environment final report work package 6 · 1.2 the final report 35 2 methodology 37 2.1 task 1 37...

Environment

Final Report

Work Package 6 Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes

2007-2013, focusing on the European Regional Development Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF)

March 2016

Authors: COWI, Milieu and CSIL

EUROPEAN COMMISSION

Directorate-General for Regional and Urban Policy

Directorate B - Policy Unit B.2 Evaluation and European Semester

Contact: Annette Mengel

E-mail: [email protected]

European Commission B-1049 Brussels

EUROPEAN COMMISSION

Directorate-General for Regional and Urban Policy

2016 EN

Environment

Final report

Work Package 6

Ex post evaluation of Cohesion Policy Programmes

2007-2013 Co-Financed by the ERDF/CF.

Contract: 2014CE16BAT043

Birgitte Martens, Tony Zamparutti, Agnieszka Markowska, Lars Grue Jensen, Michael Jacobsen, Davide Sartori

LEGAL NOTICE

This document has been prepared for the European Commission however it reflects the views only of the authors, and the Commission cannot be held responsible for any use which may be made of the information contained therein.

More information on the European Union is available on the Internet (http://www.europa.eu).

Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2016

ISBN 978-92-79-58518-0 doi: 10.2776/973044

© European Union, 2016

Reproduction is authorised provided the source is acknowledged.

Europe Direct is a service to help you find answers

to your questions about the European Union.

Freephone number (*):

00 800 6 7 8 9 10 11

(*) The information given is free, as are most calls (though some operators, phone boxes or hotels may charge you).

http://europa.eu.int/citizensrights/signpost/about/index_en.htm#note1#note1

Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013

______________________________________________________________________________________

CONTENTS

List of tables and figures 1

List of abbreviations 3

Member states 4

Glossary 5

Executive summary 8

Résumé 16

Kurzfassung 25

1 Introduction 33

1.1 The evaluation study 33

1.2 The final report 35

2 Methodology 37

2.1 Task 1 37

2.2 Task 2 41

2.3 Task 3 46

2.4 Task 4 46

2.5 Task 5 47

2.6 Task 6 47

2.7 Task 7 47

2.8 Limitations, weaknesses and methodological lessons learned 48

Part 1 – Overview of contribution of Cohesion Policy to EU environmental

policy objectives 51

3 Introduction and overview of Cohesion Policy investment for the

environment 52

3.1 Overview of Cohesion Policy investments for the environment 52


______________________________________________________________________________________

4 Role of Cohesion Policy in the waste sector 57

4.1 Overview of EU objectives and Member State achievements in waste

management 57

4.2 Cohesion Policy resources and expenditures 60

4.3 Review of selected Operational Programmes and major projects 65

4.4 The role of Cohesion Policy 78

5 Role of Cohesion Policy in the water sector 83

5.1 Overview of EU objectives and Member State achievements in water

management 83

5.2 Cohesion Policy resources and expenditures 86

5.3 Review of selected Operational Programmes and major projects 90

5.4 Role of Cohesion Policy 104

6 Common issues and concluding notes regarding the contribution of

Cohesion Policy 109

6.1 Data availability 110

6.2 Administrative capacity 112

6.3 Financial sustainability 113

6.4 Linking different funding sources as well as other policy instruments 114

Part 2 – Overview of the quality and use of financial analysis 115

7 Introduction to Part 2 116

7.1 Financial analysis and financial sustainability 116

8 Quality of financial analyses 119

8.1 Demand forecast 119

8.2 Affordability and tariff setting 122

8.3 Project implementation budget and time 126

8.4 Project operation budget 129

8.5 Risk and sensitivity analysis 130

9 Conclusions 131

Part 3 – Catalogue of challenges 136

10 Introduction 137

10.1 The catalogue of challenges – purpose, scope and methodology 137

10.2 Structure of the catalogue 139


______________________________________________________________________________________

11 Issues in relation to financial sustainability – and what to do about it 140

11.1 Problem 1: Project versus company approach for financial

sustainability 140

11.2 Problem 2: EU grant calculation (dis)incentives 144

11.3 Problem 3: Lack of a financially strong and technically competent

contractor 145

11.4 Problem 4: Non-involvement of the Beneficiary in project design 148

11.5 Problem 5: Overestimation of demand for water services 149

11.6 Problem 6: Overestimation of demand for waste management

services 151

11.7 Problem 7: Cash flow management for 'major projects' 153

11.8 Problem 8: Optimism bias with regard to length of implementation

period 154

11.9 Problem 9: Affordability – is average household incomes a good

indicator? 157

11.10 Problem 10: Exceeding the affordability thresholds and a price

subsidy mechanism 159

11.11 Problem 11: Tariffs are not increased as per plans in the Application 161

Part 4 – Policy implications 163

12 Policy implications 164

References 168


______________________________________________________________________________________

List of tables and figures

Table 2-1 List of 20 selected projects (for projects selected for detailed

case studies both actual and planned values (in brackets) are

indicated.) 42

Table 3-1 Priority themes for the area of environment in the 2007-2013

programming period 52

Table 3-2 Operational Programme decided amounts for environment

compared to all sectors, 2007-2013 programming period

(status in 2014), EUR million 53

Table 3-3 Total Operational Programme decided amounts for waste and

water themes, 2007-2013 programming period, status in 2014

(million EUR) 55

Table 4-1 Cohesion Policy investments in waste management:

Operational Programmes decided amounts and expenditures,

2007-2013 programming period (EUR million, cumulative

through 2014) 61

Table 4-2 Annual average Cohesion Policy expenditures and EIB loans in

the waste sector compared with annual average general

government expenditure, 2007-2013 (EUR million) 64

Table 4-3 Number of waste projects: targets and achievements, per MS,

2013 66

Table 4-4 Estonia’s Programme-specific indicators for waste

management 68

Table 4-5 Campania (Italy): Programme-specific indicators for waste

management 70

Table 4-6 Poland’s Programme-specific indicator for waste management 71

Table 4-7 Slovenia’s Programme-specific indicators for waste

management 74

Table 4-8 Separate waste collection in Andalusia, 2006-2010, in metric

tonnes 76

Table 4-9 Three waste management projects studied as case studies 77

Table 4-10 Overview of the role of Cohesion Policy for the waste sector in

the six Operational Programmes considered 82

Table 5-1 Progress in meeting UWWT Directive requirements (Articles 3,

4 and 5): 2007 compared to 2013 levels 85

Table 5-2 Cohesion Policy investments in the water sector: Operational

Programmes decided amounts and expenditures, 2007-2013

programming period (EUR million, cumulative through 2014) 87

Table 5-3 Cohesion Policy expenditures and loans in the water sector

compared with general government expenditure (gross fixed

capital formation plus capital transfers), 2007-2013 yearly

average (EUR million) 89


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

2

Table 5-4 Cohesion Policy core indicator: Additional population served by

drinking water supply projects: targets and achievements, per

Member State, cumulative 2007-2013 90

Table 5-5 Cohesion Policy core indicator: Additional population served by

waste water projects: targets and achievements, per Member

State, cumulative 2007 to 2013 91

Table 5-6 Bulgaria’s Programme-specific indicators for the water sector 92

Table 5-7 Estonia’s Programme-specific indicators for the water sector 95

Table 5-8 Campania, Italy: Programme-specific indicators for the water

sector 97

Table 5-9 Slovenia’s programme-specific indicators for the water sector 101

Table 5-10 Overview of the role of Cohesion Policy for the water sector in

the six Operational Programmes considered 107

Table 7-1 Polluter pays and cost recovery principles in key

environmental Directives 118

Figure 2-1 Map of reviewed operational programmes and case studies 48

Figure 3-1 Operational Programmes decided amounts for environment per

capita, 2007-2013 programming period, status in 2014 (EUR) 54

Figure 4-1 Municipal solid waste recycled (as a share of all the municipal

solid waste treated), 2007 and 2013 59

Figure 4-2 Changes in Operational Programme decided amounts for the

waste sector: 2007 compared to 2014 63

Figure 4-3 Operational Programmes expenditures rates for the waste and

water sectors as compared to transport and across all axes,

2007-2013 programming period (EUR) 80

Figure 5-1 Rate of compliance of MS agglomerations with Article 3 (waste

water collection) of the UWWT Directive in terms of

percentage of the load subject to the requirement 84

Figure 5-2 Changes in Operational Programmes decided amounts for the

water sector: 2007 compared to 2014 88


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

3

List of abbreviations

Art. Article

AIR Annual Implementation Report

BOD Biological Oxygen Demand

BWD Bathing Water Directive (2006/7/EC)

