evaluaciones en competitividad

Departamento Nacional de PlaneaciónDirección de Evaluación de Políticas Públicaswww.dnp.gov.co/sinergia

Dirección GeneralEsteban Piedrahita

Subdirección GeneralJuan Mauricio Ramírez

Secretaría GeneralElizabeth Gómez Sánchez

Director de Evaluación de Políticas PúblicasDiego Dorado Hernández

Evaluaciones en competitividad

Serie:15 años del Sistema de Seguimiento y Evalua-ción en Colombia - Sinergia: una mirada desde las

evaluaciones de política pública más relevantes.

Coordinación de la Publicación

Dirección de Evaluación de Políticas PúblicasAndrea Catalina Ortiz González

Carolina Isaza EspinosaGermán Alberto Ramírez RamírezGustavo Alberto Quintero Ardila

Leonardo André Garzón Mora María Fernanda Gaitán Lozano

Paola Andrea Urueña Pineda

Coordinación Grupo de Comunicacionesy Relaciones PúblicasHenry Pabón Gómez

Diseño y diagramaciónClara Victoria Forero Murillo

Javier Romero Cárdenas

© Departamento Nacional de Planeación, 2010Bogotá, D.C., Abril de 2010

Calle 26 Núm. 13 -19Teléfono 3815000

Bogotá, D.C., Colombia

Personas que colaboraron con la realización de esta cartilla

Grupo de DirecciónAna Carolina Ramirez Pineda

Ana Gómez RojasAriane Ortiz Bichard

Armando Ardila Delgado Carolina Isaza Espinosa

Mario Andres Velasco Rodríguez Mercedes Souza Weich

Grupo de InvestigacionesJosé Danilo Gonzalez Peña

Gustavo Alberto Quintero ArdilaDavid Andres Ibáñez Parra

Grupo de Evaluaciones FocalizadasEduardo Andrés Alfonso Sierra

Alejandro Moreno López Alexandra Díaz Montenegro

Andrea Nathalia RomeroFelipe Balcázar

Jairo Edison Tirado MartínezJulián Daniel Muñoz Cifuentes

Liliana Andrea MurciaOscar Julián Corzo

Sandra Jeannette Perdomo MedinaSandra Lucía Virgüez

Walter Mauricio Aguilar Villegas

Grupo de seguimiento al Plan Nacional de DesarrolloJulio Alejandro Abril

Ana Maria Arias DíazElizabeth Tello Saldarriaga

Hernán Darío Orozco Guayara Juliana Consuelo Moncada Guayazan

Juanita Pérez RubioLech Julián Guerrero Cárdenas

Lina Maria Moncaleano CuellarPaola Andrea Ramirez

Sandra Catalina Campos Romero

4

15 años del Sistema de Seguimiento y Evaluación en Colombia - Sinergia: una mirada desde las evaluaciones de política pública más relevantes.

5


ÍndiCE

inTROdUCCiÓn 8

dimEnsiÓn dE COmPETiTiVidAd 10

TRAnsPORTE E inFRAEsTRUCTURA 17

Evaluación ejecutiva a la Estrategia Territorios Digitales 18

Segundo informe proyecto de evaluación de impacto programas del Invías 25

Desarrollo del análisis de impacto de los programas Compartel-Internet Social 33

Evaluación Plan Urbano Integral (PUI) 44

Metodología, evaluación y seguimiento de los proyectos que hacen parte del programa “Vías para la paz” 51

dEsARROLLO EmPREsARiAL 59

Evaluación de impacto y desempeño del programa Bogotá Emprende 60

Evaluación final proyecto de apoyo al desarrollo de la Microempresa RURAL-PADEMER 68

Evaluación de impacto del Fondo Colombiano para la Modernización y Desarrollo de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (FoMIPyME) 77

FORmACiÓn TÉCniCA Y PROFEsiOnAL 81

Evaluación de impactos tempranos del programa de Educación Media con Énfasis en Educación para el Trabajo 88

Medición de impacto del crédito educativo acceso con calidad a la educación superior (ACCES)-ICETEx 95

Evaluación ejecutiva al Sistema Nacional de Formación para el Trabajo 100

Evaluación del impacto del SENA en el Capital Social 107

6


AGRAdECimiEnTOs

El Departamento Nacional de Planeación presenta sus agradecimientos a todas aquellas personas e instituciones que colaboraron con la recolección y revisión del material que hace parte de esta serie de publicaciones, especialmente a:

Comité Internacional de la Cruz Roja, CHF Internacional, Programa Mundial de Alimentos, Acnur, Banco Interamericano de Desarrollo, Cámara de Comercio de Bogotá, Alcaldía de Bogotá, Alcaldía de Medellín, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Protección Social, Ministerio de Transporte, Ministerio de Defensa Nacional, Ministerio de Cultura, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Comercio, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, Ministerio de las Comunicaciones y Tecnologías de Información, Icetex, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, SENA, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación, entre otros.

7


PRÓLOGO

Por mandato constitucional, el Departamento Nacional de Planeación es el encargado de orientar el monitoreo y evaluación de los principales planes, programas y proyectos públicos. En el cumplimiento de esta tarea, ha liderado el Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública, SINERGIA, que durante los últimos 15 años ha brindado un valioso apoyo a la gestión pública co-lombiana.

Desde su concepción en 1994, el sistema ha afrontado numerosos retos posicionándose como un referente latinoamericano en temas de monitoreo y evaluación a nivel público. Su experiencia ha motivado a otros países a desarrollar sus propios sistemas. Así mismo, ha sido una guía para las entidades territoriales que quieren fortalecer su gestión orientándola al logro de resultados.

Quisiera destacar el compromiso que ha caracterizado al equipo técnico del DNP en la construcción y consolidación del sistema, pues su éxito ha sido fruto de la audacia, conocimiento, creatividad y sobre todo, de la perseverancia, características indispensables para liderar cambios y aportar efectivamente a la construcción de un mejor país.

El principal objetivo de esta serie, además de recopilar la memoria institucional, es generar un deba-te crítico y constructivo en torno al importante papel que juegan el monitoreo y la evaluación en un Es-tado del siglo xxI. Así, se espera incidir en el bienestar de los colombianos apoyando el compromiso de todos los servidores públicos que han velado por cambiar el paradigma en tormo a la evaluación, potenciando su uso como una poderosa herramienta de gestión.

Me permito entonces presentar las experiencias y enseñanzas que a lo largo de estos 15 años nos deja Sinergia, así como algunos de los retos que deberá enfrentar en los años venideros, y la compi-lación de evaluaciones más representativas que se han llevado a cabo desde 2004 en Colombia, las cuales constituyen un ejemplo de cómo la evaluación se ha convertido en un aspecto fundamental de la gestión pública colombiana, incidiendo en el desarrollo social y económico del país.

Esteban PiedrahitaDirector General Departamento Nacional de Planeación

inTROdUCCiÓn

El propósito de este libro es celebrar los quince años de Sinergia, presentado un balance de lo que ha sucedido en Colombia con la Nueva Gestión Pública y en particular con la Gestión orientada a Resultados a través de una de sus principales herramientas, la evaluación de políticas públicas. Para realizar esta presentación se ha tomado como marco de referencia la evolución y perspectivas del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública – Sinergia, que sin duda alguna ha sido el escenario más fructífero en la implementación de la cultura del seguimiento y evaluación de las políticas gubernamentales. Es necesario aclarar que la política pública implica el desarrollo de lineamientos y acciones, por parte de actores públicos o privados, que afectan el bienestar de la comunidad.

Entendida como la adaptación y el uso de las prácticas del sector privado a los sistemas organizacio-nales del sector público1, la Nueva Gestión Pública (NGP), aparece como uno de los cambios más significativos resultante de los debates que se dieron en el siglo xx en torno al papel y la estructura del Estado y de la administración pública. Este modelo tenía el fin de maximizar el valor público (Clad-BID, 2007) y mejorar la eficiencia y eficacia del Estado. La NGP se caracteriza por la flexibilización de las estructuras administrativas, el aumento en la velocidad de decisión, la implementación de un modelo gerencial y el mejoramiento en la identificación de las necesidades sociales a través de la participación de la ciudadanía. Una condición esencial para su funcionamiento es el adecuado ma-nejo de la información, para que ésta sea útil en el diagnóstico de las problemáticas, así como en la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas.

Desde finales de los años ochenta, Colombia comenzó a implementar muchas de las propuestas emanadas de las discusiones sobre reforma del Estado, la descentralización política materializada en la elección popular de gobernadores y alcaldes o la creación del Banco de Proyectos a través de la Ley 38 de 1989, son claros ejemplos de ello. Sin embargo, es la Constitución de 1991 la que genera el marco normativo que permite al país transitar por la senda de la transformación del modelo de Estado. No sólo se dieron cambios en la estructura política del país, como la introducción de la demo-cracia participativa o la creación de nuevas instituciones como la Fiscalía, sino que las reformas que se implementaron permitieron la adopción de modelos y herramientas que han venido modificando la forma de ver y entender el Estado y su relación con la ciudadanía.

En materia de evaluación, el Documento Conpes 2688 de 1994 sienta las bases de Sinergia. Este es un primer paso en una serie de cambios que habrían de marcar un hito en la concepción del segui-miento y la evaluación en el país. La misión otorgada a Sinergia es apoyar al Gobierno colombiano para que mantenga el rumbo y mejore el desempeño con el fin de alcanzar los objetivos definidos por las políticas públicas.

1 THoMPSoN Fred (1997). “Defining the new public management”, en: Advances in International Comparative Manage-ment, p. 1-14.

Este libro describe, de forma general, la incidencia del seguimiento y la evaluación en la gestión pú-blica colombiana y la evolución de Sinergia en ese contexto, presentando sus logros y retos y cómo se está preparando para afrontarlos. Posteriormente, ejemplifica la penetración de la cultura de la eva-luación en Colombia a través más de 40 evaluaciones cuyo impacto potencial es muy alto en términos de toma de decisiones, teniendo como referente el gobierno que se iniciará en 2010.

El primer capítulo desarrolla, más en detalle, el marco conceptual en el que se producen las reformas del Estado en el mundo, la forma en que éstas se aplican en Colombia, la historia de Sinergia y sus perspectivas de futuro y establece la relación entre la gestión orientada a resultados y la evaluación de políticas públicas. En los siguientes capítulos, se presenta el resumen de las evaluaciones que se seleccionaron como las más relevantes de los últimos 15 años.

Para la selección de estas evaluaciones, se realizó un filtro de la disponibilidad y calidad de infor-mación presente en el Radar de Evaluaciones de la Dirección de Evaluación de Políticas Públicas, posteriormente se seleccionaron aquellas que eran representativas en términos metodológicos, yendo desde las de impacto hasta las institucionales. Finalmente, se clasificó la información en tres grandes dimensiones: Equidad, Competitividad y administración del Estado.

Cada una de las evaluaciones se presenta a través de una ficha donde se recogen los antecedentes de la política, el programa o proyecto que fue evaluado, posteriormente se realiza una descripción del mismo haciendo énfasis en los recursos y su operación, seguidamente se describe la evaluación, sus conclusiones y las recomendaciones que emanan de ella. Finalmente, si la información disponible lo permite, se presentan las implicaciones de política y se cierra con la ficha técnica de la evaluación.

Este libro pretende ser una herramienta de consulta y referencia sobre las evaluaciones de política pública en Colombia, con ocasión de la celebración de los 15 años de Sinergia y de la Gestión orien-tada a Resultados (GPoR) en el país.

1010


dimEnsiÓn dE COmPETiTiVidAd

La Constitución Política de 1991, en su apartado del régimen económico y de la hacienda pública, establece que el Estado, “por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional”2 e igualmente establece que “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado”, quien intervendrá “para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones3.

En desarrollo de la Constitución, en 1994, se creó el Consejo Nacional de Competitividad como una instancia asesora del Gobierno nacional en políticas de competitividad y productividad. Desde entonces, la definición de las políticas y la asesoría al Gobierno en materia de competitividad ha sido liderada por varias instancias e instituciones entre ellas: la Comisión Mixta de Comercio Exterior, desde 1999; el Departamento Nacional de Planeación a través del proceso de Agenda Interna, des-de 2004; el Sistema Nacional de Competitividad (SNC) y la Comisión Nacional de Competitividad (CNC) desde 2006.

El SNC, en ejercicio de sus funciones, ha definido “la competitividad de una nación como el grado en el que un país puede producir bienes y servicios capaces de competir exitosamente en mercados glo-balizados y a la vez mejorar las condiciones de ingreso y calidad de vida de su población”. También indica que “la competitividad es el resultado de la interacción de múltiples factores relacionados con las condiciones que enfrenta la actividad empresarial y que condicionan su desempeño, tales como infraestructura, recursos humanos, ciencia y tecnología, instituciones, entorno macroeconómico, y productividad”4.

De igual forma, el SNC ha coincidido con el Foro Económico Mundial (FEM) en definir la competi-tividad como el conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan la “productividad” de un país; es decir, la productividad mide la competitividad de una nación5. En particular, el escalafón publicado por el FEM mide la competitividad con base en los resultados obtenidos en variables re-ferentes a la productividad: institucionales, de infraestructura, estabilidad macroeconómica, salud y educación primaria, educación secundaria, profesional y entrenamiento, bienes y eficiencia del mercado, eficiencia del mercado de trabajo, sofisticación del mercado financiero, disponibilidad tec-nológica, tamaño del mercado y sofisticación empresarial e innovación, entre otros.

De esta manera, y con el ánimo de promover la competitividad, el SNC publicó en 2008 la más re-ciente Política de Nacional de Competitividad y Productividad, en la cual se identificaron 15 planes de acción determinantes para mejorar las calificaciones del país6.

De forma complementaria, a los planes de acción, se ha venido afianzando una institucionalidad que diseñe, promueva y vele por el cumplimiento de las metas de competitividad del país. Teniendo en

2 Constitución Política de Colombia, Título xII, Capítulo I, Artículo 333.3 Ibíd.4 Documento Conpes 3439 de 2006. “Institucionalidad y principios rectores de política para la competitividad y productivi-

dad”.5 Documento Conpes 3527 de 2008. “Política nacional de competitividad y productividad”6 (1) sectores de clase mundial, (2) salto en la productividad y el empleo, (3) competitividad en el sector agropecuario, (4)

formalización empresarial, (5) formalización laboral, (6) ciencia, tecnología e innovación, (7) educación y competencias laborales, (8) infraestructura de minas y energía, (9) infraestructura de logística y transporte, (10) profundización financie-ra, (11) simplificación tributaria, (12) TIC, (13) cumplimiento de contratos, (14) sostenibilidad ambiental como factor de competitividad, y (15) fortalecimiento institucional de la competitividad.

1111

Dimensión de competitividad

cuenta este marco, se entiende por competitividad el grado en el que un país puede producir bienes y servicios capaces de competir exitosamente en mercados globalizados y, a la vez, mejorar las condicio-nes de ingreso y calidad de vida de su población, lo cual depende de unos factores determinantes tales como infraestructura, recursos humanos, ciencia y tecnología, instituciones, entorno macroeconómico y productividad.

Según el documento Conpes 3527 de 2008, “Colombia cuenta con grandes oportunidades para me-jorar su competitividad y avanzar en los escalafones internacionales como el FEM, el Índice de Compe-titividad del Institute for Management Development (IMD) de Suiza y el Índice de Facilidad para Hacer Negocios (Doing Business) del Banco Mundial (DB). Según datos de este documento, Colombia ocupó la posición 69 entre 131 países en el FEM (2007); la posición 41, entre 55 países, en el IMD (2008); y la posición 66, entre 178 países, en el DB (2007).”7

Dicha tendencia, según este documento, se ha mantenido en el tiempo como lo ilustra la siguiente gráfica:

Gráfico 1 Índice General de Competitividad 2003-2008

Posición Relativa

Fuente: Documento Conpes 3527 de 2008.

Durante los últimos cuatro años, el Sistema Nacional de Competitividad (SNC) ha logrado grandes avances en su fortalecimiento institucional, en la construcción de una visión en el tema de la competitivi-dad, concertada entre el sector público y el privado, y a nivel nacional y regional, además de contar con un novedoso sistema de seguimiento al cumplimiento de sus metas de corto, mediano y largo plazo.

En cuanto al fortalecimiento institucional, se resalta la promulgación del reglamento del SNC, la regio-nalización del SNC (lograda mediante la creación de 32 Comisiones Regionales de Competitividad, las cuales, constituyéndose en un espejo del SNC en las regiones, formulan Planes Regionales de Compe-titividad en todos los departamentos del país) y, por último, la creación de 10 comités técnicos mixtos para resolver cuellos de botella o problemas específicos que afectan la competitividad nacional. Los comités mixtos creados y en funcionamiento son: Logística & Transporte, Turismo, Joyería, Biodiversidad, offsets, Construcción, Formalización Empresarial, Transporte Aéreo, Industrias Culturales y obstáculos a la Inversión.

7 Documento Conpes 3527 de 2008.

50

40

30

20

10

0

Porc

enta

je

2003 2004 2005 2006 2007 2008

27

33

25

3631

25

1212


Se puede afirmar entonces que las políticas públicas asociadas a la competitividad son todas aquellas dirigidas principal, aunque no exclusivamente, a mejorar la productividad de los distintos sectores de la economía; a promover y garantizar el correcto funcionamiento de los distintos mercados; a impulsar el desarrollo de sectores de la economía considerados como estratégicos y; a mejorar la oferta y capaci-dad exportadora.

Haciendo un balance general es importante resaltar que para el año 2009, las metas propuestas en los 15 planes de acción fueron cumplidas en un 97% en promedio y los principales resultados alcanzados en el último cuatrienio giraron en torno a temas como el desarrollo empresarial, la innovación, el desa-rrollo tecnológico y la generación de capital físico.

Desarrollo empresarial, innovación y Desarrollo Tecnológico

Durante 2009, por medio de los programas de innovación y desarrollo tecnológico, se prestó asesoría a 1.287 proyectos en temas relacionados con incubación de empresas, Sena-Digital, Colombia Certifica, alta especialización del talento humano vinculado a las empresas, innovación y desarrollo tecnológico agroindustrial, parques tecnológicos y operación de logística e interventoría. En este mismo año, la inversión en las Actividades de Ciencia, Tecnología e Innovación (ACTI) de las entidades del Gobierno Central aumentó considerablemente respecto al año 2006: en 2009 la inversión en ACTI osciló entre los $934.630 y los $1.009.065 millones, mientras que para 2006 la inversión realizada por el Gobierno Central se ubicó entre los $635.371 y los $712.369 millones (precios constantes de 2009), inversión que es indicativa de los esfuerzos del Gobierno en la materia.

En relación con la financiación de pequeñas y medianas empresas durante 2009, Bancoldex desembol-só $1,6 billones a Pymes, $518 mil millones a microempresas en el mercado nacional y externo, y $837 mil millones a Mipymes. Con estos resultados, se alcanzaron las metas establecidas para el cuatrienio8. Los sectores que más se beneficiaron con estos desembolsos fueron el agropecuario, químico, petrolero y los de servicios, comercio, textiles y confecciones, y metalurgia.

En 2009, a través del Fondo Nacional de Garantías (FNG) como herramienta de acceso a crédito para los empresarios y microempresarios a nivel nacional, se garantizaron más de 184 mil créditos por $4,8 billones a Mipymes, y más de 96 mil microcréditos por $360 mil millones, resultados leve-mente inferiores a los observados en 2008 debido a la desaceleración económica.

Cuadro 1 Desembolsos de Bancoldex y Créditos Garantizados por el FNG

(2006-2009)

indicador Resultado 2006

Resultado 2007

Resultado 2008

Resultado 2009

Resultado cuatrienio

Recursos desembolsados por Bancoldex orientados a mejorar la productividad y competitividad de las Mipymes (miles de millones)

238,3 545,78 973,19 836,83 2.531

Créditos garantizados por el FNG a Mi-pymes 173.319 203.165 192.512 184.524 753.520

Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo - Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno.

8 Avance en las metas del cuatrienio: 1) recursos de crédito desembolsados a microempresarios 107%, 2) recursos de crédito desembolsados a Pymes 113%, 3) recursos de crédito desembolsados orientados a mejorar la productividad y la competi-tividad de las Mipymes 141%.

1313

Dimensión de competitividad

Así mismo, los instrumentos de zonas francas y estabilidad jurídica, los cuales buscan incentivar la inversión en el país, lograron un total de 22 contratos de estabilidad jurídica firmados, los cuales amparan inversiones por valor de US$2.065 millones. 14 contratos adicionales se encuentran apro-bados y listos para su firma. El número de solicitudes en estudio y que esperan ser aprobadas por el Comité de Estabilidad Jurídica asciende a 62. Desde la puesta en marcha del instrumento (2007) se han firmado 48 contratos de estabilidad jurídica.

Por su parte, la inversión en zonas francas ha mantenido un dinamismo que permite contar hoy con 50 zonas francas declaradas y 10 más pendientes de declaratoria para un total de 60 nuevas zonas francas desde 2007, que comprometen inversiones por 12.080 mil millones de pesos.

capiTal físico - infraesTrucTura

Entre 2006 y 2009 el Gobierno Nacional, a través del Instituto Nacional de Concesiones (INCo) y el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), ha puesto en marcha proyectos para la construcción y man-tenimiento de vías a nivel nacional, que permiten ampliar y mejorar la infraestructura de transporte terrestre en el país, impulsando la competitividad. El total de kilómetros pavimentados entre agosto de 2006 y diciembre de 2009 fueron 5.133,46, de los cuales 3.958,21 km corresponden a la red vial principal no concesionada a cargo Invías y 1.175,25 corresponden a la red vial principal conce-sionada a cargo del Inco. Durante este mismo periodo, se realizó mantenimiento periódico a 1.228 km de la red vial principal concesionada a cargo del Inco y 2.167 km de la red vial principal no concesionada a cargo del Invías.

Cuadro 2Resultados en pavimentación de vías

(2006-2009)

indicador Resultado2006

Resultado 2007

Resultado 2008

Resultado 2009


Kilómetros de vías pavimentados (Invías)(Incluye Plan 2500) 1.066,1 1.421,8 955,03 515,28 3.958,21

Kilómetros de vías pavimentados (Inco) 95,82 256,21 356,41 466,81 1.175,25

Kilómetros de la red vial princi-pal con mantenimiento periódico (Inco)

97,74 183,49 298,58 648,52 1.228,33

Kilómetros de la red vial princi-pal con mantenimiento rutinario (Inco)

2.909,9 3.323,88 4.039,42 4.313,48 4.313,48

Kilómetros de la red vial princi-pal con mantenimiento periódico (Invías)

463,81 624,47 611,22 467,83 2.167,33

Kilómetros de la red vial princi-pal con mantenimiento rutinario (Invías)

13.822,9 13.833,94 13.153,13 13.654,07 13.654,07

Fuente: Ministerio de Transporte - Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno.

En materia de masificación de Internet, el número de usuarios por cada 100 habitantes al finalizar el 2009 alcanzó la cifra de 46,2 usuarios. Adicionalmente, el número de computadores por cada 100 habitantes se incrementó, y alcanzó la cifra de 12,8 computadores por cada 100 habitantes en 2009.

1414


Cuadro 3Computadores e Internet por cada 100 habitantes

(2006-2009)


Resultado 2007

Resultado 2008

Resultado 2009


Usuarios de Internet por cada 100habitantes 15,9 27,8 38,5 46,2 46,2

Computadores por cada 100 habitantes 5,8 8,4 11,39 12,8 12,8

Fuente: Ministerio de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones -Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno.

En materia de exploración y explotación de hidrocarburos, entre agosto de 2006 y diciembre de 2009 se suscribieron 189 nuevos contratos de exploración y explotación petrolera, resultado que evidencia que este subsector continúa siendo atractivo para los inversionistas. Adicionalmente, se incorporaron 64.049 nuevos kilómetros de sísmica equivalente de dos dimensiones. Por otro lado, se perforaron 257 nuevos pozos exploratorios (Wildcats A-3).

En el subsector minero también se obtuvieron importantes resultados, dentro de los cuales se inclu-ye la definición de estrategias de aumento de productividad para el 100% de los distritos mineros y la priorización de cinco de ellos como proyecto piloto en promoción de aumento de productividad de explotaciones existentes.

Cuadro 4Resultados en Minas y Energía

(2006-2009)


Resultado 2007

Resultado 2008

Resultado 2009


Distritos mineros como proyecto piloto en promoción de aumento de productividad de explotaciones existentes

0 0 0 5 5

Nuevos contratos en exploración y explota-ción petrolera 44 54 59 64 189

Nuevos kilómetros de sísmica equivalente de dos dimensiones incorporados 26.490,8 9.970 16.286 19.821 64.049

Nuevos pozos exploratorios perforados (Wil-dcats A-3) 56 70 98 70 257

Porcentaje de distritos mineros con estrate-gias de aumento de productividad definidas 0 25 90,32 100 100

Fuente: Ministerio de Minas y Energía -Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno.

A continuación presentamos doce evaluaciones relacionadas con la política pública en competitivi-dad en el país y que han influenciado tomas de decisiones en temas tan relevantes como transporte e infraestructura, desarrollo empresarial y formación técnica y profesional.

16

1.

15 años del sistema de seguimiento y evaluación en colombia - sinergia: una mirada desde las evaluaciones de política pública más relevantes.

1.

1. 1.

TRAnsPORTE E inFRAEsTRUCTURA


1818

EVALUACiÓn EJECUTiVA A LA EsTRATEGiA TERRiTORiOs diGiTALEs

anTeceDenTes

La Estrategia Territorios Digitales (TD) se establece como un conjunto de iniciativas que buscan incen-tivar el uso adecuado y la apropiación de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (TIC) en el país, tanto en la comunidad como en los sectores productivos de cada región, así como mejorar la calidad de vida de los TD mediante el uso intensivo e innovador de las TIC como herra-mienta de desarrollo socioeconómico sostenible. Su operación se inicia en el año 2007 y se articula con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, “Estado comunitario: Desarrollo para todos”, consignados en el capítulo 3 (“Infraestructura para el desarrollo, el Plan Nacional de Tecno-logías de la Información y las Comunicaciones 2008-2019 y en el plan estratégico del Ministerio de TIC 2006-2010”), así:

“Las regiones colombianas deberán tomar conciencia del potencial de las TIC para el desarrollo, la competitividad y la reducción de la pobreza. Por esta razón, el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones a través del Fondo de Comunicaciones promoverá el desarrollo de departamentos y municipios digitales, en los que se aprovechen dichas tecnologías para articular al sector privado, la academia y la sociedad civil con el Estado, y así mejorar los procesos cotidianos de gobierno, producción, servicios y comercio”9.

La consolidación de la estrategia se justifica en 6 problemas y necesidades básicas: (1) la baja apropiación de tecnologías de la infor-mación y las comunicaciones y la amplia bre-cha digital existente en el país, especialmente entre zonas rurales y urbanas; (2) la necesidad de garantizar la inclusión de tecnologías digi-tales en la población colombiana, establecida en el Plan Nacional de TIC 2008-2019; (3) la necesidad de avanzar en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, que promueve la in-fraestructura para el desarrollo promoción de los departamentos y ciudades digitales; (4) la necesidad de facilitar el acceso de la pobla-ción colombiana, especialmente de la que

reside en zonas apartadas del país, a los diferentes procesos de las entidades públicas y privadas; (5) La necesidad de desarrollar acciones urgentes que eviten el rezago digital y que brinden al ciudadano las herramientas tecnológicas y cognitivas en materia de TIC para el correcto aprovechamiento y uso de las mismas, de modo que los territorios respondan de manera exitosa a una economía basada en el conocimiento y la información”10, y (6) la falta de acciones públicas y privadas para fomentar de manera efectiva la alfabetización, apropiación y aprovechamiento de las TIC en el país. Asimismo, surge ante la necesidad de garantizar la inclusión social a través del uso de estas tecnologías, de modo que sea posible obtener los beneficios económicos y sociales derivados de dicha actividad.

9 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: “Estado comunitario: Desarrollo para todos”. 10 Ficha Estadística Básica de Inversión (EBI), p. 2.

Fuente: Presentación final. Evaluación ejecutiva.

Transporte e infraestructura

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Descripción Del programa

El objetivo principal de la iniciativa es fomentar el uso adecuado y la apropiación de las TIC en el te-rritorio nacional, tanto a nivel de comunidad como de los sectores productivos de cada región. A nivel más específico, los propósitos de la Estrategia son dos: por una parte, se busca promover acciones multisectoriales para gestionar y articular la política sectorial de las TIC en diferentes ejes de acción y sus instrumentos de financiación y por otra parte, busca acercar a los ciudadanos de los TD al uso y apropiación de las TIC en todos los aspectos de su vida cotidiana. Para lograr estos objetivos, la Estrategia realiza una entrega de productos y/o servicios a cada uno de los territorios beneficiarios, en tres componentes: Infraestructura (hardware), Infoestructura (software) e Infocultura (Cómo usar, cómo aprovechar)11.

Aunque a nivel nacional la Estrategia TD es promovida por el Ministerio de TIC, su implementación se lleva a cabo de forma particular en cada territorio digital (espacio geográfico de interacción virtual)12, de acuerdo con las necesidades u oportunidades en los ejes de acción de la estrategia: salud, edu-cación, emprendimiento, comunidad, gobierno, entre otros. Los territorios digitales se ejecutan me-diante la firma de un convenio entre el Ministerio de TIC, el gobierno territorial (gobernación y/o alcaldía) y una unidad ejecutora, en el cual se legaliza la cofinanciación de la estrategia durante cada vigencia. Estas instituciones conforman un comité directivo para cada territorio digital, que se apoya en un equipo técnico y un grupo de capacitadores, quienes implementan las intervenciones en los tres componentes de la estrategia y hacen el trabajo de campo.

La unidad ejecutora debe ser postulada por todos los aportantes locales o regionales del TD, de ma-nera unánime y avalada por el Ministerio de TIC, el cual informa su decisión previamente a la firma del convenio. Dentro de los criterios de elegibilidad de una unidad ejecutora, están su trayectoria en la región asociada con la administración de proyectos sociales, el conocimiento en el tema de TIC, así como la calidad y conveniencia de la propuesta presentada al ministerio, en la cual se especifican los objetivos de los proyectos a implementar y el plan de acción, entre otros.

En el periodo 2007-2009, la Estrategia Territorios Digitales ha beneficiado a los habitantes de 19 departamentos (Cauca, Chocó, Huila, Risaralda, Antioquia, Boyacá, Caldas, Cesar, Córdoba, La Guajira, Meta, Quindío, Cundinamarca, Magdalena, Norte de Santander, Santander, Sucre, Tolima y Valle del Cauca) y 16 municipios (Buenaventura, Manizales, Medellín, Sincelejo, Tumaco, Turbo, Bari-chara, Montería, ocaña, Santa Marta, Sincé, Tunja, Bogotá –Ciudad Bolívar–, Pereira, Puerto Wilches y Villeta). Sin embargo, a nivel general, el total de los beneficiarios objetivo que el Ministerio de TIC ha definido para la Estrategia son todos los departamentos y municipios de Colombia, es decir, el total de la población colombiana: 44.977.757 de colombianos.

11 infraestructura; Consta de dos componentes; conectividad y acceso. Posteriormente se espera incluir telefonía móvil y televisión. Conectividad se refiere a la disposición de las TIC en un territorio. Incluye los mecanismos para llegar a los ciudadanos con herramientas tecnológicas como la banda ancha, redes inalámbricas, redes de alta velocidad, ondas de radiofrecuencia, fibra óptica, antenas transmisoras, torres de repetición, ayudas satelitales, entre muchas otras posibilida-des existentes en el mercado. y Acceso se refiere a los dispositivos que permiten a la comunidad hacer uso de las TIC en su territorio. infoestructura tiene que ver con el desarrollo de canales y contenidos de comunicación bidireccionales que permiten que todos los miembros de la comunidad y las organizaciones interactúen con el propósito de crear redes so-ciales densas en la ciudad. Se desarrolla en varios ejes de acción que son: Educación, Salud, Gobierno, Emprendimiento, Comunidad, entre otros. infocultura se refiere a una estrategia pedagógica utilizada para la generación y apropiación de conocimiento en el uso masivo de las TIC por parte de la comunidad. Contempla acciones de sensibilización, Alfabetiza-ción digital y formación avanzada para diferentes tipos y niveles de usuarios.

12 Min de TIC. “Lineamientos de Política de la Estrategia de Territorios Digitales en Colombia”. 2009.


2020

En materia de recursos, el Ministerio de TIC ha definido como criterio de financiación para todos los proyectos incluidos en la Estrategia de TD el “todos ponen”; esto implica que la financiación de los convenios se hace de manera conjunta entre las partes involucradas, Ministerio de TIC y gobierno territorial (alcaldías y/o gobernaciones). Si los territorios no comprometen recursos en el proyecto, la propuesta no es apoyada por el Ministerio.

A continuación, se presenta un cuadro resumen con el presupuesto de la Estrategia TD durante el periodo 2007-2009:

Cuadro 5Presupuesto Territorios Digitales

(Millones de pesos precios corrientes)

Aportes min tic Territorio Total incremento

2007 5.881 13.595 19.476 -

2008 16.075 18.081 34.156 75,3%

2009 14.577 15.236 29.813 -12,7%

Fuente: Min Tic. Estrategia TD, Inversión TD 2007-2009.

