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EL REPARTO DE COMPETENCIAS EN LA UNIÓN EUROPEA
Autor:
Manuel Fuster Ruiz de Apodaca
Alumno del Master Universitario en Unión Europea
Asignatura, “Principios y Competencias de la Unión Europea”
Universidad Nacional a Distancia, UNED
Enero de 2016
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INDICE
- Antecedentes
- Principios rectores en el ejercicio de las competencias en la Unión Europea
- Características de las competencias de la Unión Europea
- Competencias exclusivas de la Unión Europea
- Competencias compartidas entre la Unión Europea y los Estados miembros
- Competencias de apoyo, coordinación y complemento.
- Conclusiones
- Fuentes y referencias bibliográficas
ANTECEDENTES
La Unión Europea como organización internacional que es, no tiene una personalidad jurídica
originaria sino derivada y funcional, esto es, solo dispone de las competencias que sus Estados
miembros le atribuyen en los Tratados Constitutivos. Su especificidad respecto de las
organizaciones internacionales clásicas reside en que las competencias que le atribuyen los Estados
es mayor debido a que éstos le transfieren el ejercicio de estas competencias y no solo la
articulaciones de la cooperación intergubernamental en estas materias1.
Esto es, la Unión no tiene competencias propias u originarias. Se trata de competencias derivadas.
Las recibe por un apoderamiento que hace voluntariamente cada Estado miembro en el momento de
la adhesión y con ocasión de las reformas de los Tratados2. En este punto conviene recordar -pues
hoy día no resulta difícil oír a políticos y analistas con discursos confusos en este sentido3- que los
Estados miembros no han transferido soberanía o parte de ella a la Unión Europea. La soberanía la
1 Gil Carlos Rodríguez Iglesias y Manuel López Escudero, Las organizaciones Internacionales cap 26, p.604 2 Araceli Mangas Martín “Instituciones y Derecho de la Unión Europea”; c. 3 p. 69. 3 Resulta interesante observar el discurso de Felipe González en la reciente entrevista publicada en El País el 28-1-2016: “Me preocupa que España sea irrelevante en la sala de máquinas de la Unión Europea, porque el proceso es de soberanía compartida, no de cesión de soberanía para que otros decidan por nosotros.(…) Dependemos de la Unión Europea, con quien compartimos soberanía, y tenemos que decidir de forma conjunta para cambiar el rumbo de la Unión.”. Igualmente el propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha mantenido una línea jurisprudencial para atribuir responsabilidad a los Estados signatarios del Convenio de Roma por actos derivados del derecho de la Unión donde expone reiteradamente el argumento de la cesión de soberanía. (ej. Sentencia TEDH, 30 de junio de 2005, caso Bosphorus airlines vs Irlanda, demanda 45036/98 o Sentencia TEDH, 10 de marzo de 2004 caso Senator Lines GmbH vs varios Estados, demanda 56672/00)
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conservan íntegra y, por lo tanto, los Estados Miembros (los ciudadanos) siguen siendo los titulares
de las competencias cuyo ejercicio han transferido a la Unión por medio de los tratados que han
suscrito voluntariamente. Y, aunque una de sus características, como veremos, es la irreversibilidad,
no es menos cierto que a través del mecanismo del artículo 50 del Tratado de la Unión Europea4
cada Estado miembro tiene la facultad de salirse de la Unión Europea lo que haría que recuperara de
forma automática el ejercicio de las competencias transferidas a la Unión. Lo que es prueba
irrefutable de la titularidad dominical de las competencias.
Además, las competencias pueden reducirse conforme a lo previsto en el artículo 48.2 del TUE lo
que devolvería el ejercicio de la competencia a los Estado miembros. Pero sería una interpretación
errónea pensar que la Unión Europea transfiere soberanía a los Estados. Es decir, bajo el viejo
aforisma latino nemo plus iura transferre quam ipse habet, resulta evidente que los gobiernos no
pueden disponer a favor de una organización internacional, con la firma de un tratado, algo que no
les pertenece, la soberanía, que pertenece a todos y cada uno de los ciudadanos de ese estado. Al
menos sin los cauces constitucionales previstos o con reforma de los mismos.
Históricamente el sistema de competencias de la Unión Europea se ha basado en los elementos de
eficacia y flexibilidad. La construcción europea ha requerido de un sistema competencial flexible y
dinámico con mecanismos que permitían a la Comunidad una intervención eficaz en ámbitos
necesarios para lograr sus fines5. Ante la falta de delimitación de competencias la antigua
Comunidad Europea basaba su acción competencial en la denominado clausula de imprevisión
recogida en el artículo 308 TCE que tal y como exponía el Tribunal Justicia “suple la inexistencia
de poderes de acción conferidos expresa o implícitamente a las instituciones comunitarias por
disposiciones específicas del Tratado, en la medida que dichos poderes resulten, no obstante,
necesarios para que la Comunidad pueda ejercer sus funciones con vistas a lograr alguno de los
objetivos establecidos por el Tratado”6. El Tratado de Maastrich se estableció sobre la base los tres
pilares clásicos: uno denominado comunitario que establecía competencias e instituciones propias
y, los otros dos, de carácter intergubernamental de colaboración entre los Estados miembros
(política exterior y seguridad y justicia y asuntos de interior). El Tratado de Amsterdam introdujo el
principio de subsidiariedad de importantes consecuencias sobre el ejercicio de las competencias.
4 Art 50.1 TUE: “Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.” 5 José Martín y Pérez de Nanclares. “La delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros: sobre el difícil equilibrio entre flexibilidad, la eficacia y la transparencia”. 6 Dictamen de 28 de marzo de 1996
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Presionada Alemania por sus propios Länders, que veían amenazadas sus competencias regionales,
la Declaración nº 23 que acompaña al Tratado de Niza se manifestaba la necesidad de “establecer
y supervisar una delimitación más precisa de las competencias entre la Unión Europea y los
Estados miembros, que respete el principio de subsidiariedad”. Así pues se abrió una pugna entre
los que deseaban ampliar las competencias de la Unión y los que sentía recelos por el aumento de
las mismas.
El malogrado Tratado Constitucional logró, al menos, que los trabajos de sistematización y
clarificación pudieran servir en el futuro. El Tratado de Lisboa acaba con la estructura de tres
pilares clásicos de la Unión Europea “comunitarizando” todas competencias de la Unión aún con
algunas excepciones en materia de la PESC. Ofrece como novedad una clarificación y explicitación
de la delimitación competencial. A diferencia de los textos de los tratados anteriores que apenas
contenían normas de clarificación, el Tratado de Lisboa ha sido calificado de reiterativo por la
cantidad de artículos dedicados a la cuestión de las competencias y redundante en algunos puntos.
El Tratado de Lisboa mantiene en definitiva el principio tradicional de atribución de competencias
propia de las organizaciones internacionales conforme había sido interpretado por el Tribunal de
Justicia y la doctrina7.
PRINCIPIOS RECTORES EN EL EJERCICIO DE LAS COMPENTENCIAS EN LA UE
El fundamento y ejercicio de las competencias en el seno de la Unión Europea se asienta en unos
principios que rigen u ordenan el modo en que la Unión Europea adquiere el ejercicio de la
competencia y la ejerce.
El principio de atribución es el fundamento del reparto competencial en la Unión Europea, esto es,
en la atribución de competencias que los Estados miembros hacen a la Unión con su incorporación.
