estados excepcion

7/25/2019 Estados Excepcion

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PoliteiaISSN 0303-9757 versin impresa

STRAKA, rsula. Estados de excepcin y problemas de agencia.Politeia. [online]. ene.2002, vol.25, no.28 [citado 09 Noviembre 2006], p.187-204. Disponible en la World WideWeb: . ISSN 0303-9757.

ESTADOS DE EXCEPCIN Y PROBLEMAS DE AGENCIA*

rsula Straka

Resumen

En Venezuela se refleja la tendencia mundial de incluir a los derechos humanoscomo un elemento indispensable para la consolidacin del Estado de derecho. El

presente trabajo tratar de establecer cmo la declaratoria de estados de excepcinexacerba problemas existentes entre el Estado y los ciudadanos y entre el gobiernoy los rganos ejecutores, incrementado la posibilidad de violaciones a losderechos humanos. Esta perspectiva permite identificar con mayor exactitud lascaractersticas propias de los distintos problemas que se pueden presentar en larelacin entre el Estado, los rganos ejecutores y supervisores, y los ciudadanos.

El estado de excepcin es el mecanismo (contemplado en el ordenamientojurdico) que utiliza el Estado para hacerle frente a eventualidades que causanemergencia normativa ordinaria. Esto ocasiona que durante su declaratoria elEstado goce de una serie de "privilegios" que normalmente no posee, ya que los

mecanismos ordinarios de control se ven parcialmente suspendidos. Todo estopermite que al Estado le sea ms fcil desviarse de lo que sera su conducta proba,pudiendo obtener de esta forma beneficios particulares, incluso mediante laviolacin de los derechos humanos.

Palabras clave: Problemas de agencia; Estados de excepcin; Derechoshumanos

Abstract

In Venezuela in reflected the world tendency of including to the human rights

how an indispensable element for the consolidation of the State of Right. Thepresent work to try to settle down as the declaration of exception statesexacerbates existent problems between the State and the citizens and between thegovernment and the organs executioners, increased the possibility of violations tothe human rights. This perspective allows to identify with more accuracy thecharacteristics of the differet problems that con be presented in the relationshipamong the State, the organs executioners and supervisors and the citizens.

The exception state is the mechanism (contemplated in the juridical classification)that it uses the State to make him in front of eventualities that cause emergency ineverything or it leaves of the country, and that for its nature and graveness theycan not be solved by the normative one ordinary. This causes that during theirdeclaration, the State enjoys a series of "privileges" that doesnt possess usually,


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since the ordinary mechanisms of control they are partially suspended. All thisallows that to the State it is he easier to stray of what would be their behaviorappropriate, being able to obtain in that way particular benefits, even by means ofthe violation of the human rights.

Key words: Agency problems; State of exception; Human rights

Recibido: 20-05-02 Aceptado: 29-07-02

INTRODUCCIN

En Venezuela la problemtica de los derechos humanos ha adquirido, al igual queen otras partes del mundo, una gran relevancia para la consolidacin del Estado dederecho. Durante la dcada de los ochenta, precisamente cuando los indicadoreseconmicos, polticos y sociales en Venezuela comenzaban a presentar sntomasde deterioro, esta temtica tom cada vez mayor fuerza. Despus de la masacre deEl Amparo (1988), 27 de febrero (1989), Retn de Catia (1992), la masacre deyanomamis (1993), la tragedia de Vargas (1999), y ms recientemente las muertesocurridas el 11 de abril (2001), entre otros hechos, distintas organizaciones nogubernamentales elaboraron informes y denuncias sobre reiteradas violaciones alos derechos humanos por parte del Estado venezolano.

Distintos expertos en el tema de los derechos humanos han argumentado que estasviolaciones pueden agravarse, tanto en cantidad como tipo, durante los estados de

excepcin (Amnista Internacional, Arias, Casal, Faundez, Questiaux, Provea,Zovatto, entre otros). La razn fundamental es que durante los momentos deemergencia los controles ordinarios sobre la actuacin del Estado se ven

parcialmente suspendidos. Parte del problema es que durante los estados deexcepcin el Estado goza de una serie de "privilegios" que normalmente no posee,lo que puede facilitarle, de no existir mecanismos de control adecuados, la

posibilidad de que el Estado se desve de lo que sera su conducta proba(entendiendo por sta la actuacin del Estado conforme a derecho y de maneraadecuada a las circunstancias, siendo sus actos tanto legales como legtimos),obteniendo de esa forma beneficios particulares, aun a costa de los ciudadanos. Enel caso venezolano est afirmacin se corrobora al observar que hubo una mayor

concentracin de violaciones a los derechos humanos durante la vigencia delestado de excepcin producto de los sucesos del 27 de febrero de 1989 y los del27 de noviembre de 1992.

