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Estudios SocialesRevista de Alimentación Contemporánea y Desarrollo regionalNúmero 51, volumen 28. Enero - Junio 2018

Revista electrónica. ISSN: 2395-9169

Centro de Investigación en Alimentación y Desarrollo, A. C.Hermosillo, Sonora, México

Políticas públicas para los municipios más pobres de México

Public policies for the pooest municipalities of Mexico

DOI: http://dx.doi.org/10.24836/es.v28i51.503

Alma Esther Aguilar-Estrada* Ignacio Caamal-Cahuicho** Marcos Portillo-Vázquez**

Fecha de recepción: 05 de julio de 2017. Fecha de envío a evaluación: 18 de agosto de 2017. Fecha de aceptación: 28 de noviembre de 2017.

*Autora para correspondencia.Dirección: [email protected] en Economía por el Colegio de Postgraduados.Posdoctorante en la División de Ciencias Económico-Administrativas.Universidad Autónoma Chapingo. México.Carretera México-Texcoco, km. 38.5. C. P. 56230.Texcoco de Mora, Estado de México, México.Tel. (595) 95 2 15 00 ext. 5001.**Universidad Autónoma Chapingo

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Resumen / Abstract

Objetivo: proponer una tipología que permita distinguir intensidades depobreza entre los municipios más pobres del país y, a partir de ésta, sugerirpolíticas públicas diferenciadas. Metodología: a partir de estadísticas ociales, seaplican métodos estadísticos multivariados para formar conglomerados y denirpropuestas de política pública. Resultados: en siete de cada diez municipios, querepresentan el 24% de la población, la pobreza es generalizada, pero al agruparlosen cuatro conglomerados se observan distintas prioridades y potencialidades.Limitaciones: las estadísticas municipales disponibles de pobreza son del año2010. Conclusiones: la pobreza se debe agrupar, priorizar y combatir con unaestrategia mixta de universalización y focalización. Cada conglomerado demandauna manera distinta de combinar o elegir entre inversión pública, transferenciascondicionadas y fomento al empleo rural agrícola y no agrícola.

Palabras clave: desarrollo regional; análisis multivariado; focalización; pobreza;políticas públicas; tipología;

Objective: Propose a typology that allows to distinguish intensities of povertyamong the poorest municipalities of the country, and from this, suggestdifferentiated public policies. Methodology: Based on official statistics,multivariate statistical methods are applied to form clusters and dene publicpolicy proposals for each. Results: In 7 out of 10 municipalities that represent24% of the population, poverty is widespread, but when grouped into fourconglomerates, different priorities and potentialities are observed. Limits: emunicipal statistics available for poverty are from the year 2010. Conclusions:Poverty must be grouped, prioritized and combated with a mixed strategy ofuniversalization and targeting. Each conglomerate demands a different way ofcombining or choosing between public investment, conditional transfers andpromotion of rural agricultural and non-agricultural employment.

Key words: regional development; multivariate analysis; targeting; poverty;public policies; typology;

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3 Número 51 volumen 28

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Introducción

Como en muchos otros países, en México, la pobreza es un problema histórico,que se ha venido abordando tanto a partir del contexto nacional como de lasinuencias internacionales predominantes. A partir del siglo XX y con lainuencia de organismos como el Banco Mundial (BM), la Comisión Económicapara América Latina y el Caribe (CEPAL) y la Organización de las NacionesUnidas (ONU); el Estado Mexicano asume el combate a la pobreza comoobligación, haciendo de la “asistencia pública” la bandera política de todos losgobiernos (Villarespe, 2001:23).

Durante todos estos años, el combate a la pobreza se ha llevado a cabo a travésde la canalización de recursos crecientes a programas sociales especícos (Cabrera,2007:70). Los primeros esfuerzos tuvieron resultados favorables, pues durante elperiodo de 1950-1984, a pesar de que la pobreza absoluta aumentó por elcrecimiento demográco, la pobreza relativa se redujo de manera continua eimportante, pasó de 90% a 54% y de 62% a 22% en el caso de la pobreza extrema(Székely, 2005:918). Este periodo incluye la época del Desarrollo Estabilizador oMilagro Mexicano, seguida por la implementación del Programa de InversionesPúblicas para el Desarrollo Rural (Pider), la Coordinación General del PlanNacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) y el SistemaAlimentario Mexicano (SAM).

Durante esta época el estado instrumentó políticas ecientes para hacer frente ala enorme desigualdad postrevolucionaria, por ejemplo: importantes inversionesen educación, salud, un sistema de protección para trabajadores, abastoalimentario, impulso a la producción agropecuaria mediante un esquemaproteccionista, créditos y asistencia técnica. Se tuvieron también logrosinstitucionales como la coordinación entre el gobierno federal y los estados,descentralización de recursos públicos y planeación regional (Mathus, 2009).

