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Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos 1985-1996-2004(Base de referencias para la aplicacin de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible)

bibliotecaplural


La publicacin de este libro fue realizada con el apoyo de la Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica (CSIC) de la Universidad de la Repblica.

El trabajo que se presenta fue seleccionado por el Comit de Referato de Publicaciones de la Facultad de Arquitectura integrado por Alicia Mimbacas, Bernando Martn y Laura Alemn.

Colaboradores en investigacin: Arq. A. L. Quintans y Soc. C. RabellinoEquipo de apoyo SIG: Arq. C. Hernndez y Bachs. P. Santurio, C. Arduino, M. Garca y F. Rodrguez. Encuestadores: Psic. S. Ros, Bachs. J. Pereira,

C. Machado y A. Nader

Edgardo J. Martnez, 2012 Universidad de la Repblica, 2012

Departamento de Publicaciones, Unidad de Comunicacin de la Universidad de la Repblica (UCUR)

18 de Julio 1824 (Facultad de Derecho, subsuelo Eduardo Acevedo)Montevideo, CP 11200, UruguayTels.: (+598) 2408 5714 - (+598) 2408 2906Telefax: (+598) 2409 7720Correo electrnico:

ISBN: 978-9974-0-0887-8


Edgardo J. Martnez

Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos 1985-1996-2004(Base de referencias para la aplicacin de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible)

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Contenido

Agradecimientos .............................................................................................................................................................................9Presentacin por Rodrigo Arocena .................................................................................................................................. 11Introduccin .................................................................................................................................................................................... 15

Parte A. Una aproximacin al sistema urbano metropolitano .................................................... 17La gestin del Hbitat como accin predominante en cambios urbanos ........................... 19Proceso urbano con poblamiento insignificante pero de alto impacto territorial .......................................................................................................................... 20

Parte B. Transformaciones urbanas/suburbanas del conurbano 1996-2004 .................. 23Estimaciones y temas sobre transformaciones urbanas/suburbanas 1996-2004 ..................................................................................................................... 25Variacin de poblacin, hogares y viviendas en Montevideo urbano ...................................... 35Variacin de poblacin, hogares y viviendas en localidades del conurbano sobre seis corredores metropolitanos ............................................................................................................. 36

Parte C. Cinco temas conclusivos ............................................................................................................................ 51Tema 1 ................................................................................................................................................................................. 51Tema 2 ............................................................................................................................................................................... 52Tema 3 ................................................................................................................................................................................. 53Tema 4 ............................................................................................................................................................................... 53Tema 5 ................................................................................................................................................................................. 54

Parte D. Pautas conceptuales para un manejo operativo ................................................................. 55Modelo territorial metropolitano ................................................................................................................... 55Categoras del suelo ................................................................................................................................................... 56

Bibliografa ....................................................................................................................................................................................... 59


Comisin Sectorial de Investigacin Cientfica 9

Agradecimientos

Decanato de Facultad de Arquitectura, Udelar-2011;Comisin Especial Permanente de Montevideo Rural-IDM;Grupo de Trabajo IDE; Instituto Nacional de Estadstica (INE);Servicio de Sensores Remotos Aeroespaciales/Fuerza Area-MDN as como a informantes calificados y pobladores encuestados en varias localidades del conurbano.



La universidad promueve la investigacin en todas las reas del conocimiento. Esa investi-gacin constituye una dimensin relevante de la creacin cultural, un componente insoslayable de la enseanza superior, un aporte potencialmente fundamental para la mejora de la calidad de vida individual y colectiva.

La enseanza universitaria se define como educacin en un ambiente de creacin. Estudien con espritu de investigacin: se es uno de los mejores consejos que los profesores podemos darles a los estudiantes, sobre todo si se refleja en nuestra labor docente cotidiana. Aprender es ante todo desarrollar las capacidades para resol-ver problemas, usando el conocimiento existente, adaptndolo y aun transformndolo. Para eso hay que estudiar en profundidad, cuestionando sin temor pero con rigor, sin olvidar que la trans-formacin del saber solo tiene lugar cuando la crtica va acompaada de nuevas propuestas. Eso es lo propio de la investigacin. Por eso la mayor revolucin en la larga historia de la universidad fue la que se defini por el propsito de vincular enseanza e investigacin.

Dicha revolucin no solo abri caminos nue-vos para la enseanza activa sino que convirti a las universidades en sedes mayores de la investi-gacin, pues en ellas se multiplican los encuentros de investigadores eruditos y fogueados con jvenes estudiosos e iconoclastas. Esa conjuncin, tan con-flictiva como creativa, signa la expansin de todas las reas del conocimiento. Las capacidades para comprender y transformar el mundo suelen cono-cer avances mayores en los terrenos de encuentro entre disciplinas diferentes. Ello realza el papel en la investigacin de la universidad, cuando es capaz de promover tanto la generacin de conocimientos en todas las reas como la colaboracin creativa por encima de fronteras disciplinarias.

As entendida, la investigacin universitaria puede colaborar grandemente a otra revolucin, por la que mucho se ha hecho pero que an est lejos de triunfar: la que vincule estrechamente en-seanza, investigacin y uso socialmente valioso del conocimiento, con atencin prioritaria a los problemas de los sectores ms postergados.

La Universidad de la Repblica promueve la investigacin en el conjunto de las tecnologas, las

ciencias, las humanidades y las artes. Contribuye as a la creacin de cultura; sta se manifiesta en la vocacin por conocer, hacer y expresarse de maneras nuevas y variadas, cultivando a la vez la originalidad, la tenacidad y el respeto a la diversi-dad; ello caracteriza a la investigacin a la me-jor investigacin que es pues una de las grandes manifestaciones de la creatividad humana.

Investigacin de creciente calidad en todos los campos, ligada a la expansin de la cultura, la mejora de la enseanza y el uso socialmente til del conocimiento: todo ello exige pluralismo. Bien escogido est el ttulo de la coleccin a la que este libro hace su aporte.

La universidad pblica debe practicar una sistemtica Rendicin Social de Cuentas acerca de cmo usa sus recursos, para qu y con cu-les resultados. Qu investiga y qu publica la Universidad de la Repblica? Una de las varias respuestas la constituye la Coleccin Biblioteca Plural de la CSIC.

Rodrigo Arocena

Presentacin de la Coleccin Biblioteca Plural



Este trabajo aborda con rigor metodolgico indito la ocupacin urbana del suelo mediante la comparacin/ajuste de zonas censales en su co-rrespondencia a microdatos de poblacin, vivien-da y hogares en censos del Instituto Nacional de Estadstica (INE) de 1985, 1996 y 2004 correlacio-nados a su vez, con fotos areas temporales. Sobre la base cartogrfica digital de la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) y, con soporte en Sistema de Informacin Geogrfica (SIG) el propsito pri-mero fue generar los mapas de densidades de ocu-pacin urbana del suelo y la ubicacin de usos no residenciales para, seguidamente, generar los ma-pas comparativos 2004-1996 a efecto de eviden-ciar las transformaciones urbanas/suburbanas del conurbano. Con base en el ordenamiento de datos censales pertinentes a Montevideo urbano y a 71 localidades metropolitanas, con el complemento de la informacin secundaria existente y primaria generada sobre asentamientos irregulares (AI), con-juntos habitacionales pblicos y privados y loteos existentes con ocupacin/poblamiento posterior a 1996, se facult la caracterizacin de sitios con: densificacin intensificada, saturacin de tramas y

expansin por corrimiento de bordes. En una am-plia muestra de sitios con densificacin, saturacin y expansin se aplic una encuesta destinada a indagar motivaciones de desplazamiento y afinca-miento de pobladores migrantes, sus modalidades de acceso al suelo y la satisfaccin de necesidades bsicas. Junto a las condiciones habitacionales (ac-ceso a servicios urbanos y tipo de construccin) se registraron adems, lugares destinados al sustento/generacin de ingresos dentro de dominios fami-liares. Asimismo, la encuesta incluye algunas in-dustrias/servicios implantados o relocalizados con posterioridad a 1996.

Las reflexiones que estructuran este estudio estn basadas en las siguientes fuentes principales:

Cuadros con datos de poblacin, hogares y viviendas 1985-1996-2004 y mapas tem-ticos y comparativos 1996-2004 de elabora-cin propia junto al Informe del relevamiento sobre sitios de expansin del conurbano pos-teriores a 1996 redactado por C. Rabellino y parcialmente por J. Pereira, en base a da-tos de la encuesta realizada en 2010.

Libro Blanco del rea Metropolitana, Ediciones Agenda Metropolitana, 2007.

En busca del tiempo perdido: las tareas del Uruguay social del siglo XXI, G. De Armas y F. Filgueira, 2007.

El proceso de metropolizacin y los cambios urbansticos, F. Bervejillo, 2008.

Informalidad, pobreza urbana y precios de la tierra, M. O. Smolka/Lincoln Institute of Land Policy, 2003.

Polticas de suelo urbano, accesibilidad de los pobres y recuperacin de plusvalas, C. Morales-Schechinger, 2006.

Caracterizacin fsica y social de los asenta-mientos irregulares y su entorno, M. Cecilio, J. Couriel y M. Spallanzani, Proyecto PNUD/PIAI 2009.

Documento de Avance en la Revisin del Plan de Montevideo 1998-2005, hacia el Plan Montevideo 2010-2020, IMM, 2010.

Paradigmas de intervencin pblica latinoa-mericana en hbitat urbano, E. J. Martnez, 2009.