Descripción De la evaluación

La evaluación ejecutiva de la Estrategia Territorios Digitales, realizada por el consultor Julio Villa-real en el año 2009, surge con el propósito de identificar y analizar los aciertos y dificultades en la operación del programa. La estrategia se ha desarrollado y ejecutado en un número importante de Territorios Digitales en todo el país y su crecimiento ha sido significativamente progresivo desde el año 2007. Para esto, se llevó a cabo un análisis detallado de la estrategia en los aspectos de diseño, estructura organizacional, insumos, manejo operativo, resultados y actividades de direccionamiento, evaluación y control; así como un plan de mejoramiento en aras de retroalimentar la política. La eva-luación de Territorios Digitales se enmarca dentro del desarrollo de las actividades del Crédito BIRF 7620 Co de Monitoreo y Evaluación.

En aras de enriquecer la evaluación y con el objeto de hacer evidentes las características de la estra-tegia que no han sido documentadas ni evidenciadas de manera formal, se realizaron visitas a cinco Territorios Digitales: Meta-Villavicencio Digital, Montería Digital, Magdalena Medio Digital-CM3, Me-dellín Digital y Quindío-Armenia Digital.

Igualmente, gran parte de la información presentada en la evaluación se articuló a partir de los do-cumentos y presentaciones oficiales de la Estrategia TD, así como de la información suministrada por las entidades ejecutoras y la capturada en el trabajo de campo de cada uno de los cinco territorios mencionados.

principales conclusiones

Las conclusiones de la evaluación parten de la definición de las fortalezas y las debilidades de la estrategia y los avances identificados por componente.

La Estrategia TD, de acuerdo a la evaluación ejecutiva, presenta las siguientes fortalezas:

Respeta, se adapta y responde a las necesidades, particularidades, capacidades, iniciativas y •apuestas estratégicas de los territorios.


2121

Se alinea con el proceso de descentralización territorial emprendido en el país, de forma que •los territorios están adquiriendo un rol más activo en la implementación de políticas que pro-mueven el desarrollo económico y social de sus regiones.

Se articula correctamente con la política sectorial de TIC, cumpliendo un papel estratégico de •promover esfuerzos intersectoriales en materia de intervenciones sociales en TIC en cada terri-torio.

En cuanto a los avances por componente, en el aspecto de infraestructura se ha logrado el acceso y la conectividad a Internet a través de la disponibilidad de herramientas tecnológicas como computado-res, banda ancha, redes inalámbricas, torres y antenas de repetición. Proporciona también espacios gratuitos para que las instituciones educativas y la comunidad tengan contacto con las TIC, como aulas digitales, telecentros y aulas abiertas. En este ámbito, el eje educación es el más desarrollado en los territorios, pues son las instituciones educativas las principales beneficiarias.

Con respecto al componente de infoestructura, es clave resaltar que en algunos territorios se han realizado algunos esfuerzos para crear portales web en los sectores de educación, turismo y empren-dimiento, tanto de carácter institucional como informativos. Al igual que en el componente de infraes-tructura, el eje educación es donde más intervenciones se han realizado y se destaca el uso de aulas digitales en las clases, y en algunos territorios que se encuentran en fases avanzadas, el desarrollo de contenidos o aplicativos pedagógicos virtuales.

Para infocultura se encuentra que en los TD han desarrollado actividades en búsqueda de garantizar el buen uso de las TIC y la generalización de este conocimiento en la comunidad. La entrega de pro-ductos y servicios de este componente se ha enfocado en:

Cursos de alfabetización digital.•

Campañas de sensibilización.•

Capacitación en TIC mediante el sistema de aulas abiertas.•

Por otra parte, en el tema de debilidades en materia de diseño, se pueden citar aspectos como el hecho de que el marco conceptual de la estrategia cuenta con una estructuración débil, que dificulta la delimitación de objetivos y alcances. Esto se hace evidente en aspectos como la multiplicidad de objetivos a nivel de fin y propósitos, la carencia de metas estratégicas y la falta de indicadores de línea de base.

También se identifican aspectos en cuanto a que la definición de beneficiarios objetivo de la estrategia es muy amplia (toda la población colombiana) y que cada TD selecciona los beneficiarios de manera diferente e independiente. Además, se detecta que no hay claridad en los criterios de selección de TD y en la asignación de recursos por parte del Ministerio de TIC.

En cuanto a las actividades de direccionamiento, seguimiento y control la evaluación, establece que estas han sido lideradas por las unidades ejecutoras mientras el rol del Ministerio ha sido más pasi-vo. Se encuentra que estas actividades son poco estructuradas y están encaminadas a la solución de problemas operativos del día a día. En materia de control social, se concluye que no hay participación de beneficiarios en diseño, planeación ni ejecución de los TD.

A nivel de la coordinación institucional se realizó el siguiente análisis de la estrategia y de los territo-rios:


2222

Cuadro 6Análisis estrategia vs. Territorios

Estrategia Td – ministerio de TiC Territorios digitales

Se han identificado programas de otros ministerios o instituciones con los cuales podrían existir sinergias y alianzas estratégicas Se han realizado esfuerzos importantes para esta-

blecer alianzas estratégicas con secretarías de edu-cación e instituciones educativas. No se han establecido mecanismos de coordinación

ni comunicación suficientes para evitar duplicaciones y explotar sinergias positivas.

No se reconoce la existencia de acuerdos o documentos de política interinstitucionales o intersectoriales.

La participación del sector privado es limitada o inexistente.No hay comunicación entre territorios digitales y el

Ministerio de TIC no hace trasferencia de conoci-mientos a los territorios.

Fuente: Informe de Consultoría.

En términos de sostenibilidad y continuidad, se concluye que la estrategia del “todos ponen” en la financiación de los TD ha sido eficaz. Sin embargo, es imperativo que se diseñe una estrategia clara para captar recursos adicionales, más aun cuando los recursos actualmente programados no son autosostenibles a largo plazo. En este escenario, sería clave vincular la estrategia con los planes de Gobierno.

Con respecto a la implementación de los tres componentes de la estrategia, la evaluación concluye que hay dos desbalances. A nivel horizontal en todos los territorios digitales siempre hay un com-ponente más desarrollado que los demás, generalmente el de infraestructura, lo cual responde a la evolución progresiva de los TD y a las capacidades y conocimientos presentes en los territorios. A nivel vertical se encuentra que el eje de acción educación es donde se han realizado más intervenciones, en tanto que las instituciones educativas son un espacio natural de uso de TIC y por que los TD han logrado desarrollar alianzas y mecanismos de comunicación intersectoriales eficientes con las secre-tarías de educación locales.

Finalmente, como un aspecto importante en la implementación se encuentra que los factores clave para ejecutar con éxito un TD se encuentran en los territorios y no en el Ministerio de TIC. Esto debido a que el Ministerio delega completamente tanto la formulación como la ejecución a los territorios.

recomenDaciones De la evaluación

A continuación se establecen de manera general las recomendaciones más relevantes propuestas por la consultoría en aras de mejorar la Estrategia TD:

En relación al diseño de la estrategia, se postula la necesidad de articular la política de Estado en •materia de TIC con políticas regionales para impulsar el desarrollo económico y garantizar la sos-tenibilidad y continuidad de la Estrategia TD en el tiempo. Implementar esta iniciativa permitiría también garantizar la asignación de recursos anuales en los presupuestos departamentales y mu-nicipales. Para lograr esto, debería fortalecerse el marco teórico en que se apoya la estrategia.


2323

Se recomienda reenfocar el propósito de la Estrategia TD y el papel del Ministerio de TIC, hacia •el apoyo en la formación de capacidades, transferencia de conocimientos y generación de es-pacios periódicos o constantes de comunicación entre TD. Esto implica que el Ministerio de TIC pase de hacer el papel de promotor y pase a hacer el de orientador.

Diseñar mecanismos adicionales para que el Ministerio de TIC logre apoyar efectivamente la •formación de capacidades en los territorios. Estos podrían ser la capacitación a los equipos de las entidades ejecutoras y territoriales y a los representantes del Ministerio de TIC en los TD; promover los espacios de comunicación entre TD para conocer mejores experiencias, otras soluciones digitales, otras estructuras organizacionales y operativas, y finalmente, iniciar una estrategia de “padrinazgo”, a partir del cual los TD más avanzados apoyen a los nuevos y a los que presentan problemas en formulación y/o ejecución.

Desarrollar un sistema de información de la Estrategia en aras de sistematizar la información y •hacer seguimiento de los recursos, los componentes y la ejecución en su conjunto. Este tipo de sistemas permiten también medir los impactos sociales esperados a largo plazo y focalizar me-jor los esfuerzos. Esto podría adelantarse mediante el diseño de formatos estándar que llenen los TD y que alimentan una base de datos consolidada por el Ministerio.

Se recomienda al Ministerio de TIC plantear metas en cuanto al porcentaje de su participación •en la financiación de los TD, con respecto a los recursos aportados por los territorios. Uno de los posibles criterios a utilizar podría ser el distributivo. Esto es, para los territorios con buenas propuestas de TD y con escasos recursos, la participación del Ministerio de TIC en la financia-ción podría ser mayor con respecto a la de los territorios. Lo contrario debería suceder si el territorio tiene menos limitaciones presupuestales.

Captar recursos adicionales del sector privado: podría promocionarse la Estrategia TD como un •medio eficaz y con gran potencial de generación de impactos sociales para implementar de la política de responsabilidad social empresarial.

La reposición de la infraestructura está directamente asociada con la necesidad de garantizar •recursos para los TD en el largo plazo, provenientes tanto de los presupuestos locales como del Ministerio de TIC y de terceros como el sector privado.

En materia de coordinación interinstitucional, es clave que el Ministerio de TIC fortalezca la •coordinación a nivel central de la acción conjunta de la estrategia con otras intervenciones o programas desarrollados a nivel local y nacional relacionadas con el uso y apropiación de las TIC. Esto facilitaría la conformación de mesas de diálogo con otros programas del mismo o de otros ministerios, para evitar la duplicidad de recursos y esfuerzos.

En cuanto a la disposición de basura digital, debe trabajarse en conjunto con el Ministerio de •Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el objetivo de orientar a los TD en el diseño de un plan de manejo ambiental.


2424

Ficha técnica de la evaluación

Titulo de la evaluación Evaluación ejecutiva a la Estrategia Territorios Digitales: Aprovecha-miento de las TIC en Colombia

Programa evaluado Estrategia Territorios Digitales: Aprovechamiento de las TIC en Colom-bia del Ministerio de TIC.

Cobertura del programa 32 territorios en 2009

Presupuesto del programa 2009: 29.813 millones de pesos.

Entidades que contrataron la evaluación

Ministerio de TICDepartamento Nacional de Planeación

Evaluador Julio Villareal

Costo de la evaluación $52 Millones de pesos.

metodología utilizada Evaluación ejecutiva

Recolección de la información

Revisión documentalTrabajo de campo en cinco TD: Meta-Villavicencio Digital, Montería Digital, Magdalena Medio Digital- CM3, Medellín Digital y Quindío-Armenia Digital.

duración Septiembre a diciembre de 2009

Bibliografía

Departamento Nacional de Planeación (Sección Descripción y Evaluación). “Evaluación ejecutiva Es-trategia ‘Aprovechamiento de las TIC en Colombia (Territorios Digitales)’ del Ministerio de Comuni-caciones”.

Ministerio de TIC. Lineamientos de Política de la Estrategia de Territorios Digitales en Colombia. Bo-gotá, 2009.

Ministerio de TIC. Política de Territorios Digitales del Ministerio de Comunicaciones. Avances y pers-pectivas. Bogotá, octubre de 2007.


2525

sEGUndO inFORmE PROYECTO dE EVALUACiÓn dE imPACTO PROGRAmAs dEL inVÍAs

anTeceDenTes

La infraestructura vial, así como los servicios que esta genera, constituyen un elemento importante de política económica contribuyendo al desarrollo económico y social, tanto de la región en que la se ubican y los lugares directamente intervenidos, como de la nación en general. Según Cárdenas (2005), Colombia logró un importante desarrollo en materia de infraestructura en la década 60´s . No obstante, según el autor, esa dinámica se desaceleró luego de la aprobación de la Constitución de 1991, con la cual cobraron mayor relevancia las discusiones en torno a los temas fiscales y sociales, dejando en un segundo plano el desarrollo de infraestructura.

Dado su efecto sobre la competitividad, la situación de la infraestructura del transporte ha cambia-do, al considerar que actúa como factor determinante en la formación de un mercado amplio y en la vinculación a la economía de regiones geográficamente aisladas. Asimismo, un gran número de estudios académicos, tanto extranjeros como nacionales, han puesto de presente la importancia de la infraestructura sobre la productividad factorial en particular y el crecimiento económico en general. Adicionalmente, ante el panorama de globalización, se incrementa la necesidad de elevar la eficacia en la prestación del servicio de transporte en términos de calidad, oportunidad, tiempos y costos, así como extender su cobertura a las regiones más aisladas de la geografía nacional13.

En el cuadro 7 se presenta el estado de la infraestructura vial en el país para el año 2008, de acuerdo con la información existente en el Anuario Estadístico del Ministerio de Transporte.


Gráfico 2Proyecto Crucero, Villapaz, Valle del Cauca

Fuente: Invías.

Según información del Instituto Nacional de Vías (Invías)14, el Programa de Infraestructura Vial para el Desarrollo Regional, Plan 2500, iniciado en octubre de 2004, tiene como objeto la pavimentación, reconstrucción y/o repavimentación de 3.160 km de carreteras del orden primario, secundario y

13 Ver Ministerio de Transporte (2005, p. 6).14 http://www.invias.gov.co/invias/hermesoft/portalIG/home_1/recursos/seguimiento_inversion/plan2500/

documentos/07042008/plan_2500.jsp

Antes después


2626

terciario, distribuidas en 31 departamentos del territorio nacional, incluido el Archipiélago de San An-drés y Providencia. El propósito del programa es el de propender por la accesibilidad y conectividad de algunas de las regiones más apartadas del país.

El criterio que se tuvo para la priorización y selección de las vías a intervenir con el Programa, fue el resultado de un trabajo realizado entre el Ministerio de Transporte, el Departamento Nacional de Pla-neación (DNP), entes territoriales, líderes regionales, además de las audiencias públicas, las cuales siguieron los lineamientos establecidos en el Documento Conpes 3272 de 2004 (Política Integral de Infraestructura Vial), el Documento Conpes 3311 de 200415, y el Documento Conpes 3331, en este último se garantizaron recursos por un valor de $1.8 billones de pesos a precios constantes del 2004, para la ejecución del Plan 2500 y del Programa de Audiencias Públicas.

15 En él, se eliminaron las condiciones técnicas establecidas en el Documento Conpes 3272, entre ellas los estudios, para limitarse a manifestar que el programa se desarrollaría “sobre vías que cumplan con alguno de los siguientes criterios…”; por ejemplo: “Proyectos que permitan la integración regional, especialmente la integración de zonas rurales de baja acce-sibilidad”.


2727

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2828

Transcurridos 64 meses de iniciado el programa, la ejecución física, con corte al día 5 de febrero de 2010, son 2424.18 kilómetros de vía pavimentados (91,71% sobre el total de km a pavimentar con-templados en el Plan 2500) y una inversión ejecutada en obra de 1,79 billones de pesos16. Según los resultados del proceso de seguimiento a la inversión realizado por el INVIAS, el desfase encontrado entre la meta prevista en el Documento Conpes y los kilómetros financiados, se debe principalmente a los resultados de los estudios y diseños elaborados para el desarrollo de los proyectos, en los cuales se evidenció la necesidad de la construcción de obras adicionales y la utilización de una mayor can-tidad de los insumos indispensables para la culminación de los proyectos.

Es de resaltar el avance significativo del programa en departamentos como Risaralda, Quindío, Cal-das, Arauca, San Andrés, Córdoba, Amazonas, Guainía, Cauca, Putumayo, Meta, Nariño, Antioquia, Santander y Valle del Cauca. A su vez, es importante anotar que los beneficios del programa pueden verse reflejados en el mejoramiento de la conectividad y competitividad regional de más de 440 municipios que se benefician con la ejecución del Plan 2500, así como también, con el mejoramiento de la calidad de vida como consecuencia de la generación de alrededor de 293 mil empleos acumu-lados entre directos e indirectos17.


La evaluación del Plan 2500 surge por iniciativa del INVIAS, se elaboró en el año 2008 por FEDE-SARRoLLo, bajo la dirección y responsabilidad del Ministerio de Transporte. Para la evaluación del impacto económico de este programa, se analizó detalladamente información primaria y secundaria que se encontraba disponible. Se decidió la utilización de tres metodologías para determinar el efecto del gasto en infraestructura realizado por el programa, sobre el PIB de cada región.

La primera metodología implementada consistió en realizar una aproximación econométrica, un modelo que permite estimar el crecimiento de los volúmenes de tránsito y el impacto que tienen los cambios en dicha variable (vehículos-kilómetro) sobre el PIB. Se utilizó un panel dinámico18 para el desarrollo de un modelo neoclásico de crecimiento que incluye explícitamente, además del capital y el trabajo como variables de producción, el capital público como factor productivo. La función de producción utilizada fue de tipo Cobb-Douglas e introdujo la tasa de desempleo de cada región para cada periodo t.

Para la estimación econométrica se utiliza el método de Mínimos Cuadrados ordinarios (MCo) con-trolando por efectos fijos. La base de datos usada en el estudio econométrico está compuesta por información a nivel departamental, para el periodo de tiempo comprendido entre 2000 y 2006, con los siguientes variables19:

16 Representa el 71,6% del presupuesto asignado al programa, 2,5 billones de pesos, según lo asignado en el Documento Conpes 3352 de 2005.

17 Página web de INVIAS: http://www.invias.gov.co/18 El evaluador utiliza especialmente la metodología Arellano-Bond, sustentada en los trabajos de Noland et ál. (2006). 19 Ver Ministerio de Transporte (2008, p. 8)


2929

Cuadro 8Estructura del modelo

Variable dependiente Fuente

PIB departamental DANE

Variables explicativas Fuente

Stock de capital privado de cada departamento DNP

Vehículos-Kilometro* Invías

Nivel de empleo de cada departamento DANE

Tasa de desempleo de cada departamento DANE

* Resulta de la división del valor presente de los beneficios por ahorro en costos de operación vehicular por el valor de las inversiones totales.

Fuente: Elaboración DEEP con base en el informe de la Evaluación.

La segunda metodología utilizada es un análisis de los ahorros en costos de operación de usuarios de las vías gracias al Plan 2500. Los beneficios derivados del programa se obtienen mediante la comparación de los costos de operación vehicular para la vía en las condiciones iniciales, y los costos después del proyecto. Adicionalmente, se realiza el cálculo de la inversión total, la relación Beneficio/Costo (B/C)20 y el Valor Presente Neto (VPN)21, todos a nivel nacional.

Las variables utilizadas para efectuar el análisis fueron la localización de la vía, la longitud del tramo en el que se efectuaron los trabajos, el tráfico promedio diario, el tipo de superficie de la vía sin intervenir (afirmado, tierra, pavimento en mal estado) y distribución del tráfico promedio diario por tipo de vehícu-lo22 (liviano -A-, buses -B- y camiones -C-). En cuanto a la medición de los costos, se tomó el valor de las inversiones realizadas, de acuerdo con los datos suministrados por Invías, a septiembre de 2008 para los proyectos terminados, y a noviembre de 2008 para aquellos sin culminar, los cuales incluían los recursos ya invertidos, más la adición de los requeridos para la culminación de las metas físicas previstas.

Por último, para la tercera metodología se realizaron cinco estudios de caso, con el fin de evaluar de una forma más detallada el impacto del Plan 2500 y en compensación ante la dificultad de conseguir alguna información regional. De esta manera se tomó una muestra de cinco tramos en los cuales intervino el programa. Los proyectos escogidos fueron los siguientes23:

Riohacha-El Pájaro-Manaure (La Guajira): El proyecto busca una conexión permanente de Riohacha con Manaure, que bordee el Mar Caribe, pues en estación lluviosa se torna intran-sitable el conjunto de trochas que hay que recorrer.

San Juan del Cesar-Badillo (Cesar): Conecta a San Juan del Cesar, La Guajira y Venezuela con Valledupar. En la actualidad el recorrido entre Valledupar y San Juan pasa por La Paz y Villanueva, y tiene una longitud de 72 km totalmente pavimentados.

20 Resulta de la división del valor presente de los beneficios por ahorro en costos de operación vehicular por el valor de las inversiones totales.

21 Se determinó por el resultado de restar el valor de la inversión del valor presente de los beneficios, para cada uno de los proyectos ¿del Plan 2500?

22 Según se manifiesta en el informe de la evaluación, la distribución por tipo de vehículo fue determinada tomando como base los datos por vehículo-kilómetro existentes para el año 2007, para todo el país (Tipo A: 58,2%; Tipo B: 11,8%; Tipo C: 30,0%).

23 Las características de cada uno de los proyectos se encuentran en el documento de la evaluación (Ministerio de Transporte, 2008: 25).


3030

Puerto López-Puerto Gaitán (Meta): En esta vía se están mejorando un total de 102.3 kilómetros, ésta permite la conexión del interior del país con el Río Meta, en un punto que ofrece mejores condiciones de navegación, y a través del mismo, con el Río orinoco. La vía se extiende en terreno plano, y ha permitido el desarrollo de importantes proyectos de Palma africana y de Caucho.

Puerto Lleras-San José del Guaviare (Meta/ Guaviare): Este proyecto tiene una longitud de 140 kilómetros y consiste en la pavimentación de una vía que tenía condiciones muy deficien-tes de superficie, pues en época de lluvias se volvía prácticamente intransitable. En su parte inicial, desde Puerto Lleras, se extiende en el terreno plano que bordea el Río Ariari, que presenta un alto potencial agrícola, el tramo que comienza en los llanos se caracteriza por un terreno ondulado, posteriormente vuelve a las vegas del Río Ariari, donde la superficie es plana.

La Española-Barragán-Génova (Valle): Este proyecto abarcó el mejoramiento de un tramo de 5.8 kilómetros que ya estaba pavimentado y la pavimentación de un tramo sin pavimentar de 24.2 kilómetros en terreno ondulado.


De forma general, se observó que el efecto de la inversión de capital en infraestructura vial sobre el crecimiento del PIB fue positivo y significativo, siendo los resultados muy similares a los encontrados por Berechman (2006), para Estados Unidos, y Boopen (2006) para países de África con caracterís-ticas similares a las de Colombia. Los resultados del análisis econométrico de efectos fijos mostraron que los efectos del capital público sobre el crecimiento del PIB departamental fueron positivos y sig-nificativos, al igual que el capital privado y el nivel de empleo de cada región. Por otro lado, el signo acompañante de la variable de tasa de desempleo fue negativo y significativo concordando con lo planteado en la formulación teórica.

Se espera que las inversiones que se han realizado a través del programa del Plan 2500 tengan un efecto positivo sobre el crecimiento del PIB en algunas regiones del país. Sin embargo, dada la falta de información y a que en el periodo en que se realizó el estudio, el programa no se había termina-do de ejecutar, no se pueden capturar de una manera directa los efectos del Plan 2500 en el PIB de cada departamento. Según los efectos capturados a través de las estimaciones realizadas, se pudo apreciar que a partir de un tránsito de 400 vehículos por día, empieza a presentarse una Relación Beneficio/ Costo superior a 1, lo cual indica que se justifica adelantar los proyectos de infraestructura vial. De igual forma, a partir de un tránsito promedio diario de 400 vehículos por día, el valor pre-sente neto fue positivo, con lo que se podrían justificar la inclusión preliminar de vías para desarrollar planes de pavimentación similares.

A continuación, se presentan los valores totales del beneficio por ahorro en costos de operación vehi-cular, la relación B/C basada en la información de la inversión entregada por el Invías y, finalmente, el resultado del VNP24.

24 Para conocer los valores de cada uno de los indicadores por departamento intervenido, ver Ministerio de Transporte (2008, p. 17, 20, 22)


3131

Cuadro 9Resultados del análisis beneficio costo.

Total nacional beneficios ahorro

inversión totalnacional B/c total nacional Vpn total nacional

2.103.121,75 1.958.826,14 1,07 144.295,62

Fuente: Elaboración DEPP-DNP

implicaciones De políTica

No obstante el estudio realizado por Fedesarrollo, es importante precisar que el impacto del progra-ma Plan 2500, no sólo se puede medir teniendo en cuenta el crecimiento del PIB, dado que este es un programa que de acuerdo con el tipo de proyectos y sus características, se deben medir parámetros adicionales como: cambios en la dinámica de utilización de la infraestructura de transporte, cambios en la dinámica económica regional que gira alrededor de estos proyectos, cambios sociales genera-dos, cambios en movilidad y accesibilidad a servicios públicos y bienestar de las poblaciones urbanas y rurales, impacto en la gobernabilidad de estas sociedades, impacto medioambiental; atención a población vulnerable, reducción de cultivos ilícitos, etc. Es importante valorar los resultados espe-rados del impacto del programa cuyo propósito de lograr el desarrollo y bienestar de la población objetivo. Por lo que se hace necesaria la elaboración de un estudio que mida estos parámetros.


Titulo de la evaluación segundo informe Proyecto de Evaluación de impactoProgramas del inViAs

Programa evaluado Plan 2500

Cobertura del programa3.160 km de carreteras del orden primario, secundario y terciario. 31 departamentos del territorio nacional, incluido el Archipiélago de San Andrés y Providencia.

Presupuesto del programa 2,5 Billones de pesos a precios constantes de 2004

Entidad que contratóla evaluación Ministerio de Transporte

Evaluador Fedesarrollo

Costo de la Evaluación N.D.

metodologías utilizadas

Aproximación econométrica por medio de un modelo tipo panel dinámi-co.Análisis de ahorro en costos de tipo comparativo (antes y después de la intervención).Estudio de casos.

Recolección de información Estadísticas de fuentes como el DANE, DNP e Invías

duración octubre de 2007-noviembre de 2008

N. D.: No Disponible


3232

Bibliografía

Anuario estadístico del Ministerio de Transporte. 2008.

Cárdenas, Mauricio, Gaviria, Alejandro y Meléndez, Marcela. La infraestructura de transporte en Colombia. 2005. En: ftp://ftp.fedesarrollo.org.co/pub/II/Estudios_Sectoriales/LA_INFRAESTRUCTU-RA_DE_TRANSPoRTE_EN_CoLoMBIA.pdf (consultado el 8 de marzo de 2010).

Instituto Nacional de Vías (Invías) En: http://www.invias.gov.co/invias/hermesoft/portalIG/home_1/recursos/seguimiento_inversion/plan2500/documentos/07042008/plan_2500.jsp

Ministerio de Transporte. Caracterización del Transporte en Colombia Diagnostico y Proyectos de Trans-porte e Infraestructura. 2005. En: http://www.mintransporte.gov.co/servicios/biblioteca/documentos/PDF/Caracterizacion_Transporte_Colombia.pdf (consultado el 8 de marzo de 2010).

Ministerio de Transporte. “Segundo Informe Proyecto de Evaluación de Impacto Programas del Invías” (2008). Elaborado por FEDESARRoLLo; versión para comentarios.


3333

dEsARROLLO dEL AnÁLisis dE imPACTO dE LOs PROGRAmAs

COmPARTEL-inTERnET sOCiAL

anTeceDenTes

Durante los últimos 15 años el Gobierno nacional ha implementado diferentes estrategias que apun-tan a la reducción de la brecha en el acceso a las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) de las poblaciones de menores ingresos y ubicadas en zonas de difícil acceso, tanto a nivel urbano como rural, bajo el marco de la política de Telecomunicaciones Sociales. Esta política se en-cuentra en cabeza del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones25, a través del Programa Compartel.

El primer referente, en este periodo de tiempo, es la expedición de la Ley de Servicios Públicos Domici-liarios (Ley 142 de 1994), mediante la cual se per-mitió la eliminación de los subsidios cruzados entre servicios y se asignó al Fondo de Comunicaciones26 la función de realizar inversiones en el fomento de programas de telefonía social. Durante 1995 y 1996, el Gobierno nacional asignó recursos por $10,198 y $16,440 millones de pesos respectiva-mente, para cofinanciar la instalación de líneas en zonas rurales y urbanas. Igualmente, en 1995 se contrató la instalación de 7,820 líneas y, en 1996, el Fondo de Comunicaciones cofinanció, a través de contratos interadministrativos, la instalación de 2,872 líneas rurales y 41,846 líneas urbanas.

En desarrollo de la Ley 142 de 1994, el Gobierno nacional dictó normas27 en las que estableció que el Fondo de Comunicaciones elaboraría y ejecutaría el Plan Nacional de Telefonía Social a partir de 1997. Posteriormente, en 1999 se definió la política de largo plazo del sector mediante el Plan Nacional de Servicio Universal. Este plan tuvo como objetivo la reducción de la brecha en el acceso y la masificación de las telecomunicaciones, centrándose en los servicios socialmente prioritarios me-diante la provisión de soluciones colectivas de acceso en el territorio nacional, tales como puntos de telefonía básica y centros de acceso comunitario. También mediante la promoción del acceso univer-sal en zonas rurales, haciendo uso de incentivos para fomentar la competencia en el sector a través de la vinculación de nuevos operadores28.

Mediante el Documento Conpes 3032 de 1999 se dio origen al “Programa Compartel de telefonía social 1999-2000”. Posteriormente, a través del Documento Conpes 3171 de 2002, se ampliaron

25 Desde el 30 de julio de 2009, fecha en la que el presidente de la República sancionó la Ley 1341, el entonces Ministerio de Comunicaciones se convirtió en Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

26 El Fondo de comunicaciones es una unidad administrativa especial que recoge los recursos provenientes del pago de de-rechos, participaciones y multas por concepto de prestar servicios o actividades de telecomunicaciones.

27 Decretos reglamentarios 1642 y 2654 de 1994.28 A través de estas iniciativas se llegaron a implementar más de 10.000 puntos de telefonía rural comunitaria a lo largo del

territorio nacional.

Fuente: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.


3434

y reformularon los lineamientos de política de telecomunicaciones sociales que incluían, dentro de los objetivos del Programa Compartel, la oferta de servicios de acceso comunitario a Internet. En el año 2007, con el Documento Conpes 3457 de 2007 “Lineamientos de política para reformular Programa Compartel de Telecomunicaciones Sociales”, se establecieron una serie de modifica-ciones de modo que se articularan con los objetivos del PND: 1. Eficiencia y adaptación a las condiciones del entorno; 2. Mejoramiento de la calidad de los servicios; 3. Articulación entre los programas y vinculación de otras instancias de gobierno; 4. Fomento al uso y apropiación de las TIC; 5. Promoción de la competitividad, y 6. Continuidad de los programas de alto impacto social.


El Programa Compartel de Telecomunicaciones Sociales es el instrumento mediante el cual el Go-bierno Nacional ejecuta la política que lleva el mismo nombre. Su objetivo es llevar los beneficios del acceso a las tecnologías de información y comunicaciones a sectores urbanos y rurales de bajos ingresos o ubicados en zonas de difícil acceso, mediante la provisión de los medios necesarios para acceder a las TIC. El programa se financia a través del Fondo de TIC, cuyo objeto es “financiar los planes, programas y proyectos para facilitar prioritariamente el acceso universal, y del servicio uni-versal cuando haya lugar a ello, de todos los habitantes del territorio nacional a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, así como apoyar las actividades del Ministerio y la Agencia Nacional Espectro, y el mejoramiento de su capacidad administrativa, técnica y operativa para el cumplimiento de sus funciones”29.

Mediante los recursos de fomento del Fondo, a través del programa Compartel, se incentiva a los operadores de servicios de telecomunicaciones a prestar servicios en las regiones apartadas y en los estratos bajos del país que en la actualidad no cuentan con los servicios o donde estos son prestados en condiciones deficientes.

El programa Compartel tiene cuatro componentes: 1. Telefonía rural comunitaria, que busca fomentar el desarrollo acceso de las poblaciones de menores ingresos o aisladas geográfica-mente a los servicios de telefonía. 2. Centros comunitarios de acceso a internet, denominados Telecentros, mediante los cuales se busca facilitar el acceso y familiarización de las comunidades con las TIC. 3. Conectividad e internet de banda ancha para instituciones públicas, a través del cual se entrega la infraestructura y el acceso necesario para el uso de internet de banda ancha como instrumento indispensable de trabajo y de estudio. 4. Planes bianuales de ampliación y reposición de redes, mediante el cual se proveen servicios de telecomunicaciones a quienes no cuentan con acceso a estos servicios y se mejoran las condiciones de prestación del servicio bá-sico de telefonía.

29 Ley 1341 de 2009.


3535

Cuadro 10Instituciones públicas beneficiadas en conectividad en banda ancha

instituciones 2002 - 2006

2006-2008

Acumulado 2008 2009

En verifica-ción/

instalación

A diciembre de 2009

Sedes educativas 4.056 8.907 12.963 6.233 452 19.648

Alcaldías municipales 622 411 1.033 0 0 1.033

Instituciones de salud 176 593 769 70 11 850

Bibliotecas públicas 0 180 180 229 10 419

Concejos municipales 0 190 190 79 12 281

Centros zonales ICBF 0 79 79 8 0 87

Centros provinciales de gestión agroempresarial 40 17 57 0 0 57

Unidades militares 31 18 49 5 0 54

Centros de emergencia y seguridad (SIES) 0 15 15 1 0 16

Penitenciaria y cárceles (INPEC) 0 3 3 1 0 4

Casas de la Cultura 0 22 22 2 0 24

Juzgados 0 146 146 488 264 898

Ceres 0 0 0 5 3 8

otras 0 136 136 316 33 485

Total 4.925 10.717 15.642 7.437 785 23.864

Fuente: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. Informe de Inversión y Cobertura de Diciembre de 2009.

