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Víctor Ramiro Fernández*

Explorando las limitaciones del nuevoregionalismo en las políticas de la Unión

Europea: Una perspectiva latinoamericana* *

Abstract

From a Latin American’s viewpoint -where the European Union (EU) is a reference point as a transnationalintegration- it is remarked at first the incapacity to revert regional asymmetries so as to build a Europe for allthe regions as shown by dominant neoliberal and neoregionalist agendas involved in the EU’s institutionalbuilding up. To explain that, we highlight the limitations of the regionalist perspective that had nurtured theEU’s institutions and territorial policies that were both centrally founded in the belief that regions/localitieswere self-reproductive containers working in an unidirectional global local relationship, and in theinconsideration of asymmetric dynamics promoted from the neoliberal strategies at a national and supranationallevel. Trying to overcome those limitations and to formulate a strategy of alternate regional development, westand out the need for inserting the regions in a more realistic and integrating macro-meso relationships, inwhich the role of the national State and the national paths and models are computed.

Key Words: New Regionalism; European Union; regional development

Resumen

Desde una mirada latinoamericana –donde la Unión Europea (UE) es tomada como referencia de integra-ción transnacional– se remarca inicialmente la incapacidad de revertir las asimetrías regionales y construiruna Europa para todas las regiones mostrada por las agendas neoliberal y neorregionalista dominantes enla construcción institucional de la UE. Para explicar ello, se destacan las limitaciones de la perspectivaregionalista que nutrió las instituciones y políticas territoriales en la UE, fundadas centralmente en laasunción de las regiones/localidades como containers autorreproductivos, que trabajan en una relaciónlocal global unidireccional y en la desconsideración de las dinámicas asimétricas promovidas desde lasestrategias neoliberales en los niveles supranacionales y nacionales. Procurando superar esas limitacionesy formular una estrategia de desarrollo regional alternativa, destacamos la necesidad de insertar a lasregiones en una relación macro-meso más realista e integradora, en la que se computa el papel del Estadonacional y las trayectorias/modelos nacionales.

Palabras clave: Unión Europea; Nuevo Regionalismo; desarrollo regional.

Revista eure (Vol. XXXIII, Nº 98), pp. 97-118, Santiago de Chile, mayo de 2007

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Víctor Ramiro Fernández

* Magíster en Ciencias Sociales (FLACSO Buenos Ai-res). Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad Autó-noma de Madrid.

Investigador del CONICET y la Universidad Nacio-nal del Litoral. Argentina. E-mail: [email protected]

** El presente artículo fue desarrollado en el marco deuna estadía como investigador visitante en el Departamentode Geografía de la Universidad de Durham (UK) y bajo labeca Arthur Prowse concedida por el Van Mildert Collegede la mencionada Universidad. El autor agradece la colabo-ración y comentarios de los Dres. Ash Amin; GordonMacLeod y Ray Hudson del mencionado Departamento,aunque los mismos de ninguna manera son responsablespor el contenido del presente trabajo. Enviado el 13 deseptiembre de 2005, aprobado el 19 de octubre de 2006.

1. Introducción

Desde una mirada latinoamericana, estetrabajo hace epicentro en el proceso deconstrucción institucional de la Unión

Europea (UE) para analizar las potencialidades delas instituciones y políticas públicas inspiradas en elNuevo Regionalismo (NR) y obtener un escenariode desarrollo integrador, donde la cohesión territorialy la convergencia avancen con una mejora en lacompetitividad de las regiones, localidades y empresasen las redes globales de producción e intercambio.

En trabajos previos destacamos cómo en el con-texto del retroceso social, económico e institucionalde América Latina (AL) durante los ’90 –provocadopor las estrategias neoliberales inspiradas en el Con-senso de Washington (Stiglitz, 2003); (Portes;Hoffman, 2003)– el NR y las perspectivas localistasdel desarrollo no pudieron superar el rol deidentificadores –y exaltadores– de “islas exitosas dedesarrollo local”, incapaces de explicar y revertir elcrecimiento de las asimetrías regionales (Fernández;Villalba, 2004).

Con tales antecedentes, nos centramos en la UE,intentando descubrir si en este laboratorio delreescalonamiento del capitalismo postfordista, elimpulso del NR, combinado con una agendaneoliberal sobre la que fueron desarrollados los másimportantes instrumentos institucionales del nivelsupranacional, ofrece al contexto latinoamericanoinputs teóricos y empíricos para detectar las limita-ciones de los enfoques dominantes y repensar susestrategias de desarrollo regional.

La decisión de colocar la experiencia europea enel centro de nuestro análisis, para relacionarla con la

latinoamericana, encuentra dos razones fundamen-tales:

• La primera surge de la posibilidad de evaluar eldesarrollo combinado del NR y las estrategiasneoliberales a nivel macro, en un contexto que,respecto del latinoamericano, además de ubi-carse en una posición central en el sistema mun-dial, posee un sistema institucional fuerte y unhistóricamente más desarrollado stock de capitalsocial y poder infraestructural del Estado.

• La segunda responde a que la estructuracióninstitucional de la UE y sus políticas se pre-sentaron como un exitoso modelo de inspira-ción para los procesos de unificación actual-mente en AL.

Capitalizando esas razones, nos formulamos en-tonces los siguientes interrogantes: ¿pudo el matri-monio de los discursos y políticas neoliberales yneorregionalistas ser exitoso al enfrentar las asimetríasregionales de la UE? Este matrimonio teórico, ¿fuecapaz de sentar las bases para una Europa de todaslas regiones? Y descubrimos que, no obstante las di-ficultades de las instituciones europeas en admitirloabiertamente, existe evidencia de que las asimetríasregionales y las dinámicas regionales no sólo no fue-ron revertidas, sino que, y en varios sentidos, seincrementaron.

Considerando lo expuesto, la pregunta sería: ¿cuá-les son los elementos o cuellos de botella que impi-dieron que la dinámica de desarrollo regional se ex-panda territorialmente, perpetuando y extendien-do las asimetrías regionales?

Tanto el mainstream académico como el staff dela UE persistieron en enfrentar estos interrogantes ybuscar rutas alternativas insistiendo en el instrumen-tal teórico del NR. Igualmente, el área académicavinculada a las instituciones europeas se mostró muycuidadosa al sugerir la introducción de elementosexternos –entendidos como políticas– a las diferen-tes regiones.

En este trabajo asumimos una postura y, de allí,una propuesta radicalmente diferente, ya que consi-deramos que la mayor parte del problema recae so-bre las debilidades internas de la nueva perspectivaregionalista. Sostenemos que las políticas regionalesde la UE han trabajado atadas a un cuerpo teórico

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Explorando las limitaciones del nuevo regionalismo en las políticas de la unión europea: Una perspectiva latinoamericana

que considera el desarrollo regional como una estra-tegia intramuros y que, paradójicamente en un con-texto signado por una profunda globalización y pro-cesos de integración supranacionales, concibe al te-rritorio y a las regiones como cerramientos con capa-cidad para desarrollar estrategias autorreproductivas.

Discutimos esta postura afirmando que la pers-pectiva regionalista promueve una relación local-glo-bal que empobrece y mal interpreta las relaciones en-tre los procesos meso-regionales y la dinámica macro-económica e institucional. Lo que es peor, pone a lasestrategias de desarrollo regional a trabajar de unamanera funcional y subordinada a las estrategiasneoliberales y fuerzas sociales que no necesariamenteapuntan al logro de una Europa social yterritorialmente cohesionada. Creemos que las refor-mas y ajustes cualitativos que la UE promovió nopodrán modificar las asimetrías estructurales entre lasdinámicas de desarrollo macro y las dinámicas meso.

En consecuencia, afirmamos que es necesario unpunto de vista alternativo para pensar e impulsarpolíticas de desarrollo regional en un proceso máscomplejo y multiescalar, que considere seriamente elrol y los efectos de la macroeconomía y lasmacroinstituciones al interpretar y definir estrate-gias de desarrollo meso-regional. Por ello, no sólopara detectar las asimetrías regionales, sino tambiénpara formular estrategias alternativas, remarcamos lanecesidad de recuperar y considerar el rol estratégicoque aún tienen en Europa los Estados y las trayecto-rias o modelos nacionales.

Este artículo posee tres partes. En la primera pre-sentamos resumidamente cómo ocurrió la conjuntainserción institucional de la agenda neoliberal y delas estrategias regionalistas en el proceso deestructuración institucional de la UE. En la segun-da parte examinamos los resultados que dichas estra-tegias tuvieron sobre la cohesión regional y la reduc-ción de las asimetrías regionales y evaluamos las res-puestas dadas por los niveles académicos einstitucionales sobre los mismos. En la tercera, anali-zamos críticamente tales respuestas y sugerimos unaexplicación alternativa basada en las debilidades de-tectadas en los enfoques regionalistas. Finalmente,proponemos un marco de trabajo alternativo queincorpora la articulación de la dinámica regional conlos procesos de desarrollo macro.

