防災システム序論disaster reduction system

大学院講義– 担当：今村文彦・牛山素行– Prof.F.Imamura and Dr.M.Ushiyama

– 所属：東北大学大学院工学研究科　　　　附属災害制御研究センター

– 期間：平成１６年１０月１日~

—防災対策の経緯と現実・課題

1.1 災害等の定義 definition

■自然災害と社会災害：natural and socialdisasters

（災害と事故の区別：）

■防災の定義（我が国の規定）■災害を未然に防止し，災害が発生した場合における被害の拡大を防ぎ及び被害の復旧を計ること

■災害への対応・基本的な柱：■防災施設，防災活動，災害情報

近年の危機的状況（災害と事故）

(志方,2003), Crisis, diaster, accident &affaires

有事

化学兵器を使った宗教団体による大量殺人事件地域社会における無差別殺人事件

地下鉄サリン事件和歌山毒入りカレー

3.事件affaire

冷却用ナトリュウム漏洩事故の発生と隠蔽安全管理の不適切による臨海状態の発生生産工程での点検体制の不備，不適切な対応

高速増殖炉ナトリュウム漏洩事故東海村核燃料加工施設(JOC) 事故大手乳業による大量食中毒事件

事故から事件に

技術的に予測困難な大岩盤の崩落大規模な海洋汚染

豊島トンネル岩盤崩落事故ロシアのタンカー・ナホトカ号の遭難による原油流出

2.事故accident

火砕流による被害広域に起こった直下型地震集中的な異常洪水による都市の冠水

雲仙普賢岳阪神・淡路大震災東海豪雨

1.自然災害disaster

防災対策の歴史(今本,2001)history of countermeasure

旧石器ー縄文　自然河川時代

弥生ー室町　　古代小河川時代　用水路，治水事業

戦国ー昭和　　大河川時代　　　新工法による河川事業

　戦国　　　　　　　　　　　　1542信玄堤　武田信玄

　　　　　　　　　　　　　　　1594太閤堤　豊臣秀吉

　江戸　　　　　　　　　　　　幕府直轄工事，各藩開発保全事業

　明治　　　　災害多発時代　　欧米先端技術の導入

　　　　　　　　　　　　　　　（デ・レーケ）

　大正　　　　比較的平穏

　戦後　　　　多くの災害

　　　　　　　都市化　　　　　総合治水計画，地下ダム，遊水池

　　　　　　　　　　　　　　　地下放水路，スーパー堤防

　平成　　　　環境河川時代　　人と自然の調和

　　　　　　　　　　　　　　　環境保全・創造

近代での対策の開始starting the countermeasure in Japan

■洪水災害：1896年の河川法の制定により，高水工事が国の直轄もしくは補助事業として始まる．

■高潮災害：1934年の室戸台風高潮災害以降，中央気象台による高潮警報などの災害情報の改善や地上げによる浸水対策が取り上げられた．

■津波災害：1896年の明治三陸大津波災害以降，高地移転を含む居住地対策が採用された．津波警報の開始，総合防災

■地震災害：1923年の関東大震災以降，耐震設計法が導入された．

■土砂災害：1878年に内務省直轄事業として開始された．1897年砂防法制定

■噴火災害：1910年の有珠山の噴火予知の成功から予知事業が始まった．

被害の種類と対策direct and indirect damage

直接被害：社会インフラ，建物被害，人的被害

間接被害：経済被害，人生・暮らしの被害，見えにくい被害

対策の限界：

■従来は，国・自治体などの行政主導■住民の防災過保護状態

巨大災害の割合(河田,2001)huge & extra-huge diasters

328,000人(96%)343,000人犠牲者数

32件(6%)416件(620年以降)発生件数

巨大災害全体地　震

117,000人(94%)125,000人犠牲者数

21件(12%)180件(684年以降)発生件数

巨大災害全体津　波

46,000人(59%)78,000人犠牲者数

17件(9%)190件(701年以降)発生件数

巨大災害全体高　潮

複合都市災害(岡田,2001)disasters in urban area

都市での課題

■我が国の人口の75%が都市域での住人■高層ビルや地下街による土地の立体化■都市拡大によるライフライン整備による時間・空間的高度化と依存

総合防災学

■災害シナリオ，課題の同定■調査・観測，解析・理解■予測・診断・対策の実施■安全レベルのコンセンサス形成■組織論・政策論■災害時の人間行動・被災者の心理

昭和53年宮城県沖地震の被害

• 都市型地震災害• 高層マンションの被害• 丘陵地宅地造成地の被害• ブロック塀による人的被害• 人工造成地における工業、流通業務団地の被害• ライフラインの被害（特に都市ガス被害）