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Por otro lado, diversos autores identican errores de la política social en esteperiodo, que a la fecha pueden identicarse como el principio de un fracasopermanente, tales como: su fuerte relación a la ortodoxia del modelo económiconeoliberal, la incipiente participación y corresponsabilidad social, y el hecho deque los programas se convirtieron en mecanismos de manipulación política de losmás pobres, medios para mantener clientelas políticas, prácticas de cacicazgo ycorrupción por parte de los encargados de su implementación (Gordon, 2004:46;Rodríguez, 2007:111; Lerner, 1996:94; Dresser, 1997).

Más adelante, y no obstante los logros en el combate a la pobreza, la crecientedesigualdad, el cambio de modelo económico al librecambismo y las crisis de1982 y 1994, frenaron el desarrollo. La respuesta del gobierno a la inestabilidadsocial fue una inversión muy acelerada en programas sociales, cuyo principal errorfue privilegiar las transferencias monetarias sobre la inversión en bienes públicos.El Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) surgió en 1988, en un contextode crisis económica y una demanda social creciente que rebasaba la capacidad derespuesta de las instituciones (Palacios, 2007:155). Para dar certeza institucional ala política social, en 1992 se creó la Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol), cuyoobjetivo central era combatir la pobreza extrema entre campesinos, indígenas ycolonos de zonas urbano marginadas.

Los principios del programa anunciado como eje central de la política social delgobierno de Carlos Salinas de Gortari incluían el respeto a la voluntad, forma deorganización y participación de las comunidades, corresponsabilidad, honestidad ytransparencia en el manejo de los recursos. La tendencia fue de reducir lossubsidios generalizados por medio de la focalización, y otorgar apoyos atendiendoa una demanda condicionada por la intervención de los comités de solidaridad.

La estrategia general del Pronasol se ha mantenido hasta la fecha, cambiando denombre conforme a los periodos presidenciales: Programa de Educación, Salud yAlimentación (Progresa) con Ernesto Zedillo; Oportunidades con Vicente Fox yFelipe Calderón; y Prospera, en el contexto de una estrategia llamada CruzadaNacional contra el Hambre (Sinhambre), con Enrique Peña Nieto. Durante todoeste periodo pueden mencionarse logros importantes como el enfoque decapacidades, la estraticación por niveles de marginación, la complementariedadinstitucional, el esquema de transferencias monetarias condicionadas con efectosde corto y largo plazo y el cambio de medición de la pobreza a un enfoquemultidimensional (Villarespe, 2001; BM, 2014, Coneval, 2009).

Así, México se ha vuelto referente internacional, tanto para replicar el esquemade transferencias condicionadas, como para aplicar la medición multidimensional

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de la pobreza en otros países. Los logros se han reejado, sobre todo, en ladisminución de la pobreza extrema, pues actualmente menos del 10% de lapoblación se encuentra en esta situación (ConevaL, 2016). Sin embargo, a pesarde la experiencia en el combate a la pobreza, las iniciativas y los recursosinvertidos, 53% de la población permanece con ingresos que no cubren el costo dela canasta básica y 46% son pobres multidimensionales, cifras muy similares a lasde hace treinta años y muy elevadas al compararlas con otros países de AméricaLatina, incluso considerando solo desde el 2008, año en el cual se implementó lamedición multidimensional de la pobreza en México (Figura 1).

Figura 1 Comparativo de tasa de incidencia de la pobreza sobre la línea de pobrezanacional

Fuente: elaboración propia obtenida con estadísticas del Banco Mundial, 2017.

Hoy en día, todos estos gobiernos latinoamericanos han implementadoestrategias que focalizan y racionalizan el gasto público, dando prioridad a lapoblación más necesitada. La focalización se acompaña de políticas para garantizarel acceso a derechos sociales, disminuir los niveles de desigualdad y combatir lacorrupción. Algunos ejemplos son: la Ficha de Estraticación Social o Ficha CAS,en Chile, que, desde mediados de los ochenta, divide a la población en cinconiveles y benecia con programas sociales a los tres primeros (Brodersohn, 1999);la estrategia Fome Zero, implementada en Brasil con dos grandes logros para lapoblación en pobreza, se aseguraba el acceso a la alimentación al tiempo que se

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promovía y apoyaba la producción agropecuaria local, con lo que se lograba unaumento del 50% en el salario de los trabajadores agropecuarios (Calixtre y Vaz,2015); la prioridad de proteger los derechos sociales en Colombia, a partir delaumento en el acceso a bienes públicos y vivienda, la gratuidad de la educación yel aumento en cobertura de salud (Hernández, 2017); la exigencia y presión de lapoblación en Perú para abastecer de servicios básicos, mejorar las viviendas,favorecer la educación y el empleo, y apoyar con transferencias condicionadas a losmás pobres; lo que fue posible a partir del crecimiento económico inclusivo comopolítica clave tras la caída de un gobierno excesivamente corrupto; incluso cabemencionar la conabilidad de gobiernos austeros como los de Tabaré Vázquez yJosé Mujica en Uruguay.