Viene expuesto en los puntos 1º y 2º del artículo 5 del TUE:
1. La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución. El ejercicio de las competencias de la Unión se rige por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. 2. En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr los objetivos que éstos determinan. Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros
7 Araceli Mangas Martín “la distribución de competencia en la Unión Europea y el Principio de Subsidiariedad”. Articulo publicado por la Fundación Manuel Giménez Abad; pag. 2
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Tal y como hemos adelantado en el punto anterior la Unión no puede ejercer competencias que no
le hayan sido atribuidas por los Estados miembros en los Tratados constitutivos o, dicho de otro
modo, una competencia corresponde a la Unión si le ha sido atribuido expresa y concretamente en
los Tratados por los Estado miembros8. Este principio de atribución expresa se refuerza por el
enunciado del artículo 4.1 del TUE:
“De conformidad con los dispuesto en el artículo 5, toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados miembros. “
Se ha calificado al Tratado de Lisboa como reiterativo en este sentido ya que dedica muchos
artículos a reforzar el principio de atribución9, pero sin duda esta clausula residual o presunción de
competencia del estado del artículo 4.1 despeja cualquier duda interpretativa. No solo esto, sino
que para mayor refuerzo de la salvaguarda de las competencias que no pueden pertenecer a la
Unión Europea, no solo por no estar encomendadas expresamente y no solo por el principio de
presunción negativa del 4.1 encontramos referencias explicitas en el artículo 4.2 TUE a materias
como la integridad territorial, orden publico, seguridad nacional. Es más, el ultimo párrafo del 4.2
es especialmente reiterativo con la responsabilidad en exclusiva de los Estados miembros respecto
de la seguridad nacional.
El Tratado de Lisboa establece en el propio artículo 5.1 del TUE los principios básicos del ejercicio
de las competencias por parte de la Unión Europea: el principio de subsidiariedad y de
proporcionalidad.
El principio de subsidiariedad, -enunciado en el preámbulo del TUE y establecido en el artículo 5-
actúa como regulador del modo de ejercicio de las competencias compartidas entre la Unión y los
Estados miembros de forma que la Unión solo actuaría ante la insuficiencia de acción de los
Estados y justificada por una mayor eficacia de la acción común. Persigue racionalizar ese ámbito
difuso y elástico de la competencia compartida. Nos indica hasta donde debe llegar la UE cuando
aprueba normas 10. El artículo 5.3 del TUE expone: “En virtud del principio de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.”
8 Araceli Mangas Martín “Instituciones y Derecho de la Unión Europea”; c. 3 p. 69. 9 Fanny Castro-Rial Garrone, “Instituciones de la Unión Europea”, cap 4, p. 64 10 Araceli Mangas Martín “Instituciones y Derecho de la Unión Europea”; c. 3 p. 80
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El criterio de necesidad es el que confiere margen a las instituciones para apreciar la oportunidad
de su intervención justificada por una laguna convencional originaria o por una regulación
insuficiente para lograr u objetivo pretendido11. La intervención de la Unión se justifica sólo si los
objetivos de la acción propuesta no pueden ser alcanzados por los Estados miembros
individualmente y pueden lograrse mejor con la actuación de la UE; constituye pues un concepto
dinámico12. Corresponde en última instancia al Tribunal de Justicia la supervisión de la aplicación
de este principio por las instituciones de la Unión en este delicado equilibrio entre la búsqueda del
interés común por parte de la Unión y la autonomía de los Estados miembros13.
El principio de proporcionalidad y principio de suficiencia de medios afectan de modo general
al ejercicio de competencias. El primero de ellos implica, conforme al dictado del artículo 5.4 TUE,
una adecuación de las acciones de la Unión a lo necesario para la consecución de los objetivos de
los Tratados sin que pueda excederse de ello, esto es, a lo estrictamente necesario: “En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.
El Tribunal de Justicia se ha pronunciado en muchas ocasiones sobre este principio donde, a pesar
de reiterar que la acción de la Unión sea apta para alcanzar el objetivo perseguido sin ir más allá de
lo necesario para alcanzarlo, le reconoce al legislador comunitario una amplia facultad discrecional
en materias de índole político, económico, social o de alcance complejo14.
El Principio de Suficiencia de Medios, enunciado en el artículo 3.6 del TUE, implica que la Unión
perseguirá sus objetivos por los medios apropiados conforme a sus competencias, esto es, que la
Unión actuará solo en la medida necesaria pero con todos los medios necesarios, fundamentalmente
financieros15: “La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que se le atribuyen en los Tratados.”
Esto es, expresa el compromiso de la UE y de sus Estados miembros en poner todo su empeño en
la relación de los objetivos de los tratado y en conexión indispensable con los medios financieros
de que debe disponer la UE para su logro (Araceli Mangas, 85) 11 Fanny Castro-Rial Garrone, “Instituciones de la Unión Europea”, c. 4, p. 79 12 Gil Carlos Rodríguez Iglesias y Manuel López Escudero, Las organizaciones Internacionales cap 26, p.604. 13 Sentencias del TJ, entre otras, British American Tobaco (C-491/01, 10-12-2002); Bélgica v Comisión (C-110/03, 14-04-2005); Alemania v Parlamento y Consejo (C-233/94, 13-05-1997) 14 Sentencias del TJ, entre otras, Maizena (C-137/85, 18-11-1987); Käserei Champignon (C-210/00, 11-07-2002); Comisión v Italia (C-224/00, 19-03-2002); Reino Unido v Consejo (C-84/94, 12-11-1996). 15 Araceli Mangas Martín “Instituciones y Derecho de la Unión Europea”; c. 3 p. 85
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CARACTERÍSTICAS DE LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Conforme al dictado del artículo 13.2 del TUE se pueden extraer unas características de las
competencias de la Unión – exclusivas o compartidas- en relación con el modo de actuar de en el
desarrollo de las mismas: Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos.(...)
De este modo, y siguiendo la clasificación que en este sentido realiza la profesora Araceli Mangas,
podríamos decir que las competencias de la Unión son expresas y limitadas, en el sentido de que la
Unión solo puede ejercer las competencias que le han sido atribuidas expresamente en los Tratados
sin que pueda salirse de las previsiones de los mismos. Son competencias específicas, esto es, no
son títulos competenciales abstractos al modo que se prevén en las constituciones nacionales como
la española respecto al reparto de competencias con las Comunidades Autónomas o la alemana con
sus Landers. Se trata de habilitaciones específicas para hacer algo concreto. Tienen una finalidad
funcional ya que a la Unión Europea se le ha dotado de competencias para la consecución de
objetivos concretos y determinados, esto es, la función es lo determinante. La Unión Europa, a
diferencia de los Estados cuya finalidad es integral y disponen de poderes generales, cada acto de
sus instituciones es fruto de la atribución del ejercicio de las competencias que pertenecen a la
soberanía de cada Estado miembro (A. Mangas, 72). Otra característica de las competencias de la
Unión Europa es su carácter indefinido. Esta característica ha sido expuesta por el Tribunal de
Justicia en sentencias como la célebre “Costa v Enel”16. El TJ expone que la transferencia efectuada
por los Estados “implica una limitación definitiva de sus derechos soberanos”. En igual sentido se
pronuncia en la Sentencia “Comisión contra Francia”17 donde habla de “duración indefinida”. La
profesora Mangas, sin embargo, habla de irreversibilidad. En mi opinión los adjetivos irreversible y
definitivo no son los más ajustados a esta característica ya que existe la posibilidad de retorno de
dichas competencias a sus titulares dominicales, los Estados, bien vía la revisión de los tratados
prevista en el artículo 48.2 del TUE o vía la salida voluntaria de la Unión vía artículo 50 del TUE
por lo que, a mi juicio, el término indefinido -tal y como se expone en la Sentencia Comisión v
Francia- se ajusta más que irreversible o definitivo.