宮城県沖地震 北緯38度９分、東経142度13分発生日時 1978年6月12日 17時14分

マグニチュード 7.4最大震度 5強震計 仙台市　地盤加速度　0.25~0.44G

昭和53年宮城県沖地震

１．２　防災対策の基本

（１）災害対策基本法■戦後，昭和27年３月の十勝沖地震や昭和33年９月の狩野川台風など度重なる大災害の経験から，防災体制の充実強化の必要性が提案

■昭和34年９月伊勢湾台風による大災害が発生し，これを契機として，総合的かつ計画的な防災行政体制の整備を進めようとする機運が高まる

■昭和36年11月に「災害対策基本法」（国土庁所管）が公布

■災害対策基本法は，災害対策全般にわたり施策の基本の確立を行う

■阪神・淡路大震災の経験に基づき，平成７年６月及び12月の２度にわたり災害対策基本法の一部が改正され，災害対策が強化される．

防災対策の基本master plan of disaster prevention

災害対策基本法中央防災会議

中央防災会議

指定公共機関 専門委員 事務局 指定行政機関

指定地方公共機関

指定地方行政機関

都道府県防災会議

専門委員

市町村防災会議

防災基本計画

市町村地域防災計画

都道府県地域防災計

防災業務計画防災業務計画

災害対策基本法が定める我が国の防災体制と防災計画

　国では，防災に関する重要事項を審議するため，内閣総理大臣を会長とし，指定行政機関の長などを委員とする中央防災会議を設け，総合的な災害対策の推進を計っている．

（２）中央防災会議Central disaster prevention council

中央防災会議専門評価の例Committee in the central disaster prevention council

I 外力の推定

１. 東南海・南海地震による強震動の分布

２．過去地震の震度および津波の高さ分布

３．東南海･南海地震の震源域

４．強震動の分布

５．津波の高さの分布

Ⅱ　東南海・南海地震で想定される被害

１．被害の全体像

２．被害の特徴

Ⅲ　東南海・南海地震対策に係る主な課題

１．広域災害への対応

２．津波防災対策の推進

３．地震発生の時間差を考慮した防災対策

４．予防対策の計画的な推進

IV　実施すべき対策

１．広域的な災害発生時における防災体制の確立

２．地域における災害対応力の強化

３．津波防災対策の強力な推進

（１）津波防災施設の計画的整備

（２）津波避難対策の強化

（３）津波による二次災害防止対策の強化

４．東南海・南海地震の時間差発生を考慮した防災対策

（１）連続発生を考慮した対応方針の明確化

（２）連続発生を考慮した応急危険度判定等の迅速化

５．被害軽減のための予防対策の計画的な実施

（１）住宅の耐震化対策等の緊急実施

（２）公共施設等重要な施設の耐震診断及び耐震化の緊急実施

（３）計画的かつ早急な予防対策の推進

６．経済被害の軽減対策，文化財被害対策，地震防災情報等に活用する観測体制の強化等，地震・津波に関する調査研究等の推進

防災と減災prevention and disater reduction

防災：被害を出さない対策・工夫

減災：被害の出ることは避けられないが出来るだけ少なくする工夫，長期化させない

そのためには危機管理が必要

■リスクマネージメント（被害抑止と被害軽減）

■クライシスマネージメント（応急対応，復旧・復興）

1995阪神・淡路大震災

地域防災は誰が担う

• 阪神淡路大震災– 自助，共助，公助

• それぞれの限界と役割強化• 「自主防災組織が地域住民を守る」• 自主防災組織を機能させるためには–身近な既存の組織からの延長–リーダーの存在–地域における企業・学校の役割