Esta evaluación se concentró en el segundo componente del programa los centros comunitarios de acceso a internet conocidos como telecentros, este componente busca garantizar el acceso de las comunidades a las comunicaciones. Los proyectos de telecentros incluyen la instalación, operación y mantenimiento en localidades con carencias en acceso a este tipo de servicios. Dependiendo de la etapa de instalación de un telecentro, se pueden encontrar desde dos hasta doce computadores y hasta tres líneas telefónicas. La mayoría de los telecentros cuentan con tecnología satelital, que facilita el acceso a la telefonía y a Internet.

El segundo componente del programa pasó de tener una inversión de 33.528 millones entre 1998 y 2002 a 132.000 millones entre 2006 y 2009, y de 940 a 1669 unidades contratadas respectivamente. Con base en estas cifras, el componente se convierte en el segundo ítem de inversión del programa, después del componente de conectividad en banda ancha para institu-ciones públicas.


3636

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9.


3737


La evaluación del desarrollo del análisis de impacto de los programas Compartel-Internet Social tuvo como objetivo la medición y valoración del impacto socioeconómico de los programas de In-ternet Social de Compartel30, enmarcados en el proyecto de Telecentros, sin incluir las iniciativas de conectividad que viene presentando impactos positivos importantes. El estudio recoge los análisis de bienestar e impacto realizados por la Universidad de los Andes y contratados por el Fondo Financiero de Proyecto de Inversión (Fonade)31.

El levantamiento de información para esta evaluación se realizó en coordinación con Compartel y con el Ministerio de la Información y las Comunicaciones, mediante una encuesta realizada a 992 telecentros, distribuidos en 345 visitas a telecentros, 575 encuestas telefónicas a administradores y 2 adicionales no referidas. Adicionalmente se realizaron 4 grupos focales32y 4 entrevistas a profundi-dad a administradores de telecentros33.

La evaluación presenta los resultados obtenidos mediante siete diferentes abordajes de análisis:

Estadísticas descriptivas1.

Impacto sobre los usuarios 2.

Análisis de bienestar3.

Desempeño de los telecentros4.

Análisis de viabilidad5.

Análisis de impacto potencial6.

Análisis conjunto de viabilidad y de impacto7.

La evaluación contiene estadísticas descriptivas relacionadas con la caracterización de los Telecentros, a través de las cuales se analizan variables como: problemas de operación, días de funcionamiento, causas de cierre, etc. Adicionalmente, contiene datos de caracterización sobre los usuarios de los Telecentros, tales como: ocupación, ingreso mensual, acceso a Internet, etc.

Para valorar el impacto sobre los usuarios se utilizó la metodología de comparación de pares en probabilidad. Esta metodología permite cotejar los valores de diferentes variables de interés en indi-viduos “tratados” por el programa y en individuos “no tratados” por el programa34. Para ello se iden-

30 La Etapa I del Programa Compartel-Internet Social, adelantada mediante los contratos de aporte 990478, 990479, 990480, 990481, 990482 y 990483, suscritos con Gilat Colombia S.A. E.S.P., la Etapa II del Programa Compartel-Internet Social, desarrollada mediante el contrato de aporte 00792, suscrito con Telefónica Data Colombia y la Etapa III desarro-llada por la sociedad Gilat Networks Colombia S.A. E.S.P. en virtud de los contratos de aporte 2022436 y 2022437.

31 El objetivo de Fonade está definido en el Artículo 2 del Decreto 288 de 2004. Ser agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas.

32 Tumaco, Sabana de Torres, Barranquilla, Puerto Nariño.33 Puerto Nariño, Barranquilla, Bogotá, La Calera.34 Se definieron como individuos “tratados” aquellos que han asistido a los telecentros durante más de un número determina-

do de meses y como individuos “no tratados” o “controles” aquellos que han asistido durante un número menor de meses. Para todos los meses de corte posibles (entre 3 y 15 meses). Se escogió como el número de meses del corte que maximiza la diferencia entre el resultado de la variable de interés para el grupo de usuarios “tratados” y el grupo de control (“no tratados”).


3838

tifican individuos de los grupos de tratamiento que tengan la misma probabilidad de asistencia a los telecentros durante el mismo período de tiempo. Utilizando el estimador de ATT (Average Treatment on the Treated) se evalúa el impacto de los tiempos de exposición y los meses de corte de los grupos de tratamiento y control para los cuales es posible observar un impacto.

La evaluación concentró su análisis del impacto de los telecentros sobre nueve diferentes factores de uso: del teléfono; del computador; en el estudio; para el trabajo; comunicaciones con familiares; comunicaciones nacionales; consultas de salud; acceso al Gobierno y la comunidad; y el empleo y el ingreso.

Para realizar el análisis de bienestar a través de la función de demanda por servicio35, que incluye los costos marginales por minuto36 del servicio, se estimó la medida de bienestar para cada individuo, entendida como una representación monetaria de los beneficios generados por el uso de Internet a través de los telecentros. La evaluación encontró que el aumento en el bienestar, medido como la disminución de los costos marginales antes y después de la implementación del telecentro, es signi-ficativo y que se relaciona directamente con la disminución en los costos de acceso asociados con costos y tiempos de desplazamiento.

Las variables que más afectan el uso de internet son: el costo por minuto por su uso, los costos de desplazamiento hasta la alternativa más cercana, el género y la tenencia de una cuenta de correo electrónico.

El desempeño de los telecentros se evaluó mediante puntajes, de forma tal que para calcular el puntaje de cada telecentro se asignaron diferentes pesos o ponderadores a las distintas opciones de cada pregunta que podían tener diferente intensidad.37 Una vez asignado el puntaje de desempeño a cada uno de los telecentros, se procedió a ordenarlos utilizando el Modelo de Puntaje Óptimo (MPo), basándose en la maximización del puntaje total obtenido, tanto de los puntajes positivos como de los negativos. Posteriormente, se realizó un ordenamiento de los telecentros utilizando la metodología el Análisis Envolvente de Datos, Data Envelopment Analysis (DEA). De tal forma, se comparó el des-empeño de cada telecentro con el mejor, y se dividieron los telecentros en cuadrantes acorde a las fortalezas y debilidades.

La viabilidad de los telecentros depende tanto de su desempeño como de las condiciones socioeco-nómicas del entorno en el que operan. Por ello se escogió un conjunto de variables potencialmente determinantes de su viabilidad y, las observaciones asociadas a los Telecentros se agruparon me-diante análisis de cluster38. Con base en este método se agruparon los telecentros de acuerdo a su desempeño y las condiciones socioeconómicas del entorno.

35 Se construyó con información de los costos marginales por minuto y el número de minutos consumidos de internet, varia-bles socioeconómicas del entorno y variables asociadas al telecentro.

36 Incluye: los relacionados con el precio establecido en la tarifa y los costos inherentes al desplazamiento hasta el punto de servicio y al valor económico del tiempo de los usuarios.

37 Tanto las opciones como las preguntas que tenían niveles de intensidad podían ponderarse con puntajes de cero a dos (cero con importancia nula y dos con importancia alta). El signo de los ponderadores depende de la contribución de la variable al desempeño de los telecentros.

38 Mediante los clusters se busca que los elementos se agrupen en conjuntos de forma tal que se maximice la homogeneidad entre ellos y también se maximice la heterogeneidad entre los diferentes grupos.


3939

Cuadro 12 Variables del entorno para la evaluación de viabilidad

sector Variables

Comunidad Número de estudiantes en el municipio matriculados en primaria y secundaria (2004).Número de personas en el municipio afiliadas a los regímenes subsidiado y contributivo de salud (2004).

Sectorproductivo

Total del recaudo del impuesto predial unificado (2003).Total del recaudo del impuesto de industria y comercio (2003).

Competencia Nivel de competencia que enfrenta los telecentros en las localidades.

Fuente: CEDE.

De tal forma la viabilidad de los telecentros tendería a aumentar en la medida en que su desempeño actual sea más alto y en la medida en que las condiciones socioeconómicas de las localidades donde se encuentran sean más favorables. De este modo se compararon los desempeños relativos de los telecentros contra variables sociales y contra la competencia.

El impacto potencial de los telecentros se entiende como su capacidad de incidencia en las realidades sociales y económicas de la localidad donde se ubican, generando en el mediano y largo plazo ma-yores beneficios sociales. El impacto potencial se asocia, no sólo al desempeño, sino también a las condiciones del entorno y en particular al nivel de pobreza de la localidad.

Como variable proxy a la pobreza se utilizó el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)39, que conjuntamente con el desempeño de los telecentros se utilizó para realizar un análisis de conglomera-dos, identificándose cuatro grupos: 1. Telecentros que se encuentran en localidades menos pobres y tienen un nivel de desempeño relativamente bajo. 2. Telecentros que se encuentran en las localidades más pobres y tienen un nivel de desempeño relativamente alto. 3. Telecentros que se encuentran en localidades menos pobres y tienen un nivel de desempeño relativamente alto. 4. Telecentros que se encuentran en las localidades más pobres y tienen un nivel de desempeño relativamente bajo.

Por otra parte, el análisis conjunto de viabilidad y de impacto integra los dos análisis, desarrollados anteriormente, mediante la metodología de análisis de clusters con el fin de proveer una visión inte-gral, que permita tomar decisiones sobre el futuro de este componente del programa Compartel.

Las evaluaciones cualitativas se utilizaron para ahondar en la comprensión sobre los procesos me-diante los cuales los usuarios de los telecentros se han beneficiado de éstos, así como de su nivel actual de desempeño.

Para identificar dichos procesos se realizaron cuatro grupos focales con usuarios de telecentros de alto desempeño y de diferentes regiones y cuatro entrevistas estructuradas a administradores de telecen-tros, dos entrevistas en telecentros de alto desempeño y dos en telecentros de bajo desempeño40.

Para garantizar que tanto los grupos focales como las entrevistas estructuradas tuviesen representa-tividad se tuvo en cuenta que, según las regresiones realizadas, la etnicidad no es una característica

39 Acorde con el DANE, el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) es un indicador sintético construido a partir de “variables simples” mediante las cuales se determina que grupos familiares no alcanzan un umbral mínimo fijado y son clasificados como pobres.

40 Tanto un grupo focal como una entrevista son “conversaciones” guiadas de tal manera que se cumpla con el objetivo de recopilar la información que se manifiesta a través de percepciones, ideas, emociones y opiniones.


4040

relevante en los resultados obtenidos; que la región centro-oriente tiene mayor población que las de-más, y que es muy conveniente desarrollar grupos focales en localidades urbanas y rurales. Para este punto se seleccionaron los ocho sitios en los cuales se desarrollaría el levantamiento de información: Tumaco, Sabana de Torres, Barranquilla y Puerto Nariño para los grupos focales, y Puerto Nariño, Barranquilla, Bogotá y La Calera para las entrevistas a profundidad.


Respecto al impacto de los telecentros sobre los factores relacionados con el uso, los resultados indi-can que los usuarios con mayor tiempo de exposición a los Telecentros utilizan más los servicios de telefonía y computación, y tienden a desarrollar, a través de estos medios, actividades productivas como trabajo, estudio y consultas de salud.

Sin embargo, la exposición a los telecentros no tiene un efecto significativo sobre el uso para activi-dades relacionadas con la asociación a entidades comunitarias o la consulta de servicios y portales del Gobierno.

Los resultados también muestran que las TIC generan mecanismos de aprendizaje y de acumulación de capital humano que se traducen en más empleo y mayores ingresos. Tanto así que, después de más de un año, la asistencia a los telecentros genera efectos positivos sobre el ingreso y sobre el empleo de los usuarios.

Cuadro 13Impacto de los telecentros sobre las variables asociadas al uso

Variables Conclusiones

Teléfono

El costo de traslado al telecentro y la distancia a la cabecera municipal tienen un efecto •negativo y significativo sobre la probabilidad de pertenecer al grupo de los “tratados”. El nivel educativo de los usuarios y el tiempo de apertura del telecentro tienen efectos •positivos y significativos sobre la probabilidad de pertenecer al grupo de los “tratados”. La edad y el tipo de ocupación del usuario no tienen un efecto significativo sobre la pro-•babilidad de pertenecer al grupo de los “tratados”.El porcentaje de los usuarios “tratados“ (con una mayor exposición a los telecentros) que •usan el servicio telefónico es 10,2% mayor que el del grupo de control (“no tratados“).

Computador

El tiempo de operación del telecentro tiene un efecto positivo sobre el número de meses •de exposición del grupo de usuarios con más de 5 meses de exposición al servicio.La distancia del telecentro a la cabecera municipal no tiene un efecto significativo sobre •la probabilidad de asistencia.

Estudio

El 48,1% de los usuarios con más de 5 meses de exposición a los telecentros utilizan el •telecentro para estudiar, el 35,6% de los usuarios con menos de 5 meses lo utilizan para esos fines.La diferencia entre los dos grupos resulta significativa y cercana al 12%. Sin embargo, en •el tiempo la diferencia decrece y tiende a cero.

Para el trabajo

La mayor diferencia resulta para los usuarios con más de 3 meses de exposición al •telecentro, aunque para mayores números de meses la diferencia también resulta sig-nificativa. El 21% de los usuarios del grupo de los “tratados” utiliza el servicio de los telecentros •para su trabajo, un 12,5% mayor que el del grupo de control.

Comunicacionescon familiares

La diferencia, aunque positiva, no resulta significativa para ninguno de los meses de •corte, entre 3 y 15 meses de exposición.

Comunicacionesnacionales

La diferencia no resulta significativa para ninguno de los meses de corte, entre 3 y 15 •meses.


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Consultas de salud

Los individuos con más de 7 meses de asistencia presentan la mayor diferencia signifi-•cativa para el uso del telecentro para consultas de salud. Esa diferencia decrece en el tiempo.El costo de traslado tiene un efecto negativo y significativo sobre la probabilidad de •asistencia mayor a 7 meses y el tiempo de operación tiene un efecto positivo sobre esta probabilidad.El 4,7% de los usuarios del grupo de los “tratados” utiliza el servicio de los Telecentros •para hacer consultas de salud un 3,3% mayor que el del grupo de control.

Acceso al Gobierno y la comunidad

La asistencia a los telecentros no tiene efectos sobre la pertenencia a asociaciones co-•munitarias, sobre el uso de servicios gubernamentales, y sobre las visitas a portales de información del Gobierno.

Empleo e ingreso

Se observa que aunque existen diferencias desde los primeros meses de exposición, estas •son estadísticamente significativas a partir del mes décimo. Esa diferencia crece desde el décimo mes hasta el doceavo mes y a partir de ese mes se mantiene constante. En el décimo mes de exposición a los Telecentros esa diferencia alcanza 20% y se eleva hasta el 25% en el mes.El nivel educativo de los usuarios tiene un efecto positivo y significativo sobre la probabi-•lidad de asistir más de 10 meses, así como el tiempo de operación del telecentro. Dada la importancia de la variable de ingreso en la evaluación del impacto de los Te-•lecentros, se utiliza el método de boostrapping para corregir los posibles sesgos en la estimación de la diferencia encontrada entre el grupo de “tratados“ y “no tratados“. Es muy importante destacar que esta diferencia de ingreso ya tiene en cuenta caracterís-•ticas particulares de los usuarios que influyen sobre el ingreso como el nivel educativo, el conocimiento de las tecnologías de información y la ocupación. La diferencia en el promedio del ingreso entre el grupo de tratamiento y el grupo de con-•trol se encuentra explicada en este caso únicamente por la mayor exposición al telecen-tro y, en consecuencia, al mejor uso de los servicios prestados por el mismo resultado del aprendizaje y apropiación de las TIC que tienen los individuos que asisten al telecentro.

Fuente: Elaboración DEEP con base en el informe final de la Evaluación.

En cuanto al desempeño de los telecentros, se encontró que 243 de los 922 telecentros tuvieron el me-nor desempeño posible, es decir tuvieron un puntaje DEA menor al 50%. De otra parte, 379 telecen-tros tuvieron una calificación de desempeño media, entre el 50% y el 80%. Finalmente, 300 telecentros obtuvieron una calificación alta o muy alta, con puntajes de DEA iguales o superiores al 80%.

Los resultados del análisis de viabilidad permitieron agrupar a los telecentros en ocho categorías acorde con tres parámetros, nivel de desempeño, entorno social y competencia, con los siguientes resultados: 651 telecentros son viables, 72 no son viables y 119 son viables sólo si mejoran su des-empeño.

Al analizar las conclusiones relacionadas con el impacto potencial de los telecentros, es pertinente llamar la atención sobre el rezago tecnológico y su incidencia sobre los mismos. Esto es especialmen-te relevante a nivel de actualización, así como en tiempos de respuesta a las fallas, que tienen como consecuencia un mejor servicio en términos de tiempo y calidad de la atención. De tal forma, los te-lecentros de los conglomerados con buen desempeño y localidades más y menos pobres generarían altos impactos en un futuro, que serían crecientes de mantenerse el rezago tecnológico. De otra parte los conglomerados de bajo desempeño generarían bajos impactos a futuro que no pueden aumentar en la medida en que persistan los rezagos.

Las evaluaciones cualitativas permitieron construir los diagramas que integran los principales flujos de procesos y las problemáticas planteadas, relacionados con la operación y factores que influyen en su gestión. Específicamente se desarrollan los diagramas de:

Cuadro 13 (Continuación)Impacto de los telecentros sobre las variables asociadas al uso


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Fases de desarrollo de un telecentro que está estrechamente relacionado con el proceso de •aprendizaje del administrador.

Proceso de aprendizaje del usuario, en el que se sintetiza el camino que el usuario sigue para •apropiarse de los beneficios.

Factores que influyen en la percepción del desempeño de los telecentros.•


Las recomendaciones cobran particular importancia cuando se revisan los análisis de viabilidad e impacto de los telecentros ya que se convierten en un insumo clave para tomar decisiones sobre el componente dos del programa Compartel. De esta forma la evaluación identificó cuatro grandes grupos sobre los cuales se puede actuar con diferentes estrategias.

En lo referente a los telecentros que son viables y que al mismo tiempo son de alto impacto po-•tencial, se espera que mientras se mantengan constantes las condiciones sociales y económicas del entorno, generen altos impactos positivos dentro de las comunidades beneficiarias.

En el caso de estos telecentros se recomienda que el Estado intervenga para asegurar la provisión de servicios sociales de telecomunicaciones en esas localidades. Se debe recordar que el atraso tecnoló-gico eventualmente podría limitar la viabilidad así como los potenciales impactos.

En cuanto a los telecentros que son viables y que al mismo tiempo son de bajo impacto poten-•cial, se puede afirmar que son locales de buen desempeño ubicados en localidades con condi-ciones económicas y sociales favorables (numerosos estudiantes, altos recaudos de impuestos entre otros), que se encuentran en localidades menos pobres donde su “impacto potencial“ es bajo. En este caso, y dada la potencial aparición de competencia, se hace menos justificables la intervención estatal.

Para los telecentros que tienen alto impacto potencial, pero que no son viables a pesar de su •alto desempeño, se puede decir que la intervención del Estado es menos apremiante. Indepen-dientemente de la pobreza de las localidades donde se encuentran, son telecentros que enfren-tan alta competencia, pero su entorno social y económico no genera condiciones favorables para la viabilidad (relativamente bajo número de estudiantes, de personas afiliadas al sistema de salud y bajos recaudos por impuestos).

Finalmente los telecentros que fueron encontrados no viables y de bajo impacto potencial, son •telecentros que enfrentan baja competencia y que, con una sola excepción, están ubicados en los municipios menos pobres. En el caso de estos telecentros, las variables incluidas en el componente principal (número de estudiantes, número de personas afiliadas a sistema de salud y recaudo de impuestos) no contribuyen a la creación de un entorno favorable para la viabilidad.

La baja competencia en estos sitios y su situación menos apremiante de pobreza indicarían que, si bien es cierto que el Estado debe crear mecanismos para asegurar la provisión de las tecnologías de infor-mación y comunicaciones en estas localidades, no necesariamente debe hacerlo de manera directa.

De forma general es importante que la actualización de las tecnologías de información y de comuni-caciones se realice para potencializar la provisión de los servicios de internet y telefonía para incidir positivamente en los potenciales impactos.


4343


Título de la evaluación Desarrollo del Análisis de Impacto de los ProgramasCompartel-Internet Social.

Programa evaluado Compartel

Cobertura del programa Nacional

Presupuesto del programa 2009: 362 mil millones de pesos

Entidad que contrató la evaluación Fonade

Evaluador Centro de Estudios sobre el Desarrollo Económico (Universidad de los Andes)

Costo de la evaluación N.D.


Análisis de Cluster•Data Envelopment Análsis (DEA)•Average Treatment on theTreated (ATT)•Modelo de Puntaje Óptimo•Análisis cualitativos•


922 telecentros (345 visitas y 575 encuestas telefónicas a ad-•ministradores).4 grupos focales•4 entrevistas a profundidad•

duración N.D.

Bibliografía

Universidad de los Andes. Centro de Estudios sobre el Desarrollo Económico CEDE. Informe Final Desarrollo del Análisis de Impacto de los Programas CoMPARTEL - Internet Social. Marzo de 2007.

Ministerio de Comunicaciones. http://www.compartel.gov.co/programas.asp Recuperado en Marzo 2 de 2010.

Fondo Financiero de Proyectos de Inversión. http://www.fonade.gov.co/eContent/home.asp. Recupera-do en Marzo 2 de 2010

Decreto 313 de 1991.

Departamento Nacional de Planeación (DNP). Concejo de Política Económica y Social (Conpes). Pro-grama Compartel de Telefonía Social 1999-2000. Conpes 3202.

Departamento Nacional de Planeación (DNP). Concejo de Política Económica y Social (Conpes). Li-neamientos de política en telecomunicaciones sociales 2002-2003. Conpes 3171.

Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&task=category&sectionid=35&id=346&Itemid=831. Recuperado el 2 de marzo 2 de 2010.



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EVALUACiÓn PLAn URBAnO inTEGRAL (PUi)

anTeceDenTes

Las iniciativas de urbanización en Medellín en torno a los asentamientos precarios comenzaron con el Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales (Primed), el cual inició su ejecución en 1996, en cooperación con el gobierno de Alemania, la coordinación de esfuerzos con la gober-nación de Antioquia y la Nación. Este programa “se concentró en resolver aspectos graves como la ilegalidad en la tenencia de la propiedad, la construcción en zonas de alto riesgo, el desempleo, la deserción escolar, la mala calidad de las viviendas, los servicios públicos y el equipamiento colectivo que se reflejan en insalubridad, violencia, inseguridad, desconfianza hacia las instituciones guberna-mentales, así como en alto riesgo geológico para los pobladores. Sin embargo, era principalmente un programa inmobiliario que se enfocó en el entorno”.

En 2004, Medellín realizó diversos estudios de diagnóstico y conocimiento de la zona nororiental de la ciudad. Los documentos encontraron que las principales problemáticas presentadas en la zona de estudio fueron los altos índices de violencia y pobreza, las inapropiadas intervenciones del Estado, el déficit del espacio público, la discontinuidad en la movilidad y el déficit de vivienda. Adicionalmente, se encontró evidencia de que la zona presentaba los más bajos índices de calidad de vida de la ciu-dad. Igualmente, con la encuesta de calidad de vida que se realizó en Medellín (2004), se encontró que la comuna 1 y 2 mostraban el más bajo Índice de Desarrollo Humano (IDH). En esta medida, se optó por una decisión política que a través del urbanismo social y la intervención de la ciudad, para lograr la recuperación y transformación de la zona.

Gráfica 3Localización en la ciudad del área intervenida con el PUI

Fuente: Alcaldía de Medellín.


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Iniciativa de la Alcaldía de Medellín ejecutada desde 2005 a través de la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU), que efectúa la intervención urbana y social en el área del Metrocable en la zona nororiental de Medellín. Contó con tres componentes: (i) orden físico: mejoramiento y construcción de espacio público, movilidad peatonal, construcción de equipamientos colectivos, generación de programas habitacionales y recuperación del medio ambiente; (ii) orden social: fortalecimiento de las organizaciones comunitarias y el plan de comunicaciones, y (iii) orden interinstitucional: coordinación interinstitucional e intersectorial. El fin del programa consiste en elevar las condiciones de vida de los habitantes del área de intervención mediante la ejecución de iniciativas de desarrollo integral que acerquen a la administración municipal con las comunidades.

“El PUI Nororiental realizó inversiones en el mejoramiento físico del área de intervención por 3.749 millones de pesos en el componente de vivienda y $1.712 millones en el componente de entorno, mientras que en los componentes social e institucional la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU) de Medellín canalizó inversiones por la suma de 9.434 millones de pesos”41.

El PUI Nororiental se ubica en las comunas 1 y 2 situadas en la zona nororiental de Medellín con un total de 158 hectáreas a intervenir y beneficia a más de 170.000 habitantes de 11 barrios: Andalucía, La Francia, Villa Niza, Villa del Socorro, Popular 1 y 2, Granizal, Nuevo Horizonte, Santo Domingo Savio 1 y 2, y La Esperanza. De esta forma, busca a través de la transformación del espacio público tener un impacto en el mejoramiento de la calidad de vida y la seguridad de sus habitantes.

De otra parte, para la formulación del PUI se toman como referente el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado comunitario”, en particular los lineamientos de la estrategia “Ciuda-des Amables” y el Plan Colombia, en los componentes de orden social (participación comunitaria y comunicación), institucional (coordinación intersectorial e interinstitucional) y físico (mejoramiento de espacio público y movilidad, ordenamiento del medio ambiente, plan de vivienda). En la política mu-nicipal, el PUI Nororiental se enmarca en el “Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007”42, el ”Plan de ordenamiento Territorial de Medellín PoT43” y convenios interadministrativos (PUI, 2008: 13).


El propósito de la evaluación fue brindarle herramientas a la administración municipal para que pu-diera mejorar la ejecución de la intervención del PUI en la Zona Nororiental, en especial en las comu-nas 1 y 2. La evaluación ejecutiva44 del PUI Nororiental analiza el diseño, los resultados, los insumos, el manejo operativo, la estructura organizacional, las actividades de direccionamiento, evaluación y

41 Documento Conpes 3604 de 2009 “Lineamientos para la Consolidación de la Política de Mejoramiento Integral de Ba-rrios-MIB”. DNP-MAVDT.

42 Debido a que formulación fue posterior a la realización de dicho plan, está enmarcado y se orienta en la tercera línea, Medellín, un Espacio para el Encuentro Ciudadano.

43 Los objetivos estratégicos del PoT fueron: (1) Valorar el medio natural como factor estructurante para el ordenamiento territorial y componente esencial del espacio público, (2) convertir el espacio público en elemento principal del sistema estructurante urbano, (3) racionalizar el uso y ocupación del suelo, (4) implementar un nuevo modelo de movilidad sopor-tado en el metro y en un sistema complementario de mediana capacidad, (5) convertir la vivienda y el barrio en factor de desarrollo, integración y cohesión social, con visión y conciencia metropolitana y (6) contribuir desde el ordenamiento a la construcción de una ciudad equitativa y a la consolidación de una cultura de planeación y gestión urbanística democrática y participativa (PUI, 2008: 14).

44 La metodología de esta evaluación utiliza la herramienta del marco lógico que se ha complementado con un análisis con enfoque por procesos e integrado al ciclo de programa.


4646

control y la eficiencia45 del programa. Para el manejo operativo, se tuvieron en cuenta los procesos básicos para lograr cumplir los objetivos, los factores externos que pudieran afectar el programa y el proceso de diseño de los componentes.

En cuanto a la estructura organizacional, se analizó si el esquema global de operación era adecuado, la coherencia entre el nivel central del programa y el nivel territorial, el esquema interno de la organi-zación y las responsabilidades de los funcionarios en la implementación del programa. Para las activi-dades de direccionamiento, evaluación y control, se evaluaron los planes estratégicos del programa; la toma de decisiones; la pertinencia de la información recibida para monitorear el cumplimiento de los fines y propósitos, metas de cobertura y entrega de los componentes; y las medidas adoptadas para corregir sus deficiencias de diseño, planeación, manejo operativo, estructura organizacional y coordinación. Finalmente, se realiza un análisis de la eficiencia global del programa, en relación al mejoramiento significativo de los niveles de eficiencia en el tiempo, y la comparación de desempeño con programas similares.

Dentro de la evaluación se realizaron reuniones con el gerente del PUI, con el fin de conocer en ma-yor detalle los componentes y planes de acción del programa. También se hicieron visitas de campo, para constatar las obras realizadas en la zona nororiental, como la aplicación de encuestas a los beneficiarios para conocer la percepción y opinión de los resultados del proyecto, y recolección de información, a través de entrevistas al director de los PUI de Medellín, a las secretarías o institucio-nes con alguna relación con el PUI Nororiental y a líderes comunitarios de las principales zonas de intervención.

Cuadro 14Levantamiento de la información

Reunión con el gerente del PUI Nororiental.

Los objetivos de esta reunión son en primer lugar dar inicio formal a la evaluación con la unidad ejecutora, Empresa de Desarrollo Urbano (EDU), conocer el proyecto desde la pers-pectiva de la entidad encargada de la gestión y desarrollo del mismo.

Visitas y trabajo de campo en la zona de inter-vención.

El objetivo es conocer los puntos estratégicos y las principales obras realizadas en la zona de intervención.

Entrevistas a los encargados del PUI en secreta-rías o instituciones involucradas en el PUI.

El objetivo es conocer sus percepciones, sus opiniones, su pa-pel, las fallas, riesgos y fortalezas del PUI Nororiental desde su punto de vista, y así empezar a construir una base para hacer recomendaciones.

Entrevista al director de los Proyectos Urbanos Integrales de Medellín.

Es muy importante conocer el punto de vista y opinión de este arquitecto, quien junto a un equipo concibió el PUI y tuvo un papel definitivo en llevarlo a la práctica.

Encuesta y grupos focales con los beneficiarios directos del PUI.

Es fundamental conocer la percepción, opinión y puntos de vista de los beneficiarios directos del proyecto. Para esto se utiliza encuestas (50 a 80 aproximadamente beneficiarios).

Entrevista a líderes comunitarios de los barrios intervenidos.

Para llevar a cabo estos propósitos el papel de algunos líde-res comunitarios de los barrios de intervención ha sido clave, ya que han logrado crear un puente entre la Alcaldía, la EDU y la comunidad.

Fuente: Elaboración DEPP con datos de la evaluación.

45 La naturaleza del programa, de sus actividades y componentes hace difícil la medición de eficiencia, y no hay ninguna información disponible que permita hacer una medición robusta.


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A continuación se presentan las principales conclusiones de la evaluación, aclarándose que estas reflejaban la situación de ejecución de los proyectos del PUI hasta el momento de cierre de la misma (febrero de 2008):

El Proyecto Urbano Integral Nororiental mostró avances significativos en el diseño y ejecución de políticas de intervención urbana, mientras que se encontraron algunas fortalezas y debilidades en el orden físico, social e interinstitucional.

A nivel de resultados, en el orden físico, se encontró que el programa hizo entrega de la mayor parte de componentes a excepción del Puente Peatonal de Guadua, componentes presentes dentro del pro-yecto de movilidad peatonal incluido en el PUI. Adicionalmente, se encontró que el parque lineal de la Quebrada La Herrera, que hace parte del Proyecto de Medio Ambiente, no fue entregado a tiempo. Finalmente, en el Proyecto de Vivienda, el programa habitacional de Juan Bobo no fue entregado completamente en el periodo establecido (su ejecución se tomó más tiempo).

En el orden social, la entrega de componentes no fue tan clara como en el caso de las obras físicas; sin embargo, se observa que se lograron fortalecer las organizaciones comunitarias exitosamente al igual que la realización de un plan de comunicaciones46.

La evaluación encontró que en el orden interinstitucional e intersectorial se logró una articulación y coordinación con otras instituciones, pero los resultados no son tan exitosos en la medida en que al-gunas instituciones externas no tienen claras sus responsabilidades y no reconocen el PUI Nororiental como proyecto consolidado.

Parte central del éxito de la intervención estuvo relacionada con la focalización de los beneficiarios. La forta-leza del PUI Nororiental y de una posible replicación en otras zonas estuvo fuertemente relacionada con la delimitación de la zona teniendo en cuenta un diagnóstico de esta y una delimitación clara y justificada.

Las falencias en la estructura inicial del programa explicaron la inexistencia de un presupuesto glo-bal claro. No existió información detallada de este presupuesto del programa, su discriminación por años, fuente, asignación, costos y gastos de los recursos. Teniendo en cuenta que la EDU no tiene presupuesto propio, sino que es a partir de convenios con las secretarías encargadas de cada uno de los componentes que logra determinar un presupuesto para el PUI, no fue posible armar un presu-puesto total del proyecto con la información levantada.

46 Se logró un PUI Nororiental promovido y divulgado en medios de comunicación y una comunidad de la zona de interven-ción capacitada en el uso y mantenimiento de los programas del PUI.

Fuente: Alcaldía de Medellín.