CBA Cost-Benefit Analysis

CF Cohesion Fund

CJEU Court of Justice of the European Union

COD Chemical Oxygen Demand

BOD Biological Oxygen Demand

COFOG Classification of the Functions of Government

DG Directorate General

DG REGIO Directorate General Regional and Urban Policy

DWD Drinking Water Directive

EBRD European Bank for Reconstruction and Development

EEA European Environment Agency

EIB European Investment Bank

ERDF European Regional Development Fund

EU European Union

EUR Euro

GES Good Ecological Status

IFI International Financing Institutions

JASPERS Joint Assistance to Support Projects in European Regions

MBT Mechanical Biological Treatment

MS Member State

MSW Municipal Solid Waste

OECD The Organisation for Economic Co-operation and Development

O&M Operating and Maintenance

OP Operational Programme

OPIE Operational Programme Infrastructure and Environment (in Poland)

p.e. Population equivalent

PPP Public private partnership

TSS Total Suspended Solids

UWWTD Urban wastewater Directive (91/271/EEC as amended)

WFD Water Framework Directive (2000/60/EC)

WMP Waste Management Plan

WP Work package


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

4

Member states

AT Austria

BE Belgium

BG Bulgaria

CY Cyprus

CZ Czech Republic

DE Germany

DK Denmark

EE Estonia

EL Greece

ES Spain

FI Finland

FR France

HR Croatia

HU Hungary

IE Ireland

IT Italy

LT Lithuania

LU Luxembourg

LV Latvia

MT Malta

NL Netherlands

PL Poland

PT Portugal

RO Romania

SE Sweden

SI Slovenia

SK Slovakia

UK United Kingdom


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

5

Glossary

Beneficiaries

According to Article 3 of Regulation (EC) No 1083/2006,

‘beneficiary’ is an operator, body or firm, whether public or

private, responsible for initiating or initiating and implementing

operations. In the context of aid schemes under Article 87 of

the Treaty, beneficiaries are public or private firms carrying out

an individual project and receiving public aid.

Core indicators Common minimum core indicators (‘core indicators’) are

physical and financial indicators, which can be used to make

comparisons or aggregations of data across similar

programmes. The Commission proposed the following indicators

for the priority themes related to waste and water

management: Number of waste projects (indicator No. 27),

Additional population served by water projects (indicator No.

25), and Additional population served by waste water projects

(indicator No. 26) (source: EC, 2006).

Programme-specific

indicators

Indicators that are additional to the core indicators and may be

reported by Managing Authorities individually for the

Operational Programme to reflect its main interventions.

Decided amounts

Amounts of funding allocated in Operational Programmes

according to Priority Axes. Cohesion Policy gives Member States

the opportunity to reallocate and re-programme funds within

and across priority axes. Member States have to obtain the

agreement of the Commission if they want to shift the allocation

between priority axes or modify the composition of these.

Expenditures EU funds paid or due to be paid to beneficiaries before end of

the year. More details about expenditures can be found in

Article 78 of Regulation (EC) No 1083/2006.

EU15 The EU15 is comprised of: Austria, Belgium, Denmark, Finland,

France, Germany, Greece, Ireland, Italy, Luxembourg, the

Netherlands, Portugal, Spain, Sweden, and the United Kingdom.

EU13 The EU13 is comprised of the Member States joining the EU in

2004 or later: Cyprus, Hungary, Czech Republic, Estonia,

Latvia, Lithuania, Malta, Poland, Slovak Republic and Slovenia

(2004 accession); Bulgaria and Romania (2008); and Croatia

(2013).

Full cost recovery

Full cost recovery through tariffs entails that the tariffs should

be sufficient to cover all the direct economic and financial costs

of supplying the service, including the capital costs of replacing


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

6

and expanding the infrastructure, and ultimately the scarcity

value of natural resources affected and externality costs as well.

(source: OECD, 2009).

This principle is evoked by the EU Water Framework Directive

and the EU Waste Framework Directive, which require Member

States to take account of the principle.

Implementing

body/intermediate

body


intermediate body is ‘any public or private body or service

which acts under the responsibility of a managing or certifying

authority, or which carries out duties on behalf of such an

authority vis-à-vis beneficiaries implementing operations.

Major projects Large-scale infrastructure projects concerning transport,

environment and other sectors energy, research and ICT. Major

Projects benefit from financial support from the European

Regional Development Fund and/or the Cohesion Fund. Their

eligible cost must be more than € 75 million for projects under

thematic objective 7 ("Promoting sustainable transport and

removing bottlenecks in key network infrastructure") and more

than € 50 million in other thematic objectives and therefore are

subject to the quality appraisal by the European Commission

(source: InfoRegio, 2015).

Managing Authority According to Article 59 of Regulation (EC) No 1083/2006,

Managing Authority is a national, regional or local public

authority or a public or private body designated by the Member

State to manage the operational programme.

Population equivalent

(p.e.)

1 p.e. (population equivalent) means the organic biodegradable

load having a five-day biochemical oxygen demand (BOD5) of

60 g of oxygen per day.

Polluter Pays Principle The Polluter-Pays Principle was adopted by OECD in 1972 as an

economic principle for allocating the costs of pollution control.

Under the 1972 and 1974 OECD Recommendations, the

Polluter-Pays Principle means that the polluter should bear the

"costs of pollution prevention and control measures", the latter

being "measures decided by public authorities to ensure that

the environment is in an acceptable state". In other words the

polluter has to bear the cost of steps that he is legally bound to

take to protect the environment, such as measures to reduce

the pollutant emissions at source and measures to avoid

pollution by collective treatment of effluent from a polluting

installation and other sources of pollution. (source: OECD,

1981)

Work Package 0

(WP0)

Ex-post evaluation work package on data collection and quality

assessment of (core) indicator data reported by the managing


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

7

authorities.

Work Package 13

(WP13)

Ex-post evaluation work package on geography of expenditure

focusing on gathering data on allocations to selected projects

and expenditures by Member States and regions and by priority

theme.

Priority theme Priority themes are categories of expenditure listed in Annex IV

of Regulation (EC) No 1083/2006 with specific codes. According

to Article 9(3) of this Regulation, the assistance co-financed by

the Funds shall target the European Union priorities that are

reflected in these categories.

Priority Axis According to Article 2 of Regulation (EC) No 1083/2006, priority

axis is ‘one of the priorities of the strategy in an operational

programme comprising a group of operations which are related

and have specific measurable goals’.

Annual

Implementation

Report (AIR)

The reports on the progress made in implementing the

operational programme and priority axes which the Managing

Authorities are obliged to send to the Commission by 30 June

each year (Article 67 of Regulation (EC) No 1083/2006 provides

more details on contents of these reports).

Operational

Programme (OP)


Operational Programme is a ‘document submitted by a Member

State and adopted by the Commission setting out a

development strategy with a coherent set of priorities to be

carried out with the aid of a Fund, or, in the case of the

Convergence objective, with the aid of the Cohesion Fund and

the ERDF’.


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

8

Executive summary

The project 'Ex post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013 Co-

Financed by the ERDF/CF, Work Package 6' was one out of a number of work packages

included in the ex post evaluation organised by DG Regional and Urban Policy.

The evaluation analysed the progress and achievements of Cohesion Policy in selected

areas of environmental infrastructure: drinking water, wastewater treatment, and

solid waste management. Due to the nature of the projects supported, it is difficult in

practice to distinguish between water and wastewater projects and so these were

combined in the analysis. This report therefore presents results of the evaluation for

two major policy areas: waste management and water.

Four main questions guided the evaluation:

1 To what extent has Cohesion Policy funding contributed to Member States'

implementation of EU environmental directives?

2 To what extent are investment projects co-funded by Cohesion Policy funding

financially sustainable?

3 What has been the quality of financial analysis (including demand analysis)

undertaken as part of the preparation of major projects on water and waste

management?

4 What are the most common problems encountered in financial analysis and

what could be done to avoid these problems?

In order to answer the questions, the evaluation used an approach combining a broad

review of the portfolio of projects and operational programmes for water and waste

management with a more detailed and deeper analysis of a limited number of selected

major projects.