災害発生は，外力と防災力の差ハード面、ソフト面の津波・高潮防災対策の連携

外力の

外力の外力の大きさ大きさ大きさハード面の防災対策

ハード面の防災対策ハード面の防災対策のみのみのみ許容量を超

許容量を超許容量を超える外力のえる外力のえる外力の大きさ大きさ大きさ外力の

外力の外力の大きさ大きさ大きさハード面の

ハード面のハード面の防災対策防災対策防災対策許容量許容量許容量

大災害発生 大災害発生大大災災害害発発生生

<発生確率大><発生確率大><発生確率大> <発生確率小> <発生確率小><発生確率小>

ソフト面の防災対策

ソフト面の防災対策ソフト面の防災対策+++ハード面の防災対策

ハード面の防災対策ハード面の防災対策

ソフト面の防災でカバー

ソフト面の防災でカバーソフト面の防災でカバー

１．３　各種防災計画(内閣府)

防災基本計画Master plan

防災基本計画は，中央防災会議が作成する防災分野の最上位計画．この計画に基づき，指定行政機関及び指定公共機関は防災業務計画を，地方公共団体は地域防災計画を作成する．

防災業務計画

　防災業務計画は，防災基本計画に基づいてそれぞれの機関が作成する防災業務の計画です．各機関の計画がばらばらにならないようその作成，実施に当たっては各々の計画が一体となり，しかも有機的に機能するように配慮する．

地域防災計画

　地域防災計画は，都道府県や市町村の地域について，それぞれの地域の実情に即して，その地域の防災機関が防災のために処理すべき業務などを具体的に定める計画です．各地方防災会議または市町村長が防災基本計画に基づき作成．

対応機関

■指定行政機関，指定公共機関　国の防災関係機関として，平成11年１月現在，指定行政機関29機関(国土庁をはじめとする中央官庁)，指定公共機関37機関(日本電信電話株式会社，日本赤十字社など)が指定

■指定地方行政機関，指定地方公共機関　地方においても国と同様に，防災に関する計画を作成し業務を通じ防災に寄与する指定地方行政機関(国の地方行政機関)と指定地方公共機関が指定

１．４　震災対策の歩み

■わが国の震災対策は，昭和35年以前は，災害救助や災害復旧に対する資金の補助といった，地震が発生した後の対策をどう行うかということが中心

■昭和36年に「災害対策基本法」が制定され，「応急対策」，「予防」，「復旧」などの対策の相互の有機的な連携，災害対策の総合的・計画的な運用が行われた．

■国土庁は昭和49年に発足し，59年には防災局が設置され，■平成１２年に内閣府に移行．現在，関係各省庁の総合的調整の中心的役割を果たしつつ，震災対策の推進を図る.

震災対策を中心とした歴史history of countermeasure for earthquakes in Japan

年　月 震災対策の歩み 主な災害

大正12. 9　関東大震災

昭和19.12　東南海地震

21.12　南海地震22.10 「災害救助法」制定  　27. 3　十勝沖地震

33. 9　狩野川台風

34. 9　伊勢湾台風

昭和36.11「災害対策基本法」公布(S37中央防　　　 災会議設置S38防災基本計画決定)

　　37. 9「激甚法(激甚災害に対処するための

　　 特別の財政援助等に関する法律)」公布

39. 7　測地学審議会，関係各省の大臣に

「地震予知」について建議(第１次)

39. 6　新潟地震

40~45　松代群発地震

43. 5　十勝沖地震

昭和44.4「地震予知連絡会」国土地理院に設置

　　46.2　米サンフェルナンド地震

　　46.5 中央防災会議「大都市震災対策推進　　　　　要綱」決定　 　　46.6 国を中心に「震災対策訓練」実施　　　　　(以降，毎年) 　 　　48.7 中央防災会議「１.地震予知の推進

　　　　　２.都市防災化の推進　３.防災体制

　　　　　の強化等」について申し合わせ

昭和49. 6 国土庁発足(長官官房災害対策室)