Por ultimo, otra característica de las competencias de la Unión es el ejercicio efectivo de la misma
de forma que la Unión adquiere la competencia en la medida que la usa por lo que la inacción por
16 STJCE, Flaminio Costa vs ENEL (C-6/64, 15-07-1963). 17 STJCE, Comisión vs Francia (C-7/71, 14-12-1971)
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parte de la Unión habilita a los Estados a poder ejercerla temporalmente en tanto en cuanto se
produzca la acción de la UE en este sentido.
COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Las competencias exclusivas de la Unión Europea viene reguladas en el artículo 3 del TFUE
mediante una lista cerrada: “2. La Unión dispondrá de competencia exclusiva en los ámbitos siguientes: a) la unión aduanera; b) el establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior; c) la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro; d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común; e) la política comercial común.”
Conforme con el mandato del artículo 2.1 del TFUE queda vedado a los Estados poder legislar en
estas materias en tanto en cuanto no sean facultados para ello por la propia Unión. Sin embargo, los
actos de ejecución material o de aplicación de la legislación comunitaria sobre estas materias sí
corresponde a los Estados por lo que en definitiva no quedan desentendidos totalmente de las
mismas: “1. Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia exclusiva en un ámbito determinado, sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, únicamente podrán hacerlo si son facultados por la Unión o para aplicar actos de la Unión.”
El artículo 3.2 del Tratado de Funcionamiento establece, asimismo, competencia exclusiva de la
Unión para la celebración de acuerdos internacionales en desarrollo o aplicación de los actos
legislativos de la Unión: “2. La Unión dispondrá también de competencia exclusiva para la celebración de un acuerdo internacional cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.”
a) Unión Aduanera.
La unión aduanera es el núcleo principal del mercado interior de la Unión. Viene regulado en los
artículos 28 a 37 del TFUE. El artículo 28 del TFUE expone: “La Unión comprenderá una unión aduanera, que abarcará la totalidad de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países.”
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La regulación abarca desde medidas de control de los monopolios nacionales de carácter comercial
para evitar discriminaciones de mercancías provenientes del resto de la Unión (art. 37);
prohibiciones cuantitativas a la importación y exportación entre los Estados miembros (arts. 34 y
35) o la prohibición de tributos internos que mejoren las condiciones competitivas de los productos
nacionales frente a los de otros Estados miembros (art.110 TFUE)
El Tribunal de Justicia ha tenido un papel activo en la interpretación y alcance de las norma
aduaneras de la Unión. La histórica sentencia Dassonville en 197418, en relación con las medidas de
efecto equivalente, el TJ estableció: "toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario debe considerarse como una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas;
"…dichas medidas (…) no pueden constituir un medio de discriminación arbitrario ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros;
O la sentencia Cassis de Dijon en 1979 introdujo restricciones a la aplicación de la excepción del
artículo 30 CE (hoy 36 TFUE) en relación con las restricciones cuantitativas por razones de interés
público estableciendo que deben ser interpretadas de forma restrictiva en evitación de restricciones
encubiertas a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
Así pues, la unión aduanera es una zona única de comercio por la que circulan libremente todas las
mercancías, tanto las producidas en la Unión como las importadas. Ello significa: Ausencia de
derechos de aduana en las fronteras entre los países miembros de la UE; Derechos de aduanas
comunes sobre las importaciones procedentes de fuera de la Unión; Normas de origen comunes
para los productos importados de fuera de la UE; Una definición común del valor en aduana19.
Históricamente, la unión aduanera vio la luz el 1 de julio de 1968 fecha en la que se suprimieron los
derechos de aduana aún en vigor sobre los intercambios intracomunitarios y se introdujo el arancel
aduanero común que sustituían a los nacionales respecto al resto del mundo. En 1993 se eliminaron
los controles aduaneros en las fronteras interiores de la Unión. A la unión aduanera comunitaria se
han adherido Mónaco, Andorra, San Marino y, con limitaciones Turquía.
La protección aduanera incluye20: Garantía del cumplimiento de las normas que protegen el medio
ambiente y la salud y seguridad de los consumidores; Comprobación de la legalidad de
exportaciones de tecnologías sensibles o que puedan ser utilizadas para la fabricación de armas 18 STJCE Dassonville (C-8/72, 11-07-1974) 19 http://ec.europa.eu/taxation_customs/40customs/customs_general_info/about/index_es.htm 20 http://europa.eu/pol/cust/index_es.htm
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químicas o biológicas; Lucha contra la falsificación y la piratería en orden a la protección de las
condiciones laborales de las empresas fabricantes que sí cumplen la ley; Lucha contra el blanqueo
de capitales y la evasión de impuestos a través de control sobre movimientos de dinero en efectivo;
Apoyo a la policía en el tráfico de personas, drogas, pornografía, armas y delincuencia organizada;
Protección de especies amenazadas mediante control del tráfico de animales, plantas o marfil;
Protección del patrimonio cultural en la lucha contra el contrabando de arte.
b) Normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior.
Las normas sobre competencia tienen como objetivo la eliminación de practicas colusorias o
restrictivas de la libre competencia, esto es, sirven para garantizar las condiciones leales y
equitativas en las que las empresas pueden ejercer su labor. Viene reguladas en los artículo 101 a
109 del Tratado de Funcionamiento. Conforme al dictado del artículo 101 TFU: “Serán incompatibles con el mercado interior y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas y las prácticas concertadas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado interior…”
Prohibiendo – con sanción de nulidad de pleno derecho- en particular (art. 101) : fijar directa o
indirectamente precios; limitar o controlar la producción, el mercado, el desarrollo técnico o las
inversiones; reparto de mercados o de fuentes de abastecimiento; aplicación de condiciones
desiguales para prestaciones equivalentes produciendo desventaja competitiva; condicionar la
celebración de contratos a prestaciones suplementarias sin relación con el objeto del contrato.
El artículo 102 TFUE regula la prohibición de abuso de posición dominante (“explotación abusiva,
por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado interior o en una parte
sustancial del mismo”) y prohíbe particularmente la misma lista de conductas que la referida en el
artículo 101. Por lo tanto, lo que se prohíbe no es la posición dominante sino el abuso de ella
mediante prácticas destinadas a limitar o condicionar la actividad de los competidores de tal forma
que favorezcan la exclusión del mercado de los mismos o la entrada en él de nuevos competidores.
Dos normas de derecho derivado regulan principalmente esta materia. La primera de ellas es el
Reglamento 1/200321 del Consejo. En ella se regulan los procedimientos para aplicar los artículos
21 Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo de 16 de diciembre de 2002 relativo a la aplicación de las normas sobre competencia: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:001:0001:0025:ES:PDF
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81 y 82 CE (hoy 101 y 102 TFUE). Conforme a lo previsto en sus artículos 4 y 5 se confieren
competencias a la Comisión con carácter general y a las autoridades nacionales para aplicar casos
concretos. En cuanto al control de concentraciones de empresas el Reglamento 139/200422 otorga
a la Comisión la competencia exclusiva para la evaluación de las concentraciones de empresas a
nivel comunitario.
