es 10 que cuesta al gobierno esta expansion de las oportunidades de educadon. Dentro del sistema escolar publico resulta ventajosa la descentra
lizadon y la delegadon de la auto rid ad para adoptar decisiones en las comunidades y las escuelas.
La educacion de las nifias es fundamental para quebrar un drculo vicioso de ignorancia, enfermedad y pobreza, configurando en su lugar un drculo probo de aprendizaje, mejor alimentacion, buena salud y desarrollo sustentable. Las barreras que se oponen ala educacion de las nifias generalmente son de indole cultural, religiosa y economica y, por esta razon, para abatirlas es necesario emplear diversos metodos (vease el Recuadro 8).
Salud
Los PAISES EN DESARROLLO GASTAN CASI EL 5% DE SU INGRESO
nacional en salud y la mitad de ese gasto corresponde al gobierno.
Como en el caso de la educacion, entre los paises existen diferen
cias sustanciales en cuanto a la eficacia con que se distribuyen los recur
sos. A menudo hay poca 0 ninguna reladon entre el volumen de recur
sos dedicados a la salud y los resultados que se obtienen (vease el Gnifico 2), China, por ejemplo, gasta un punto de porcentaje menos de su PIB
que otros paises que han alcanzado el mismo grade de desarrollo (me-
:;* Ai A £ $ !f'WCt 4 $"'1 ...... ~ ..
EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO
-1-·····
ReCUadrols EI mejoramiento del acceso de las ninas ala educaci6n
LA .'v1ANERA MAs ACERTADA DE ME]ORAR LA EDU
cadon paraJ'las nifias consiste en mejorarla para todos, porq e el acceso de las nifias a la ensefianza formal aumenta a medida que crecen las oportunidades de educa~ion en general. La experiencia recogida durante los anos ochenta en paises como Burundi, el Senegal, U~nda y Zimbabwe muestra que el mejoramiento universal del acceso a la educacion incrementa la prOt' orcion de nifias matriculadas.
Las tasas e deserci6n y repetici6n son altas en muchas escuelas Iprimarias, de modo que los paises deben pagar por nt\eve afios de ensefianza para obtener un alumno que ;tpenas ha completado el quinto grado. Pocas naciones pueden sobrellevar esta ineflcacia, que representa h::lsta el 30% de muchos presupuestos de ensefiall7..a primaria, si han de mejorar la calidad de la educadon -"y, especial mente, si han de aumentar el acceso de las nifias a ella.
Empero, l1inglin pafs con una baja rasa de matrfcula femeninll puede depender exclusivamente de este
1 para aumentar el acceso ala educaci6n esta, porque no corregiri el desequiliIe a las nifias con suficiente rapidez.
Debe haber, . en, una orientacion espedfica. Un inst to de politica basico es el aumento
de las plazas escolares espedficas para nifias. A menudo, si hay escasez de plazas, las pocas existentes se asignan pri fO a los varones. En Bangladesh, Chad, la India, e1 aquistan, el Senegal y el Yemen se han hecho esfue s especiales para ampliar las aulas 0
construir nu vas escuelas exclusivas para nifias. Otro inst umento de polftica es la reserva de algu
nas plazas colares para las nifias --como se ha hecho en Ma awi, donde el gobierno aparta un tercio de todos los ugares en las escuelas secundarias para las nifias. T zan[a tiene una polftica similar.
La adicio 1 de plazas escolares puede ser insuficiente si no ay demanda de los padres y de la comunidad. En gladesh, Chad, Mali, Marruecos, e1
Pakistan y Papua Nueva Guinea, se ha incluido campallas informativas sobre eI tema en proyectos financiados por eI Banco Mundial.
Otros programas para orientar y aumentar eI acceso de las nifias a la educaci6n son estos:
• Contrataci6n de mas maestras, a fin de atraer a las nifias a la escuela.
• Ofrecimiento de progtamas especiales de becas para nifias residentes en e1 medio rural, como los emprendidos en Bangladesh y Guatemala.
• Ofrecimiento de horarios escolares flexibles que permitan a las nifias combinar la escolaridad con la realizacion de labores domesticas, a fin de atender el costo de oportunidad de su concurrencia a la escuela.
• Protecci6n de la intimidad de las nifias para dar tranquilidad a sus padres. La eflcacia de este metodo ha quedado demostrada en el Pakistan, donde las escuelas de nifias cuentan con instalaciones sanitarias apropiadas y paredes circundan tes.
• Construccion de guarderfas en las escuelas 0 en la vecindad de estas, para relevar a las nifias de la responsabilidad de cuidar de sus hermanos menores durante eI dia.