La mejora macroeconmica y aciertos de po-lticas e intervenciones del gobierno nacional en materia de desarrollo social logran revertir algunos resultados socioeconmicos estructurales agra-vados desde la crisis del 2002. Queda pendiente abordar una compleja gama de carencias urbano-territoriales que involucran a casi la totalidad de la poblacin pobre, as como tambin a quienes con ingresos por encima de la lnea de pobreza habi-tan localidades con precariedades ambientales. En efecto, en el conurbano actual, postergadas nece-sidades bsicas insatisfechas debido a carencias en servicios en saneamiento, pavimentacin vial, drenaje y alumbrado se suman al alejamiento de disponibilidad y acceso al suelo urbanizado. La intervencin del Estado en general y polticas pblicas, en particular: pueden ser efectivas para alterar el rezago en materia del acondicionamiento urbano del suelo de un creciente y disperso co-nurbano? Y, en esta tarea, qu hay para corregir o innovar en acciones conjuntas pblicas, socia-les y privadas para instrumentar la reintegracin/consolidacin urbana? Sobre todo, cuando lograr revertir el proceso de ocupacin precaria del suelo

periurbanizado implica otros tiempos y otra ar-ticulacin de recursos, aunque complementaria a la de polticas socioeconmicas. Para abordar tal desafo, este estudio, aporta a la comprensin y estimacin de procesos urbansticos imperantes a efecto de mejorar el manejo y acondicionamiento de un bien finito y colectivo como es el suelo don-de vive y trabaja ms de la mitad de la poblacin del pas, a partir del marco vigente de descentrali-zacin y tercer nivel de gobierno.

Vale reconocer la incidencia del precio excesi-vamente alto de la tierra urbanizada. Al punto que constituye una de las explicaciones de la histrica aprobacin indiscriminada, al margen de normas sobre centros poblados para fraccionamientos en Canelones y San Jos y, en la actualidad, la emer-gencia en Montevideo de mercados informales de tierra. Al tiempo que la insercin de servicios b-sicos es provista en un encuadre de intervenciones sectoriales, sin priorizar o mediar criterios de orde-nacin y/o estructuracin urbano-territorial. Todo lo cual termina consagrando un desarrollo de ciu-dad a travs de la gestin del acondicionamiento urbano mediante obras ex post a ocupaciones del

suelo que a la par de dispendiosa al erario pbli-co, resulta fragmentaria en trminos del sustento ambiental y de servicios bsicos. Contrario a creen-cias habituales, la informalidad es costosa y adems ni siquiera es alternativa ventajosa para combatir la pobreza, aunque termine constituyndose como nica opcin de afincamiento para familias de ba-jos recursos. Sin embargo, la constatable disper-sin suburbana en gestacin desde fines de los ochenta y su contracara en el deterioro de zonas consolidadas no es resultado del incremento de-mogrfico, sino por las particularidades de dinmi-ca y distribucin de ocupaciones del suelo. Por un lado, debido a emergentes preferencias del sector ms pudiente por residir en barrios exclusivos con servicios in situ que adems de la costa irrumpe en entornos rural-agroproductivos. Y, por otro lado, por oleadas de pobres crnicos pobladores sin empleo o salario insuficiente otrora residentes de barrios consolidados que suman a la insolvencia de ingresos, carencias o limitaciones de acceso a servicios bsicos junto a la precariedad del aloja-miento en tugurios o situacin de calle adems del asentamiento en periferias sin servicios.

Introduccin



Parte A

Una aproximacin al sistema urbano metropolitano

Diversas reas urbanizadas, con desiguales ca-racterizaciones que interactan entre s al tiempo que atemperan vnculos con el entorno agropro-ductivo, estructuran y dinamizan un extendido sistema urbano metropolitano (SUM). El centro metropolitano en Montevideo urbano se articula a localidades urbanas y rurales prximas a travs de nodos y corredores principales en base a dos subsistemas urbano-territoriales interrelacionados.

Por un lado, un conglomerado en forma de ameba desplegada sobre tramos de rutas de acce-so/salida a Montevideo que a su vez contiene una red de vnculos transversales y un menguado pro-tagonismo de dominios rurales agroproductivos, configura el conurbano metropolitano.

Por otro lado, un conjunto diverso de centros urbanos exentos con nexos entre s y sus entor-nos rurales de igual o mayor intensidad respecto a Montevideo que constituye la regin metropolitana.

Los valores del trnsito promedio diario anual de pasajeros y cargas (TPDA, 2006) evidencian la intensidad de relaciones de produccin y de con-sumo entre los diferentes componentes del SUM principal del pas.

La cotidianidad en vnculos y la continui-dad urbano-territorial sobre distintos dominios departamentales, conforman un conurbano con 1.676.678 habitantes en Montevideo urbano y las

71 localidades ubicadas sobre tramos de seis co-rredores metropolitanos, adems de unos 46.500 pobladores rurales (INE, 2004).

La red vial carretera y, parcialmente, el trans-porte ferroviario, estructuran esta conurbacin histrica del pas, iniciada por poblados alrededor de estaciones ferrocarrileras y la posterior propa-gacin desde fines de los cuarenta, de reas urbani-zadas sobre las rutas radiales. A esto se suma en los ltimos decenios, la intensificacin de usos urba-nos en balnearios de la faja costera del este.

Junto a la centralidad montevideana interac-tan peridicamente otros vnculos transversales con Sauce unido por un flujo de transporte a Las

Piedras (ruta 67) y Toledo/Villa Crespo (ruta 6). Adems de Surez con Barros Blancos (ruta 74) articulados a Pando y el creciente desempeo me-tropolitano de rutas 101 y 102. Esta caracteriza-cin destaca la nocin de nodos y redes en la que se sustenta su funcionamiento actual y la gradual conformacin del conurbano.

Como resultado de la dinmica distribucin de poblacin y el emplazamiento de grandes equi-pamientos en los ltimos aos se incrementa la complejidad y la multipolaridad del conurbano, con fragmentos de ciudad formal que se suceden a reas de precariedad urbana y habitacional, con enclaves de arquitectura y equipamientos de punta

Figura 1. Conurbano metropolitano con centralidades y gradientes del flujo TPDA


18 Universidad de la Repblica

que coexisten con asentamientos en construccin y situaciones precarias de tenencia, que a su vez registran dficit en la implantacin y conexiones a redes y servicios bsicos. La tendencia a la se-gregacin socioterritorial queda instalada como resultado tanto por el cambio de modelos de de-sarrollo de la sustitucin de importaciones a la globalizacin y la desactivacin del Estado de bienestar, as como por el dinamismo informal del negocio inmobiliario en materia de suelo y la con-siguiente dificultad/descoordinacin en la provi-sin de redes de servicios bsicos.

El esquema adjunto con la ruta 5 como eje, contiene al oeste un espacio contorneado por la movilidad cotidiana de Libertad, San Jos, Santa Luca y Canelones con base en un volumen signifi-cativo del transporte de pasajeros y cargas. Mientras que hacia el este comprende una trama de vncu-los coronarios con ruta 11 como margen extremo. Ruta Interbalnearia al igual que la 5 trascienden su rol metropolitano, aunque con diferente dinmica socioeconmica, toda vez que el flujo de transporte desde Buenos Aires y el consiguiente negocio in-mobiliario en el este impuso afectaciones sucesivas en la franja costera. Esta regin metropolitana con unos 1.800.494 pobladores constituye ms del 56 % del total pas en Montevideo urbano y 109 lo-calidades INE, con una poblacin rural de 72.000 habitantes en los departamentos de Canelones, San Jos y aun de Florida.

La dinmica urbano-territorial en la regin metropolitana refiere inicialmente a cascos hist-ricos y centros poblados servidos u originados por el ferrocarril desde fines del siglo XIX, con regula-ridad de vnculos entre s y el protagonismo desde y hacia el suelo rural. Con el paso del tiempo se

aminoran vnculos con el entorno agroproductivo, mientras la articulacin metropolitana se fortalece a partir del transporte automotor y las facilidades en comunicacin. Asimismo, la combinacin de implantar conjuntos habitacionales en bordes de periferias y la persistencia de migraciones internas y/o desde poblados menores, determinaron desde mediados de los sesenta expansiones en diferentes

modalidades de ocupacin urbana del suelo en pe-riferias con carencias de infraestructura.

La persistente aprobacin de loteos subur-banos y la recurrente implantacin en cercanas de complejos MEVIR impusieron cambios en los conglomerados de menor porte, en especial aque-llos alineados a rutas nacionales o departamentales. Paralelamente, surge la conversin de balnearios

Figura 2. Esquema de regin metropolitana con localidades y gradientes del flujo TPDA 2006. Fuente: MTOP e INE, 2004

POBLACIN EN LOCALIDADES 1.500 a 2.500 2.500 a 4.000 4.000 a 6.500 8.000 a 15.000 15.000 a 25.000 25.000 a 40.000

TRANSPORTE PROMEDIODIARIO ANUAL (cargas, buses y autos) 77-850 851-2.070 2.071-3.788 3.789-7.224 7.225-10.000

San Jos

Rodrguez

Cardal

25 de agosto

Sta. Luca

Canelones

San Antonio

San Bautista

San Ramn

Tala

Sta. Rosa San Jacinto

Sauce

Empalme Olmos

Pando

Toledo+Villa Crespo

Surez

Barros Blancos

Villa Aeroparque

Ciudad de la costa

Costa de oro

Fco. Soca

Migues

Las Piedras

Progreso

JoanicLos Cerrillos

La PazCiudad del Plata

Ptas. de Valdz

Libertad



a barrios satlites a partir de migrantes monte-videanos, mientras se agudiza la proliferacin de AI. Ms tarde, irrumpe la implantacin exenta de barrios privados con servicios in situ en lugares paisajsticos. En los cascos de La Paz, Las Piedras y Pando sus centros urbanos constituyen la refe-rencia histrica con sus tradicionales plazas y cir-cuitos, cuando en Ciudad de la Costa y Costa de Oro surgen centralidades lineales que imponen la readecuacin del flujo en rutas articuladas al pro-ceso metropolitano, as como a la dinmica su-pranacional asociada a la influencia de Punta del Este. Al tiempo que en Ciudad del Plata, la co-nurbacin Toledo-Surez-Sauce y Barros Blancos, se reaniman centralidades y ferias locales al servi-cio del intenso afincamiento en nuevos loteos que imponen una creciente demanda por servicios de infraestructura y equipamiento colectivo. A medi-da que se fortalece la dinmica metropolitana, las transformaciones urbanas locales tienden a dismi-nuir el protagonismo de las relaciones centro-rea para dar surgimiento a una red de nodos entre los conglomerados que integran esta regin.