4848

El riesgo en cuanto al modelo de gestión se relacionó con que el proyecto no estaba formalizado, ni amarrado a la institucionalidad, por lo que le daba mucho poder de maniobra al alcalde de turno y amenazaba su continuidad. No obstante, al encontrarse el PUI en la agenda del alcalde facilitó la ejecución de las obras y la articulación de varias políticas sectoriales; asimismo, contar con una gerencia del PUI (con oficinas en el área de intervención), con línea directa de comunicación con el alcalde, garantizó el éxito de la intervención.

No se realizó una sistematización juiciosa y organizada del proyecto, en especial, en términos del ma-nejo financiero, las metas del proyecto, el seguimiento realizado desde la Alcaldía y la sistematización de la experiencia, lo que dificultó la evaluación del programa.

En el PUI Nororiental, la sostenibilidad y mantenimiento del programa giró en torno a la apropiación y autosostenimiento de los componentes entregados por parte de la comunidad. Aunque este elemen-to fue importante, en la medida en que dio importancia al papel de la comunidad como participante del proyecto, no ha sido suficiente para garantizar la sostenibilidad del mismo.

Cuadro 15Algunos indicadores

125.000 m• 2 de espacio público generado

La inversión es 4 veces mayor que la realizada en la construcción del Metrocable •

92% de la mano de obra es de habitantes de la zona intervenida•

18 nuevos parques •

8 barrios por primera vez tienen un parque •

Paseos peatonales con 3.235 metros lineales•

Fuente: PUI, Alcaldía de Medellín.

Finalmente, el PUI Nororiental logra pasar de la planeación urbana hacia la gestión urbana, es decir, el PUI involucra a los actores, las entidades, la comunidad a través de gerencias y mesas de trabajo permitiendo adelantar intervenciones con un grado de complejidad de una manera más efectiva.


Teniendo en cuenta las debilidades que se presentan a partir de la evaluación del PUI Nororiental, el evaluador reitera la necesidad de consolidar el proyecto por parte de la administración municipal y realiza recomendaciones en cuanto a su estructura y diseño.

El diseño del programa debe centrarse en fijar un plan de acción con sus diferentes fases o •etapas y sistematizarlas desde el principio. Para esto, es necesario plantear unas metas claras y específicas, acordes con los propósitos de dar solución integral al área a intervenir en lo rela-cionado con los diferentes componentes del PUI.

El Departamento Administrativo de Planeación Municipal debe tener el PUI Nororiental como un •proyecto piloto, al que se le deben realizar los correctivos necesarios para que sea modelo de planificación no sólo para Medellín, sino a nivel nacional y se pueda consolidar, garantizándole su sostenibilidad en el tiempo.

Es necesario anclar la estructura paralela “informal” del PUI Nororiental a una estructura tra-•dicional. Para esto es necesario realizar la reformulación del diseño y ejecución del proyecto en la toma de decisiones desde la Alcaldía y el municipio, promoviendo una ley que formalice dicho proceso.


4949

Es necesario que las entidades municipales competentes, en coordinación con la EDU, diseñen estra-•tegias de monitoreo, control y evaluación que garanticen, por un lado, la medición de los procesos y, por otro lado, el análisis, seguimiento y mejoramiento del proyecto.


La administración municipal de Medellín tomó como insumo la evaluación para definir las es-•trategias y acciones de mejoramiento de este Proyecto Urbano Integral para hacer el rediseño y tomarlo como modelo réplica en cuatro zonas más de la ciudad.

Se implementaron a partir del Plan de Desarrollo 2008-2011, Medellín es solidaria y compe-•titiva, tres Proyectos Urbanos Integrales en la ciudad de Medellín, en las zonas centroriental, noroccidental y centroccidental.

La Empresa de Desarrollo Urbano (EDU) como operador del programa contrató el desarrollo y •elaboración de medidores e indicadores que permitieron la generación formal de resultados en la implementación del programa.

Para la metodología Proyectos Urbanos Integrales se estableció una guía de pasos que facilita-•ron la implementación en cada uno de sus componentes buscando el logro del objetivo esta-blecido para la intervención en territorio.

Implicaciones del PUI desde la formulación del Plan Habitacional de Medellín, su articulación •con las políticas habitacionales de esta entidad territorial y sin duda con el Plan de ordena-miento Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal de Medellín.


Titulo de la evaluación Evaluación Plan Urbano Integral

Programa evaluado Desarrollo urbano: ciudades compactas y sostenibles

Presupuesto del programa 2007: $3.739 millones; 2008: $6.537 millones; 2009: $8.141 mi-llones.

Cobertura del programa

Ciudad Metropolitana de Medellín, Barrios de la Comuna 1 y 2. (San-to Domingo 2, Santo Domingo1, La Avanzada, Nuevo Horizonte, Popular 1, Popular 2, Granizal, La Esperanza, Villa del Socorro, La Francia, Andalucía, Villa Niza).

Entidad que contrató la Evaluación Departamento Nacional de Planeación (DNP)

Evaluador Julio E. Villarreal Navarro

Costo de la evaluación 14 millones de pesos


Evaluación ejecutiva - E2:Matriz de marco lógico •Análisis por procesos•Información Check Box•


Recopilación de documentos oficiales y secundarios del Proyecto PUI •Nororiental. Visitas y trabajo de campo.•Entrevista a profundidad, grupos focales y encuestas.•Entrevistas con el director del PUI Nororiental, secretarías o institucio-•nes involucradas, líderes comunitarios.

duración Noviembre de 2007-febrero de 2008.


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Bibliografía

Alcaldía de Medellín. “Proyecto Urbano Integral Nororiental. Un modelo de intervención Integral”.

Departamento Nacional de Planeación. Documento Conpes 3604. “Lineamientos para la consoli-dación de la política de Mejoramiento Integral de Barrios-MIB”. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial DNP-DDUPA. Bogotá, agosto de 2009 (en http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=FHzDNvduRMo%3D&tabid=907, recuperado en febrero de 2010).

Informe final programa Proyecto Urbano Integral Nororiental. Bogotá, marzo de 2008.

Plan de ordenamiento Territorial PoT Medellín (en http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/P_ciudad/index.jsp?idPagina=861, recuperado en marzo de 2010).

Plan de Desarrollo Municipal Medellín (en http://www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/N_ad-mon/index.jsp?idPagina=1154, recuperado en marzo de 2010).

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Sistema de Gestión y Seguimiento a las metas del Gobierno (en: https://www.sigob.gov.co/pnd/pnd.aspx, recuperado en febrero de 2010).


5151

mETOdOLOGÍA, EVALUACiÓn Y sEGUimiEnTO dE LOs PROYECTOs QUE HA-CEn PARTE dEL PROGRAmA “VÍAs PARA LA PAZ”

anTeceDenTes

Colombia sufre un atraso en infraestructura vial, que en el actual ambiente de globalización le resta productividad y competitividad a la hora de enfrentar los mercados mundiales. Para 2005, Colombia tenía 16.640 kilómetros de red arterial, el 50% se encontraba en buen estado y 8.298 kilómetros plenamente pavimentados. En ese mismo año, tan sólo el 17% de la red vascular se encontró en buen estado, estando el 75 % de estas redes secundarias y terciarias a cargo de los entes territoriales. La Vi-sión Segundo Centenario ha propuesto como meta lograr que en 2019 el 100% de la red vial arterial esté pavimentada y aumentar a 20.935 kilómetros de red arterial. Así mismo, la Visión contempla la necesidad de ampliar la capacidad vial en 2.254 kilómetros con dobles calzadas y terceros carriles y lograr que el mantenimiento de ésta sea responsabilidad de los entes territoriales47.

Para alcanzar los estándares internacionales, según Colfecar, se necesitarían 35.000 kilómetros más de vías48. En un estudio al respecto, “El transporte como soporte al desarrollo: una visión 2040” (realizado por la Universidad de los Andes en 2008), se menciona que, para suplir el crecimiento de la demanda causado por el incremento de la población, la producción y el comercio exterior, es necesario incrementar los kilómetros de dobles calzadas de 600 a 2.600 en 2014, y a 7.800 en 204049. Por su parte, la Cámara Colombiana de la Infraestructura encuentra que incluso comparan-do a Colombia con naciones más pobres, sigue teniendo un importante rezago vial al contar con 9 kilómetros de vías por cada kilómetro cuadrado de área, mientras que Etiopía tiene 11, Senegal 20, Ghana 35 y Bangladesh 4850.

Estas cifras evidencian la necesidad de promover el desarrollo vial en el país y así brindar movilidad al sector productivo y nuevas opciones al sector rural, contribuir a la disminución de la brecha entre las capitales de los departamentos y la provincia, lograr la integración regional y la interacción de la población. La infraestructura de transporte, tal como puentes, aeropuertos, puertos marítimos, transporte fluvial y ferrovías, es igualmente crítica y relevante para enfrentar el mundo globalizado; estos desarrollos son complementarios a la infraestructura vial y son vitales para que los objetivos de desarrollo económico se puedan alcanzar.


El Ministerio de Transporte, consciente de la importancia de la red vial en la obtención de los objetivos planteados en el Plan de Desarrollo y particularmente en la Estrategia de Paz, ha definido como uno de sus planes bandera la formulación y ejecución del “Plan de Vías para la Paz”. Los proyectos del Programa de Vías para la Paz abarcan la construcción y mejoramiento de carreteras de importancia nacional e internacional y vías centrales para la integración de extensas regiones en zonas apartadas del país. Además de ese objetivo central, el plan contempla la ejecución de obras de protección, en-

47 Casa de Nariño (2005).48 Mientras en Colombia por cada millón de habitantes hay 350 kilómetros de vías, en México esa relación es de 900 kiló-

metros y en Chile de 860 kilómetros. 49 Esto implicaría para Colombia, agrupando la construcción de carreteras de dobles calzadas y carreteras terciarias, y el

mantenimiento de las vías, pasar de invertir 0,6% del PIB a invertir 1,18% en 2014, y luego bajar a 0,94% en 2040.50 Tratado de Libre Comercio Andino-EE. UU. “El rezago vial colombiano”. 15 de noviembre de 1994 (en:http://tlcserver.tlc.

gov.co/eContent/NewsDetail.asp?ID=3448&IDCompany=26, recuperado el 26 de marzo de 2010).


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causamiento y construcción de muelles en tramos fluviales, donde la única alternativa de acceso es el río, la construcción o mejoramiento de las condiciones de aeropuertos en puntos alejados de la geo-grafía desconectados de la red vial, la construcción o mejoramiento de puentes en vías secundarias y terciarias, y la financiación del mantenimiento de caminos rurales.

El monto global de las inversiones en el programa asciende a más de un billón de pesos y las obras se extienden a lo largo de toda la frontera agrícola nacional y las zonas de conflicto.

Gráfico 4Red Nacional de carreteras plan de Vías para la Paz

Fuente: Página del Ministerio de Transporte51.

51 En: http://pvr.mintransporte.gov.co/images/proyectos/MAPACaF20Proyectos.JPG


5353

Los proyectos seleccionados se han clasificado en cinco grupos52:

Proyectos prioritarios de carreteras: Corresponde a proyectos de mejoramiento de carreteras a. que, por su estratégica localización geográfica, la cantidad y tipo de municipios beneficiados, la necesidad de fortalecer la presencia del Estado para recuperar zonas fuertemente afectadas por conflictos sociales y armados y la riqueza agrícola de la zona, se considera deben ser ejecutados en el corto y mediano plazo. En este grupo se han incluido los proyectos de mejoramiento de las vías Granada-San José del Guaviare, Barranco de Loba-Cantagallo (Troncal del Sur de Bolívar) y Puerto Berrío-Caucasia.

otros proyectos de carreteras: Se trata de proyectos de desarrollo 2.500 kilómetros (aproxima-b. damente) de carreteras secundarias y terciarias abandonadas desde hace muchos años y que son en la mayoría la única ruta o medio de comunicación de zonas apartadas con los centros de consumos y ciudades capitales. En este grupo se incluyen vías en más de 22 departamentos.

Proyectos para el mantenimiento de la red terciaria: Corresponde a la ejecución de proyectos c. a través de un programa denominado Manos a la obra-Alianza, que viene desarrollando el Fondo Nacional de Caminos Vecinales, mediante el cual se realizarán actividades de manteni-miento rutinario en caminos veredales de los 937 municipios más pobres del país, generando empleo directo, local y con la participación activa de la comunidad y el gobierno municipal.

Proyectos fluviales: Se trata de proyectos concertados con los entes territoriales que buscan solu-d. ciones puntuales en la red fluvial en zonas con elevados niveles de violencia, conflicto ambiental y donde existen grandes áreas de cultivos ilícitos.

Proyectos de puentes: Como complemento a las actividades de mejoramiento de la red de e. carreteras, se ha considerado la ejecución de obras de rehabilitación y mantenimiento de la estructura de puentes en las vías del plan.


El Ministerio de Transporte contrató un estudio de consultoría con la firma Económica Consultores para evaluar el impacto y realizar un seguimiento de las obras de infraestructura de transporte ejecutadas por el plan Vías para la Paz. Para este fin se contrató el diseño de un modelo computacional, que per-mitiera evaluar la totalidad de los proyectos que abarca el programa bajo una misma óptica, hacién-dolos comparables a partir de una serie de parámetros comunes y cálculos allí preestablecidos.

El modelo permitió identificar los ahorros en costos de operación de los vehículos, el impacto social, la medición de los impactos productivos de los proyectos, la definición de las áreas de influencia y la identificación de los costos y beneficios en otras obras de infraestructura directamente conectadas con el proyecto.

La evaluación requirió realizar un levantamiento de información primaria en campo. La metodología utilizada para esta actividad consistió en realizar un levantamiento de líneas base para cada una de las variables a analizar (Ver cuadro 16), recopilación de información presupuestal de los proyectos de infraestructura, determinación de los flujos vehiculares antes y después del proyecto, observación del estado de las vías y obras de infraestructura conexas al proyecto, y realización de encuestas a hogares aledaños a la zona de intervención y a usuarios de las vías. Adicionalmente, se efectuó una

52 Ministerio de Transporte, “Programa Vías para la Paz” (en http://pvr.mintransporte.gov.co/Ministerio/Programas/vias_paz.htm, recuperado el 26 de marzo de 2010).


5454

compilación de estadísticas demográficas, con el fin de determinar los flujos poblacionales atraídos por los proyectos y las mejoras de las condiciones de vida en los municipios intervenidos y en los asentamientos a lo largo de los corredores viales parte del programa.

Las variables de interés para la evaluación se clasifican en dos categorías: beneficios y costos asocia-dos al proyecto e indicadores de evaluación económica. A continuación, se enumeran los beneficios observados, los cuales varían de acuerdo al tipo de proyecto, junto con los costos y los indicadores económicos utilizados.

Cuadro 16Variables de análisis

Tipo deproyecto Beneficios

de puentes

Ahorros en costos de operación: de los vehículos que transitarán por la vía en el horizonte •de análisis, como consecuencia del proyecto.Beneficios sociales: el impacto que tiene el proyecto sobre la población, como el ahorro en •tiempos de desplazamiento y los aumentos en coberturas de educación.Beneficios agrícolas: aumento en el valor agregado de las hectáreas cultivadas en las zonas •de influencia a largo plazo del proyecto2.Beneficios ganaderos: representa el mayor valor agregado de la actividad ganadera por •aumentos en productividad y mayor precio de venta asociados al proyecto.Valor agregado de otras actividades económicas diferentes a la agricultura o ganadería, que •sean atribuibles al proyecto.Ahorros en costos de mantenimiento: en el plan de mantenimiento de vías, ante una mayor •duración de la capa de rodadura.

Fluviales

Beneficios de muelles, asociados al mejoramiento o construcción.Ahorros en tiempo de abordaje de los pasajeros que se movilizan por el muelle.•Ahorros en tiempo de viaje de los pasajeros (entre origen y destino), asociados a la sustitu-•ción de embarcaciones.Ahorros en tiempos de estiba: disminución en los tiempos de cargue y descargue, entre •situaciones sin y con proyecto.Ahorros en costos de operación de botes de carga.•

Beneficios obras de protecciónÁreas rurales protegidas: área total medida en hectáreas, teniendo en cuenta la duración •promedio de las inundaciones y la renta que se deja de percibir por la inundación.Viviendas protegidas: valoración de las viviendas que gracias al proyecto no se inundan.•Población protegida: valoración del tiempo que la población dedicaba a detener la inun-•dación.Nueva tierra cultivada: corresponde al área no productiva en la situación sin proyecto que, •gracias a este, es adecuada para realizar actividades productivas.

Beneficios encausamientoAhorro en tiempos de viaje de pasajeros, en las rutas que pasan por la zona encausada.•Ahorros en costos de operación de botes de pasajeros.•Ahorros en costos de operación de botes de carga.•

Aeropuertos

Ahorros en tiempo de los pasajeros, asociados al uso de aeronaves más eficientes o mejor •operación de las existentes.Ahorros en la operación de aviones de pasajeros, asociados con el mejoramiento de la pista •y la sustitución de la flota aeroportuaria.Ahorros en la operación aviones carga, por la sustitución de la flota aeroportuaria.•Nueva demanda de pasajeros: cálculo del excedente del consumidor (pasajeros) asociado •con la oferta de un nuevo bien (viajes en avión).Nueva demanda de carga: cálculo del excedente del consumidor (carga) asociado con la •oferta de un nuevo bien (viajes en avión).


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Costos

Para todos losproyectos

En los que se incurrió para la ejecución del proyecto. Se presentan valorados a precios de •mercado y a precios cuenta, mostrando la participación de cada uno de los rubros

indicadores económicos

Para todos losproyectos

Flujo Neto (VPN): Valor presente neto del flujo libre en cada año del horizonte de análisis •(beneficios descontados costos).TIR o tasa interna de retorno del proyecto.•Relación Beneficio/Costo: relación entre los beneficios asociados al proyecto y los costos •imputables al mismo.

Fuente: Elaboración DEEP con base en el informe final de la Evaluación.

Una vez establecida la metodología a emplear, en el 2005 Económica Consultores efectuó la evalua-ción de seis proyectos ya concluidos, implementados por el programa Vías para la Paz. La evaluación buscó ser exhaustiva, reconstruyendo la ejecución física y presupuestal de los proyectos y realizando inspecciones de campo para constatar el estado y las condiciones de operación de las obras. Adi-cionalmente, midieron los impactos de los proyectos en materia de transporte, actividad agrícola, coberturas y accesibilidad a los servicios sociales y, en los casos de los grandes proyectos de alcance regional, la evolución de variables de gobernabilidad53.

En la muestra de proyectos se encuentran el mejoramiento y pavimentación de dos carreteras de impacto regional: Pitalito-Mocoa y Santa Rosa-Simití; la construcción de un muelle fluvial sobre el río Putumayo en Puerto Asís; el mejoramiento y pavimentación de la pista en el aeropuerto de Acandí en Chocó; la construcción de un puente que conecta a Belén y Encino ubicados en Boyacá y Santander, respectivamente, y el programa de mantenimiento de vías terciarias en Puerto Valdivia Antioquia.


De acuerdo con los resultados de la evaluación, los proyectos ejercen un gran impacto sobre la vida de las comunidades beneficiarias cuando las obras de infraestructura rural son planificadas y ejecutadas correctamente. Esto teniendo en cuenta que las obras, en promedio, llevan un año en funcionamiento, tiempo inferior al que exigen los procesos socioeconómicos para su madura-ción.

En los cinco de los seis proyectos se obtuvieron tasas de transporte elevadas, muy superiores a las que generan los proyectos típicos de inversión pública. Mientras que los recursos invertidos ascen-dieron a 102.000 millones de pesos del 2004, los proyectos generaron un flujo de beneficios netos que asciende a un valor presente de 200.000 millones de pesos; esto arrojó una relación beneficio-costo de la muestra evaluada de 1,95. Este indicador, muy probablemente se elevará con el paso del tiempo, a medida que se consoliden los impactos sobre las economías locales y regionales. Se debe recordar que estos proyectos llevan, en promedio, poco más de un año en funcionamiento y los procesos socioeconómicos exigen períodos mayores para su maduración.

53 De manera cualitativa o cuantitativa según corresponda a las características de la variable.

Cuadro 16 (Continuación)Variables de análisis


5656

Cuadro 17Resumen de resultados de la evaluación54

Proyecto Costos VPnBeneficios

Relación beneficio-

costoTiR %

Percepción de la

población

Carretera Santa Rosa-Simití 18,1 25,2 1,39 17,3 +

Carretera Mocoa-Pitalito 78,9 170,1 2,15 29,3 +

Muelle Puerto Asís 3,1 0,61 0,19 -5,5

Puente Belén-Encino 0,7 1,7 2,5 38,7 +

Aeropuerto de Acandí 1,5 2,4 1,6 23,5 +

Mantenimiento de vías terciarias de Valdivia 0,1 +

Fuente: Resumen ejecutivo. Evaluación ex post de 6 proyectos de Vías para la Paz.

Con excepción del muelle en Puerto Asís, se registró una calificación muy favorable del proyecto por parte de la población. En los proyectos de impacto regional, cerca del 90% de los entrevistados considera que el proyecto significó un aumento en su calidad de vida, la actividad económica y el empleo.

El único proyecto que no se puede considerar como exitoso, con base a los cálculos de indicadores de transporte, ni a las opiniones de los habitantes, es el muelle de Puerto Asís. La incertidumbre y variabilidad del nivel de las aguas del río Putumayo impiden predecir el momento de salida y arribo de los buques, por lo cual rara vez se utiliza la facilidad del muelle de permitir trasbordos directos. Por otra parte, el muelle está localizado relativamente lejos del casco urbano, por lo que los movimientos generalizados de carga y pasajeros del municipio se continúan realizando desde otro punto del río.

recomenDaciones De políTica

Dado el tiempo requerido para la consolidación de los efectos socioeconómicos ocasionados por los proyectos, se recomienda realizar evaluaciones posteriores de proyectos del programa, a fin de realizar un seguimiento de los mismos. Ante esto, en el 2006 se realizó otra evaluación ex post de una muestra de proyectos del programa Vías para la Paz, la cual se concentró en tres carreteras de impacto regional (Granada-San José del Guaviare, Vélez-Landázuri y Zaragoza-Caucasia), un puen-te en una vía secundaria que conecta a Puerto Tejada y Cali (El Hormiguero), la construcción de un nuevo acceso vial al muelle fluvial de Capulco sobre el río Magdalena y la pavimentación de la pista del aeropuerto de El Charco en Nariño.

Como resultado de esta evaluación se puede mencionar que, de los seis proyectos analizados, cuatro respondieron plenamente a los objetivos del programa Vías para la Paz y arrojaron rentabilidades sociales y económicas buenas. Se trata de las tres carreteras y del aeropuerto de El Charco. El Hormi-guero, en contraste, si bien presentó la mejor TIR de todos los proyectos, por sus características pudo haberse fondeado con recursos de otras fuentes. Finalmente, en el caso del muelle de Capulco, se encontró que ni el proyecto se ajustaba a los preceptos del programa ni el retorno parece sustentar el monto de las inversiones.

54 Cifras en miles de millones de pesos del 2004.


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Titulo de la evaluaciónmetodología de Evaluación y seguimiento de los Proyectos que hacen parte del programa Vías Para La Paz. informe Final.

Evaluación de seis de proyectos del Programa Vías para la Paz.

Programa evaluado Programa de transporte Vías para la Paz


El programa divide el universo de proyectos en 5 zonas:Sur de Bolívar y Magdalena Medio•Cordillera oriental•Antioquia, zona cafetera y Chocó•Costa Atlántica•Región sur•

Presupuesto del programa 456 millones de dólares

Entidad que contrató la evaluación Ministerio de Transporte

Evaluador Económica Consultores Ltda.


metodologías utilizadasEvaluación ex post y seguimiento, a través de encuestas directas a usua-rios y beneficiarios. Compilación de información operacional de los proyectos.

Recolección de información

Muestra Metodología (algunos proyectos desarrollados en la Región sur):12 proyectos viales, 10 puentes y 15 programas de mantenimiento de •la red terciaria.3 proyectos fluviales y 2 proyectos aeroportuarios.•

Muestra Evaluación (6 proyectos): Carretera Santa Rosa–Simití.•Carretera Mocoa-Pitalito.•Muelle Puerto Asís.•Puente Belén-Encino.•Aeropuerto de Acandí.•Mantenimiento de vías terciarias de Valdivia.•

duración Metodología: 25 de marzo-agosto 5 de 2002.Evaluación: Febrero de 2005.

Bibliografía

Económica Consultores. “Metodología de evaluación y seguimiento de los proyectos que hacen parte del programa Vías para la Paz. Informe final”. Ministerio de Transporte, 5 de agosto de 2002.

Casa de Nariño. “Infraestructura vial para el 2019, primer tema de foros regionales”. 28 de septiembre de 2005 (en: http://www.presidencia.gov.co/sne/2005/septiembre/28/08282005.htm, recuperado el 26 de marzo de 2010).

Ministerio de Transporte. “Evaluación de impacto ex post de una muestra de proyectos del Programa Vías para la Paz” (resumen ejecutivo). Económica Consultores, mayo de 2006.

Ministerio de Transporte. “Evaluación de seis proyectos del programa Vías para la Paz” (resumen ejecu-tivo). Económica Consultores, febrero de 2005.

Ministerio de Transporte. “Programa Vías para la Paz” (en http://pvr.mintransporte.gov.co/Ministerio/Programas/vias_paz.htm, recuperado el 26 de marzo de 2010).

Tratado de Libre Comercio Andino-EE. UU. “El rezago vial colombiano”. 15 de noviembre de 1994 (en: http://tlcserver.tlc.gov.co/eContent/NewsDetail.asp?ID=3448&IDCompany=26, recuperado el 26 de marzo de 2010).

58

1.


1.

1. 1.

dEsARROLLO EmPREsARiAL


6060

EVALUACiÓn dE imPACTO Y dEsEmPEÑO dEL PROGRAmABOGOTÁ EmPREndE

anTeceDenTes

De acuerdo con el estudio realizado por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional, el emprendimiento y la actividad empresarial se constituyen en factores fun-damentales que promueven el crecimiento económico, el desarrollo, la generación de empleo y la innovación. En este contexto, es imperativo que la ciudad capital promueva esquemas de desarrollo empresarial, para que haya más y mejores empresas; para este fin se requiere disminuir la infor-malidad, adoptar e implementar nuevas tecnologías, promover la inversión y construir redes para el emprendimiento, con el propósito de mejorar la calidad de vida y, en definitiva, ofrecer un mejor ambiente de ciudad para realizar negocios.

Dentro del reporte de América Economía Intelligence del 2008, Bogotá es calificada positivamente como una ciudad potencial para hacer negocios de acuerdo con criterios de: posicionamiento com-petitivo (ranking de competitividad de ciudad); producto interno bruto (mayor PIB, resultado de mayor desarrollo empresarial); población (la densidad poblacional incentiva la creación empresarial); atrac-tividad (aumento de incentivos para hacer negocios); estructura (capacidad instalada para la ubica-ción empresarial); calidad de vida (condiciones de vida del ciudadano común y poder adquisitivo)55.

Para obtener este tipo de reconocimientos, y buscando responder a aspectos como la ne-cesidad de que la capital logre una oferta institucional sólida, capaz de responder a la demanda por servicios de emprendimiento y consolidar un desarrollo empresarial, la Al-caldía Mayor y la Cámara de Comercio de Bogotá han liderado una serie de iniciativas para responder de la manera adecuada a este tipo de retos. Así y enmarcada en la Política

Nacional de Emprendimiento, reglamentada por la Ley 1014 del 2006, se erige el Centro de Em-prendimiento Bogotá Emprende, como un programa que brinda información, conocimiento, asesoría y acompañamiento a los emprendedores y empresarios para crear y formalizar empresa, además de hacerla crecer y consolidarla.

La iniciativa Bogotá Emprende fue estructurada teniendo como referente el know how del Centro de Emprendimiento de Barcelona Activa, uno de los principales referentes del emprendimiento en Eu-ropa. Bogotá Emprende ha logrado consolidarse como un referente innovador en América Latina e incluir una completa red de servicios virtuales y presenciales para la comunidad de emprendedores y empresarios.

55 De acuerdo al mismo estudio, en materia de posicionamiento competitivo Bogotá ocupó el puesto octavo precedida por São Paulo, Miami y Santiago; esto mejora las condiciones, ya que para el año 2007 ocupó el puesto 11. Al realizar un análisis por factores, Bogotá ocupa el mismo puesto en cuanto a PIB se refiere, pues llegó al nivel de los 43.246 millones de dólares, con una variación del 7,5% con respecto al año anterior y un nivel per cápita cercano a los 6 mil dólares, llegando a estar por encima de ciudades que le representan competencia directa.

Fuente: Bogotaemprende.com

Desarrollo empresarial

6161


El programa Bogotá Emprende surge en el año 2006 como una estrategia en cabeza de la Alcaldía de Bogotá y la Cámara de Comercio de Bogotá. El papel que cumple la Alcaldía es el de hacer apor-tes técnicos en cuanto a definición de los contenidos, servicios y actividades, propuesta de lineamien-tos y vigilancia del cumplimiento de los objetivos. Por su parte la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB) participa también en las definiciones estratégicas y técnicas y es la encargada de la operación del programa.

En términos generales esta alianza ha sido positiva para las dos entidades. Para la Alcaldía, la Cáma-ra de Comercio es una entidad con la infraestructura, la experiencia, la capacidad administrativa, la logística, el equipo humano y el soporte tecnológico para operar el proyecto. Para la CCB, la alianza con la Alcaldía Mayor busca darle una proyección de programa de la ciudad, para todos los ciuda-danos, y una proyección institucional desde la perspectiva política y social.

El objetivo general del programa es brindar servicios con calidad y oportunidad para la creación, formalización, crecimiento y consolidación de empresas sostenibles que contribuyan a generar em-pleo y desarrollo económico para mejorar la calidad de vida de los bogotanos56. El programa cuenta con tres centros de prestación de los servicios, ubicados en Salitre, Kennedy y Chapinero, en centros empresariales de la Cámara de Comercio de Bogotá.

Los componentes que entrega el programa se dividen en cuatro líneas estratégicas: Crea, Crece, Consolida e Innova, que ofrecen un portafolio de servicios y herramientas para ayudar al emprende-dor y/o empresario. Están dirigidas a un público específico dependiendo de la fase en que se encuen-tre la empresa o idea de negocio del usuario.

“Crea” es un área orientada a aquellas personas o emprendedores que pueden tener o no una idea clara de empresa o negocio. Esta área asesora al emprendedor desde la idea de negocio hasta la creación de la empresa. “Crece” es un área orientada a las empresas constituidas y algunas no constituidas legalmente, que tienen menos de tres años de operación, que reciben ayuda para el fortalecimiento en su operación, en relaciones comerciales o de contactos para que puedan ingresar al mercado. “Consolida”, por su parte, está orientada a los empresarios que llegan al programa Bo-gotá Emprende y tienen 3 años o más desde su formalización, o aquellos que se han desarrollado, que han madurado a través del programa Bogotá Emprende en las áreas de Crea y Crece y se les apoya por medio de apoyo para el financiamiento, la promoción comercial y el fortalecimiento de estrategias para consolidar su empresa.

En esta trayectoria de tres años se estima que el empresario ya conoció un poco más su mercado, su empresa y puede tomar decisiones de hacer ajustes para cumplir con las metas trazadas. Aunque el tiempo mínimo requerido para ingresar a Consolida es de tres años, hay casos de empresarios que tienen una madurez de idea de negocio que los lleva a requerir servicios puntuales de Consolida (especialmente cuando hay eventos de negocios). otra área es Innova, que es transversal a todas las demás y busca promover la cultura de la innovación y contribuir a que las empresas hagan gestión práctica y efectiva de la innovación.

Bogotá Emprende es un programa que está planteado con base en una estructura abierta, un siste-ma de autogestión para el emprendedor y/o empresario que no le exige un tiempo de permanencia

56 Bogotá Emprende, ejemplo de crecimiento consolidación (en: http://www.bogotaemprende.com/contenido/contenido.aspx?catID=688&conID=3154 ).


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determinado. El sistema le brinda la posibilidad al empresario de tomar un servicio o todos, asistir a algunas actividades y regresar al programa cuando lo desee.

A la fecha, el programa Bogotá Emprende ha logrado beneficiar a más de 910.000 emprendedores y/o empresarios mediante servicios presenciales y virtuales. De igual modo, ha logrado apoyar la creación de 7.326 empresas, la ampliación de sus redes de contacto a 5.186 empresarios, la parti-cipación en ferias, ruedas y 3.338 misiones, con expectativas de negocios por montos superiores a los 79 millones de pesos.

Gráfico 5Logros Bogotá Emprende

Apoyo presidencial24%

Apoyo virtual76%

Fuente: Datos evaluación CID (elaboración DEPP).

En materia de financiación, la operación del programa se sostiene con los aportes económicos de la Cámara de Comercio de Bogotá y la Alcaldía Mayor de Bogotá; cada entidad aporta el 50%. Ade-más, la Cámara de Comercio de Bogotá aporta la infraestructura física, tecnológica y administrativa. Todo lo anterior permite que los servicios de Bogotá Emprende sean gratuitos para emprendedores y empresarios.