Ambas normas confieren a la Comisión con amplios poderes de investigación y de imposición de
elevadas sanciones, en forma de multas sancionadoras y multas coercitivas. Resultan significativas
las sanciones impuestas en 2004 a Microsoft (497 m.) por abuso de posición dominante o en 2014 a
la farmacéutica Servier y otros cinco productores medicamentos genéricos con 430 millones por
acuerdos sobre los precios de medicamentos. Resulta significativa y de rabiosa actualidad la
sentencia del TJUE anulando la multa de 790 millones impuesta por la Comisión a 11 aerolíneas
por supuesto pacto de precios anticompetitivos o la sentencia23 que anula la decisión de la comisión
que declaraba ilegal las ayudas fiscales a las navieras españolas (tax lease) y obligaba a devolver
126 millones, conforme a la previsión del artículo 108 del TFUE: “La Comisión examinará
permanentemente, junto con los Estados miembros, los regímenes de ayudas existentes en dichos
Estados”
Efectivamente, las ayudas otorgadas a por lo Estados a favor de determinadas producciones o
empresas están prohibidas en la mayoría de los casos por ser restrictivas a las competencias
conforme al dictado del artículo 107 TFUE salvo las excepciones que contiene el punto 3 del
mismo y que en suma se justifican por razón de un desarrollo de regiones pobres o situaciones de
desequilibrios económicos o a la especial protección a la cultura y conservación del patrimonio.
c) la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro.
Todos los países de la Unión Europea, sean parte o no de la zona Euro, forman parte de la unión
económica y monetaria (EUM). Una vez desaparecido el sistema de tipos cambio diseñado en la
conferencia de Bretton Woods en 1944 los estados miembros de la entonces CEE celebraron la
cumbre de La Haya en 1969 que estableció el objetivo de la unión económica y monetaria europea.
Más tarde, en 1979, se creo el Sistema Monetario Europeo (SME) con el objetivo facilitar la
22 Reglamento (CE) nº 139/2004 de 20 de enero de 2004 sobre control de las concentraciones entre empresas: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32004R0139&from=es 23 Sentencia Tribunal General de la Unión Europea Lico Leasing y otros vs Comisión (T-515/13, 17-12-2015): http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=173109&pageIndex=0&doclang=es&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=123901
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cooperación financiera y la estabilidad monetaria de la Unión y reducir el margen de fluctuación
monetaria en el seno de la CEE. Con distintas vicisitudes en el camino se llega a 1988 en el
Consejo europeo de Hannover donde se creo un comité dirigido por Jacques Delors (entonces
presidente de la Comisión) que emitió un informe (Informe Delors) que preveía la introducción de
la UEM en tres etapas y la instauración de una institución responsable de la política monetaria: el
Banco Central Europeo (BCE). En 1989 en el Consejo Europeo de Madrid se decidió el inicio de la
primera de tres etapas: la plena liberalización de capitales. Así pues las tres etapas previstas fueron:
- 1º etapa (1/07/1990 – 31/12/1993): libre circulación de capitales.
- 2ª etapa (1/1/1994-31/12/1999): convergencia de políticas económicas y refuerzo de la
cooperación entre los bancos centrales nacionales. Creación del Instituto Monetario Europeo
(IME).
- 3ª etapa (1-1-1999 en adelante): introducción gradual del Euro como moneda única y política
monetaria común bajo el control del BCE.
En esta última etapa resulta relevante el Reglamento 974/98 que entró en vigor el 1 de enero de
1999. Su artículo 2 señalaba que el Euro entraría en vigor el 1/1/1999, que la unidad monetaria sería
1 Euro y la fracción 100 Cents y el establecimiento del mecanismo de cambio sobre las monedas
nacionales que se fijo de forma irrevocable en el Consejo de 31 de diciembre de 1998. Fue el 1 de
enero de 2002 cuando la moneda única entro en circulación y aún con un período de convivencia
con la moneda nacional durante un plazo de 2 meses.
En la actualidad, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa la unión monetaria viene regulada
desde varios artículos. Principalmente, el artículos 3.4 del TUE que señala: “La Unión establecerá una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro.”
El artículo 3.1c) del TFUE establece como competencia exclusiva de la Unión “la política
monetaria de los estados miembros cuya moneda es el Euro”. El artículo 119.2 del TFUE establece: “Paralelamente, en las condiciones y según los procedimientos previstos en los Tratados, dicha acción supondrá una moneda única, el euro, la definición y la aplicación de una política monetaria y de tipos de cambio única cuyo objetivo primordial sea mantener la estabilidad de precios y, sin perjuicio de dicho objetivo, el apoyo a la política económica general de la Unión, de conformidad con los principios de una economía de mercado abierta y de libre competencia.”
Los artículos 136 a 138 del TFUE que regula un régimen diferenciado para los Estados miembros
de la zona euro (Eurogrupo). Conforme a lo previsto en el artículo 136 TFUE el Consejo debe
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adoptar medidas con el objetivo de: “a) reforzar la coordinación y supervisión de su disciplina presupuestaria; b) elaborar las orientaciones de política económica referentes a dichos Estados, velando por que sean compatibles con las adoptadas para el conjunto de la Unión, y garantizar su vigilancia.”
Los artículos 282 a 284 del TFUE regulan la institución del Banco Central Europeo y del Servicio
Europeo de Bancos Centrales (SEBC) compuesto por el primero y por los bancos centrales de cada
país de la Unión con independencia de que estén integrados en el Euro o no. Los objetivo principal
del SEBC conforme al 282.2 es la estabilidad de los precios. También tiene como objetivos prestar
apoyo a las políticas económicas generales de la Unión. Otra característica importante es que el
BCE tiene personalidad jurídica propia e independiente en el ejercicio de sus competencias (282.3)
entre las que se encuentra la emisión de moneda (Euro). Este artículo hace un llamamiento expreso
a los órganos de la Unión y a los Estados miembros para respetar esta independencia.
Sin embargo, el papel rector del BCE, sobre todo en cuanto a la política monetaria, no se aplica a
todo el SEBC sino tan solo a los 17 Estados miembros que han introducido el Euro. A estos se les
denomina Eurosistema. Desde ahí se desarrolla en el plano estratégico y en el operativo la
consecución de los objetivos comunes de los Estados miembros24.
d) la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común.
La política de conservación de recursos biológicos marinos forma parte de la política pesquera
común (PPC) de la Unión Europea que comparte con la política agrícola común (PAC) y viene
regulada en los artículos 38 a 44 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La PPC y la
PAC forman parte del núcleo de competencias compartidas conforme al 4.2 d) del TFUE. Sin
embargo, la política de conservación de recursos marinos, por su importancia en el medio ambiente
constituye una competencia exclusiva conforme al art. 3.1 d) del TFUE.
El Reglamento 2371/2002 del Consejo de 20 de diciembre de 2002 estableció los objetivos de para
política consistentes en garantizar una explotación sostenible de los recursos acuáticos vivos en los
planos económico, medioambiental y social, basados en la aplicación del principio de precaución y
en dictámenes científicos fundados. La PPC cubre la conservación, gestión y explotación de los
recursos marinos, así como la transformación de productos de la pesca y la acuicultura.
Las políticas concretas abarcan planes de recuperación de las poblaciones, planes de gestión para 24 José Antonio Martínez Alvarez y José Luis Calvo González. “Banca y mercados financieros”. C.3 p.70 Tirant lo Blanch. 2ª edición.
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mantener el volumen de poblaciones en limites biológicos seguros; explotación sostenible de
poblaciones; limitación de capturas; fijación de numero y tipo de buques autorizados a faenar y la
adopción de medias técnicas para fomentar una pesca más selectiva o con baja incidencia en
ecosistemas marinos.
En 2013 se reformó la PPC mediante el Reglamento 1380/2013 del Parlamento y el Consejo que
derogó al anterior citado. El reglamento centra sus objetivos en garantizar que los sectores de la
pesca y la acuicultura sean sostenibles desde el punto de vista medioambiental, económico y social.