La gestin del hbitat como accin predominante en cambios urbanos

Aunque mapas de AI refieran a pobreza, la ex-tensin y la persistencia de la informalidad urbana de los ltimos decenios en el Uruguay del hbitat precario no se explican solamente por ello. Ya que no todos los ocupantes de AI son pobres puesto que existe cuantitativamente bastante ms pobreza fuera de los asentamientos, con ms indigentes y sin o baja educacin alojados en el tejido formal. En una proporcin de tres hogares pobres en el tejido formal por cada uno en asentamientos adems de

una alta proporcin de hogares de asentamientos en rea rural, debido a que muchos fueron creados fuera de lmites urbanos.1

Adems de espacios ocupados plenamente con usos urbanos, cuya condicin de AI, incide en un (mal) empadronamiento como rural en censos del INE. Todo esto sustenta una tasa de ocupacin irregular de la tierra mucho ms alta que el incre-mento del nmero de familias pobres. Con un total de residentes en AI que ha aumentado varias veces ms rpido que el de pobladores urbanos pobres. Este marcado incremento ha ocurrido en las pe-riferias y por tugurizacin de reas consolidadas, pese a que ndices demogrficos y/o de migran-tes campo-ciudad hayan cado sustancialmente. Asimismo, otras explicaciones de la expansin informal residen en la falta o desenfoque de pro-gramas de vivienda social acompasado por inver-siones pblicas sectoriales y, en casos, inadecuadas en materia de infraestructura en servicios bsicos. Cruda realidad que propicia la alta rentabilidad en la conversin clandestina de suelo en rgimen rural a urbanizaciones informales/ilegales precarias.

La expansin urbano-territorial resultante en el conurbano montevideano 1985-1996-2004 constituye un hecho singular, en tanto no es re-sultado del incremento de la poblacin (ni por crecimiento demogrfico ni por migraciones rural-urbanas significativas), sino por las particularida-des de la dinmica y la distribucin de ocupaciones del suelo con connotaciones en entornos urbano-habitacionales diferentes:

1 Condiciones de vida en Montevideo (2009) por Menndez, F. J., Dpto. de Estudios Sociodemogrficos. Serie de Documentos Temticos n. 1 del INE.

La cada del nmero de pobladores en ba-rrios centrales o consolidados se correspon-de al cambio demogrfico de hogares con menor nmero de integrantes y a su vez de mayor edad, que impacta en la cada de den-sidad de pobladores/ha, mientras aumenta la cantidad de hogares.

El notable corrimiento de bordes (peri)ur-banos registra tres variantes principales de ocupacin del suelo en sitios con baja densi-dad de viviendas:- las migraciones intraurbanas acentuadas

desde fines del siglo pasado que involu-cra a sectores pudientes con nuevos hbi-tos residenciales que si bien no involucra mucha poblacin su impronta territorial es apreciable;

- la intensificacin del uso de casas de veraneo reconvertidas en viviendas per-manente, dando lugar a barrios satlites con aumento en la demanda para suplir la insuficiencia del acondicionamiento urbano de ocupacin del suelo en bajas densidades; y

- familias pobres por prdida de empleo y/o salario insuficiente que tienden a realojarse en sitios precarios dentro o en bordes por fuera de la trama urbana me-diante acciones y/o transacciones infor-males tanto en sitios de la ciudad como por acceso a suelo rural vacante.

En el marco de esta dinmica demogrfica y de migraciones internas con severas transforma-ciones urbanas y suburbanas resulta que ms de la mitad del espacio metropolitano tiene carencias de servicios bsicos, con implicancias en el menoscabo



de la sustentabilidad ambiental y la consiguien-te insatisfaccin de necesidades bsicas de sus pobladores.2

Por un lado, el envejecimiento de pobladores y la cada en densidad de ocupacin acusa una gra-dual tugurizacin y el consecutivo cierre o discon-tinuidad del equipamiento colectivo instalado. Por otro lado, el aumento considerable de familias que no encuentra otra opcin que la de asentarse en zonas marginales con carencias de servicios y en su mayora con condiciones habitacionales precarias, impone la consecuente demanda por acondiciona-miento urbano cuya provisin intermitentemente por entes autnomos y municipalidades, implica inversiones por lo general a fondo perdido.

Ambos procesos agudizan el crecimiento diferencial entre pobreza en la ciudad y pobreza de la ciudad (G. Gueisse, 1986), cuya dimensin actual de pobreza urbana impone la debida atencin en los mecanismos de acceso al suelo y la gestin del acondicionamiento del mismo, a partir del reconocimiento y alineacin de intervenciones en procesos de ocupaciones del suelo que preceden la tarda y onerosa implantacin de servicios de infraestructura urbana.

La escala y dinmica de urbanizacin, sujeta principalmente a migraciones internas con des-plazamiento de pobladores desde barrios consoli-dados a periferias impulsa tanto a la ampliacin de suelo con carencias de servicios, as como al ale-jamiento de cultivos en predios rurales cercanos

2 Estimacin actualizada a partir del estudio en 2003, sobre: Martnez, E. J. (Quintans, A., Hernndez, C. y Gambetta, F., Urbanizacin precaria del suelo metro-politano de Montevideo, en Memorias del X Seminario de Arquitectura Latinoamericana (X SAL), Montevideo, Instituto de Teora y Urbanismo.

para demarcar as tierra vacante en desuso. Este fenmeno generalizado de urbanizacin precaria no solo surge asociado a la dinmica metropoli-tana, sino, adems, se registra en ciudades inter-medias uruguayas. La desactualizacin de planes directores municipales del pasado y los planes de ordenamiento territorial (POT) que al presente, no han asumido el proceso metropolitano y el dina-mismo de la informalidad han resultado muy li-mitados en regulacin territorial. Al tiempo que la demarcacin de lmites urbanos y suburbanos por localidad estuvo ms bien asociada a la lgi-ca impositiva, antes que a la previsin de suelo y su estructuracin a travs del acondicionamiento urbano. Mientras, la persistente insercin ex post y errtica de servicios urbanos, en los hechos, ha consagrado la disparidad ambiental dentro del mismo conglomerado.

As como emprendimientos capitalistas formales implican el otorgamiento de permisos por parte de intendencias y municipios no siempre consistentes con previsiones urbanas el apoyo errtico a acciones habitacionales y de sobrevivencia involucra a entes nacionales e intendencias y municipios en la forzada extensin de redes de servicios urbanos. As la experiencia uruguaya en tareas programadas de regularizacin de ocupaciones informales del suelo con implantacin de redes de infraestructura bsica, alcanzan costos hasta de U$S 600.000 /ha en obras ex post. Segn estimaciones correspondientes a la primera poca del Programa de Integracin de Asentamientos Irregulares (PIAI) con costos resultantes de proyectos ejecutados para regularizacin y mejoramiento de barrios. Costos que en definitiva, triplican o cuadriplican costes corrientes en la provisin ex ante de servicios bsicos convencionales.**Datos consignados en Martnez E. J. y cols. (2000), Modos de Gestin/Produccin del suelo metropolitano, Montevideo, ITU, Facultad de Arquitectura, Universidad de la Repblica, disponible en sitio web del Facultad de Arquitectura/ITU.

Proceso urbano con poblamiento insignificante pero de alto impacto territorial

En el Uruguay urbano las modalidades ms importantes de hacer ciudad han innovado los subsistemas de gestin y produccin del suelo ur-banizado, en cuyas variantes de suburbios y perife-rias, que abarcan a ms del 60 % del suelo ocupado con usos urbanos, vive y/o genera ingresos la am-plia mayora de poblacin considerada urbana (se-gn INE, 2004). Migraciones internas explican la expansin del conurbano metropolitano as como, de varias ciudades intermedias en tanto corrobo-ran crecimiento demogrfico insignificativo.

El desarrollo local inicia en Uruguay, una his-toria de bsqueda del reequilibrio socioterritorial con la demarcacin y puesta en marcha de 18 cen-tros comunales zonales de Montevideo y su corre-lato en el POT (1998-2005). Ambas iniciativas refieren somera y parcialmente a una dinmica me-tropolitana que para entonces ya condicionaba con severidad al Montevideo urbano y rural. Aunque la crisis de participacin refiere ms bien a impre-cisiones en materia de competencias y roles, y a una falta de cultura en el manejo colectivo de te-mas de gobierno de la ciudad. La desmotivacin de pobladores se explica adems ante la urgencia por destinar energas y tiempo a la sobrevivencia.3 Posteriormente, la institucionalizacin de un Plan de Emergencia (PANES) a nivel nacional involucra

3 En Construyendo Ciudadanas. Montevideo en foro II (1997) - Junta Departamental de Montevideo, Depto. de Descentralizacin, se seala el bajo rendimiento del pro-ceso descentralizador en trminos de niveles de participa-cin y las debilidades de los Consejos Vecinales y Juntas Locales para actuar en el territorio.



polticas de inclusin social focalizadas, con im-pacto relativo en periferias suburbanas en trminos de reduccin de indigencia y pobreza, sobre todo por incidencia del Ingreso Ciudadano otorgado.4 Esfuerzos y recursos dedicados a polticas socia-les no logran generar proyectos de desarrollo lo-cal que a su vez hicieran sostenible la mitigacin de desigualdades socioterritoriales. En efecto, los logros en superar la lnea de pobreza en trminos de ingresos no incluyen a acuciantes necesidades bsicas insatisfechas (NBI) esencialmente referidas al acceso informal del suelo con carencias de servi-cios, en tanto implican fuertes inversiones pblicas en un pas con ms del 92 % de poblacin consi-derada urbana. Posteriormente, la oportuna apro-bacin de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable (LOTDS) en 2008 sienta las bases para instrumentar la gestin urbano-territo-rial con instancias de consulta/participacin, tan-to a la lgica de la globalizacin econmica, como en contemplacin de la sustentabilidad ambiental a travs de la exigencia por formular directrices y planes de desarrollo departamental y urbano. Las ciudades y su forma de gobierno tienen en el contexto del ajuste de polticas econmicas, la modernizacin de sistemas de gobierno y el forta-lecimiento de la democracia roles determinantes, en tanto espacio privilegiado de crecimiento eco-nmico y protagonismo en la formulacin estra-

4 PANES (Plan Nacional de Atencin a Emergencia Social) incluye a familias que en situacin mas desfavorables (en trminos de ingresos y cantidad de integrantes) acceden por un perodo de tiempo, a un salario mnimo nacional a cambio de cumplir contraprestaciones bsicas como la esco-larizacin de sus hijos, controles mdicos y tareas comuni-tarias para mejora del entorno donde habita. El objetivo es: superar situaciones de precariedad socio-econmica para insercin en el Uruguay Productivo.

tgica del desarrollo local. Al tiempo que avances del proceso de descentralizacin en Uruguay crea oportunidades y nuevos desafos para la gestin ambiental del territorio.