Una evaluación al programa Bogotá Emprende fue desarrollada por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional en el año 2009. Esta evaluación se estructura en dos frentes; uno de tipo cuantitativo para analizar los impactos y el desempeño del programa y otro cualitativo para apoyar técnicamente el estudio.

El objetivo de estudio de la evaluación de impacto fue identificar el nivel de impacto social y empre-sarial desde los fundamentos institucionales, los elementos corporativos, así como las premisas y propósitos planteados en los objetivos estratégicos del plan del programa Bogotá Emprende.

Para lograr este fin, el estudio incorporó dos poblaciones objetivo: 1. Empresarios definidos como personas jurídicas que cuando ingresaron al programa ya habían constituido la empresa, y 2. Em-prendedores que corresponden a personas naturales que ingresaron al programa con una idea de negocio.

Para evaluar el impacto del programa, se conforman grupos identificados como “usuario“ y “no usuario“, que clasifican en términos generales los usuarios del programa Bogotá Emprende (BE) y


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los que no lo son. De esta manera se tiene un contrafactual para la comparación de los indicado-res que evalúan el emprendimiento y el desarrollo empresarial. Bajo este diseño, se tiene por lo menos una empresa o persona como contrafactual para cada usuario del programa, optimizan-do la homogeneidad en la comparación de ambas muestras. Tanto los emprendedores usuarios como los no usuarios57 fueron seleccionados con un criterio mínimo: que tuvieran al menos una idea de negocio.

Las hipótesis de la evaluación a partir de las cuales se desarrolla el estudio comprenden aspectos relativos a necesidades de rutas diferenciales, demanda de los servicios, participación de diferentes segmentos poblacionales, entre otros. El estudio realizado por el CID estableció las siguientes hipó-tesis de estudio:

Es necesario definir una ruta diferencial para que los participantes de Bogotá Emprende obten-1. gan mejores resultados sobre emprendimiento y desarrollo empresarial, desde el aprovecha-miento efectivo de los recursos y medios ofrecidos por el programa.

El programa puede tener serias limitaciones en cuanto a que no responde a la demanda de los 2. servicios que requieren los usuarios.

Los participantes de Bogotá Emprende tienen un perfil preestablecido, es decir, en este pro-3. grama no se tiene participación activa de todos los segmentos de población potencialmente definidos como emprendedores o empresarios.

Este método se complementó mediante un proceso de georreferenciación, el cual permitió ubicar tanto el universo como la muestra seleccionada para empresarios y emprendedores, según sus datos de ubicación en Bogotá. Este proceso, de acuerdo al CID, garantiza que la muestra tenga las carac-terísticas de dispersión del universo de estudio, así como también permite controlar la supervisión de calidad del trabajo de campo, a través de una bitácora diaria sobre un mapa que ubica las rutas y el desempeño del trabajo58.

Por su parte, la técnica de recolección de información de tipo cualitativo, realizada en aras de pro-fundizar en la información obtenida, permitió analizar la forma en que se gestiona actualmente el

57 La clasificación de la población objeto y la técnica de muestreo utilizada fue la siguiente: Emprendedores no usuario (mues-treo aleatorio simple): Personas que sólo asistieron a las sesiones informativas del programa BE. Emprendedores usuario (muestreo aleatorio estratificado): Personas que asistieron a uno o más servicios del programa Bogotá Emprende, distinto a las sesiones informativas. En el caso de tener una sola asistencia, se tienen en cuenta las personas que han usado un servicio diferente a la sesión informativa. Empresarios no usuario (muestreo aleatorio estratificado): Empresas que no tienen contacto alguno con el programa Bogotá Emprende y tiene un perfil similar a las empresas que sí han usado los servicios del programa. El perfil considerado contempla: [1] Tamaño de la empresa, [2] actividad económica desarrollada por la empresa y [3] tiempo de duración en el mercado, con respecto a la fecha de inscripción. Empresarios usuario (muestreo aleatorio estratificado): Empresas donde al menos uno de sus miembros ha usado uno o más servicios diferentes a la char-la informativa y/o la inscripción en el programa. Un muestreo aleatorio estratificado consiste en construir estratos o grupos con base en indicadores comunes que garanticen homogeneidad entre los miembros de los cluster pero heterogeneidad entre los grupos, posteriormente se selecciona de cada grupo, de forma aleatoria, el número de individuos (unidades de observación) que conformaran la muestra global.

58 Para tal fin se utilizó como herramienta el Censo 2005 del DANE, con las modificaciones realizadas por el CID-UNAL en la consolidación de una muestra maestra de hogares y empresas en Bogotá y del Sistema de Información Geográfica. La base cartográfica garantiza la coherencia y correspondencia en la posición de una determinada entidad geográfica. Para la realización de la cartografía se utilizó el programa ArcGIS 9x Desktop, como una herramienta completa que permite generar, importar, editar, consultar, georreferenciar, cartografiar, analizar y publicar información geográfica. Se georre-ferenciaron 5.194 direcciones correspondiente al universo de estudio de empresarios y emprendedores registrados en la base de datos de la CCB en las 19 localidades de Bogotá. Posteriormente, se elaboraron aproximadamente 120 mapas temáticos a escala 1:64.000 sobre el terreno que sirvieron como guía de ubicación de las direcciones que se determinaron en la muestra.


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programa, establecer cómo el proceso de emprendimiento genera sostenibilidad y calidad de vida en los empresarios de Bogotá, explorar las necesidades y expectativas del mercado potencial sobre programas de emprendimiento en la ciudad y sobre Bogotá Emprende e identificar el grado de co-nocimiento, influencia y utilización del programa en diversos radios de la ciudad, entre otros aspectos de comportamiento.

El análisis cualitativo contempló la realización de 4 sesiones de grupo y de observación y entrevistas. El reclutamiento de las personas se realizó mediante la revisión de la base de datos suministrada por la Cámara de Comercio de Bogotá. Se trató de incluir en la convocatoria a personas de todos los perfiles.


Una de las principales conclusiones de la evaluación indica que los usuarios no siempre tienen una clara distinción entre los componentes o áreas de acción del programa. En algunos casos los empre-sarios saben que están en la fase de Crea, o de Consolida, otros consideran que toman los servicios más allá del área en particular. Esto se relaciona con el hecho de que muchos de los servicios de aprendizaje como cápsulas y talleres, de contenidos físicos y virtuales y de asesoramiento pueden tomarse independientemente del área en la que está el emprendedor.

Por otra parte, la evaluación invita a reflexionar acerca de la adecuada utilización de los canales y el lenguaje para llegar al usuario de estratos más bajos, pues en muchas ocasiones el lenguaje y las herramientas utilizadas, como por ejemplo internet, resultan inapropiadas para la población de los sectores populares de bajo nivel de estudios y la población mayor. Esto se considera como una oportunidad para desarrollar un programa de alfabetización digital que facilite el acceso de muchas más personas al programa.

A continuación se establecen las conclusiones arrojadas por la evaluación en su análisis cuantitativo para tres casos en particular: los impactos del programa, el impacto en los emprendedores y el im-pacto en los usuarios.

Gráfico 6Estructura de conclusiones de la evaluación Bogotá Emprende.

Impactos del Programa

PROGRAMA BOGOTÁEMPRENDE

Impactos Emprendedores Impactos de los Usuarios

Fuente: Elaboración DEPP.


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Los impactos del programa

Entre los factores que evidencian un efecto positivo tras la intervención del programa, se hallan el nivel de ingresos per cápita, ya que se encuentra un mayor nivel de ingresos per cápita entre los empresarios usuarios del programa en comparación con los empresarios que no son usuarios de Bogotá Emprende. Un resultado similar se presentó en la percepción de los empresarios de aumento y/o mantenimiento de contactos, nivel de empleo, liquidez, ventas promedio y clientes. De la misma forma, entre los emprendedores usuarios se reconoce un aporte significativo del programa sobre el cumplimiento del objetivo de creación de empresa, mientras que para los empresarios usuarios se reconoce un gran aporte del programa para la ampliación y/o mejora de sus empresas.

La evaluación también evidenció aspectos sobre los cuales la intervención del programa no represen-ta un factor diferencial, entre ellos la duración de las empresas en el mercado, la rentabilidad, el nivel de empleo (ponderado por el número de meses en el mercado), la formalización, el aumento en la producción promedio y la financiación.

Finalmente, dentro de los factores que se consideran como oportunidades de mejora para el progra-ma, se encuentra que entre los empresarios que toman los servicios se produce un mayor retraso en el pago de salarios y de prestaciones sociales. Estos factores inciden en la calidad del empleo generado por los empresarios, en tanto el tipo de contratación predominante (prestación de servicios) constituye un factor que requiere atención.

Impacto en los emprendedores

La evaluación encuentra que los emprendedores reconocen un aporte significativo del programa frente al objetivo de creación de empresa. Por otra parte, al comparar los resultados de creación de empresas, formalización y generación de empleo de los emprendedores usuarios con los emprende-dores no usuarios, es posible notar la inexistencia de diferencias entre estos grupos de evaluación, lo cual señala que aún no existe una marcada injerencia del programa en estos aspectos.

De igual forma, el resultado de la prueba de emprendimiento presenta diferencias a favor de los em-prendedores que utilizan los servicios del programa, es decir que quienes utilizan uno o más servicios de la canasta ofrecida, tienen un mayor acervo de herramientas que les permite un mejor desarrollo de sus ideas de negocio y les asegura una mayor posibilidad de éxito en su futura actividad empresarial.

Impacto en los empresarios

La mayoría de las empresas participantes en Bogotá Emprende muestran rentabilidades constantes o crecientes durante el periodo 2006-2008. Igualmente, se presenta que entre estas empresas se da un sostenimiento del nivel de empleo en alrededor de 8 de cada 10 empresas. Por otra parte, es impor-tante señalar que los niveles de formalización, entre los empresarios usuarios de Bogotá Emprende, se encuentran niveles de aproximadamente 90%.

Así mismo, la evaluación encontró que alrededor del 70% de las empresas de los usuarios muestran un índice de sostenibilidad y desarrollo empresarial igual o superior al 50%, en tanto que alrededor del 50% de empresas de los no usuarios se encuentran en este nivel.

Finalmente y a manera de conclusión general, la evaluación establece que el programa logra su obje-tivo de afianzar los fundamentos teóricos en la formación sobre emprendimiento y desarrollo empre-sarial, a través de preparación, asesoría y motivación. No obstante, estos servicios no cumplen con las expectativas de la mayoría de los beneficiarios, puesto que manifestaron buscar ayudas económicas.


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A continuación se presentan las conclusiones arrojadas por la evaluación de manera general:

Es importante que el programa direccione con claridad las ventajas obtenidas con la formaliza-•ción, en términos de reconocimiento ante el Estado y los entes territoriales, en términos de ac-ceso a fuentes de financiamiento, contratación y la posibilidad de acceder a nuevos mercados. También es importante que el programa identifique las combinaciones de servicios que ofrecen mejores resultados en términos de creación y emprendimiento para fortalecerlos, incrementar su oferta por medio de la frecuencia de los servicios y buscar la implementación de planes de seguimiento basados en el apadrinamiento u observación por parte de empresarios con expe-riencias en sectores específicos.

Es necesario ampliar la cobertura• de los talleres y las cápsulas para que puedan satisfacer las necesidades reales de las personas que acuden al programa, a fin de evitar que los usuarios terminen utilizando los servicios por descarte o porque fue el único que tenía cupo.

Los servicios del programa se deben segmentar considerando las siguientes variables: tamaño •y actividad económica de la empresa, nivel educativo y formación especializada.

Sería interesante establecer mayores espacios de contacto entre emprendedores y empresarios •de sectores similares, con el propósito de intercambiar ideas y experiencias que puedan enri-quecer los procesos de creación en los emprendedores y de crecimiento en los empresarios. Servicios que se destacan de manera positiva, como “café a café” del programa, dado que ha permitido generar nuevos contactos entre los empresarios, pueden ser un modelo sobre el cual se direccionen estos espacios.

Establecer o clasificar por niveles (introductorio, medio y avanzado) los talleres del plan em-•presa, con el fin de que una persona pueda ubicarse en la etapa de formación más adecuada dada su formación y nivel de avance de su idea de negocio o el estado de su empresa.

Vincular un cambio en la metodología de introducción al programa, es decir, además del uso •de la página web, la elaboración de preguntas cortas que permitan al asesor identificar de forma preliminar las necesidades con las cuales vienen los usuarios, y a partir de las cuales se puedan direccionar efectivamente a las cápsulas de conocimiento, talleres y/o encuentros haría más eficiente y eficaz el proceso, igualmente el uso de folletos informativos para aquellos usuarios que identifican con claridad sus necesidades es suficiente.

Se recomienda que los usuarios que deberían estar registrados en el programa sean aquellos •que tienen interés en crear o consolidar una empresa, y que están interesados en tomar los ser-vicios que se ofrecen dentro del programa. Actualmente, se registran personas que tienen otro tipo de intereses distintos al programa (van en busca de créditos, información sobre la matrícula de una empresa) o personas que simplemente se acercaron a preguntar por los servicios que se ofrecen. En este momento, alrededor del 50% de los usuarios registrados sólo asistieron a un servicio adicional a la sesión informativa, etapa en la cual la mayoría de los usuarios que se presentaron no tenían claridad sobre el programa o simplemente querían informarse.

Aunque se considera que la concepción del programa a través de formación y asesoría es adecuada, es indispensable buscar alternativas que le permitan al emprendedor o al empresario financiarse para crear o hacer crecer su empresa, una vez la idea de negocio este consolidada o se destaque por innovación, competitividad o crecimiento como empresario. Dichos recursos deben focalizarse


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a aquellos empresarios y emprendedores que tengan clara la visión de su empresa, para lo cual se tendrán que realizar estudios técnicos que avalen el proyecto empresarial.


Titulo de la evaluación Evaluación de impacto y desempeño del programa Bogotá Em-prende

Programa evaluado Centro de Emprendimiento Bogotá Emprende

Cobertura del programa Más de 910.000 personas emprendedoras y empresarias.

Presupuesto del programa N. D.

Entidades que contrataron la evaluación Cámara de Comercio de Bogotá y Alcaldía Mayor de Bogotá

Evaluador Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID)


metodologías utilizadas Evaluación de impacto y desempeño


Cuantitativa: Se realizaron las siguientes encuestas efectivas:Emprendedores no usuarios: 218 encuestas •Emprendedores usuarios: 200 encuestas •Empresarios no usuarios: 167 encuestas •Empresarios usuarios: 170 encuestas. •

Adicionalmente se desarrollaron 4 sesiones de grupo y una serie de observaciones y entrevistas.

duración octubre de 2008-marzo de 2009

Bibliografía

Alcaldía Mayor de Bogotá (en www.bogota.gov.co).

Bogotá Emprende (en: www.bogotaemprende.com).

Universidad Nacional. Centro de Investigaciones para el Desarrollo. “Informe cuantitativo.

Evaluación de impacto y desempeño del programa Bogotá Emprende”. Bogotá, 2009.

Universidad Nacional. Centro de Investigaciones para el Desarrollo. “Informe cualitativo.

Evaluación de impacto y desempeño del programa Bogotá Emprende”. Bogotá, 2009.



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EVALUACiÓn FinAL PROYECTO dE APOYO AL dEsARROLLO dE LA miCROEmPREsA RURAL-PAdEmER

anTeceDenTes

Durante los años noventa, la evolución del sector agropecuario se caracterizó por presentar decreci-mientos del PIB agropecuario, baja participación con respecto a los demás sectores de la economía, contracción de áreas cultivadas, incremento de las importaciones agrícolas, deterioro de los ingresos de los productores rurales y tasas rurales de desempleo altas. Asimismo, se presentó una drástica disminución en el valor de los créditos colocados a pequeños productores (Econometría, 2006).

Cuadro 18Balance de Indicadores

indicador Período Panorama

Producto Interno Bruto(PIB) 1992-1997 Crecimiento promedio de 1,4%

Participación del sector dentro del producto total 1992-1997 Del 22% a 18% del PIB

Tasa de desempleo 1991-1997 De 3,5% a 5,8%

Crédito dirigido al sectoragropecuario 1997-1999 De $110 mil millones a $20 mil millones

Importaciones agrícolas 1990-1998 De 168,27 millones de dólares a 839,37 millo-nes de dólares

Área agrícola sembrada 1990-1998 De 4.821,51 mil hectáreas a 3.783,02 milhectáreas

Fuente: Elaboración de la DEPP con datos del SIGOB y Econometría S.A.

Como consecuencia, las actividades agrícolas como fuente de generación de ingresos decayeron sustancialmente y se incentivaron las actividades no agropecuarias como nuevas opciones de ingreso y empleo (Documento Conpes 3426).

Con respecto al seguimiento a las labores del Pademer, fueron realizadas varias evaluaciones al pro-yecto. Una de estas fue realizada entre septiembre de 2005 y febrero de 2006 y se caracterizó por ha-ber sido una evaluación de impacto, orientada a determinar la contribución del Pademer en términos cuantitativos, en especial las condiciones generadas sobre el incremento patrimonial, el incremento en ingresos y la generación de empleo de las familias atendidas, tanto en el componente de servicios financieros como en el de servicios no financieros. Asímismo, se evaluó la contribución de Pademer en la construcción de una mayor equidad de género en el desarrollo de los negocios rurales59.

Entre agosto y diciembre de 2006, se desarrolló otro estudio sobre el “Análisis y sistematización de los tres momentos de intervención de Pademer en la prestación de servicios no financieros y tecnológicos a microempresas rurales”. Ambos estudios fueron realizados por Econometría S.A. Finalmente el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) recogió los resultados de estas evaluaciones y los complementó a través de una evaluación final del proyecto. Las conclusiones fueron presentadas en enero de 2007 a las partes directamente involucradas dentro del programa.

59 Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura-IICA (en: http://www.econometria.com.co/www/showSear-chProjectDetail.jsp?pIdProject=326&pCompany=)


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El Proyecto de Apoyo al Desarrollo de la Microempresa Rural (Pademer)60 inició su ejecución en junio de 1997 como una iniciativa del Gobierno nacional con el financiamiento del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). Su propósito fue combatir la pobreza rural mediante el apoyo al desarrollo de la microempresa rural (MER)61, generando empleo y aumentando los ingresos de las familias rurales. El área del proyecto cubrió todo el territorio nacional, focalizado, en sus inicios, en los departamentos de Bolívar, Sucre, Cauca y Nariño, por su concentración de pobreza rural y por las condiciones favorables para el desarrollo de la MER (FIDA, 2007).

El programa se ejecutó en dos etapas. La primera se desarrolló entre el año 1997 y el 2000, a cargo de un comité de ejecución interministerial formado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el Ministerio de Desarrollo Económico y la Corporación Mixta para el Desarrollo de la Mi-croempresa (CMDM). La institución cooperante responsable de la supervisión fue la Corporación An-dina de Fomento (CAF). Debido a los pocos resultados del programa, la segunda etapa se dio a partir del 200162, y la agencia de ejecución fue el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), con colaboración del Departamento Nacional de Planeación (DNP), y se contrató como agente fiduciario al Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), encargado de la administración financiera.

El programa se articuló en cuatro componentes (PREVAL, 1998: 2):

Servicios tecnológicos: coordinaba las actividades dirigidas a apoyar el proceso de gestión de 1. las microempresas en las áreas de comercialización, producción, administración, organización e información. Las estrategias desarrolladas eran la formación empresarial, la comercializa-ción y el desarrollo tecnológico, con el objetivo de aumentar la competitividad y productividad microempresarial en el sector rural colombiano. Este componente incluyó fondos no reembol-sables para financiar actividades de asesoría técnica, capacitación y acompañamiento integral (FIDA, 2007: 5).

Servicios financieros: se canalizaban recursos de crédito hacia los microempresarios rurales, 2. para realizar los proyectos de inversión formulados. Este componente se dividió en el Fondo de Crédito que financiaba capital de trabajo e inversiones a los microempresarios rurales y el Fondo de Garantías, los cuales ejecutaban los desembolsos de recursos una vez que los microe-mpresarios habían recibido los servicios tecnológicos.

F3. ortalecimiento institucional: prestaba acompañamiento a los intermediarios financieros y entes proveedores de servicios tecnológicos debido a la necesidad de intervenir en el desarrollo de capacidades de los ejecutores del proyecto Pademer.

60 La ejecución del programa fue desde el 30 de junio de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2006 (Econometría S.A.).61 Para el proyecto se entiende como microempresa rural “toda actividad económica desarrollada en los sectores primario,

secundario o terciario en el sector rural; individual o colectivamente; encaminada a generar mayor valor agregado de manera autosostenible, ya sea que se realice en el predio o extrapredialmente, con posibilidades de vincularse a enca-denamientos productivos locales o regionales. Con una planta de personal no superior a los diez trabajadores y activos totales por un valor inferior a 500 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes (SMMLV)”. Microempresas que desarrollan actividades agroindustriales, manufactureras de producción y de transformación; y actividades de servicios y comercializa-ción. Las microempresas pueden realizar sus actividades en forma individual, familiar o asociativa.

62 Los bajos resultados fueron asociados al diseño del programa, fuertemente centralizado y basado en la oferta. En esta segun-da etapa, fueron las MER quienes formularon sus propios planes de desarrollo empresarial (PDE), sin la intervención de otras instancias, y quienes seleccionaron a sus propios oferentes de servicios tecnológicos promoviendo su empoderamiento gene-ral. También se mejoró la eficacia de los servicios técnicos, que respondieron más a la demanda, y se aumentó la eficiencia de las inversiones porque no se financiaron actividades innecesarias ni se pagaron altos costos administrativos (FIDA).


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Coordinación del proyecto: su objetivo consistía en la articulación y seguimiento de las acti-4. vidades del programa, tanto para los servicios tecnológicos, como de crédito y garantía a los microempresarios rurales. La responsabilidad de esta coordinación estuvo cargo de la Unidad Técnica Nacional Coordinadora (UTNC), en la cual se encontraba la Unidad de Seguimiento (US) (PREVAL, 1998).

En el convenio, el FIDA cubriría US$16,1 millones a manera de préstamo y el Gobierno aportaría US$4,1 millones como contribución. El costo total del programa estuvo sobre los US$19,98 millones, cuya cofinanciación fue de US$15,8 millones por parte de FIDA, US$4,16 millones por parte del Gobierno y US$300 mil por parte de la Corporación Andina de Fomento.


La evaluación al proyecto Pademer que se presenta en este documento fue realizada por la oficina de evaluaciones del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). La evaluación comprendió dos misiones que visitaron Colombia: una misión preparatoria en julio de 2006, para poner en marcha la evaluación, y una misión principal sobre el terreno, que visitó el país entre agosto y septiembre de 2006 (FIDA, 2007: xii). Los objetivos de la evaluación al Pademer giraron en torno a:

Analizar el desempeño del proyecto, lo que involucra tanto a la calidad del diseño »como a lo ocurrido durante la ejecución.

Estimar el impacto sobre la pobreza rural. »

Valorar el desempeño de los actores principales del proyecto, en este caso el FIDA, »las instituciones gubernamentales, los gobiernos locales y los proveedores de servi-cios, tanto durante las fases de diseño como de ejecución.

Identificar cuestiones claves de interés y realizar recomendaciones que sean úti- »les para el diálogo de políticas con autoridades del Gobierno de Colombia, así como para mejorar el diseño y la ejecución de proyectos similares del FIDA en Colombia.

La metodología de la evaluación, utilizó una escala de seis puntos para atribuir calificaciones a los cri-terios de desempeño del programa. El estudio se dividió, por un lado, en un análisis a los resultados del proyecto bajo las dimensiones de: i) relevancia respecto a las políticas públicas, estrategias del fondo y los problemas de la población rural en condiciones de pobreza; ii) eficacia y iii) eficiencia en la ejecución del proyecto. La segunda parte de la evaluación calificó los impactos generados sobre la población beneficiada, se estudiaron los indicadores de variaciones en los activos físicos de las em-presas, el acceso a los servicios financieros, el acceso a mercados, activos humanos, y capital social, así como la sostenibilidad de los proyectos. La tercera parte consideró los factores de sostenibilidad e innovación y en últimas se calificó el desempeño de los asociados al proyecto Pademer. La informa-ción provino de la documentación existente, entre la que se encontraba: los informes de seguimiento a la ejecución del proyecto, los documentos técnicos63 de la Unidad Técnica Nacional Coordinadora

63 La misión enfrentó dificultades para establecer con precisión la cantidad de microempresarios atendidos porque el sistema de seguimiento de la UTNC no registró la identidad de las personas que recibieron servicios tecnológicos y financieros. Además, los registros de prestatarios de los operadores financieros no son compatibles con el sistema de seguimiento de la UTNC y esa información no fue trasladada.


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del Pademer y los Documentos Conpes. Además, se contó con los principales resultados de las eva-luaciones de impacto realizadas por la firma de consultoría Econometría S.A., así como los registros de las AMER atendidos en la última fase, el número de beneficiarios, los productos y efectos alcan-zados al terminar la ejecución. Las fuentes primarias de información provinieron de la aplicación de una serie de encuestas a los funcionarios del Gobierno del nivel nacional y territorial participantes en el proyecto, entrevistas a los asociados de 15 AMER, a prestadores de servicios tecnológicos y opera-dores financieros (FIDA, 2007).

Cuadro 19 Escala de puntuación de la evaluación.

Pertinencia Eficacia Eficiencia impactos sostenibilidad desempeño

6 (muy perti-•nente)

5 (pertinente)•

4 (moderada-•mente perti-nente)

3 (modera-•damente no pertinente)

2 (no pertinente)•

1 (muy poco •pertinente).

6 (muy eficaz) •

5 (eficaz) •

4 (moderada-•mente eficaz)

3 (moderada-•mente

no eficaz) •

2 (no eficaz)•

1 (muy poco •eficaz)

6 (muy eficiente)•

5 (eficiente)•

4 (moderada-•mente eficiente)

3 (moderada-•mente

no eficiente)•

2 (no eficiente)•

1 (muy poco •eficiente).

6 (muy exitoso)•

5 (exitoso)•

4 (moderada-•mente exitoso)

3 (moderada-•mente insatis-factorio)

2 (insatisfac-•torio)

1 (muy insatis-•factorio).

6 (muy proba-•ble)

5 (probable)•

4 (moderada-•mente probable)

3 (modera-•damente no probable)

2 (no probable), •1 (muy poco probable).

6 (muy exitoso)•

5 (exitoso)•

4 (moderada-•mente exitoso)

3 (moderada-•mente insatis-factorio)

2 insatisfac-•torio)

1 (muy insatis-•factorio).

Fuente: Elaboración DEPP con base en la información de la evaluación

Durante el desarrollo de la misión de evaluación fueron visitadas 15 Asociaciones de Microempresas Rurales en los departamentos de Atlántico, Cauca y Bolívar64.


En general, Pademer fue un programa positivo para el sector Agropecuario, permitiendo una recu-peración económica de la población rural y de los principales indicadores, que habían retrocedido como consecuencia de la situación económica vivida en la década de los noventa. Los principales resultados de la evaluación fueron: impactos significativos en la reducción de la pobreza rural, la sos-tenibilidad e identificación con el proyecto y el desempeño de los principales actores del programa.

64 Los criterios para escoger las Asociaciones de Microempresas Rurales (AMER) dependieron de la cobertura geográfica (departamento), la línea productiva y la fase de acompañamiento en la que se encontraban. También se tomaron en consideración las condiciones de seguridad, acceso y logística. Atlántico: Asociación de Mujeres Confeccionistas, Juan de Acosta; Artesanas de Chorreras, Chorreras; Asociación Productores ovinos de Usiacurí; EAT Progreso en el Campo, Santa Lucía; Corporación Criadores de Pollo, Campo de la Cruz; Bolívar: Fruhortinorte, Asoprosac, Emcofrubol, Agroindustrias Turbaco (precooperativa de trabajo) y la Asociación de Bolleras de Villanueva; Cauca: Asopanela, Santander de Quilichao, Asociación Paneleros de Cajibío y Corseda, Popayán (FIDA, 2007).


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Cuadro 20 Resultados de la evaluación

Criterios de desempeñoCalificación del proyecto(la metodología de Evaluación del FIDA emplea una escala de seis valores.)

Resultados del programa

Pertinencia Muy pertinente (6)

Eficacia Eficaz (5)

Eficiencia Muy eficiente (6)

impacto

Activos materiales y financieros Moderadamente exitoso (4)

Medio ambiente y recursos naturales Insatisfactorio (3)

Activos humanos Muy exitoso (6)

Capital social y empoderamiento Muy exitoso (6)

Instituciones y políticas Exitoso (5)

Factores primordiales

Sostenibilidad Probable (5)

Innovación, repetición yampliación alcance Exitoso (5)

desempeño de los asociados

Desempeño del FIDA Muy exitoso (6)

Desempeño del Gobierno Exitoso (5)

CAF Exitoso (5)

Fuente: FIDA (2007).

De igual forma, se determinó un impacto positivo en la generación de ingresos, ya que fue posible mostrar evidencias de un aumento en los ingresos recibidos por parte de los microempresarios, en aproximadamente un 64%65. En cuanto a los efectos sobre los activos físicos, la evaluación encontró aumentos en varios rubros tanto de las microempresas como de los individuos; en especial se hicieron inversiones en activos asociados a la producción agrícola (como animales, cultivos permanentes y maquinaria/equipos), pero también se invirtió en construcciones, mobiliario para el hogar y enseres domésticos (FIDA, 2007: 30). Se corroboró, a partir de la evaluación de impacto, que los recursos para la microempresas rurales provinieron en un 60% de los excedentes de producción, un 24% de la venta de activos, un 5% de donaciones y otro 5% de créditos. Además, durante el periodo de eje-cución y bajo el objetivo del programa, se llegó a 43.014 empleos generados por las MER, siendo la agroindustria hortofrutícola (17,5% del total) y el procesamiento de alimentos (8,5%) las líneas pro-ductivas que generaron la mayor oferta de empleados. En términos generales, los resultados sobre la generación de ingresos y activos físicos fueron moderadamente exitosos66.

Con respecto a los impactos generados en los activos físicos, se encontró que 3.397 microempresa-rios rurales accedieron a créditos, como efecto de los fondos de crédito establecidos bajo la admi-

65 Econometría S.A. (2006).66 Con una calificación de 4 sobre 6.


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nistración de operadores financieros, pero con limitantes, debido a falta de acceso a servicios finan-cieros por parte de las MER, en especial a crédito para capital de trabajo, crédito asociativo, ahorro, seguros y giros.

Fue pertinente la conformación de los fondos rotatorios autogestionados con resultados significativos en relación al empoderamiento; a la identificación de la necesidad del microcrédito y el acceso de este a las mujeres; el acercamiento a la banca formal; y los avances en términos de conciliación y labor social. En general, la calificación presentada en el tema de los activos financieros fue exitosa (calificación 5).

El impacto en los activos humanos obtuvo una calificación de 6, ya que se lograron cambios impor-tantes en el grupo objetivo y en los oferentes de servicios tecnológicos y financieros. (FIDA, 2007: 31). También se evidenciaron progresos por parte de los microempresarios, en la medida que éstos se apersonaron de los distintos servicios67 y actividades ejecutadas por el Pademer. Asimismo, éstos invirtieron gran parte de sus utilidades en la educación de sus hijos, y lograron el reconocimiento en sus respectivas comunidades.

Con relación al capital social, se dieron resultados positivos, en especial en términos del fortaleci-miento organizativos de las AMER, la renovación de los dirigentes, la adopción y puesta en práctica de técnicas e instrumentos empresariales.

Por otro lado, el acceso a los mercados locales, regionales y nacionales por parte de las MER mejoró significativamente, debido a los avances obtenidos relacionados con una mayor calidad de los pro-ductos, las formas de presentación y mejores empaques. Además, el cambio de mentalidad de parte de los empresarios les permitió adoptar nuevas estrategias y acciones para ser más competitivos en el mercado. Solamente se presentaron dificultades en las herramientas de comunicación utilizadas por el proyecto (principalmente el acceso a internet) (FIDA, 2007).

La evaluación encontró una calificación insatisfactoria en términos del medio ambiente y en los re-cursos comunes utilizados por el Pademer, ya que no se controlaron los principales procesos de con-taminación ambiental68 ni se expidieron las respectivas licencias ambientales para el desarrollo del proyecto.

otro resultado importante de la evaluación, fue el impacto en la situación de la mujer, ya que la po-blación femenina mejoró sus ingresos; así como su participación en la gestión de sus microempresas.

También, se destacó la buena focalización del programa, en la medida en que los beneficiarios se caracterizaron por ser pobres y marginados (FIDA, 2007): aproximadamente el 76,1% de los microe-mpresarios atendidos tenían ingresos inferiores a la línea de pobreza.

El proyecto mostró una gran probabilidad de sostenibilidad organizacional (debido a los avances en la participación para la toma de decisiones y la transparencia de los órganos de Gobierno y de la gerencia), sostenibilidad económica (buena rentabilidad), sostenibilidad técnica (microempresas de servicios en las zonas rurales de diseño y mantenimiento), y sostenibilidad institucional (por la

67 Se fomentó la participación de los microempresarios en ferias y ruedas de negocios, en los comités de los concursos re-gionales, en la administración de los fondos rotatorios autogestionados, empoderamiento de los microempresarios frente a sus clientes, sus proveedores y frente al Estado. La misión conoció a varios profesionales jóvenes que manifestaron haber adquirido experiencia en el desarrollo de negocios microempresariales.

