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Cuadernos de la CEPAL

Elementos para el diseo de polticasindustriales y tecnolgicas en Amrica

Latina

CEPAL, N 63

Santiago de Chile

Este material se utiliza on finesexclusivamente didcticos

2PRIMERA PARTEVENTAJAS COMPARATIVAS DINMICAS:UN PLANTEAMIENTO NEOESTRUCTURALISTA

INTRODUCCIN

Segn el enfoque de libre comercio, las ventajas comparativas resultantes de un mercado libre deintervencin pblica deben ser las que determinen las exportaciones e importaciones que efecta cadanacin.

La pieza terica fundamental del enfoque de mayor influencia es el llamado modelo de Heckscher-Ohlin (H-O). El modelo convencional es de una gran simplicidad. Por ello, a travs del tiempo, dentro delmismo cuerpo terico se han ido incorporando diversos ajustes que introducen calificaciones y cambios enlas conclusiones convencionales. Sin embargo, las innovaciones se sitan en general en el marco conceptualortodoxo. De esta manera, prevalece como propuesta fundamental la de libre comercio y la de las ventajascomparativas de mercado, libres de intervencin estatal, como el asignador espontneo de los recursosproductivos.

El progreso de los pases de industrializacin reciente o semiindustrializados descansa en lacapacidad para desarrollar nuevas lneas de produccin y nuevas especializaciones. En otros trminos, lanaciones ms eficientes en el logro de sus objetivos de desarrollo nacional son las que han demostradohabilidad para adquirir ventajas comparativas y darle el carcter de un proceso endgeno continuo. Enconsecuencia, para los efectos de un desarrollo productivo vigoroso, el perfil de las ventajas comparativas deun determinado pas no se visualiza aqu como un fenmeno espontneo, sino como el resultado deestrategias y polticas deliberadas, dirigidas a crear condiciones globales y especficas, apropiadas para lageneracin de ventajas comparativas. Su mbito de accin es el de capacidades productivas intensivas enatributos adquiribles.

Se intenta aqu hacer un planteamiento alternativo que incorpore elementos tomados de la tradicinestructuralista. El anlisis se centra en el examen de variables externas e internas y su interrelacin, y en lasrecomendaciones de poltica econmica que se derivan de ello. El objetivo es esbozar un planteamientosobre las estrategias y polticas que posibiliten la adquisicin de ventajas comparativas, de manera de darlugar a un desarrollo productivo dinmico, autosostenido, en un marco de mayor equidad y autonomanacional.

1. MARCO CONCEPTUAL

La bibliografa existente sobre comercio internacional est dominada por el enfoque de librecomercio. Segn ste, las ventajas comparativas resultantes de un mercado libre de intervencin pblicadeben ser las que determinen las exportaciones e importaciones que efecta cada nacin.

La pieza terica fundamental del enfoque es el llamado modelo de Heckscher-Ohlin (H-O). En estemodelo, la proporcin de uso de factores en la produccin -en comparacin con la dotacin de que disponecada pases el determinante decisivo de las ventajas comparativas. En su versin ms simple y comn,opera con el supuesto de slo dos factores de produccin homogneos, de lo cual se deriva que el pas conmayor dotacin de mano de obra debe especializarse en actividades intensivas en este recurso, lo que selograrla con un rgimen de libre comercio.

El modelo es de una gran simplicidad; por ello, a travs del tiempo, dentro del mismo cuerpo tericose han ido incorporando diversos ajustes que introducen calificaciones y cambios en las conclusionesconvencionales, sin embargo, por lo general lo olvidan quienes proponen polticas de libre comercio.

Luego de un breve recuento de los aspectos esenciales del modelo H-O, en este captulo seexaminarn las principales adaptaciones que ha experimentado en la bibliografa convencional. En seguida,se expondrn algunas crticas importantes, que se han hecho al modelo en referencia; stas se dividen en lasrelativas al marco internacional y al interno. El captulo concluye con un esbozo de planteamientoalternativo.

Marce VerbekeResaltado

31. Las bases del modelo Heckscher-Ohlin1

En su versin ms comn, el modelo de Heckscher-Ohlin opera con un conjunto de supuestos muysimplificados. Entre los principales se encuentran:

i) funciones de produccin homogneas de grado uno;ii) dos bienes, dos factores de produccin y dos pases o grupos de pasesiii) factores homogneos en ambos pases, o expresables en unidades homogneas;iv) funciones de produccin iguales para cada producto en ambos pases, pero que difieren entre

productos;v) competencia perfecta, pleno empleo, ausencia de costos de transporte y movilidad interna de

factores;vi) ausencia de problemas distributivos que dificulten la comparabilidad entre situaciones que

involucran participaciones diferentes de consumidores con preferencias distintas.

El argumento central del modelo puede resumirse como sigue: un pas exporta los bienes que puedeproducir a un costo en trminos monetarios inferior al del resto del mundo; estos costos dependen de losprecios relativos de los factores de produccin, en tanto que estos precios dependen a su vez de laabundancia relativa de ellos dentro del pas.2 Por lo tanto, un pas exportar los bienes en cuya produccin seutilizan de modo intensivo sus recursos relativamente abundantes, e importar productos que utilizan conintensidad sus factores relativamente escasos.

El comercio se entablar siempre que en la etapa inicial haya relaciones de costos diferentes enambos pases, pero en la etapa siguiente, una vez iniciado el comercio internacional, se alcanzar unasituacin de equilibrio, con costos relativos iguales en los dos pases. Por consiguiente, el comerciointernacional hace que los precios de los productos tiendan a igualarse en todo el mundo.

En el grfico 1 se presentan las situaciones antes y despus de comerciar a nivel internacional. Lacomparacin entre ambas permite apreciar el efecto del comercio internacional sobre la composicin delconsumo y de la produccin.

Sean X y M los bienes producidos; sea aa la relacin de precios en el pas S antes de iniciar elintercambio, y TT despus de abrirse totalmente al exterior. Ante esta nueva relacin de precios, S modificasu estructura productiva desde el punto Q hasta las cantidades de X y M determinadas por el punto P; esto es,donde la relacin de precios externos es tangente a la curva de transformacin en la produccin. Lacomposicin y nivel de consumo estn determinados por el punto Q que se encuentra en una curva deindiferencia i', superior a la curva i, que corresponde a la situacin sin comercio internacional. En Q la tasamarginal de sustitucin en el consumo es igual tanto a la tasa de transformacin en la produccin del punto Pcomo a la relacin de precios externos.

El cambio de precios relativos induce un incremento de la produccin de X, en desmedro de M; encontraste, la composicin del consumo vara en el sentido opuesto, acrecentndose la cantidad de Mdemandada en el mercado nacional. En consecuencia, los cambios en la estructura del consumo y de laproduccin tienden a reforzarse mutuamente en cuanto a intensificacin del volumen del intercambio.

En el grfico 2 se demuestra fcilmente cmo, con los supuestos del modelo, cualquiera desviacinrespecto del libre comercio involucra un bienestar inferior. Un arancel ad valorem a la importacin de Meleva su precio de venta en el mercado interno. De esta manera, en el mercado local regirn los trminosinternos del intercambio II; la brecha entre II y TT se determina por la magnitud porcentual del arancel.

El arancel llevar a un punto de produccin P' (comprendido entre P y Q, si el gravamen no es de unnivel prohibitivo tal que corte totalmente el comercio). Ese punto determina el nivel de gasto o ingresoposible T'T', que por los supuestos usados es inferior al nivel dado por TT. El punto de equilibrio de losconsumidores estar en C', a lo largo de la lnea TT que pasa por P', donde se produzca un punto detangencia entre una curva de indiferencia de consumo y una lnea II, que seala las relaciones de preciosque enfrentan los consumidores. Ese punto significa un bienestar inferior al de C.

1 El modelo se examina con mayor detalle en numerosos textos. Vanse, por ejemplo, Ffrench-Davis (1979),Williamson (1983), Kenen (1985).2 La abundancia relativa se determina no slo por la oferta de factores sino tambin por la demanda de ellos, la que a suvez depende de las preferencias de los consumidores. As, es posible que un pas importe productos que usan conintensidad su factor "abundante en trminos fsicos", cuando la demanda de esos productos es lo suficientemente intensacomo para transformar ese factor en relativamente escaso.