The broad, horizontal analysis focused on assessing the role of Cohesion Policy co-

funded investments in achieving key water and waste targets. This was undertaken

through a review of trends in the two sectors, an analysis of the importance of

Cohesion Policy funding in relation to public spending in general and an overview of

the achievements of Cohesion Policy projects as shown by core indicators. As the

evaluation was carried out in 2015, not all Cohesion Policy expenditure had been

completed and not all projects were operational. Further, the latest available financial

data covered Operational Programme decided amounts and expenditure through 2014

(as per Regulation 1083/2006, the last year of expenditure is 2015). Consequently,

the evaluation does not present the final results of the 2007-2013 programming

period as these are not yet available.


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

9

An analysis of six selected Operational Programmes elicited additional findings on the

contribution of Cohesion Policy to environmental improvement. The six Operational

Programmes were in: Bulgaria, Estonia, Italy (Campania regional programme),

Poland, Slovenia and Spain (Andalusia regional programme).

At the project level, the evaluation comprised a desk study of the quality of the

financial analysis for 20 selected major projects and in-depth case studies of 10 of

these projects. The selection favoured operational projects in order to enable ex-post

assessment of the financial analysis and financial sustainability as well as project

outcomes. Other selection criteria included geographical balance as well as the mix of

water and waste management projects. Through interviews with managing authorities

and implementing bodies, the ten case studies examined implementation issues and

provided a wider, contextual understanding of the financial analysis and sought to

identify any problems in this respect.

A seminar with participation from the Member States, the Commission Services and

other key stakeholders discussed the results, providing further insight into the issues

and possible policy recommendations.

The main findings of the evaluation in relation to the four guiding questions were:

1. To what extent has Cohesion Policy funding contributed to Member States'

implementation of EU environmental directives?

Ensuring the long-term sustainability of Europe's natural resources and protecting

human health are the main objectives of EU environmental legislation. Cohesion Policy

is an important source of finance for environmental investments in the EU. In total,

just over EUR 46.5 billion were foreseen for the environment in the period 2007-2013.

Environment took the second-largest share among the 15 Cohesion Policy broad policy

areas for which spending is tracked, exceeded only by transport. Decided amounts for

water represented the largest share, 46.5%, of all decided amounts for the

environment. Waste management accounted for 12.0%. The total decided amount for

the two areas was EUR 27.3 billion, with two-thirds of this located in the EU13. Three

countries with large populations accounted for 46% of all the resources for the two

broad areas: Poland, Spain and Romania. Almost 90% of resources go to convergence

regions.

In the case of water, at the start of the programming period many Member States

across Europe needed to make major investments to improve drinking water and to

ensure collection and treatment of waste water in order to meet EU standards. The

greatest investment needs were seen in the EU13 and southern EU15 Member States.

Cohesion Policy funding amounting to EUR 21.8 billion was used for this. In several

Member States, including Bulgaria and Slovenia, Cohesion Policy represented the

majority of funding for improvements. In other Member States that needed to make

large investments in this regard, Cohesion Policy was one of the leading sources of

funding, along with co-financing from EIB loans and domestic resources. Projects

supported by the Operational Programmes and completed by the end of 2013 had


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

10

improved drinking water supply for at least 4 million EU citizens, and ensured better

wastewater treatment for over 7 million. Between 2007 and 2013, a broad range of

Member States, in particular in the EU13 and southern Europe, succeeded in

complying more closely with the EU’s Urban Waste Water Treatment Directive. This

included the Czech Republic, Estonia, Spain, Hungary, Latvia, Portugal, Slovenia and

Slovakia (for some other Member States, comparable data were not available;

complete data for 2013 will be available in the first half of 2016). The qualitative

overview of the six Operational Programmes indicated above highlighted the large

share of resources devoted to the water sector and the important role of Cohesion

Policy compared to other funding sources. Results in terms of progress to EU targets

were fairly clear in Estonia, Poland and Slovenia.

In respect to waste management, the situation in 2007 was similar to that in the

water sector: major investments were necessary to implement EU requirements and

meet targets and the largest investment needs were seen in EU13 and southern EU15

Member States. Cohesion Policy provided nearly EUR 5.6 billion for investments in this

area. In Bulgaria, Romania and Slovenia, Cohesion Policy provided the majority of

financing for investments in municipal solid waste management. In other EU13

Member States as well as southern EU15 Member States, Cohesion Policy has been

one of the main sources of public financing, along with domestic resources and co-

financing from EIB loans. Between 2007 and 2013, many of these Member States

have made progress in closing landfills that did not meet EU standards, in increasing

the separate collection of recyclable and biodegradable waste and in building new

waste treatment facilities. The rate of recycling rose in 18 of the Member States that

allocated Cohesion Policy resources to waste management; for six of these – Croatia,

Czech Republic, Hungary, Lithuania, Poland and Slovenia – it increased by at least 10

percentage points.

In the six Member States and regions whose Operational Programmes were reviewed,

Cohesion Policy funding directly supported key investments to increase recycling and

achieve other targets of EU legislation for the management of municipal solid waste.

Cohesion Policy provided the most important source of financing for these investments

in two Member States, Bulgaria and Slovenia. In Bulgaria, the level of landfilling fell

from 80% to 70% between 2007 and 2013. In Slovenia, recycling nearly doubled from

2007 to 2013 to exceed 40%. Cohesion Policy provided a major source of investment

in two other EU13 Member States: Estonia and Poland. In Poland, for example,

Cohesion Policy funded the construction of regional waste facilities, including

Mechanical Biological Treatment plants and recycling plants, thus contributing to

progress towards EU recycling targets.

The 10 in-depth project case studies found a high degree of coherence between

Operational Programmes and Member States’ sectoral plans for water and waste

management, a link that should ensure the contribution of Cohesion Policy

investments to the achievement of compliance with EU water and waste requirements.

The rate of expenditure, however, has been a concern in particular for waste

management: up to the end of 2014, several Member States had spent only 55% of


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

11

their decided amounts. The rate of expenditure for water was higher – over 70% and

on par with the average for all Cohesion Policy spending; however, the expenditure

rate for transport, the broad area receiving the largest amount of funding, exceeded

80%. Several national officials participating in the work package seminar – for

example from Estonia, Hungary and Poland – said that they expected the funding for

both waste management and water to be fully spent by the end of 2015. It is not yet

confirmed that this has been achieved. Experience of past programming periods,

however, has shown that projects are completed especially in the last year of eligible

expenditure. It is therefore expected that substantial improvements through 2015 will

be seen. Based on preliminary data for 2015 provided by DG REGIO, improvements

have already been observed in some countries (Bulgaria, Croatia, the Czech Republic,

Latvia, Romania, Slovakia and Slovenia).

One reason for the slow pace of expenditure through the end of 2014 is that, due to

the financial crisis, the cost of many projects turned out to be lower than anticipated,

leaving a surplus budget. Many Operational Programmes have lacked strong pipelines

of potential projects at an advanced stage of preparation and so did not have ready

additional projects for investing more in waste management. At the work package

seminar, Member States participants also cited problems in procurement procedures

as a reason for delays; this is linked in part to a lack of administrative capacity in

municipal authorities for managing large and often technically complex tenders.

Overall, for both water and waste, Cohesion Policy spending has provided crucial

financing to meet EU requirements and targets, in particular in the EU13 and in

southern European Member States. The evaluation nonetheless shows that data on

decided amounts and expenditures need to be supplemented by better data on

achievements. Moreover, it would be valuable to integrate more closely future

evaluations for EU regional policy with assessments of implementation for the water

and waste directives, compliance with which requires major infrastructure investment.

2. To what extent are investment projects co-funded by Cohesion Policy

funding financially sustainable?

Financial sustainability is an important issue for assessing the contribution of Cohesion

Policy to achieving EU environmental targets. One of the important findings of

previous evaluations carried out for the 2000-2006 programming period was that the

financial sustainability of investments in environmental infrastructure was not always

ensured. This could jeopardise the future operation of the services that were supposed

to be delivered – and call into question whether Cohesion Policy funding is in fact

helping to meet environmental targets.