Este trabajo busca establecer cmo los estados de excepcin tienen la capacidadde exacerbar problemas que se pueden presentar entre el Estado y los ciudadanos,as como entre el gobierno y los rganos ejecutores, incrementando la

probabilidad de violaciones a los derechos humanos. Con ello no se pretende dejarde lado la importancia de la literatura jurdica que enfatiza la necesidad deestablecer controles sobre la actuacin del Estado durante los mismos. Sinembargo, una visin terica de este asunto desde la ptica de la nueva economa

institucional podra permitir identificar con mayor exactitud las caractersticaspropias de los distintos problemas que se pueden presentar entre el Estado, los


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rganos ejecutores y supervisores, y los ciudadanos.

Este trabajo define desde un punto de vista terico lo que es un estado deexcepcin. Igualmente, se intenta definir la relacin agente-principal y los

problemas devenidos de este tipo de relacin.1En cuanto a los estados de

excepcin, se ha llevado a cabo una revisin del tema desde el punto de vistajurdico, en lo referente a los problemas de agencia. Esta seccin contiene unarevisin parcial de la literatura existente sobre este tema, abarcando desde elconcepto de agencia, los sujetos que intervienen en ella, as como sus problemas y

posibles soluciones.

Los estados de excepcin

La literatura jurdica define a los estados de excepcin como una institucin decarcter legal que entra en vigor como consecuencia de la aparicin decircunstancias excepcionales, conjuntamente con una normativa especial quesustituye de forma parcial y con carcter temporal a la normativa ordinaria, y que"[...] emana de la necesidad de autoconservacin y se legitima porque existe parala proteccin y la salvaguarda del orden existente en la sociedad" (Delfino,1992:348). De igual forma, esta literatura ha alertado que durante la vigencia delestado de excepcin existe la posibilidad que se atente contra el Estado dederecho, debido a las medidas no ordinarias tomadas para hacerle frente a loshechos imprevistos. El Estado de derecho "[...]presupone que la actividad estatalse encuentre regulada y controlada por la Ley, ley que a su vez es la expresin dela voluntad general[...]" (Arias, 1993:94), y cuyos principios caractersticos son:"1) El principio del imperio de la Ley como expresin de la voluntad popular; 2)

El dogma de la divisin de poderes y 3) La existencia de Derechos y LibertadesFundamentales" (Arias, 1993:95), pero realmente "[...]la manifestacin de que laemergencia no comporta el trnsito de un Estado de justicia que hoy llamamosEstado de Derecho a un Estado de poder, sino la adecuacin del derecho a unasituacin excepcional" (Casal, 1993:23).

En el mbito latinoamericano existen diversas formas para declarar los estados deexcepcin, dentro de los cuales se pueden mencionar: a) mediante decreto dictado

por el Presidente en Consejo de Ministro o con la posterior aprobacin de ellos,controlado por el Poder Legislativo y Judicial (Argentina, Mxico y Venezuela);

b) mediante decreto del Presidente, refrendado por todos los ministros y

controlado por el Poder Legislativo y la Corte Constitucional (Colombia); c)mediante decreto del Presidente con autorizacin del Congreso; igualmente, laConstitucin deja preestablecido el tipo de estado de excepcin para cadaeventualidad y cules son los derechos a los que podran limitar su ejercicio(Chile).

Existen diversos tipos de estados de excepcin, siendo nombrados de formadirecta o indirecta en las diversas constituciones. El primer tipo es el estado deemergencia, que es el marco general que declara la existencia de una eventualidadque causa emergencia en todo o parte del pas. No se establecen las medidas a sertomadas para hacerle frente a la emergencia. El segundo, y de uso ms comn, es

la suspensin y/o restriccin de garantas, entendiendo por stas las "normasjurdicas contentivas del derecho en sentido general" (Trejo, 1996:1004) y cuya


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atentan contra el Estado de derecho y consecuentemente contra los derechoshumanos.