2. Neoliberalismo y neorregionalismo en laestructuración institucional de la UE

2.1. La posición hegemónica del proyecto neoliberalen la UE

Aunque el proceso de construcción institucionalde la UE es anterior a las últimas grandes transfor-maciones del capitalismo postfordista, sin dudas és-tas produjeron un cambio de rumbo significativoen el destino de la UE. Bajo estas transformaciones,la dinámica globalizadora impulsó a escala planetariay en tiempo real una compleja red de flujos materia-les e inmateriales, que paralelamente a un desconoci-do ensanchamiento espacial de las relaciones sociales(Rosenberg, 2000), promovieron un cambio radi-cal en la lógica de “límites territoriales” dominantesdos décadas atrás (Amin, 2004). En ese contexto,fuerzas ascendentes y descendentes construyeronnuevas instancias de reproducción y conectividadlocales y supranacionales que, interpenetrándose,contribuyeron a generar una profunda alteración enel papel de los espacios nacionales y del Estado na-cional como referentes casi exclusivos de los procesosde reproducción económico-social (Brenner, 2003ª;Swyngedouw, 2000).

Trabajando directamente sobre la conformacióninstitucional de la UE, estas transformaciones domi-nadas por un fuerte y múltiple reescalonamientoespacial a nivel institucional y económico redefinieronel patrón de keynesianismo nacional sobre el cualestuvo basado el modelo de la UE en los ’50. En estemarco de redefiniciones tuvo lugar una fuerte luchaentre proyectos, ideas, instituciones y fuerzas socia-les por la imposición de un perfil específico al “nue-vo orden postfordista keynesiano” (Van Apeldoorn,2003); (Young, 2000).

Debido a la complejidad de las políticas, actores eintereses nacionales, supranacionales y transnacionalesinvolucrados (Cameron, 1995), y a la dinámica nolineal de los resultados de esos enfrentamientos, a fi-nes de los ’70 y principios de los ’80 la integración dela UE mostraba avances mínimos. Pero desde media-dos de los ’80 y durante los ’90 el proceso de integra-ción política tomó un nuevo ritmo con el claro domi-nio de la agenda neoliberal (Williams, 1998). En loshechos, esta agenda representó un proyecto que –promovido por fuerzas sociales e institucionaleshegemonizadas por el capital financiero y las empre-

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sas transnacionales (ET)– tomó primeramente unaposición dominante en las institucionessupranacionales vinculadas al proceso de“reescalonamiento hacia arriba” (Gill, 1998).

En el campo de batalla entre actores, ideas e in-tereses, el proyecto neoliberal venció a dos estrate-gias de desarrollo alternativas. La primera expresabaun proyecto neomercantilista que pretendíaimplementar un dispositivo defensivo basado en laconsolidación de un mercado europeo interno fuer-te y el respaldo de los grandes complejos empresarioseuropeos, a los que se exaltaba, a la vez que se losdesafiaba a actuar como “Los Campeones Europeos”(Pearce; Sutton, 1986). La segunda estrategia cons-tituía un “proyecto socialdemócrata”, basado en ladefensa del “modelo social de la UE” y en la admi-sión de la apertura del mercado europeo (VanApeldoorn, 2003; 1999).

La implementación del proyecto triunfante sig-nificó el establecimiento de una disciplina neoliberalque compelió a las instituciones nacionales ysubnacionales a crear una estructura gubernamentalamigable y segura para la expansión del capital global(Gill, 1998). Dos cuerpos institucionales reflejaroneste objetivo estratégico en la UE. El primero fue laEuropean Act (1986), y marcó el movimientoneoliberal más reconocido, dirigido aldesmantelamiento del marco institucional keynesianoy del consenso neocorporativo de la posguerra (Young,2000), por medio de un impresionante proceso dedesregulación. Valiéndose del hiperoptimista yneoliberal Reporte Cechinni (Cechinni, 1988), laEuropean Act llevó a los Estados nacionales europeos adar curso a más de 300 medidas desregulatorias(Williams, 1998) que incrementaron considerable-mente la libertad y movilidad del capital global en elproceso de unificación.

Pero, con conceptos de Peck y Tickell (2002), silos instrumentos de desmantelamiento contenidosen la European Union Single Act expresaron el movi-miento de roll back del neoliberalismo, el segundocuerpo institucional representado por el Tratado deMaastricht de 1993 –sobre el cual se construyó laUnión Monetaria Europea– indica el movimientode roll out, encargado de promover nuevas institu-ciones regulatorias, capaces de coexistir en armoníacon la integración regional y la hegemonía de las

fuerzas globalizadoras. Desplazando el empleo sub-vencionado a través del gasto público como eje cen-tral de las políticas económicas (Dunford, 1995ª;Gill, 1998), y emplazando como prioridad el con-trol de la inflación (Delors Report, 1989), el Tratadode Maastricht atacó al corazón de las instituciones ypolíticas keynesianas, imponiendo compulsivamenteun conjunto de reglas de convergencia. Ello signifi-có una fuerte restricción supranacional para la polí-tica fiscal nacional –a través del control del déficitfiscal y de la deuda promedio/Producto Bruto In-terno (PBI)– y una disminución de la autonomíade la política monetaria nacional al promover la con-formación de una moneda única y un Banco Cen-tral Europeo “independiente” (Maastricht Treaty,1991).

Con esos elementos, el proyecto neoliberal ase-guró dos cuestiones al capital global: la reducción ycontención –permanente– del poder político delEstado para establecer restricciones al mismo y elestablecimiento de un entorno macroeconómicoconfiable para hacer negocios (Gill, 1998). Sin em-bargo, las instituciones de la UE presentaron losnuevos principios rectores como los cimientos de unmercado competitivo y para ofrecer la escala y trans-parencia necesaria para expandir el crecimiento yasegurar la prosperidad y convergencia para “todas”las regiones, naciones y emprendimientos (Delors,1986; Dunford, 1995a).

Mientras este marco macroeconómico con suhegemónico imaginario se consolidaba durante los’90 y principios de 2000 –con la efectivaimplementación de la moneda única, la creación delBanco Central Europeo y la firma de la Constitu-ción Europea– desde mediados de los ’90 la UEcolocó y mantuvo a la competitividad en el centrode los debates políticos (EC, 1994; ERTI, 1993).

Capitalizando su significado difuso (Krugman,1994), la competitividad fue blanco de diferentesmetas. Primeramente, fue invocada en las metas másexplícitas del proyecto neoliberal de reestructura-ción de los obstáculos a la libre competencia y a laexplotación de las potencialidades de Europa (EC,1997). Y con la estrategia de “neoliberalismo encas-trado” (Ruggie, 1982), que trataba de incorporarparcialmente los proyectos derrotados –como el so-cial demócrata–, el concepto de competitividad fue

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articulado con el interés por la cohesión social y terri-torial que, desde 1993, el Tratado de Maastrichtpuso como eje central de la UE.

Desde entonces, las políticas de la UE trataronde asociar la mejora en la competitividad con la co-hesión territorial, usando como puente estratégico lanoción de economía del aprendizaje, el conocimien-to y la innovación. Ubicada en el centro –como ver-dadero sustento del crecimiento– la competitividadfue entendida como el resultado de la adaptación ala nueva economía del conocimiento, consideradapor el Consejo Europeo de Lisboa (2000) como unobjetivo estratégico en pos de un desarrollo susten-table. Pero la concreción de dicho objetivo, según lasautoridades de la UE, requiere un mejoramiento dela cohesión social, expandiendo la educación y orien-tándola hacia la cualificación de las fuerzas de traba-jo (EC, 2004:xii), y de la cohesión territorial, pues elcrecimiento y la competitividad resultaninalcanzables globalmente si las regiones menos di-námicas no generan una dinámica innovativa capazde contribuir a la competitividad global de la UE(EC, 2004:viii-xi).

Finalmente, la cohesión territorial y la reducciónde las desigualdades territoriales dependen del desa-rrollo de mecanismos regionales y locales de apren-dizaje e innovación que conduzcan a lacompetitividad (EC, 2004:xii).

2.2. Surgimiento del NR bajo la hegemoníaneoliberal

Para enfrentar el desafío de construir un com-plementario escenario de competitividad y cohesión–social y territorial– bajo los puentes del conoci-miento y la innovación, las políticas de la UE capita-lizaron la nueva ola de regionalismo fortalecida enEuropa desde los ’80 (Keating, 1998) como resul-tado de las fuerzas descendentes de la reestructura-ción capitalista que presionan por una reducción delcentralismo del Estado nacional y el surgimiento derelaciones locales-globales (Swyngedouw, 2000) ylas limitaciones aplicadas al Estado nacional por lasinstituciones neoliberales desarrolladas desde el ni-vel supranacional de la UE (Dunford, 1995b).