The evaluation was based on analysis of 20 projects, out of which only 11 were

operational at the time of analysis – and those that were operational had only been so

for relatively short periods of time (all for less than three years). Therefore, it is too

early to make firm judgements on the financial sustainability of the projects. Further,

the sample of projects was too small to be considered representative of the entire

portfolio of major projects with regard to water and waste management (comprising


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

12

189 projects). This being said, the findings of the evaluation are predominantly

positive in respect of financial sustainability:

The financial analysis in the 20 projects reviewed was found to be of reasonable quality and so provided a sound basis for financial sustainability.

Nevertheless, there is still room for further improvement illustrated by the 11

problems identified under evaluation question 4.

The seven operational projects studied as case studies all showed good financial performance and there were no indications that financial

sustainability was likely to be an issue.

3. What has been the quality of financial analysis (including demand

analysis) undertaken as part of the preparation of major projects on water

and waste management?

The project reviews and case studies overall showed that the quality of the financial

analysis was reasonably good. Only a few concrete methodological errors were

identified in the analysis and there were no systematic errors across projects.

However, the review did identify some general quality issues (see question 4 below).

One of the important findings of the previous evaluations of environmental projects in

the 2000-2006 programming period was that there was a lack of capacity for financial

analysis and this was a weakness hampering project implementation. The findings of

the current evaluation suggest that this situation has improved. This was discussed

with stakeholders at the seminar, where the consensus was that there has been an

improvement in the quality of submissions (the quality of documents submitted, the

quality of the financial analysis of the estimates, etc.) especially for projects submitted

later in the 2007-2013 programming period.

4. What are the most common problems encountered in financial analysis and

what could be done to avoid these problems?

The study identified eleven challenges to financial sustainability based on analysis of

the projects, case studies and the conclusions from the seminar. The problems

presented below are common in the sense both that they occur in several of the

projects analysed and that they are found in both waste management and water.

Detailed information can be found in the catalogue of challenges (Part 3 of the report).

It provides practical tips for managing authorities, implementing bodies and project

reviewers and helps overcome the most common problems. The challenges belong to

five main clusters:

Challenges resulting from the implementation of EU directives and regulations: The financial analysis of each of the project reviewed focused

only on the financial sustainability of the project, in line with the EU

guidelines. However, sustainability of services is determined inter alia by the

financial sustainability of the operating company in the “with the project”


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

13

situation (Problem 1 “Project versus company approach to financial

sustainability”). The Cost Benefit Analysis guide 2014-2020 has resolved this

by specifically requiring an analysis of sustainability in the “with the project”

scenario. For Problem 2 “EU grant calculation (dis)incentives”, it was observed

that the calculation of the financing gap, and so the EU grant, in the

application provides an incentive to keep tariffs low, e.g. not to charge

sufficiently. Costs of asset depreciation, replacement, and cost of financing

are not included; as a result they become difficult to recover creating a

financial sustainability issue.

Issues of capacity, commitment and involvement have major consequences for financial sustainability. In projects with less competent

contractors, delays were typically experienced. This is discussed in Problem 3

“Lack of a financially strong and technically competent contractor”. A good

practise to mitigate this is a robust tendering process by which the

competence of the bidders as well as their financial strength is taken into

account in the selection procedure. For projects that have been prepared

centrally on behalf of regional governments/beneficiaries, Problem 4 “Non-

involvement of the Beneficiary in project design” may prolong the

implementation period and give rise to operational difficulties, because the

beneficiaries may not have sufficient ownership of the project and knowledge

of its specific features.

Issues related to assumptions used in project preparation, in particular in relation to demand analysis: The project review showed that the demand

analyses conducted are typically sound, but there are examples of demand for

water being overestimated (Problem 5 “overestimation of demand for water

services”). When the actual volumes of water consumed or wastewater

requiring treatment are smaller than estimated, the plants will be affected by

inefficiencies due to overcapacity and, potentially, there is a risk to financial

sustainability because of tariff revenues being lower than expected. Clear

references for population forecasts and for demand forecasts to factor in price

elasticities as well as a clear explanation and justification of the return factors

applied could mitigate this. Also waste amounts have been overestimated

(Problem 6 “overestimation of demand for solid waste services”) leading to

overcapacity that results in inefficient plant operations and unnecessarily high

fixed costs. Systematic analysis of future waste amounts based inter alia on

population, consumption habits and markets for recycled material and

compost and the performance of a check using benchmark data for equivalent

waste producers in similar surroundings would be required to mitigate this

problem.

Consequences for financial sustainability of “optimism bias” in the planning of infrastructure investments. In Cohesion Policy projects “optimism bias”

gives rise to implementation delays (Problem 8 “Optimism bias with regard to

length of implementation period”). Seminar participants noted that in some

cases, the original project proponent would suggest a more realistic schedule


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

14

but at a later stage, Managing Authorities would impose more optimistic

schedules due to the pressure on governments to demonstrate that they are

doing something to counter the crisis as well as the need to abide by the n+2

rule. In addition, some beneficiaries interviewed for the case studies

experienced the process of obtaining final approval for 'major projects' from

the EU Commission to be longer than expected. Many beneficiaries initiated

projects without having final approval from the Commission. In some of these

cases, the optimism bias led to cash flow problems for the beneficiaries, which

delayed project implementation (Problem 7 “Cash flow management in major

projects").

Affordability of service levels and financial sustainability are objectives

that are in conflict. Some consequences of this contradiction show up in

Problem 9 “Is average household incomes a good indicator?” Beneficiaries

generally use average household expenditure relative to average household

disposable income. However, the lack of consideration of income distribution

and local/regional income levels could adversely affect the collection of tariffs

and so harm the financial sustainability of the utility company. In projects

where affordability concerns limit tariff increases to below what is needed for

cost recovery, it was observed that beneficiaries choose lower tariffs assuming

that governments will make good the missing revenue (Problem 10

“Exceeding the affordability threshold and a subsidy mechanism”). However,

typically, no information is provided on the institutional arrangements to

compensate the operating company for the missing tariff revenue, often

reflecting the fact that no such arrangements as regards securing public

subsidy are in place. Furthermore, the reviewed projects provided plans for

how tariffs should be increased during the project implementation period

typically with a phasing-in period. However, Problem 11 “Tariffs are not

increased as per plans in the Application form” was observed in some cases.

Typically reasons are given that tariffs cannot be raised prior to provision of

improved services to consumers and consumers’ perceiving this improvement

in service. In particular in water, if tariffs are kept too low, the water

resources will not be used efficiently, and, in addition, there is a threat to the

financial sustainability of the service. More emphasis should be put on

considering ways of gradually phasing in higher tariffs rather than

implementing sharp increases.

All in all, the study shows that Cohesion Policy has provided a major contribution

to achieving EU water and waste targets, in particular for EU13. Due to

affordability concerns in relation to financing the construction and operation of

major infrastructure for water and waste management, there is – and will

continue to be – a need for Cohesion Policy co-funding to projects in these areas.

Financial analysis underlying the major projects is of reasonable quality and

provides a sound basis for financial sustainability. Re-allocations and relatively

low rates of expenditure in several Member States, in particular in the waste

sector, raise concerns. Still, some Member States expected that allocated

amounts for both waste management and water would be fully spent by the end

of 2015. Some of the quality issues that were identified for the financial analysis


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

15

of major projects 2007-2013 have already been addressed by the new regulation

and guidelines covering the 2014-2020 period.


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

16

Résumé

Le projet 'Évaluation ex post des programmes de la politique de cohésion 2007-2013

cofinancés par le FEDER/FC, module de travail 6' était l’un des modules de travail

inclus dans l’évaluation ex post organisée par la Direction générale de la politique

régionale et urbaine.

L’évaluation a analysé les progrès et les résultats de la politique de cohésion dans

certains domaines de l’infrastructure environnementale : l’eau potable, le traitement

des eaux usées et la gestion des déchets solides. Compte tenu de la nature des

projets soutenus, il est difficile, en pratique, de distinguer les projets de gestion de

l’eau et des eaux usées; ils ont donc été combinés dans l’analyse. Ce rapport présente

ainsi les résultats de l’évaluation pour deux grands domaines stratégiques: la gestion

des déchets et l’eau.

Quatre grandes questions ont orienté l’évaluation:

1 Dans quelle mesure le financement de la politique de cohésion a-t-il contribué

à la mise en œuvre des directives environnementales de l’UE par les Etats

membres?