En el mbito constitucional existen tres formas mediante las cuales se determinacules garantas pueden ser suspendidas durante los estados de excepcin: i)

enumeracin positiva: se establecen cules garantas pueden ser suspendidas,entendiendo que las dems no pueden serlo (Costa Rica, Honduras); ii)enumeracin negativa: se establece cules garantas no pueden ser suspendidas

por ningn motivo, entendiendo que las dems son las susceptibles de serlo(Venezuela, Nicaragua); y iii) enumeracin general: no establece cules garantas

pueden o no ser suspendidas, solamente establece algunas limitaciones. A esto sele debe aadir lo establecido en los diversos tratados internacionales sobre lamateria, siempre que el pas los haya ratificado.

En cuanto a la forma de control de los estados de excepcin se han creadodiversos mecanismos institucionales, no excluyentes entre s. Estos mecanismosson: a) control poltico o legislativo: el Parlamento es el rgano que autoriza eldecreto de estado de excepcin, pero que igualmente puede derogarlo si consideraque las causas ya cesaron; b) autocontrol o por parte del Ejecutivo: el propioPoder Ejecutivo puede suspender el decreto de estado de excepcin cuandoconsidere que ya cesaron las causas; y c) control jurdico o judicial: ejercido porlos tribunales con el fin de preservar la constitucionalidad (de forma y de fondo),adems de tratar de controlar los posibles abusos que se pudieran llevar a cabo.

A pesar de los mecanismos creados para controlar la declaratoria de los estados deexcepcin y la actividad del Estado durante su vigencia, se pueden presentar

algunos problemas que son importantes para el control judicial y legislativo.1. Los devenidos por la presencia de conceptos jurdicos indeterminadosen la normativa como, por ejemplo, los conceptos de orden pblico,conmocin, paz pblica, entre otros. Dichos trminos cambian susignificado (pero no su esencia) dependiendo de las personas y elmomento en el cual son interpretados.

2. La apreciacin de la realidad y la magnitud de los hechos que ocasionala declaratoria de estado de excepcin, debido a que van a depender decmo los perciba la persona que realiza la declaratoria.

3. Del punto anterior se desprende la dificultad para medir la calidad deactuacin del Estado durante el estado de excepcin.3

4. Los que pueden ser ocasionados por la existencia o no de un dominiopoltico por parte del Presidente sobre la actuacin del Poder Legislativo,por ejemplo cuando el Presidente no cuenta con el apoyo necesario delParlamento para la aprobacin y sostenimiento del decreto de estado deexcepcin. En este caso los partidos de oposicin pudieran impedir y/oretardar la actuacin expedita del Poder Ejecutivo.4Sin embargo, uncontrol por parte del Presidente sobre la actuacin del Parlamento puede

reducir el trabajo de vigilancia y control por parte del Poder Legislativo.


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Al hacerse presentes circunstancias que salen de la normalidad y que ponen enpeligro el mantenimiento del orden establecido, se hace necesario laimplementacin de medidas de carcter excepcional. Es entonces cuando surgenlas diversas formas (tipos) de declaratoria de estado de excepcin. A pesar de queciertas circunstancias puedan requerir la necesidad de declarar el estado de

excepcin, no es menos cierto que estas medidas pueden tentar al Presidente de laRepblica y dems miembros del gobierno para abusar del poder a travs de unmarco regulatorio provisional. Debido a ello es importante la presencia demecanismos de control no slo formales, sino tambin "informales", como

podran ser aquellos ejercidos por la poblacin, medios de comunicacin y demsactores sociales y polticos, que de alguna u otra forma puedan presionar para elmantenimiento y correcto funcionamiento del Estado de derecho.

Relacin Estado-ciudadanos

La literatura sobre derechos humanos se ha enfocado fundamentalmente en dosreas. La primera es la informacin, difusin y educacin sobre el contenido delos derechos humanos y su evolucin histrica. La segunda se encarga de mostrarcules son los mecanismos de proteccin de los derechos humanos y las posibles

penas en caso de transgresiones por parte del Estado. Un elemento comn en granparte de esta literatura es el nfasis que dan al manejo de la informacin por partede los ciudadanos como mecanismo para la prevencin de posibles transgresionescontra los derechos humanos.