• Algunas medidas ajenas al sector de educaci6n tambien pueden promover la escolaridad femenina. En Nepal, el gobierno entreg6 a 15.000 familias cocinas a lefia que hacen uso eficiente del combustible y no despiden hurno, como parte de un programa para contener la deforestaci6n. El uso de estos artefactos redujo el tiempo que las nifias deben dedicar a recolectar lena para cocinar -10 que, a su vez, aumem6 la matricula de nifias en las escuelas. En Marruecos, las tasas de matricula escolar de nifias en las zonas que cuentan con agua corriente es mas alta que en otras partes,
49
•• , __________________ 0. ____________ ___
EL FOMEN 0 DEL DESARROLLO SOCIAL
G(afie!} l G,ilStO !)ublico y esperam I de vida: la asignacion de los
ref:ursos i~S mas importante que el olumen de estos Desviaci6n de la esperanza de vida pre vista
10 C~ina
5
II> Singapur ill •
Siria
Sri Lanka
• • •
Mali
• India
•
-5 !!II Egipto
Estados Unldos.
-10
-5 -3 -2
Gha~auganda
"'zambia
-1 o
• Malawi
1 2 3 Desviaci6n del porcentaje previsto del PIB para gasto en salud
Fuente Infimne .wbre el Desarrollo Mundi,t/ 1993
4
dido conforme al PIB y al nivel de educaci6n), pero su esperanza de vida
es diez mos superior. En cambio, Malawi gasta en salud dos puntos de
porcentaje de su PIB mas que otros paises similares, pero la esperanza de
vida es cinco anos menor.
Hay buenas razones para sustentar la intervenci6n del gobierno en
salud, en general y en algunos campos especfficos. EI control de las en
fermedades infecciosas (Ia tuberculosis, por ejemplo) es importante por
el am plio caudal de beneficios que rinde a la sociedad y porque, si da los
resultados debidos, representa una ayuda enorme para los pobres. Tam
bien se justifica la inversion del gobierno en saneamiento y agua potable,
porque los beneficios, especial mente los de un mejor saneamiento, van
mas alia del entomo del usuario inmediato. Las malas condiciones sani
tarias yel agua impura son responsables de algunas de las enfermedades
que afectan a los pobres. En aspectos como la prevenci6n de enfermeda-
5
..... -----_I11;_ •.• *'*Z"", ____ ~~"
EL DESARRO LO DEL CAPITAL HUMANO
des inhntiles 0 la provision de servicios de planincacion familiar, se jus
tinea eI apoyo publico debido a la falta de informacion. Existen pruebas
fehacientes, por ejemplo, de la subestimacion sistematica del valor de la
vacunacion infantil.
Para mejorar las condiciones de salud, es necesario que los gobiernos
reencaucen los recursos hacia los servicios que rindan benencios a la
mayor cantidad de personas. Esto puede hacerse mediante el apoyo a:
• Servicios publicos esenciales, como los de vacunacion, prevencion
del SIDA, servicios de salud con base en las escuelas (induidos los
complementos micronutrientes), de informacion y servicios esco
E;idos de planincacion familiar, programas para reducir el consum~
de tabaco y alcohol, y medidas reglamentarias, de informacion e
inversion publica selectiva para fomentar eI entorno residencial sa
ludable (agua pura, saneamiento y recoleccion de residuos) .
• Un conjunto de servicios clinicos esenciales, cuya amplitud y com
posicion depended de las condiciones epidemiologicas, las prefe
rencias y los ingresos de cada pais. El conjunto debe comprender,
por 10 menos, atencion prenatal, servicios de planificacion fami
liar, C<)ntrol de la tuberculosis y de las enfermedades transmisibles
sexual mente, atencion de las enfermedades infantiles mas comu
nes y cieno tratamiento para infecciones menores.
En conjunto, los dos regfmenes de servicios pueden costar US$12
por persona al ano en los paises de ingreso bajo (0 el 3,4% del ingreso
per capita) y US$22 por persona al ano en los paises de ingreso media
no (0 el 0,9% del ingreso per capita). Muchos paises podrfan hacer
frente a estos costos si fuera mayor su dis posicion a reducir los gastos mi-
y sustraer recursos a servicios que benencian principalmente a
quienes disfrutan de una buena posicion.
Par:l obtener mejores resultados tambien es esencial una mejor admi
nistraci6n. En d sector publico, la descentralizacion administrativa y de
la autoridad presupuestaria, y la contratacion extema de servicios, por
ejemplo, pueclen reducir los costos sin desmedro de la prestacion. Fuera
del sector publico, es necesario que el gobiemo fomente los seguros 50-
eiales privados reglamentados, a fin de sufragar los servicios cHnicos
que no formen parte de los regimenes de servicios con nnanciacion pu
blica. EI gobierno tam bien puede facilitar la competencia entre los pro
veedores de servicios c1inicos y medicamentos, a fin de amp liar las op
.::iones del consumidor y mantener los costos a raya.
EI control de las enfermedades
infecciosas ayuda a los pobres
en forma desproporcionada.
Es necesario que los gobiernos
reencaucen los recursos hacia
los servicios que rindan
beneficios a la mayor cantidad
de personas.
51
----------------------------------
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
La educacion es uno de los
'actores mas importantes para
determinar la salud personal y
la esperanza de vida.