Entonces, en contraste con el avance de otros países de América Latina, enMéxico persiste la estadística de cerca de la mitad de la población en situación depobreza. Si bien es cierto que mucha de esta población se encuentra dispersa enciudades con elevado poder adquisitivo, los habitantes de las comunidades ruralese indígenas siguen siendo los más afectados. Es claro que México es un país muydiverso en muchos aspectos, pero, en términos de pobreza, se distinguen enprincipio dos grandes grupos: los que pueden desarrollar sus capacidades dado quetienen cubiertas todos o la mayor parte de sus derechos sociales y los que seencuentran inmersos en un círculo vicioso de pobreza por falta ingresos y deacceso a derechos. El segundo grupo se concentra en los municipios con mayoresniveles de pobreza multidimensional, por lo que este trabajo se centra en lanecesidad de distinguir claramente a estos municipios y agruparlos de manera quesea posible sugerir políticas diferenciadas que atiendan necesidades especícasprioritarias.

Metodología

La investigación se enfocó en un análisis cuantitativo para agrupar a losmunicipios con pobreza generalizada a partir de las variables que determinan lapobreza multidimensional. Una vez agrupados, se analizaron las carenciaspredominantes y las actividades productivas de la población. Dicha información esclave para sugerir políticas públicas diferenciadas en las regiones prioritarias, querespondan a necesidades especícas, pero que contemplen también la posibilidadde desarrollar capacidades en función del ámbito productivo local.

El primer paso consistió en conformar una base de datos con las variables que se

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utilizan para medir pobreza multidimensional en México, reportada a nivelmunicipal por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de DesarrolloSocial (Coneval). El ingreso es la principal variable que determina el grado depobreza en una sociedad (Foster et al., 1984), y es la variable que ha permitido darseguimiento a las estadísticas de pobreza por 25 años en México. En este sentido,para considerar sólo a los municipios con pobreza generalizada, se tomó el criteriode seleccionar, entre los 2456 municipios del país, solamente a aquellos cuyoingreso promedio no cubre el costo de la canasta básica. El resultado fue un totalde 1,659. La base de datos denitiva puede representarse matricialmente de lasiguiente manera:

Donde:

Pm = Matriz de indicadores municipales de pobreza multidimensional.INGm = Ingreso corriente total per cápita promedio municipal.SBVm = Porcentaje con carencia por acceso a servicios básicos de la viviendaen el municipio.CEVm = Porcentaje de personas con carencia por calidad y espacios de lavivienda en el municipio.ALIm = Porcentaje de personas con carencia por acceso a la alimentación enel municipio.EDUm = Porcentaje de personas con carencia por rezago educativo en elmunicipio.SALm = Porcentaje de personas con carencia por acceso a servicios de saluden el municipio.SSOm = Porcentaje de personas con carencia por acceso a seguridad social enel municipio.

La clasicación de los municipios a partir de las variables de pobrezamultidimensional se obtuvo por medio de tres técnicas estadísticas multivariadas:Análisis de Componentes Principales (ACP), Análisis Clúster o deConglomerados y Análisis Discriminante. A partir del ACP es posible reducir ladimensionalidad de un conjunto de datos que constan de variables correlacionadas(Jolliffe, 2002; Härdle y Simar, 2003). Así, éste método transforma a la matriz

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original, en vectores o combinaciones lineales de las variables, llamadoscomponentes principales. Los componentes principales tienen la característica deque no presentan multicolinealidad y se encuentran ordenados de modo que en elprimero se explica la mayor proporción de la varianza de las variables originales(Der y Everitt, 2002). El criterio más utilizado para denir el número decomponentes principales es el de Kaiser (1960), que consiste seleccionar aquelloscuyo eigenvalor o valor característico sea igual o mayor que 1. Otro criterioutilizado en estudios sociales, consiste en elegir el número de componentes cuyavarianza explicada acumulada sea del 60-70% (Castro, 2004).

El Análisis Cluster o de Conglomerados permite agrupar elementos en gruposhomogéneos al interior y heterogéneos entre sí, en función de las similitudes entreellos. Para esto, debe tenerse en cuenta que cuando existen variables fuertementecorrelacionadas, pueden tener más peso del debido en la formación deconglomerados (Peña, 2002; Montanero, 2008). En este sentido, los componentesprincipales permiten formar los conglomerados a partir de un conjunto de datosno correlacionados. Se eligió una técnica de agrupamiento jerárquica, con elmétodo average linkage y considerando la distancia euclideaˆ2.

Considerando la importancia de la validación de los resultados como etapa nalen la elaboración de conglomerados (Aldenfender y Blasheld, 1984), losresultados del agrupamiento se validaron por medio del Análisis Discriminante.Los ajustes en la clasicación obtenida con el Análisis Discriminante se tomaronen cuenta para la presentación de perles homogéneos al interior y heterogéneosentre sí. Los conglomerados se presentan como perles de pobreza en los que sedistinguen tanto las características particulares de pobreza como las actividadesproductivas predominantes. Dicha información proviene de las estadísticas deProducción Bruta Total por rama económica que reporta el INEGI a través delSistema Automatizado de Información Censal (SAIC). Finalmente, la estrategiade focalizar o universalizar se aborda a partir de propuestas diferenciadas depolítica pública para cada perl, considerando los principales programasgubernamentales vigentes, incluidos en la Estrategia Nacional de la Cruzadacontra el Hambre.