Las raíces teóricas del NR que nutrieron la pers-pectiva territorial de la UE son conocidas (Amin,1999; Mac Leod, 2001), pero es necesario recalcar

que esta perspectiva es el resultado de un grupo dedisciplinas y perfiles teóricos que desarrolló una masacrítica de conocimientos acerca del rol de las regionescomo epicentros de desarrollo en la economía global(Omahe, 1996; Florida, 1995; Scott, Storper, 2003).El punto de convergencia de las diferentes contri-buciones radica en la asociación estratégica entre losprocesos de aglomeración y los de producción flexi-bles, lo que explica –según sus defensores– los nu-merosos casos exitosos que los modelos neoclásicosdominantes de la macroeconomía no pudieronvisualizar y explicar (Scott, Storper, 2003).

Una plétora de conceptos, como capital social(Putnam et al., 1993), interdependencias no co-merciales (Storper, 1995), economías asociacionales(Cooke, Morgan, 1998), ha sido introducida paraexplicar dentro de las regiones la relevancia adquiri-da por los activos relacionales. Sobre el desarrollo deéstos, el NR depositó la construcción de los patronesde organización colectivos basados en redes de acto-res públicos y privados que permiten reducir los cos-tos de transacción y combinar flexibilidad con eco-nomías de escala (Scott, 1988) y, fundamentalmen-te, generar y difundir a nivel territorial los procesosde aprendizaje, generación de conocimiento e inno-vación demandados por el nuevo escenarioglobalizador.

Paralelamente, para establecer la conexión entredicha perspectiva teórica y el proceso empírico re-gional-local que le da sustento, dentro del NR pro-liferaron conceptos claves para el análisis del desarro-llo regional. A partir de la recuperación del conceptode distrito industrial, a principios de los ’80(Becattini, 1992), y de los aportes más recientes(Markusen, 1999); (Asheim, 2000), el NR incor-poró nuevas categorías, entre las que se destacan lasde medios de innovadores (Camagni, 1991) y re-giones aprendientes (Florida, 1995). Sin embargo–principalmente desde la segunda mitad de los’90s–, los conceptos de cluster (CL) (Porter, 2000)y Sistemas Regionales de Innovación (SRI) (Cooke,1998) adquirieron una presencia predominante enlas instituciones y políticas de la UE. Esto se debe ala sensibilidad de dichos conceptos para remarcar laarticulación entre los niveles territoriales y las redesde aprendizaje e innovación, transformadas en ma-teria central de las estrategias de competitividad dela UE.

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Las políticas basadas en CL se convirtieron enuna de las opciones principales para las políticas in-dustriales y regionales en el contexto de la Organiza-ción para la Cooperación y el Desarrollo Económico(OECD) (Malmberg, Maskell, 2002), y para la es-trategia formulada desde la UE hacia las pequeñasempresas (EC, 2002) e, incluso, dentro de la EU,para un nutrido y heterogéneo conjunto de progra-mas nacionales de política industrial (Raines, 2001).

Además, el concepto de SRI inspiró un crecien-te número de programas, promovidos por las Comi-siones Europeas de Política Regional y Política In-dustrial, que buscan articular el desarrollo regional eindustrial con los procesos de innovación (Landabaso,2000; Henderson, 2000). Como resultado de lapropuesta del Consejo Europeo de transformar a laUE en la principal economía del conocimiento, laidea de redes territoriales de aprendizaje e innova-ción se convirtió en tema prioritario de las más re-cientes reformas de las políticas regionales promovi-das por el Directorio General de Políticas Regiona-les, influyendo en la re-orientación de los FondosEstructurales dirigidos a las regiones menos favore-cidas (LFRs, less favoured regions) (EC, 2004:xi-xii).Ante las continuas reformas orientadas a simplificary mejorar la coordinación de programas y aumentarlos recursos invertidos (Rodríguez Pose; Fratesi,2004), la tendencia fue desafiar a las LFRs (regionesde Objetivo 1) a abordar la competitividad regionaly la convergencia con una combinación de estímuloal potencial de desarrollo endógeno, promoción delemprendedorismo y construcción de redes de insti-tuciones científico técnicas y gubernamentales conPequeñas y Medianas Empresas (PyMEs) (EC,2004).

Destacable en esta estrategia fue el cambio en elrol de las regiones en el proceso de evolución de laUE. Éste puede observarse al contrastar la lógica yprincipios del Fondo de Desarrollo Regional Euro-peo (ERDF) de 1975 con los objetivos de las refor-mas de 1988, 1993 (Staeck, 1996) y 2004. De serespacios con necesidad de ser ayudados y compen-sados por las políticas regionales de la UE con pro-gramas de asistencia (Petrella, 2000; Keating, 1998),las regiones se convirtieron en nodos de autoasistenciaen competitividad y competencia interregional, en-cargados ahora de asistir y contribuir al desarrollode la UE como un todo, en pos del cumplimiento y

articulación de sus objetivos estratégicos decompetitividad y cohesión.

Igualmente, para lograr esta estrategia de desa-rrollo socioeconómico, la perspectiva del NR estuvopresente en las crecientes iniciativas europeassupranacionales, nacionales y regionales que promue-ven la transferencia del poder de decisión hacia losniveles regionales, la cualificación del gobierno re-gional mediante la cooperación institucional y laimplicación social a nivel territorial por medio deAgencias de Desarrollo Regional ADR (Amin, 2004;Batt, Wolczuk, 2002).

En síntesis, con la agenda macroeconómicaneoliberal dominada por el interés del capital globale inserta en procesos de reescalonamiento hacia aba-jo (downscaling) operados por la re-estructuracióncapitalista, la perspectiva del NR fue estratégicamenteincorporada a un nivel supranacional para atacar si-multáneamente dos objetivos estratégicos: las exi-gencias de competitividad de la inserción global y eldesarrollo territorial y socialmente asimétrico quepreocupó a la UE desde su comienzo (Agnew, 2001).

3. Evaluando la cohesión a partir de lasestrategias del nuevo regionalismo enla UE

3.1. Expansión y persistencia de las asimetríasregionales en la UE a raíz del “matrimonioentre el neoliberalismo y el neorregionalismo”

Probablemente, el interrogante más importanteque deriva del análisis anterior es el siguiente: estaestrategia –que conjuga al NR con la hegemoníamacroeconómica neoliberal– ¿hasta dónde fue ca-paz de alcanzar un proceso sustentable y coordina-do de crecimiento, competitividad y cohesión en laUE?

Sin ser nuestro objetivo examinar lacompetitividad y el crecimiento, sólo destacamos que,considerando seriamente la percepción de la propiaComisión Europea (EC), la presencia de estas dosvariables macro en el escenario europeo dista muchode ser una realidad. El Tercer Reporte sobre la Cohe-sión Económica y Social –paradójicamente– afirmaalarmantemente: “…el crecimiento económico se hadesacelerado considerablemente durante los tres añosque pasaron desde la publicación del último Repor-

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te de Cohesión… y el funcionamiento de la econo-mía de la UE en el largo plazo… sugiere que existenproblemas más profundos que necesitan ser resuel-tos para que el crecimiento sea sostenible a tasas razo-nables en los años por venir...” (EC, 2004:vii). Porende, la EC demanda de los Estados Regionales yNacionales un compromiso con el mejoramiento dela competitividad a través del desarrollo de conoci-miento y de procesos de innovación; pero tambiénreconoce las debilidades de esa competitividad comouna constante realidad en la UE (EC, 2004).

Pero concentrémonos en la dimensión territo-rial: ¿hasta dónde fueron capaces las políticas regio-nalistas impulsadas durante los últimos 15 años –inspiradas en el NR– de avanzar hacia el mejora-miento de la cohesión territorial y la construcción dela Europa de todas las regiones?

Cierto es que el concepto de cohesión es impre-ciso, siendo frecuentemente presentado junto con lanoción de convergencia (Begg, 1995) y asociadocon las diferencias en la marcha del bienestar regio-nal. Para analizar estas diferencias, se estandarizó eluso de indicadores liderados por el PBI per cápita anivel regional, generalmente complementado con elde productividad (PBI por trabajador) y el de la tasade desempleo (Begg, 2003). Tomando estas varia-bles como base para el análisis de la cohesión territo-rial: ¿qué han manifestado la UE y los principalesaportes académicos sobre las asimetrías territorialesrespecto de la búsqueda de un equilibrio territorialadecuado?

La EC asumió una posición ambivalente. En elTercer Reporte sobre la Cohesión Económica y So-cial (2004) encontramos que, a diferencia de la pre-ocupación por el crecimiento y la competitividad, laEC presentó un escenario optimista destinado a jus-tificar sus políticas regionalistas. Así, pese a recono-cer que las disparidades territoriales persisten y cons-tituyen un problema, principalmente debido a laampliación de la UE (EC, 2004:ix), se argumentóque esta nueva realidad estuvo marcada por un me-joramiento en la convergencia regional que pruebala efectividad de las políticas dirigidas a las LFR (EC,2004:ix). Para sustentar esto se tomó una base na-cional de análisis, comparando las asimetrías entrepaíses, poniendo énfasis en los últimos años de los’90. El Reporte afirmó que –como resultado de la

marcha exitosa de los países periféricos– se produjouna progresiva convergencia en el PBI per cápita, elempleo y la productividad (EC, 2004), sostenien-do que, al menos hasta 2001, las disparidades regio-nales en relación a esas variables se redujeron (EC,2004:ix).