52
EI aprovechamiento de las relaciones intersectoriales
Es PO SIBLE -Y DEBE HACERSE- EXPLOTAR V1NCULOs IMPOR
tantes entre las distintas ramas de inversion en recursos humanos
para extraer los maximos beneficios de cada dolar gastado. Los ingresos de los pobres influyen considerablemente en su salud, educacion,
nutricion y fecundidad. Los pobres no pueden costearse alimentacion y atencion de salud dignas y tienden a formar familias mas numerosas
para asegurarse un sost<~n en la ancianidad 0 en caso de invalidez. Tambien son mayores las posibilidades de que necesiten que los ninos ingre
sen al mercado laboral 0 ayuden en la casa, 10 cualles impide asistir a la
escuela. Las politicas publicas de educaci6n, salud, nutrici6n y poblacion pueden ayudar a liberar a los pobres de esas tendencias.
La educaci6n es uno de los factores mas importantes para determinar la salud personal y la esperanza de vida. La relacion causal tiende a
ser dclica: a medida que los individuos mas educados invierten en su salud y, por consiguiente, viven mas, su mayor esperanza de vida les impulsa a hacer mas inversiones en su educaci6n y su salud. Los progenitores (especialmente las madres) con educacion primaria tienen una
mayor inclinaci6n a adherirse a practicas de buena salud, higiene y nutricion, 10 cual mejora el bienestar general de sus hogares. La educaci6n de las madres, asimismo, es el factor decisivo en cuanto a la reducci6n de la fecundidad. Es mas probable que las mad res educadas posean independencia para decidir ace rca del tamano de sus familias y para usar anticonceptivos modern os y buscar asesoramiento en planificaci6n familiar. A medida que la educacion de la madre aumenta y, por ende,
tambien 10 hace su potencial de ganar ingresos, crece el costo de tener
un nino. Las mujeres mejor educadas se casan e inician la formaci6n de
una familia mas tarde, reduciendo as! el riesgo inherente a los embara
zos precoces. Los padres educados tienen menos hijos y, ademas, los be
I1eficios para el bienestar de esos hijos aumentan porque las familias in
vierten mas por cada uno de ellos.
El mejor estado de salud y la mayor esperanza de vida en las familias
tambien desempenan un papel clave en la reducci6n de la fecundidad;
los padres tienden a tener menos hijos cuando son mayo res las posibili
dades de supervivencia de estos. Si bien es posible (aunque no se ha es
tablecido con firmeza) que la mejor nutricion aumente la fecundidad
M! .. _________ ,.. _____ _
_-"I-~---
EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO
natural, sus efectos en materia de salud, educaci6n e ingresos de los po
bres contribuyen indirectamente a reducir la fecundidad.
Conforme a otra interrelaci6n la mejor nutrici6n ampl1a la capacidad
de aprendizaje del nino. Los estudios demuestran constantemente que la malnutricion esta relacionada con bajos puntajes en las pruebas cognos
citivas y mal desempeno escolar. La salud y la nutricion afectan las posi
bilidad,cs de que los ninos puedan asistir a la escuela regularmente du
r;mte eI tiempo suficiente para alcal1zar un l1ivel uti! de conocimientos y
de que posean agilidad mental y ffsica y capacidad de aprel1dizaje. La de
ficiencia en materia de micronutrientes no solo puede reducir la agilidad
del nino y su capacidad de aprendizaje, sino que tambien puede impedir
el desarrollo cerebral y aumentar las posibilidades de que contraiga ce
guera. Se ha comprobado una estrecha relaci6n entre la malnutrici6n y
la enfermedad, cada una de las cuales aumenta las posibilidades y la se
riedad de la otra (vease el Recuadro 9).
Por consiguiente, un criterio estrategico de desarrollo de los recursos
humanos exige una evaluaci6n cuidadosa de todos los beneficios de una
intervenci6n determinada. Requiere, asimismo, la voluntad de llegar a
Recuallro 9 EI desarrollo del niDo a temprana edad
ES UN CIRCULO VICIOSO. LAS MADRES MALNU
tridas traen al mundo criaturas de bajo peso que se convierten en firmes candidatos a la malnutrici6n. Mas de un millon de ninos son ciegos porque carecieron de dosis suficientes de vitamina A Se estima que 50 millones padecen serias deficiencias mentales y ffsicas por la ausencia de yodo en su dieta. Mas de la mitad de los ninos pequenos de los palses pobres son anemicos. ~Que debe hacerse para quebrar d cicio de pobreza?
Ahora es posible prevenir con relativa facilidad y a bajo costo algunos de los problemas mas serios que enfrenta.n los ninos (sarampion, deshidratacion, poliomielitis, neumonla, teranos, parasitos intestinales y I:;. mayorfa de los casos de malnutrici6n). Puede proveerse vitamina A un cos to de alrededor de cincuenta cell tavos de d61ar por nino al ano, y yodo -por medio de sal fortificante- por cinco centavos.