Segn ambas visiones, el conocimiento por parte de los ciudadanos de susderechos, la transparencia de los actos de los rganos encargados de hacer cumplir

la ley y la posibilidad de controlarlos (ex-antey ex-post) a travs de organismossupervisores, pueden garantizar la proteccin de los derechos humanos. En teora,una poblacin que est mejor informada y que tenga capacidad de exigirinformacin se va a encontrar en una mejor posicin para controlar aquellos actosdel Estado que puedan conducir a la violacin de los derechos humanos, sobretodo durante los estados de excepcin. Uno de los inconvenientes de estaliteratura es que no plantea la posibilidad de que los ciudadanos puedan presentar

problemas de coordinacin cuando intenten controlar los actos del Estado, aun sise encuentran perfectamente informados (Weingast, 1997), es decir, lainformacin es un elemento primordial pero no suficiente para la defensa de losderechos humanos.

Las sociedades suelen estar plagadas de problemas de coordinacin y en este casodificultan que los ciudadanos se pongan de acuerdo para reaccionar anteviolaciones a los derechos humanos. La coordinacin rpida de los ciudadanos

para castigar a los transgresores tambin es un elemento necesario para podercontrolar la actuacin del Estado. Esto se hace an ms patente cuando dentro dela sociedad existe algn grupo que pueda salir beneficiado por una transgresinrealizada por el Estado contra otro grupo existente dentro de la sociedad (1997).Un ejemplo de este tipo de transgresiones es la suspensin de garantas para que

personas que no estn de acuerdo con las polticas del gobierno no puedanexpresarse libremente; incluso el que puedan ser detenidas, condenadas o

expulsadas del pas, con lo cual el gobierno elimina a la oposicin, beneficindoseel grupo de personas directamente relacionadas con el gobierno. Otro ejemplo se


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agencia la relacin existente entre el principal que es el dueo de la estructuravertical, o es el que compra los productos del agente; el agente que es la parte queescoge las acciones que van a afectar al principal, y el supervisor que es la parteque recolecta informacin para ayudar al principal a controlar al agente"8 (Tirole,1996:182). Algunos autores como Pindyck y Rubinfeld (1995) y Miller (1992)

suelen limitar la relacin al agente y al principal, pero en ms de una ocasin larealidad nos enfrenta a la existencia de un tercer sujeto en la relacin, como es elsupervisor. La existencia del supervisor es de importancia cuando se esthablando de la relacin entre el Estado y los ciudadanos, debido a quegeneralmente los principales los ciudadanos controlan a su agente el Estadomediante supervisores, como son las fiscalas, el ombudsman, las contraloras,entre otras. El problema de agencia suele estar presente en la relacin entre elgobierno y los ciudadanos, adems de ser una caracterstica en la relacin entre lasdistintas ramas del poder pblico. Se puede considerar que los problemas deagencia son una constante en cualquier organizacin, tanto social como poltica,que se sustenta en la idea de jerarqua y representacin poltica. Este tipo de

problemas para ser resuelto por lo menos parcialmente, requiere de mecanismosque provean una mayor y mejor informacin al principal (los ciudadanos), ademsde un buen diseo institucional que induzca un comportamiento adecuado por

parte del agente (los polticos y los funcionarios pblicos), para as disminuir laprobabilidad de que ste transgreda los derechos de la poblacin.

Para comprender de dnde surge la problemtica entre agente y principal, primerose debe entender cul es la relacin existente entre los sujetos que intervienen enla misma. En la relacin agente-principal se suele presentar una serie deinconvenientes, los cuales distorsionan las reglas preestablecidas e incluso losobjetivos perseguidos por cada uno de los actores. Los problemas ms frecuentesen esta relacin son:

a. Asimetra de informacin. Esto ocurre cuando no todas las personasinvolucradas en la relacin de agencia disponen de la misma informacin,lo que produce una ventaja a la persona que posea mayor informacin,generalmente el agente, sobre los otros, que suelen ser el principal y enalgunos casos el supervisor. Tirole (1996) menciona que el manejo de lainformacin es el punto de partida y a la vez el efecto tangible de lacolusin, ya que pueden manipular la informacin que recibe el principalmediante su tergiversacin, ocultamiento o creacin.

b. Riesgo moral. "Este fenmeno surge cuando el conocimiento de unindividuo de que recibir compensacin o tratamiento en caso de unaccidente u otro hecho imprevisto influye en su conducta como para hacerque la probabilidad de ese hecho sea mayor" (Elster, 1998:141). Dentrodel contexto en el cual se est estudiando, se puede decir que se presentacuando la persona que puede suministrar la informacin tiene la

posibilidad de ocultar los hechos que sean perjudiciales para ella,obteniendo de esa forma un beneficio.

c. Incompatibilidad de incentivos. Este problema se presenta cuando los

objetivos perseguidos por el agente pueden ser diferentes a los delprincipal. Esto ocasiona que en algunos casos para que el agente pueda


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conseguir sus objetivos tenga que actuar en contra de los intereses delprincipal.