Pero al enfocar el análisis de las disparidades con-siderando las regiones –y no las naciones–, y en unperíodo más extenso, la EC, a través de la Perspecti-va de Desarrollo Espacial Europeo (ESPD) (1999)y de Reportes de Cohesión anteriores (2001;2003a), manifestó una visión diferente que conflu-ye técnica y argumentativamente con los más re-cientes aportes académicos.

Esta confluencia se constituye alrededor de lossiguientes puntos:

• Muchos trabajos académicos y los Reportesde Cohesión 2001 y 2003 evidenciaron que–a diferencia de las predicciones neoclásicas(Barro; Sala I. Martin, 1991)- la convergen-cia regional y el proceso de decrecimiento delas desigualdades regionales, imperante duran-te la posguerra, sufrió un claro estancamientodesde finales de los ’70 (Tondl, 2001; Cua-drado Roura, 2001; Molle; Broeckhout,1995; EC, 2001; 2003ª; Puga, 2002), asu-miendo las asimetrías regionales dentro de laUE mayor significancia que aquellas que so-brellevan los Estados Unidos deNorteamérica o Canadá (López Baso et al.,1999; Boldrin; Casanova, 2001).

• Ofreciendo precisiones acerca de lasdisparidades interregionales en la UE conce-bida como un todo, López Baso demostró que–no obstante la equiparación en variablescomo la productividad laboral– no es posibleencontrar convergencia regional en el PBI percápita entre 1980 y 1992. Al considerar pe-ríodos más extensos (1989-1999), Puga(2002) y Rodríguez-Pose y Fratesi (2004)descubrieron que la tasa de convergencia esirrelevante cuando se aplica un análisis de con-vergencia b y el crecimiento es considerado enel modelo para eludir los problemas deautocorrelación espacial. Estos resultados con-fluyen con el Segundo Reporte de CohesiónEconómica y Social (2002) y con los prove-

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nientes del ESDP (1999). Este último de-marcó que las 25 regiones de la UE con el PBIper cápita más bajo sólo pudieron elevar elnivel del PBI per cápita en cuanto al PBI percápita promedio de la UE desde un 52% en1986 a un 59% en 1996 (ESDP, 1999:9).Por último, al analizarse las asimetrías regiona-les a través de la Desviación Estándar del PBIregional en la UE, se encontró un incrementodel 20% en las disparidades regionales entre1989 y 1999 (Rodríguez-Pose; Petrakos,2004).

• Los resultados producen mayor preocupaciónsi se analizan las disparidades regionales den-tro de los países, al verificarse un crecimientoen las divergencias territoriales producto delmayor dinamismo de las regiones centrales –bien conectadas con las redes europeas yglobales– en relación con las periféricas (ESDP,1999; Rodríguez-Pose; Fratesi, 2004; Puga,2002; Duro, 2001).

• Ligado a lo anterior, se produjo un proceso deconcentración económico-territorial en favorde las regiones centrales no sólo a nivel de lospaíses, sino también dentro de la UE comoun todo, al fortalecerse constantemente las re-giones del área de Banana Azul. Según elESDP, el área de la UE que incluye las metró-polis de Londres, París, Milán, Munich yHamburgo, representando sólo el 20% delterritorio, concentraba aún en 1996 el 50%del PBI de la UE (ESPD, 1999). El análisisespacial realizado por López Baso y otros(1999) mostró que ciertos cambios en la loca-lización geográfica de clusters de alta produc-ción en la UE no son suficientes para transfor-mar estas estructuras centralizadas, y tampocofue detectada ninguna tendencia clara a la di-fusión espacial de los procesos productivoscomplejos hacia las regiones periféricas. Con-trariamente, se remarcó la emergencia de unclub de convergencias (Quah, 1996) y unacreciente polarización en dos clubs en el nivelde vida, que mantiene inalterada la divisióncentro/periferia de la UE (López Baso et al.,1999). Por ello Cheshire y Magrini conclu-yen: “El cambio en el potencial económico

resultante de la integración europea, con todo,tiende a reforzar los patrones de divergenciatanto entre el grupo de las regiones más po-bres, como entre este grupo y las regiones másricas” (Cheshire; Magrini, 2000).

• En cuanto a las desigualdades interregionalesen las tasas de desempleo, pese a su reduccióndurante los ’90 (Rodríguez-Pose, Petrakos,2004; EC, 2004), la información exhibe unacreciente polarización espacial como resultadodel movimiento de las regiones con tasas dedesempleo intermedias hacia los extremos (Es-teban et al., 1999; Overman; Puga, 2002;Puga, 2002).

4. Hacia una evaluación crítica de laestrategia de desarrollo del nuevoregionalismo en la UE

4.1. Explorando causas de la persistencia deproblemas de cohesión territorial en el interiorde las perspectivas del NR

Al afrontar la explicación de las fallas en la ob-tención de una mayor cohesión territorial y elaboraruna estrategia basada en una Europa para todas lasregiones, compatible con la competitividad y el cre-cimiento, las instituciones europeas y el mundo aca-démico comparten un aspecto básico que limita eldiagnóstico y las estrategias alternativas: los elemen-tos teóricos del NR básicamente son correctos y de-berían inspirar una estrategia de desarrollo regionalconsistente para la UE.

Atento a ello, para la EC lo principal es atacar enlas LFR sus “…deficiencias estructurales en factoresde competitividad claves –dotación inadecuada decapital físico y humano (infraestructura y habilida-des de la mano de obra), falta de capacidad de inno-vación, de apoyo efectivo para negocios y un bajonivel de capital ambiental–…” (EC, 2004:7).Como resultado de este diagnóstico, la propuestaoficial insiste en mejorar la coordinación institucional,simplificar la administración de los programas vi-gentes –situando a la eficiencia como el aspecto cen-tral– (EC, 2003b) y reforzar, en términos técnicos ypresupuestarios, los programas orientados a la pro-moción de redes territoriales de conocimiento e in-novación (EC, 2004).

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Desde la perspectiva académica no se manifestóuna posición sustancialmente diferente de la de laEC. Estas contribuciones académicas trataron deincorporar a la perspectiva del NR los elementosoriginados en la nueva geografía económica(Krugman, 1991; Fujita et al., 1999) y la teoría delcrecimiento endógeno (Romer, 1994). Y en la in-troducción de este parque conceptual, las“causalidades acumulativas” –fortalecidas central-mente por las especificidades históricas y los rendi-mientos crecientes a escala facilitados por la aglome-ración–, fueron destacadas como unos de los facto-res principales para dar cuenta del constante refuer-zo de las áreas centrales y el empeoramiento de lasituación periférica de las menos desarrolladas (Puga,2002; Chesshire, Magrini, 2000; Rodríguez-Pose;Fratesi, 2004; Thisse, 2000).

Desde este punto de vista, las críticas a las políti-cas regionales promovidas desde la UE no son es-tructurales y están constreñidas a resaltar los riesgosde reforzar el potencial de las regiones centrales conprogramas de infraestructura (Puga, 2002) y a des-tacar la importancia de priorizar la cualificación delos recursos humanos para fortalecer las LFR(Rodríguez-Pose, Fratesi, 2004). Sin embargo, estaspropuestas no sólo no son alternativas, sino que sealinean con las últimas reformas promovidas por laEC, dirigidas a reforzar las redes de instituciones yPyME a nivel territorial. Aun más, estas contribu-ciones académicas se mostraron muy cautelosas alsugerir estrategias regionalistas pro-clusters mediantepolíticas públicas (Thisse, 2000); (Nooteboom,1999). Mientras tanto, se reconoce que una estrate-gia general de redistribución a favor de las LFR esinoperable con el actual ordenamiento macro-eco-nómico de la UE (Hurst et al., 2000).

4.2. Las fallas de la Estrategia Regionalista de laUE derivadas de las debilidades teóricas delNR

Ante un escenario marcado por tres décadas depolíticas de desarrollo regional –inspiradas en el NR–y su ineficacia para revertir las asimetrías regionales yla creciente polarización económica y territorial de laUE, el análisis y explicación pueden tomar otro al-cance, y una estrategia política diferente puede pen-sarse, cambiando la perspectiva analítica y poniendoen discusión los postulados teóricos y empíricos delNR adoptados por la UE.

Para presentar a las regiones como motoresglobales del desarrollo y ofrecer a dichas instanciascomo ámbitos estratégicos para combinarcompetitividad con cohesión social y territorial, laperspectiva del NR adoptada por la UE trabaja so-bre dos premisas básicas:

• Desde la llamada trampa territorial (Agnew,1994), la concepción de las regiones comocerramientos o entidades secuestradas (Amin,2004a), capaces de decidir su propio destino,paradójicamente en un escenario dominado porun creciente entrelazamiento de las relacioneseconómicas, sociales y territoriales. Todo depen-de de una organización territorial adecuada,basada en redes (de CL y SRI) que permitenabandonar la concepción de las regiones comounidades ayudadas y transformarlas en nodosestratégicos y autorreproductivos, procurandola consecución de los objetivos de cohesión ycompetitividad de la UE.