4Naturalmente, si no hay pleno empleo de los recursos disponibles y si la tasa de formacin derecursos es afectada por la poltica comercial que se adopta, las conclusiones ortodoxas pueden variarradicalmente. Ello ser motivo de anlisis, ms adelante.

En resumen, con una apertura comercial completa, las exportaciones (de X) sern iguales a EP y lasimportaciones (de M) iguales a EC; por lo tanto, S se ha especializado parcialmente en la produccin de X,rubro en el cual contaba con costos comparativos ms bajos. El resultado global en presencia de lossupuestos recin listados, es un aumento del bienestar nacional, Con los supuestos M modelo, cualquier trabaal intercambio reducira el nivel de bienestar; lo mismo acontecera ton un incentivo al intercambio, puestambin constituira una desviacin respecto del libre comercio.



5a Los teoremas principales

Del modelo se derivan varios conocidos teoremas. Entre los ms tu portantes, se ubican los deSamuelson sobre igualacin de precios, y de, Samuelson y Stolper sobre efecto de un arancel en el precio delfactor escaso.3

Respecto de la igualacin de los precios de los factores, el argumento general se resume en laconclusin de que la inmovilidad internacional de los factores de produccin no estorba la tendencia a laigualacin de las remuneraciones de los factores ya que, dados los supuestos arriba enunciados, la movilidadinternacional de los productos es suficiente para alcanzar aquella igualacin.

Los supuestos mencionados al comienzo de esta seccin parten de la base de que hay una relacinnica entre los precios relativos de los bienes transados y las productividades relativas (y por tanto lasremuneraciones) de los factores. Si el libre comercio iguala los precios de los productos en ambos pases(recurdese que esto es vlido si hay ausencia de costos de transporte y de trabas a la libre importacin), losprecios relativos de ambos productos sern iguales, y precios idnticos significan remuneraciones relativastambin idnticas. Por lo tanto, precios iguales de los productos en todos los pases, tambin causarnremuneraciones idnticas de los factores de produccin.4

En cuanto al teorema de Samuelson y Stolper, ste muestra que la aplicacin de un arancel uniformereduce la remuneracin del factor abundante, lase mano de obra en un pas en desarrollo.5 Por ello, provocaun deterioro de la distribucin del ingreso para aquel factor.

En trminos de las ventajas comparativas, su libre desenvolvimiento en un pas con abundancia demano de obra llevara entonces a una mejor distribucin del ingreso, a remuneraciones ms elevadas y amayor eficiencia.

Como lo sealan claramente los autores de los ejercicios tericos, los resultados son funcin de lossupuestos utilizados.

b) Aplicaciones del modelo simple y patrones de especializacin

El modelo H-O ha sido utilizado por Krueger (1977) para analizar el efecto del establecimiento de unacuerdo de integracin sobre la composicin del intercambio y consecuencias sobre la demanda porfactores.6 Los mrgenes de preferencia comercial que se establecen entre los pases asociados tienden aprovocar la desviacin de comercio desde terceros pases. En la medida en que el acuerdo agrupe pases endesarrollo con una mayor dotacin de mano de obra por unidad de capital que la existente en el resto delmundo,7 el proceso de integracin tender a expandir la produccin de bienes ms intensivos en capital quelos bienes de exportacin a terceras naciones. En otras palabras, segn esta extensin del modelo H-O, elcomercio intrarregional tendera a ser relativamente intensivo en capital. Una extensin analtica similar es lade Balassa (1979), dirigida, a explicar el cambio registrado en los patrones de especializacin de pases comoel Japn, por una parte, y la Repblica de Corea, Hong Kong y la provincia china de Taiwan, por otra. ElJapn inici un acelerado desarrollo nacional asociado a exportaciones intensivas en mano de obra. Amedida que se desarrollaba y que su dotacin de capital e ingresos aumentaba, sus ventajas comparativas setransfirieron a bienes ms complejos e intensivos en tecnologa y capital. Ello cre un espacio para que losotros pases mencionados encontraran mercados receptivos en el mismo Japn y en otros destinos antes

3 Debido a la influencia que ejerci Samuelson sobre el desarrollo analtico del modelo, es comn que se le denominemodelo Heckscher-Ohlin-Samuelson (HOS). Otro conocido teorema es el de Rybczynski, acerca del efecto del aumentode la dotacin de un factor sobre la composicin de la oferta de bienes. Vanse Rybczynski (1955) y Ffrench-Davis(1979), pp. 68-69.4 Dados los supuestos utilizados, la igualdad de costos relativos significa tambin la igualacin de los precios de cadafactor en los dos pases. Vanse Samuelson (1949) y Caves Johnson (1968). Conviene mencionar que ste es undesarrollo histrico sin repercusiones prcticas, pues Samuelson estaba muy consciente de la falta de realismo de lossupuestos. Vase, por ejemplo, Samuelson (1951).5 Vase Samuelson y Stolper (1941).6 El autor en referencia distingue entre manufacturas con diferentes intensidades de uso de capital. El crecimientoeconmico se asocia con el aumento de la dotacin de capital, con lo cual los pases de mayor crecimiento se trasladan,en el curso de su proceso de expansin, a la produccin de bienes ms intensivos en capital. Vase tambin Balassa(1977).7 La dotacin del resto del mundo est ponderada por el peso que cada nacin posee en el intercambio comercial delpas que se integra.





6ocupados por exportaciones japonesas. Adems, el Japn provey financiamiento y cierta inversin directa(Garnaut y Anderson, 1980). Es lo que se ha llamado ventajas comparativas por etapas (stages approach).

El modelo H-O represent, sin duda, un avance en la explicacin de la estructura del intercambiocomercial. Sin embargo, su excesiva simplicidad llev a una insuficiente explicacin de la realidad y aconclusiones extremas, como lo ilustran algunos de los teoremas expuestos.

Por otra parte, las tendencias exhibidas por una proporcin sustancial del comercio internacionalaparecan como contradictorias con las predicciones del modelo: un intercambio ms intenso cuanto mayoresfuesen las diferencias entre pases en la dotacin relativa de trabajo y capital. En contraste con lo anterior, enla posguerra, el intercambio fue concentrndose de manera ms acelerada en bienes manufacturados y entrenaciones de mayor desarrollo industrial.

En respuesta a estas deficiencias, entre los investigadores del mundo industrializado surgieron variasadaptaciones del modelo, las que se examinan a continuacin.

2. Adaptaciones del modelo Heckscher-Ohlin

El modelo de Heckscher-Ohlin (H-O) posee gran precisin terica; no obstante, provee unaexplicacin excesivamente simplificada de las causas que determinan la direccin y composicin delcomercio internacional. Es indudable que la dotacin relativa de mano de obra y de capital posee unaimportancia significativa. Sin embargo, el modelo omite la consideracin explcita de una serie de otrosaspectos, los que ejercen una influencia notoria sobre los costos relativos de produccin, la estructura delintercambio y la dinmica de desarrollo.

Una investigacin emprica desarrollada por Leontief (1951) sobre la intensidad de uso de factoresdel intercambio comercial en los Estados Unidos, dio un impulso decisivo a nuevos avances tericos. Laopinin prevaleciente, sin contrapesos, consista en que este pas tena abundancia de capital y la mano deobra constitua su recurso escaso, por consiguiente, sus exportaciones deberan ser ms intensivas en capitalque sus importaciones. Sin embargo, la investigacin de Leontief dio el resultado opuesto. La contradiccinentre la teora convencional y este antecedente emprico se conoce como la paradoja de Leontief.

Diversos avances tericos desarrollados en el transcurso de los ltimos dos decenios han intentadomejorar la explicacin de los niveles y estructura del intercambio, en especial de los pases industrializados.8Estos avances, aun cuando son insuficientes, han incorporado nuevas variables que condicionan ocomplementan el modelo H-O; a su vez, las consecuencias ms extremas del modelo han cedido ante esasinnovaciones, manteniendo sin embargo validez en su aspecto bsico, esto es, que la abundancia relativa defactores incide en los costos comparativos de produccin.

Las principales innovaciones se presentan en cinco agrupaciones, referentes a la definicin defactores productivos, brechas tecnolgicas, diferenciacin del producto, divergencias entre precios sociales yde mercado (distorsiones y desequilibrios estticos de los mercados) y economas de escala y en el tiempo(industria naciente).

a) Mano de obra calificada y recursos naturales

El modelo H-O opera con dos factores de produccin homogneos en todo el mundo. Sin embargo,hay dos recursos adicionales que tienen gran importancia para explicar las corrientes de intercambio.