La propuesta de recategorizacin del suelo para el avance del Plan Montevideo 2010-2020-IMM5 con fundamento en la conformacin del Suelo categora Suburbano de acuerdo a la (LOTDS), procura asemejarse a la definicin de suelo rural de usos mixtos y el suelo suburbano o potencialmen-te urbanizable del Plan Montevideo 1998-2005. Si bien la propuesta de conformar la categora de suelo suburbano en el que podrn definirse usos diferenciados por sectores y/o caractersticas como fraccionabilidad y densidad de ocupacin la con-dicin de suburbano como objeto de ordenacin implica ms bien considerar al grado o desarrollo potencial de implantar costosos servicios de in-fraestructura, teniendo presente la demanda co-lindante desde el suelo urbano-no-consolidado. La vieja nocin de ordenar usos debera actualizarse para dar lugar a la racionalizacin y eficacia en la provisin en red o in situ de servicios de infraes-tructura, como criterio principal de estructuracin del ordenamiento urbano y suburbano.

El mapa de Montevideo rural nos ilustra so-bre distintos usos del suelo poniendo en relevancia tanto la dimensin agraria como la sociocultural, donde destaca la concentracin ms importante de explotaciones agroproductivas del pas. La alta proporcin de tierra vacante o en desuso (en color gris) aparece en la proximidad de bordes suburba-nos y por lo general, vinculados a la expansin in-formal en suelo que suele multiplicar hasta veinte veces su valor en rgimen rural.

5 Segn mapa en p. 59 del documento de avance Revisin del Plan Montevideo hacia 2010-2020-IMM.



Figura 3. Grupo de actividades agropecuarias y reas naturales



Parte B

Transformaciones urbanas/suburbanas del conurbano 1996-2004

Toda informacin que permita conocer la complejidad de procesos urbanos y su conforma-cin espacial/ambiental involucra tanto a la di-nmica econmica referida a la localizacin y flujo de actividades productivas/de servicios as como a sus nodos logsticos (reflexiones en estado incipiente de avance) adems, de las variaciones demogrficas del poblamiento y en particular, las migraciones intraurbanas hacia/desde el co-nurbano y el exterior (donde se han consignado valiosos aportes). Esta disparidad de referencias con desigualdad de desarrollo en nuestro medio, aunque limitante para proceder a una interpre-tacin exhaustiva, no invalida estimaciones y el anlisis sobre los cambios de la matriz socio-es-pacial metropolitana y la formulacin de interro-gantes pertinentes. En esta parte del estudio se aborda el proceso de ocupacin urbana del suelo en trminos de las transformaciones en la matriz socioespacial del conurbano, a partir de la evi-dencia generada en los mapas con densidades de vivienda y poblacin as como con usos del suelo diferenciados.

La variedad de procesos y realidades urba-no-territoriales se pondera desde una calificacin pragmtica sobre transformaciones del conurba-no organizada en tres tipos de transformaciones

urbanas/suburbanas con modalidades propias de acceso al suelo y desarrollo edilicio adems, del acondicionamiento urbano correspondiente:

densificacin por agregacin de unidades habitacionales;

saturacin por ocupacin de espacios dis-ponibles dentro de trama existente;

expansin territorial con usos habitaciona-les y otros usos.

En el universo abordado en este estudio el proceso de densificacin de tejidos existentes sur-ge en base a dos vertientes principales:

por el agregado de viviendas en un mismo predio (caso: predios subdivididos y/o agre-gado de unidades habitacionales);

por sustitucin de construcciones a edificios con varios niveles (caso: apartamentos en propiedad horizontal en costa este).

Paralelamente, sobresale una dinmica de ex-pansin urbana/suburbana con nuevo fracciona-miento/ocupacin de suelo, ya sea por saturacin o infill de espacios remanentes (caso: edificacin u ocupacin de lotes vacos al interior de Ciudad de la Costa-Ruta Interbalnearia) o, por la aparicin de fraccionamientos colindantes a tejidos existentes (caso: nuevos fraccionamientos en Villa Crespo y San Andrs-rutas 6 y 7), o la ocupacin exenta de suelo por implantacin, ya sea de AI (caso: AI La Abeja-Cno. La Abeja al noroeste de Montevideo) o, de nuevas urbanizaciones para altos ingresos (caso: Barrio Jardn San Nicols-Cno. Carrasco al noreste de Montevideo). Adems destaca la din-mica ocupacin edilicia de loteos con posterioridad a 1996 (caso: edificacin u ocupacin de sobreoferta de loteos en Colonia Nicolich-ruta 102).

Dadas las caractersticas de gestacin del co-nurbano de los ltimos tres decenios y a efecto de

su comprensin y manejo a futuro, cada tipo de transformacin urbana/suburbana importa referir-lo a la dimensin formal-informal, con relacin a cuatro aspectos principales:

los mecanismos legales o clandestinos de oferta-demanda para acceso al suelo;

la implantacin de obras de acuerdo a nor-mas o gestin irregular;

la correspondencia o no a normativa vigente sobre usos y desarrollo del suelo;

las conexiones adecuadas o ilcitas a redes/dispositivos de infraestructura urbana.

Variantes de gestin informal del suelo estn asociadas a modalidades de implantacin/co-nexin a redes y dispositivos de servicios urbanos (aduccin de agua-OSE y energa-UTE + descarga de drenaje y saneamiento-OSE e IDM adems de la provisin de alumbrado-IDM + UTE, pavimento-IDM y recoleccin/tratamiento de basuras-IDM) en trminos de roles y relaciones de diferentes agentes del desarrollo urbano donde el acondicio-namiento urbano es posterior a la ocupacin del suelo en:

trazados y ocupacin de loteos aprobados, habindose admitido la no implantacin previa de servicios bsicos (caso: villas en Ciudad del Plata-ruta 1);

fraccionamiento clandestino de predio rural sin servicios (caso: varios AI en el conurbano).

En funcin de mecanismos vigentes forma-les e informales de acceso al suelo y la gestin de insercin/conexin a servicios bsicos, el estudio destaca seis variantes principales de transforma-ciones posteriores a 1996 en trminos de modali-dades de ocupacin/usos del suelo.



Variante 1Expansin por corrimiento de borde de la

ocupacin urbana, a consecuencia de nuevo tra-zado/planta de loteamiento aprobado por la Junta Departamental sin exigir servicios y con ocu-pacin/afincamiento (por ejemplo, manzanas al norte en Monte Grande y barrio Los Olmpicos al oeste de Playa Pascual, ambos en Ciudad del Plata-ruta 1).


ocupacin urbana, por nueva planta de conjunto habitacional:

tipo pblico-empresa (por ejemplo: con-juntos del Banco Hipotecario (BHU) y del Banco de Previsin Social (BPS) en bordes varias localidades del conurbano);

tipo pblico-empresa/social para conjuntos de Ncleos Bsicos Evolutivos (NBE) (por ejemplo: conjuntos del Sistema Integral de Acceso a la Vivienda (SIAV) por acceso indi-vidual o gestin grupal en varias localidades del conurbano);

tipo pblico-social/empresa de cooperati-vas de viviendas por ahorro + prstamo o de ayuda mutua (por ejemplo: cooperativas de viviendas en Lagomar/Ciudad de la Costa-Ruta Interbalnearia);

tipo privado-barrio jardn o similar (por ejemplo: San Nicols sobre Cno. Pichincha al noreste de Montevideo) o, barrio priva-do La Tahona-Cno. de los Horneros-Ruta Interbalnearia al sureste de Canelones).

Variante 3Densificacin de loteos existentes con incre-

mento del rango 3 de Densidad viv/ha (de 8-15 viv/ha a rangos superiores) (por ejemplo, Cno. Los Tangerinos sobre Av. Belloni al noreste de Montevideo).


ocupacin urbana del suelo por implantacin de nuevos AI:

tipo A: por venta de clandestina de predios en rgimen rural (por ejemplo, Pro Marn-Av. Belloni al noreste de Montevideo);

tipo B: por ocupacin de predio con propietario moroso (por ejemplo: Cno. Paur-Av. L. Batlle Berres al noroeste de Montevideo);

tipo C: por ocupacin de suelo instigada/apadrinada (por ejemplo, Villa Manuela en Barros Blancos-ruta 8 al suroeste de Canelones);

tipo D: por AI regularizado por PIAI despus de 1996 (por ejemplo, Villa Aeroparque-ruta 101 al suroeste de Canelones)

Variante 5Saturacin por ocupacin de intersticios en

dominios privados o pblico, como, por ejemplo, en espacio libre de villas, a orillas de curso de agua, en bordes remanentes de expropiacin vial, etc-tera) (por ejemplo: barrio Maracan al noroeste de Montevideo y AI en Coln sobre Ayo. Pantanoso al noroeste de Montevideo).


ocupacin urbana por implantacin de estableci-miento productivo/logstico (por ejemplo: indus-trias sobre Cno. Carrasco y Cno. Pichincha o Cno. Cnel. Raz al norte de Montevideo).

Los mapas temticos con diferencia en den-sidades de vivienda y poblacin 2004-1996 (con rangos de prdidas e incrementos), as como el de bordes y saturacin de tramas existentes y el de expansin urbana/suburbana con usos del suelo diferenciados (residenciales y no habitacionales), reportan la localizacin, escala e impacto territorial de las seis variantes referidas a: la densificacin de tejidos existentes, la saturacin de espacios rema-nentes y la expansin de la ocupacin urbana del suelo. Asimismo, la base de datos censales organiza-dos territorial y temporalmente, complementados por la informacin generada en visitas de campo, sustentan los cuadros con estimaciones de reas/espacios en gestacin y de cantidades de pobla-cin, hogares y viviendas. Complementariamente, se aportan referencias y algunas reflexiones sobre procedimientos/mecanismos de acceso al suelo y modalidades de provisin/conexin a servicios bsicos. Al respecto, el estudio procura aportar a la comprensin/caracterizacin de diferentes subsistemas de hacer ciudad y el sustento de los mismos, respecto a los mecanismos legales o clan-destinos de oferta-demanda para acceso al suelo; la implantacin de obras de acuerdo a normas o ges-tin irregular de las mismas; la correspondencia o no a normativa vigente sobre usos y desarrollo del suelo y las conexiones adecuadas o ilcitas a redes/dispositivos de la infraestructura.