• La configuración de las relaciones locales-globales en una única dirección, desde el esce-nario local hacia el global, lo que implica po-der construir desde ese escenario el procesoglobal. Traducido al escenario europeo, desdelas organizaciones y dinámicas regionales y lo-cales –que incluye las LFR– es posible asegu-rar el crecimiento y la competitividad de laUE en el mercado global.

Pero la perspectiva del NR descuida dos elemen-tos básicos acerca de los cuales existe una considera-ble evidencia: más que una dinámica global deter-minada por la emergencia de procesos regionales ylocales que operan desde abajo hacia arriba, la reali-dad muestra procesos de transformación global queobligan a reconfigurar las formas organizativas y di-námicas locales. Las reglas, dinámicas, actores e insti-tuciones globales y nacionales penetran permanen-temente las realidades locales y regionales y tiendena crear múltiples desigualdades y subordinacionesque explican la persistencia y profundización de lasasimetrías regionales.

Dada la importancia de entender la inconsisten-cia de estas asunciones del NR, es necesario analizarmás cuidadosamente reglas, dinámicas, y actores delescenario de reproducción económico espacial de laUE, y articular esas asunciones a otras tres debilida-

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des centrales del NR: la aceptación pasiva de las re-glas macro-económicas neoliberales y neoclásicas enel marco de desarrollo de dichas reglas, dinámicas yactores; la dilución del Estado nacional, y la desapa-rición de los modelos nacionales de desarrollo.

4.2.1. Reglas macroeconómicas bajo el dominioneoliberal. ¿Equilibrio y ambientefavorable para el desarrollo regionalglobal?

El NR y las políticas regionalistas de la UE com-parten su visión sobre las reglas macroeconómicas dela agenda neoliberal y de los instrumentos económi-cos neoclásicos dirigidos y restringidos a alcanzar unequilibrio fiscal y económico para controlar la infla-ción y crear las condiciones para un crecimiento sus-tentable. Estas reglas macroeconómicas serían elmarco general para crear ambientes apropiados don-de desarrollar procesos productivos competitivos.

No obstante, mientras estos postulados globalesson aceptados y dichos atributos son concedidos alos instrumentos neoclásicos y neoliberales, el NRconsidera que el mainstream macroeconómico es in-capaz de comprender adecuadamente los nivelesmeso, donde se despliegan los procesos productivos.Por lo tanto, usando una estructura conceptual es-pecífica –diferente de la neoclásica– se sustenta lanecesidad de evaluar las cualidades de la aglomera-ción, la cooperación/coordinación interinstitucionale interempresarial a nivel territorial (Scott, Storper,2003) y luego promover a nivel territorial patronesorganizacionales y funcionales de SRI y CL paraalcanzar una competitividad que el mercado y losinstrumentos neoclásicos no pueden generar por símismos. Asumiendo dicha perspectiva, las políticasregionales de la UE adoptaron un rol meso-comple-mentario respecto de la estrategia macroeconómicade base neoliberal, sosteniendo que con ella todoslos territorios de la UE pueden tomar ventaja de estalógica local-global sólo cualificando su consistenciaorganizacional y funcional interna. Más allá de lascondiciones globales y de las diferencias estructura-les, desde que estas acciones regionalmenteautoorganizadas pasan a ser emprendidas por lasLFR, la superación de las asimetrías territoriales pue-de hacerse una realidad.

Sin embargo, la evidencia empírica aún muestrauna falla básica en estas premisas del NR: las reglas

macro de la agenda neoliberal no sólo promuevensalud fiscal y monetaria, sobre la que descansa laposibilidad de crear –desde el nivel meso–cerramientos regionales organizados alrededor deredes horizontales y territoriales, sino que tambiénestimulan la consolidación y expansión de un pa-trón de acumulación direccionado hacia una mayorconcentración en torno a un grupo selecto de acto-res económicos y territoriales.

Más precisamente, los procesos competitivos nose producen en un mercado horizontal gobernadopor PyMES organizadas en nichos territoriales, sinoen redes mutables e inestables que operanglobalmente y penetran de una manera selectiva di-ferentes dinámicas locales. Estas redes quedaroncrecientemente bajo el control de las grandes (ET),que consolidaron en el contexto europeo “gigantes-cos complejos internacionales de producción” (Amin,2000). Aun cuando es cierto que dicho proceso deconcentración se generó antes de la conformaciónde la Unión Monetaria (EMU) (Amin, 2000), tam-bién lo es que se reforzó con la consolidación dereglas macroeconómicas de la UE apoyadashegemónicamente y custodiadas por el capital glo-bal representado por las ET.

Desde entonces, y ante la expansión de las redesde flujos translocales y transregionales (Castells,1996; Amin et al., 2003), los actores trasnacionalesafianzaron su posición y control sobre dichas redesen toda la UE con reglas de funcionamientomacroeconómico que promueven: un constante cre-cimiento de libertad negativa transferida desde lasáreas institucionales estratégicas hacia una elite depolicy-makers asociados a las ETs; una competenciaregional y nacional creciente por inversiones prove-nientes de esos grandes complejos empresariales, yun amplio espectro de fusiones y adquisiciones en-tre grandes actores, en su mayoría no originariamen-te pertenecientes a la UE (Bailey et al., 1999; Dickenet al., 1994).

Esta creciente dinámica de concentración al ni-vel de actores macroeconómicos trajo consecuenciasespaciales opuestas a la perspectiva del NR respectode la posibilidad de configurar la dinámica global ycombinar cohesión y competitividad con un proce-so desde abajo hacia arriba, formado por elprotagonismo colectivo de los “cerramientos” regio-nales/locales.

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Al romper con los patrones económico-espacia-les del fordismo y promoverse una economía euro-pea con geometría variable (Zysman, Schwartz,1998), los capitales concentrados y transnacionalesusaron la dinámica de las redes y las nuevas tecnolo-gías para fortalecer su capacidad de penetrar, desdeestrategias extrarregionales, diferentesterritorialidades, adaptando los patrones económi-cos e institucionales regionales a sus lógicas de repro-ducción centralmente controladas (Dunning,1993). Importantes aportes académicos mostraroncómo, en la UE, las ET dominantes capitalizaron ensus estrategias la combinación de concentración y ladescentralización. En relación con el primer aspecto,las formas más sofisticadas de producción con altosvolúmenes fueron confinadas en regiones selectas –Banana Azul–, en general pertenecientes a los paísescentrales de la UE, donde se concentran los princi-pales tomadores de decisión, así como los más rele-vantes recursos a nivel de Innovación y Desarrollo(I+D) (Hudson, 1998b). Al mismo tiempo –profundizándose con la incorporación del Este deEuropa– las ET capitalizaron las estrategias de re-producción en red al descentralizar en las regionesperiféricas actividades productivas que no estánorientadas a la consolidación de las capacidadesendógenas de la economía local con redes horizonta-les sino a subordinar respecto de regiones y actorescentrales, y mediante la subcontratación, gran nú-mero de PyME con baja capacidad de generaciónde valor y escaso enraizamiento territorial (Hudson,1998a-b; 2003; Amin; Tomanney, 1995).

Por lo tanto, a las viejas inercias vinculadas aformas débiles de cooperación local, institucionesfrágiles y el dominio de formas organizativas vertica-les, las LFR han debido enfrentar ahora –bajo laEMU– los efectos de reglas macroeconómicas queconsolidaron patrones de acumulación basados enredes extrarregionales/locales asimétricas –domina-das por las ET–. La realidad mostró que dichas re-glas no sólo promueven el reforzamiento de deter-minados centros territoriales claves, sino que tam-bién subordinan la lógica reproductiva de las áreasperiféricas a estos centros, bloqueando sus estrate-gias de desarrollo endógeno.

Con estas condiciones, parece poco plausiblepresentar a regiones y localidades –especialmente lasLFR– como cerramientos con protección

inmunológica a las dinámicas externas y con capaci-dades para desarrollar competitividad y cohesión enuna forma territorialmente generalizada, medianteuna vía única de lo local a lo global.

4.2.2. ¿Desarrollo de las regiones bajo la dilucióndel Estado nacional?

Junto a esta posición irrealista, la perspectiva delNR y las políticas de desarrollo regional europeaspresentan una segunda cuestionable asunción: ladilución del Estado nacional. Bajo el esquemainterpretativo local-global empleado para entenderel nuevo reposicionamiento del capitalismo(Swyngedouw, 2000), y la tendencia a focalizar eldesarrollo local-global a través de una sociedad civilautogobernada, la perspectiva del NR no sólo per-dió al Estado en sus consideraciones (Mac Leod,2001), sino que terminó cercana a los aportes acadé-micos que sostienen la disolución del Estado nacio-nal (Omhae, 1996). En consecuencia, la UE le haotorgado al Estado nacional un rol menor en laspolíticas regionales, apareciendo más recientementesus funciones restringidas a mejorar la coordinaciónmultigobierno en un escenario de creciente relevan-cia de los programas supranacionales (EC, 2004;2003ª; Begg, 2003).