Costada solamenre US$15 por caw..a la vacunaci6n de los ninos de los pafses de ingreso bajo contra siete de las enfermedades mas peligrosas. Los metodos de nutrici6n y educaci6n en salud baratos pero eficaces, pueden contribuir en una medida importante. T ambien es sumamente necesario prestar mas atenci6n a programas integrados de desarrollo infantil que inciuyan esdmulo intelectual y social y atenci6n afln, junto con programas de nutrici6n y salud, de manera que los ninos en edad preescolar puedan desarrollarse adecuadamente y esten en mejores condiciones para cursar eI cicio de ensenanza primaria formal. Existen evidencias de que los programas preescolares bien concebidos y debidamente ejecutados, al cabo del tiempo pueden incrementar la eficacia de las inversiones en ensefianza primaria y secundaria, contribuir a la productividad y los ingresos futuros del nHio y reducir los costos de la provision de servicios sociales a largo plazo.
53
......... -------------------------EL FOMENTO DEL 0 SARROLLO SOC1AL
54
todos los sectores. EI desarrollo del capital humano por sf solo no basta
-debe estar acompafiado por el establecimiento de polfticas econ6mi
cas correctas. Los fracasos en materia de polfticas explican en gran me
dida el escaso rendimiento de las inversiones en educaci6n y salud he
chas en muchos paises africanos despues de su independencia. La clave
consiste en mejorar la interacci6n entre capital humano y factores de
producci6n complementarios esto requiere buenas politicas.
Cuatro acciones prioritarias
M UCHO ES LO QUE SE HA HECHO EN TODO EL MUNDO PARA
aumentar las inversiones en capital humano. Al igual que en el pasado, los gobiernos seguira.n desempefiando un papel impor
tante en el logro de un progreso sostenido, pero los resultados no depen
deran exclusivamente de los recursos adicionales.1ambien dependeran del
uso que se de a esos recursos, de cuan provechosamente se exploten los
vinculos intersectoriales y de la medida en que el gobierno catalice el es
fuerzo privado, en lugar de socavarlo. Las indicaciones que han surgido de los estudios y de la experiencia durante los ultimos decenios en materia de
desarrollo humano, sugieren cuatro acciones prioritarias.
• Inversion en educaciOn bdsica. En los paises mas pobres esto significa, generalmente, la concentraci6n en la ensefianza primaria. Cuando la matricula en este cicio es universal, el enfasis debe des
plazarse hacia la ensefianza secundaria.En ambos niveles el objetivo
consiste en ampliar el acceso y mejorar los resultados academicos.
• Inversion en fa educacion de las uinas. Este es un campo en el cual es
posible explotar con sumo provecho los vinculos a traves de los sec
tores -porque la educaci6n de las nifias es una de las inversiones
mas productivas desde el punto social que puedan apoyar los go
biernos. Aunque una mujer educada nunca ingrese al mercado la
boral, su mayor productividad se traduce en una fecundidad mas
reducida y en el mejoramiento de la atenci6n matemoinfantil
-rindiendo beneficios que superan holgadamente el costa de su
educaci6n.
• Inversion en servicios de salud eficaces en foncion del costa. Muchos gobiemos pueden obtener mayo res rendimientos reduciendo el
""'_-__ :I!IOJ __ ..,' ..... illOi..,._:_:a ....... _.* ~~!
'-'_1 __
EL DESARROLLO DEL CAPITAL HUMANO
caudal de gasto publico canalizado hacia servicios de alto costo que usan principalmente los ricos y volcandolo hacia intervenciones
mas eficaces en fun cion de su costo, que atacan los principales fo:os de las enfermedades que agobian a los paises. En este sentido
reviste prioridad Ia eliminaci6n de la malnutricion, el asegura
miento de acceso al conjunto minimo de servicios publicos esen
ciales de salud y cHnicos y el otorgamiento de facilidades para evi
tar los alumbramientos no deseados y mal escalonados . • Inversiun en el desarrollo de los nifios de carta a/ad. Los programas in
tegrados de nutrici6n, salud y educacion constituyen el mejor ins
trumeflto para atender las diversas necesidades de los ninos de corta edad. Los estimulos sociales e intelectuales, sumados a los servicios
de nutrici6n y salud, pueden mejorar el bienestar infantil, aumen
tar 1a eficacia de las inversiones en ensefianza primaria y secundaria
y reducir, en ellargo plazo, el costo de los servicios sociales.
Mediante la concentradon del esfuerzo publico en esos campos y el
establecimiento de un marco apropiado para ampliar la participaci6n
privada en el finandamiento y la prestacion de servicios sociales, los
gobiernos pueden convertirse en catalizadores efectivos del progreso
futuro. Si bien es obvio que los metodos deben guardar armonia con la
situaci6n de cada pais, el impulso de la acci6n es comun a todos -
porque la inversion en las personas es esencial para ellogro del progreso econ6mico y social.
Los gobiernos pueden ser
catalizadores del progreso.
55
..........................................