Resultados

La dependencia lineal entre variables explicativas, justica la utilidad de partirdel Análisis de Componentes Principales previo a la conformación de

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conglomerados (León et al., 2008). Dicha correlación entre variables en lamedición de la pobreza multidimensional es un tanto evidente; aquellos con unnivel muy bajo de ingresos tendrán también un nivel elevado de carencias sociales.Bajo el criterio de Kaiser, los resultados del ACP muestran que las variables depobreza multidimensional pueden expresarse con dos componentes principales,mismos que explican en conjunto el 61% de la varianza y pueden representarse apartir de las ecuaciones que conforman los autovectores (Ecuaciones 1 y 2).

Se observa que el primer componente explica prácticamente a todas las variablespara la medición multidimensional de la pobreza (Figura 2). La excepción es lavariable de salud, que prácticamente determina la necesidad del segundocomponente. El resultado sugiere, de principio, que la estrategia gubernamentaldel Seguro Popular, iniciada en el año 2004, no se encuentra alineada con el restode las variables que explican la pobreza.

Figura 2 Diagrama de dispersión del Análisis de Componentes Principales

Fuente: elaboración propia obtenida con el software estadístico Infostat.

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A partir de la información que generan los componentes principales, el análisisde conglomerados permitió la formación de cuatro tipos de municipios, cuyaestructura y distancia se reejan en el dendograma (Figura 3).

Figura 3 Dendograma del Análisis de Conglomerados


La clasicación obtenida se sometió al Análisis Discriminante, mismo quepermite minimizar la probabilidad de equivocarse a los municipios en cada grupo.El análisis de varianza univariados y la prueba de homogeneidad de matrices decovarianzas valida los cambios en la tipología, permitiendo la máximaheterogeneidad entre grupos y homogeneidad al interior (Tabla 1).

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Tabla 1 Pruebas estadísticas del Análisis Discriminante

Análisis de la varianza univariados

Variable SC Trat gl Grupo CMGrupo

CMError gl Error F p-valor

CP 1 3421,77 3 1140,59 1,15 1655 995,52 <0,0001CP 2 1001,86 3 333,95 0,45 1655 747,34 <0,0001

Prueba de Homogeneidad de Matrices de CovarianzasGrupos N Estadístico gl p-valor

4 1659 121,32 9 <0,0001

Fuente: resultados obtenidos con el software estadístico Infostat.

De esta manera, la clasicación denitiva de conglomerados coloca a los 1,659municipios en cuatro grupos claramente heterogéneos, con mayor inuencia delsegundo componente en el tercer conglomerado (Figura 4).

Figura 4 Gráco Biplot de Conglomerados


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Distribución geográca de la tipología

La tipología obtenida incluye a los municipios con mayor concentración depobreza, en los que habita el 24% de la población del país. La distribucióngeográca de los conglomerados muestra que estos municipios se distribuyen porla mayor parte de la república, pero los más bajos en la tipología se concentran enel suroeste. El conglomerado Tipo III se percibe poco por tratarse de municipiosmuy pequeños, pero es clara su concentración en el estado de Oaxaca. Por suparte, los municipios Tipo IV son los más visibles por tratarse de municipios másgrandes, mismos que predominan en la región centro y norte del país (Figura 5).

Figura 5 Ubicación geográca de los conglomerados

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Fuente: elaboración propia obtenida con ArcGis y Marco Geoestadístico Nacional 2010.

La pertinencia de dividir a este sector de la población puede observarse en uncomparativo de medias, que se presenta tanto para las variables de pobrezamultidimensional, como para indicadores complementarios relacionados con laintensidad de la pobreza y su ubicación geográca (Tabla 2).

Tabla 2 Comparativo de medias entre Conglomerados

Conglomerado I II III IV TipologíaNúmero de municipios 440 393 54 772 1659Total de habitantes 5,756,544 4,716,660 175,784 16,095,618 26,744,606

Dimensión de bienestar:Ingreso promedio mensual p.c. $802.5 $969.2 $913.7 $1,400.4 $ 1,123.8

Dimensión de derechos sociales (% carencia)Acceso a servicios básicos 83% 70% 71% 46% 62%Calidad y espacios de la vivienda 46% 34% 34% 21% 31%Acceso a la alimentación 41% 30% 25% 28% 31%Rezago educativo 41% 39% 40% 30% 35%Acceso a servicios de salud 28% 58% 87% 29% 37%Acceso a la seguridad social 92% 90% 91% 81% 86%

Indicadores complementariosÍndice de Marginación 41.62 35.87 35.45 27.02 33.26Municipios indígenas 62% 41% 67% 15% 36%Municipios de la región sureste 19% 3% 0% 78% 100%Municipios de la región suroeste 41% 32% 6% 21% 100%Municipios de la región oriente 21% 31% 2% 46% 100%Municipios de la regiónoccidente 11% 19% 1% 70% 100%

Municipios de la región centrosur 16% 0% 0% 84% 100%

Municipios de la región centronorte 10% 2% 0% 87% 100%

Municipios de la región noreste 5% 0% 0% 95% 100%Municipios de la región noroeste 11% 7% 0% 82% 100%

Fuente: elaboración propia con información de CONEVAL, 2010.