Cierto es que, dado el re-escalonamiento de laestatidad en la era postfordista, el Estado nacionalno es concebible como un container territorialmentedelimitado desde el cual se puede regular y legislarla mayoría de las actividades socioeconómicas(Brenner, 2003a; Sassen, 2003). Sin embargo, con-tinúa desplegando un claro rol político-económicodentro del proceso de globalización (Weiss, 1998;Evans, 1995) y no es su disolución lo que ocurre,sino un proceso interactivo y complementario conel proceso globalizador, en el cual emergen particu-laridades que lo debilitan y otras que lo fortalecen(Mann, 1997).

Esta presencia activa y coproductiva del Estadonacional se aprecia claramente en la UE, pues, pese alas fuerzas de re-escalonamiento ascendente y la con-solidación de nuevas instituciones supranacionales,dicha instancia institucional aún retiene institucio-nes e instrumentos presupuestarios de enorme im-portancia, pudiendo formular políticas públicas confuertes efectos socioeconómicos sobre todas las re-giones y localidades europeas. En términos cuanti-

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tativos, basta indicar que, mientras el Estado nacio-nal dicta políticas públicas utilizando presupuestosequivalentes a valores de entre el 40% y el 60% delPBI nacional, el presupuesto de la UE es de sólo el1,2% de su PBI (Markopouliotis, 2002), siendo losrecursos asignados a las políticas regionales para pa-liar las asimetrías territoriales tan sólo el 0,5% delPBI de la UE (EC, 2003a).

En este contexto –confirmando el significativorol de los Estados naciones en la estratificación de losprocesos supranacionales (Mann, 1997)–, la UEmuestra que los Estados nacionales de los países cen-trales –esencialmente Francia y Alemania– gozaronde un poder geopolítico destacable dentro de la Co-munidad Europea (Mann, 1997:15) que, en acuer-do con el capital global, les permitió ocupar una posi-ción privilegiada en el manejo de instituciones clavescomo el Banco Central Europeo (Cameron, 1995) yeludir las reglas impuestas a los miembros más débilesde la UE (Hudson, 1998b). Desde esa posición, estosEstados nacionales poseen la capacidad de impulsarpolíticas que refuerzan las disparidades interregionalesal alentar la generación y direccionamiento de flujoseconómicos y tecnológicos hacia las regiones centralesdentro de su soberanía. Respecto de las desigualdadesregionales intra-países, los Estados nacionales –com-pelidos por la necesidad de atraer inversiones y mejo-rar la competitividad– han usado instrumentos (comoel apoyo de políticas tecnológicas, infraestructuras bá-sicas y promoción de nuevos complejos de servicios)que beneficiaron a los principales centros regionalesen detrimento de las regiones periféricas (EC, 2003a).

Consecuentemente, producto de su erróneaasunción de una progresiva disolución del rol delEstado nacional, el NR –y los formuladores de polí-ticas inspirados en él– no parecen capaces de captarla forma en que las asimetrías regionales y las des-igualdades territoriales fueron impulsadas por im-portantes factores enraizados en la presencia del Es-tado nacional y en su, aún relevante, intervención.

4.2.3. ¿Desarrollo regional a expensas de lapérdida de las trayectorias nacionales?

Una tercera asunción es que las trayectorias na-cionales y el papel de los modelos nacionales de de-sarrollo, alrededor de los cuales se conformaron lasdinámicas y realidades regionales, acompañaron la

dilución del Estado nacional en la pérdida de rele-vancia.

Sin embargo, la globalización no se configurócomo un proceso homogéneo, que ofrece a todas lasregiones posibilidades de alcanzar competitividadinternacional y cohesión social/territorial con fuer-zas que operan desde abajo hacia arriba, sino que lohizo sobre la base de dinámicas multiescalares, quellevan a los sistemas sociales de producción a generaruna amplia gama de respuestas (Hollingsworth,1998). Esas heterogéneas y multiescalares respues-tas son dependendientes de los patronesinstitucionales y de comportamiento previamenteconfigurados en cada país, los que condicionan losrepertorios que receptan y configuran el procesoglobalizador (Sassen, 2003).

En la construcción de las trayectorias nacionalesse involucran distintas formas de coordinacióninstitucional entre el capital y el trabajo, modalida-des dominantes de capital (financiero y productivo)y formas cuantitativas y cualitativas de intervenciónestatal (Hollingsworth; Boyer 1997; Crouch; Streek,1997). Desde un punto de vista general, y reforzan-do una línea de investigación que explora las confi-guraciones socioinstitucionales y los resultadossocioeconómicos de los modelos nacionales, Hall ySosckie distinguieron dos modelos básicos: las Eco-nomías de Mercado Liberal (EML), representadasprincipalmente por EEUU y Gran Bretaña (GB),donde el mercado es el factor clave en la coordina-ción entre empresas y trabajadores y entre el capitalfinanciero y productivo; las Economías de Merca-do Coordinado (EMC), representadas esencialmentepor la experiencia alemana y caracterizadas por acuer-dos de largo plazo entre empresas y trabajadores –por formas ajenas a la libre regulación del mercado–y por la hegemonía del sistema bancario en el sectorfinanciero. Complementariamente, Bruno Amableidentificó, junto a las EML, tres modelos más: elSocial-demócrata, representado por los países escan-dinavos; el de la Europa Continental, representadopor Alemania y Francia, y el Mediterráneo, expresa-do por España, Portugal y Grecia (Amable, 2004).Aunque estos modelos fueron reconocidos por lasinstituciones de la UE en la preparación del TercerReporte –concentrado en el rol del Estado nacionalen la cohesión territorial (EC, 2003a)–, dicho reco-

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nocimiento sólo se hizo de manera puntual y aisla-da, siendo excluido del Reporte Oficial de 2004.

Pero la identificación y comparación de estos mo-delos nacionales resulta central, pues la presencia y fun-cionamiento de cada uno son relevantes para examinarlas respuestas territoriales a la globalización y el diferen-cial desempeño y bienestar alcanzados a nivel de nacio-nes y de regiones. No casualmente su análisis cobró undestacado papel al debatir crítica y comparadamente laperformance de la UE y el modelo a seguir.

Promovido por la cúpula institucional de la UE–hegemonizada por la macroeconomía neoclásicaasociada al capital global– el Reporte Sapir solicitadopor la presidencia de la UE (Sapir, 2003) resaltó lasvirtudes del modelo neoliberal de EEUU –exclu-yendo curiosamente GB– para atacar las debilida-des competitivas de la UE a nivel mundial. Siguien-do este espíritu, el Reporte destacó la necesidad dedesarrollar un nuevo paquete de reformas dirigidasprincipalmente a la incorporación de estrategias dedesregulación y de competencia para consolidar elmercado único y remover los obstáculos del modeloinstitucional europeo para alcanzar la competitividad.En línea con ello, y valiéndose de los modelos deHall y Soskice, Casey reunió numerosas medidas re-lativas a factores de demanda y de oferta (incluyen-do tasa de crecimiento del PBI, PBI per cápita, des-empleo y productividad) para afirmar que, en unescenario de intensificación de la globalización, eldesempeño de los países vinculados a Economías deMercado Coordinado (EMC) se deterioró respectode aquellos ligados a Economías de Mercado Libe-ral (EML) (Casey, 2004).

Sin embargo, en su estrategia comparativa, eltrabajo de Casey y el Sapir Report excluyeron a lospaíses escandinavos representantes del modelo so-cialdemócrata. Aunque éstos (Suecia, Finlandia,Noruega y Dinamarca) fueron en la última décadaexhortados a desmantelar el Estado de Bienestar, lamodificación de su modelo fue muy lenta (Borgaza;Maiello, 1997), preservando una cobertura socialuniversal, políticas distributivas e igualitarias y unafuerte implicación estatal compatible con patronesde cooperación entre el sector público y el privadoen el área social y productiva (Asheim, 2000b).

Con variables similares, Amable demostró quelos países escandinavos –sustentados en la alta cohe-

sión social e implicación institucional– no sólo notuvieron un desempeño menor, sino que mostraronun mejoramiento que los acercó a los niveles decompetitividad de EEUU sin sacrificar los princi-pios de protección social e intervención estatal (Ama-ble, 2004). Igualmente, trabajando comparativa-mente los niveles de competitividad de EEUU yDinamarca, Beng Lundvall encontró ventajas en elmodelo socialdemócrata, demostrando que las diná-micas de innovación vinculadas a un crecimiento yuna productividad sustentables se correlacionan conla cohesión territorial promovida desde el nivel na-cional (Lundvall, 2002). Estos resultados, a contra-marcha de las propuestas neoliberales, reafirman lasdemandas previas a las políticas europeas para queconsideren políticas nacionales socialmenteintegradoras, sustentadas en la inversión en recursoshumanos y en el continuo mejoramiento a nivel co-lectivo-organizacional como condiciones para esta-blecer bases reales de competitividad (Andreassen etal. 1995; Dosi, 1997; Coriat, 1997).