.. '"---------_ ... , .. <_..,.I ..... ' ... _' .. III .. ,_"~ ~tt~,I'
CAPITULO 7
El Banco Mundial y el desarrollo social
L DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL CONSTITUYE LA
esencia del mandato del Banco Mundial, que consiste en ayudar a los paises a reducir la pobreza y mejorar las condiciones de vida por medio del crecimiento sustentable y la inversion en capital humano. Para lograr el crecimiento
... _111., es necesario aprovechar los incentivos del mercado, esta
blecer instituciones sociales y economicas, desarrollar la infraestructura,
proteger el medio ambiente y dominar la tecnologia. La inversion en capital humano significa proveer servidos sodales basicos de alcance universal y calidad adecuada, a saber: ensefianza primaria, atencion de salud
esencial. planificadon familiar y programas de nutricion. Las polfticas apropiadas, las inversiones en capital humano y Hsico y
la existencia de instituciones publicas efectivas son esenciales para el
desarrollo. Pero eso no es todo. El desarrollo debe orientarse hacia las personas y ha de induir esfuerzos para reducir las desigualdades y administrar mejor la transformacion economica. En este sentido, el Banco pone cada vez mayor enfasis en d mejoramiento de la administracion, que es fundamental para ellogro de una gesti6n economica correcta y de la estabLlidad social. Conforme a su mandato, el Banco traza una dara
distincit)n entre las dimensiones economica y politica de la administra
cion y Lmita su trabajo ala primera. El apoyo del Banco se concentra en cuatro campos, a saber: adminis
traci6n del sector publico, que comprende reforma del servicio civil, ges
don de las finanzas publicas y reforma de las empresas del estado; disefio
de estrategias para refinar la respomabilidad del sector publico, incluidas
la descentralizacion, el aumento de la participacion de beneficiarios en los proyectos y el incremento de la competencia en la prestacion de servicios; d fomento de mayor transparencia y aumento del caudal informa-
57
---------------------------------,
EL FOME~TO DEL DESARROLLO SOCIAL
EI mandato del Banco Mundial
consiste en ayudar a los paises
a reducir la pobreza y meiorar
las condiciones de vida por
medio del crecimiento susten-
table y la inversion en capital
humano.
tivo, Y el apoyo al desarrollo de un marco juridico y reglamentario para la
actividad economica (leyes sobre derechos de propiedad, inversiones ex
tranjeras, quiebras y competencia). Empero, las actividades del Banco si
guen concentrandose principalmente en ayudar a los paises a reducir la
pobreza generalizada, la malnutricion, eI hambre y eI analfabetismo.
Durante los ultimos cincuenta arros eI Banco ha contribuido al pro
greso economico y social apoyando mas de 6.000 operaciones en 140
paises, con financiaci6n por valor de mas de US$300.000 millones. La
estrategia que eI Banco aconseja a los paises con objeto de mejorar las
condiciones de vida se basa en la promocion del crecimiento con de
manda de mano de obra, la inversion en recursos humanos, la provision
de redes de seguridad social y e1 mejoramiento de la administracion pu
blica. Para ayudar a los paises a poner en practica esta estrategia eI Banco
recurre a diversos instrumentos, cada uno de ellos concebido con la fina
lidad de contribuir allogro de la meta de reducir la pobreza. No existe,
sin embargo, un instrumento t'inico para obtener la reducci6n sostenida
de la pobreza, sino que debe utilizarse una combinaci6n de instrumen
tos. En este sentido, eI ajuste estrucmral es apenas uno de los elementos
que eI Banco emplea en sus esfuerzos para ayudar a los paises a reducir la pobreza.
Uno de los principales instrumentos que el Banco usa es el asesora
miento sobre politicas y la asistencia tecnica, a fin de apoyar los esfuer
zos de los palses en desarrollo para llevar a cabo los ajustes polfticos e ins
titucionales que reqllieran las nuevas circunstancias internas e internacionales. A comienzos de los arros ochenta, cuando se torno cvi
dente que los paises que trataban de adaptarse a las conmociones exrer
nas del decenio anterior necesitaban apoyo financiero mas alla de los
prestamos para proyectos, eI Banco creo la modalidad de los prestamos
con fines de ajuste. Los programas de reforma economica apoyados por
eI Banco, con la colaboraci6n del Fondo Monetario Internacional (FMI)
han evolucionado hasta abarcar, ademas de la estabilizacion en eI corto
plazo, mejoras en la administracion economica a largo plaw, redes de se
guridad social para los pobres, reestructuraci6n del gasto publico en
favor de los sectores sociales, fortalecimiento de institllciones publicas y
desarrollo del sector privado.