Se establece una igualdad de acceso de todos los buques de la Unión a las aguas y los recursos en
las aguas territoriales de la Unión. Se establecen no obstante determinadas restricciones dentro de
aguas interiores a la línea de las 12 millas náuticas para preservar zonas más sensibles y protección
a actividades pesqueras tradicionales. El reglamento establece el principio de estabilidad relativa
basado en los niveles históricos de capturas e implica el mantenimiento de un porcentaje fijo del
esfuerzo pesquero autorizado para las principales especies comerciales en cada Estado miembro. A
este respecto debemos señalar que España es el primer país de la Unión en numero de capturas
(860.030 toneladas, 17,59 % del total25)
e) la política comercial común.
En el marco de la CEE los Estados miembros crearon una unión aduanera con un régimen común
para importaciones procedentes de terceros Estados, basado principalmente en un arancel común
que se aplica de manera uniforme a todos los Estados miembros.
En la época de la firma del Tratado de Roma, la economía y el comercio exterior de la Comunidad
se basaban principalmente en la producción y el intercambio de productos industriales. Hoy en día
el sector de servicios constituye la principal fuente de empleos en la Unión Europea y una parte
sustancial de sus intercambios internacionales. Esta evolución se explica, entre otros factores, por
los cambios económicos ocasionados por las nuevas tecnologías de la información y de la
comunicación. El objetivo del Tratado de Roma consistió en crear un mercado común entre los
Estados miembros de la Comunidad que permitiese la libre circulación de mercancías, personas,
servicios y capitales. Sin embargo, hasta 1970 correspondía a los Estados miembros la coordinación
de sus relaciones comerciales con los Estados terceros. Desde el 1 de enero de 1970, las decisiones
que dependen de la política comercial común se toman por mayoría cualificada en el Consejo. 25 Datos de 2010 publicados por Eurostat: http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/es/fisheries_es.pdf
15
El Tratado de Niza regulaba la materia en el articulo 133 TCE: “La política comercial común se basará en principios uniformes, particularmente por lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales, la consecución de la uniformidad de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial, y, entre ellas, las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones.”
Con el Tratado de Lisboa la política comercial común se regula en el artículo 207 del TFUE
(antiguo artículo 133 TCE, a su vez, antiguo articulo 113 CE): “1. La política comercial común se basará en principios uniformes, en particular por lo que se refiere a las modificaciones arancelarias, la celebración de acuerdos arancelarios y comerciales relativos a los intercambios de mercancías y de servicios, y los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial, las inversiones extranjeras directas, la uniformización de las medidas de liberalización, la política de exportación, así como las medidas de protección comercial, y, entre ellas, las que deban adoptarse en caso de dumping y subvenciones. La política comercial común se llevará a cabo en el marco de los principios y objetivos de la acción exterior de la Unión.”
Las competencias legislativas en esta materia se reparten entre el Parlamento Europeo y el Consejo,
en igualdad de condiciones. En particular el TFUE incorpora expresamente una definición amplia
de la política comercial, de manera que los servicios, los aspectos comerciales de la propiedad
intelectual e industrial y las inversiones extranjeras directas pasan a ser competencia exclusiva de la
Unión. La regla general para la adopción de decisiones por el Consejo pasa a ser la mayoría
cualificada. La unanimidad se aplicará de forma excepcional (ámbitos relativos a la propiedad
intelectual e industrial así como inversiones extranjeras directas).
La importancia de la PCC es enorme. Debemos tener en cuenta que la Unión Europa representa el
primer puesto del ranking mundial en cuanto a la cifra del PIB, esto es, es la mayor economía
mundial, la principal fuente y beneficiaria de inversión extranjera y el mayor donante mundial en
ayuda. Tiene el 7% de la población del plantea y genera la cuarta parte de la riqueza mundial. Así
pues, el mercado único (libre circulación de mercancías, servicios, personas y capitales) es el
elemento clave para la generación de empleo mediante el comercio interno y con terceros países26.
COMPETENCIAS COMPARTIDAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Las competencias compartidas vienen reguladas en el artículo 2.2 del TFUE: “Cuando los Tratados atribuyan a la Unión una competencia compartida con los Estados miembros en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito. Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya.”
26 Fuente, Comisión Europea. El libre comercio fuente de crecimiento económico: http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/es/trade_es.pdf
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Esto implica que los Estados miembros y la Unión Europea tiene potestad legislativa pero conforme
al dictado del citado artículo 2.2 del TUE los Estados miembros ejercen su competencia únicamente
si la Unión no ha ejercido la suya. Estamos pues, en realidad, ante competencias concurrentes y no
compartidas aunque así las denomine el Tratado, esto es, los dos concurren a regular pero cuando lo
hace la Unión Europea desplaza la competencia nacional de ser compartida ambas partes podrían
ejercer conjuntamente las competencias. (A. Mangas, p.75) Sin embargo, los Estado miembros no
quedan privados por completo de competencia ya que la acción comunitaria está regida por el
principio de subsidiariedad, además del de proporcionalidad. Para ejercer estas competencias la
Unión debe justificar la necesidad de su actuación, la oportunidad en orden a la mayor eficacia de la
acción común y a la dimensión supranacional del problema a tratar. El control pues corresponderá
in fine al Tribunal de Justicia.
En cuanto a la selección de materias objeto de competencia compartidas el punto 1 del artículo 4 del
TFUE expone que la Unión dispone de competencia compartida en tanto en cuanto esa competencia
no se corresponda con lo previsto en el artículo 3 (competencias exclusivas) y 6 (competencias de
apoyo y coordinación). Los ámbitos de competencia compartida estaban ya delimitados en el
Tratado de Maastrich en 1992 (art 3). El Tratado de Lisboa da una enumeración de materias:
Mercado interior; política social; cohesión económica social y territorial; agricultura y pesca;
medio ambiente; protección de los consumidores; transportes; redes transeuropeas; energía; espacio
de libertad, seguridad y justicia; asuntos comunes en materia de salud publica.
De entre todo este amplio campo de materias objeto de competencia destacamos:
En primer lugar, el Mercado Interior, por su importancia histórica en la construcción europea.
Conviene hacer una breve referencia a su nacimiento y evolución. Las primeras notas de un
mercado común se remontan a la creación de la CECA en 1951 –primera de las tres Comunidades
Europeas- y propiciada por la famosa declaración Schuman27 mediante la cual creaban “una alta
autoridad nueva cuyas decisiones vincularan a Francia a Alemania y a los países que se adhirieran”.
En esta declaración se realiza un esbozo de lo que será el mercado común: “La misión encomendada a la Alta Autoridad común consistirá en garantizar, en el plazo más breve posible, la modernización de la producción y la mejora de su calidad; el suministro, en condiciones idénticas, del carbón y del acero en el mercado francés y en el mercado alemán, así como en los de los países adherentes; el desarrollo de la exportación común hacia los demás países; la equiparación y mejora de las condiciones de vida de los trabajadores de esas industrias.”
27 Robert Schuman, ministro de Asuntos Exteriores Francés.
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En 1957 se firma en Roma el tratado por el que se establece la Comunidad Económica Europea. El
Tratado, en su artículo 2 exponía: “la Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la progresiva aproximación de políticas económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continúa y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados que la integran”.
Igualmente, establecía ya las bases del mercado interior (art.3): libertad de circulación de
mercancías, trabajadores, capitales y servicios, así como la unificación arancelaria. El plazo que se
marcaba para implementarlo (art. 8) era un periodo progresivo de 12 años divido en cuatro etapas.
El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastrich el 7 de febrero de 1992 introduce la llamada
Unión Económica y Monetaria ( artículo 3 A).