Estimaciones y temas sobre transformaciones urbanas/suburbanas 1996-2004

A continuacin se destacan seis aspectos principales referidos a mapas temticos y con reflexiones sobre las modalidades de ocupacin/usos y acondicionamiento urbano del suelo basa-das en resultados de encuesta sobre motivaciones de desplazamiento y afincamiento de pobladores migrantes, sus modalidades de acceso al suelo y satisfaccin de necesidades bsicas en Montevideo y las conurbaciones en proceso sobre seis corre-dores metropolitanos: ruta 1/Ciudad del Plata; ruta 5/La Paz-Las Piedras-Progreso; rutas 6 y 7/74/Toledo-Villa Crespo y San Andrs/Surez-Fraccionamiento ruta 74/Sauce; ruta 8/Barros Blancos/Pando/Empalme Olmos; rutas 101 y 102/Colonia Nicolich/Villa Aeroparque y, ruta Interbalnearia/Ciudad de la Costa y Costa de Oro inmediata.

Aspecto 1El conurbano se transforma de 1996 a 2004

principalmente en su costa sureste y, en sus perife-rias montevideanas, adems de las localidades que integran/conforman los seis corredores metropoli-tanos. Estas transformaciones evidencian procesos de densificacin y saturacin de tramas existentes as como por una dinmica de expansin, donde predominan ocupaciones informales en baja den-sidad. En materia de vivienda y hogares, el cre-cimiento se produce en toda la trama conurbada promedialmente en casi el 53 % para la vivienda y algo ms del 40 % para los hogares en un marco de tasas bajas de poblamiento. Aunque el magro

incremento de ms de 37.500 personas resulta significativo cuando el mismo es consecuencia de la cada generalizada en reas con mayor densi-dad donde la ciudad consolidada pierde ms de 48.000 personas y, el aumento en periferias de casi 85.500 habitantes.

Figura 4. Expansin del Conurbano y variaciones en poblacin y vivienda.

Expansin del conurbano y variaciones en poblacin y viviendaConurbano= Montevideo + 71 localidades INE en 6 corredores metropolitanos

En 1985 En 1996 En 2004

Poblacin 1.522.881 1.638.960 1.676.678

Tasa anual 96-85 Tasa anual 04-96

Tasas anuales de poblamiento 0,69% 0,28%

Expansin ha Variacin ha Densidad promedio

1996-2004 1996-2004 1996-2004

rea con> 4 viv/ha 2191 ha 8,91%

Conurbano Poblacin 2,30% 62,59 pob/ha

Vivienda 14,13% 23,89 viv/ha

Montevideo urbano

rea con> 4 viv/ha 640 ha 4,59%

Poblacin -0,77% 88,95 pob/ha


Conurbano sin MVD

rea con> 4 viv/ha 1551 14,56%

Poblacin 14,43% 31,07 pob/ha




La muestra intermitente de mapas yuxtapuestos con densidades de vivienda y poblacin 1996-2004, ilustra la redinamizacin del proceso metropolitano con ms de 2100 ha de expansin en solo ocho aos. Donde se evidencian nuevas formas de interaccin entre actores privados, pblicos y sociales que pautaron modalidades de acceso/ocupacin de suelo y la consiguiente provisin del acondicionamiento urbano afianzadas en mecanismos infor-males de hacer ciudad. Por un lado, ante limitaciones del Mercado y del Estado en la oferta habitacional al alcance de un vasto sector social. Y por otro lado, por la severidad de normas urbansticas convencionales con capacidad de aplicacin limitada que ocasionaron una gestin prdiga a la plusvala privada en la profusa venta clandestina de suelo rural, al tiempo de forzar la inversin del Estado en la posterior provisin focalizada de servicios de infraestruc-tura. Situacin agravada adems, por las bajas densidades de ocupacin del suelo en el conurbano-sin-Montevideo, rondando un tercio de las que registra Montevideo urbano.

Los mapas con densidades de vivienda y po-blacin 1996 y 2004 figuras 5 a 8 refieren a la distribucin territorial de usos habitacionales del suelo y espacios verdes/uso pblico:



Figura 5. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Densidad de vivienda del conurbano 1996.



Figura 6. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Densidad de poblacin del conurbano 1996.



Figura 7. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Densidad de vivienda del conurbano 2004.



Figura 8. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Densidad de poblacin del conurbano 2004.



Aspecto 2Para configurar los mapas con variacin por-

centual de vivienda y poblacin 2004-1996, se consideraron las estructuras espaciales y sociode-mogrficas segn la macrodiferenciacin urbans-tica y socioespacial del territorio metropolitano (F. Bervejillo, 2009, El proceso de metropolizacin y los cambios urbansticos) ajustadas adems, a las tres categoras de suelo urbano establecidas en el Avance de la Revisin POT 2010-2020 para Montevideo con: urbano-consolidado, urbano-no consolidado y suburbano. Para la ponderacin de la condicin urbano-consolidado y no consolidado del suelo en distintos corredores del conurbano, se aplicaron criterios de calificacin6 para deter-minar polgonos homogneos, segn variantes del acondicionamiento urbano existente referidos a las siguientes opciones:

sistema de saneamiento (en red o in situ) = dos opciones;

pavimento vial (balasto, bitumen, hormign) = tres opciones;

sistema de drenaje (zanjn rural, cordn cu-neta, entubado/en red) = tres opciones;

alumbrado pblico (existente o no) = dos opciones.

A partir de las 36 combinaciones posibles, en los conglomerados de La Paz, Las Piedras, Pando y Ciudad de la Costa donde existen sistemas en red de saneamiento y se verifica las opciones ms

6 Calificacin desarrollada por el equipo de investiga-cin sobre ciudades intermedias del Uruguay (CIU) en ITU, aplicada en la elaboracin de los Expedientes SIG Urbanos-Territoriales 1985-1996-2004. La calificacin resulta de la aplicacin sistmica del Protocolo Operativo desarrollado desde 2003 en el marco de la dedicacin to-tal del autor.

consolidadas en pavimento, drenaje y alumbrado donde se demarcaron los polgonos con condicio-nes homogneas del sustento ambiental, asimilable a la condicin de suelo urbano-consolidado. Para Montevideo, el suelo urbano consolidado que-da definido en el rea pertinente al Avance de la Revisin POT 2010-2020 para Montevideo ajus-tada a la cobertura actual del saneamiento conven-cional. La misma se reclasific, adems, mediante la macrodiferenciacin urbanstica y socioespacial del territorio metropolitano. Para el resto de las lo-calidades del conurbano, se estim suelo urbano-no- consolidado. Esta calificacin sobre grados del acondicionamiento urbano del suelo constituye un indicador relevante tanto para orientar interven-ciones en la provisin/complemento de extensin de redes (en obras ex post a ocupaciones urbanas del suelo) as como, para identificar el impacto en la plusvala de inmuebles privados, en funcin del beneficio otorgado por inversiones pblicas en provisin de servicios.7

Para cada porcin calificada del conurbano se estim la variacin de viviendas y poblacin y la cantidad de hogares se cuantific por segmen-tos censales: La cada de poblacin en el espacio urbano-consolidado se asocia al cambio demogr-fico donde el incremento de hogares con menor nmero de integrantes y a su vez, de mayor edad, arroja disminucin en densidades de ocupacin del suelo ms equipado. Al tiempo que el nota-ble corrimiento de bordes (peri)urbanos registra incrementos de vivienda y poblacin con hogares

7 Desarrollo de modelos hednicos de valoracin para apli-car en proyectos de mejoramiento urbano, Documento desarrollado por la UDM/OPP-2009, basado en la deter-minacin de variaciones del precio de inmuebles en fun-cin de distintos servicios de infraestructura urbana.

dominantemente jvenes, asociados a tres varian-tes principales de ocupacin del suelo en distintas periferias del conurbano:

por desplazamiento residencial desde fines del siglo pasado, que involucra a sectores pudientes con nuevos hbitos residenciales en urbanizaciones exclusivas con servicios in situ;

por la intensificacin del uso de casas de ve-raneo con reconversin a viviendas de uso permanente, dando lugar a barrios satlites en baja densidad y desprovistos de servicios con tendencia a la densificacin despareja y la gestacin de centralidad(es) sobre ruta de origen;

por intensas migraciones de familias po-bres por prdida de empleo o salario in-suficiente con realojos en sitios precarios dentro y fuera de la trama urbana.

En el marco de esta dinmica demogrfica y las transfor-maciones urbanas/suburbanas correspondientes, la suma de suelo urbano-no-consolidado y suburbano arroja ms de la mitad (unas 14.000 ha) del espacio conurbano con carencias de servicios bsicos. Donde la (vieja) zonificacin suburbana de acuerdo a la Ley de Centros Poblados (1948 y 1966) as como, la funcionalista adaptacin a la LOTDS sobre el suelo en categora suburbana (p. 58 del avance de la Revisin POT 2010-2020 para Montevideo) no prescribe estado/condicin alguna del acondicionamiento del suelo. En tanto especificar opciones en red o in situ debera constituirse en instrumento efectivo de control/manejo del sustento ambiental de igual o mayor importan-cia colectiva a la de estipular usos del suelo.



Figura 9. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Variacin porcentual 2004-1996 de vivienda y poblacin.