La mano de obra muestra una gran heterogeneidad entre pases y dentro de ellos. De hecho, lamencionada heterogeneidad obedece a capacidades adquiridas a travs de la educacin en general, laformacin especializada y el aprendizaje en el trabajo mismo (Arrow, 1962), por una parte, y a los serviciosde salubridad y la calidad de la nutricin, por otra. La suma de estos elementos constituye un capital humanoque acompaa al capital fsico y al trabajo puro.

Los requisitos de mano de obra calificada varan de un producto a otro, al mismo tiempo que lospases ms desarrollados disponen de ese recurso con mayor abundancia. En consecuencia, este factorconstituye una fuente de ventajas competitivas para esos pases en la produccin de bienes intensivos enmano de obra calificada (Keesing, 1966).

8 En Baldwin y Richardson (1973, caps. 10 y 11); Daz-Alejandro (1975); Stern (1975), y Williamson (1983, cap. 4), seencuentran recuentos de estos avances, as como de estimaciones completas.










7La dotacin de recursos naturales es otro factor cuya existencia no se puede ignorar, en particular alexaminar las exportaciones de los pases en vas de desarrollo. En efecto, la composicin trabajo/capital delintercambio depender, en parte, del grado de complementariedad de cada factor con los recursos naturales.Por ejemplo, hay recursos que se explotan con tcnicas intensivas en mano de obra (principalmenteagricultura), y otros que se explotan con tcnicas intensivas en capital (principalmente minera). Porconsiguiente, aun cuando posea abundancia de mano de obra, un pas con recursos naturales ricos peropropensos a ser explotados en forma mecanizada, tender a exportar productos intensivos en el uso delcapital fsico (Vanek, 1959) y a desalentar la produccin de otros rubros.9 Un ejemplo de ello lo constituye lapetrolizacin de la economa mexicana despus del inicio -en los aos setenta- de la explotacin en masa deese recurso.10

b) Brechas tecnolgicas y ciclo de vida de los productos

Otro supuesto clave del modelo H-O se refiere a la uniformidad mundial del conocimientotecnolgico. En la prctica, la realidad es muy diferente. De hecho, las innovaciones estn concentradas enalgunos pases, no son de acceso expedito para todos los eventuales usuarios, y son ms intensas en unosrubros que en otros. En consecuencia, este fenmeno genera una fuente de ventajas comparativas para lospases con mayor, adelanto tcnico en aquellos productos que son intensivos en innovaciones.

Dentro de este mbito, se ha desarrollado la teora del ciclo del producto (Vernon, 1966 y 1970;Katz, 1976). Esta teora explica la forma dinmica en que el carcter del progreso tecnolgico afecta lasventajas comparativas de mercado. Al materializarse la innovacin tecnolgica, se reducen los costos deproduccin de un articulo ya existente, o se desarrolla uno diferenciado de los anteriores.

En un comienzo, el pas donde se desarroll la innovacin inicia tentativamente la produccin enescala reducida para el mercado local y con personal muy especializado; a medida que perfecciona elproceso de elaboracin, ampla su escala de operacin y se extiende al mercado externo. En una terceraetapa, el producto se estandariza y el proceso de produccin se simplifica, con lo cual baja el nivel relativode calificacin exigido al personal. Por ltimo, cuando el conocimiento tecnolgico est difundido, surge lacompetencia de otras empresas y pases, basada en la imitacin. En esta ltima etapa, el factor tecnolgicopierde su peso decisivo en la determinacin de las ventajas comparativas, dando paso a otras variables talescomo la dotacin de mano de obra y costos de transporte. En consecuencia, segn esta teora, las ventajascomparativas se instalan en el pas que hace la innovacin durante el lapso en que el usufructo de staconstituye un poder monoplico para el innovador, gracias a la influencia que ejerce en las caractersticas delproducto y en sus costos de elaboracin; posteriormente, cuando la variable tecnolgica ha perdido susignificacin, se trasladan al pas rico en factores o en cualidades determinantes para la elaboracin de eserubro.11

c.) Diferenciacin de productos

La diferenciacin de productos es caracterstica de la actividad manufacturera, en particular en lospases con ms alto nivel de vida. Esta diferenciacin afecta las corrientes de comercio en varios sentidos.

En primer lugar, realza la importancia M mercado nacional en cuanto un productor local, que poseacapacidad de innovacin, est en condiciones de captar las peculiaridades geogrficas, climticas y dehbitos de los usuarios nacionales; sta es la principal justificacin basada en actores objetivos para eldesarrollo de productos diferenciados. En segundo lugar, el intercambio de estos productos (tales cornobienes de consumo duraderos) tiende a concentrarse entre pases con consumidores similares en lo referentea hbitos y niveles de ingreso (Linder, 1961, cap. 3). As, se explica la gran concentracin en manufacturasque caracteriza el intercambio entre pases industrializados, como por ejemplo al interior de la Comunidad 9 La dotacin de recursos naturales no es un dato inamovible, sino que depende del esfuerzo para "descubrirlos".Asimismo, su renta econmica se ve afectada por el carcter del cambio tcnico en su explotacin. Por otra parte, ladisponibilidad de recursos tiende a afectar el comportamiento a actitud de los agentes econmicos nacionales. VaseFajnzylber (1986).10 Corresponde al fenmeno que, en la bibliografa convencional, se denomina la enfermedad holandesa.11 En algunos pases de industrializacin avanzada reciente (pases asiticos de industrializacin reciente), el ciclo se dioen todas sus etapas durante los aos sesenta y setenta. En el decenio de 1980, el proceso se aceler, y en diversos casosestos pases han llegado rpidamente a la etapa de fabricacin.









8Econmica Europea (CEE). En tercer lugar, cada pas tiende a exportar e importar bienes diferenciados peroque forman parte de un mismo rubro; estos bienes, a pesar de ser similares en el fondo, poseen formas ymarcas diferentes que, a los ojos de los usuarios, los [yacen sustitutos imperfectos. Esta caracterstica delmercado da lugar a la competencia monoplica o al oligopolio diferenciado (Caves y Jones, 1973, pp. 215-218; Williamson, 1983, pp: 65-72).12

En estos casos, la competencia entre productores se concentra ms en variaciones del producto queen reducciones de costos y precio de venta. En consecuencia, el concepto de ventajas comparativas adquiereuna nueva dimensin que lo hace ms complejo. En efecto, la capacidad de exportacin de un pas, ademsde los costos relativos de produccin, pasa a depender de aspectos tales corno su capacidad de diseo y decomercializacin, y de las patentes y marcas de que disponga. Todos stos son factores que no se producenen un mundo realmente competitivo e integrado. De hecho, el resultado es una demanda con segmentaciones,con oferentes que tienden a abarcar distintos segmentos sociales, tnicos, regionales o de influenciapublicitaria. En consecuencia, las ventajas comparativas o los patrones de especializacin internacional sedeterminan por variables adicionales al precio de venta o costo de produccin. Entonces, se requiere unarevisin de los enfoques basados exclusivamente en la competencia va precios del comercio internacional.

d) Precios sociales y precios de mercado

El sistema de precios no refleja adecuadamente la escasez de sus recursos productivos y de susproductos. Los precios que reflejan la escasez relativa de los recursos a travs del tiempo son lo que suelellamarse costo de oportunidad o precio sombra13 es decir, lo que esos recursos productivos dejan de producir-en su uso alternativo- al dedicarse a la elaboracin de un producto determinado. En otras, palabras, loscostos de oportunidad o precios de cuenta, precios sociales, precios contables o precios sombra, son aquellosimplcitos en una situacin donde la capacidad de produccin de la economa se ha aprovechado al mximo ydistribuido en forma equitativa entre los diferentes miembros o grupos sociales que componen la poblacin.

En oposicin a estos precios, tenemos los costos o precios de mercado, que son los que rigen en unmomento dado en las transacciones que se realizan en el mercado. Los precios sociales y los precios demercado slo coinciden cuando la economa se encuentra en equilibrio y la distribucin del ingreso es"aceptable" desde un punto de vista social y poltico.