El Tribunal de Justicia, en 1982 ya había dado una definición del alcance del concepto de mercado
interior (fundamento jurídico 33 Sentencia Shul28): “El concepto de mercado común tal y como lo ha desarrollado este Tribunal de Justicia en una jurisprudencia constante, tiene por objeto la eliminación de todos los obstáculos a los intercambios intracomunitarios con el fin de fundir los mercados nacionales en un mercado único estableciendo condiciones lo más próximas posibles a las de un auténtico mercado interior. Es importante asegurar las ventajas de este mercado, no sólo al comercio profesional, sino también a los particulares que efectúen operaciones económicas más allá de las fronteras nacionales. “
Finalmente, el Tratado de Lisboa y respecto al mercado interior divide la materia atribuyendo
competencias exclusivas en cuanto a política comercial común, política aduanera, monetaria y de
competencia. Por lo tanto, el resto de políticas que atañen al mercado interior quedan como
competencias compartidas. En particular 26.2 del TFUE realiza una definición de las bases sobre
las que se asienta el mercado interior: “El mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones de los Tratados. “
Por lo tanto la libertad de circulación constituye el núcleo fundamental del mercado interior.
La libre circulación de mercancías se regula en los artículos 28 a 37 del TFUE que regulan la unión
aduanera que como competencia exclusiva de la Unión ya ha sido tratado en el punto anterior.
La libre circulación de personas, supone la libertad de los ciudadanos de toda la Unión de poder
desplazarse de un Estado a otro con fines tanto particulares como económicos. El artículo 67 del
TFUE expone que la Unión “garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras
28 STJCE asunto Gaston Schul (C-15/81, 5/05/1982)
18
interiores…”. Igualmente, el artículo 77 expone que la unión desarrollará políticas con el objetivo
de “garantizar la ausencia total de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando
crucen las fronteras interiores”. Esto es, el objetivo de estas políticas se centra en el control de las
fronteras exteriores.
Punto importante para el mercado interior es el regulado en el artículo 81 del TFUE mediante el
cual se establece la cooperación judicial en asuntos civiles y el reconocimiento mutuo de
resoluciones judiciales. Esta materia se ha desarrollado a través del Reglamento denominado de
“Bruselas I” (Reglamento 44/01) y su versión actual “Bruselas I bis” (Reglamento 1215/2012 del
Consejo y El Parlamento) que ha sustituido al anterior.
La libre circulación de trabajadores o libertad para poder desplazarse de un Estado a otro con el
objeto de poder desarrollar un trabajo por cuenta ajena. Viene regulada en el artículo 45 del TFUE y
conforme al punto 2: “La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo.”
Y supone (45.3) el derecho a responder ofertas de trabajo, a desplazarse libremente entre Estados a
estos fines, a residir en cualquier Estado por motivo de empleo y a permanecer en él tras haber
ejercido un empleo conforme a la regulación prevista. Se excluye expresamente de esta regulación
los empleos en la administración pública.
En este punto conviene recordar la famosa sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 15 de
diciembre de 1995 en el caso Bosman29. En su fundamento 7 expuso: El alcance de la libre circulación de trabajadores, garantizada por el artículo 48 del Tratado, que constituye una libertad fundamental dentro del sistema de las Comunidades, no puede resultar limitado por la obligación impuesta a la Comunidad, cuando hace uso de las competencias de amplitud limitada que le confiere el apartado 1 del artículo 128 del Tratado CE en el ámbito de la cultura, de respetar la diversidad nacional y regional de las culturas de los Estados miembros.
Esta sentencia supuso un hito que cambió el deporte profesional y las limitaciones que las
normativas de las federaciones internas tenían limitando la libre circulación de trabajadores
garantizaba el derecho comunitario.
La libre circulación de capitales y de pagos viene regulada en el artículo 63 del TFUE que prohíbe
todas las restricciones a los movimientos de capitales y pagos entre Estados miembros y entre estos
y terceros países. No obstante, se prevén algunas excepciones a esta prohibición y son relativas a
29 STCE asunto Jean-Marc Bosman (C-415/93, 15-12-1995)
19
inversiones directas, incluidas las inmobiliarias, el establecimiento, la prestación de servicios
financieros o la admisión de valores en los mercados de capitales (art 64 TFUE), incluso un
procedimiento especial de retrocesión de las medidas de libertad de capitales con terceros países
(art 64.3).
Por ultimo debemos exponer la libre circulación de servicios prevista en el art 56 a 62 del TFUE . “En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación.”
El artículo 57 TFUE se consideran servicios las actividades de carácter industrial, mercantil,
artesanales y las profesiones liberales. Este derecho está estrechamente relacionado con la libertad
de establecimiento regulada en el artículo 49 a 55 del TFUE. Esta derecho encierra la liberta de
negocio en su globalidad. Conforme al artículo 49: “… quedarán prohibidas las restricciones a la libertad de establecimiento de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro. Dicha prohibición se extenderá igualmente a las restricciones relativas a la apertura de agencias, sucursales o filiales por los nacionales de un Estado miembro establecidos en el territorio de otro Estado miembro.”
Otro gran campo de actuación de la Unión Europea la política social. El Tratado de
Funcionamiento dedica números artículos relacionados con el empleo y políticas sociales. El
artículo 9 establece que “la Unión tendrá en cuenta las exigencias relacionadas con la promoción de
un nivel elevado de empleo”. En los artículos 45 a 48, tal y como hemos expuesto anteriormente, se
regula la libre circulación de personas por razón de trabajo. El título IX del TFU, artículos 145 a
150 están dedicados a las políticas de empleo y el Título X 151 a 160 a la política social, lo que da
idea de la importancia de esta materia para la Unión. Por otro lado, con la equiparación de la Carta
de Derechos Fundamentales de la Unión Europa al nivel de los tratados se reconocen determinados
derechos sociales como fundamentales: “derecho de los trabajadores a ser informados y
consultados, derecho a la negociación colectiva, a condiciones de trabajo justas y adecuadas así
como a seguridad social y asistencia social”.
La responsabilidad principal en materia de empleo y asuntos sociales corresponde a los gobiernos
de los Estados miembros. La labor de la Unión Europea se centra en el fomento del empleo elevado
y duradero, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, protección social adecuada, el dialogo
social y la lucha contra las exclusiones (art 151).
20
El 3 de marzo de 2010 la Comisión aprobó el programa “Europa 2020: una estrategia para un
crecimiento inteligente sostenible e integrador”30 con el que se marcan los objetivos en esta materia
hasta 2020. Entre ellos destaca la elevación de la tasa de empleo a un mínimo del 75%; aumento del
gasto en I+D hasta el 3% del PIB de la UE o la reducción del abandono escolar a menos del 10% y
aumento de numero de titulados universitarios al 40%, entre otras.
No obstante ser las políticas principales responsabilidad delos gobiernos la Unión Europea ha
dictado numerosas directivas que regulan aspectos importantes en esta materia. Por ejemplo la
Directiva 89/391 sobre salud y seguridad en el trabajo de 12 de junio de 1989, la Directiva
2014/54/EU sobre medidas para facilitar el ejercicio de los trabajadores en el contexto de la libre
circulación, o la 98/59/CE del Consejo de 2-07-98 sobre aproximación de legislaciones de los
Estados miembros en materia de despidos colectivos; la Directiva 2001/23 CE de 12/03/2001 sobre
aproximación de legislaciones de los Estados miembros en materia de derechos de los trabajadores
en caso de traspaso de empresas, entre otras muchas. Igualmente, ha sido copiosa la labor del TJUE
a la hora de enjuiciar toda esta normativa europea.