49.10 中央防災会議に「大都市震災対策連絡会議」を設置 　

　　50. 8 中央防災会議「当面の防災対策の推進について」決定 　

　　51.10 閣議決定により内閣に「地震予知推進本部」の設置 　

　　52. 4 国土庁長官官房に「震災対策課」設置　

52. 4 地震予知連絡会に「東海地域判定会」が設置(S54.8廃止)　 53 国土庁「防災基地建設モデル事業」開始　 

昭和53. 6 「大規模地震対策特別措置法」公布

　　53. 6　宮城県沖地震

　　54. 8 「東海地震に係る地震防災対策強化地域」　　　　　 の指定 　 　　54. 8 「地震防災対策強化地域判定会」の発足

　　54. 9　中央防災会議「東海地震の強化地域に係る

　　　　　 地震防災基本計画」

　　54.11 「広域防災基地の設置」について方針決定

　　　　　　(国有財産中央審議会「立川飛行場返還国

　　　　　　有地の処理について答申」

昭和55. 5 「地震財特法(地震防災対策強化地域にお

　　　　　　ける地震対策緊急整備事業に係る国の財政　　　　　　上の特別措置に関する法律)」公布 　 　　55.12 「地震対策緊急整備事業計画」の承

　　58. 5 中央防災会議で「当面の防災対策の推進に

　　　　　　ついて」を決定 　　

　　58. 5　日本海中部地震

　　58. 6 「津波警報関係省庁連絡会議」設置(S58.7

　　　　　　「沿岸地域における津波警戒の徹底につい

　　　　　　て」申合せ)

昭和58.12 「立川広域防災基地整備

　　　　　　推進連絡会議」設置 　　

　　59. 9　長野県西部地震

　　59. 7 国土庁に「防災局」設置

　　60. 3 「地震財特法」の一部改正（有効期

限の５年延長） 　　

　　62.12　千葉県東方沖地震

昭和60. 7 地震対策緊急整備事業計画変更の承認

　　63. 6 中央防災会議地震防災対策強化地域　　　　　　指定専門委員会検討結果中間報告 　　63. 7 測地学審議会「地震予知の推進について」　　　　　　第６次建議 　 　　63.10 立川広域防災基地災害対策本部予備施設　　　　　　落成 　 　　63.12 中央防災会議「南関東地域震災応急対策　　　　　　活動要領」決定 　 