Pese a la importancia que asumieron los prestamos con fines de ajuste
a fines de los arros ochenta y comienws de los noventa, eI caudal mas
importante de los prestamos del Banco siempre ha servido para apoyar
proyectos de inversion concretos. Ademas, en los arios recientes las ope-
EL BAKCO MCNDIAL Y EL DESARROLLO SOCIAL
raciones de ajuste disminuyeron hasta constituir menos del 15% del total de los prestamos del Banco. Los proyectos de inversion del Banco Mundial apoyan las actividades de desarrollo en muchos sectores, pero en los anos recientes, can una nocion cada vez mas nftida de la impor
tancia que tiene eI capital humano en cuanto al mejoramiento de los niveles de vida, eI Banco aument6 considerablemente las inversiones en recursos hummos alrededor de 5% del total de prestamos a
comienws de los anos ochenta, a 15% en 1994. La composicion de estas inversiones tambien esta cambimdo y se hace mayor hincapie en la ensefianza primaria, 1a educaci6n de las ninas y la atenci6n primaria de salud. El Banco presta ahora, anualmente, mas de US$2.000 millones
para edKacion, US$1.000 millones para salud y US$200 millones para actividades de poblaci6n, 10 que hace de ella principal Fuente de financiamierto dt' inversiones en capital humano que existe en eI mundo. tambien, eI mayor prestamista para programas de lucha contra una enfermedad que de vasta eI potencial economico de algunos paises en desarrollo --e1 ~IDA- con prestamos por un total de aproximadamente
US$600 millones. Se preve que durante los proximos tres anos los prestamos del Banco para desarrollo de recursos human os aumenten hasta akanza: la cifra de US$15.000 millones.
Los jJf{!stamos para proyectos y para apoyar reformas de politicas tie
nen por meta basica comun la reducci6n de la pobreza. Mas alla de esta finalidad general, empero, algunos proyectos financiados por eI Banco estin dirigidos a grupos espedficos de personas pobres 0 en situaci6n de desventaja, por ejemplo trabajadores no especializados, mujeres, ancianos, emigrantes, habitantes de regiones menos desarrolladas, hogares de bajos ingresos en zonas urbanas e integrantes de determinados grupos emicos (vease eI Recuadro 10). Los principales objetivos de los proyectos orientados a los pobres son aumentar la productividad, desarroUar recurs05 humanos, ampliar el acceso al agua potable y eI saneamiento
adecuado y proveer redes de seguridad social. Durante eI pedodo 1992-
1994 ej Banco comprometi6 casi US$13.000 millones para un e1evado
numero de proyectos orientados directamente a los pobres.
AlgLnos programas de reforma de polfticas apoyados por el Banco
tam bien se concentran en aspectos de especial imporrancia para reducir
la pobrcza. En esta categoria figuran 17 de las 23 operaciones para fines
de ajusre aprobadas en 1994. Para que se considere que una operaci6n
de ajuste esta orientada a la pobreza, debe incluir una 0 mas de estas me
didas: reestructuraci6n del gasto publico a fin de desplazar recursos hacia
En la actualidad el Banco
Mundial es la principal fuente
de financiamiento de inversio-
nes dirigidas a los pobres.
59
EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
60
Recuadro 10 los presiamos para proyectos: interven :iones focalizadas
LOS PROGRAMAS ORIENTADOS A LOS POBRES Y A
quienes se encuentran en situaci6n desventajosa pueden atender una variedad de necesidades, incluidos el aumento de la productividad de los pobres, el apoyo al desarrollo de regiones muy pobres, el aseguramiento de acceso a los servicios para los pueblos indigenas y la provisi6n de redes de seguridad social.
Aumento de la productividad de los pobres. El Proyecto de Capacitacion y Tecnologia para Pequenas Empresas y Microempresas de Kenya estableci6 un fondo para perfeccionamiento de aptitudes y desarrollo tecnico para pequefias empresas y microempresas, con distribuci6n de vales entre empresarios de bajos ingresos y disposiciones de promoci6n de las empresarias. El Proyecto de Caminos Secundarios y Navegacion de Cabotaje de Mozambique tiene por objeto abrir las zonas agricolas donde residen productores pobres, a fin de rebajar el costo del acceso de estos a los mercados y aumentar los ingresos y las opoftunidades de empleo de los agricultores.
Apoyo al desalTOlio de las regiones mas pobres. En Tunez, el Proyecto de Desarrollo de 1m Regiones Montafiosas del Noroeste fomentara la productividad agricola sustentable, el control de la erosi6n y la infraestructura rural en regiones montafiosas aisladas yempobrecidas, asi como empresas rurales que no sedan financiadas por los mecanismos formales de credito existentes. En Indonesia el Proyecto de Desarrollo Ur-
bano Semarang-Surakarta apunta a mejorar el acceso a los servicios esenciales y el entorno urbano para los pobres, brindandoles mejores caminos, abastecimiento adicional de agua, mejores desaglies, perfeccionamiento de los mercados, rehabilitaci6n habitacional basica en los barrios marginales y ampliaci6n de los servicios desaneamiento, alcantarillado y recolecci6n de residuos s6lidos.
Atencion a las necesidades de los grupos indigenas. EI Proyecto de Administracion de los Recursos NaturaLes del Paraguay brindara asistencia a los grupos indigenas mediante la regularizaci6n de la tenencia de la tierra y la expansi6n de sus tierras, el apoyo a la diversificaci6n y aumento de la producci6n con objeto de reducir la dependencia del trabajo asalariado, el mejoramiento de la atenci6n de salud y la promoci6n de la educaci6n primaria e informal.