Tambin existe la posibilidad, como se mencion anteriormente, que en estarelacin surja la coalicin entre agentes y de stos con el supervisor (cuando el

mismo est presente en la relacin). La coalicin es un problema que puedeocasionar una distorsin importante de la capacidad que posee el principal paraverificar si el agente est actuando de acuerdo con sus intereses. Tirole (1996:184)menciona que el objeto de este tipo de unin es beneficiar a uno o ms miembrosde la coalicin. Se puede distinguir entre un miembro que manipula lainformacin en beneficio de otro (compartir favores) y la manipulacin de

beneficios para ambos miembros.

Segn Tirole, los beneficios obtenidos por la colusin van a ser transferenciasentre sus miembros, que no van a ser visibles para las personas que no

pertenezcan a ella, violando de esa forma el acuerdo original. Las transferenciaspueden adoptar diversas formas: a) supervisor y agentes se cubren mutuamente lasacciones poco probas; b) fidelidad entre las partes que se encuentran coludiendo,que puede incluir afecto y respeto entre ellos; y c) intercambio de dinero entre las

partes (soborno), que presenta la desventaja de poder servir como prueba de laexistencia de la coalicin, mientras que las transferencias no monetarias sondifciles de utilizar como evidencia.

Igualmente, Tirole menciona como un posible componente de la colusin a laamenaza mutua. Ella se puede entender como la posibilidad que tiene cadamiembro de la coalicin de amenazar con divulgar parte de la informacin al

principal o al supervisor, dependiendo de quienes sean los que coluden, que le esperjudicial a otro miembro del acuerdo. Con esto se asegura que los posiblesafectados no se saldrn del acuerdo colusorio, debido a que esa accin le traeraun perjuicio.

Es de subrayar que en una relacin de colusin entre agente y supervisor se hacenpresentes: a) la existencia de confianza entre los sujetos intervinientes, la cual seha venido desarrollado de forma lenta, debido a que la conducta cooperativa

puede aumentar con el tiempo; b) los nuevos empleados se encuentran menospresionados para coludir; esto se debe a que no saben en quines confiar; c) laexistencia de colusiones en el pasado puede inspirar a colusiones futuras; d) si

para salirse de la colusin una persona da a conocer parte de la informacin, quees perjudicial para el resto de los miembros de la colusin, esto puede provocar unrechazo por parte de los perjudicados, que intentarn vengarse del delator dando aconocer informacin que pueda afectarlo de forma negativa. Este tipo de amenazahace que el costo de salirse de la colusin sea alto y permite que la coalicin sesostenga en el tiempo.

Para solventar los distintos problemas que se hacen presentes en la relacinagente-principal, Miller (1992) menciona la existencia de cuatro clases o tipos desolucin:

1.Diseo del contrato:el contrato entre el principal y su agente debeprever los beneficios que ha de percibir el agente por participar de la


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manera acordada. Dicha compensacin debe ser por lo menos igual alcosto de oportunidad del agente de desviar su conducta.

2. Supervisin y requisitos:es cuando se establecen distintas formas decontrol y supervisin directa, como puede ser el caso de la contratacin de

supervisores, auditores, elaboracin de informes por los agentes dondehagan una relacin de causa y efecto por las actuaciones llevadas a cabo,entre otros.

3.Instituciones de control:consiste en la creacin de instituciones cuyoobjetivo sea controlar al agente. El problema es que en ciertas ocasiones sele delega al mismo agente la creacin y/o conduccin de la institucin,crendole de esa forma ventajas estratgicas a los agentes frente al

principal (dilema de Madison), donde la consecuencia visible msimportante es la posibilidad que la institucin creada por el agente pueda iren contra del principal.

4.Mecanismos de proteccin y seleccin:una vez fijada la relacin entreel principal y su agente, se establecen una serie de procedimientos dondese le impone a los agentes la obligacin de comunicar al principal sobrecualquier informacin y/o acciones que hubiere tomado. Con base en esainformacin, el principal compensa al agente, haciendo que lagratificacin sea una consecuencia de su conducta real, tratando de evitarde esa forma la necesidad de vigilar, investigar o utilizar cualquier otromtodo de supervisin directa.