平成2. 3 「地震財特法」の一部改正（有効期限の５年延長） 　 

2. 8 地震対策緊急整備事業計画変更の

4. 8 中央防災会議地震防災対策強化地域指定専門委員会検討結果報告 

4 .8 中央防災会議「南関東地域直下の地震対

策に関する大綱」決定

5. 1　釧路沖地震

5. 7 測地学審議会「地震予知の推進について」第７

次建議 　　

平成5. 7 北海道南西沖地震

　　5.11 津波警報関係省庁連絡会議「沿

岸地域における津波警戒の徹底に

ついて」申合せ

6.12　三陸はるか沖地震

7. 3「地震財特法」の一部改正（有効期限

の５年延長） 　 7. 6 「災害対策基本法」の一部改正

平成7. 1　阪神･淡路大震災

7. 6「地震防災対策特別措置法」

7. 7「地震調査研究推進本部」総理府

に設置　 7. 7「防災基本計画」改訂 　 7.12「災害対策基本法」及び「大規模地震

対策特別措置法」の一部改正

平成10.1 中央防災会議に「大都市震災対策専門

委員会」設置 　 10.3「地域防災計画における津波対策強化の手引き」

「津波災害予測マニュアル」通知

10.6 中央防災会議「大都市震災対策専門委員会」提言

　 「南関東地域直下の地震対策に関する大綱」「南関東地域震災応急対策活動要領」の改訂決定

10.8 測地学審議会「地震予知のための新たな観測研

究計画の推進について」建議

１．５　現在の震災対策の概要outline of the present countermeasure in Japan

(１）震災対策の体系

■わが国の震災対策は，災害対策基本法と防災基本計画により推進

■昭和46年２月のサンフェルナンド地震の経験から，同年５月，中央防災会議で「大都市震災対策推進要綱」が決定，

■昭和50年８月及び58年５月の同会議において「当面の防災対策の推進について」が決定されました．

■平成７年１月の阪神・淡路大震災の経験から，同年７月に地震防災対策特別措置法が施行されたほか，中央防災会議において防災基本計画が改訂され，

■新たに震災対策編が設けられました．現在，これらに基づき震災対策が推進

防災基本計画（震災対策編）の概要

災害予防，災害応急対策，災害復旧・復興

第１章　災害予防

第１節　地震に強い国づくり，まちづくり

第２節　迅速かつ円滑な災害応急対策，

災害復旧・復興への備え

第３節　国民の防災活動の促進

第４節　地震災害及び地震防災に関

する研究及び観測等の推進

第２章　災害応急対策

　第１節　発生直後の情報の収集・連絡及び通

　　　　　信の確保

　第２節　活動体制の確立

　第３節　救助・救急・医療及び消火活動

　第４節　緊急輸送のための交通の確保・緊

　　　　　急輸送活動

　第５節　避難収容活動

　第６節　食料・飲料水及び生活必需品等の調

達，供給活動

第７節　保健衛生，防疫，遺体の処理等に関

する活動

第８節　社会秩序の維持，物価の安定等に関

する活動

第９節　施設，設備の応急復旧活動

第１０節　被災者等への的確な情報伝達活動

第１１節　二次災害の防止活動

第１２節　自発的支援の受入れ

第３章　災害復旧・復興

第１節　地域の復旧・復興の基本的方向の

決定

第２節　迅速な原状復旧の進め方

第３節　計画的復興の進め方

第４節　被災者等の生活再建等の支援

第５節　被災中小企業の復興その他経済復興

の支援

第４章　津波対策

　第１節　災害予防

　第２節　災害応急対策

（２）予防対策・都市防災構造化

地震防災緊急事業五箇年計画

■ 地域の防災性を向上させるため，避難地や避難路，消防用施設，公共施設の耐震補強，防災無線施設等様々な施設の整備を進める必要がある

■ 阪神・淡路大震災の経験から，これら地震防災上緊急に整備すべき施設を明らかにし，その整備を計画的に進めるため，平成７年７月に施行された「地震防災対策特別措置法」に基づき，都道府県知事が地震防災緊急事業五箇年計画を作成することができる

■ 平成８年度を初年度とする五箇年計画が全47都道府県において作成され，それに基づく事業の推進が図られている．

■ 計画に計上された事業で国の補助等が行われる事業については優先的に助成されるとともに，一部事業については通常の補助率をかさ上げする等の措置

１．６　地震調査研究の推進promotion of earthquake research

■ 昭和39年に測地学審議会（文部大臣の諮問機関）が，地震予知計画についての建議を提供し，わが国における地震予知の計画的研究が始まる．

■ 昭和44年には，各研究機関の情報交換と情報の総合的判断を行う目的で地震予知連絡会が建設省国土地理院に設置．

■ 平成７年７月、全国にわたる総合的な地震防災対策を推進するため、地震防災対策特別措置法が議員立法によって制定

■ 地震調査研究推進本部は、地震に関する調査研究の成果が国民や防災を担当する機関に十分に伝達され活用される体制になっていなかったという教訓を踏まえ、行政施策に直結すべき地震に関する調査研究の責任体制を明らかにし、これを政府として一元的に推進するため、同法に基づき総理府に設置（現・文部科学省に設置）された政府の特別の機関