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Características y propuesta para municipios tipo I

El primer grupo incluye 440 municipios de los cuales 62% son indígenas.Agrupa a 5.7 millones de personas que se encuentran en la mitad de las entidadesde México, sin embargo, es particularmente representativo de los estados deGuerrero y Chiapas, donde se concentra cerca de la mitad de la población. Aquí seobservan los indicadores más elevados de pobreza tanto por ingreso como poracceso a derechos sociales.

En estos municipios, es indispensable universalizar el acceso a servicios básicos,pues ante la carencia excesiva de servicios como agua, drenaje y combustible,aumenta la probabilidad de padecer problemas de salud y la dicultad parapreparar alimentos inocuos. También es importante destinar programas de apoyopara mejorar la calidad de los materiales de las viviendas, pues es en los municipiosmás marginados en los que esta carencia se determina por calidad de piso, paredeso techo; en otro tipo de municipios la causa es el hacinamiento.

Este conglomerado es el que más requiere de programas que mejoren el acceso ala alimentación, pues en este caso la población si padece de hambre ydesnutrición. Más allá de instalar comedores comunitarios por todo el país, seconsidera que estos municipios verdaderamente los requieren, e incluso resultapertinente la entrega de despensas en especie, pues la población carece de ingresossucientes para adquirir una canasta básica alimentaria. Otra prioridad en esteconglomerado es el acceso a la educación, para el cual se requiere nuevamente deuna estrategia de universalización que incluya a niños, jóvenes y adultos, pues setrata de poblaciones en donde el rezago educativo se ha transmitido porgeneraciones, lo que impacta directamente en el desarrollo de capacidades.

La estadística contrastante en este conglomerado es la de acceso a la salud, puesresulta ser la población con menor nivel de carencia. La explicación es la estrategiadel Seguro Popular, que comenzó aplicándose precisamente entre los municipiosmás pobres. Sin embargo, el hecho de estar inscritos no asegura que cuenten conlos servicios de salud requeridos, que acudan a ellos o que éstos sean de calidad. Laactividad productiva de estos municipios se enfoca en comercio al por menor ymanufactura, sin embargo, su aportación al PIB es prácticamente nula. Por lotanto, el acceso a la seguridad social no es un derecho tangible, mientras no existanlas condiciones necesarias para que la población se inserte en el mercado laboral.

Así, en este conglomerado se justica totalmente la intervención de Sedesol yCDI, misma que debería complementarse y no duplicar los esfuerzos de

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Organizaciones No Gubernamentales nacionales o internacionales. En cuanto aSedesol, los apoyos sugeridos implican el esquema de Prospera, pues la casiinexistente capacidad productiva hace necesarias y viables las transferenciascondicionadas, al igual que otros programas que han operado previamente, talescomo: Liconsa, Diconsa, Vivienda Rural y Desarrollo de Zonas Prioritarias. Encuanto a CDI, se observan necesarios programas como: Apoyos a la EducaciónIndígena, Infraestructura Indígena, Derechos Indígenas y Mejoramiento de laProducción y Productividad Indígena; tomando en cuenta que este tipo depoblación demanda acciones especícas para preservar la diversidad étnica y losderechos de los pueblos indígenas.

Características y propuesta para municipios tipo II

En el segundo conglomerado se encuentran 393 municipios de 14 entidades,que concentran a 4.7 millones de habitantes, sobresaliendo los estados de Oaxaca,Puebla, Michoacán y Veracruz. Sólo una tercera parte son municipios indígenas,pero se trata de poblaciones rurales en su totalidad. Este grupo tiene avances conrelación al primero en cuanto a acceso a la alimentación, calidad y espacios de lavivienda y servicios básicos, lo que se reeja en un índice de marginación de 35.8,comparado con el de 41.6 del primer conglomerado. No obstante, la proporciónde la población que carece de estos derechos aún es muy elevada, por lo que, seconsidera que también es prioritaria la universalización en el acceso a serviciosbásicos y a la educación, así como focalizar apoyos para cubrir tanto las carenciasde calidad y espacios de la vivienda como por acceso a la alimentación.

Nuevamente, se sugiere principalmente la intervención de Sedesol, por mediode programas como Prospera, Liconsa, Diconsa, Vivienda Rural y Desarrollo deZonas Prioritarias. Por tratarse de municipios con niveles elevados de migración,se sugiere también la intervención del Programa 3x1 para migrantes,principalmente para promover la inversión en infraestructura pública. Ahora bien,en contraste con el primer grupo, aquí, seis de cada diez habitantes carecen deacceso a servicios de salud, lo que reeja menor cobertura del Seguro Popular y,por lo tanto, mayor necesidad de infraestructura y aliación que en el primer tipode municipios, situación que demanda la intervención de la Secretaría de Salud apartir del programa Seguro Popular, que vale la pena complementar con elprograma Caravanas de la Salud.