Sin duda una de las áreas más importantes de actuación de la Unión Europea lo representa el
espacio de libertad, de seguridad y justicia de tal forma que ha supuesto la atribución de
competencias por parte de los Estados a la UE que superan la integración económica y tienen clara
naturaleza política31.
El Tratado de Maastrich en 1992 estableció el tercer pilar del TUE dedicado a la cooperación los
ámbitos de justicia e interior con motivo de la necesidad de cooperación nacida tras la desaparición
de fronteras de forma que se garantizase la libertad de circulación con la menor afectación a la
seguridad y el orden publico en los Estados miembros. Las materias competencias de este “tercer
pilar” eran por un lado pertenecientes al ámbito de la justicia –cooperación en materia civil y penal-
y por otro a asuntos de interior –política de inmigración, asilo, circulación de personas por las
fronteras exteriores, terrorismo, contrabando de droga etc). El Tratado de Amsterdam en 1997
reformó esta materia estableciendo el objetivo de espacio de libertad, seguridad y justicia
remodelándose el tercer pilar que quedo reducido a la cooperación judicial y policial en materia
penal.
30 http://www.lamoncloa.gob.es/espana/eh15/politicasocial/Documents/Europa-2020-la-estrategia-europea-de-crecimientoA.pdf 31 Gil Carlos Rodríguez Iglesias y Manuel López Escudero, Las organizaciones Internacionales cap 28, p.671
21
El Tratado de Lisboa ha acabo con la estructura de pilares de la Unión Europea y, por lo tanto ha
variado sustancialmente la forma en que esta materia venía siendo regulada, esto es, desaparece la
función intergubernamental a favor de la comunitarización, lo que supone su sometimiento al
régimen general de toma de decisiones en el seno de la UE y el control del Tribunal de Justicia con
la excepción prevista en el artículo 276 TFUE en relación a la validez de actos en materia de
operaciones policiales, orden público y seguridad interior.
El Tratado de Funcionamiento regula sus aspectos en los artículos 67 a 89. El artículo 67 define los
principios programáticos en esta materia: “1.La Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales y de los distintos sistemas y tradiciones jurídicos de los Estados miembros”
El punto segundo del artículo 67 cobra especial importancia en la actualidad ya que las previsiones
que probablemente se hicieron a la hora de redactar los tratados nada se acercarían al éxodo de
refugiados que proviene de la guerra de Siria. Así expone que la Unión:
“Garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países…”
El punto 3º establece los principios en cuanto a seguridad: “La Unión se esforzará por garantizar un nivel elevado de seguridad mediante medidas de prevención de la delincuencia, el racismo y la xenofobia y de lucha en contra de ellos, medidas de coordinación y cooperación entre autoridades policiales y judiciales y otras autoridades competentes, así como mediante el reconocimiento mutuo de las resoluciones judiciales en materia penal y, si es necesario, mediante la aproximación de las legislaciones penales.”
El artículo 68 confiere al Consejo Europeo las prerrogativas para definir las orientaciones
estratégicas en esta materia y el 69 refuerza el papel de los parlamentos nacionales a la hora de
controlar la acción de la Unión en respeto del principio de subsidiariedad.
En este ámbito de políticas no podemos dejar de lado las competencias de la Unión Europea en
cuanto a la acción exterior. Con el Tratado de Maastrich la política exterior de la UE formaba parte
de uno de los tres pilares en los que se configuraba la Unión. La acción exterior se dividía en dos
partes: las relaciones exteriores con transferencia de competencias a la Unión y la PESC (Política
Europea de Seguridad Común) mediante un sistema de cooperación intergubernamental conjuntado
de algún modo con la obligación de coherencia del conjunto de la acción exterior de la Unión
impuesta en el antiguo art 3 TUE.
22
Como hemos expuesto anteriormente el Tratado de Lisboa, con la desaparición del sistema de
pilares, supone un cambio importante en esta materia, si bien es cierto que en cuanto a la PESC se
mantienen ciertas particularidades. La asunción de personalidad jurídica por parte de la Unión
(artículo 47 del TUE) supone la posibilidad de que la propia Unión celebre acuerdos o tratados
internacionales con terceros países u organizaciones internacionales lo que resulta un hito muy
importante.
En cuanto a las relaciones exteriores la acción de la Unión tiene su base en competencias exclusivas
(política comercial común) o compartidas (cooperación al desarrollo y política humanitaria). En
este ultimo ámbito la acción de la Unión Europea es importantísima. Viene regulada en los artículos
208 a 211 del TFUE. La acción de la Unión en este ámbito se desarrolla a través del Servicio
Europeo de Acción Exterior (EEAS) y la Agencia Europea de Cooperación Internacional (AECI).
Las acciones van desde cooperación económica, financiera y técnica a países en desarrollo (art 212
TFUE) o misiones humanitarias. En este sentido el Marco Estratégico sobre derechos humanos y
democracia y plan de acción 2015-2020 enormes directrices en materia de política exterior basada
en el cumplimiento y desarrollo de estándares humanitarios y democráticos.
En cuanto a la PESC, como hemos señalado, el Tratado de Lisboa introduce cambios significativos.
Los ya comentados en relación al tercer pilar, esto es, al abandono del concepto intergubernamental
en esta materia. Viene regulada en los artículos 23 a 46 del TUE. La competencia de la Unión
Europea en esta materia es especifica y no se encuadra en las categorías de exclusivas, compartidas
o complementarias. Por otro lado, no suponen una competencia compartida con los estados y sí
concurrentes porque la acción de la Unión no desplaza a las competencias y responsabilidad de los
Estados en política exterior o defensa. Efectivamente son materias muy sensibles para los Estados y
esta es la razón de una regulación especifica. Igualmente, la exclusión del control de esta materia
por parte del Tribunal de Justicia –aún con excepciones- es otra de las notas que definen la
especificidad de la PESC.
La dirección de la PESC corresponde al Consejo Europeo y al Consejo que determinaran las
estrategias, objetivos y políticas de la Unión en esta materia y será ejecutada por el Alto
Representante de la Unión para la PESC -en la actualidad Federica Mogherini- que a su ostenta el
cargo de vicepresidente de la Comisión- .
La protección a los consumidores viene regulada en el artículo 169 del TFUE. Conforme al mismo
las competencias de la Unión se centran las practicas comerciales justas, la publicidad engañosa y
23
comparativa, indicación y etiquetado de los precios, clausulas contractuales abusivas, ventas a
domicilio, multipropiedad y derechos de los viajeros.
En estas materias la Unión Europea ha realizado una gran labor legislativa a través de reglamentos
y directivas que han conformado el llamado Derecho Civil Europeo. Entre ellos destaca La
Directiva 2000/31/CE (Directiva sobre comercio electrónico). La Directiva 97/5/CE relativa a las
transferencias transfronterizas y el Reglamento (CE) nº 2560/2001 sobre los pagos transfronterizos.
la Directiva 2011/83/UE, de 25 de octubre de 2011, sobre los derechos de los consumidores
(normas contratos a distancia y los celebrados fuera del establecimiento mercantil, cláusulas
abusivas y determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de consumo). La
Directiva 2002/65/CE (comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los
consumidores). La Directiva 2005/29/CE relativa a las prácticas comerciales desleales (prácticas
abusivas como la venta bajo presión, la publicidad engañosa y la publicidad desleal. La Directiva
2006/114/CE sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa.
Igualmente abundante e influyente ha sido la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en esta materia.