68 A partir de la evaluación de impacto y corroborado por la misión, se determinó que no existieron mejoras con respecto al vertedor de aguas usadas sin tratar a corrientes de agua, en la recolección de residuos, ni mejoras en términos de la reutilización de residuos y desechos.


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definición acertada de la participación de los gobiernos regionales y locales); los efectos positivos de sostenibilidad se obtuvieron en cerca de más de la mitad de las microempresas.

El desempeño de los asociados fue importante. En el caso del Gobierno, en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), a partir del 2001 se incrementó la asignación presupuestaria de forma constante, favoreciendo la coordinación regional y designando a Pademer “programa ban-dera”. El desempeño de la CAF fue importante ya que las acciones de supervisión que consistieron en 16 misiones multidisciplinarias realizadas durante el período de ejecución del programa se llevaron a cabo de manera participativa y responsable.

recomenDaciones De la evaluación69

La evaluación sugirió cambios en los diferentes componentes del proyecto, que se resumen en las siguientes recomendaciones:

Reforzar una línea de información comercial y de mercados en apoyo tanto a las MER como a •los operadores de los servicios tecnológicos, utilizando para ello los diversos sistemas que ha implementado el MADR.

Realizar un mayor esfuerzo de vinculación horizontal• 70 entre los microempresarios beneficiarios del PADEMER, a fin de lograr una mejor sinergia entre pares y acrecentar el acervo de conoci-mientos empresariales que todos han desarrollado.

Se hace imprescindible descentralizar y tercerizar las labores de interventoría en terreno, a fin •de garantizar la efectividad del Pademer y concentrar a los profesionales de la UNTC en sus labores y funciones de coordinación general y seguimiento de la buena marcha del proyecto.

Desarrollar un sistema de seguimiento más dinámico y en línea para monitorear la evolución •empresarial de las MER, tanto en sus variables comerciales como financieras, a fin de identifi-car en forma temprana (alerta) los posibles problemas que estas enfrentan y bajar la “tasa de mortalidad” de las microempresas rurales.

La estrategia de fortalecimiento de las organizaciones requiere de la incorporación e inducción, •por parte del proyecto, de actividades sociales de utilidad que permitan a los socios incrementar su sentido de pertenencia a estas.

Fortalecer a los operadores financieros para que diversifiquen la oferta de servicios, adicio-•nando crédito para capital de trabajo y comercialización, crédito asociativo, ahorros, seguros y giros.

Aumentar la cobertura en las zonas rurales distantes de las agencias de los operadores finan-•cieros, que actualmente no están siendo atendidas.

Estimular la participación de las cooperativas de ahorro y crédito en el microcrédito rural, ya •que tienen fuerte identidad regional y gozan de mucha confianza entre el público.

69 Las recomendaciones presentadas en este texto son referidas textualmente de la evaluación en mención.70 Por “horizontal” se entiende el establecimiento de alianzas o asociaciones de cooperativas en una región, zona o departa-

mento; por “vertical”, la integración con instituciones de segundo o tercer nivel que les suministran servicios y les ofrecen la posibilidad de administrar la liquidez.


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En cuanto al Finagro, deben mejorar las capacidades actuales para una mejor gestión de los •operadores financieros, mediante la ejecución de un programa de capacitación. Crear una base de datos de los usuarios de crédito para poder medir el impacto sobre el componente de servicios financieros y establecer un sistema de seguimiento basado en indicadores de desem-peño financiero, administrativo, de gestión y de impacto.


A partir de las recomendaciones de las evaluaciones realizadas al Pademer, se diseñó el programa oportunidades Rurales, el cual, como instrumento de política de del MADR, tiene el objetivo el contri-buir en la lucha contra la pobreza rural a partir del incremento de ingresos y activos de las microem-presas rurales, así como el desarrollo de información comercial y de mercados. Este instrumento tiene una orientación de acciones descentralizada, que brinda espacios de participación a las regiones y los microempresarios rurales para la selección y ejecución de las mejores propuestas de negocios.

Así mismo, el programa ha logrado incidir en el desarrollo del mercado de servicios financieros ru-rales, en donde a través de Finagro ya se están haciendo los arreglos institucionales para establecer como lineamiento de la política de crédito agropecuaria y rural el microcrédito.

Finalmente debemos decir que, de conformidad con las recomendaciones realizadas por las diferen-tes evaluaciones que se realizaron del Pademer en el diseño del programa oportunidades Rurales, se ha previsto un componente de gestión de conocimiento, de manera tal que el seguimiento y evalua-ción continua del programa sirva para visualizar los aprendizajes, las mejores prácticas e incidir en la construcción de política pública.


Titulo de la evaluación Evaluación final del Proyecto de Apoyo al Desarrollo de la Mi-croempresa Rural (Pademer)

Programa evaluado Proyecto Empresarial Social-Pademer

Cobertura del programa Territorio nacional

Presupuesto del programa 19 millones de dólares

Entidades que contrataron la evaluación Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, FIDA y la Corpora-ción Andina de Fomento (CAF)

Evaluador FIDA

Costo de la evaluación N.D.

metodologías utilizadasLa metodología de Evaluación del FIDA: Análisis de desempeño.•Análisis de impacto.•


Informes de seguimiento a la ejecución del proyecto.Documentos técnicos.•Documentos Conpes.•Resultados de las evaluaciones de impacto realizadas por Eco-•nometría. Registros de las AMER atendidas en la última fase. •Encuestas a los funcionarios del gobierno del nivel nacional y •territorial implicados en el proyecto.Entrevistas a los asociados de quince AMER; a prestadores de •servicios tecnológicos y a operadores financieros.

duración Julio de 2006-septiembre de 2006.



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Bibliografía

Departamento Nacional de Planeación y Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes). “Concepto favorable a la Nación para contratar un empréstito externo con el FIDA por un valor de hasta US$20 millones o su equivalente en otras monedas, para financiar parcialmente el programa de Desarrollo de las oportunidades de Inversión y Capitalización de los activo de las microempresas rurales” (Documento Conpes 3426). Bogotá, junio de 2006.

Econometría S.A. “Evaluación de Impacto de una muestra de proyectos del Programa de Apoyo al Desarrollo de la Microempresa Rural-Pademer”. Bogotá, enero de 2006.

Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA). “Evaluación final al Programa de Desarrollo de la Microempresa Rural”. Junio de 2007 (en: www.ifad.org/evaluation/public.../colombia_s.htm, recu-perado en marzo de 2010).

Sistema de Gestión y Seguimiento a las metas del Gobierno (SIGOB). “Proyecto empresarial social Pademer”(en https://www.sigob.gov.co/ind/indicadores.aspx?m=181).

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7777

EVALUACiÓn dE imPACTO dEL FOndO COLOmBiAnO PARA LA mOdERniZA-CiÓn Y dEsARROLLO dE LAs miCRO, PEQUEÑAs Y mEdiAnAs EmPREsAs (FO-

miPYmE)

anTeceDenTes

Las políticas de apoyo al sector empresarial, en especial las dirigidas a promover una mayor pro-ductividad y competitividad en la micro, pequeña y mediana empresa, surgieron a partir de los años ochenta. El punto de partida fue la formulación del Plan Nacional para el Desarrollo de la Microem-presa en 1982, en el que se destacó el énfasis dado al fomento de dichas organizaciones por parte del Gobierno nacional y la participación de instituciones privadas y de organismos internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dicho plan fue objeto de actualizaciones por más de 15 años, y se constituyó en gestor de un sistema de apoyo institucional para la microempresa, en el contexto de América Latina.

Igualmente, en la década de los noventa, el Gobierno pasó de políticas intervencionistas a implemen-tar aquellas orientadas a la intervención estatal en materia de regulación y control, a la eliminación o reducción de las fallas de mercado, a la provisión de bienes públicos y, en el ámbito específico del desarrollo empresarial, a la generación de un entorno adecuado para que el sector privado pueda desarrollarse (Documento Conpes 3280).

En este sentido, bajo la premisa de que las empresas debían operar motivadas por el mejoramiento de su rentabilidad y la modernización de su aparato productivo, para abastecer demandas crecien-tes, asumiendo el costo y riesgo que ello implica, se expidió la Ley 590 del año 2000 con el objeto de promover el desarrollo integral de las de las micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes) y promover mecanismos que corrigieran las restricciones que enfrentaban algunas de ellas para que fueran viables, crearan valor y permitieran dar un mayor dinamismo a la economía.

El contexto actual de restricción fiscal que vive el país hace necesario tener claridad acerca de la eficiencia en el gasto y la inversión que realiza el Gobierno. En este sentido, es fundamental evaluar los diferentes programas que, como Fomipyme, se financian con recursos del presupuesto general de la nación. Para el caso del Fondo, en el año 2006 se consideró importante analizar los resultados e impactos obtenidos durante 6 años de trayectoria, dado que no se había realizado estudio que permitiera establecer el impacto en cada una de las empresas atendidas y los posibles efectos en las economías locales/regionales y la sociedad en general.

La información disponible acerca del fondo proviene de las labores de auditoría e interventoría que la Universidad Nacional le realiza a cada uno de los proyectos que han recibido recursos de Fomipyme. Como resultado del análisis realizado hasta el año 2006, se encontró que en los proyectos cofinan-ciados existía una orientación importante hacia los procesos de capacitación, la participación directa de los empresarios en los proyectos como proponentes era baja, siendo amplia la participación de entidades oferentes de servicios, así como era baja la participación de algunas regiones.

Dentro de este contexto, el Documento Conpes 3280 que busca la “optimización de los instrumentos de desarrollo empresarial”, en sus recomendaciones finales, propuso realizar evaluaciones de impac-to de los distintos programas de apoyo a las Mipymes que permitan pasar a un sistema unificado de información de los principales programas.


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Mediante la Ley 590 de 2000, modificada por la Ley 905 de 2004 y 1151 de 2007, se creó el Fon-do Colombiano para la Modernización y Desarrollo de las Micro, Medianas y Pequeñas Empresas (Fomipyme)71, con el objetivo de financiar programas, proyectos y actividades para el desarrollo tecno-lógico de las Mipymes y la aplicación de instrumentos no financieros dirigidos a su fomento y promo-ción. El fondo ejecuta sus proyectos a través de la subcuentas: microempresa, pymes y desplazados.

El fondo cofinancia hasta el 95% del total de recursos necesarios para ejecutar los proyectos. El pro-ceso para la asignación de estos recursos sigue las siguientes etapas (DNP, 2010: 2):

Convocatoria pública• . Los proponentes presentan proyectos y programas de acuerdo con lo establecido en el Manual de operación, la Guía de Presentación de Propuestas y los términos de referencia de cada una de las convocatorias.

Evaluación• . Cada una de las propuestas presentadas a consideración del fondo surten el pro-ceso de evaluación, para lo cual se realiza una primera revisión de requisitos mínimos y una posterior de viabilidad técnica y económica, de acuerdo con los parámetros establecidos en el Manual de operación y Manual de Evaluación.

Aprobación• . La instancia de aprobación de los proyectos es el Consejo Administrador del Fo-mipyme, que asigna los recursos de acuerdo con las recomendaciones del evaluador y previo análisis de un comité técnico.

Contratación• . Cada uno de los proyectos que son aprobados suscribe un contrato de cofinan-ciación con la fiduciaria que administra los recursos del Fomipyme.

Ejecución• . De acuerdo con la propuesta aprobada y las condiciones del contrato de cofinanciación, cada una de las entidades a las cuales les fue aprobado el proyecto realiza la ejecución de las actividades contempladas en el mismo y cuenta con la interventoría que verifica el cumplimiento.

Grafico 7Operación del Fondo

Fuente: Orlando Gracia (DNP).

71 Fomipyme es una cuenta adscrita al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, sin personería jurídica propia, ni personal de planta, dirigida a promover la adopción de tecnologías duras y blandas de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes).

DIRECCIÓNY CONTROL

DELPROCESO

AUDITORÍAINTEGRAL

Convocatoria:Promoción, Divulgación

y Capacitación

Formulación yPresentación de

Propuestas Micro y Pyme

Evaluación dePropuestas

Aprobación dePropuestas

Contratación

Ejecución

Seguimiento yEvaluación

Planeación:Actividades,

Criterios, Líneas,Cronograma, etc.


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En términos de recursos, el artículo 19 de la Ley 590 le asignó al programa 20 mil millones de pesos anuales, durante diez años, indexados a los incrementos anuales del salario mínimo legal vigente, que hoy continúan siendo la base para su gestión72.

Cuadro 21Recursos totales Fomipyme

(Millones de pesos corrientes)

Año Recursosasignados (1)

Recursosejecutados (2)

Porcentajeejecutado ( 2)/(1)

2002 10.000 10.000 100%

2003 25.000 25.000 100%

2004 6.114 6.114 100%

2005 20.000 20.000 100%

2006 30.000 30.000 100%

2007 22.000 22.000 100%

2008 20.244 20.119 99,3%

Fuente: DNP (2009).

Con base en los datos provistos por la interventoría de la Universidad Nacional, al cierre de 2009 a través de Fomipyme se beneficiaron 78.454 personas en 14.931 empresas, se generaron 7.251 nue-vos empleos, se crearon 1.992 empresas individuales y 240 asociativas. y el monto ejecutado llegó a 79.139.257 millones de pesos.

Desde su creación hasta la fecha se han liquidado 557 proyectos, de los cuales el 70% se ha con-centrado en microempresas, 20% en pymes y 10% en desplazados. De los proyectos ejecutados por las microempresas, 47% han aplicado a la línea de mejoramiento productivo; en las pymes el 40% de los proyectos desarrollados se concentraron en la línea de mejoramiento empresarial, y en la sub-cuenta de desplazados, el 48% de los proyectos ejecutados han aplicado a la línea de mejoramiento empresarial.


La evaluación buscó determinar si el programa, a través de sus diversas líneas, generó cambios en las empresas atendidas en términos de su productividad y competitividad. Adicionalmente, estableció si el programa había contribuido a mejorar las condiciones laborales de los empresarios y la generación de empleo y si los recursos públicos tuvieron efecto en el mejoramiento de los oferentes de servicios de desarrollo empresarial (especialización, diversificación, mejoramiento de la infraestructura, hardware y software, sostenibilidad, apalancamiento de recursos). Finalmente se analizó si existió algún tipo de retorno fiscal para la nación gracias a la inversión realizada por Fomipyme73. El objetivo general de la evaluación fue determinar la calidad del programa como estrategia para el desarrollo tecnológico de las mipymes y para su fomento y promoción (Econometría, 2007: 6).

72 Así mismo, la Ley 590 de 2000 establece que los recursos asignados al Fomipyme no podrán ser objeto en ningún caso de recortes presupuestales.

73 Se define como el impacto sobre el nivel de formalización de las empresas.


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Líneas del proyecto evaluadas:•

Apoyo a minicadena.•

Comercialización.•

Creación de empresa.•

Fomento a la exportación.•

Fomento a la innovación y/o desarrollo tecnológico.•

Mejoramiento empresarial.•

Mejoramiento productivo.•

La evaluación de impacto estuvo a cargo de Econometría S.A. y fue realizada entre enero de 2006 y julio de 2007. La metodología de estudio buscó medir los cambios en las principales variables de desempeño de las empresas beneficiarias ocurridos por la intervención de los proyectos y programas, para lo cual se realizaron encuestas. Con este fin, se estimó un Modelo Estructural Marginal (SMM) que permitió llevar a cabo inferencias causales de múltiples tratamientos continuos y la interacción entre ellos, permitiendo controlar aspectos como la heterogeneidad de las intervenciones y las inte-racciones que presentan las variables de impacto entre sí al interior de la unidad empresarial (DNP, 2008: 13).

Adicionalmente, se realizó un trabajo cualitativo a partir de talleres participativos con los diferentes actores del fondo (auditores, evaluadores, operadores, DNP y el mismo ministerio), con el fin de reco-ger sus percepciones de logros y oportunidades de mejora, que complementan el análisis cuantitativo y enriquecen las recomendaciones (Econometría, 2007: 85).

Para las empresas beneficiarias se crearon los siguientes indicadores de impacto: ingresos, empleo (número de empleados permanentes, temporales, no remunerados), utilidad , capital humano (em-pleados profesionales, técnicos, operarios, etc., y empleados permanentes, temporales, no remune-rados), valor de la empresa , productividad (ventas/empleados), rentabilidad (relación entre utilida-des de la empresa y el nivel de activos), gestión empresarial (capacidad de gestión del director de la empresa), formalización de la empresa (contar con NIT, registro de Cámara de Comercio y otros registros), formalización del ahorro (contar con ahorros en bancos vs. otros), formalización del crédito (contar con crédito en bancos vs. otros), asociatividad y pago de impuestos.

La información se obtuvo de 38 municipios74. Entre junio y agosto de 2006, se lograron aplicar 54 encuestas a operadores de programas de Fomipyme, a 652 empresas beneficiarias de esos opera-dores (510 micros y 142 pymes), y a 188 empresas no beneficiarias de proyectos relacionados con el programa (164 micros y 24 pymes) (Econometría, 2007: 20).


Las conclusiones presentan los principales resultados, generalizados por una parte a la mayoría de empresas encuestadas y, por otro lado, a empresas que presentaron información contable y la re-

74 Armenia, Barbosa, Barrancabermeja, Barranquilla, Bello, Bogotá, Bucaramanga, Caldas, Cali, Candelaria, Cartagena, Copacabana, Dosquebradas, El Cerrito, Envigado, Galapa, Girardot, Ibagué, Itagüí, La Estrella, Manizales, Medellín, Montería, ocaña, Palmira, Pasto, Popayán, Pereira, Ricaurte, Rionegro, Sabaneta, Santa Rosa de Cabal, Soacha, Soledad, Timbío, Tuluá, yarumal, yumbo.


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portaron a los encuestadores. Igualmente, se exponen los efectos hallados por cada línea de acción y los impactos generados en productividad, competitividad, empleo, capital humano, rentabilidad, formalización y asociatividad.

En cuanto al impacto en ventas, empleo y capital humano se obtuvo que en las empresas que lleva-ban información contable y la suministraron se detectó un efecto significativo de los cursos de capaci-tación en el incremento de las ventas (proxy de competitividad) y un efecto positivo de las donaciones en especie (programas de computador, equipos, máquinas, repuestos o herramientas, y materiales o insumos) sobre el cambio en el indicador de capital humano (Econometría, 2007: 78). En un subcon-junto de empresas que contaron con libros contables, se encontró que la línea innovación y desarrollo resultó explicativa para incrementos en el capital humano y el empleo.

También se encontraron efectos positivos de Fomipyme sobre la formalización en las empresas que participaron de proyectos en la línea de apoyo a minicadenas y de comercialización. Igualmente, se encuentra que los empresarios vinculados a proyectos de la línea de mejoramiento productivo mues-tran un mayor indicador de asociatividad.

Los cursos de capacitación generaron impactos significativos en ventas (competitividad); estos cursos generaron incrementos en la competitividad. Además, el nivel de formalización se encontró correla-cionado con el nivel de competitividad (DNP, 2008: 89).

En cuanto a los efectos en el empleo, las pasantías disminuyeron el nivel de empleo (por aumentos en eficiencia). Las empresas que recibieron atención de la línea de innovación y desarrollo generaron aumentos en empleo.

Los aportes de contrapartida en especie (no financiadas por Fomipyme pero que hacen parte de los programas recibidos por las empresas) aumentaron el indicador de capital humano, lo que implica que las empresas tuvieron que mejorar las habilidades para poder utilizar los insumos, máquinas y herramientas recibidas. Las empresas que recibieron atención de la línea de innovación y desarrollo tuvieron impactos positivos en el capital humano (DNP, 2008: 89).

Se encontró que las empresas que recibieron asesorías aumentaron su nivel de formalización, con lo cual se generaron impactos positivos en la formalización y bancarización. De igual forma, las empre-sas que fueron intervenidas bajo las líneas de apoyo a minicadenas y comercialización aumentaron su nivel de formalización.75 Las empresas que participaron en ferias y en la línea de asociatividad y de de-sarrollo productivo aumentaron su nivel de asociatividad.

No fue clara la intervención de Fomipyme sobre la productividad de las empresas; de hecho, lo que marcó el cambio en productividad radicó en la constitución de ser o no pyme o haber pasado de microempresa a pyme.

En términos del impacto en la rentabilidad, las empresas que fueron intervenidas bajo las líneas de fomento a la exportación y mejoramiento empresarial aumentaron su rentabilidad. Debido a que la evaluación realizó un análisis sobre el diseño del programa y sobre la pertinencia en las líneas de acción, es importante presentar las siguientes evidencias:

Se encontraron impactos de la intervención de Fomipyme sobre las empresas beneficiarias en •casi todos los aspectos de desempeño de las empresas. En general, los impactos son mayores en las pymes que en las microempresas.

75 Aplican especialmente para las empresas que llevan libros de contabilidad.


8282

Las líneas que generaron mayores impactos fueron cuatro: 1) mejoramiento productivo, 2) in-•novación y desarrollo, 3) apoyo a minicadenas y 4) comercialización.

Según las entidades ejecutoras de recursos, Fomipyme tuvo un impacto importante sobre su •organización en términos de la rigurosidad en la formulación, el diseño y seguimiento de los proyectos. Sin embargo, no afectó ningún otro aspecto de las organizaciones.

Finalmente, con respecto al efecto sobre el retorno fiscal para la Nación, gracias a la inversión •de Fomipyme, se encontró que las empresas beneficiarias sí aumentaron su nivel de formaliza-ción, lo que debe conducir a aumentos en el pago de impuestos. Según la información de la encuesta, en el caso de las microempresas, los impuestos crecieron de 3 millones de pesos a 297 millones de pesos ($228 millones a precios constantes del 2001) del 2001 al 2005, y, en el caso de las pymes beneficiarias, el crecimiento en el valor promedio del pago de impuestos es de 13 veces más, es decir, de $41 millones en el 2001 a $553,6 millones en el 2005 ($431 a precios el 2001), mientras que en las empresas no beneficiarias no se identificaron aumentos significativos en el pago de impuestos. No es posible afirmar que este aumento se deba a la intervención de Fomipyme, pero en la medida en que se aumentó la formalización de las em-presas se debió incidir en los aumentos de impuestos reportados (DNP, 2008: 90).


Para obtener mayor eficiencia y eficacia en la cofinanciación de los distintos proyectos, el programa se debe enmarcar dentro de una perspectiva de política de desarrollo de las mipymes en Colombia que sea ejecutada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, quien es el encargado de liderar esta política a partir de un plan de acción claro.

El fondo puede tener mayor impacto y ser mucho más atractivo si actúa como un instrumento de apoyo no financiero complementado con estrategias de apoyo financiero a las mipymes. Esta reco-mendación se hace más pertinente con el montaje de la Banca de las oportunidades y responde a los llamados de las empresas para contar con mecanismos financieros que complementen los servicios no financieros de Fomipyme.

Es importante que el fondo trabaje de forma independiente los procesos con las microempresas, las pymes y los desplazados, dadas las grandes diferencias en las necesidades y formas de seguimiento, monitoreo y evaluación en cada caso.

Dado su impacto sobre los indicadores de formalización, comercialización y capital humano, se re-comienda reforzar las líneas de apoyo a minicadenas, comercialización, mejoramiento productivo e innovación y/o desarrollo tecnológico, como las que pueden potenciar los impactos en formalización, empleo, capital humano y asociatividad.

Los operadores de los proyectos financiados por Fomipyme han sido un vehículo que ha logrado transferir los apoyos del Estado a las empresas. Se recomendó fortalecer este vínculo, especialmente para el caso de la línea de microempresas y desplazados.

El fondo requiere de una estructura administrativa cuyos funcionarios tengan como principal res-ponsabilidad la ejecución del mismo. Se debe revisar las funciones de las diferentes instancias de evaluación, auditoría y pagos, clarificando sus responsabilidades y alcances, creando mecanismos de comunicación entre ellos que permitan un trabajo más coordinado, la retroalimentación y el me-joramiento continuo de sus funciones.


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Se debe revisar el proceso de admisión al fondo, de tal forma que se disminuyan las barreras de entrada sin eliminar la rigurosidad de la evaluación y los requisitos obvios que deben cumplir los proyectos.


Durante 2009 se implementó un programa piloto en Fomipyme que incentivó el número de empresas dispuestas a demandar los servicios en cada línea de acción, al tiempo que se fortaleció y amplió el número de oferentes dispuestos a suministrarlos. Adicionalmente, se avanzó en el montaje del Siste-ma Unificado de Información de Gestión de Proyectos (SUIGP) para coordinar los diferentes instru-mentos de apoyo con objetivos comunes al Fomipyme (Los grandes proyectos del Estado comunitario en 2008, 2009).


Titulo de la evaluaciónEvaluación de impacto del Fondo Colombiano de

modernización y desarrollo Tecnológico de las micro, medianas y pequeñas Empresas (Fomipyme)

Programa evaluado Fondo Colombiano de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (Fomipyme).

Presupuesto del programa 2009: 7 mil millones de pesos


Entidades que contrataron la evaluación Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Departamento Nacional de Planeación.

Evaluador Econometría S.A.


Metodología utilizada Evaluación de Impacto:Estimación de un Modelo Estructural Marginal (SMM)

Recolección de información Encuestas

Muestra

54 operadores de programas de Fomipyme, 652 empresas beneficiarias de esos operadores (510 micros y 142 pymes) y 188 empresas no beneficiarias de proyectos relacionados con el programa (164 micros y 24 pymes).

Duración Enero 2006-julio 2007.

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FORmACiÓn TÉCniCA Y

PROFEsiOnAL

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EVALUACiÓn dE imPACTOs TEmPRAnOs dEL PROGRAmA dE EdUCACiÓn mEdiA COn ÉnFAsis En EdUCACiÓn PARA EL TRABAJO

anTeceDenTes

El Programa de Educación Media con Énfasis en Educación para el Trabajo (PEMET) es una iniciativa público-privada en la que participan la Secretaría de Educación de Manizales, la Fundación Luker76, el Comité Departamental de Cafeteros de Caldas, la Universidad Autónoma de Manizales y el Insti-tuto Caldense para el Liderazgo.

Este programa comenzó a operar en el año 2004 con el objetivo de ampliar la cobertura y mejorar la calidad de educación de los estudiantes de décimo y undécimo grado, en aras de prepararlos para sus estudios superiores o para facilitar su vinculación al mercado laboral, ya sea como empleados o para crear su propia empresa. El programa fue resultado de un proceso de concertación en el marco de una alianza institucional en la que la Fundación Luker aportó el capital para la puesta en marcha y la iniciación del pilotaje. Inicialmente el programa se implementó en cuatro colegios de la zona rural de Manizales y uno de Chinchiná; y en el año 2006 amplió su cobertura a cuatro instituciones en el área urbana del municipio de Manizales.

En aras de determinar el valor que agregaba el programa en Manizales, el Centro de Estudios Re-gionales, Cafeteros y Empresariales (CRECE), por encargo de la Fundación Luker, realizó la carac-terización inicial de la población objetivo, así como un primer seguimiento en zona rural. De igual forma, el CRECE efectuó la línea base de la implementación del programa en zona urbana, donde se identificaron las características de los estudiantes y se ofrecieron orientaciones pedagógicas y ad-ministrativas básicas para su adecuada ejecución.


El objetivo principal del Programa de Educación Media con Énfasis en Educación para el Trabajo es ampliar la cobertura de la educación media (grados décimo y undécimo) de los colegios de Caldas y desarrollar en los estudiantes competencias laborales generales que les den capacidad de desen-volverse adecuadamente en un cargo o actividad productiva, sin importar el sector económico en el que lo realicen. Este objetivo está mediado por la implementación de un currículo pertinente basado en la metodología Escuela Nueva77.

El proyecto Escuela Nueva contempla, a su vez, el programa de formación en liderazgo y participa-ción comunitaria, en el que se gestionan procesos de capacitación que buscan que los jóvenes de Manizales y Chinchiná se comprometan con la realidad de sus respectivas regiones sintiéndose sus elementos constituyentes, participando de la toma de decisiones relevantes y promoviendo el desa-rrollo de la comunidad. De acuerdo a la Fundación Luker: “Estos procesos de capacitación les per-

76 La Fundación Luker gestiona, apoya y cofinancia proyectos en las áreas de educación y recreación, para contribuir al desarrollo socioeconómico de la población menos favorecida de la ciudad de Manizales, en el departamento de Caldas. Para adelantar los proyectos de inversión social, la Fundación Luker establece alianzas con entidades del sector público y privado, local, nacional o internacional, en busca de la legitimidad, sostenibilidad y mayor impacto de los proyectos.

77 Escuela Nueva ha sido una eficaz estrategia para combatir los índices de deserción y “repitencia” y el escaso número de maestros en el campo, mediante la incorporación de sistemas multigrado, metodologías activas y de enseñanza persona-lizada, lo que ha propiciado un giro en la misión de los maestros y en los procesos de aprendizaje de los niños. En ella se incorpora e integra sistemáticamente la formación de los maestros, los currículos, el componente comunitario y el ad-ministrativo, en el pasado trabajados independientemente. En: “Para que Colombia sea cada día mejor: Escuela Nueva”: http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-87929.html.

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Formación técnica y profesional

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mitirán a los beneficiarios conocer las dimensiones reales del problema social, político y económico del país, de tal manera que se hallarán habilitados para incentivar en sus comunidades proyectos de desarrollo social. Brindar los elementos conceptuales sobre familia, liderazgo y desarrollo humano y comunitario les facilitará a las familias comprender su rol como agentes socializadores y formadores de jóvenes participativos y conscientes de sus responsabilidades y derechos. Así, padres de familia, maestros y jóvenes coincidirán en que propiciar ambientes académicos en los que sobresalgan en conjunto el trabajo y el esparcimiento resultará benéfico para el porvenir de sus regiones”78.

En el año 2006, de acuerdo al nivel educativo de los padres, el programa llevó a cabo una alianza con el Comité de Cafeteros y Confamiliares para ofrecer una nivelación a dos grupos de adultos pa-dres de familia, consistente en ayudas para culminar su formación básica primaria.

La cobertura actual del programa corresponde al 30% de las instituciones educativas oficiales de Ma-nizales en su área urbana y al 100% de las rurales del mismo municipio. De igual modo, el programa ha sido adoptado en todo el territorio nacional con recursos del Ministerio de Educación, lo que ha permitido cubrir más de 150 instituciones educativas públicas.

El presupuesto del programa, ejecutado por la Fundación Luker, hasta diciembre de 2009 fue de 1.763.460.095 millones de pesos, correspondiente al valor acumulado desde el inicio del proyecto.


El objetivo principal de la consultoría que adelantó Econometría S.A. para la Fundación Luker es la medición de los impactos tempranos del Programa de Educación Media con Énfasis en Educación para el Trabajo en zonas urbanas. Es importante resaltar que la evaluación se denomina de “impac-tos tempranos”, ya que: 1. los beneficiarios en el momento de la evaluación aún hacían parte del programa, es decir, estaban siendo influenciados en el momento de la medición de seguimiento; 2. el tipo de variables desarrolladas son las competencias laborales generales, que siempre estarán en desarrollo durante la formación y trabajo de los individuos, y 3. factores como el “enganche” laboral, la formación de negocios propios y la continuidad en los estudios son variables que no se pueden observar hasta el momento en que los jóvenes estén en el mercado de trabajo y que pueden además tener resultados diferentes dependiendo del tiempo que lleven de egresados del programa79.

La evaluación llevó a cabo el levantamiento de la información correspondiente al primer seguimiento del programa. Con estos datos y los recogidos en línea base se hizo la estimación de los impactos tempranos del programa en los estudiantes de las cuatro instituciones intervenidas: Gran Colombia, Integrado Villa Pilar, Escuela Normal Superior de Manizales (Ensuma) y Escuela Nacional de Auxiliares de Enfermería (ENAE).

La información recogida durante el seguimiento se refiere a las variables que reflejan las compe-tencias laborales generales y a variables que el programa pretende afectar en el corto plazo80, tales como el aprecio por el conocimiento o la educación, el sentido de merecimiento de las oportunida-

78 En: http://www.fundacionluker.org/portal/inex.php?view=article&catid=35%3Aproyectos&id=59%3Aeducacion-media-con-enfasis-en-la-formacion-paraeltrabajo&format=pdf&option=com_content&Itemid=62

79 La evaluación de impacto del programa fue desarrollada en el año 2009 por el CRECE (casi un año después de la evalua-ción aquí reseñada).

80 En el mediano y largo plazo, las variables que el programa busca afectar son el enganche laboral, la formación de nego-cios y la continuidad de los estudios.

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des, la flexibilidad y la adaptación, la automotivación y las expectativas, el locus de control81 y la asertividad. También se observaron variables que corresponden a las caraterísticas de los estudiantes y su entorno (variables explicativas o independientes).

Para la definición de las variables resultado del programa que se refieren a las Competencias Labora-les Generales (CLG), se realizó una investigación a partir de diferentes estudios y evaluaciones reali-zadas para Colombia y el exterior82, así como consultas a personas conocedoras del tema83 (es importante anotar que la evaluación del tema de las CLG en el país es reciente).

Con la información recogida se procuró saber qué tanto los jóvenes conocen y practican las 15 competencias84 identificadas por el programa, con el fin de comparar la situación de los dos grupos estudiados - tratamiento y control-, teniendo en cuenta sólo algunas variables de medición en los dos momentos del tiempo. Estas variables se refieren a las obtenidas a través de la percepción de los docentes, recogidas en la línea base y en el seguimiento del programa, por medio de la comparación de los dos grupos en los dos momentos del tiempo85.