2 Dans quelle mesure les projets d’investissement cofinancés par les fonds de la

politique de cohésion sont-ils financièrement viables?

3 Quelle a été la qualité de l’analyse financière (y compris l’analyse de la

demande) réalisée dans le cadre de la préparation de projets majeurs de

gestion de l’eau et des déchets?

4 Quels sont les problèmes les plus courants rencontrés dans l’analyse

financière et que pourrait-on faire pour les éviter?

Afin de répondre à ces questions, l’évaluation a utilisé une approche associant un

examen général du portefeuille de projets et de programmes opérationnels pour la

gestion de l’eau et des déchets à une analyse plus détaillée et approfondie d’un certain

nombre de projets majeurs sélectionnés.

L’analyse horizontale générale a essentiellement consisté à évaluer la contribution des

investissements cofinancés par la politique de cohésion dans la réalisation des

objectifs clés en matière de gestion de l’eau et des déchets. Cette analyse a été

réalisée dans le cadre d’un examen des tendances dans les deux secteurs, d’une

analyse de l’importance des fonds de la politique de cohésion par rapport aux

dépenses publiques en général et d’une vue d’ensemble des résultats des projets de la

politique de cohésion selon des indicateurs clés. L’évaluation ayant été réalisée en

2015, toutes les dépenses de la politique de cohésion n’avaient pas été effectuées et

tous les projets n’étaient pas opérationnels. De plus, les dernières données financières


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

17

disponibles couvraient les montants et les dépenses décidés pour les programmes

opérationnels au cours de l’année 2014 (conformément au règlement 1083/2006, la

dernière année de dépenses est l’année 2015). Par conséquent, l’évaluation ne

présente pas les résultats finaux de la période de programmation 2007-2013 puisque

ceux-ci ne sont pas encore disponibles.

Une analyse de six programmes opérationnels sélectionnés a permis d’obtenir des

informations supplémentaires sur la contribution de la politique de cohésion à

l’amélioration de l’environnement. Les six programmes opérationnels étaient situés

en: Bulgarie, Estonie, Italie (programme régional de Campania), Pologne, Slovénie et

Espagne (programme régional d’Andalousie).

Au niveau des projets, l’évaluation a notamment consisté en une étude de bureau de

la qualité de l’analyse financière pour 20 projets majeurs sélectionnés et en des

études de cas approfondies pour 10 d’entre eux. La sélection a privilégié des projets

opérationnels afin de permettre une évaluation ex-post de l’analyse financière et de la

viabilité financière, ainsi que des résultats des projets. Parmi les autres critères de

sélection figuraient l’équilibre géographique, ainsi que la combinaison de projets de

gestion de l’eau et des déchets. Dans le cadre d’entretiens avec des autorités de

gestion et des organismes d’exécution, les dix études de cas ont examiné les

problèmes de mise en œuvre, ont permis une appréhension contextuelle plus générale

de l’analyse financière et ont tenté d’identifier d’éventuels problèmes à ce niveau.

Un séminaire avec la participation des Etats membres, des services de la Commission

et d’autres acteurs clés a examiné les résultats et a approfondi l’analyse des enjeux et

des recommandations stratégiques possibles.

Les principaux résultats de l’évaluation par rapport aux quatre principales questions

ont été les suivants:

1. Dans quelle mesure le financement de la politique de cohésion a-t-il

contribué à la mise en œuvre des directives environnementales de l’UE par

les Etats membres?

Assurer la durabilité à long terme des ressources naturelles de l’Europe et protéger la

santé humaine sont les principaux objectifs de la législation environnementale de l’UE.

La politique de cohésion est une importante source de financement pour des

investissements environnementaux au sein de l’UE. Au total, un peu plus de 46,5

milliards d’euros ont été prévus pour l’environnement au cours de la période 2007-

2013. L’environnement a représenté la deuxième part la plus importante parmi les 15

grands domaines stratégiques de la politique de cohésion pour lesquels les dépenses

sont suivies, devancé seulement par le transport. Les montants décidés pour l’eau ont

représenté la plus grande part, 46,5% de l’ensemble des montants décidés pour

l’environnement. La gestion des déchets a représenté 12,0%. Le montant total décidé

pour les deux domaines s’est élevé à 27,3 milliards d’euros, les deux tiers étant situés

dans l’UE13. Trois pays très peuplés ont représenté 46% de l’ensemble des ressources


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

18

pour les deux grands domaines : la Pologne, l’Espagne et la Roumanie. Près de 90%

des ressources sont destinées à des régions de convergence.

Dans le cas de l’eau, au début de la période de programmation, de nombreux Etats

membres en Europe ont dû faire des investissements majeurs pour améliorer l’eau

potable et assurer la collecte et le traitement des eaux usées afin de respecter les

normes de l’UE. Les principaux besoins d’investissement ont pu être observés dans

l’UE13 et dans les Etats membres du sud de l’UE15. Des fonds de la politique de

cohésion s’élevant à 21,8 milliards d’euros ont été utilisés à ces fins. Dans plusieurs

Etats membres, dont la Bulgarie et la Slovénie, la politique de cohésion a représenté la

majorité des fonds prévus pour des améliorations. Dans d’autres Etats membres où de

grands investissements étaient nécessaires dans ce domaine, la politique de cohésion

a été l’une des principales sources de financement, avec le co-financement des prêts

de la BEI et des ressources nationales. Des projets soutenus par les programmes

opérationnels et menés à terme avant la fin de l’année 2013 avaient amélioré la

distribution d’eau potable pour au moins 4 millions de citoyens de l’UE et assuré un

meilleur traitement des eaux usées pour plus de 7 millions. Entre 2007 et 2013,

plusieurs Etats membres, notamment dans l’UE13 et dans le sud de l’Europe, sont

parvenus à respecter davantage la directive de l’UE relative au traitement des eaux

urbaines résiduaires. Parmi ces Etats membres figuraient la République tchèque,

l’Estonie, l’Espagne, la Hongrie, la Lettonie, le Portugal, la Slovénie et la Slovaquie

(pour d’autres Etats membres, des données comparables n’étaient pas disponibles ;

les données complètes pour 2013 seront disponibles au premier semestre 2016).

L’aperçu qualitatif des six programmes opérationnels indiqués ci-dessus a souligné la

grande part des ressources destinées au secteur de l’eau et le rôle important de la

politique de cohésion par rapport à d’autres sources de financement. Les résultats au

niveau de la réalisation des objectifs de l’UE ont été assez clairs en Estonie, en

Pologne et en Slovénie.

Concernant la gestion des déchets, la situation en 2007 était semblable à celle du

secteur de l’eau : des investissements majeurs étaient nécessaires pour répondre aux

exigences de l’UE et atteindre les objectifs, et les principaux besoins d’investissement

pouvaient être observés dans l’UE13 et les Etats membres du sud de l’UE15. La

politique de cohésion a apporté près de 5,6 milliards d’euros d’investissements dans

ce domaine. En Bulgarie, en Roumanie et en Slovénie, la politique de cohésion a fourni

l’essentiel des fonds pour des investissements dans la gestion des déchets solides au

niveau municipal. Dans d’autres Etats membres de l’UE13, ainsi que dans les Etats

membres du sud de l’UE15, la politique de cohésion a été l’une des principales sources

de financement public, avec des ressources nationales et le co-financement des prêts

de la BEI. Entre 2007 et 2013, beaucoup de ces Etats Membres ont réalisé des progrès

en fermant des décharges non conformes aux normes de l’UE, en développant la

collecte séparée des déchets recyclables et biodégradables et en construisant de

nouvelles installations de traitement des déchets. Le taux de recyclage a augmenté

dans 18 des Etats Membres qui ont alloué des ressources de la politique de cohésion à

la gestion des déchets ; pour six d’entre eux – la Croatie, la République tchèque, la

Hongrie, la Lituanie, la Pologne et la Slovénie – il a augmenté d’au moins 10 points de

pourcentage.


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

19

Dans les six Etats membres et régions dont les programmes opérationnels ont été

examinés, les fonds de la politique de cohésion ont directement soutenu des

investissements clés pour augmenter le taux de recyclage et atteindre d’autres

objectifs de la législation de l’UE concernant la gestion des déchets solides au niveau

municipal. La politique de cohésion a constitué la principale source de financement

pour ces investissements dans deux Etats membres, la Bulgarie et la Slovénie. En

Bulgarie, le taux de mise en décharge est passé de 80% à 70% entre 2007 et 2013.