Figura 10. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Variacin porcentual 2004-1996 de vivienda y poblacin en Montevideo y corredores metropolitanos



Aspecto 3 El bajo porcentaje de expansin 1996-2004

de Montevideo urbano (4,59 % respecto a s mis-mo) implica sin embargo, ms del 29 % del total del espacio expandido en el conurbano. El resto del rea del conurbano sin Montevideo con el 71 % de la expansin (unas 1.551 ha) registra una densidad promedio baja de ocupacin del suelo (unos 31 poblador/ha y 12 vivienda/ha). La expansin de ms del 33 % del rea urbanizada en solo ocho aos en Colonia Nicolich y Villa Aeroparque destaca el dinamismo del incremento del stock habitacional con ms del 41 %. Asimismo, Ciudad del Plata y Costa de Oro inmediata, registran altsimos por-centajes del aumento del stock habitacional (des-de ms del 39 a ms del 45 %, respectivamente) donde predomina la saturacin de tramas, aunque la expansin se ubica en un segundo rango de im-portancia. Ciudad de la Costa, ubicada inmedia-tamente despus de Montevideo en trminos del porcentaje de suelo expandido, registra tambin altos ndices de saturacin y densificacin. Costa de Oro y los barrios privados aportan un 10 % cada uno, con la densidad de ocupacin del suelo ms baja del conurbano.

Distribucin de porcentajes del rea de expansin 1996-2004. En usos residenciales el Conurbano registra un promedio de 285 ha de expansin anual (1996-2004) y aumenta a ms

de 325 ha con otros usos del suelo.

Incremento VIV 1996-2004 en Montevideo urbano+6 corredores metropolitanos

Ciudad

de la

Costa

Monte

video

Costa d

e Oro

Barrios

Privad

os

Ciudad

del Pl

ata

Conurb

acin L

p/Lp/P

Conurb

acin P

ando y

Villas

Conurb

acin To

ledo-S

urez-

Sauce

Conurb

acin A

eropue

rto

29,21%

17,62%

10,91% 9,68% 7,94% 7,44% 6,25% 5,93% 5,02%

0,350,300,250,200,150,100,050,00

Ciudad

de la

Costa

Monte

video u

rbano

Costa d

e Oro

Barrios

Privad

os

Ciudad

del Pl

ata

Conurb

acin L

p/Lp/P

Conurb

acin P

ando y

Villas

Conurb

acin To

ledo-S

urez-

Sauce

Conurb

acin A

eropue

rto

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0



Variacin de poblacin, hogares y viviendas en Montevideo urbano

Montevideo urbano consolidado integrado por rea central, costa montevideana e intermedias este, central y oeste registra una cada generaliza-da de poblacin (-6,42 % promedio) aunque con persistente incremento de hogares y aumento en cantidad de viviendas (ms del 6 %). La zona costa montevideana al este (Pta. Carretas-Pta. Gorda-Carrasco) destaca la divergencia del incremento en viviendas as como de hogares (mayor al 8 %) con la cada poblacional (en -2,5 %). El rea cen-tral (Ciudad Vieja-Cordn-Aguada-Capurro) es la que presenta mayor prdida de poblacin (-8,5 %) aunque con aumento de hogares y viviendas (en ms del 5 %).

Montevideo urbano no consolidado y subur-bano en las periferias este, norte y oeste muestra un notable aumento de poblacin (del 13,5 % al 70 %) junto al respectivo incremento de hogares y viviendas. Donde el espacio ocupado con den-sidad mayor a 4 viviendas/ha que integra el suelo calificado como suburbano de tales periferias, des-taca altos porcentajes de crecimiento de poblacin (casi 70 %) y hogares as como de viviendas (ms del 85 %) en solo 6 % del suelo calificado como ur-bano consolidado. El cuadro adjunto resume esti-maciones en variaciones de poblacin y vivienda en tres tipos de suelo montevideano:

Variacin POB 1996-2004 en Montevideo urbano+6 corredores metropolitanos

Ciudad

de la C

osta

Monte

video

Costa d

e Oro

Barrios

Privad

os

Ciudad

del Pl

ata

Conurb

acin L

p/Lp/P

Conurb

acin P

ando y

Villas

Conurb

acin To

ledo-S

urez-

Sauce

Conurb

acin A

eropue

rto

25000

20000

15000

10000

5000

0

-5000

-10000

-15000



Variacin de poblacin, hogares y viviendas en localidades del conurbano sobre seis corredores metropolitanos

Ciudad del Plata: registra un alto por-centaje (ms del 45 %) de aumento del stock de viviendas as como de poblacin (ms del 22 %) y hogares (casi un 20 %).

Conurbacin La Paz-Las Piedras- Progreso muestra diferentes situaciones: la zona considerada urbano-consolidada decae levemente en poblacin y en vi-vienda debido ms bien a cambios de usos del suelo. Mientras en el resto de la trama urbana-no-consolidada se incrementan

tanto la poblacin y hogares (con algo ms del 5,5 % respectivamente) y vivien-da (con 18,5 %).

Conurbacin Toledo-Villa Crespo-Surez-Fraccionamiento R74-Sauce: re-gistra el aumento en poblacin y hogares (en ms del 11 %) y viviendas (en ms del 24 %).

Conurbacin Las Villas-Barros Blancos-Pando-Empalme Olmos distingue dos situaciones: la zona en Pando conside-rada urbano consolidada cae tanto en poblacin y viviendas aunque con leve incremento de hogares. Al tiempo que en la trama urbano-no-consolidada, la

cantidad de poblacin y hogares crece matizadamente (ms 8 %) mientras las vi-viendas aumentan en ms del 23 %.

Conurbacin Aeropuerto con Colonia Nicolich, villas Aeroparque y El Tato: registran ms del 40 % de incremento de viviendas as como la poblacin y hogares tambin aumentan (24,5 % y casi un 12 % respectivamente) en una zona pujante en emplazamientos industriales/logsticos.

Barrios privados sobre Cno. de los Horneros son una nueva realidad despus de 1996 con cambio de usos del suelo de rurales a urbanos con implantacin de servicios in situ para sustento de una



pequea poblacin residente en espacio-sa urbanizacin con viviendas suntuosas y recreacin privada.

Ciudad de la Costa presenta dos situa-ciones: la zona ms cercana a Montevideo que ha sido conectada a la red de sanea-miento contiene por un lado, al norte, un intenso proceso de densificacin de la trama y asentamientos orilleros y, por otro, la reconversin a barrio satlite con grandes predios que se complementa con nuevas urbanizaciones sobre los lagos/canteras. En conjunto esta zona, consi-derada urbano consolidada, registra un incremento de poblacin y hogares (casi un 18 %) as como de viviendas (casi el 15 %). La zona urbana no consolidada, asimismo, contiene un aumento generali-zado de poblacin (ms del 3 %), hogares y viviendas (ms del 13 %).

Costa de Oro: registra notables incre-mentos de poblacin, hogares y vivien-das (alrededor del 28 %) especialmente el norte de ruta Interbalnearia con con-juntos habitacionales y emergentes AI. El cuadro adjunto con variaciones de poblacin y vivienda refiere a distintas partes del conurbano sin Montevideo:

Aspecto 4Las transformaciones urbanas/suburbanas en

trminos de la ocupacin habitacional del suelo dan sustento al cuadro adjunto donde la columna de la izquierda indica el nmero de localidades in-tegrantes de cada pieza territorial componente del conurbano identificada por su denominacin. La cantidad de viviendas se corresponden a las reas con igual o ms de 4 viv/ha en 1996 y 2004. La tri-columna transformacin urbana destaca la estimacin resultante en hecteras y en porcen-taje respecto a 1996, diferenciando espacios de expansin y de saturacin. Complementariamente, el porcentaje de incidencia del incremento 1996-2004 ilustra la dinmica del stock habi-tacional. Los subtotales destacan por un lado, la conurbacin sin Montevideo y por otro lado, al Montevideo urbano. El rengln final contiene da-tos del conurbano con reas en 1996 y 2004 y las correspondientes hectreas expandidas con datos del stock habitacional:

VARIACIONES 1996-2004 de VIV y POB en 6 CORREDORES METROPOLITANOS

R 1- C del P R 6y7/74-Tol/Su/Sau R101/102-C.Nic/Aerop Cno.Horneros-B.Priv.Ciudad del Plata Toledo-Surez-Sauce Col.Nicol/Aeroparque Cno. delos HornerosURB-No Consolidado URB-Consolidado URB-No Consolidado URB-No Consolidado URB-Consolidado URB-No Consolidado URB-No Consolidado URB-Consolidado in situ

rea en H. 1.182 105 1.725 1.019 146 1.605 436 217

VIV 1996 6.824 2.580 28.743 9.478 3.019 14.341 3.028 0VIV 2004 9.948 2.573 34.057 11.761 2.996 17.694 4.273 164

variacin: 3.124 -7 5.314 2.283 -23 3.353 1.245 164% de variacin: 45,78% -0,27% 18,49% 24,09% -0,76% 23,38% 41,12% 100,00%

Subtotal VIV 96 Sub-Total VIV96 R 5= 31.323 Sub-Total VIV96 R 8= 17.360

Subtotal VIV 04 Sub-Total VIV04 R 5= 36.630 Sub-Total VIV04 R 8= 20.690% de variacin 04-96= 16,94% % de variacin 04-96= 19,18%

POB 1996 21.748 7.223 97.958 33.021 8.488 47.925 11.043 0POB 2004 26.582 7.151 103.471 36.773 7.267 52.285 13.753 509

variacin: 4.834 -72 5.513 3.752 -1.221 4.360 2.710 509% de variacin: 22,23% -1,00% 5,63% 11,36% -14,39% 9,10% 24,54% 100,00%

Subtotal POB 96 Sub-Total POB96 LP/LP/P = 105.181 Sub-Total VIV96 Pando = 56.413Subtotal POB 04 Sub-Total POB04 LA/LP/P = 110.622 Sub-Total POB04 Pando = 59.552

% de variacin 04-96= 5,17% % de variacin 04-96= 5,56%

R 5- LP/LP/PBarros Blancos-Pando-Olmos

R 8- Pando y las VillasLa Paz/Las Piedras/Progreso Costa de Oro

URB-Consolidado URB-No Consolidado URB-No Consolidado

410 3.151 2.626

0 29.107 19.740

5.792 32.928 25.5945.792 3.821 5.854

100,00% 13,13% 29,66%

Sub-Total VIV96 CdlC= 29.107

Sub-Total VIV04 CdlC= 38.720% de variacin 04-96= 33,03%

0 78.576 24.971

17.377 81.050 32.06117.377 2.474 7.090

100,00% 3,15% 28,39%

Sub-Total POB96 CdlC= 78.576Sub-Total POB04 CdlC= 98.427

Ciudad de la CostaR IntBal- CdelaC y CdeO



El mapa sntesis en la figura 11, con diferen-cias en densidad de vivienda 2004-1996, ilustra la localizacin de sitios tanto de expansin y como en los que se registra incremento de densidades de ocupacin habitacional del suelo:



Figura 11. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Diferencia de densidad de vivienda en conurbano 1996-2004.