La muestra realizada para la evaluación de impactos tempranos se plantea en el siguiente cuadro:

Cuadro 22 Muestra para las encuestas de línea base y seguimiento

Jóvenes egresados de los Colegios intervenidos

muestra Grupo tratamiento Grupo control Total

Línea base 130 105 235

Seguimiento 259 72 331

Casos que coinciden en las dosrecolecciones 89 68 157

Fuente: Cálculos Econometría S.A. Encuesta de seguimiento realizada por Econometría en octubre 2007 y en-cuesta de línea base realizada por Crece en enero de 2006.

Los métodos de estimación del impacto usados fueron combinados; entre ellos, diferencia en dife-rencias, el de diferencias simples en el momento de seguimiento y el pareo con el método propensity score matching de los individuos tratamiento con los de controles con el fin de corregir los sesgos de selección. El método de pareo redujo la muestra, pues sólo utiliza para las estimaciones los individuos tratamiento a los cuales se les encontró un individuo control con características similares. Es importan-te tener en cuenta en su interpretación los niveles de precisión, por el tamaño de la muestra.

Como complemento al análisis de impacto se realizó también un análisis de las variables explicativas de las variables resultado. Este análisis se realizó con un modelo de regresión que permite identificar las variables explicativas o independientes que están incidiendo en las variables resultado. Esto ayuda

81 Es un rasgo de personalidad propuesto a partir de la teoría del aprendizaje social por Rotter y Murly (1965). El locus de control ubica a las personas en un rango según la responsabilidad que aceptan en las situaciones en las que participan.

82 Corpoeducación (2003), SENA (2003), ABLE Evaluation Design Project (2000), Gómez (2006), entre otros. 83 Liliana González (Qualificar S.A.). 84 Personal, axiológica, creatividad, toma de decisiones, solución de problemas, comunicación, liderazgo, manejo del con-

flicto, responsabilidad ambiental, trabajo en equipo, gestión de la información, gestión y administración, orientación al servicio, referenciación competitiva y manejo tecnológico.

85 Método de diferencia en diferencias.

Fuente: Fundación Luker.

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al análisis de los resultados y también a la identificación de factores que pueden ser afectados con el programa.

Los instrumentos que se utilizaron para la recolección de información fueron: 1. un formato o encues-ta diligenciado por los docentes orientado a obtener una calificación de las CLG para cada uno de los estudiantes; 2. la calificación que le asigna el docente del grupo, y 3. una encuesta a los jóvenes donde se pedía que respondieran cómo se veían en relación a hace dos años. Adicionalmente en la encuesta a los jóvenes se identificaron las tendencias “actitudinales” y valorativas frente a situaciones concretas, las cuales implican el conocimiento.


La evaluación de impactos tempranos establece los resultados y los cambios en las categorías de las competencias laborales generales (CLG), el índice de apropiación86 y las categorías de análisis87.

Citando a Econometría, los resultados obtenidos en las estimaciones de impacto en las competencias laborales generales tienen dos fuentes. La primera se refiere a la forma como los docentes califican a los jóvenes y la segunda es cómo califican los mismos jóvenes su situación actual frente a su situación al inicio de la educación media.

Los resultados de comparar ambos grupos - tratamiento y control - en los dos momentos del tiempo - línea base y seguimiento-, desde la óptica de los docentes, muestran un impacto positivo del pro-grama en sólo una de las CLG, la de manejo de conflicto, y un impacto negativo en las competencias de manejo tecnológico y en la referenciación competitiva.

El impacto del programa calculado únicamente con la medición de seguimiento con un método de pareo (PSM), que compara el grupo tratamiento y control, muestra un impacto positivo en nueve de las quince CLG, es decir que la situación de los jóvenes tratamiento es mejor que la de control. Este mismo ejercicio arrojó resultados especialmente alentadores en dos de las instituciones educativas: en la Escuela Normal Superior de Manizales se encontró un impacto positivo en seis competencias (personal, axiológica, solución de conflictos, liderazgo, manejo del conflicto, trabajo en equipo y res-ponsabilidad ambiental); y en la institución educativa Gran Colombia muestra impactos positivos en las competencias de liderazgo, comunicación, orientación al servicio, solución de problemas, manejo del conflicto, trabajo en equipo y responsabilidad ambiental. En la Escuela de Auxiliares de Enferme-ría sólo se encontraron impactos en el manejo de conflicto y responsabilidad ambiental, y en Villa del Pilar, en las competencias de manejo de conflicto, trabajo en equipo y orientación al servicio.

El análisis de las variables explicativas de las CLG, desde la óptica de los docentes, muestra que existe una relación negativa de la edad del joven y las competencias de manejo de conflicto y gestión de información; es decir, a mayor edad menor competencia. Por otra parte, a mayor nivel educativo de la madre se encuentra mayor impacto en liderazgo, responsabilidad ambiental y orientación al servi-cio. En relación con la situación en la cual el joven contribuye a los gastos del hogar se encontró una relación negativa con la competencia de manejo del conflicto.

Al hacer la medición del impacto del programa en las CLG, a partir de las respuestas de los jóvenes, las cuales sólo se tienen para el seguimiento, aparecen diferencias estadísticamente significativas en

86 El grado de apropiación se midió a través de tres índices: expectativas, métodos pedagógicos y percepciones y valores.87 Es decir en aquellos aspectos que indicarían un cambio efectivo en la manera como los jóvenes piensan y actúan frente

a la vida a partir del aprendizaje y puesta en práctica de las competencias: flexibilidad, aprecio por el conocimiento y la evaluación, automotivación, locus de control, asertividad, sentido de merecimiento y oportunidad.

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dos de las 10 competencias estudiadas: manejo del conflicto y axiológica. Al desagregar el análisis por colegio se encuentran diferencias significativas para el Colegio Normal Superior y Villa Pilar, en los aspectos asociados con competencia axiológica y con personal y gestión y administración, res-pectivamente.

En el análisis de las variables explicativas de las CLG (las que determinan las competencias), según los jóvenes, se encontró que a mayor edad mayor valor en creatividad, trabajo en equipo y compe-tencia axiológica o sea la capacidad para actuar basados en principios y valores sociales dentro de los grupos donde actúan los jóvenes. También se identificó que el ser hombre afecta positivamente las competencias personal, axiológica y trabajo en equipo; y que los jóvenes que estaban trabajando en el momento de la encuesta tenían mayores valores en las competencias de liderazgo, trabajo en equipo y referenciación competitiva.

Adicionalmente, se definieron unas categorías de análisis que son variables según si se tienen CLG o no. La lógica implícita en este análisis parte del siguiente planteamiento: un joven de PEMET que ha tenido una experiencia pedagógica en CLG tiene actitudes y percepciones distintas a un joven que no las ha tenido, en aspectos tales como (1) aprecio por el conocimiento y/o la educación, (2) sentido de merecimiento de las oportunidades,, (3) flexibilidad y sentido de la adaptación (4) automotivación y expectativas de futuro, (5) “locus de control” y (6) asertividad.

Al aplicar la metodología del propensity score matching, que hace una comparación uno a uno entre los sujetos de tratamiento y los de control, buscando que sean lo más cercanos posible, para que lo único que los diferencie sea la exposición al programa, nos dice que no existe evidencia de diferen-cias significativas entre los grupos de control y tratamiento en ninguna de las actitudes y percepciones arriba mencionadas. Este bajo impacto se mantuvo al realizar el análisis por colegio, con la única excepción de la Escuela Nacional de Auxiliares de Enfermería, que logra mostrar diferencias signifi-cativas en la categoría de asertividad.

Un análisis de la relación de las CLG medidas a través de los docentes sobre las categorías de análisis muestra resultados positivos, es decir que una mejora o un mayor valor en las CLG, que es lo que busca el programa, lleva a que los jóvenes tengan mejores actitudes y percepciones. De este modo, se observa una relación positiva de casi todas las CLG (11 de 14) en todas las categorías de aná-lisis: aprecio por el conocimiento y/o la educación, sentido de merecimiento de las oportunidades, automotivación y expectativas de futuro, “locus de control” y asertividad. Sólo no se encontró ninguna relación significativa entre las CLG y flexibilidad.

La interpretación de estos resultados, de acuerdo a Econometría, permite concluir que efectivamente el desarrollo de las CLG lleva a que los jóvenes tengan mejores actitudes y percepciones. El hecho que en la evaluación de impacto no se encontraran diferencias significativas en estas categorías de análisis (actitudes y percepciones) refleja que el desarrollo de las CLG en los dos grupos es muy si-milar, que es de hecho el resultado que arrojan las estimaciones de impacto sobre las CLG, desde la perspectiva de los docentes, cuando se comparan los dos grupos en los dos momentos del tiempo.

El hecho que los impactos sean muy pequeños y localizados en unas pocas CLG no quiere decir que el programa no sea exitoso en este propósito; lo que muestra es que los jóvenes control que tuvieron la misma metodología hasta noveno grado y cuyos docentes han sido capacitados en estos métodos obtienen resultados similares a los jóvenes del programa.

Finalmente y con respecto al grado de apropiación, en el primer componente de expectativas, los resultados arrojan que ninguno de los dos grupos de estudio, tratamiento y control, llegan a 50 en la escala de 1 a 100, lo cual denota que los docentes tienen muy bajas expectativas con respecto a que

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sus alumnos alcancen logros positivos. Si bien los de control tienen un puntaje mayor, la diferencia no es significativa, y el grado de dispersión entre los docentes es mayor que en los de tratamiento. En los otros dos componentes del índice, los docentes de tratamiento obtienen un valor alto - los índices de métodos pedagógicos y el de percepciones y valores-, siendo incluso algo mayores que los puntajes obtenidos por los docentes del colegio de control.


A continuación se establecen las principales recomendaciones al programa, partiendo de la premisa que la evaluación mide los impactos tempranos atribuibles:

En cuanto a las Competencias Laborales Generales, es imperativo realizar una medición más real luego de que haya transcurrido algún tiempo fuera del programa y los estudiantes se hayan integrado al mercado de trabajo, donde realmente pueden demostrar sus CLG.

De igual forma, la medición de impacto del Programa de Educación Media con Énfasis en la Educa-ción para el Trabajo debería hacerse con un grupo control que haya sido formado según otra meto-dología, para que se puedan captar las verdaderas diferencias de una metodología tradicional frente a una metodología como la de Escuela Nueva que promueve la formación en las CLG.

Finalmente y con respecto a la otra variable de análisis (grado de apropiación), se recomienda hacer un trabajo de sensibilización en cuanto a expectativas con los docentes, e indagar sus motivos para no esperar grandes logros de sus estudiantes. El trabajo podría enfocarse en mostrar a los docentes que sus expectativas influyen en lo que les transmiten a sus estudiantes y en la motivación que en ellos puedan ejercer.


Con base en los resultados de esta evaluación y ante la necesidad de medir los impactos generados por el programa, en el año 2009 se llevó a cabo una evaluación de impacto realizada por el CRECE.

En este caso, se buscó determinar el impacto del programa en términos de las condiciones de los egresados de las instituciones educativas, y sus realidades y logros en los campos laboral, económico, educativo, familiar y comunitario, tomando como grupo de estudio los egresados del programa de los años 2005, 2006 y 2007.

Los principales resultados arrojados por la evaluación para este caso fueron los siguientes88:

Aunque los egresados de ambos grupos (tratamiento y control) han tenido una trayectoria labo-•ral similar, se observan algunas diferencias significativas en relación con el grupo control: una mayor vinculación como mandos medios, una más alta remuneración (en el caso de municipios de Caldas distintos a Manizales), una mayor preferencia por el área rural y una mejor valoración global por parte de sus empleadores, quienes consideran además en un mayor porcentaje que los estudios de educación media son pertinentes para las necesidades del sector productivo.

Los egresados del grupo tratamiento han tenido una menor participación en procesos educati-•vos que los egresados del grupo control, tanto en lo que tiene que ver con educación no formal como con educación superior; esta circunstancia se relaciona con limitaciones económicas y obligaciones familiares más que con la falta de preparación.

88 Los resultados son tomados del informe final de la evaluación de impacto del programa, mediante seguimiento a la tra-yectoria de sus egresados, realizado por el CRECE para la Fundación Luker (2009).

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Desde el punto de vista familiar, los egresados del programa muestran una mayor tendencia •a formar su propio hogar, al tiempo que muestran mayor interés por compartir lo aprendido y apoyar a sus familias de origen. Igualmente, en un mayor porcentaje se consideran personas felices y aseguran haber experimentado cambios positivos, después de egresar, en las distintas dimensiones de su vida.

En relación con el cumplimiento de las expectativas que tenían al terminar el bachillerato, •los egresados del grupo control no se diferencian mucho de los egresados del grupo control, excepto en lo que tiene que ver con el ámbito económico, donde se encontró una diferencia significativa a favor del programa.

En general, puede realizarse un balance positivo de los resultados obtenidos con el programa. •Las diferencias significativas entre los dos grupos respecto a los indicadores de impacto, aunque no son muchas, siempre están a favor del mismo. Es de resaltar, sobre todo, la mayor satis-facción de sus egresados frente a la educación recibida durante los dos grados de educación media y la confianza que manifiestan frente al futuro, ligada a su convicción de que los apren-dizajes adquiridos les ayudarán en el cumplimiento de sus aspiraciones.


Titulo de la evaluación Evaluación de impactos tempranos del Programa de Educación Media con Énfasis en Educación para el Trabajo

Programa evaluado Programa de Educación Media con Énfasis en Educación para el Trabajo

Cobertura del programa Territorial-Caldas

Presupuesto del programa N.D.

Entidad que contrató la evaluación Fundación Luker

Evaluador Econometría S.A.

Costo de la evaluación $112 millones de pesos

metodología utilizada Evaluación de impactos tempranos

Recolección de la información 331 encuestas

duración Julio de 2007 - Enero de 2008

Bibliografía

CRECE. “Evaluación de impacto del Programa de Educación Media con Énfasis en Educación para el Trabajo, mediante seguimiento a la trayectoria de sus egresados. Informe final realizado para la Fundación Luker”. Manizales, 2009.

Econometría S.A. “Informe final evaluación de impactos tempranos del Programa de Educación Me-dia con Énfasis en Educación para el Trabajo”. 2008

Fundación Luker: http://www.fundacionluker.org.co/

Ministerio de Educación Nacional. “Para que Colombia sea cada día mejor: Escuela Nueva”, en http://www.mineducacion.gov.co/1621/article-87929.html.


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mEdiCiÓn dE imPACTO dEL CRÉdiTO EdUCATiVO ACCEsO COn CALidAdA LA EdUCACiÓn sUPERiOR (ACCEs)-iCETEX

anTeceDenTes

Desde la última década del siglo xx, han sido muchos los proyectos de reformas educativas empren-didos en el país, en todos los niveles y con objetivos comunes de acuerdo a la época y a las nece-sidades. En general, han obedecido a cambios, nuevas metodologías y tendencias, el impulso a la investigación, las políticas de financiación, la cobertura, la administración y la internacionalización y el fomento de la ciencia y la tecnología89.

A pesar de estos esfuerzos, siguen existiendo problemas para la ampliación de la educación superior, entre los que se encuentran principalmente la incapacidad de los individuos más pobres de la pobla-ción para asumir los costos directos o indirectos relacionados con la misma. Como un mecanismo para disminuir las restricciones financieras al acceso y permanencia en la educación superior, han surgido programas de crédito educativo dirigidos a estudiantes de escasos recursos. En la medida en que van siendo efectivos, se convierten en una “poderosa herramienta para la disminución de la desigualdad y de la pobreza”90, al fomentar la acumulación de capital humano calificado.

En el año 2003 se inició el Proyecto Acceso con Calidad a la Educación Superior (Acces), bajo el aus-picio del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex), con el fin de aumentar la cobertura de la educación superior en más de un millón y medio de estudiantes. En desarrollo del proyecto, el Icetex ha adoptado una modalidad de financiación, con características diferenciales de acuerdo con la situación socioeconómica del beneficiario y la pertinencia de la for-mación (necesidades de preparación de los recursos humanos del país), conformando alianzas estra-tégicas, especialmente con las instituciones de educación superior, las cajas de compensación familiar y los entes territoriales. Alianzas realizadas con el fin de comprometer en el proceso educativo a otros actores, canalizar mayores recursos para su financiamiento, priorizar las necesidades de formación e incrementar la cobertura y el cubrimiento del servicio de financiación educativa.

En el año 2006, el Icetex encargó al Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Univer-sidad Nacional de Colombia la realización de la primera medición de impacto del proyecto Acces sobre la cobertura, la permanencia y el desempeño académico de los beneficiarios. El estudio utilizó un método de emparejamiento basado en la metodología de componentes principales y se enfocó en las dimensiones institucionales, socioeconómicas e individuales determinando cómo cada una de estas dimensiones y las interacciones entre ellas condicionaron el acceso, la permanencia y el desem-peño académico del estudiante91.


El Proyecto Acces, financiado por el Banco Mundial y el Gobierno de Colombia a través del Icetex, ofrece una ayuda financiera de carácter reembolsable, que permite cubrir total o parcialmente los costos académicos en Instituciones que hagan parte del Programa Acceso con Calidad a la Educación Superior (Acces), con la finalidad de apoyar a los estudiantes de altas calidades académicas prove-nientes de los sectores más pobres de la población, que no cuentan con los recursos económicos

89 Giraldo, Uriel; Abad, Darío y Díaz, Édgar. Bases para una política de calidad de la educación superior en Colombia. 90 CEDE (2008, 11).91 CEDE (2008, 15).

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suficientes para financiar su educación superior, a través de dos tipos de préstamos92: matrícula y/o sostenimiento.

Entre los requisitos principales para solicitar el crédito se encuentran: ser colombiano, estar admitido en un programa de estudios debidamente autorizado por el Ministerio de Educación, acreditar un puntaje mínimo en el Examen de Estado (Icfes) para quienes ingresan a primer o segundo semestre o, para quienes ingresan a tercer semestre en adelante, tener un promedio académico no inferior a 3,4. Adicionalmente, debe contar con un deudor solidario, aceptado por parte de la central de infor-mación de riesgo financiero y no ser deudor moroso del Icetex.

La adjudicación de crédito es realizada por el Comité de Crédito, con base en la demanda presenta-da en cada convocatoria. Con el fin de cumplir los objetivos del proyecto Acces, el Comité de Crédito tiene en cuenta los siguientes criterios para calificar93:

Socioeconómicos: Están basados en los factores de estrato de residencia del núcleo fami-liar, determinado por recibos oficiales de servicios públicos (energía eléctrica) o certificado por la entidad que corresponda.

Nivel de formación académica: Basado en los niveles de formación reconocidos oficial-mente en el país. Tiene prioridad la formación técnica y tecnológica.

Semestre o año a cursar: Se da prioridad a las solicitudes de crédito para financiar prime-ros semestres de la carrera.

Acreditación de calidad de los programas: Se dará prioridad a los programas con acredi-tación de alta calidad.

Regionalización: El comité de crédito hace un reconocimiento a los estudiantes procedentes de provincia o de zonas geográficas con determinadas características de marginalidad social o a quienes cursen programas de educación formal a distancia o en la modalidad virtual.


El Icetex, con el apoyo del Banco Mundial, luego de la convocatoria SCC 009 de 200794, contrató el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes, para evaluar el impacto del crédito educativo Acces en el periodo de 2003 al 2006 con respecto a la equidad, la permanencia en el sistema de educación superior, el desempeño académico y el tiempo de gradua-ción de los beneficiarios del programa. En ella se midió el impacto del crédito Acces sobre las siguien-tes variables: deserción, aprobación de materias y tiempo de graduación comparando beneficiarios con no beneficiarios de características similares.

Las variables utilizadas para determinar la probabilidad de ser beneficiario del proyecto Acces, a fin de determinar el grupo de control (no beneficiarios), fueron: 1) género, 2) puntaje Sisbén, 3) puntaje ICFES, 4) nivel educativo del jefe de hogar y 5) la Institución de Educación Superior (IES) en que están matriculados (1 si estudia en la misma IES del par o 0 si no).

92 Los beneficiarios pertenecientes a los niveles 1 o 2 del Sisbén pueden recibir un subsidio equivalente al 25% sobre un monto máximo que es de 11 SMMLV para matrícula y 5 SMMLV para sostenimiento.

93 En: http://www.icetex.gov.co/portal/Default.aspx?tabid=723.94 Selección de Consultores por Prestatarios del Banco Mundial. Ver SCC-009 de 2007.

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Para la realización de la evaluación, se utilizaron métodos cualitativos y cuantitativos. Se emplearon dos métodos cuantitativos: los estimadores de emparejamiento o propensity score matching95 y el modelo de duración con variables instrumentales, que calculó el impacto del crédito educativo Acces sobre el riesgo de desertar, controlando por otras características del estudiante y de la IES. También se utilizó el método cualitativo de grupos focales, mediante el cual se comprendió con mayor profun-didad los resultados obtenidos y los canales a través de los cuales se alcanzan.

Gráfico 8Flujo de la información de las diferentes bases

Fuente: CEDE, 2008, 21.

Se contó con información de los beneficiarios del crédito Acces consolidada a partir de distintas bases de datos, entre ellas el Sistema de Prevención y Análisis de Deserción en las Instituciones de Educa-ción Superior (Spadies), la base de datos del Icfes, del Icetex-Acces y el Sisbén, desde cada una de las cuales se extrajo información académica, socioeconómica y demográfica, tanto de los beneficiarios como de los no beneficiarios.

Con la base de datos consolidada se obtuvo una muestra de cerca de 43 mil beneficiarios y de más de 700 mil no beneficiarios, distribuida de la siguiente manera: 29.349 beneficiarios en IES no oficia-les y 20.630 beneficiarios en IES oficiales, para un total de 42.979 beneficiarios del crédito ACCES. El grupo control estuvo compuesto por 708.941 no beneficiarios, de los cuales 268.048 se encontraban en IES no oficiales y 440.893 en IES oficiales.


Los resultados de los estimadores de emparejamiento muestran que los alumnos que cuentan con el crédito Acces presentan mejores indicadores en permanencia96, desempeño académico y tiempos de graduación, frente a estudiantes con similares características socioeconómicas y académicas que no

95 Este método compara las variables de resultado del grupo de tratamiento con controles que presentan la misma probabi-lidad de recibir el crédito educativo ACCES que aquellos, pero que no lo obtuvieron.

96 El PER reduce los riesgos de deserción en un 22%.

SISBEN(niveles 1, 2, 3 y 4) Datos delhogar, vivienda, antecedentes

sociodemográficos,educación, ocupación e

ingreso

ICFESPuntaje en el examen

Característicassocioeconómicas

Estudiante(Beneficiarios y no

beneficiarios)

ICETEXCrédito ACCESOtras líneas de

crédito

SPADIES - IESPrograma académicoTrayectoria académica

DesempeñoSemestres cursadosApoyos financieros

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tuvieron el crédito Acces. El modelo de duración muestra un resultado similar e indica que, de recibir el crédito Acces, el riesgo de desertar del estudiante disminuye en 22 puntos porcentuales.

En cuanto a accesibilidad a la educación, es de mencionar que después de su puesta en marcha en el 2003, el número de créditos otorgados por el proyecto Acces aumentó cada año, especialmente en los dos últimos del periodo de análisis97, lo que permitió un mayor acceso a IES de la población objetivo. Por su parte, los alumnos que contaron con por lo menos un desembolso de Acces presen-taron una menor deserción en todos los semestres que aquellos que no fueron beneficiarios; sucedió lo mismo analizando según el tipo de IES y tipo de formación98.

En lo referente a los tiempos de aprobación de materias y de graduación, se observa un impacto posi-tivo del programa, puesto que los beneficiarios se gradúan en menor tiempo tanto en las IES oficiales como no oficiales99, aunque es mayor en los alumnos que estudian en las universidades, comparado con los estudiantes de otras instituciones de tipo técnico o tecnológico.


Las sugerencias del evaluador giran en torno al mejoramiento del flujo y la disponibilidad de informa-ción tanto del programa, para llegar a los estudiantes de escasos recursos que son más propensos a tener éxito en la educación superior, como sobre los alumnos beneficiarios, específicamente aquellos que reciben el crédito de forma interrumpida o que se trasladan entre diferentes IES, a fin de mante-ner el flujo de créditos que reciben. Adicionalmente, se recomienda explorar diferentes posibilidades de ofrecer asesoría en las oficinas del Icetex, como la asesoría por internet.

En cuanto a indicadores específicos evaluados, se recomienda investigar qué factores pueden tener efec-to en la reducción de los tiempos de graduación, si la alta tasa de deserción en instituciones técnicas profesionales y tecnológicas se encuentra principalmente relacionada con factores económicos y por qué los resultados no muestran un impacto constante en el desempeño académico en todos los semestres examinados. Todo esto, con el fin de poder aplicar políticas correctivas que estén bien direccionadas.


Titulo de la evaluación Medición de Impacto del Crédito Educativo Acceso Con Cali-dad a la Educación Superior (ACCES)-ICETEx

Programa evaluado Crédito Acceso Con Calidad a la Educación Superior (ACCES)


Estudiantes de altas calidades académicas provenientes de los sectores más pobres de la población (niveles 1 y 2 del Sisbén), que no cuentan con los recursos económicos suficientes para financiar su educación superior.

Presupuesto del programa Proyecto ACCES I: 287,5 millones de pesosProyecto ACCES II: 1.137 millones de pesos

Entidad que contrató la evaluación Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) con el apoyo del Banco Mundial.

97 Para el 2006 la número de beneficiarios sobrepasa el umbral de los 20.000 (aprox. 27.000 nuevos estudiantes) y en el 2007 casi alcanza la barrera de los 40.000 beneficiarios (aprox. 38.000).

98 Los alumnos que cuentan con dos o más desembolsos presentan una menor deserción que aquellos que sólo reciben un desembolso.

99 Para las IES oficiales, el tiempo que toma el beneficiario para graduarse es menor que el de las IES no oficiales: aproxima-damente un cuarto de semestre.

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Evaluador Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes

Costo de la evaluación $161 millones de pesos

metodología utilizadaMétodos cuantitativos: estimador propensity score matching y el modelo de duración con variables instrumentales (VI).Método cualitativo: grupos focales.


Bases de datos utilizadas:SPADIES: Sistema para la Prevención y Análisis de la Deserción •(MEN y Uniandes) - ICFES SISBEN: Sistema para la Identificación de Beneficiarios de Sub-•sidiosICETEx-Crédito ACCESS•

Muestra:42.979 beneficiarios y 708.941 no beneficiarios pertenecientes al Sisbén 1, 2, 3 y 4.

duración Finalizada el 23 de junio de 2008.

Bibliografía

Giraldo, Uriel; Abad, Darío y Díaz, Édgar. “Bases para una política de calidad de la educación supe-rior en Colombia” (en: http://www.cna.gov.co/1741/articles-186502_doc_academico10.pdf, recu-perado el 25 de marzo de 2010).

CEDE. SCC–009 DE 2007. “Consultoría para medir el impacto del crédito educativo sobre el acceso con equidad y permanencia en el sistema de educación superior. Informe final de resultados”. Bogo-tá, Universidad de los Andes, Facultad de Economía, 2008.

Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (en: http://www.icetex.gov.co/portal/).

Proyecto ACCES. ¿Qué estudiar? Universia Colombia. Red de universidades, red de oportunida-des (en: http://www.universia.net.co/que-estudiar/creditos/proyecto-acces.html, recuperado el 25 de marzo de 2010).

Ficha técnica de la evaluación (Continuación)

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EVALUACiÓn EJECUTiVA AL sisTEmA nACiOnAL dE FORmACiÓn PARAEL TRABAJO

anTeceDenTes

En el año 1996, se crea en el SENA, mediante el Decreto 1120, la Dirección del Sistema Nacional de Formación Profesional (SNFT), con la función de diseñar políticas y trazar las directrices a nivel nacio-nal sobre el Sistema Nacional de Formación para el Trabajo, para garantizar la calidad, pertinencia, eficacia y cobertura requeridas y la educación permanente a través de la cadena de formación.

Las definiciones del Decreto 1120 de 1996 se ratifican a través del Documento Conpes 2945 de 1997. Con éste, el Gobierno nacional asigna al SENA la responsabilidad de conformar un sistema que articule la oferta de servicios de aprendizaje y para ello le encarga que “aglutine, coordine y po-tencie la oferta pública y privada de formación para el trabajo y que conduzca a ampliar la cobertura, calidad y pertinencia de la formación ofrecida en el país”100.

Posteriormente, en el año 2004, con la puesta en marcha del Documento Conpes 81, se comple-mentó la estructura y los objetivos del sistema y se presentó una propuesta de consolidación de la política de formación del recurso humano mediante el SNFT con el propósito de afrontar los desafíos de competitividad y productividad que enfrenta el país en virtud de su inserción económica en el es-cenario internacional en los años noventa. Para ello, propone incluir en el SNFT “gremios, empresas, organizaciones de trabajadores, entidades de formación para el trabajo o de educación no formal, cajas de compensación familiar, entidades de educación media, técnica profesional, tecnológica, universidades y entidades gubernamentales, siempre y cuando desarrollen programas de formación para el trabajo y/o de formación continua debidamente acreditados en el marco del SNFT”.

Igualmente, se buscó implementar acciones para la ampliación de la cobertura de la formación para el trabajo mediante convenios, mejorar la calidad de la oferta, implementar un plan nacional de formación de competencias para el emprendimiento, fortalecer las competencias básicas y laborales generales en la educación media y consolidar un sistema de información sobre el sector.

Los argumentos establecidos para la consolidación del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo se centraron en el rezago educativo de la fuerza laboral colombiana. Se puntualizó, por ejemplo, el bajo promedio educativo de los jóvenes colombianos (sólo el 24% de los jóvenes asisten a un nivel postsecundario) y la existencia de una fuerza laboral con un nivel secundario completo o incompleto en su mayoría (alrededor del 50%). Adicionalmente, se arguyó que la separación entre la formación técnica y académica en la educación media había llevado a que los jóvenes egresados que no tenían acceso a la educación superior no disponían de las competencias requeridas para ingresar al mercado laboral. La desvalorización social de la educación vocacional y técnica conducía a que la formación para el trabajo no fuera reconocida por la población, lo que hacía que las personas terminaran su paso por el mundo educativo al finalizar la educación media o al desertar de esta prematuramente.

La elaboración del Documento Conpes 81 implicó, entonces, un escenario de reconocimiento y de trabajo conjunto entre las entidades firmantes, el Ministerio de la Protección Social y el de Educación, así como el Sena, para subsanar lo que el documento denominó “cuello de botella en la regulación

100 Las estrategias previstas para lograr los propósitos definidos en el Documento Conpes 2945 fueron la ampliación de co-bertura del Sena, convenios especiales de cooperación con empleadores y la modernización de planes y programas. Tam-bién se esperaba una articulación con el Sistema Nacional de Información para el Empleo, la definición de la oferta con base en las necesidades detectadas en el mercado laboral y la estructuración del subsistema de orientación ocupacional.

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del sistema ya que las funciones de definición de políticas y de inspección, vigilancia y control de la oferta están totalmente dispersas”; lo anterior, además de los argumentos asociados a la necesaria mejora de la competitividad del país y la calidad de vida de los ciudadanos.


El Sistema Nacional de Formación para el Trabajo (SNFT) fue conformado como uno de los funda-mentos necesarios para alcanzar los logros en productividad y competitividad planteados en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

El SNFT es, entonces, el instrumento de articulación de la oferta de formación para el trabajo a partir de la definición de normas de competencia laboral. Estas normas son concertadas de acuerdo con las necesidades identificadas por los principales actores determinantes de la demanda de trabajo, entre los que se destacan el sector productivo (gremios) y el Gobierno. De esta forma, lo que se busca es obtener que las ofertas de educación sean coordinadas y congruentes, que se encuentre una articu-lación que corresponda a las necesidades del mercado laboral y que se vincule al sistema educativo formal a través de equivalencias y homologaciones.

En este contexto, el objetivo del Sistema, en cabeza del Ministerio de la Protección Social, el Ministe-rio de Educación Nacional y el SENA, se define por la necesidad de contar con una “Política global de formación de los recursos humanos” que permita al país “avanzar en el desarrollo de la agenda interna para enfrentar los procesos de integración y tratados de libre comercio”.

De acuerdo con lo dispuesto en el Conpes, el Sistema se organiza en cinco componentes; a saber: pertinencia, normalización, formación, certificación de competencias laborales y acreditación de en-tidades y programas o aseguramiento de la calidad. Estos interactúan para conseguir los objetivos del sistema101.

En términos de focalización, el SNFT por su naturaleza multidimensional genera beneficios a todos los agentes involucrados. Debido a que las mejoras en la calidad de los recursos humanos, no sólo mejora la oferta del mercado laboral, sino que a su vez incrementa la competitividad y productividad de la economía colombiana.

Según este orden de ideas, se identifican como beneficiarios del SNFT a las empresas, los oferentes de educación y formación profesional, los trabajadores y el Gobierno. Los empresarios se ven be-neficiados por las mejoras en productividad y competitividad generadas en forma directa por una oferta laboral capaz de responder de manera más eficiente a las necesidades del sistema productivo. De igual manera, al contar con capital humano mejor preparado, las empresas se ven incentivadas a gestionar programas de capacitación y actualización, seguros de que los trabajadores están en la capacidad de asimilar una mayor cantidad de información y ponerla en práctica.