En Slovénie, le recyclage a presque doublé entre 2007 et 2013 pour dépasser les

40%. La politique de cohésion a constitué une source majeure d’investissement dans

deux autres Etats membres de l’UE13 : l’Estonie et la Pologne. En Pologne par

exemple, la politique de cohésion a financé la construction d’installations régionales de

traitement des déchets, notamment des stations de traitement mécano-biologiques et

des centres de recyclage, contribuant ainsi à progresser sur la voie des objectifs de

recyclage de l’UE.

Les dix études de cas approfondies des projets ont constaté une grande cohérence

entre les programmes opérationnels et les plans sectoriels des Etats membres

concernant la gestion de l’eau et des déchets, un lien qui devrait garantir la

contribution des investissements de la politique de cohésion à l’objectif de conformité

avec les exigences de l’UE en matière de gestion de l’eau et des déchets.

Cependant, le taux de dépense a posé problème, notamment pour la gestion des

déchets: fin 2014, plusieurs Etats membres n’avaient dépensé que 55% de leurs

montants décidés. Le taux de dépense pour l’eau était plus élevé – plus de 70% et

d’un niveau équivalent à la moyenne pour l’ensemble des dépenses de la politique de

cohésion ; cependant, le taux de dépense pour le transport, le domaine général

recevant la principale part des fonds, dépassait les 80%. Plusieurs représentants

nationaux participant au séminaire sur le module de travail – originaires, par exemple,

d’Estonie, de Hongrie et de Pologne – ont indiqué qu’ils pensaient que les fonds prévus

pour la gestion des déchets et de l’eau seraient entièrement dépensés avant la fin de

l’année 2015. Il n’a pas encore été confirmé si ce résultat avait été obtenu.

Cependant, l’expérience des précédentes périodes de programmation a montré que les

projets sont surtout menés à terme au cours de la dernière année de dépenses

éligibles. Des améliorations considérables devraient donc être observées au cours de

l’année 2015. Selon des données préliminaires pour 2015 fournies par la DG REGIO,

des améliorations ont déjà pu être observées dans certains pays (Bulgarie, Croatie,

République tchèque, Lettonie, Roumanie, Slovaquie et Slovénie).

Le rythme lent des dépenses jusqu’à la fin 2014 s’explique en partie par le fait qu’en

raison de la crise financière, le coût de nombreux projets s’est avéré plus bas que

prévu, donnant lieu à un excédent budgétaire. Beaucoup de programmes

opérationnels manquaient d’un portefeuille solide de projets potentiels à un stade de

préparation avancé et ne disposaient donc pas de projets additionnels pour investir

davantage dans la gestion des déchets. Lors du séminaire sur le module de travail,

des participants des Etats membres ont également cité des problèmes dans les

procédures de passation des marchés parmi les raisons des retards ; ces problèmes

sont dus en partie au manque de capacité administrative des autorités municipales


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

20

pour gérer des appels d’offre de grande portée et souvent complexes sur le plan

technique.

En général, pour l’eau comme pour les déchets, les dépenses de la politique de

cohésion ont représenté des financements cruciaux en vue de respecter les exigences

et objectifs de l’UE, notamment dans l’UE13 et dans les Etats membres du sud de

l’Europe. L’évaluation souligne néanmoins que les données sur les montants et les

dépenses décidés doivent être complétées par de meilleures données sur les résultats.

De plus, il serait utile d’intégrer davantage de futures évaluations des politiques

régionales de l’UE aux évaluations de mise en œuvre pour les directives relatives à la

gestion de l’eau et des déchets, le respect de ces dernières nécessitant des

investissements d’infrastructure majeurs.

2. Dans quelle mesure les projets d’investissement cofinancés par les fonds

de la politique de cohésion sont-ils financièrement viables?

La viabilité financière est une question importante pour évaluer la contribution de la

politique de cohésion à la réalisation des objectifs environnementaux de l’UE. L’un des

résultats importants des précédentes évaluations réalisées pour la période de

programmation 2000-2006 a été de constater que la viabilité financière des

investissements dans l’infrastructure environnementale n’était pas toujours assurée.

Cela pourrait compromettre la future gestion des services qui étaient censés être

fournis – et remettre en question la contribution des fonds de la politique de cohésion

à la réalisation des objectifs environnementaux.

L’évaluation était fondée sur l’analyse de 20 projets, dont seulement 11 étaient

opérationnels au moment de l’analyse – et ceux qui étaient opérationnels ne l’étaient

que depuis relativement peu de temps (tous depuis moins de trois ans). Il est donc

trop tôt pour émettre des jugements définitifs sur la viabilité financière des projets. De

plus, l’échantillon de projets était trop petit pour être considéré comme représentatif

de tout le portefeuille de projets majeurs en matière de gestion de l’eau et des

déchets (comprenant 189 projets). Cela dit, les résultats de l’évaluation sont

majoritairement positifs concernant la viabilité financière:

L’analyse financière dans les 20 projets examinés s’est avérée être de qualité raisonnable et a ainsi fourni une base solide pour la viabilité financière.

Néanmoins, il reste encore des progrès à faire, comme l’illustrent les 11

problèmes identifiés dans le cadre de la question d’évaluation 4.

Les sept projets opérationnels étudiés en tant qu’études de cas ont tous obtenu de bons résultats financiers et rien n’indiquait que la viabilité

financière risquait d’être problématique.


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

21

3. Quelle a été la qualité de l’analyse financière (y compris l’analyse de la

demande) réalisée dans le cadre de la préparation de projets majeurs de

gestion de l’eau et des déchets?

Les examens des projets et les études de cas en général ont indiqué que la qualité de

l’analyse financière était raisonnablement bonne. Seules quelques erreurs

méthodologiques concrètes ont été identifiées dans l’analyse et aucune erreur

systématique n’a été observée dans les projets. Cependant, l’examen a identifié

certains problèmes généraux de qualité (voir question 4 ci-dessous).

L’un des résultats importants des précédentes évaluations réalisées pour la période de

programmation 2000-2006 a été de constater le manque de capacités pour réaliser

l’analyse financière, une faiblesse qui entravait la mise en œuvre des projets. Les

résultats de l’évaluation actuelle suggèrent que la situation s’est améliorée. Ce point a

été évoqué avec des parties prenantes lors du séminaire, où un consensus existait

pour dire que la qualité des soumissions s’était améliorée (la qualité des documents

présentés, la qualité de l’analyse financière des estimations, etc.), notamment pour

des projets présentés ultérieurement durant la période de programmation 2007-2013.

4. Quels sont les problèmes les plus courants rencontrés dans l’analyse

financière et que pourrait-on faire pour les éviter?

L’étude a identifié onze obstacles à la viabilité financière selon l’analyse des projets,

les études de cas et les conclusions du séminaire. Les problèmes présentés ci-dessous

sont courants dans le sens où ils sont observés dans plusieurs des projets analysés et

où ils se posent aussi bien pour la gestion des déchets que pour celle de l’eau. Des

informations détaillées se trouvent dans le catalogue des obstacles (partie 3 du

rapport). Il donne des conseils pratiques à l’intention des autorités de gestion, des

organismes d’exécution et des examinateurs des projets, et contribue à surmonter les

problèmes les plus courants. Les obstacles relèvent de cinq grands groupes:

Des obstacles dus à la mise en œuvre des directives et règlements de l’UE: L’analyse financière de chaque projet examiné a uniquement porté sur

la viabilité financière du projet, conformément aux lignes directrices de l’UE.

Cependant, la viabilité des services est notamment déterminée par la viabilité

financière de la société d’exploitation dans la situation «avec le projet»

(Problème 1 «L’approche projet versus l’approche entreprise de la viabilité

financière»). Le guide d’analyse coût-bénéfice 2014-2020 a résolu ce

problème en exigeant expressément une analyse de la viabilité dans le

scénario «avec le projet». Pour le problème 2 «Les (contre)incitations du

calcul des subventions de l’UE», il a été observé que le calcul de l’écart de

financement, et donc de la subvention de l’UE, dans la candidature incite à

maintenir les tarifs à un niveau bas, c’est-à-dire à ne pas suffisamment

facturer. Les coûts de dépréciation des actifs, de remplacement et les coûts

de financement ne sont pas inclus; ils deviennent donc difficiles à recouvrer,

ce qui créé un problème de viabilité financière.