Otro mecanismo de obtencin de informacin por parte del principal es medianteterceras personas, las cuales han sido afectadas por las actuaciones de los agentes.Miller en su libro hace referencia de la denominada "alarma de incendio" (Firealarm) trmino introducido por McCubbins y Schwartz. Este mecanismo busca laobtencin de informacin que atene la asimetra de informacin y puede

presentar diversas ventajas, como son: a) cuando el sistema se encuentra biendiseado, los terceros afectados tienen la posibilidad de llamar la atencin del

principal por cualquier actuacin no proba del agente, eliminando la posibilidadde riesgo moral por parte del agente; b) como generalmente es difcil especificar a

priori en el contrato del agente todas las conductas que debe asumir frente acontingencias futuras, lo que hace difcil determinar si el agente ha violado o no el

contrato, el sistema de alarma de incendio permite al principal detectar ms fcillas actuaciones no probas del agente y c) sobre todo le permite al principal obtenerinformacin al ms bajo costo.

Durante los estados de excepcin todos estos problemas de agencia entre gobiernoy ciudadanos se ve an ms exacerbados. Mientras dura la declaratoria de estadode excepcin, las diversas reglas de control y lmites a la libertad de actuacin delEstado se ven parcialmente levantadas, entrando en vigor una regulacin especialque le otorga mayor poder discrecional. Es decir, el Estado como agente de losciudadanos puede tomar decisiones que anteriormente no poda, o por lo menosque necesitaban de un procedimiento ms largo o especial para hacerlo. Aun

cuando en teora los estados de excepcin deberan ser uno de los momentos conmayor control en cuanto a la actuacin del Estado se refiere, la nueva regulacin


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especial ocasiona una disminucin del poder de control de los ciudadanos.Igualmente, durante estos momentos aumenta la posibilidad de que el Estadocomo agente no le brinde toda la informacin requerida a los ciudadanos (queacta como principal), o que sta se encuentre distorsionada, ocasionando un

problema de asimetra de informacin. La misma se debe a que es el Estado quien

debe informar sobre la veracidad de los hechos a los ciudadanos, sin que stostengan mecanismos alternativos para verificar el nivel de certeza de lainformacin, o sean sumamente costosos o poco fiables.

Debido a que el Estado es el que decide qu informar de manera oficial, cualquierhecho o dato que le sea perjudicial a sus intereses no tendr incentivos parasuministrarlo, y menos en la forma en la cual se dio en la realidad, lo que ocasionaun problema de riesgo moral. En resumen, se puede decir que en la relacinEstado-ciudadanos el riesgo moral es consecuencia de la asimetra de informaciny esto se debe a que la persona que transgrede es la nica que puede informar demanera cabal sobre la transgresin que ha realizado.

En las relaciones agente-principal existentes entre el gobierno y los ciudadanostambin se puede identificar un tercer actor o sujeto interviniente: el supervisor.El supervisor es quien se va a encargar de vigilar, controlar y recolectar lainformacin del agente y suministrrsela al principal, cuando a ste se le dificulteo no tenga el conocimiento necesario para hacerlo. Cuando nos referimos a lafigura del supervisor en el contexto de la relacin gobierno-ciudadanos, stevendra a ser las distintas instituciones que legalmente tienen como objetivocontrolar y vigilar al Estado, como pueden ser en el caso de Venezuela elMinisterio Pblico, la Contralora General o la Defensora del Pueblo

(ombudsman). Incluso, bajo ciertas condiciones existen otros agentes que puedenactuar simultneamente como supervisores; ejemplo de ello sera la AsambleaNacional o el Tribunal Supremo de Justicia.

Otros organismos que pudiesen actuar como supervisores seran lasorganizaciones de la sociedad civil como son las organizaciones nogubernamentales (ONG) dedicadas a la defensa de los derechos humanos, delambiente, los medios de comunicacin, entre otras. Ellas tienen la posibilidad devigilar la actuacin del Estado y denunciar aquellas acciones que sean poco

probas. Para hacer viables las denuncias, estas organizaciones tiene que acudir en la mayora de los casos a las instituciones creadas legalmente para controlar la

actividad del Estado, y es por ello que estas organizaciones se pueden considerarcomo una especie de colaboradores de los supervisores.

El hecho de considerar a la sociedad civil como colaboradores en vez desupervisores no disminuye la importancia del papel que ellas pueden jugar en lavigilancia y control del Estado. Dichas organizaciones pueden influir en el Estado

para que elimine conductas consideradas poco o nada aceptables, por ejemplo, lautilizacin de armas de fuego para controlar manifestaciones. Esto lo puedenlograr mediante campaas informativas, tanto en el mbito nacional comointernacional, en donde la imagen del pas se pueda ver afectada debido a las

polticas tomadas por sus gobernantes.