Apoyo a las redes de seguridad social. El Tercer Fondo de DesarroLLo Social del Ecuador, el Fondo de DesarroLLo y Compensacion Social del Peru y el Programa de Accion Social del Pakistan, proveen fondos para programas de asistencia social con base en la comunidad. El Proyecto de Asistencia Tecnica para Albania, que brinda asistencia al gobierno para la reforma del sistema de protecci6n social, incluira medidas para proteger a los grupos necesitados, por ejemplo los desempleados, durante el pedodo de transici6n econ6mica.
los servicios econ6micos y sociales bisicos que beneficien en mayor me
did a a los pobres, eliminaci6n de las distorsiones que perjudican a los
pobres (por ejemplo los controles de los precios para los productores
agricolas), programas orientados espedficamente a los pobres (obras pu
blicas con uso intensivo de mano de obra, programas de nutrici6n), yes
tablecimiento de un mecanismo de control de la pobreza.
Asimismo, peri6dicamente se solicita al Banco prestamos para re
construcci6n de posguerra -algo vital para la integraci6n social en ge
neral y, en particular, para la reincorporaci6n de los refugiados al cauce
central de la sociedad. Los prestamos del Banco orientados a facilitar la
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I , '-,--EL BANCO MUNDIAL Y EL DESARROLLO SOCIAL
transici()n de la guerra a la paz, generalmente se usan para rehabilitar la infraestructura basica de agua y transporte, aumentar la disponibilidad de suministros medicos y servicios de ensenanza basica, y mejorar la provision de insumos intermedios imponados para las industrias de productos hisicos. De este tipo de asistencia se han beneficiado Camboya, Etiopia, Uganda y, en fecha reciente, Rwanda.
EI Banco siempre trata de adaptar su asistencia -sea asesoramiento sobre poHticas, asistencia tecnica, prestamos para proyectos 0 prestamos
para apoyar reformas de polfticas- a las drcunstancias de cada palS. Lo mismo ocurre con e! nive! y composicion de sus prestamos. Mediante consultas con el gobierno y e! sector privado, y con la ayuda de estudios
exhaustlvoS, cl Banco procura comprender los objetivos de las politicas de desarrollo del pais y de las limitaciones internas y externas que traban su evoluci6n. Esto no siempre es ficil, porque en algunos paises hay serias carencias de datos. En estos casos e! Banco trabaja con los gobiernos con objeto de mejorar la capacidad de los servidos estadisticos para reu
nir y procesar datos. El Banco realiza, en grado creciente, estudios detallados de la pobreza
en el ambito del hogar, a fin de ampliar su nocion acerca de quienes son los pob-es, a que tipo de actividades se dedican, a que servicios sodales
denen acceso y como les afectan las distintas poHticas. Generalmente
esos estudios sirven para definir una linea de pobreza que ayuda a distinguir eorre los pobres y quienes no 10 son, basandose en la medici6n de los ingresos 0 los gastos. Es evidente la necesidad de anal isis de esta indole en mas paises, para determinar la situaci6n de los pobres a derta altura cronologica y los cambios que, con el tiempo, ocurran en materia de pobreza. Este trabajo se lleva a cabo a medida que se dispone de los resultados de mas encuestas domiciliarias y tambien se procura que los pobres participen en el analisis de la pobreza.
EI Banco tambien lleva a cabo examenes de! gasto publico, en coope
racion con gobiernos y otros donantes. Estos examenes ayudan a llamar
la atenci6n hacia la necesidad de que exista coherencia entre el nive! ge
neral del gasto publico yel mantenimiento de la estabilidad macroeco
nomica. En algunos casos se han usado estos examenes para emprender
una rehlfma de los gastos publicos, encaminada a concentrarlos en programas de suma prioridad que fomenten e! credmiento econ6mico ye!
perfeccionamiento de los recursos humanos. Empero, aun existe margen para dar un uso mas eficaz a los resultados de los examenes del gasro pu
blico en e! curso del dialogo sobre polfticas con los gobiernos. En mu-
61
.. --------------------------------, E1. FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
Existe margen para dar un uso
mas eficaz a los resultados de
los examenes del gasto publico
en el curso del dialogo sobre
politicas con los gobiemos.
Sin proteccion del medio am-
biente, eI desarrollo a largo
plazo resulta socavado.
chos palses hay todavia posibilidades de redistribuir los recursos entre los
sectores (desplazandolos de la defensa a los sectores sociales, por ejemplo) y dentro de ellos (de la atencion curativa basada en el hospital a las
medidas de salud publica, por ejemplo). El desarrollo debe tomar en cuenta las necesidades de la generacion
actual y de las futuras, y por esta razon es importante la proteccion del medio ambiente, sin la cual el desarrollo a largo plazo resulta socavado. AI mismo tiempo, sin desarrollo no es posible generar los recursos nece
sarios para proteger eI medio ambiente. EI Banco trata de basarse en este
vinculo apoyando proyectos de forestacion, control de la contaminacion y ordenaci6n de tierras. Tambien invierte en agua, saneamiento y extension agricola para ayudar a los pobres a hacer frente a algunos de los problemas ambientales que les afectan. Asimismo, lIeva a cabo evaluaciones
del po sible impacto ambiental de los proyectos que financia, para que sea posible trazar planes con objeto de mitigar los efectos negativos que se detecte. Banco tam bien prepara evaluaciones sociales para analizar
la repercusi6n social de los proyectos. Actualmente se llevan a cabo evaluaciones de este tipo en varios paises y hay mas de elIas planificadas.