Sirva como ejemplo la Sentencia de 14 de marzo de 2013 caso Aziz32 que estableció los criterios
para declarar abusivas las clausulas bancarias de intereses moratorios desorbitados y de
vencimiento anticipado. Tras esa sentencia ha habido en España un aluvión de demandas
presentadas por consumidores que ha dado lugar a múltiples resoluciones judiciales, entre ellas del
Tribunal Supremo, declarando abusivas clausulas de intereses moratorios, clausulas suelo, etc.
Por ultimo y de entre todas las competencias compartidas nos referiremos a la cohesión económica
social y territorial. Las políticas de cohesión territorial o política regional tiene como objetivo
impulsar el crecimiento económico en las regiones y ciudades de la UE a través de inversiones
estratégicas con el objetivo de corregir las desigualdades territoriales dentro de la Unión. Si bien
estas desigualdades eran evidentes antes de las ultimas incorporaciones de los países del este de
Europa con la entrada de los mismos la brecha es aún mayor.
Los primeros tratados no contemplaban esta cuestión. Hay que tener presente que al principio tan
solo el sur de Italia era una región con sensible desigualdad y retraso respecto al resto de los países
fundadores. Sin embargo, en la medida que la Comunidad se fue ampliando fue haciéndose
indispensable esta cuestión y se materializó en la Política Regional Comunitaria. El Tratado de
Lisboa trata el asunto en los artículos 174 a 178 del TFUE.
32 STJUE 14 marzo de 2013 (caso 415/11) Mohamed Aziz v Catalunya Caixa
24
La política de la Unión en este ámbito se aplica a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(FEDER) – art. 176 TFUE- y del Fondo de Cohesión –art 177 TFUE- para ayuda financiera al
desarrollo de redes transeuropeas en materia de transporte y medio ambiente.
COMPETENCIAS APOYO COORDINACION Y COMPLEMENTO
Este tipo de competencias viene expuestas en el artículo 6 del Tratado de Funcionamiento “la Unión
dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o
complementar la acción de los Estados miembros…” En estas materias la acción de la Unión
Europea es complementaria a la de los Estados. Se trata de una categoría un tanto heterogénea, cuyo
ejercicio concreto viene regulado por disposiciones específicas relativas a cada ámbito afectado. En
cualquier caso no sustituyen ni impiden la actuación de los Estados y de hecho la Unión Europea
venía ejerciendo con muy baja intensidad33. Al igual que con las competencias compartidas el
artículo 6 delimita los ámbitos de estas acciones:
a) La protección y mejora de la salud humana
b) La industria
c) La cultura
d) El turismo
e) La educación, la formación profesional, la juventud y el deporte
f) La protección civil
g) La cooperación administrativa.
CONCLUSIONES
La delimitación de las competencias de la Unión Europea va unida de forma inseparable a la propia
historia de la construcción europea y tiene su evolución trae causa de la manera en que se ha
llevado a cabo. Las Comunidades Europeas, si bien nacen con el espíritu de una construcción futura
de cohesión y fraternidad entre los pueblos de Europa, traen su origen en pactos sobre materias
concretas: Acero y Carbón o Energía Atómica. Conforme se va avanzando hacía una estructura más
compleja basada en objetivos de un mercado común más amplio y conforme se van incorporando
33 Araceli Mangas Martín “Instituciones y Derecho de la Unión Europea”; c. 3 p. 77
25
más Estados, la Comunidad va teniendo más necesidades de abarcar más competencias y más
campos de acción donde desarrollar políticas. Esto hizo que hubiera tendencias hacia una mayor
ampliación de las mismas y los que veían con recelo la constante expansión de la Comunidad. Lo
cierto es que el proceso ha sido imparable y con el Tratado de Lisboa se acabó de sistematizar y
delimitar el sistema de competencias de la Unión.
El futuro de la construcción europea está ahora en entredicho. Por un lado la crisis económica ha
hecho surgir multitud de partidos que cuestionan, desde ambos espectros del ideario político, el
desarrollo y avance de las competencias y las funciones de la Unión. Fiel reflejo de ello es la
composición del nuevo Parlamento Europeo surgido de las elecciones de 2014 donde se juntan
partidos ultraconservadores de tintes xenófobos y euroescépticos con partidos de izquierda radical
que cuestionan buena parte de las políticas de la Unión.
Los desafíos del futuro son enormes. La Unión tiene que afrontar un flujo migratorio y de exiliados
como no ha conocido nunca. La solidaridad entre los propios Estados está siendo muy cuestionada
y la capacidad de la Unión en su gestión también. Se está empezando a cuestionar la libertad de
circulación y el control de fronteras. El Reino Unido amenaza con abandonar la Unión de no
adoptarse medidas más restrictivas en este sentido y respecto de los derechos sociales derivados de
la libre circulación y establecimiento. El gobierno ultraconservador de Polonia está aplicando
medidas de retroceso democrático y recorte de libertades que cuestionan los valores fundamentales
de la Unión. La crisis de Grecia ha visto de cerca la posibilidad a que un primer estado abandonase
la senda del Euro y la ciudadanía cuestiona las políticas de consolidación fiscal que impone
Bruselas y que afecta a las clases más desfavorecidas.
Por otro lado marco de derechos y libertades que supone la está siendo usado por el terrorismo
yihadista para cuestionar nuestro modo de vida y hace nacer en la ciudadanía un anhelo de mayor
seguridad aunque ello implique recorte de libertades. Ello pone de manifiesto la necesidad de una
mayor coordinación común en materia de defensa. La lentitud de respuesta a los problemas que
surgen y las denominadas políticas blandas de la Unión se ven ineficaces ante este mundo que se
tambalea y que está tan próximo a las fronteras de la Unión.
Por ello, no será de extrañar que todas estas cuestiones formen parte de la evolución del actual
Tratado de la Unión y que modifiquen algunas de las competencias que hemos visto como las
relativas las fronteras, a la libertad de circulación, a la política de asilos y migratoria a las políticas
económicas y monetarias todas ellas en estado de crisis actualmente.
26
FUENTES Y REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
La elaboración del presente trabajo se ha apoyado en las siguientes monografías, artículos y fuentes
de información web que se citan:
Monografías y artículos:
- Instituciones y derecho de la Unión Europea, 8ª ed. Araceli Mangas Martí y Diego J. Liñán
Nogueras. Editorial Tecnos.
- Las Organizaciones Internacionales. Manuel Diez de Velasco. Ed. Tecnos. 16ª Edición. Capítulos
sobre la Unión Europa realizados por Gil Carlos Rodríguez Iglesias y Manuel López Escudero.
- Instituciones de la Unión Europea. Fanny Castro-Rial Garrone (coord. Concepción Escobar
Hernández) Ed. Tirant Lo Blanch, 2012
- La distribución de competencias en la Unión Europea y el Principio de Subsidiariedad. Araceli
Mangas Martín.
- José Antonio Martínez Alvarez y José Luis Calvo González. “Banca y mercados financieros”.
Tirant lo Blanch. 2ª edición.
- José Martín y Pérez de Nanclares. “La delimitación de competencias entre la Unión Europea y los
Estados miembros: sobre el difícil equilibrio entre flexibilidad, la eficacia y la transparencia”. - Antonio Torres del Moral. “Relaciones entre la Unión Europea y los Estado Miembros según el
tratado constitucional. Principios que las rigen.”
- José María Beneyto y Claus Giering. “El establecimiento de una delimitación más precisa de las
competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros”
Recursos de información web:
- www.eur-lex.europa.eu
- www.curia.europa.eu
- www.consilium.europa.eu
- www.lamoncloa.gob.es
- www.es.wikipedia.org