Ahora bien, las respuestas y resultados prove-nientes de los modelos nacionales no sólo se limitana la competitividad y a la integración social, sino quese vinculan al proceso de desarrollo regional e inte-gridad territorial. Trabajando sobre el desarrollo eco-nómico regional basado en la producción petrolera,y contrastando el modelo socialdemócrata/escandi-navo de Finlandia con la trayectoria neoliberal deGB, Cumbers mostró cómo estrategias nacionalescon patrones de implicación estatal diferentes pro-vocan resultados regionales diversos (Cumbers,2000). Su aporte destacó que, en el marco del cre-ciente proceso de globalización de la producción,mientras las políticas petroleras de GB priorizaron almercado internacional y estimularon una alianza conlas redes multinacionales en detrimento del capitalbasado en la trilogía nacional-regional-local, las polí-ticas petroleras de Finlandia se dedicaron a desarro-llar un cluster petrolero intranacional para fortalecera los oferentes internos (Cumbers, 2000).

Patrones diferenciados de respuestas, como el in-dicado, mostraron importantes consecuencias al con-siderar, en un nivel agregado, la integridad territorialy las asimetrías regionales en cada país. Basándose enlas diferencias en el PBI Regional, el Gráfico Nº 1permite observar contrastadamente las menoresdisparidades entre las regiones más ricas y más pobres

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*La información de Noruega no fue encontrada en la base de datos de Eurostat.Fuente. Eurostat

Figura 1. PBI Per Capita Reino Unido y Países escandinavos - 2001*

exhibidas por los países escandinavos en relación conel neoliberal modelo de GB, donde esa disparidad sepresenta como la más importante de la UE.

Desafortunadamente, este cuerpo de elementosvinculados a los modelos y trayectorias nacionalesfue suprimido de la perspectiva del NR, limitandola capacidad de entendimiento de las desigualdadesregionales y la posibilidad de pensar en alternativasregionales más integradoras.

4.3. Rearticulación de las debilidades del NR en laspolíticas de la UE. Evaluación de susconsecuencias

Permítasenos rearticular las debilidades centralesdel NR con el fin de evaluar más holísticamente susefectos sobre las políticas de la UE y asimilar elemen-

tos para enfrentar el desafío de generar una estrate-gia de desarrollo regional más consistente.

Dos asunciones son primariamente constituti-vas de la debilidad del NR: la definición de las regio-nes y localidades como cercamientos e instancias dedesarrollo autorreproductivas y la idea de un nuevoescenario global-local sobre el cual construir –en unaúnica dirección– procesos de desarrollo desde abajohacia arriba para alcanzar el doble objetivo de lacompetitividad europea a nivel global y de la cohe-sión territorial. Sobre esta concepción, el NR pre-senta serias dificultades para comprender cómo di-námicas, actores y trayectorias institucionales queoperan desde afuera –desde los niveles globales ynacionales– penetran las realidades regionales-loca-les de manera asimétrica, reproduciendo y expan-

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diendo las desigualdades territoriales. Sobre estas li-mitaciones se asientan otras presunciones, tampocobien fundadas, que alientan una aceptación pasivade los fundamentos económicos promovidos por elmainstream que controla las institucionesmacroeconómicas de la UE y sus promesas de favo-recer con su funcionamiento el equilibrio y la con-vergencia económica, social y territorial. Como re-sultado, el marco teórico y las estrategias de desarro-llo del NR aplicadas en la UE, actuandocomplementariamente respecto de las institucionesy programas macroeconómicos, quedaron restringi-dos al nivel meso, formando parte de un juego glo-bal en el que los cercamientos locales y regionales notienen la autonomía necesaria para enfrentar la diná-mica global de redes y la creciente concentraciónque, promovida por aquellas institucionesmacroeconómicas, constantemente penetran y mo-difican los procesos locales de reproducción.

De este modo, las estrategias territoriales terminansiendo cómplices de una dinámica que fortalece laposición de las regiones centrales y agrava la situaciónperiférica de las regiones más atrasadas. Paradójica-mente, el NR está jugando funcionalmente con unaestrategia general que profundiza regresivamente lasasimetrías que intenta revertir. Si avanzamos, observa-mos que la perspectiva del NR y las políticas de desa-rrollo regional promovidas por la UE se hacen fun-cionales al interés del capital global, sobre el cual seasientan las instituciones claves del proyecto neoliberaly se manejan las variables macroeconómicas.

Efectivamente, la promoción de lacompetitividad desde las estrategias de desarrollodesde abajo hacia arriba, centradas en el fortaleci-miento de cerramientos intrarregionales que com-piten entre sí, opera casi exclusivamente apuntandoal interés del capital global debido a dos razonesbásicas: a que bajo dicha dinámica se consolida unproceso fragmentario de reproducción socioterritorialque expande la libertad de acción del capital global,al reducirse la posibilidad de operar centralizadamentedesde el Estado nacional una presión sobre el mismoorientada a extraer ingresos (Lake, 2002) con losque impulsar mecanismos de redistribución en fa-vor de los actores endógenamente posicionados anivel nacional y regional. Y en forma complementa-ria, en un entorno neoliberal de expansión de lacompetencia interregional (Brenner, 2000), la mez-

cla de estrategias desde abajo hacia arriba, compe-tencias interregionales y autoorganización territorialcontribuye a impulsar islas de competitividad, com-prometidas a ofrecer al capital global un ambienteinstitucional, social y económico cualificado, alcan-zando estos objetivos sin demandar recursos direc-tos del Estado e indirectos –a través de ingresosimpositivos– del capital global.

Al mismo tiempo, al analizar la perspectiva delNR y las políticas regionales de la UE sobre estalógica funcional, la doble desconsideración del Esta-do nacional y el papel de las trayectorias/modelosnacionales acarrea dos consecuencias relevantes:refuerza la incapacidad de comprender el origen realy estructural de las desigualdades regionales y con-duce a la pérdida de dos elementos estratégicos almomento de re-pensar, re-cualificar y re-definir elNR y las políticas estructurales de desarrollo.

5. Conclusiones: desde el diagnóstico delas debilidades a la redefinición delNR y las políticas de desarrolloregional. Desafíos para la UE yenseñanzas para América Latina

Permítasenos, finalmente, rearticular las debili-dades mencionadas con nuestros interrogantes ini-ciales para luego sugerir algunas ideas destinadas aintroducir mejoras en la perspectiva del NR y avan-zar en una estrategia regionalista alternativa.

Asumiendo desde los inicios una perspectiva la-tinoamericana, e intentando encontrar elementos deinspiración para el proceso de integración de AL,comenzamos este trabajo preguntándonos si el NRdominante en las políticas territoriales de la UE –apartir de su matrimonio con el hegemónico proyec-to neoliberal– ha sido capaz de confrontar y revertirlas asimetrías territoriales y de construir una Europapara todas las regiones.

Nuestra repuesta va en dirección opuesta a laconfianza oficial de la UE respecto de la posibilidadde compatibilizar –desde dicho matrimonio– la co-hesión social y territorial con la mejora de lacompetitividad. Sostuvimos que, pese a los conti-nuos esfuerzos presupuestarios y programas de ex-pansión que apoyan dicha confianza, las políticasregionales inspiradas en el NR colisionaron con lapersistencia y la expansión de las desigualdades re-

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gionales y fracasaron a la hora de fortalecer las LFR ypermitirles alcanzar o aproximarse a la dinámica delas regiones centrales. También destacamos que, cu-riosamente, al explicar estas desigualdades persisten-tes y ofrecer alternativas, la posición oficial de la UEy las voces más renombradas de la esfera académicainsistieron en emplear las herramientas del NR –asociándolas a la nueva geografía económica y a lateoría del crecimiento endógeno–, para concluirmostrando extremada cautela al sugerir políticas.

Si tomamos seriamente el argumento presentadoen este trabajo, podemos sostener que, si hay algo queAL puede aprender de la estrategia de desarrollo re-gional de la UE es que no existe nada parecido a unmodelo a replicar o en el cual inspirarse, y que, desdeuna perspectiva territorial dinamizadora e inclusiva,“ningún cambio significativo parece posible sin la for-mulación de una narrativa alternativa” en la estrategiade construcción europea (Petrella, 2000).

Esta afirmación coloca sobre la mesa de la UE –y de la de AL– el desafío de avanzar sobre los límitesdel NR, superando sus debilidades estructurales ori-ginadas en asunciones erróneas sobre las cuales seconstruyó el matrimonio con la estrategia neoliberalde la UE.