Así como en el primer conglomerado, la actividad productiva de este grupo es

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mínima, limitándose al comercio al por menor, manufactura y un poco más deservicios como el transporte y alojamiento temporal. Dado que la actividadagropecuaria no es representativa, se propone el fomento al empleo rural noagrícola, por ejemplo, por medio de Programas del Fondo Nacional de Fomento alas Artesanías (Fonart) y Programa de Empleo Temporal.

Características y propuesta para municipios tipo III

El tercer conglomerado es un caso muy particular, se trata de 54 municipiosmuy pequeños, la gran mayoría de Oaxaca y localizados en la sierra. El promediode habitantes es de 3,200, en contraste con los 1,3000 y 1,2000 de los primerosdos conglomerados. La proporción de municipios indígenas es superior a la delprimer conglomerado, sin embargo, el nivel de marginación es muy similar al delsegundo, por lo que no se colocan entre los más pobres del país. La variable quedetermina la formación de este conglomerado es el acceso a servicios de salud,pues el nivel de carencia llega a nueve de cada diez habitantes, lo cual se explica dealgún modo por la cantidad tan pequeña de habitantes, que no hace tan viable laconstrucción de infraestructura de salud como en los dos primerosconglomerados, pero sí necesaria.

Por otro lado, llama la atención que este es el conglomerado con menor nivel decarencia por acceso a la alimentación, a pesar de que el nivel de ingresos es inferioral del segundo conglomerado. En este sentido, cabe mencionar que el derecho a laalimentación se mide a partir de la percepción de las personas en cuanto a lacantidad y variedad de los alimentos que consumen, lo que puede llevar aresultados subjetivos, o bien permite que en lugares con un nivel importante deautoconsumo la falta de ingresos no se reeje como condicionante para considerarque la alimentación es suciente. En cuanto al resto de derechos sociales, persistenniveles muy elevados de carencia, lo cual nuevamente demanda la focalización deapoyos para mejorar las viviendas y la inversión necesaria en infraestructurapública que permita universalizar el derecho a servicios básicos y a la educación,contemplando las particularidades que demandan las poblaciones indígenas eneste sentido.

Las actividades productivas son aún más limitadas que en los dos primerosconglomerados, pues por tratarse de municipios tan pequeños, prácticamentedependen del traslado a otros municipios para insertarse en alguna actividadgeneradora de ingresos, lo que justica de algún modo las transferencias

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condicionadas que maneja Sedesol. Ahora bien, por tratarse de municipios muypequeños, ubicados principalmente en la sierra y mayoritariamente indígenas, seconsidera que las acciones de política pública para combatir la pobreza deberíancombinar acciones, principalmente de CDI, SS y el Programa Especial deSeguridad Alimentaria (PESA), coordinado por FAO-Sagarpa. A partir de CDI,se consideran oportunos los programas de Infraestructura Indígena, DerechosIndígenas, Apoyo a la Educación Indígena y Mejoramiento de la Producción yProductividad Indígena. Por parte de la Secretaría de Salud, se observa necesariotanto la inversión en infraestructura que permita el acceso permanente por partede la población, como las Caravanas de la Salud, principalmente con nes deprevención y detección oportuna de enfermedades. En el caso del programaPESA, se considera que el tamaño de los municipios hace factible la participacióncomunitaria y el seguimiento de proyectos que cubran primero el autoconsumo, ypermitan en algún momento generar excedentes a partir de la venta de productosalimenticios en municipios aledaños.

Características y propuesta para municipios tipo IV

Este conglomerado es el más grande, incluye a 772 municipios con un total de16 millones de habitantes. Se trata de población dispersa por toda la república,con fuertes vínculos rural-urbanos e importante participación en el sectorprimario. La situación de pobreza sigue siendo generalizada, pero con muchomenos proporción de pobreza extrema que en los primeros conglomerados, tantopor un mayor nivel de ingresos como por avances importantes en el acceso aderechos sociales, principalmente en calidad y espacios de la vivienda, serviciosbásicos, salud y educación.

Los estados que presentan municipios principalmente en el cuartoconglomerado son: Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Jalisco, Querétaro,Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas. Otrocaso es el de entidades con la mayor proporción de municipios en el cuartoconglomerado pero que también presentan una cantidad importante demunicipios en los primeros dos conglomerados, estas son: Chihuahua, Hidalgo,Nayarit, San Luis Potosí, Yucatán, Campeche, Durango y México.