AI impulsar eI desarrollo economico y social eI Banco continuara profundizando su comprension de 10 que acontece en cada pais y en la economia mundial, basandose en sus dos funciones principales: prestamista y asesor. Continuara movilizando e invirtiendo recursos sustanciales en favor del desarrollo, prestando mas atenci6n a las necesidades de los pobres, a la distribuci6n del gas to publico y al impacro social y ambiental de los proyectos. La combinacion de las funciones financieras y de asesoramiento otorga al Crupo del Banco su ventaja comparativa. Si bien continuara desempenando esas funciones principal mente en eI ambito de cada pals, el Banco pondra mayor empefio en aprove
char y difundir su experiencia en todos los paises y en co nectar a los
clientes con los mejores conocimientos disponibles de otras Fuentes.
Asimismo, como en el pasado, responded a las solicitudes de sus accio
nistas para ayudar a tratar problemas estrategicos de desarrollo que trasciendan las fronteras nacionales.
La ayuda que proporciona el Banco a los paises para aplicar reformas
economicas se atendra estrictamente a las distintas fases de reforma eco
nomica en que se encuentren los diferentes prestatarios. El Banco se
guira ayudando a los gobiernos a poner en practica las reformas de poli
ticas y prestando asistencia mediante la provision de redes de seguridad
social con objeto de atenuar sus costos de transicion. Asimismo, conti-
~~" 1* UJ) j $4;4
EL BANCO MUNDIAL Y EL DESARROLLO SOCIAL
nuara aumentando los prestamos para las inversiones en recursos huma
nos y las mejoras en la administraci6n publica.
En materia de reclitsos humanos, el Banco seguira asignando suma prioridad a llegar a los ninos del mundo en desarrollo que se encuentren
en situaci6n desventajosa. Las actividades de nutricion a temp ran a edad,
saJud y educacion cuyo objeto sea proteger y desarrollar el potencial hu
mano d<: los ninos desfavorecidos, son fundamentales para quebrar el
cicio de pobreza. Los esfuerzos del Banco se concentraran en las situacio
nes en que las privaciones sean mas severas y en los paises donde afecten
a mayor numero de personas. Trabajara con sus principales colabo
radores en este programa.
EI Banco mntinuara trabajando activamente para movilizar reclitsos
y coordinar los esfuerzos de los donantes en respaldo de determinados
paises. Habida cuenta de la dimension y alcance del programa de desa
rrollo, el Grupo del Banco debe evitar cuidadosamente una exageracion
perjudicial de sus esfuerzos. Conforme a su reciente documento, Vision,
el Banco se concentrara en mayor grado en 10 que hace mejor, alentando
al mismo tiempo una division sensible de las tareas en el ambito de la co
munidad internacional del desarrollo. Con esta finalidad, el Banco for
taleced. las alianzas estrategicas con sus asociados para el desarrollo,
aprovechando la ventaja comparativa de cada organizacion. Se pondra
enfasis e,pecial en:
• El traba;o mancomunado con paises prestatarios, paises donantes e instituciones internacionales de desarrollo, para llevar a la prictica el programa de desarrollo social acordado en Ja cumbre de Copenhague.
• Aroyar. junto con orros organismos, el desarrollo institucional y el fortalecimiento de la capacidad en los paises prestatarios, y fomen
tar una mayor participaci6n local en el diseno, preparaci6n y su
pervision de los proyectos, programas y estudios financiados por el
Banco.
• Fomemar, con otros donantes, las microempresas y las iniciativas
ambiemales pequena escala, por medio de intermediarios locales.
• Er colaboracion con entidades de la ONU y otros donantes, mejorat el caudal de datos relativos a la pobreza y a la capacidad de los
palses en desarrollo para controlar el adelanto que hayan logrado
en su reduccion.
El obietivo del desarrollo economico y social es mejorar en todas par
tes el nivel de vida de los pueblos y para ello atenuar la pobreza genera-
EI Banco continuarii au men-
lando los prestamos para las
inversiones en recursos huma-
nos y las mejoras en la admi-
nistracion publica.
La meta es mejorar la vida de
las personas en todas partes.
_ .................................. .. EL FOMENTO DEL DESARROLLO SOCIAL
lizada, aumentar las oportunidades para que la labor sea mas producriva
y reunir las sociedades en un esfuerzo arm6nico que permita lograr un
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