Existe abundante informacin sobre aplicacin de los precios sociales en economas industrializadasy en desarrollo. Su mayor uso se ha dado en la evaluacin social de proyectos. Tambin se ha examinadodesde un punto de vista conceptual su relacin con el diseo de polticas comerciales y las ventajascomparativas (Chenery, 1961; Corden, 1974; Bhagwati, 1981). Se ha aplicado tambin al diseo de sistemasarancelarios, en los que la proteccin efectiva se estructura segn estimaciones de diferencias entre preciossociales y de mercado de los diversos componentes del valor agregado en cada actividad (Corden, 1981;Ffrench-Davis, 1979, 1981a y 1984; Garca y Mezzera, 1978; JUNAC, 1973).

Entre las causas de distorsin de los precios de mercado pueden citarse varias asociadas al trabajo.Ellas comprenden la desocupacin abierta, los diferenciales de remuneraciones (de una misma calidad demano de obra que recibe ingresos diferentes en distintas ocupaciones: por ejemplo, industria moderna versusagricultura tradicional) y la capacitacin de mano de obra en la empresa misma, la que no logra recuperarpara s el costo del entrenamiento. Los diferenciales de remuneraciones incluyen desde las versiones deHagen (1958) hasta las de Harris-Todaro (1970). Todas, de una u otra forma, consideran que el costo decontratacin de un trabajador en la industria no tradicional tiende a ser mayor que su costo de oportunidadnacional.14

12 Krugman (1981) desarrolla un argumento similar, que se basa en la preferencia de los consumidores por ladiversidad.13 Nuestra definicin no es muy rigurosa, ya que costo de oportunidad y precio sombra no son siempre idnticos. Enefecto, el costo de oportunidad refleja la situacin en un momento dado; la pregunta que cabe responder para medir elcosto de oportunidad es cunto se deja de producir. Este valor se identifica con el precio sombra slo en una situacinde equilibrio total. Lo pertinente para la evaluacin social de una inversin es el costo de oportunidad, pero ste no slointeresa en el momento de tomar la decisin de invertir sino tambin en cada momento de la vida til de la inversin.Podra decirse que el costo de oportunidad es el precio sombra resultante de la resolucin de un modelo, con larestriccin de movilidad de por lo menos algunos factores de produccin, no reflejando por tanto una situacin deequilibrio total pero s una situacin de equilibrio a corto plazo. Los trabajos de Bhagwati y Ramaswami (1963) y deJohnson (1965), constituyen obras clsicas sobre el tema.14 En Bhagwati y Srinivasan (1978) se examinan otros casos.








9En consecuencia, estas distorsiones se manifiestan en diferencias entre los precios sociales y los demercado. Por consiguiente, las ventajas comparativas medidas con base en los precios de mercado proveenseales erradas respecto de los costos y beneficios reales para la economa nacional, resultantes de formasalternativas de asignacin de recursos. Dadas las mencionadas distorsiones, se puede producir unaespecializacin internacional errada, establecindose una diferencia entre el perfil de ventajas comparativasde mercado y a precios sociales.15

La respuesta neoclsica frente a las distorsiones de precios consiste en que stas se deben atacardirectamente, ya sea liberalizando los mercados o con subsidios/impuestos directos sobre los preciosdistorsionados, como sucedera en el caso de desempleo abierto y salarios de mercado superiores al costo deoportunidad del trabajo. Esa sera la alternativa optima. Un subsidio al producto que sufre aquella distorsinsera slo una segunda mejor alternativa, en tanto que la proteccin arancelaria a ese producto se ubicaraapenas en tercer lugar (Corden, 1974 Johnson, 1965). Segn el enfoque neoclsico, slo con la primeraalternativa se logra la vigencia plena de las ventajas comparativas y un nivel mximo de bienestar social.Con la excepcin del caso de optimizacin de los trminos del intercambio, cualquier intervencin mediantepolticas de comercio exterior involucrara resultados inferiores a los de libre comercio.

e) Economas de escala, de especializacin y en el tiempo

Las economas de escala, o rendimientos crecientes, acarrean una serie de repercusiones tericas yprcticas para la asignacin de recursos. Ellas comprenden aspectos tales como tendencias monoplicas,subutilizacin de capacidades instaladas, y fijacin de precios de mercado con base en los costos medios envez de los marginales. En la bibliografa latinoamericana, el tema ocupa un lugar destacado, en particularcomo argumento en favor de la integracin econmica, mientras que en la ortodoxa tiene un espaciosecundario. En sta, se supone que las economas de escala en la prctica se agotan antes de cubrir latotalidad de los mercados internacionales, pues de lo contrario -se arguye- surgiran casos de especializacincompleta, lo que no se observa en la realidad.16

En la bibliografa reciente sobre cambio tecnolgico, incluso en el Tercer Mundo se argumentacorrectamente que las economas de escala estaran perdiendo significacin (Ominami, 1986). La direccindel cambio es clara: con las innovaciones registradas, hay un espacio notoriamente mayor para empresaspequeas y medianas y con flexibilidad de la estructura productiva tambin mayor. Sin embargo, esto nosignifica que las economas de escala hayan perdido toda vigencia. En realidad, es preciso hacer variasdistinciones: entre pases con mercados de muy variadas dimensiones, y entre economas de escala en laproduccin, en comercializacin, investigacin y desarrollo, organizacin, redes de informacin y redestecnolgicas.

Las economas de especializacin se ubican en un mbito similar al de las economas de escala; estoes, reduccin de costos de produccin derivada de la concentracin del esfuerzo productivo en un nmeromenor de actividades o variedades, as como concentracin del esfuerzo de aprendizaje, innovacin ycomercializacin.

Las economas en el tiempo corresponden al caso de industrias nacientes y tienen un carcterdinmico. Se argumenta que las actividades nacientes son las que inicialmente poseen costos mayores,porque deben incurrir en gastos de capacitacin laboral y empresarial, experimentacin y adaptacin. Sinembargo, segn el enfoque ortodoxo, no habra razn para proteger esas actividades en el caso de que loscostos sean decrecientes en el tiempo, salvo que ello involucre que el valor presente del costo de produccinacumulado en toda la vida del proyecto resulte inferior al costo acumulado de abastecimiento con productosimportados. En estos casos, se acepta que es posible que, por limitaciones vigentes en el mercado decapitales, el productor potencia] no disponga de acceso a crdito para financiar las prdidas iniciales, o quetema no poder mantener el control sobre los recursos capacitados en el proceso, o bien que tenga aversin alriesgo, razn por la que utiliza una tasa de descuento muy elevada. En todos estos casos, el argumentoneoclsico considera que se debe atacar la causa primaria de distorsin, sea el entrenamiento de personal obien deficiencias del mercado de capitales.

15 Al respecto, vase por ejemplo el ejercicio grfico en Ffrench-Davis(1979), cap.VII, p. 264, grfico 6.16 Un caso ilustrativo de este planteamiento lo constituye un recuento sobre teora de la integracin, de gran influencia.Vase Krauss (1972). Sin embargo, en la bibliografa convencional, las economas de escala y la competenciaimperfecta estn recibiendo una atencin renovada.




10

En una lnea ms pragmtica, se acepta el argumento de la industria naciente como la principal basede sustento de la proteccin comercial. Se postula que por su propia naturaleza debe ser decreciente en eltiempo.

En la bibliografa convencional, no se examina la repercusin que la existencia del componentenaciente puede tener sobre la t asa de formacin de capital;17 es decir, que en caso de tener una altaincidencia en una determinada economa nacional, d lugar a una demanda por inversiones de mercadosignificativa mente inferior a la demanda social que corrige o compensa el componente naciente. As, surgeel argumento "macroeconmico" de industria naciente (vase, Ffrench-Davis, 1979, cap. VII), tema que setratar ms adelante.

3. Insercin de los pases en desarrollo en los mercados internacionales

La teora estndar del comercio internacional supone que cada uno de los pases en desarrollo es unaeconoma pequea, por lo que su incorporacin al intercambio comercial no afecta los mercadosinternacionales donde se inserta. En otros trminos, cada nacin enfrenta una demanda (u oferta)perfectamente elstica: puede vender (o comprar) todo lo que desee a un precio dado. Adems, el enfoqueestndar tiende a ignorar la inestabilidad existente en los mercados internacionales respecto de los precios decompraventa y de las condiciones de acceso a ellos.

Al margen de que las condiciones de acceso y precio puedan modificarse por acciones de los pasescon economas grandes, puede darse la situacin de que muchos pases con economas pequeas actensimultneamente, influyendo as sobre los precios. Un ejemplo de ello es la promocin de exportacionescoincidente entre los pases deudores, luego de la crisis de 1982, lo que contribuy a un deterioro de losprecios de exportacin. Por otra parte, aun pases muy pequeos pueden ser oferentes grandes en mercadosmuy especficos. Esto puede ocurrir cuando el respectivo mercado internacional es reducido o cuando estsegmentado.