Complementariamente, los comentarios ad-juntos procuran aportar a la caracterizacin de procesos de ocupacin urbana del suelo:

Montevideo con ocupacin habitacional del suelo en periferias, registra un notable incremento de AI orilleros/en sitios de riesgo o por ocupaciones exentas en sue-lo rural. Al tiempo que en Montevideo urbano consolidado predomina la pola-rizacin entre la construccin privada de edificios costeros en propiedad horizon-tal o en cercana de centros comerciales adems de las apropiaciones del espacio pblico o tugurizacin edilicia en barrios con cada y envejecimiento poblacional. El dinamismo inmobiliario se ubica re-lativamente en Centro y Cordn aunque con mayor intensidad en la costa este hasta Punta Gorda. En tanto F. Bervejillo (2009), El proceso de metropolizacin y los cambios urbansticos destaca que en reas intermedias, los barrios tradiciona-les y parte del Centro tienen crecimientos de vivienda muy bajos con estancamiento en cuanto a la cantidad de hogares pero perdiendo poblacin en forma generaliza-da, lo que es coherente, con la sostenida disminucin del tamao medio de hogares. Asimismo, las reas ms densas del arco central expandido entre el Centro y Pocitos muestran un dinmico crecimiento en la cantidad de hogares, acompaado de una disminucin moderada de la poblacin. Los hogares en estas reas no solo son los menores en tamao, sino que su tamao se reduce en forma acelerada en relacin

con el resto de la ciudad. Por el contra-rio, en Ciudad Vieja, el crecimiento en densidad de viviendas no aparece acom-paado por aumento de poblamiento. Asimismo, esta tendencia se observa en los cascos histricos de Las Piedras, La Paz, Pando y aun en Santiago Vzquez.

Ciudad del Plata al igual que la pujan-te conurbacin sobre rutas 101 y 102 muestra modalidades de expansin en nuevos fraccionamientos anexos, o la ocupacin de profusos loteos que per-manecieron vacantes hasta mediados de los noventa. Ambos corredores metro-politanos arrojan altos porcentajes de incremento poblacional (ms del 22 % y 23 % respectivamente) en paralelo a la notoria ampliacin (ms del 41 % y 45 % respectivamente) del stock habita-cional. En Ciudad del Plata antes y en Colonia Nicolich-Villa Aeroparque re-cientemente, son asiento de industrias/nodos logsticos en demanda de conoci-mientos/mano de obra por lo general no disponible en las localidades inmediatas sino provenientes a travs de las rutas de acceso/salida con alto trnsito promedio diario/anual.

Al norte de Ciudad de la Costa y Costa de Oro en bordes de expansin surge fundamentalmente por un extenso em-plazamiento de conjuntos habitacionales de cooperativas de vivienda y el nutrido patrocinio del BHU al tiempo que surgen y se densifican AI.

Los islotes de fraccionamientos y empla-zamientos de AI exentos en conurbacin sobre rutas 6-7 y 74 y de las villas sobre ruta 8 caracterizan la dispersa ocupa-cin del suelo rural en cuyos intersticios se acrecenta la informalidad donde ade-ms se corrobora el consiguiente dis-tanciamiento/estancamiento del suelo en cultivo. En estas reas de crecimien-to se concentran hogares numerosos y mayoritariamente pobres, generndo-se ocupaciones periurbanas altamente fragmentadas en el acondicionamiento y equipamiento urbano de suelo, adems de exhibir notoria homogeneidad en su composicin socioeconmica y por ende limitado activo social.

Ciudad de la Costa se comporta como las reas intermedias montevideanas en cuanto al tamao de hogar, pero su dina-mismo demogrfico la emparenta con las periferias interiores. Este hecho es cohe-rente con la idea de Ciudad de la Costa como espacio de reproduccin en baja den-sidad de clases medias metropolitanas. Paso Carrasco, entretanto, se identifica en todas las variables con las periferias interiores (F. Bervejillo, 2009, o. cit).

Los cascos histricos de La Paz, Las Piedras-Progreso y Pando guardan si-militudes respecto a Montevideo urbano con barrios centrales expuestos al enveje-cimiento poblacional y el deterioro edili-cio. Adems de emplazamientos orilleros de AI y en periferias o en cercana a con-juntos habitacionales pblicos.



Los mapas subsiguientes figuras 12 a 18 ilustran los bordes urbanos/suburbanos en 1996 (en gris claro) y en 2004 (en gris oscuro) con des-taque de centralidades y grandes equipamientos en: Montevideo al este y al oeste as como el resto de componentes del conurbano en localidades de San Jos y Canelones:



Figura 12. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Montevideo oeste: bordes y saturacin urbana 1996-2004.



Figura 13. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Montevideo este: bordes y saturacin urbana 1996-2004.



Figura 14. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Ciudad del Plata: borde y saturacin urbana 1996-2004.



Figura 15. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Conurbacin LP/LP/P. Bordes y saturacin urbana 1996-2004.



Figura 16. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Conurbacin Toledo-Surez-Sauce. Borde y saturacin urbana 1996-2004.



Figura 17. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Conurbacin Pando-Las Villas. Borde y saturacin urbana 1996-2004.



Figura 18. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Ciudad de la Costa. Borde y saturacin urbana 1996-2004.



Aspecto 5Las transformaciones espaciales del conurba-

no 1985-1996-2004 referidas a usos residenciales resultan tanto de la densificacin y saturacin de tejidos de baja densidad, as como de la persisten-te expansin irregular de periferias montevideanas y en varias de las 71 localidades metropolitanas de Canelones y San Jos. Al respecto cabe indicar algunas diferencias significativas en trminos de dinmicas de transformaciones y preferencias de realojo en cada perodo:

En el lapso 1985-1996, las expansiones su-burbanas prevalecen sobre la saturacin y aun densificacin de tramas existentes, en tanto las ocupaciones precarias de suelo rural fraccionado siguen sustentndose en loteos aprobados en San Jos y Canelones a espaldas de la Ley de Centros Poblados. Con implantaciones aledaas o exentas a loteos existentes, alineados a rutas nacionales y caminos departamentales (por ejemplo, expansin al norte de Ciudad de la Costa, nuevos loteos sobre rutas 6, 7 y 74, y la persistencia expansiva de lo-teos/barrios en La Paz-Las Piedras-Progreso). Al tiempo que en Montevideo despuntan variantes de hbitat precario que en esta etapa saturan in-tersticios o estn implantados en suelo de tenencia pblica sin uso o, en mrgenes expropiadas para la construccin de rutas de acceso. Paralelamente, emerge la decadencia de barrios consolidados y nuevos centros comerciales tipo shopping.

Por contraste, entre 1996 y 2004, se registra un proceso signado por un lado por el surgimiento de barrios privados en amplias urbanizaciones ubi-cadas en entornos agroproductivos y con servicios completos in situ al norte de Ciudad de la Costa. Y, por otro lado, la informalidad de ocupaciones

suburbanas en predios de tenencia privada en rgi-men de suelo rural, donde prosperan transacciones clandestinas con agudizacin del afincamiento en zonas de riesgo (a orillas de cursos de agua, bajo tendidos de alta tensin o en suelo contaminado). Sitios que en su mayora fueron acondicionados sectorial y focalmente por OSE, UTE, IM y ANTEL. Mientras estos procesos emergen mayoritariamen-te en periferias montevideanas, en los corredores metropolitanos de San Jos (Ciudad del Plata) y Canelones (rutas 5, 6 y 7/74, 8 adems del resur-gimiento sobre rutas 101 y 102) se consigna ms bien, la densificacin/saturacin de loteos existen-tes y, en menor grado, la expansin aledaa de vi-llas y loteos.

Este cambio de tendencia advierte sobre desaciertos/ineficacia del Plan Montevideo 1998-2005 adems de la necesidad de reconocer y actuar en consecuencia respecto al contundente proceso de desarrollo urbano progresivo donde destaca la insercin de servicios urbanos a posteriori de ocupaciones del suelo en un marco de intervenciones sectoriales y en casos, asociadas a prcticas clientelis-tas focalizadas. Al respecto, el conurbano resultante de los ltimos aos se asimila en su conformacin y forma de gestacin, al resto de la regin latinoamericana aun-que destaca su baja densidad de ocupacin del suelo en trminos de viviendas por hectreas. Mientras que al cabo de largos decenios del acondicionamiento ex post del suelo peri-urbanizado surgen planes integrales de desarrollo/es-tructuracin territorial como los de Curitiba, Transmilenio en Bogot y Santiago de Chile. Donde la atencin focal y polarizada de la gestin urbana aplicada en el pasado se reestructura a travs de un ordenamiento global con ejes en planes de movilidad del transporte pblico, la readecua-cin de normas edilicias y la reanimacin de la gestin del suelo acondicionado tendiente a capitalizar inversiones pri-vadas a lo largo de las vas principales priorizando adems, la sustentabilidad ambiental.

Aspecto 6El mapa adjunto localiza los bordes 1996 y

2004 con usos el suelo en dos tipos: habitacionales calificados en: AI, barrios

privados y conjuntos habitacionales pos-teriores a 1996; y

no habitacionales con: equipamientos colectivos, industrias/depsitos y plazas logsticas.

En la expansin del conurbano 1996-2004 referido a usos no habitacionales destaca el impac-to de canteras, as como la pujante emergencia de nodos logsticos.