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

22

Des problèmes de capacité, d’engagement et d’implication ont des conséquences majeures sur la viabilité financière. Dans des projets ayant des

contractants moins compétents, les retards sont courants. Ce point est

évoqué dans le problème 3 «Manque de contractants solides sur le plan

financier et compétents sur le plan technique». Une bonne pratique pour

atténuer cet aspect consiste à organiser une procédure d’appel d’offres solide

où la compétence et la capacité financière des soumissionnaires sont prises en

compte dans la procédure de sélection. Pour des projets qui ont été préparés

centralement pour le compte de gouvernements/bénéficiaires régionaux, le

problème 4 «Non-implication du bénéficiaire dans la conception du projet»

peut rallonger la période de mise en œuvre et donner lieu à des difficultés

opérationnelles, les bénéficiaires risquant de ne pas avoir une mainmise

suffisante sur le projet et la connaissance de ses caractéristiques spécifiques.

Des problèmes liés aux suppositions faites pendant la préparation du projet, notamment par rapport à l’analyse de la demande : L’examen du projet a

souligné que les analyses de la demande effectuées sont généralement

solides, mais la demande en eau semble parfois avoir été surestimée

(Problème 5 «Surestimation de la demande pour les services d’eau»). Si les

volumes réels d’eau consommée ou d’eaux usées nécessitant un traitement

sont plus faibles que prévu, les stations souffriront d’un manque d’efficacité

dû à la surcapacité et potentiellement, le fait que les recettes tarifaires soient

plus basses que prévu peut menacer la viabilité financière. Des références

claires concernant les prévisions démographiques et les estimations de la

demande pour tenir compte de l’élasticité des prix, ainsi qu’une explication et

justification claire des facteurs de rendement appliqués, pourraient atténuer

cela. De plus, les quantités de déchets ont été surestimées (Problème 6

«Surestimation de la demande pour les services de déchets solides»),

entraînant une surcapacité qui se traduit par le fonctionnement inefficace des

installations et des coûts fixes inutilement élevés. L’analyse systématique des

futures quantités de déchets, notamment en fonction de la population, des

habitudes de consommation et des marchés pour les matériaux recyclés et le

compost, ainsi que la réalisation d’un contrôle à l’aide de données de

référence pour des producteurs de déchets équivalents dans un

environnement semblable, seraient nécessaires pour atténuer ce problème.

Conséquences de la «tendance à l’optimisme» sur la viabilité financière

dans le cadre de la planification des investissements d’infrastructure. Dans les

projets de la politique de cohésion, la «tendance à l’optimisme» est à l’origine

de retards de mise en œuvre (Problème 8 «Tendance à l’optimisme

concernant la durée de la période de mise en œuvre»). Les participants au

séminaire ont souligné que dans certains cas, le promoteur original du projet

suggérerait un calendrier plus réaliste mais qu’ultérieurement, les autorités de

gestion imposaient des calendriers plus optimistes compte tenu de la pression

sur les gouvernements pour prouver qu’ils font quelque chose contre la crise

et de la nécessité de respecter la règle n+2. De plus, certains bénéficiaires

interrogés dans le cadre des études de cas ont indiqué que le processus


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

23

d’obtention de l’approbation finale pour des ‘projets majeurs’ de la part de la

Commission européenne avait été plus long que prévu. De nombreux

bénéficiaires ont lancé des projets avant d’avoir l’approbation finale de la

Commission. Dans certains cas, la tendance à l’optimisme a entraîné des

problèmes de trésorerie pour les bénéficiaires, ce qui a retardé la mise en

œuvre des projets (Problème 7 «Gestion de la trésorerie dans les projets

majeurs»).

L’accessibilité économique des niveaux de service et la viabilité financière sont des objectifs conflictuels. Certaines conséquences de cette

contradiction peuvent être observées dans le problème 9 «Le revenu moyen

des ménages est-il un bon indicateur?» Les bénéficiaires utilisent

généralement les dépenses moyennes des ménages par rapport au revenu

disponible moyen des ménages. Cependant, la non prise en compte de la

répartition des revenus et des niveaux de revenus locaux/régionaux

pourraient avoir un effet négatif sur la perception des tarifs et nuire ainsi à la

viabilité financière du fournisseur de services. Dans des projets où

l’accessibilité économique limite les augmentations des tarifs à un niveau

inférieur à ce qui est nécessaire pour le recouvrement des coûts, il a été

observé que les bénéficiaires choisissaient des tarifs moins élevés en

supposant que les gouvernements compenseraient le manque à gagner

(Problème 10 «Dépassement du seuil d’accessibilité économique et un

mécanisme de subvention»). Cependant, en général, aucune information n’est

fournie sur les dispositifs institutionnels prévus pour dédommager la société

d’exploitation face au manque de recettes tarifaires, ce qui reflète souvent

l’absence de tels dispositifs sécurisant les subventions publiques. De plus, les

projets examinés ont fourni des plans d’action concernant la hausse des tarifs

durant la période de mise en œuvre du projet, généralement avec une période

d’introduction progressive. Cependant, le problème 11 «Les tarifs douaniers

ne sont pas augmentés conformément aux plans d’action dans le formulaire

d’application» a été observé dans certains cas. En général, les raisons

invoquées sont que les tarifs ne peuvent être augmentés avant que des

services améliorés soient fournis aux consommateurs et que ces derniers

aient perçu cette amélioration. En particulier pour l’eau, si les tarifs sont

maintenus à un niveau trop bas, les ressources de l’eau ne seront pas

utilisées efficacement et, de surcroit, la viabilité financière du service sera

menacée. Il faudrait insister davantage sur des méthodes pour introduire

progressivement des tarifs plus élevés, et non pour appliquer des

augmentations soudaines.

Dans l’ensemble, l’étude souligne que la politique de cohésion a apporté une

contribution majeure à la réalisation des objectifs de l’UE en matière de gestion de

l’eau et des déchets, notamment pour l’UE13. Compte tenu des problèmes

d’accessibilité économique par rapport au financement de la construction et de

l’exploitation d’infrastructures majeures pour l’eau et la gestion des déchets, il y a – et

il continuera d’y avoir – un besoin de co-financement de la politique de cohésion pour

des projets dans ces domaines. L’analyse financière sous-jacente aux projets majeurs


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

24

est de qualité raisonnable et fournit une base solide pour la viabilité financière. Les

réaffectations et les taux de dépense relativement bas dans plusieurs Etats membres,

notamment dans le secteur des déchets, suscitent des inquiétudes. Cela dit, certains

Etats membres pensaient que les montants alloués à la gestion des déchets et à l’eau

seraient entièrement dépensés d’ici à la fin de l’année 2015. Certains problèmes de

qualité identifiés pour l’analyse financière des projets majeurs 2007-2013 ont déjà été

pris en compte dans le nouveau règlement et les nouvelles lignes directrices

concernant la période 2014-2020.


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

25

Kurzfassung

Das Projekt „Ex post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007-2013 Co-

Financed by the ERDF/CF, Work Package 6“ („Ex-post-Evaluierung der Programme der

Kohäsionspolitik 2007-2013 kofinanziert vom EFRE/Kohäsionsfonds, Arbeitspaket 6“)

war eines von mehreren Arbeitspaketen, die in die Ex-post-Evaluierung einbezogen

waren und von der Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung organisiert

wurden.

Die Evaluierung analysierte Fortschritt und Erfolge der Kohäsionspolitik in

ausgewählten Bereichen der Umweltinfrastruktur: Trinkwasser, Abwasserbehandlung

und Entsorgung fester Abfälle. In der Praxis ist es aufgrund der Art der geförderten

Projekte schwierig, zwischen Wasser- und Abwasserprojekten zu unterscheiden. Diese

Projekte wurden daher in der Analyse zusammengefasst, so dass dieser Bericht

Ergebnisse für die zwei Hauptbereiche Abfallbehandlung und Wasser enthält.

Die Evaluierung erfolgte nach vier wichtigen Fragestellungen:

1 Inwieweit hat die Finanzierung der Kohäsionspolitik zur Umsetzung von EU-

Umweltrichtlinien durch die Mitgliedstaaten beigetragen?