Si se diese en la realidad el supuesto de pas pequeo, no se necesitara una poltica decomercializacin y negociacin de acceso a mercados externos como parte de la promocin deexportaciones. Adems, no les afectara el ritmo de crecimiento de los pases centrales o grandes.18 Aun as,el pas de economa pequea no se liberara de la inestabilidad externa que se manifiesta en fluctuaciones delos trminos del intercambio, concentrada principalmente en los precios de exportacin.

La situacin real es que el marco externo que enfrentan los pases en desarrollo -cada uno a nivelindividual, en bloques regionales o en conjunto- es muy distinto al supuesto convencionalmente.

a) Heterogeneidad de los mercados externos

El supuesto ms comn de la teora tradicional consiste en que cada pas enfrenta un mercadointernacional integrado y estable. Sin embargo, los mercados externos son de hecho los mercados nacionalesdel resto del mundo, lo que otorga un carcter heterogneo a los mercados internacionales.

En efecto, por una parte, la mayora de los pases mantiene restricciones de diversa naturaleza, lasque dificultan el acceso a sus mercados de productos provenientes del exterior.

Paradojalmente, diversos estudios empricos han demostrado que las restricciones vigentes en lospases industrializados suelen ser ms intensas en relacin con el tipo de productos manufacturados queexportan los pases en desarrollo; esto es, productos intensivos en mano de obra y/o de tecnologaestabilizada. Por otra parte, los mercados internacionales de numerosos bienes y servicios estn dominadospor unas pocas corporaciones transnacionales; de hecho, una proporcin creciente del intercambio mundialse realiza entre filiales de esas corporaciones, cuyas casas matrices se encuentran en los pases msdesarrollados (ya sea directamente o a travs de parasos tributarios).

Como consecuencia de ambos factores, los mercados internacionales exhiben dos caractersticas quese contraponen con los supuestos tradicionales de homogeneidad y competitividad va precios. En primerlugar, las condiciones imperantes en diferentes productos y mercados varan segn las polticas internas que 17 Una excepcin la constituye Corden (1974), cap. 9. Por supuesto, el tema se discute ampliamente en obras sobreteora del desarrollo. Vase, por ejemplo, Chenery (1961).18 Es notable observar cmo autores neoliberales que aceptaban el supuesto de pas pequeo, luego de la crisis de 1982consideran que la tasa de crecimiento de los pases industrializados es un determinante clave del comportamiento de lasexportaciones de las naciones deudoras en desarrollo.







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aplique el pas comprador, la participacin que tengan las empresas transnacionales y la naturaleza del bienintercambiado. En segundo lugar, los mercados de muchos productos no son abiertos (ni estables). Porconsiguiente, la realidad prevaleciente en los mercados internacionales plantea la necesidad de que los pasesen desarrollo -en forma aislada o conjunta, segn el caso- negocien mejores condiciones de acceso a losmercados de bienes y servicios, a los capitales y a la tecnologa. Los procesos de integracin entre nacionesen desarrollo amplan el acceso a los mercados recprocos y permiten mejorar el poder de negociacin. Por elcontrario, la adopcin de polticas de libre comercio lleva al debilitamiento de la posicin, ya desmedrada, delas naciones perifricas frente a las grandes potencias y a las corporaciones transnacionales.

Este tema repercute sobre la concepcin de las ventajas comparativas. Estas son alteradas porvariaciones en las condiciones de acceso a los mercados externos, pues ellas afectan precios, volmenes yvariedad de productos. Por lo tanto, la ventaja comparativa no es un dato determinado exclusivamente por ladotacin de factores sino tambin, entre otros elementos, por el carcter que asuman las negociaciones de unpas para mejorar su acceso a ciertos mercados externos, ya sea incorporndose a las redes decomercializacin de empresas transnacionales, o intercambiando preferencias arancelarias, o trasladndosedel mercado de un pas a otro cuando entre stos no se cumple la ley del precio nico.19

b) Inestabilidad externa

Por lo general, la teora convencional opera con el supuesto de que los mercados son estables, en elsentido de que ante cualquier cambio, el precio y la cantidad intercambiada convergen hacia un nuevoequilibrio. Adems, se supone que las condiciones de la oferta y la demanda tambin son estables, esto es, entrminos muy simplificados, las curvas no fluctan continuamente. Sin embargo, en la prctica, los preciosinternacionales de las exportaciones de productos bsicos experimentan intensas fluctuaciones; lascondiciones de acceso a determinados mercados externos sufren a veces modificaciones sustanciales, lomismo que las relaciones de precios entre diferentes segmentos del mercado internacional, y son frecuenteslos movimientos especulativos de capitales y de inventarios de productos. Aparte de efectos asignadores, lainestabilidad tiende a provocar efectos distributivos negativos (Avramovic, 1981).

La inestabilidad se transmite al mercado interno a travs de sus repercusiones sobre la balanza depagos, los precios de los bienes comerciables a nivel internacional y la liquidez interna. Por otra parte, uncoeficiente alto de variacin de los precios dificulta la prediccin de los niveles normales o de tendencia deun determinado artculo, que enfrentan el productor y el pas en su conjunto. Cul es el precio de referenciapara la definicin del patrn de ventajas comparativas? La experiencia seala que, ante dificultades deadaptacin de estructuras econmicas heterogneas e inflexibles, horizontes de maximizacin relativamenteestrechos y mercados de capitales imperfectos, la transmisin de la inestabilidad hacia el mercado internopromueve reasignaciones ineficientes de los recursos productivos y constituye una fuente de presionesinflacionarias, de subutilizacin de la capacidad productiva y de desocupacin estructural.

Por consiguiente, la existencia de diversas formas de inestabilidad en los mercados internacionalesplantea el problema de decidir hasta qu punto conviene evitar que el desequilibrio externo se transmita almercado interno y con qu instrumentos hacerlo (Ffrench-Davis, 1979 y 1981a).Surge as otro factor queincide sobre las ventajas comparativas, al afectarse las relaciones de precios externos que visualizan losproductores locales.

c) Tendencias y perspectivas de los mercados mundiales

Para que la poltica internacional de un pas sea eficaz, se requiere que tome en consideracin lascaractersticas ms importantes del escenario internacional donde se va a aplicar.

Lo anterior tiene dos propsitos. Por una parte, para la determinacin de los espacios de maniobradisponibles, y la adecuacin a esa realidad de las polticas econmicas internas, de manera que permitanalcanzar con mayor eficiencia los objetivos de su estrategia nacional de desarrollo. Por la otra, para ladeterminacin de los mrgenes existentes para modificar favorablemente los escenarios externos. La falta derealismo en estos aspectos constituye una de las fallas ms graves de los enfoques librecambistas. El marcoexterno no es un todo homogneo e inmutable, sino una suma de los mercados nacionales del resto del

19 El no cumplimiento de la ley de precio nico ha sido notorio, en particular luego del establecimiento de relacionescambiarias flexibles entre los pases industrializados.














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mundo, entre los cuales hay mrgenes para la negociacin, aun por parte de naciones pequeas, y haymrgenes para dosificar las proporciones que representa para nuestro pas cada segmento de los mercadosinternacionales; por ejemplo, segn el monto de lo que se comercie con cada pas o regin, y segn lasfuentes de financiamiento a las que se recurra. Por ltimo, mediante la accin conjunta de diversos pases endesarrollo, se puede influir en las condiciones que se enfrentan en los mercados internacionales.Naturalmente, cualquier cambio que se logre en las condiciones de acceso a los mercados externos afecta laintensidad o el perfil de las ventajas comparativas que observen los productores nacionales.

La evolucin reciente de la economa internacional ha afectado negativamente, de manera directa eindirecta, a la regin. Con la crisis de la deuda externa, se redujeron los espacios de maniobra de los pasesde la regin, los que con anterioridad se haban ido ampliando progresivamente. Sin embargo, es indudableque en la medida que lo deseen, cada uno de los pases tiene cierto margen de autonoma. En el caso de losexperimentos monetaristas y de aperturas indiscriminadas frente al exterior, esos espacios se desaprovechan.En cambio, estrategias de insercin selectiva en la economa mundial permiten utilizar los mrgenes demaniobra.