El papel de los supervisores es ms importante durante situaciones de crisis como


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fue condenado en el mbito internacional.

Se puede concluir que la declaratoria de estados de excepcin es el producto demomentos crticos, que pueden provocar la exacerbacin de los problemas deagencia existentes entre el Estado y los ciudadanos y el gobierno y los rganos

ejecutores. Esto es ocasionado porque los mecanismos ordinarios de controlquedan parcialmente suspendidos, dejando nicamente como elemento de controlal diseo institucional. Slo un buen diseo institucional puede tomar en cuenta laexistencia de estos problemas, y elaborar mecanismos de control que sean tantoeficientes como eficaces, ya que

...una adecuada regulacin del estado de excepcin y una correctaaplicacin de la misma salvaguardan el equilibrio de los tres

poderes del Estado, posibilitan el buen funcionamiento de losmecanismos de control interno, por lo que el impacto de lasmedidas de excepcin sobre el ejercicio de los derechos humanoses transitorio, limitado y compatible con el sistema democrtico degobierno (Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones yProteccin de las Minoras, 1997:31).

Conclusiones

El respeto de los derechos humanos es un elemento fundamental para laconsolidacin del Estado de derecho. Este respeto se puede ver afectado cuandoexiste una declaratoria de estados de excepcin que exacerba los problemasexistentes entre el Estado, los rganos ejecutores, los supervisores y los

ciudadanos, pudiendo traducirse en un aumento de la posibilidad de violacin alos derechos humanos.

Cuando se est en presencia de circunstancias que ponen en peligro elmantenimiento del orden establecido, ocasionando emergencia a todo o parte del

pas, es necesario tomar medidas de carcter excepcional. Dichas medidas setoman en el marco de la declaratoria de estado de excepcin (en sus diversostipos), pero ellas pueden tentar al Estado a abusar del poder, lo que se puedetraducir en transgresiones, incluso contra los ciudadanos, que conllevan aviolaciones de los derechos humanos. Esto se debe a que los mecanismosordinarios de control quedan parcialmente suspendidos, dejando nicamente como

elemento de control al diseo institucional. Debido a esto, es importante laexistencia de mecanismos de control no slo de carcter formal, sino tambin"informal" (como la poblacin, los medios de comunicacin y dems actoressociales y polticos), que puedan presionar para el mantenimiento del Estado dederecho.

La relacin existente entre el Estado, los rganos ejecutores, los supervisores y losciudadanos se puede enmarcar dentro de la relacin agente-principal. Dicharelacin, creada mediante un acuerdo, se da a dos niveles: entre el Estado y losciudadanos, donde el principal son los ciudadanos y el agente va a ser el Estado.En cuanto al acuerdo, su vigencia y mantenimiento va a depender de dos

elementos: a) que los intereses de los sujetos intervinientes en la relacin estnplenamente identificados por todos los miembros del acuerdo; y b) de la estructura


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del acuerdo, de cmo se establecieron las reglas de juego de la relacin. De nodarse estos elementos pueden presentarse problemas como asimetra deinformacin, riesgo moral e incompatibilidad de incentivos.

Algunos elementos que se pueden considerar para evitar que el Estado, los

supervisores y los rganos ejecutores transgredan o sean complacientes con laviolacin a los derechos humanos son:

1. Establecer un porcentaje (puede ser un rango) del presupuesto nacionala los rganos supervisores. Con ello se evitara que el futuro de lasorganizaciones dependieran de las personas a las cuales debe supervisar.Pero se tiene que tener cuidado cuando se determine el rango del

porcentaje, debido a que esta medida puede ocasionar una rigidez en elpresupuesto de la nacin, hecho que no es del todo conveniente.

2. Mejorar los sueldos de las personas que laboran en las diversasinstituciones, sobre todo las que supervisen. Con esto se busca eliminar la

posibilidad de que existan incentivos perversos para que se desven de suconducta.

3. Que el perodo que dura el cargo de altos funcionarios encargados de lasupervisin no coincida con el que de los agentes a los cuales debesupervisar. Esto es ms importante si es el agente quien nombra(directamente o proponiendo ternas) a los supervisores, ya que puedegenerar incentivos perversos para que coludan.