Si bien hay un avance importante en el acceso a educación y salud, se consideraque este conglomerado aún requiere inversión en infraestructura pública y capitalhumano por parte de las Secretarías de Educación Pública y de Salud para cubrir

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ambos derechos en la mayor cantidad de población posible. La estrategiapropuesta en cuanto a programas destinados a la calidad y espacios de la vivienda,servicios básicos y alimentación es la de focalización, pues ya no se trata decarencias generalizadas. Para cubrir estas carencias se sugiere la implementacióndel Programa para la Construcción y Rehabilitación de Sistemas de Agua Potabley Saneamiento en Zonas Rurales de la Semarnat y el Programa Vivienda Digna dela Sedesol. En el caso del acceso a la alimentación, y dado que este conglomeradoes el que tiene mayor participación en la actividad agrícola y pecuaria, lo que seconsidera más oportuno es el fomento a la productividad, que podría sumarse alacceso a benecios de Diconsa y Liconsa, de la Sedesol.

Un derecho social que no se ha mencionado hasta el momento es el acceso a laseguridad social, mismo que para esta tipología y para el resto de municipios delpaís signica la carencia más elevada, reejo de la insuciencia de empleos y deformalidad en México. En los tres primeros conglomerados las alternativas paraemplearse son mínimas, por lo que antes que pensar en cubrir este derecho, esnecesario sentar las bases del desarrollo, comenzando por garantizar derechoscomo alimentación y servicios básicos. Por su parte, los municipios del cuartoconglomerado tienen un avance más importante en el acceso a derechos sociales,por lo que la generación de empleos y el acceso a la seguridad social si son viablesy pueden determinar el salto de pobreza extrema a pobreza moderada o de pobrezamoderada a vulnerabilidad por alguna carencia social.

En el cuarto conglomerado las actividades productivas son más intensas eincluyen el comercio al por menor y al por mayor, manufactura y servicios dealojamiento temporal, así como también: agricultura, minería, construcción,servicios nancieros, educativos y de salud. Así, este tipo de municipios demandamayor participación de programas enfocados a la productividad, tanto parafomentar el empleo rural agrícola como el no agrícola. Algunos programas que seconsideran apropiados para este conglomerado son: Inversión en Equipamiento eInfraestructura y Desarrollo de Capacidades, Innovación tecnológica yExtensionismo rural, y Programa de Apoyos directos al Campo de Sagarpa; Fondode Financiamiento a Mujeres Rurales, Programa de Fomento a la EconomíaSocial y Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario de laSecretaría de Economía; Programa de Apoyo para la Productividad de laSecretaría del Trabajo y Previsión Social; así como el Programa de OpcionesProductivas y Programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías de laSedesol.

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Discusión

La medición multidimensional de la pobreza ha permitido observar queactualmente en todos los municipios de México se encuentra algún número depersonas en dicha situación, por lo que podría considerarse válida la estrategia deextremar la focalización para intentar llegar a cada uno de los pobres que formanparte de la estadística, ya sea en zonas rurales o urbanas, tal como lo propone laCruzada Nacional Contra el Hambre. Sin embargo, la experiencia del combate ala pobreza en México ha mostrado fallas recurrentes tanto por el proselitismo y lacorrupción que lleva a incluir a beneciarios no pobres, como por dejar fuera apersonas en situación de pobreza extrema, por falta de información, presupuesto odicultad para hacer llegar los apoyos en comunidades de difícil acceso (Sen,2003; Cornia y Stewart, 2003; Escobar y González, 2005).

La experiencia nacional muestra también que la pobreza se agrava durante losaños de elevada inación, pues la población de los estratos más bajos es laprincipal afectada (Damián, 2002), y la tasa anual para 2017 por lo menos duplicaa la de los años 2015 y 2016 (INEGI, 2017), por lo que el pronóstico de Conevalpara el 2018, que es cuando inicia el nuevo periodo presidencial, es que laestadística de pobreza se agravará. En este sentido y dada la situación económica ysociopolítica actual de México, se considera más apropiado comenzar por cubrirlas carencias de los municipios que concentran a la población más necesitada,enfocar en ellos los esfuerzos de política de combate a la pobreza y elaborar de unavez por todas un proyecto de largo plazo, que no vea a los pobres como unfenómeno estático.

La tipología descrita evidencia que los municipios con menores niveles deingreso concentran a la población prioritaria, y una vez que se identican susprincipales carencias es posible proponer políticas y programas acordes a larealidad. El esquema actual de la Cruzada Nacional contra el Hambre o el que lesiga durante el próximo sexenio, no va a tener resultados importantes si no destinaprogramas y tipos de apoyo de manera estratégica. La propuesta descrita indica,por ejemplo, en qué tipo de municipios es apropiada la intervención contransferencias condicionadas que promueve la FAO y, en que otros, debepriorizarse la productividad como lo indica el Banco Mundial. Ambos esquemasson descritos por Székely (2014) como alternativas para los hogares pobres, pero,en esta investigación se explica en qué casos son más necesarios y pertinentes unos

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que otros. Así mismo, ante la evidencia de que ser beneciario de programas detransferencias monetarias condicionadas no disminuye la probabilidad de serpobre, como lo prueban Hernández y Aguilar (2015) en una investigación paraMéxico y Chile; la propuesta descrita combina programas especícos conestrategias que implican universalizar dentro de la focalización, por ejemplo, elacceso a servicios básicos, salud y educación; con la idea central de romper elcírculo de la pobreza en municipios donde las transferencias condicionadas hanresultado solo paliativos.