As, el desempeo que alcancen los pases, y el carcter que deba adoptar la estrategia de insercinselectiva dirigida a mejorar ese desempeo, se vern afectados por los rasgos predominantes en el marcointernacional.

i) Crecimiento y estabilidad en la posguerra. El mundo registr un crecimiento notable en losdecenios que siguieron al trmino de la Segunda Guerra Mundial. Entre 1950 y 1973, el producto internobruto de los pases industrializados registr, una tasa media de crecimiento anual de 4,7%. Si se descuenta elaumento de la poblacin (1.1%), resulta un crecimiento por habitante que triplica las tasas tpicas durante los250 aos anteriores.20 Incluso en el periodo 1973-1981, la expansin de 2.4% (1.7% por habitante) escomparativamente alta. El crecimiento econmico se vio acompaado de una expansin significativa delvolumen del intercambio comercial de 8.1% anual en el primer lapso.

Amrica Latina exhibe una expansin an mayor -5.5% entre 1950 y 1980- de su producto internobruto. Este porcentaje revela un gran dinamismo de la economa de estos pases. Descontando el aumento dela poblacin (2.7 %), tambin se observa un crecimiento sustancial, en comparacin con los patroneshistricos.

En los primeros aos de posguerra, Amrica Latina tuvo una expansin modesta de su comercioexterior. Por ejemplo, en los aos cincuenta (1950-1958), el volumen de sus exportaciones se elev slo un4.4% anual. Ello respondi a dos factores: por una parte, el mercado internacional era poco propicio para lasexportaciones de los pases en desarrollo; por otro lado, la regin se concentr con mayor fuerza en polticassustitutivas de importaciones. Sin embargo, estas polticas contribuyeron a crear un potencial exportador notradicional en la regin. Ya desde mediados de los aos sesenta, las exportaciones muestran un crecimiento ydiversificacin vigorosos. Ello se logr gracias a la coincidencia -aparte del desarrollo ya registrado en elpotencial productivo- de una creciente apertura de los mercados mundiales a las exportaciones demanufacturas del Tercer Mundo y al surgimiento de polticas promotoras de exportaciones en los pases msavanzados de ste. La convergencia simultnea de los tres factores fue determinante para el desempeologrado.

Los mercados internacionales de bienes mostraron una creciente estabilidad en la posguerra. En losinicios del perodo, la inestabilidad e incertidumbre eran muy intensas. En los aos cincuenta, los precios'fueron notoriamente cambiantes; sin embargo, esta inestabilidad oper en un marco de aceleradaestabilizacin del nivel de precios en los pases industrializados. A medida que avanzaba el decenio, laestabilidad tambin se extendi, aunque en menor medida, a los precios de los productos de exportacin eimportacin. As, en el decenio siguiente, las fluctuaciones de los precios del intercambio fueron mucho msmoderadas que en el decenio de 1950.21 Por lo tanto, las polticas econmicas aplicadas en el mundoindustrializado tuvieron como consecuencia un mercado internacional dinmico y relativamente estable, delcual pudieron beneficiarse, potencialmente, las naciones en desarrollo.

A comienzos de los aos setenta, la inestabilidad hizo su reaparicin, Los acontecimientosregistrados en 1971 en el sistema monetario internacional y la introduccin de tipos de cambio flexiblesprodujeron sus consecuencias. El fenmeno se intensific en 1973, con la primera crisis del petrleo.

20 Vase Kuznets (1966, cuadro 2.5). Por ejemplo, el Reino Unido mostr un crecimiento del promedio por habitante de0.8% entre 1700 y 1881, y los Estados Unidos y Canad, de un 1.5% entre finales del siglo XIX y mediados del actual.21 En el perodo 1961-1970, cada uno de los 19 principales pases de Amrica Latina experiment menoresfluctuaciones de sus ndices de precios de exportacin, en comparacin con el perodo 1951-1960.


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La mencionada inestabilidad de precios cont, sin embargo, con dos factores compensadores. Unofue el hecho de que las exportaciones de los pases en desarrollo -en especial de las manufacturas- siguierancreciendo en el decenio de 1970 e inicios del actual,22 y lo hicieron a un ritmo tres veces mayor que el de laya disminuida tasa de crecimiento econmico de los pases industrializados, y un tercio superior a la delcomercio internacional de stos. En nuestra opinin, este fenmeno correspondi a puesta al da de lasexportaciones de los pases en desarrollo. La ausencia anterior del intercambio de manufacturas evidenciabaun potencial subutilizado, un mercado incompleto. La reduccin del atraso exportador, en especial de lospases semiindustrializados, responde por consiguiente, en parte, a un proceso de formacin de mercadosinternacionales. Por supuesto, es errneo extrapolar mecnicamente esa situacin para el futuro. Unincremento de la oferta, sin una correspondiente expansin de la demanda, puede tener como resultado unquantum de exportaciones que crece significativamente, pero al mismo tiempo, precios que se deterioran. Eslo que ha acontecido en los aos ochenta con las exportaciones de Amrica Latina (Estvez, 1987; Ibarra,1986).

El otro factor compensador de la inestabilidad fue el proceso de reconstruccin de otro mercado. Enlos aos treinta haba desaparecido el mercado internacional de financiamiento privado, el que reapareci enlos aos sesenta, primero para el mundo industrializado; luego, en los aos setenta, como es bien sabido, lospases en desarrollo lograron un acceso sustancial a ese mercado en la forma de crditos de bancostransnacionales. El acceso expedito a los crditos bancarios permiti compensar las prdidas de ingresos deexportacin que experimentasen los pases latinoamericanos por altibajos de precios u otras razones.

La elevada casa de aumento de la deuda bancaria tambin correspondi a un fenmeno de formacinde mercados; por lo tanto, no era tina tasa sostenible permanentemente. La intensidad del fenmeno fuereforzada por las polticas de liberalizacin de los mercados financieros en los pases industrializados y porel reciclaje de los petrodlares. Al mismo tiempo, los pases en desarrollo prestatarios fueron acomodandosus economas a esa abundancia de recursos. Cuando, en 1982, se produjo el brusco corte de los crditos, lospases tenan estructuras productivas y de gastos intensivas en componentes importados; al mismo tiempo,haban acumulado una elevada deuda externa. Los tres factores -volumen insostenible de la oferta deprstamos, adaptacin de las estructuras de produccin y demanda a voluminosos fondos externos y elevadadeuda - se conjugaron para sacar a la superficie un gran problema con caracteres estructurales que hamantenido en situacin crtica a los pases latinoamericanos, y que amenaza con prolongarse por el resto deldecenio (Ffrench-Davis y Feinberg, 1986).

La expansin de las exportaciones y del endeudamiento externo se produjeron mientras an subsistaun perodo de inusitado crecimiento de la economa mundial. Esta expansin global, a nuestro juicio, estuvoasociada al tipo de estrategia adoptada por los pases centrales. Entre sus componentes, cabe destacar losdiversos mecanismos de regulacin de los mercados, polticas fiscales activas compensadoras, un sistemafinanciero condicionado al funcionamiento del aparato productivo, y variados mecanismos de concertacinsocial.

La prdida de dinamismo que empez a manifestar el modelo prevaleciente entonces y diversosdesequilibrios que se fueron acumulando, llevaron a un paulatino o acentuado abandono del paradigma.

Entre los aspectos que nos interesa destacar aqu, se encuentran la flexibilizacin de los tipos decambio, la liberalizacin de los mercados financieros internos y externos, y el debilitamiento de los canalesde cooperacin internacional. Estos cambios profundos apuntan en la direccin de economas nacionales ymercados mundiales ms marcados por caractersticas cclicas y un peso excesivo de los aspectos financierospor sobre los productivos.

ii) Tendencias al financierismo. Los aspectos financieros desempean un papel fundamental en eldesarrollo econmico; sin embargo, un sobredimensionamiento de ellos puede ser perjudicial, por generarinestabilidad y tendencias especulativas, en desmedro del desarrollo productivo y de la estabilidad. Es lo queha acontecido en aos recientes. A nuestro juicio, sus efectos negativos se hacen sentir con fuerza en lospases de la regin.

En aos recientes, se produjo una liberalizacin significativa de los mercados financieros de lospases industrializados, Paulatinamente, se han ido liberando los movimientos de capitales, que en generalantes haban estado regulados parcialmente. El proceso se intensific con Gran Bretaa, en 1979, y seextendi hasta el Japn, en 1984. Ese proceso fue acompaado, de importantes cambios en los mercados

22 El incremento anual de 7.4% del quantum entre 1973 y 1981 corresponde a las exportaciones de bienes y servicios delos pases en desarrollo no petroleros.