4. Expandir los sistemas de alarma de incendio. Esto existe de manerageneral para algunos casos, sobre todo los regulados por el derechoadministrativo.

5. Revisar las funciones y atribuciones de los diversos organismos y entesexistentes para de esa forma poder identificar si se estn duplicandoesfuerzos, y an ms importante, si emiten directrices contradictorias entres. Esto podra ocurrir entre las actuaciones del Ministerio Pblico y laDefensora del Pueblo.

6. Que la rendicin de cuentas incluya interpelaciones obligatorias. No

slo es necesario saber qu actividades realizaron los funcionarios, cuntodinero gast, sino tambin porqu lo hicieron de esa forma.

7. Debido al desconocimiento que pueden tener los funcionarios delEstado sobre los derechos humanos, sera conveniente que se lesimpartiera talleres de obligatoria asistencia sobre la materia.

stos son algunos elementos a considerar; de ninguna manera busca ser unafrmula para solventar para siempre los problemas de violacin de los derechoshumanos. Es necesario conocer la sociedad en la cual se quieren implementardichas medidas. Igualmente es conveniente saber cules son las instituciones que

existen en ella, y cun eficientes y eficaces son. La realidad determinar cul es elmtodo idneo para evitar las transgresiones por parte del Estado, los rganos


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ejecutores y los supervisores, al igual que las penas para aquellos que incurran enla violacin de algn derecho humano.

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NOTAS

* Adaptacin de la tesis: "Los derechos humanos y los estados deexcepcin como problema agente-principal: el caso del 27 de febrero",

para la obtencin del Master en Polticas Pblicas en el Instituto de

Estudios Superiores de Administracin (IESA).1 Se estudiar la problemtica general de la relacin agente-principal. Nose tocarn las dificultades que pueden surgir como consecuencia de laexistencia de mltiples agentes.

2 La Corte Interamericana de Derechos Humanos expres que "[...]esto nosignifica [...] que la suspensin de garantas comporte la suspensintemporal del Estado de Derecho o que autorice a los gobernantes a apartarsu conducta de la legalidad a la que en todo momento deben ceirse"(Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1987: prrafo 24), ya que

"[...]la suspensin de garantas [al igual que la restriccin de las mismas]no puede desvincularse del ejercicio efectivo de la democraciarepresentativa a que alude el artculo 3 de la Carta de la OEA... [dichasuspensin] carece de toda legitimidad cuando se utiliza para atentarcontra el sistema democrtico[...]" (Corte Interamericana de DerechosHumanos, 1987: prrafo 20).

3 Se podra pensar que hechos como el nmero de violaciones de derechoshumanos, la duracin de la declaratoria del estado de excepcin, el apoyo

prestado por los medios de comunicacin, entre otros, podran aportarindicios de lo acertado o no de las medidas tomadas por el Estado. Sin

embargo, para que pudiesen ser vlidos estos indicios sera necesariocomparar los resultados entre un mismo tipo de estado de excepcin,


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causado por hechos parecidos en perodos histricos semejantes.

4 Ejemplo de esto se pudo observar en 1994, cuando el entoncespresidente Rafael Caldera suspendi varias garantas mediante el decreto241 del 27 de junio debido a la crisis financiera. El 21 de julio de ese

mismo ao el Congreso restituye las garantas suspendidas, pero al dasiguiente el Presidente dicta el decreto 285 donde vuelve a suspender lasgarantas restituidas por el Congreso, publicndose ambos actos en laGaceta Oficial del mismo da (uno en la Gaceta Oficial nmero ordinario yotro extraordinario).

5 La diversidad de opiniones sobre los lmites de actuacin del Estado sehacen ms presentes en sociedades que se encuentran dividas por motivostnicos, lingsticos, religiosos, raciales (Weingast, 1997:256).

6 Los problemas agente-principal presentes en la relacin entre el Estado ylos ciudadanos se hace ms notorio cuando el principal no posee unmecanismo de control rpido y efectivo ante cualquier desvo de laconducta proba del agente. En muchos casos este control directo del

principal se ve reducido despus de los perodos electorales, lo queocasiona que durante etapas largas (independientemente del tiempo) elagente pueda tomar las acciones que quiera. Si a lo anterior se le suma queno exista la posibilidad de reeleccin, el principal le estara otorgando alagente en el momento de su eleccin un cheque en blanco para que ste

pueda llevar a cabo cualquier tipo de accin, incluso en perjuicio delprincipal.

7 Traduccin libre.

8 Traduccin libre.

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