La investigación tiene dos limitantes importantes. La primera es la necesidad debasarse en estadísticas del año 2010, dado que por errores metodológicos deINEGI no es posible contar con datos más recientes. Sin embargo, los resultadosobtenidos se consideran vigentes y acordes a la realidad, por lo que losconglomerados parecen ser apropiados a pesar del rezago informativo. La segundaes que estos conglomerados no reejan la pobreza urbana, misma que sin dudatambién debe combatirse. No obstante, la población urbana pobre se encuentratan dispersa entre el resto de estratos sociales que habitan en las ciudades, que seconsidera indispensable que en el combate a la pobreza se diseñen estrategias defocalización y de seguimiento especícas para las zonas urbanas. De otra manera,apoyos como Prospera, Comedores Comunitarios, Liconsa, Diconsa, pormencionar algunos ejemplos, se expanden cada vez más a municipios urbanos,pero atienden cada vez menos a la población que verdaderamente los necesita.

Como lo indica Gómez (2013:259), aunque durante los últimos años se hadestinado gran cantidad de recursos para disminuir los niveles de pobreza, sin unesfuerzo sostenido en el largo plazo orientado a avanzar en la solución de losproblemas estructurales de marginalidad, la opción de dar más subsidios y apoyosal ingreso se convierte en un paliativo insuciente, inecaz, ineciente y oneroso.En contraste, cuando en el diseño institucional de una política pública, lafocalización se encuentra bien fundamentada, es posible precisar a los destinatariosprioritarios, hacer más ecientes los mecanismos utilizados y encaminar el logro deresultados a largo plazo, no solo el cumplimiento de metas de corto plazo (Aguilary Santiago, 2013:142).

Conclusiones

Desde hace más de 25 años que el gobierno asumió como obligación el“combate a la pobreza”, la mitad de la población en México permanece pobre,

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reejo de la insuciencia e ineciencia de las políticas públicas implementadas.Los resultados de este trabajo permiten llegar a cinco conclusiones que seconsideran innovadoras y pertinentes como aportaciones a la bibliografía actual enel tema de pobreza y políticas públicas para combatirla.

La primera es que tomando el nivel de ingreso municipal como punto dereferencia y las estadísticas actuales de pobreza multidimensional, es posibleevidenciar cuatro conglomerados de municipios homogéneos al interior yheterogéneos entre sí, cuyas características particulares de intensidad de la pobreza,contexto socio-económico y ubicación geográca, demandan políticas públicasdiferenciadas.

La segunda conclusión es que las transferencias monetarias condicionadas sonválidas e incluso necesarias para el 10% de la población en el país (conglomeradosI a III), cuyas alternativas para la generación de ingresos son prácticamente nulas.Sin embargo, la política social actual no debe exceder el uso de esta estrategia yexpandirla en cualquier municipio, pues esto resulta en altos costos por errores deinclusión de beneciarios no pobres y exclusión de población en pobreza extrema.

La tercera es que dichas transferencias monetarias condicionadas no debenseguir siendo el elemento único o central de la política de combate a la pobreza.Éstas deben representar una ayuda transitoria, e ir acompañadas de la inversión eninfraestructura que permita cubrir en principio tres derechos socialesfundamentales: servicios básicos, educación y salud. Se considera que estosderechos tienen efectos positivos multiplicadores en el resto de los derechossociales y lograr universalizar su acceso dentro de la focalización, puede representaren principio, el salto de pobreza extrema a pobreza moderada.

La cuarta conclusión es que la mayor proporción de la población pobre en elpaís (conglomerado IV), requiere más de impulso a la productividad y fomento alempleo que de transferencias monetarias. Éstas son importantes durante un lapsode tiempo, pero mantenerlas en el largo plazo solo ha generado dependenciaexcesiva y un limitado desarrollo de capacidades. La experiencia de combate a lapobreza en México muestra que cuando se ha privilegiado la inversión eneducación, salud, infraestructura y fomento a la productividad se han tenidomejores resultados que cuando se ha mantenido a la misma población sólo contransferencias monetarias o en especie.

La quinta conclusión es que México necesita una estrategia de combate a lapobreza que distinga intensidades de pobreza, y en función de estas, brinde a losmás pobres un piso de derechos sociales que permita el pleno desarrollo decapacidades. Para quienes ya cuentan con ese piso de derechos, lo principal es

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fomentar la productividad agrícola, contar con oportunidades de empleo rural ycubrir carencias sociales muy especícas.

México no debe seguir quedando sólo como referente internacional por eldiseño de sus programas e iniciativas, requiere de verdadera coordinacióninstitucional, corresponsabilidad y transparencia para ser referente internacionalcon resultados. Sólo cuando la población tiene cubiertas sus necesidades básicas,puede desarrollar plenamente sus capacidades, y en México, la ausencia decapacidades y la falta de productividad tienen como origen estructural el círculovicioso de la pobreza.

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