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internos, de los cuales dos son los ms significativos, y estn relacionados con la liquidez de los instrumentosfinancieros y con la determinacin de las tasas de inters.

El grado de liquidez de los instrumentos de ahorro financiero aument de modo considerable cornorespuesta a los cambios de polticas. Las tasas de inters se han liberalizado paralelamente. Lasintervenciones de los bancos centrales para la regulacin de las tasas en general, as como la determinacinde su estructura y de las operaciones a las cuales se aplican, se han reducido notoriamente. El resultadoglobal ha sido que las tasas de inters se han tornado notablemente inestables en los aos ochenta. Lainestabilidad es un factor que dificulta el funcionamiento de las actividades productivas y en cambio alientala especulacin. Adems de las variaciones a travs del. tiempo, se observan grandes diferencias entreoperaciones en distintas monedas y pases.

Aparte de la inestabilidad, las tasas reales aumentaron. Entre 1960 y 1980, stas fueron en promediode 1 a 2% anual; entre 1981 y 1986, las tasas reales casi se decuplicaron respecto de los niveles histricosenfrentados por los pases en desarrollo.23

El incremento de las tasas de inters reales, y su permanencia por varios arios en niveles elevados, hatrado aparejado varios efectos importantes. Aqu destacaremos tres de ellos.

El componente financiero de los dficit gubernamentales se ha elevado en forma generalizada en lospases industrializados. En varios de ellos, excluidos los pagos financieros, sus presupuestos exhibenexcedentes; por lo tanto, sus dficit totales son determinados por gastos financieros. En el caso de losEstados Unidos, el desembolso por concepto de gastos financieros se empin, en 1984, al 5 % del productonacional bruto.

El aumento del peso de los presupuestos gubernamentales est determinado por el efecto combinadode dos variables. Una de ellas es el alza de las tasas de inters, y la otra, el creciente volumen de la deudaacumulada. De hecho, el monto (nominal) de la deuda pblica interna ha crecido en forma acelerada enmuchos pases, siendo el factor decisivo el aumento de las tasas de inters reales en los aos ochenta. Conello, la dimensin ms puramente financiera del presupuesto fiscal adquiere un peso predominante.

El peso de lo financiero tambin se ha observado en la determinacin de los tipos de cambio. Losmovimientos de capital han ocupado un espacio predominante en la determinacin de los tipos de cambiodurante el ltimo decenio. Por largos perodos, su predominio parece no haber tenido el contrapeso de lasfuerzas productivas. Durante ms de seis aos, el dlar se estuvo apreciando, con algunos altibajos, frente alas monedas de los otros pases industrializados. El ajuste cambiario registrado no obedeci a una menorinflacin interna en los Estados Unidos ni a la fortaleza de la balanza comercial de este pas. Por el contrario,en ambos rubros los Estados Unidos aparecan ms dbiles que pases como la Repblica Federal deAlemania y el Japn. La fuerza dominante la constituyeron los movimientos de capitales hacia los EstadosUnidos, que exhibieron un aumento acelerado, afectando los mercados cambiarios y financieros y lospatrones de especializacin productiva. Los movimientos de capital se han asociado a la mayor confianzaque en ese perodo habra inspirado la economa estadounidense y/o a las mayores tasas de intersimperantes en sta. Cualesquiera sea la razn predominante, se perciben varios desequilibrios, a nuestrojuicio estructurales por su profundidad y alcance, que estn relacionados entre s.

iii) Financierismo y desequilibrios. En los ltimos aos, la economa mundial ha experimentadoprofundos desequilibrios. En la actualidad, los mencionados desequilibrios -fiscales, comerciales yfinancieros- exhiben magnitudes muy elevadas.

La notable magnitud de los desequilibrios comerciales tiene consecuencias analticas significativas.El modelo H-O opera con un equilibrio del intercambio, de manera que las importaciones resultantes dedesventajas comparativas en algunos rubros se compensan con las exportaciones resultantes de ventajas enotros. Cuando el desequilibrio comercial de un pas es extremadamente elevado, como lo es el dficitcomercial en los Estados Unidos, equivalente al 62% de sus exportaciones y el supervit de 46% de lasimportaciones del Japn, se puede hablar con cierta propiedad de ventajas "absolutas" en la produccin debienes y servicios.24

La magnitud de los desequilibrios hace que e necesario proceso de ajuste represente diversospeligros para la estabilidad y recuperacin de la economa mundial. La demora en la correccin de losdesequilibrios intensifica los riesgos de un ajuste traumtico.

23 Durante la primera mitad de los aos ochenta, el ndice de precios de exportacin de los pases en desarrolloexperiment variaciones negativas. En consecuencia, en caso de ser deflactadas por ese indicador, las tasas reales sonmayores que las nominales. Lo contrario ha acontecido en los lapsos de devaluacin real del dlar estadounidense.24 Las cifras se refieren a las exportaciones e importaciones fob de 1985.








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Lo probable es que los mercados internacionales se vean perturbados en el necesario proceso deajuste. En los prximos aos, pareciera ser que prevalecer una mayor inestabilidad cambiaria y de losmercados financieros y de bienes. Ante la debilidad externa de los pases en desarrollo deudores, aunsitundose al margen de visiones catastrofistas, las perspectivas probables ofrecen un escenario decontinuada estrechez e incertidumbre.

Las perspectivas para los pases latinoamericanos pueden ser ms difciles que para el resto delmundo en desarrollo, debido a que la regin tiene coeficientes deuda/exportaciones y deuda/PIB ms altosque otras zonas del Tercer Mundo; por otra parte, su dependencia del intercambio con los Estados Unidos esen general mayor.

Una respuesta constructiva para Amrica Latina involucra aprovechar los espacios en los mercadosde los pases industrializados, que sin duda los hay. Estos son insuficientes pero necesarios. Una segundarea abarca la revalorizacin del mercado interno como un factor de redinamizacin del desarrollo nacional.Ello exige una redefinicin de estrategias en muchos pases, con ajustes estructurales que echen bases paraun desarrollo efectivo, con revisiones de los patrones de gasto interno y de impulso de polticas msselectivas de sustitucin de importaciones (vase Ffrench-Davis, 1983 y 1984).

Tercero, es necesario volver a poner en marcha procesos de integracin econmica. Los retrocesossufridos en aos recientes hacen posible lograr avances sustanciales en la reactivacin del intercambiorecproco.

4. Desequilibrios estructurales en las economas en desarrollo

En el curso de los ltimos decenios, se han registrado innumerables contribuciones en el campo de lateora del desarrollo. Varias de ellas se han extendido a la economa internacional, incorporando laconsideracin sistemtica de algunos desequilibrios y distorsiones econmicas. No obstante ello, es frecuenteque en los estudios ortodoxos se atribuya la existencia de tales distorsiones a la intervencin estatal,configurando este enfoque una versin remozada del laissez-faire tradicional. Dentro de una lnea menosextrema, diversos autores aceptan la existencia de distorsiones y desequilibrios ajenos a errores de poltica,pero argumentan que aquellos deben ser eliminados por medio de polticas econmicas internas de tipoindirecto, esto es, a travs de impuestos y subsidios.25 En uno ti otro caso, en virtud de los supuestos que seutilizan y del carcter esttico del anlisis, se desemboca en la propugnacin de una poltica de librecomercio.

Al examinar el carcter de los desequilibrios y distorsiones imperantes en los pases en desarrollo, sesientan bases adicionales para avanzar hacia un enfoque alternativo.

a) Intercambio y efectos distributivos

La teora tradicional presupone que el mundo econmico es competitivo y que el poder se encuentraatomizado. En ese contexto, el intercambio se realiza entre unidades con posibilidades de acceso similares alconocimiento y con capacidad de negociacin uniformemente pequea.

La realidad, sin embargo, es diferente. El conocimiento est distribuido de manera desigual; no segenera de modo uniforme a travs del mundo, sino que est fuertemente concentrado en los pasesindustrializados, transmitindose a los restantes con dificultad y retraso, debido a la heterogeneidad eimperfeccin de los mercados. Ms an, las innovaciones tcnicas y los diseos de productos surgidos en elmundo industrializado son muchas veces inadecuados para los pases perifricos, que poseen dotaciones derecursos y niveles de ingreso por habitante muy diferentes.