101 El Sistema de Normalización de Competencias Laborales es el principal sistema de los tres que componen el SNFT. El objetivo es lograr estructurar y operar con todos los sectores del mercado laboral colombiano las normas de competencia laboral. Evaluación y certificación de las competencias laborales: este sistema organiza, estructura y opera los procesos de evaluación y certificación de la competencia con base en los estándares de calidad determinados previamente por el sector productivo. Formación con base en competencias laborales: este sistema tiene como función principal reordenar la oferta educativa, mediante la articulación de los proveedores de educación técnica, tecnológica y formación profesional. Acreditación por competencias laborales: se refiere al reconocimiento del cumplimiento de estándares de calidad de los oferentes de formación, en términos de estructuras curriculares, metodologías de enseñanza, aprendizaje y evaluación; recursos tecnológicos y didácticos; capacidad instalada; perfil de los docentes y modelo educativo. Pertinencia: este com-ponente busca el mejoramiento de la oferta de educación y la flexibilidad de los programas mediante el enfoque de la formación por competencias para facilitar la cadena de formación y movilidad educativa de los usuarios de la formación y capacitación.

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Los oferentes de educación, mediante su participación en el SNFT, logran articular los programas de formación en coordinación con las necesidades de las empresas y organizaciones productivas. De igual manera, el SNFT facilita los procesos de homologación de los programas, y mejoran así la movilidad de las personas dentro del sistema educativo.

En lo que se refiere al tema de recursos y presupuesto, dada la naturaleza del sistema, es complicado conocer la repartición del gasto efectivo para cada uno de los componentes del SNFT, en virtud de la multiplicidad de actores, ya que cada uno de estos manejan distintos tipos de contabilización de gastos, muchos de los cuales se encuentran en el presupuesto global de las entidades.


La evaluación al Sistema Nacional de Formación para el Trabajo, realizada por Liliana González Ávi-la y Jaime Ramírez Guerrero, se desarrolla por dos razones: la primera, se deriva de la necesidad de conocer los avances en la operación del sistema y, la segunda, de acuerdo a lo estipulado en el Docu-mento Conpes 81 y la obligación de hacer seguimiento a los ajustes, con el fin de mejorar el funcio-namiento de la política pública. En este contexto se plantea la metodología de la Evaluación Ejecutiva con el fin de identificar las fortalezas y debilidades de la política (diseño, resultados, insumos, manejo operativo, estructura organizacional, actividades de direccionamiento, seguimiento y control) y con el objetivo de superar las dificultades en la operación de esta política. En este escenario se realiza tanto un diagnóstico sobre la ejecución como unas recomendaciones para reorientar y mejorar la política mediante la identificación de los cuellos de botella.

La evaluación se llevó a cabo en el año 2008 y contó con un proceso riguroso de recolección de información secundaria mediante listado remitido a las entidades que forman parte del SNFT para contar con información oficial; entrevistas semiestructuradas con las personas claves determinadas en conjunto con las entidades que forman parte del SNFT y la puesta en práctica de varios grupos focales con actores de perfiles similares. Adicionalmente, aunque no con la rigurosidad de la etapa de reco-lección de información documental, se realizó un trabajo de campo en los municipios de Medellín, Barranquilla, Armenia, Manizales, Pereira, Cartagena, Bogotá y Chinchiná. Con la información reco-lectada, se creó un inventario para realizar el análisis previsto por el Information Check Box-ICB. El inventario incluye 153 documentos recolectados a través del DNP, el Sena, el Ministerio de Educación Nacional (MEN) y la búsqueda por internet realizada por los dos consultores.


De acuerdo a la estructura de la evaluación, el documento aporta conclusiones para cada ámbito de análisis:

Resultados por componentes:

Componente de pertinencia• . No está formalizado y presenta vacíos en términos de lo que este debería aportar para el direccionamiento de la oferta de las entidades de formación para el trabajo (privadas y públicas). Se percibe que el componente de pertinencia podría ser mejorado para lograr más consistencia del SNFT en relación con sus propósitos, porque aun cuando existen acciones de algunas entidades que lo conforman, no se cuenta con un sistema integrado que permita la ubicación y generación de información relevante sobre el entorno y las demandas específicas en materia de formación, tanto para el corto, mediano como largo plazo.

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Componente de normalización• . Es manejado por el Sena, razón por la cual cuenta con un esquema institucional con amplia participación del sector productivo, la academia, los traba-jadores y otros actores en las mesas sectoriales. El Sena apoya metodológicamente las mesas sectoriales y avala las normas producidas en estas.

Componente de formación• . El diseño del SNFT no permite evitar duplicidades en el componente de formación en tanto hay cruce entre lo que se entiende en el sistema como educación o for-mación para el trabajo y otras ofertas educativas prestadas por actores del mismo.

Componente de certificación de la competencia laboral• . En cuanto a la certificación, se observa que es un proceso consolidado y soportado por la estructura institucional del Sena a nivel re-gional y con participación del sector productivo, no sólo como beneficiario que paga el servicio, sino como proveedor de los evaluadores. La presencia de organismos certificadores privados aparte del Sena tiene un potencial de riesgo de duplicidad de esfuerzos si no se establecen acuerdos concretos con sectores productivos interesados en operar servicios de certificación.

Componente de aseguramiento de la calidad de la oferta• . Gracias a este componente, el SNFT genera una relación con el sistema nacional de calidad, lo que se logró con la adopción como marco conceptual y operativo para el aseguramiento voluntario las disposiciones que en esta materia emite el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

Resultados por etapas:

Diseño del SNFT.• El SNFT cuenta con fortalezas en relación con el diseño de sus componentes que responden a necesidades precisas del país en materia de formación del talento humano, además de recoger las recomendaciones de la oIT. El SNFT cuenta con objetivos y metas cla-ras que si bien pueden mejorarse en su formulación y sobre todo integrarse como sistema han permitido orientar las acciones de las entidades que lo conforman. Aunque los beneficiarios no están plenamente caracterizados y no hay definidos unos criterios como sistema para su selección, priorización y focalización, se ven positivamente influidos por las acciones de este. Las metas que se han definido son alcanzables, lo que se observa en su nivel de cumplimiento. Es una fortaleza importante que el SNFT se encuentra articulado con las políticas sectoriales de las entidades gubernamentales que tienen componentes a cargo, bien sea total o parcialmente. En cuanto al diseño se observa un riesgo de duplicidad de esfuerzos, dado que no existe un escenario de concertación de las acciones a realizar.

Estructura organizacional.• Esta es un área crítica del SNFT por cuanto no existe una claridad en los roles que pueden asumir, no sólo las entidades gubernamentales, sino los actores privados en su gestión. La estructura, desde el diseño, es débil en su propuesta de descentralización o integración territorial. No existen mecanismos explícitos de coordinación de acciones, ni incenti-vos (más allá de los establecidos para la certificación de calidad) asociados al cumplimiento de funciones y objetivos dentro del sistema. Dado que no hay una instancia articuladora, no es cla-ra una cadena de mando, la cual debería responder a un esquema de trabajo en red de actores públicos y privados. Si bien se produce mucha información en el sistema, esta está concentrada en los sistemas con los que cuentan las entidades (SENA y MEN), pero no existen mecanismos de agregación, análisis y uso de la misma como sistema. No obstante lo anterior, el SNFT está posicionado estratégicamente en el sector educativo y entre los actores de la formación para el trabajo, no sólo a nivel central, sino territorial.

Manejo operativo.• El SNFT no cuenta con una planeación operativa conjunta que le permita definir objetivos y metas, así como cronogramas y rutas de trabajo colectivo. No existen meca-

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nismos como sistema para definir acciones preventivas y correctivas para superar la incidencia de factores negativos externos, los cuales no están valorados. No existen mecanismos como sistema para la selección, priorización y focalización de beneficiarios, sino que las entidades que prestan servicios los definen y aplican individualmente. Si bien las entidades (SENA y MEN) cuentan con sistemas de gestión de la calidad, el SNFT como tal no tiene mecanismos para la evaluación y mejoramiento de su gestión integral ni la de sus componentes. De manera que se puede decir que no existen mecanismos y procesos de entrega de los componentes como sistema, lo que supondría planeación y generación de información a partir de las acciones del conjunto de los actores que intervienen en el SNFT. El SNFT como tal no cuenta con una estruc-tura de apoyo, sino que los componentes operados por las entidades se respaldan en sus áreas de apoyo. El SNFT, dado que no cuenta con una centralización presupuestal ni de seguimiento a la ejecución, tiene limitaciones para establecer análisis de costo-efectividad y de costo-eficiencia de los productos que se generan.

Insumos.• El SNFT cuenta con los insumos financieros que las entidades que lo conforman apor-tan para el desarrollo de las acciones que tienen a cargo y han recibido el apoyo de sus directi-vas para contar con los recursos humanos y técnicos para tal efecto. La capacidad de ejecución de las entidades a cargo de los componentes principalmente de normalización, certificación y aseguramiento, así como lo referido a formación en el caso del SENA, se demuestra con resul-tados sostenidos de crecientes en el tiempo.

Resultados del SNFT.• El SNFT muestra resultados importantes en términos de cobertura en sus distintos componentes (a excepción quizás el de pertinencia, que es el menos desarrollado de todos). También se observa que los beneficiarios, que en algunos casos son los mismos actores del SNFT, utilizan y valoran los productos (mapas sectoriales, estudios sectoriales y normas de competencia laboral), que son entregados con calidad y oportunidad. El SNFT cumple con los objetivos que se ha previsto en sus metas; sin embargo, hace falta determinar su impacto y efectos sobre las situaciones problema que busca abordar.

Direccionamiento, evaluación y control.• El SNFT no cuenta con un ejercicio sistemático y colecti-vo de direccionamiento estratégico. Tampoco cuenta con un sistema de gestión que le permita establecer metas colectivas y posteriormente mecanismos para darle seguimiento a su cumpli-miento. Igualmente, mencionan la falta de mecanismos de mejoramiento continuo que permi-tan establecer medidas correctivas en sus distintos componentes. No hay mecanismos definidos para la gestión del conocimiento como sistema. Aunque existe mucha producción de informa-ción y sistemas para registrarla y producirla, estos se encuentran limitados a las entidades que conforman el SNFT y no agregan información de conjunto.


Las recomendaciones de la evaluación también se desarrollan para cada ámbito de análisis:

Diseño:

Conformar una instancia articuladora del SNFT.•

Definir en conjunto objetivos concretos como sistema, tanto para beneficiarios como pro-•ductos.

Acordar metas conjuntas objeto de seguimiento.•

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Establecer mecanismos para allegar información sobre insumos, cobertura y resultados de las •acciones de actores privados del SNFT: oferentes de formación, certificadores de competencia, empresa privada en materia de formación, por ejemplo.

Clarificar la línea de base previo acuerdo sobre los indicadores a emplear, sus definiciones •operativas, medios de verificación y registro.

Estructura organizacional:

Diseñar una estructura de red para el SNFT, con una instancia articuladora, que permita es-•tablecer metas, indicadores, mecanismos de direccionamiento, aseguramiento de la calidad y evaluación y control de forma coordinada entre los distintos actores del sistema.

Establecer compromisos institucionales con metas concretas y colectivas. •

Establecer un sistema de incentivos para la participación activa del sector productivo.•

Consolidar mecanismos de divulgación pública de avances y de buenas prácticas. •

Promover la conformación de ligas de usuarios de la formación a nivel individual y mecanismos •de comunicación permanente con las áreas de talento humano de los gremios y asociaciones de sector productivo.

Insumos:

La instancia articuladora podría determinar los recursos humanos y financieros que las entida-•des que lo conforman disponen e invierten en el desarrollo de los componentes.

Determinar la estructura de costos de las acciones del SNFT en sus distintos componentes.•

Identificar mecanismos para que los actores privados que forman parte del SNFT reporten datos •de inversión.

Integrar la información financiera contemplando los recursos de inversión en capacitación y •formación que otras entidades del Estado aplican, así como los que las empresas emplean.

Desde la instancia articuladora propuesta, consolidar periódicamente la información presu-•puestal, así como definir unos indicadores de ejecución de los recursos asignados a acciones del SNFT.

Manejo operativo:

Establecer una instancia articuladora que defina las orientaciones de política, efectúe un di-•reccionamiento estratégico del sistema, permita la concertación de metas, establezca sistemas de control de la gestión y socialice resultados a los distintos actores públicos y privados que lo conforman.

Para una correcta operación del SNFT, hace falta implementar actividades relacionadas con •la definición de políticas, la articulación entre componentes y la planeación y seguimiento a la gestión del sistema como conjunto.

Definir con SNFT criterios para segmentar la población objeto de formación para el trabajo, •determinar los nichos de población que desde el sistema se abordan y los que se asumen por el sistema nacional de educación o de educación superior particularmente. Con esta definición podrían acordarse criterios para la selección, priorización y focalización.

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Actividades de direccionamiento, evaluación y control:

Definir una instancia articuladora que asuma el liderazgo y la convocatoria para emprender •acciones de direccionamiento, definición de alcance y metas del sistema en cada uno de los componentes.

Concertar un marco lógico y establecer los indicadores, metas, medios de verificación y resulta-•dos en los últimos cinco años para construir una línea de base en la que se sientan representa-dos y en la que se comprometan a producir información del SNFT como conjunto.

Involucrar a los gremios de oferentes y al sector productivo, a las distintas áreas de formación •(en el Sena y en el MEN), al Ministerio de la Protección Social y al de Comercio, Industria y Tu-rismo para tener una mirada más comprensiva.


Titulo de la evaluación Evaluación ejecutiva al Sistema Nacional de Formación para el Trabajo

Programa evaluado Sistema Nacional de Formación para el Trabajo

Cobertura del programa N.D.

Presupuesto del programa N.D.

Entidades responsables de la evaluación

Ministerio de Educación NacionalMinisterio de la Protección SocialServicio Nacional de Aprendizaje Departamento Nacional de Planeación

Evaluador Liliana González ÁvilaJaime Ramírez Guerrero


metodología utilizada Evaluación ejecutiva

Recolección de la informaciónVisitas de campo: Medellín, Barranquilla, Armenia y Manizales, Cartagena, Pereira.Entrevistas semiestructuradas y grupos focales.

duración Septiembre de 2008-diciembre de 2008 (3 meses).

Bibliografía

Departamento Nacional de Planeación. “Informe final de la Evaluación ejecutiva al Sistema Nacional de Formación para el Trabajo”.

Documento Conpes 81 de 2004. Consolidación del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo en Colombia.


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EVALUACiÓn dEL imPACTO dEL sEnA En EL CAPiTAL sOCiAL

Fuente: SENA.

anTeceDenTes

La necesidad de una formación profesional integral para el trabajo, la innovación y el emprendimien-to que apunte a mejorar la productividad, las condiciones perturbadoras del mercado de trabajo y los niveles de calidad de vida de la población colombiana, llevó a la adopción de la estrategia or-ganización de Conocimiento del Plan Estratégico 2002-2006, que se articuló con el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. La estrategia encaminó su trabajo hacia la promoción del crecimiento económico sostenible, la generación de empleo, la construcción de equidad social y el incremento de la eficiencia del Estado, reorientando así el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA, 2003).

El balance de los programas y acciones ejecutadas por el SENA al 2003 muestra cómo el total de personas que asistió a los cursos de formación alcanzó la cifra de 3.202.424, de los cuales el 72,6% eran trabajadores y el 9,86% se encontraban buscando empleo. Del total de asistentes, el 70,4% no tuvo que pagar los cursos, el 6,3% pagó una parte y el 23,4% pagó la totalidad102.

102 En los cursos ofrecidos por el SENA, el 93,94% de los asistentes no paga nada. El pago parcial lo realizan el 4,24%, y el pago total el 1,82%. Entre los estudiantes no Sena (ENS) los porcentajes fueron muy distintos: el 65,58% no pagó, el 27,72% debió realizar pagos totales y el 6,7% hizo pagos parciales. Además, de los egresados de formación titulada, el 64% correspondió al nivel de trabajador calificado, 28% al nivel de técnicos y 8% a nivel de tecnólogos. El 73,4% de los egresados se encontró entre 15 y 24 años de edad y se observó que el 65,7% de los egresados pertenecían a los estratos 1 y 2 (SENA, 2007).

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El SENA ha sido evaluado en varias ocasiones; en una de estas, el estudio sobre la Provisión Pública de Capacitación Laboral en Colombia, se evaluó su impacto sobre los ingresos y empleabilidad de los beneficiarios (Documento Conpes, 3188, 2002).


La promoción del capital social, no solamente se ha enfocado en la ampliación de la formación profesional, sino también en el desarrollo empresarial, la implementación de servicios tecnológicos en el sector productivo, el apoyo de proyectos de innovación y competitividad, y la reducción de las brechas existentes en el mercado laboral. Para el plan estratégico sectorial 2002-2006, el SENA priorizó sus recursos humanos y presupuestales, para generar transferencia de tecnología, fortale-cimiento del sistema nacional de innovación e incubación, y la generación de redes de empresarios para el desarrollo de grupos y cadenas de producción. Con el propósito de lograr sus metas y crear las condiciones de desarrollo al capital social de los colombianos, la institución ejecuta los siguientes programas (SENA, 2007):

Programas de formación. El SENA, en sus diversos programas de formación titulada y complemen-taria, ofreció 7.789.946 cupos en el 2009, siendo más del 90% de formación complementaria. Los ingresos totales de la entidad aumentaron y llegaron a 1.615.190,2 millones de pesos al cierre de 2009 (incluyendo recursos adicionales de la Nación), de los cuales 1.285.433,1 millones correspon-dieron a la transferencia de los aportes parafiscales. En especial, la formación titulada del SENA, al cierre de la vigencia del año 2009, estuvo compuesta por programas técnicos, profesionales y tecnó-logos en todo el país, en donde el aumento de la cobertura se multiplicó aproximadamente tres veces entre el 2005 y el 2009 y alcanzó los 255.422 cupos (SENA, 2009: 14).

Grafico 9Formación profesional integral vs presupuesto ejecutado

Fuente: Informe de gestión 2009.

incubadoras de empresas. Son instituciones que aceleran el proceso de creación, desarrollo y con-solidación de empresas innovadoras a partir de las capacidades emprendedoras de los ciudadanos103,

103 En: www.sena.edu.co.

838.3231.002.857

1.094.7421.295.215

1.503.054

01.000.0002.000.0003.000.0004.000.0005.000.0006.000.0007.000.0008.000.000

2005 2006 2007 2008 2009

Núm

ero

deC

upos

0200.000400.000600.000800.0001.000.0001.200.0001.400.0001.600.000

Pesos

Complementaria presupuesto (millones de $)

Formación Formación titulada

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organizaciones sin ánimo de lucro, cuya financiación y dirección es tripartita, pues cuenta con la participación del SENA, el sector privado y el sector educativo. Se privilegian proyectos integrados en la cadena productiva.

Unidades de emprendimiento. Participan empresas que tienen menos de tres años de constitución y grupos de conocimiento que tienen capacidad de crear empresa. El proceso de incubación permite la concreción de las propuestas investigativas hacia el desarrollo de proyectos productivos.

El programa Jóvenes en Acción. Su objetivo es mejorar la empleabilidad y las posibilidades de inserción laboral y social de jóvenes desempleados, entre 18 y 25 años, pertenecientes a los niveles 1 y 2 del Sisbén. Al cierre del 2009, el programa benefició a 29.560 aprendices, con una inversión de 33.000 millones de pesos (SENA, 2009).

El Fondo Emprender. Es una cuenta especial, administrada por el SENA, destinada a financiar pro-yectos o iniciativas empresariales a aprendices, asociaciones de aprendices, practicantes, profesiona-les universitarios con menos de un año de egresados. El apoyo ha llegado a gran parte del territorio nacional, y se han aprobado, a 2009, cerca de 1.896 proyectos por $107.718 millones.

El programa Jóvenes Rurales. Capacita a la población vulnerable al desempleo en las regiones rurales, mediante procesos de asesoría, asistencia técnica y formación profesional, en gestión de proyectos productivos asociados al proceso formativo. Son beneficiarios del programa los jóvenes del sector rural entre 16 y 25 años que pertenecen a los niveles 1 y 2 del Sisbén (SENA, 2007). En el 2009, 257.069 jóvenes rurales hicieron parte del programa, con una inversión de 60.000 millones de pesos.

servicio Público de Empleo (sPE). Es una herramienta de información en línea que permite conec-tar a los desempleados con las vacantes generadas por los empresarios (SENA, 2009). Recibe los perfiles de las personas y las postula para los cargos de los respectivos perfiles ocupacionales104. Este servicio se presta de forma gratuita en cerca de 142 puntos de atención. Los resultados han sido significativos, en el 2009, se logró la inserción laboral de, aproximadamente, 94 mil colombianos.

Cuadro 23 Resultados 2005-2009

Año

Jóvenes Rurales Jóvenes en Acción sPE

CuposPresupuesto(millones de

pesos)Cupos

Presupuesto(millones de

pesos)

Vacantes registradas

Personascolocadas

laboralmente

2005 147.106 $50.000 26.585 $51.597 178.493 83.627

2006 154.188 $50.000 17.615 $24.180 149.773 73.260

2007 162.150 $48.548 N.A. N.A. 166.975 75.085

2008 211.680 $55.078 39.987 N.A 158.208 81.295

2009 257.069 %60.000 29.560 $33.000 153.928 94.313

Fuente: Informe de Gestión 2009.

104 En los niveles elementales, calificados, técnicos, profesionales y directivos.

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La evaluación fue realizada por el Programa de Desarrollo Humano PNDH105 y su objetivo fue pon-derar los efectos de la formación profesional y algunos programas específicos del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), en el Capital Social106. El estudio fue realizado de manera transversal a la entidad y se enfocó principalmente en el impacto de la formación titulada que el SENA imparte en sus diferentes sedes, construyendo y desarrollando capital social, aportando a las políticas del país encaminadas a la reducción de la pobreza y al aumento de la productividad, la competitividad, el desarrollo humano y el crecimiento económico con equidad.

La evaluación giró en torno a tres componentes:

Estimar el incremento en el ingreso y el acceso al empleo de los egresados. »

Investigar la generación de capital social que resultó de los procesos del SENA relacionados »con innovación, tecnología y emprendimiento y fomento de redes empresariales para el desarrollo social y económico regional.

Evaluar el efecto de la promoción de empresas, organizaciones y asociaciones comunita- »rias, constituidas generalmente por poblaciones vulnerables, así como el de las alianzas y redes de intercambio de conocimiento y tecnología entre personas, empresas, cadenas productivas, grupos sociales y centros de formación.

Para estimar el impacto, se compararon los datos de los egresados beneficiarios del programa SENA (ESE) con los de los egresados no beneficiarios SENA (ENS). La duración del desempleo, el salario y la permanencia en el puesto de trabajo fueron las variables utilizadas para analizar esta relación. La metodología de la evaluación utilizó modelos de duración del desempleo, en donde la variable dependiente fue el tiempo de duración del desempleo en semanas107. Por otro lado, para comprobar el efecto del SENA en el ingreso laboral, se utilizó un método de comparación de la rentabilidad de la educación (propensity score matching) para definir el grupo de control (grupo de personas que no ingresaron al SENA, pero que tuvieron la misma probabilidad que la de quienes sí lo hicieron) y el de tratamiento (grupo de personas bajo la formación SENA, en cursos técnicos, tecnológicos y de traba-jador calificado). Adicionalmente, se utilizó un método con los lineamientos clásicos de los modelos Mincerianos108. Para el estudio de la posibilidad de ocuparse que tienen los egresados del SENA, se utilizó un modelo probit de elección binaria.

En el levantamiento de la información, se tuvo en cuenta la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) DANE 2003 y una Encuesta de Capital Social (EKS) para el 2006, formulada a beneficiarios del SENA entre el 2003-2005. En la EKS se estimó el acceso a los recursos empleando varia-

105 El PNDH es un proyecto del Departamento Nacional de Planeación (DNP), la Agencia Colombia de Cooperación Interna-cional (ACCI) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

106 Para efectos del trabajo, el capital social se definió como “recursos empotrados o incrustados en una estructura social a los cuales se accede o se movilizan en función de acciones con un propósito dado”. De esta forma, en la definición del capital social se resaltan tres componentes a saber: la estructura que determina el empotramiento de los recursos (incrustación), las oportunidades a las cuales se accede exclusivamente en función de la red social a la cual se pertenece (accesibilidad) y la acción, es decir el uso de los recursos. A partir de estos elementos era posible medir el capital social.

107 Se refiere a 5,25 meses según la ECV 2003 y 4,99 meses según la EKS 2006.108 Se compara la rentabilidad de la educación de los egresados del SENA con los trabajadores no SENA.

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bles109 de información (I), contactos (C), empleo (E) y ascensos (A), para la construcción del índice de empleo (IE)110. La transformación de la información categórica en variables numéricas se realizó bajo análisis de componentes principales categórico (ACPD). A los encuestados, se les realizaron varias preguntas, con las cuales se indagaron, entre otros, los medios a través de los cuales obtiene información de posibles empleos, los contactos que les han permitido la obtención del empleo y los principales vínculos que permiten la consecución efectiva de empleo. Finalmente, se hicieron en-cuestas directas a gerentes de cooperativas y a socios referenciados por ellos. Para estas últimas, las ciudades incluidas fueron: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Pereira, Villavicencio, Cartagena, Manizales, Pasto, Montería, Cúcuta, Ibagué, Armenia, Santa Marta, Neiva, Valledupar y Popayán.

Cuadro 24Principales fuentes de información de la evaluación.

Fuente: Elaboración DEPP con información de la evaluación.

principales conclusiones111

La evaluación encontró, en general, que las acciones del SENA tienen un impacto positivo y signi-ficativo en el desarrollo del capital social, especialmente con los programas de formación técnica, profesional y tecnológica dirigidos a la población y sus resultados en el nivel de ocupación de sus egresados. A continuación se presentan los principales efectos:

109 Los autores del estudio aclaran que, desde la óptica de la teoría del capital social, los logros que se consigan en las va-riables que hemos mencionado (tiempo de duración del desempleo, ingreso, posibilidad de estar ocupado) están muy determinados por los avances que se consigan en capital social. Se trata, entonces, de medidas indirectas del capital social. Estas variables proxy son fácilmente cuantificables, y ello es una ventaja. Pero por su naturaleza indirecta, los impactos son multicausales, y no es fácil precisar el peso de cada factor. Las variables que tienen una relación más directa con el capital social suelen ser difíciles de cuantificar, y los acercamientos más usuales son de tipo ordinal. Con este tipo de variables, más cercanas al capital social, hicimos nuevas comparaciones entre ESE y ENS.

110 La escala del índice fue de 0-100.111 Las conclusiones expuestas en este texto han sido tomadas del resumen realizado a la evaluación, por parte de la Direc-

ción de Planeación y Direccionamiento Corporativo del SENA.

140 encuestas agerentes, 58 acooperativas de

economía solidaria y56 a cooperativas con

capital privado

Encuestas directasa gerentes decooperativas y a

socios

Análisis de laevaluación

Encuestageneral

ECV DANE2003

EKS2006

Variables:información,

contactos empleoy ascensos

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Los egresados del SENA de formación titulada tienen un mejor capital social (KS) que los no egresa-dos; esto les permite tener un ingreso mayor, una probabilidad más alta de estar ocupados y perma-necer menos tiempo en situación de desempleo. Esto significa que la formación técnica y tecnológica que imparte el SENA aumenta las competencias laborales a las personas que la reciben y es reconoci-da positivamente por el mercado de trabajo. Utilizando distintas técnicas econométricas, se concluye que los ESE se demoran, en promedio, 5 meses para encontrar empleo. El resto de la población en edad de trabajar con 9 o más años de educación tarda cerca de 6 meses en promedio en salir del desempleo (SENA, 2007: 34).

Las personas que recibieron formación en el SENA logran un efecto positivo en sus ingresos. Los ingresos promedio de los ESE son 1,2 veces superiores al grupo control. Utilizando otro modelo de comparación (modelo de diferencial de ingreso con corrección de sesgo), los ingresos de los ESE re-presentan un 11% más que los ingresos de otras personas que no recibieron formación en la entidad. Las rentas de los egresados que toman el curso directamente en las empresas (y utilizando el último modelo mencionado) son superiores en un 14,5% al resto de la población112.

Se encontró que el SENA era una institución muy importante en la construcción de los vínculos que permiten conocer las posibilidades de empleo y lograr la contratación de sus egresados, disfrutando de un ambiente institucional más amplio que los ENS (la posibilidad de ocuparse estuvo entre un 8% y 9% mayor para los ESE que para el resto de la fuerza de trabajo con educación secundaria o más). Cuando la formación se toma en la empresa, la probabilidad aumenta a 12,6%. El solo hecho de formarse en el SENA colocó al alcance de sus aprendices una serie de recursos, a través de la insti-tución y los vínculos con compañeros, instructores o amigos, que resultan estratégicos en el mercado laboral y que son superiores a los del grupo de comparación.

El 35% de los egresados beneficiarios respondió que la principal vía para obtener información de posibles empleos eran los amigos, compañeros y profesores del SENA. El 14% lo hizo a través de los compañeros de trabajo. Entre los ENS los porcentajes respectivos fueron 22% y 11%. El 29% de los ESE encontró que sus contactos laborales en el SENA les permitieron obtener un empleo, el 13% a través de compañeros y amigos del trabajo y el 26% con otro tipo de personas. Para los ENS, estas participaciones fueron respectivamente de 23%, 11% y 36%. El 27% de los egresados beneficiarios con los programas del SENA afirmaron que el entorno institucional de la entidad fue definitivo para la consecución efectiva de empleo. El 9% le atribuyó la obtención del empleo a los compañeros de tra-bajo. El 27% a otras personas. Los porcentajes correspondientes a los ENS fueron 21%, 6% y 33%.

Para estimar el acceso a los recursos, a través del Análisis de Componentes Principales Categórico (ACPD), se encontró que en el índice de empleo (IE), las variables información, contactos y empleo representan cerca del 26%; la variable ascenso equivale al 23% en el índice de empleo. Al comparar el IE de los ESE y del grupo control, se observa que el capital social de los egresados SENA es signifi-cativamente el doble de los egresados de otras instituciones (SENA, 2007: 45).

El impacto del SENA fue menos claro cuando estuvo mediado por organizaciones, como las empresas y las cooperativas. El efecto SENA parece perderse en las interacciones multicausales que determinan el ciclo de vida de las empresas. Las fluctuaciones del mundo de los negocios dependen de variables estructurales que no pueden ser modificadas por la entidad. Aunque no haya diferencias estadística-mente significativas entre las empresas apoyadas por el SENA y las otras, la incidencia se notó en la mejor gestión y en el estímulo de actividades que favorecieron el capital social.

112 Personas en edad de trabajar con 9 o más años de educación aprobados.

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Cerca de la mitad de los ESE no ha accedido a activos físicos. Quienes los han conseguido lo han hecho a través de otras personas e instancias diferentes a la institución y al lugar de trabajo. La po-sibilidad de obtener créditos es muy reducida para ambos grupos. Este resultado es la expresión de la forma como opera el mercado de capitales en Colombia: el 85% de los ESE y el 81% de los ENS no han tenido crédito.

El primer acercamiento a las categorías de análisis fue de naturaleza ordinal, arrojando que el acceso efectivo al crédito se realiza mediante cooperativas de ahorro y crédito, bancos y el Fondo Empren-der, sin ninguna diferencia significativa entre ESE y ENS. El acceso a los activos está determinado por factores estructurales que van más allá de la formación del SENA.


Título de la evaluación Evaluación del impacto del SENA en el capital social

Programa evaluado N.A.


Presupuesto del programa N.A.

Entidad que contrató la evaluación Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)

Evaluador Programa Nacional de Desarrollo Humano - PNDH

Costo de la evaluación N. D.


Modelos de duración del desempleo.•Métodos • propensity score matching.Modelo probit de elección binaria.•Análisis de Componentes Principales Categórico (ACPD).•


Encuesta general.•Encuesta de Calidad de Vida 2003.•Encuesta de Capital Social 2006.•Encuestas a gerentes de cooperativas y asociados.•

duración N.D.

Bibliografía

Servicio Nacional de Aprendizaje. ”Evaluación de Impacto del SENA en el Capital Social”. Bogotá, agosto de 2007.

Servicio Nacional de Aprendizaje. Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo. ”Resu-men Ejecutivo Evaluación de Impacto del SENA en el Capital Social”. Bogotá, 2007.

Servicio Nacional de Aprendizaje. “Informe de Gestión del SENA 2002-2009 y Proyección 2010” Bogotá, 2009 (en: www.sena.edu.co/.../Informes+de+Gestión, recuperado en marzo de 2010).

Servicio Nacional de Aprendizaje. “Plan Estratégico 2002-2006”. Bogotá, marzo de 2003 (en:www.sena.edu.co/.../PLAN_ESTRATEGICo_Nov_1403.pdf, recuperado en marzo de 2010).

N. A.: No AplicaN. D.: No Disponible

serie:15 años del sistema de seguimiento y Evaluación en Colombia - sinergia:

una mirada desde las evaluaciones de política pública más relevantes.


Departamento Nacional de Planeación

Abril de 2010

evaluaciones en competitividad

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