■平成７年には，地震防災対策特別措置法に基づき，総理府に地震調査研究推進本部（本部長：科学技術庁長官）が設置され，政府としての地震に関する調査研究体制が強化

■地震調査研究推進本部■総合的かつ基本的施策の立案，予算の調整，総合的観測計画の作成，広報等を行う政策委員会

■各機関の調査結果の収集，整理，分析，これに基づく総合的評価を行う地震調査委員会

■が設けられ，地震に関する観測，測量，調査及び研究について，企画，調整，調査結果の総合的評価等を一元的に推進

地震に関する調査研究の推進体制

宮城県沖地震の将来起こる可能性

長期的な地震発生確率の評価手法

地震発生年月日 前回の地震から の経過年数（年）地震の規模１７９３年２月１７日 Ｍ８．２程度１８３５年７月２０日 ４２．４年 Ｍ７．３程度１８６１年１０月２１日 ２６．３年 Ｍ７．４程度１８９７年２月２０日 ３５．３年 Ｍ７．４1936年11月3日 ３９．７年 Ｍ７．５1978年6月12日 ４１．６年 Ｍ７．４

１.７ 我が国の災害対策の推進状況Progress of countermeasure in Japan

■阪神・淡路大震災後，政府は，その教訓を踏まえ

■初動体制の整備，法制度，防災計画等の改善，防災無線網の充実強化，

災害観測・予測システムの強化・整備，被災者

に対する生活支援等，様々な面で防災施策の改

善を図ってきた．

平成11年度以降の，主な防災対策の取組みは，

　次のとおり．

【東海地震対策】

　○社会情勢の変化や，阪神・淡路大震災の教訓を踏まえ，地震防災対策強化地域に係る「地震防災基本計画」を20年ぶりに修正

　○平成12年３月，「地震防災対策強化地域における地震対策緊急整備事業に係る国の財政上の特別措置に関する法律（地震財特法）」が５年間延長

【風水害対策】

　○平成11年度の災害を踏まえ，

■関係４省庁からなる「地下空間洪水対策研究会」が，緊急対策を取りまとめた（平成11年８月）．

■中央防災会議局員会議において，豪雨災害対策のあり方について検討し，提言をとりまとめた（平成12年４月）．

■「土砂災害警戒区域等における土砂災害防止対策の推進に関する法律」が制定された（平成12年４月）．

■関係７省庁は，「高潮災害対策の強化に関する連絡会議」及び「高潮防災情報等のあり方研究会」を設置し，関係省庁の連携強化などの対策を検討している．

【事故災害対策】

○原子力災害対策

■茨城県東海村の原子力事故を受け，加工事業者についても定期検査を実施すること等を内容とする「核原料物質，核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律の一部を改正する法律」及び異常事象が発生した場合の事業者の通報義務や国・地方公共団体の体制整備等を内容とする「原子力災害対策特別措置法」が制定された（平成11年12月）．

■これを受け，防災基本計画原子力災害対策編の見直しを行っている．

○鉄道事故対策

■平成11年６月以降，山陽新幹線においてトンネルコンクリート剥落事故が続いたため，トンネル安全問題検討会を開催して，報告をとりまとめた．

■平成12年３月，帝都高速度交通営団日比谷線の列車脱線・衝突事故の発生に対応し，事故調査検討会を立ち上げ，原因究明に向けて検討している．

【災害復旧・復興対策】

○激甚災害

■公共土木施設災害復旧事業等に係る激甚災害（本激）の指定については，昭和37年の制度発足当初は毎年１~２件指定されていたが，昭和59年以降は阪神・淡路大震災１件のみの指定に止まっている．

■このため，最近の地方自治体の財政の逼迫状況等を踏まえ，被災した地方自治体の財政負担の緩和を図るとともに，被災地域の円滑かつ早期の復旧を図ることを目的として，公共土木施設等に大規模な被害が生じた災害については，これを適切に激甚災害に指定できるよう激甚災害指定基準等を改正した（平成12年３月）．

■指定基準を最大で現行の８分の１まで引き下げることとしており，新しい指定基準等は，平成12年１月１日以降に発生した災害から適用される．

○被災者生活再建支援法

■同法による制度の運用が平成11年４月から開始され，自然災害により生活基盤に著しい被害を受け，経済的理由等により自立して生活を再建することが困難な被災者に対しては，最高100万円の被災者生活再建支援金が支給されている．

レポート

■災害，事故，事件の違いを説明しなさい．■横軸に明治以降の年，縦軸に犠牲者数を示し，災害事象と対策を図中に挿入していき，我が国の災害対策の歴史を１つのグラフにまとめなさい．