2 Inwieweit sind durch Fördermittel der Kohäsionspolitik kofinanzierte

Investitionsprojekte finanziell nachhaltig?

3 Wie war die Qualität der finanziellen Analyse (einschließlich Bedarfsanalyse),

die im Rahmen der Vorbereitung von Großprojekten in den Bereichen Wasser-

und Abfallwirtschaft durchgeführt wurden?

4 Was sind die am häufigsten aufgetretenen Probleme bei der Finanzanalyse

und wie können diese Probleme vermieden werden?

Um diese Fragen zu beantworten, wurde in der Evaluierung ein Ansatz verwendet, der

eine umfassende Prüfung des Portfolios der Projekte und operativen Programme für

Wasser- und Abfallwirtschaftsprojekte mit einer detaillierteren und tieferen Analyse

einer beschränkten Anzahl ausgewählter Großprojekte kombiniert.

Die umfassende horizontale Analyse konzentrierte sich darauf, die Rolle von

Investitionen, die durch Kohäsionspolitik kofinanziert werden, für die Erreichung von

wichtigen Zielen für Wasser und Abfall zu untersuchen. Dies erfolgte durch eine

Prüfung der Entwicklungen in den beiden Sektoren, eine Analyse der Bedeutung von

Fördermitteln der Kohäsionspolitik im Verhältnis zu öffentlichen Ausgaben im

Allgemeinen und anhand eines Überblicks über die Ergebnisse von

Kohäsionspolitikprojekten anhand von Basisindikatoren. Da die Evaluierung 2015

durchgeführt wurde, waren nicht alle Ausgaben der Kohäsionspolitik abgeschlossen

und es waren noch nicht alle Projekte angelaufen. Die aktuellsten, finanziellen

Angaben bezogen sich zudem auf die im Jahr 2014 bewilligten Beträge und getätigten


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

26

Ausgaben der operationellen Programme (entsprechend der Verordnung 1083/2006 ist

das letzte Ausgabenjahr 2015). Folglich enthält die Evaluation nicht die Endergebnisse

der Programmperiode 2007-2013, da diese noch nicht verfügbar sind.

Eine Analyse von sechs ausgewählten operationellen Programmen ergab weitere

Erkenntnisse über den Beitrag der Kohäsionspolitik zur Verbesserung der Umwelt. Die

sechs operationellen Programme waren in: Bulgarien, Estland, Italien (regionales

Programm in Kampanien), Polen, Slowenien und Spanien (regionales Programm in

Andalusien).

Auf Projektebene bestand die Evaluation aus einer Schreibtischstudie zur Qualität der

Finanzanalyse für 20 ausgewählte Großprojekte und aus umfassenden Fallstudien für

10 dieser Projekte. Um Finanzanalyse, finanzielle Nachhaltigkeit sowie

Projektergebnisse ex-post bewerten zu können, wurden bei der Auswahl bereits

laufende Projekte bevorzugt. Andere Auswahlkriterien waren geografische

Ausgewogenheit sowie der Mix von Wasser- und Abfallwirtschaftsprojekten. Mit Hilfe

von Interviews mit lokalen Behörden und Durchführungsorganen untersuchten die

zehn Fallstudien Fragen der Umsetzung, lieferten ein umfassenderes kontextuelles

Verständnis der finanziellen Analyse und zielten darauf ab, etwaige diesbezügliche

Probleme zu ermitteln.

Auf einem Seminar wurden die Ergebnisse zwischen Vertretern der Mitgliedstaaten

und der Kommission sowie mit anderen wichtigen Akteuren diskutiert. Dies lieferte

weitere wichtige Erkenntnisse zu möglichen Problemen und politischen Empfehlungen.

Wesentliche Erkenntnisse der Evaluierung bezüglich der vier Leitfragen waren:

1. Inwieweit hat die Finanzierung der Kohäsionspolitik zur Umsetzung von

EU-Umweltrichtlinien durch die Mitgliedstaaten beigetragen?

Die Hauptziele der EU-Umweltvorschriften bestehen darin, die langfristige

Nachhaltigkeit von Europas Rohstoffquellen zu gewährleisten und die menschliche

Gesundheit zu schützen. Die Kohäsionspolitik ist eine wichtige Finanzquelle für

Umweltinvestitionen in der EU. Insgesamt waren für die Umwelt rund 46,5 Milliarden

EUR für den Zeitraum 2007-2013 vorgesehen. Unter den 15 großen Politikbereichen

der Kohäsionspolitik, in denen die Finanzierung nachverfolgt wird, besaß die Umwelt

den zweitgrößten Anteil, nur noch übertroffen von Transport. Der größte Anteil entfiel

auf bewilligte Beträge für Wasser, was 46,5% aller bewilligten Beträge für die Umwelt

ausmacht. Die Abfallwirtschaft erhielt 12,0%. Der bewilligte Gesamtbetrag in den

beiden Bereichen belief sich auf 27,3 Milliarden EUR, wobei hiervon zwei Drittel auf die

EU13-Staaten entfielen. Drei bevölkerungsreiche Länder besaßen einen Anteil von

46% aller Ressourcen für die zwei Umweltbereiche: Polen, Spanien und Rumänien.

Fast 90% der Mittel gingen an Konvergenzregionen.

Im Fall von Wasser mussten viele Mitgliedstaaten in ganz Europa zu Beginn der

Förderperiode umfangreiche Investitionen tätigen, um Trinkwasser zu verbessern und

Abwassersammlung und -behandlung zu gewährleisten und EU-Standards zu erfüllen.


______________________________________________________________________________________

__________________________________________________________________________________________________ March 2016

27

In den EU13-Staaten und den südlichen EU15-Staaten wurde der größte

Investitionsbedarf ermittelt. Dafür wurden Fördermittel der Kohäsionspolitik in Höhe

von 21,8 Milliarden EUR verwendet. In mehreren Mitgliedstaaten, einschließlich

Bulgarien und Slowenien, machte die Kohäsionspolitik den überwiegenden Teil der

Finanzierung von Verbesserungen im Bereich Wasser aus. In anderen Mitgliedstaaten,

die diesbezüglich große Investitionen tätigen mussten, war Kohäsionspolitik eine der

wichtigsten Finanzierungsquellen, zusammen mit Kofinanzierung durch EIB-Darlehen

und heimischen Ressourcen. Dank der geförderten (und bis Ende 2013

abgeschlossenen) Projekte hat sich die Trinkwasserversorgung für mindestens 4

Millionen EU-Bürger verbessert. Darüber hinaus haben die operationellen Programme

für mehr als 7 Millionen EU-Bürger eine bessere Abwasserbehandlung sichergestellt.

Zahlreiche Mitgliedstaaten, besonders EU13 und südeuropäische Länder, konnten

zwischen 2007 und 2013 die EU-Richtlinie über die Aufbereitung von städtischem

Abwasser besser einhalten. Dazu zählen die Tschechische Republik, Estland, Spanien,

Ungarn, Lettland, Portugal, Slowenien und die Slowakei (für andere Mitgliedstaaten

liegen noch keine vergleichbaren Angaben für 2013 vor; diese werden im ersten

Halbjahr 2016 zur Verfügung stehen). Auch die bereits erwähnte qualitative Analyse

der sechs operationellen Programme belegte die umfangreichen Ausgaben für den

Wassersektor und die wichtige Rolle der Kohäsionspolitik verglichen zu anderen

Finanzierungsquellen. Fortschritte in Richtung EU-Zielvorgaben waren in Estland, Polen

und der Slowakei relativ eindeutig.

In Bezug auf die Abfallwirtschaft war die Situation 2007 ähnlich wie im Wassersektor:

Für die Umsetzung der EU-Auflagen und zur Erreichung der Zielvorgaben waren große

Investitionen nötig. Der größte Investitionsbedarf wurde in den EU13- und den

südlichen EU15-Mitgliedstaaten festgestellt. Die Kohäsionspolitik stellte in diesem

Bereich fast 5,6 Milliarden EUR für Investitionen zur Verfügung. In Bulgarien,

Rumänien und in der Slowakei hat die Kohäsionspolitik größtenteils in die Entsorgung

von Siedlungsabfällen finanziert. Sowohl in anderen EU13- als auch in s�

environment final report work package 6 · 1.2 the final report 35 2 methodology 37 2.1 task 1 37...

Documents