Para ello es preciso remarcar que, adoptando laconcepción autorreproductiva del territorio perte-neciente al NR, las políticas de desarrollo territorialde la UE delegaron en las instancias regionalesperiféricas la responsabilidad de revertir por sí mis-mas su relegamiento mediante estrategias de cualifi-cación endógenas y así contribuir al equilibrio terri-torial y a la competitividad de la UE como un todo.Insistimos en que este posicionamiento, acoplado ala estrategia neoliberal y a las demandas del capitalglobal, resulta altamente inefectivo y regresivo encuanto a la integración territorial.

En relación con este último aspecto, cabe resal-tar que, desde su asentamiento sobre esa concepcióndel territorio como cerramientos autorreproductivospropia del NR, las políticas regionales de la UE sonincapaces de responder: ¿por qué las regiones másatrasadas y empobrecidas, dominadas por institu-ciones colectivas débiles, comportamientos free riders,baja calificación de los recursos humanos y progra-mas de apoyo con un presupuesto de tan sólo el0,5% del PBI de la UE, podrían generar formas

autoorganizadas de desarrollo aun difíciles devisualizar en los ámbitos social e institucionalmentemás avanzados? ¿Fundado en qué elementos podríapensarse que esas regiones crecientemente periféricaspodrían llevar adelante innovaciones a nivel de losprocesos productivos en forma más eficiente que loscentros territoriales más dinámicos, favoreciendo asíla convergencia de la UE? ¿Por qué todo ello podríatransformarse en una realidad en un macro-contex-to donde la concentración dentro de redesmultiescalares y una implicación fuerte del Estadonacional consolidan una UE territorialmente des-igual?

Anticipando una respuesta general, Amin hasostenido: “Sin prestar atención a las más ampliascircunstancias institucionales y del mercado quemodelan los destinos locales, las estrategias focalizadasdesde la comunidad nunca serán más que un enga-ño para las altamente presionadas ciudades y regio-nes, posiblemente sólo sean un paño frío, en tantoque el apoyo brindado por el Estado de Bienestar yotras medidas redistributivas son sutilmente retira-das en nombre de un perspectiva basada en elempowerment de la comunidad, dejando que ‘la por-ción del león’ de políticas y acuerdos institucionalespara el desarrollo económico nacional permanezcasesgada hacia las ciudades y regiones más prósperas”(Amin, 2005).

Este argumento no significa necesariamente quela cualificación de la autoorganización regional nosea útil y relevante, sino que las ventajas participativasy flexibilizadoras derivadas de dichas estrategias des-de abajo hacia arriba –con alta revalorización de laaglomeración territorial– necesitan ser ubicadas enel contexto de dinámicas multiescalares que, en granmedida, se configuran desde lo global y recaen sobrelas regiones fomentando desigualdades entre y den-tro de ellas. Por lo tanto, se requiere desarrollar nue-vas herramientas basadas en la redefinición de lasrelaciones macro-meso, reconociendo a “las regionesy localidades como partes de sistemas económicos,redes y flujos de recursos más amplios antes que comounidades autocontenidas y cerradas” (Turok, 2004).Luego, debemos reconocer a la UE como un espaciotranslocal, constituido y atravesado por “sistemaseconómicos y flujos de recursos” donde los actoreseconómicos e institucionales más fuertes y concen-trados promueven dinámicas económicas y territo-riales selectivas.

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Atender a este marco alternativo de interpreta-ción –y en línea con el argumento antes desplega-do– implica asumir que son básicamente estas diná-micas y fuerzas asimétricas y concentradas –y no ladébil competitividad de las localidades más pobres–las principales razones involucradas en la reproduc-ción del actual “Archipiélago Europa” (Petrella,2000), formado por pequeñas “islas centrales” ro-deadas por un mayoritario y creciente grupo de re-giones que operan algunas en forma subordinada yotras excluidas (Agnew, 2001).

Dando lugar al anterior marco de interpretación,el segundo gran paso consiste en extraer al NR de suconfinamiento en el nivel micro-meso y asumir eldesafío de discutir las condiciones macroeconómicase institucionales para alcanzar un desarrollo regionalintegral. Para ello es necesario abandonar la acepta-ción pasiva de las reglas macroeconómicas neoliberalesy el rol complementario adjudicado a, y asumidopor, el NR. Dicha rediscusión no excluye laredefinición de las principales reglas de Maastrichtcentradas en restricciones fiscales y monetarias. Estosignifica que, preservando una administraciónmacroeconómica equilibrada y eficiente, pero en di-rección opuesta a las propuestas desreguladoras yprivatistas del Reporte Sapir, una estrategia de desa-rrollo regional integral necesita recuperar a favor delEstado márgenes de acción fiscales y monetarios paradar a las instituciones nacionales y supranacionalescapacidad para generar acuerdos regionales inclusivosy redistributivos.

Para ser posibles y operativos estos nuevos acuer-dos, se requiere considerar seriamente los aspectos máspositivos de dos elementos subestimados por el NR:las trayectorias y modelos nacionales de capitalismo yel Estado nacional. En vista de lo ya señalado, parececlaro que ambos elementos necesitan ser recuperadosestratégicamente para identificar vínculos con la ge-neración de desigualdades territoriales y para estable-cer una propuesta regionalista alternativa.

Respecto de la relevancia de los modelos de Na-ción, la compatibilidad entre cohesión social y territo-rial y una buena performance económica, mostradapor el modelo escandinavo, invitan a pensar –sin sub-estimar las especificidades locales/nacionales– la rele-vancia de establecer reglas universales de coberturasocial y mecanismos agregados de acuerdo entre elcapital y los trabajadores en los niveles supranacionales

europeos (y latinoamericanos). Asimismo, para orien-tar recursos hacia la cobertura social y cualificar lascondiciones territoriales de producción en todas lasregiones de la UE es necesario reintroducir en el esce-nario supranacional un mejoramiento y aumento delas rentas a tributar por el capital económica yterritorialmente más concentrado. Por último, es fun-damental establecer condiciones y restriccionessupranacionales comunes a la movilidad del capitalpara contribuir a la redefinición del perverso mecanis-mo creado por complejas redes en las cuales las regio-nes centrales pueden subordinar y explotar a los terri-torios más pobres con mano de obra barata.

Es importante destacar que todos estos acuerdossupranacionales –con inspiración socialdemócrata–no están dirigidos a disminuir la importancia delEstado nacional. Contrariamente, luego de lafragmentadora experiencia de la UE con el NR, estainstancia institucional pareciera ser la más adecuada(Lake, 2002) para implementar a nivel territorial –yen coordinación con el nivel supranacional– estrate-gias integrales e integradoras orientadas, desde el ladode la demanda, a coordinar con las institucionessupranacionales la protección de los derechos socia-les en todas las localidades y regiones, y desde el ladode la oferta, a ofrecer apoyo real con los programasde integración nacional, garantizando recursos paradesarrollar un patrón colectivo de articulación entrelos grupos industriales e institucionales de las LFR.

Ciertamente, esta importancia del Estado nacio-nal no debe confinarse a los países periféricos, sinoser aprehendida por los países centrales, como GranBretaña. En ellos, en un contexto de demonizaciónde la centralización (Walker, 2002), la descentraliza-ción y el nuevo localismo se implicaron en la amplia-ción de las desigualdades regionales y en unareconcentradora lógica de reproducción económicay social (Amin et al., 2003). Pero, dadas las asimetríasentre los Estados nacionales y la importancia de és-tos en la configuración y reforzamiento de las des-igualdades interregionales, es preciso implementardesde el nivel supranacional programas dirigidos afortalecer las capacidades del Estado nacional de lospaíses periféricos.

Aunque observando todos los elementos implica-dos en esta línea de transformación, sería ingenuocreer que este gran desafío puede concretarse a través

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de la voluntad política o aun con una posición acadé-mica compartida sin considerar los intereses y fuerzassociales involucrados y afectados por esta propuesta.Al respecto hemos resaltado que –más allá del discur-so oficial– el proyecto de la UE que está en marcha seorienta a la consolidación de un grupo concentradode actores económicos y políticos –bajo la hegemoníadel capital global– que necesita subordinar la integra-ción regional (o la cohesión territorial) al proyectoneoliberal que emplea la competencia/competitividadmultiescalar y regional como plataforma de un per-feccionamiento económico selectivo. En consecuen-cia, ciertas cuestiones emergen inmediatamente paraintroducir nuevos elementos en un camino diferentehacia el desarrollo regional: ¿será la UE capaz de cons-truir una coalición social alternativa y de generar unaelite política e institucional –apoyada por los nivelesregional y nacional– con capacidad real para materia-lizar el desafío de revisar sus principiosmarcoeconómicos centrales y adaptarlos a un escena-rio donde sea posible mejorar la competitividad den-tro de una dinámica regional integral e integradora?¿Será AL capaz de resistir la tentación de copiar mode-los y de aprender críticamente de la trayectoria euro-pea de desarrollo regional?

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explorando las limitaciones del nuevo regionalismo en … · ... ofrece al contexto latinoamericano...

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