Finalmente, cabe destacar la informacin y planteos conclusivos del Informe de Encuesta en sitios de expansin metropolitana realizada por el equipo de investigacin donde se explicitan moti-vaciones y la dinmica de gestin en la implanta-cin y desarrollo de sitios con ocupacin urbana posterior a 1996 con amplio protagonismo de po-bladores y la informalidad en la oferta/demanda de suelo y el acondicionamiento urbano incom-pleto del mismo y en la obra autogestionada de alojamientos.



Figura 19. Transformaciones urbanas y sus pobladores metropolitanos. Expansin urbana 1996-2004 + usos diferenciados del conurbano.



Parte C

Cinco temas conclusivos

La interpretacin y el curso de acciones so-bre la metropolizacin en Uruguay son objeto de controversias en un mbito de escaso desarrollo de referencias empricas y sistematizacin de las mis-mas. Al tiempo que la cuestin del ordenamiento territorial no suele integrar apremiadas agendas poltico-partidarias. No obstante, como contra-partida, la formulacin y aplicacin de la LOTDS constituye una certidumbre al cabo de casi tres aos de aprobada. Aunque con contenidos an muy abiertos, ya que el inusitado dinamismo de la informalidad urbana (en trminos de innovaciones histricamente toleradas en: mecanismos clandes-tinos de acceso al suelo, modalidades clientelis-tas de conexin/suministro de servicios urbanos y la masiva realizacin de obra viviendista sin per-miso) es corrientemente tratado como fenmeno contingente; adems de ser percibido como supe-rable, a medida de la mejora de los ingresos fami-liares. Por esto la gestin urbana no parece estar a la altura de los retos planteados y la consiguiente limitada comprensin de la gravedad y del carcter estructural de la segregacin sociocultural de los ltimos decenios redunda en una profundizacin de la dualidad urbana. El conurbano montevidea-no registra un fenmeno inslito en la regin: la notable expansin territorial que sin sustento en el crecimiento global demogrfico arroja, para cada uno de los ltimos cuatro decenios, un 8 % pro-medio de propagacin (peri)urbana en corredores

metropolitanos, en base a una densidad media de ocupacin del suelo de unos 31 habitante por hectrea con 12 viv/ha, no siendo el incremento de poblacin lo que impulsa las transformaciones principales del rea metropolitana, sino su distri-bucin sobre el territorio.

Mediante este trabajo, se aportan evidencias para sustento de una interpretacin global y es-tructural de los procesos vigentes, alineada a una visin de tendencias y perfiles de actuacin referi-dos a cinco temas principales:

Tema 1Sobre etapas diferentes: Cabe reconocer una

dinmica metropolitana con una primera etapa de conformacin a travs de masivos loteos habitacio-nales aprobados como villas junto a emplazamien-tos industriales de la era de la industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI), que fue-ron poblando tramos externos de acceso/salida de Montevideo desde los aos cincuenta y sesenta. Estas modalidades sui gneris de ocupacin urba-na del suelo, terminaron por consagrar interven-ciones para instalar sectorial y retrospectivamente (ver foto en p. 52) servicios urbanos bsicos (ener-ga-UTE, agua sin saneamiento-OSE, pavimentos, alumbrado y recoleccin/tratamiento de residuos-intendencias). Esta primera configuracin metro-politana tiene a Montevideo con distintos barrios articulados a una centralidad principal y un borde de baha saciado de establecimientos industriales y logsticos junto a la costa este en plena expansin edilicia.



Ms tarde, ya desde fines de los noventa, la conformacin territorial metropolitana da lugar a una siguiente etapa con base en enclaves con ser-vicios in situ asumidos por industrias/servicios/logsticas as como por urbanizadores de barrios residenciales privados para familias de altos in-gresos, en el marco de la insercin del Uruguay a la globalizacin paralelamente al surgimiento de nuevas centralidades. Mientras tanto, se agudiza la informalidad habitacional para sectores de ba-jos y medios ingresos ante la limitada respuesta del Estado, al tiempo que la oferta del mercado formal desaparece o se repliega en el abastecimien-to de una generalizada autoconstruccin. En los hechos, a travs de instalaciones y conexiones a redes en AI, oficia una distribucin discrecional de subsidios habitacionales que propugnan la ex-pansin de periferias del Montevideo urbano al

tiempo que se pueblan los fraccionamientos exis-tentes en Ciudad del Plata-San Jos y los alinea-dos a rutas 6/7, 8 y al norte de Av. Giannattasio e Interbalnearia-Canelones.

Desde fines de los noventa y agudizado en la crisis del 2002, el mayor protagonismo de la infor-malidad se registra en Montevideo urbano donde se multiplican las localizaciones en zonas de riesgo como orillas inundables, bajo tendidos de alta ten-sin, en suelo contaminado o relleno de canteras as como, sobre o en cercana de descargas de ba-romtricas/vertederos. Paralelamente, los espacios previstos para usos o servicios pblicos en las villas implantadas al margen de la regulacin desde fines de los cuarenta en Canelones y San Jos se colman en los ochentas con AI. Hoy por hoy, en la tarea de definir las subcategoras urbanas en consolidado y no-consolidado se impone establecer criterios para

discernir lo estructural-consolidable de lo marginal-removible en la bsqueda por revertir el cmulo de intervenciones histricas como poltica de de-sarrollo urbano de facto. Esta tarea ha de abrirse paso entre la ideologa populista/clientelar de dar acceso a servicios bsicos aunque ni los paguen y, el pragmatismo de ciudad y ruralidad difusas que parece legitimar todo tipo de emplazamiento ya que hoy por hoy, con servicios in situ, se puede (tcnicamente) urbanizar hasta predios en la luna. Esto impone la debida atencin tanto para la reca-lificacin de espacios de dominio pblico a escala metropolitana y la consiguiente reestructuracin del suelo urbano, as como del manejo prospectivo de categoras del suelo suburbano.

Tema 2 Sobre revitalizacin urbana: El paradigma de

desarrollo con los Estados nacin latinoamericanos como protagonistas en el perodo de la industria-lizacin sustitutiva de importaciones se extingue hacia finales del siglo pasado, en tanto tiene lu-gar una transformacin social y productiva junto a emergentes preocupaciones y revistas del mode-lo ambiental. En ese ajuste de la economa global, nuevos abordajes a la cuestin del desarrollo en Uruguay reinstalaron al territorio como materia de ordenacin. Surge as una pregunta crucial: cmo responder a la problemtica emergente de una dinmica estructural tendiente a la segregacin sociocultural y espacial? En una primera reac-cin, la manida revitalizacin de reas centrales es considerada la respuesta ms razonable, aunque tambin reconocidamente no inmediata debido, esencialmente, al rezago en la creacin/adopcin e implementacin de normas e instrumentos de



gestin para encarar programas de renovacin/re-habilitacin urbana. En Montevideo, el Plan Goes 2010 encara una experiencia a escala barrial que se espera no sea reducida al repoblamiento como mera operacin retorno; en tanto adems de la res-tauracin patrimonial abre campos de actuacin para innovar en la gestin del suelo urbano con-solidado para mayor aprovechamiento de servicios existentes mediante la redensificacin estratgica de la trama, as como en la recalificacin del via-rio interno, articulado al sistema metropolitano y, en particular, del equipamiento y reanimacin de espacios de uso pblico. Aunque poco servira am-pliar la capacidad locativa en barrio consolidado-decadente, si en el manejo de crisis en la vastedad y complejidad de bordes de interfase rural-urba-na priman intervenciones de tipo compensatorio que a la postre prosiguen alentando la expansin periurbana.

Tema 3Sobre asociatividad versus sociabilidad: La

democracia condicionada a la globalizacin en Uruguay desde fines del siglo pasado abre un de-bate sobre la modernizacin del aparato producti-vo y las operatorias estatales. Donde suponer que a mediano plazo la ciudadana pueda tener plena vigencia sin un esfuerzo eficaz en materia de mejo-rar su competitividad, resulta tan infundado como imaginar que la competitividad del sector moder-nizado pueda sostenerse con rezagos importantes en el mbito de la ciudadana. En este contexto, la ptica del desarrollo tiende a incorporar propues-tas basadas en una concepcin del ordenamiento territorial que parte de la valoracin de identida-des socioculturales en su propio espacio, para as

incorporar el protagonismo de asociaciones veci-nales. No obstante la descentralizacin adminis-trativa y de responsabilidades hacia los gobiernos locales del Uruguay sino raquticas transferen-cias de recursos y capacidades estipula ms bien un rezago en intentos de reestructuracin del Estado. Y, por ende, se posterga la renovacin de liderazgos en base a una necesaria reconversin desde la sociabilidad entre pares a, la de asocia-tividad por objetivos. El ensayo sobre Sociabilidad y Asociatividad de C. Cousio y E. Valenzuela (2000), distingue dos modos de encuentro social: el primero es interpersonal y gestado por la leal-tad al conocido, antes que establecer la confianza a extraos. Mientras que, segn los autores, el xito asociativo norteamericano, presupone entendimien-tos entre individuos libres e independientes entre s [] sin que nadie le deba nada a ningn otro. En los hechos, cada modo de encuentro o promo-cin social referidos a experiencias con programas habitacionales participativos en Uruguay muestra variantes del sustento a realizaciones/emprendi-mientos, donde la gestin colectiva partiendo de usos y costumbres interpersonales fue tornndose en un ejercicio de fortalecimiento democrtico, en la gestacin de asociaciones para la consecucin de objetivos comunes.

Tema 4 Sobre reas intermedias: en un escenario de

revitalizacin de reas intermedias la convoca-toria o encuentro social involucra a barrios otro-ra receptores de inversiones pblicas y donde se proces un primer impulso de densificacin/consolidacin, para procurar la recuperacin en clave metropolitana para ampliacin de la oferta

habitacional privada a partir del sustento de la Ley de inversin pblico-privada de promocin de la vivienda social.

Figura 20.

Esta estrategia resultara instrumental a la re-densificacin tanto para acciones predio a predio como operaciones/proyectos en sitios de opor-tunidad con opciones para vivienda en alquiler. Asimismo, cabe destacar el registro de usos del suelo en el conurbano que evidencia predios facti-bles de obtener por desplazamiento/reubicacin de establecimientos logsticos que al presente generan conflictos de trnsito y de convivencia en barrios, hacia la traza del Anillo Colector V

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