Por otra parte, el intercambio de las naciones industrializadas se realiza en gran medida a travs degigantescas corporaciones; con frecuencia, stas han contado a su vez con el apoyo disimulado o abierto delos gobiernos de sus pases de origen.

En un contexto caracterizado por la desigual distribucin del conocimiento y del poder, pretenderque los pases en desarrollo apliquen polticas de libre comercio y abstinencia de intervencin estatal,significa abrir paso a un tipo de relaciones econmicas que conduce a la concentracin de los beneficios enmanos del ms poderoso, esto es, al intercambio desigual (Palma,- 1978j. A su vez, en el plano interno,impulsa una acentuacin de las desigualdades: sectores minoritarios asimilan sus patrones de

25 Vase al respecto la seccin 1 d).





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comportamiento al de las sociedades desarrolladas, con niveles promedio de ingresos muy superiores(Furtado, 1971; Sunkel, 1971).

b) Heterogeneidad estructural interna26

Es habitual suponer que existen nicamente dos factores de produccin (trabajo y capital), y questos son homogneos no slo dentro de cada pas sino tambin a nivel internacional. Sin embargo, de hechoexisten muchos factores (mano de obra de diferentes calificaciones, suelos de distintas calidades y aptitudes,capital fijo, inventarios, conocimiento y tecnologa, capacidad empresarial, etc.) que no son homogneosentre pases ni dentro de cada uno.

Una forma terica de abordar esta heterogeneidad consiste en distinguir entre la mano de obra yrecursos naturales puros, y los agregados a su capacidad productiva. En este tipo de enfoque, el componenteagregado -que es capital humano- se agrupa con el capital fsico (Johnson, 1968). En una economa enequilibrio, la inversin en capital humano y fsico se realizara hasta llegar al punto de igualdad en el valorde su productividad marginal. Hay dos objeciones fundamentales a este enfoque. Una de ellas consiste enque la existencia misma de heterogeneidad denota profundos desequilibrios en los retornos alternativos. Otra,asociada a la primera, consiste en que el retorno efectivo depende de la demanda que se genere en elmercado por cada calidad de factor. Este punto involucra el tema de la visibilidad de las oportunidades deinversin y de cmo ello influye sobre la dinmica de cambios en la dotacin de factores productivos. A elloretornaremos ms adelante.

Por otra parte, con frecuencia se presume que los pases constituyen unidades cohesionadas, encircunstancias que en su mayora, las naciones en vas- de desarrollo se encuentran en la prctica pocointegradas social y econmicamente. Existe poca cohesin social: en las regiones con niveles de vida desubsistencia se encuentran enclaves altamente industrializados; en las zonas ms avanzadas, coexistenempresas con niveles de productividad muy diversos, y grupos laborales de calidad comparable recibenremuneraciones reales notoriamente diferentes. A su vez, la disponibilidad de informacin vara muchosegn el tipo de empresa y de consumidor. Todos estos aspectos constituyen fuentes de heterogeneidad de laeconoma nacional.

La heterogeneidad de la estructura econmica y social refleja, por una parte, los desnivelestecnolgicos y de capacidad administrativa imperantes en el pas, y por otra, la desigual distribucin delpoder econmico y de la organizacin social. De ello resulta que los efectos de las polticas econmicasglobales no fluyen con facilidad a travs de todos los segmentos de los diversos mercados. La constatacinM significado que revisten estas caractersticas tpicas de los pases perifricos, pone de manifiesto lainsuficiencia de las polticas globales indirectas para resolver problemas en los que desempean un papelimportante las mencionadas heterogeneidades estructurales.27

c) Desequilibrios mltiples

Las recomendaciones de poltica econmica que se desprenden de la teora neoclsica descansan porlo comn en la consideracin de una distorsin a la vez. Esto no significa que se desconozca la existencia deotros desequilibrios, sino que supone que stos pueden eliminarse simultneamente con la distorsin que seexamina expresamente. La aceptacin de este supuesto significa que el mercado es capaz de alcanzar unptimo paretiano.

La visin idealizada de la realidad que postula el enfoque ortodoxo la sido objeto de crticas desdesu interior mismo, las que se han traducido en la formulacin de la llamada teora de la segunda mejoralternativa. Esta incorpora explcitamente la consideracin de otros desequilibrios en la evaluacin de laeficiencia de una determinada medida de poltica econmica. Su consecuencia ms destacada es que elmovimiento hacia el ptimo terico en un rea puede acarrear el deterioro del bienestar general cuando 26 Para un anlisis de diversas expresiones y consecuencias de la heterogeneidad estructural, vase Pinto (1970).27 La educacin, como tarea prioritaria para reducir la heterogeneidad, constituye una respuesta que ofrece el llamadoenfoque de "capital humano". Sin duda, se trata de un componente necesario, pero al plantearse en un contexto de libremercado, elude los problemas de fondo. Al respecto, se plantean diversas interrogantes, entre otras: cmo orientar laeducacin desde un inicio; qu hacer con la mano de obra existente; al recurrir al libre comercio, tal vez se acaba pordesalentar la capacitacin de la mano de obra, con lo cual el pas se encerrara en las ventajas comparativas de bienesintensivos en mano de obra de baja calificacin y en recursos naturales.






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subsisten otras distorsiones. Ejemplo de ello puede ser la liberalizacin total del intercambio en unaeconoma que enfrenta inestabilidad y desempleo (Ffrench-Davis, 1979, cap. VII). De ese avance terico sedesprende la conclusin de que los aranceles selectivos pueden incrementar el bienestar de los pases endesarrollo en vez de reducirlo siempre, como sostiene la teora tradicional.28

Por otra parte, la liberalizacin unilateral puede involucrar la prdida de poder de negociacin, en unmundo donde los restantes pases probablemente reaccionan ms ante la oferta de reducir la proteccinexistente que ante la amenaza de subir aranceles ya reducidos unilateralmente, en particular si esta amenazaproviene de un gobierno librecambista.

Por ltimo, los desequilibrios internos de las regiones en desarrollo son persistentes. Algunasdistorsiones, tales como las externalidades dinmicas, slo desaparecen con el desarrollo; otras estn ligadasal comportamiento de unidades de decisin forneas (por ejemplo, la inestabilidad de los mercados externos)y otras slo pueden ser removidas en forma parcial (por ejemplo, el desempleo).

Algunas de estas distorsiones tienden ms bien a acentuarse por el libre comercio. La posicin de lospases centrales suele ser intrnsecamente ms fuerte en virtud de su mayor desarrollo, dimensin econmicay capacidad de adaptacin. An ms, es frecuente que estos pases mantengan variados mecanismos dedefensa frente a los cambios externos. Recientemente, han adoptado polticas de defensa del medio ambienteque involucran una activa intervencin que desalienta las actividades ms destructoras del ambiente. En esecontexto, la adopcin de una poltica de libre comercio por parte de un pas pequeo y de desarrolloinsuficiente, ofrece escasas perspectivas de desarrollo sostenido y soberano, salvo casos especiales nogeneralizables.

En cambio, una poltica de comercio exterior activa, que busque la eficiencia dentro del marcosubptimo de las economas en desarrollo, permite un desarrollo productivo ms dinmico, ms estable eintegrado que la apertura irrestricta, en un extremo, o que la autarqua, en el otro. En consecuencia,constituye un costoso error la tendencia a rechazar alternativas de poltica econmica que pueden contribuirpositivamente al 'desarrollo nacional, aduciendo que son inferiores a proposiciones ideales, aun cuando sonirrealizables, como lo es un comercio libre generalizado en un mundo en pleno equilibrio.

d) Los procesos de ajuste

La teora neoclsica descansa excesivamente en el anlisis de esttica comparativa. Cuandoconsidera el perodo de transicin hacia un nuevo equilibrio, por lo comn lo hace ignorando los costos quepuede acarrear para la asignacin de recursos y el desarrollo. Es comn que el sendero del ajuste seasubptimo (en trminos grficos estndar, por debajo de la curva de transformacin de pleno empleo y deuso ptimo de los recursos disponibles), y que provoque un ambiente macroeconmico que desaliente lainversin productiva (curva de transformacin que se desplaza ms lentamente hacia la derecha o incluso quese contrae, a consecuencia de una inversin neta negativa y prdida de capacitacin de los recursosdesocupados). As, se puede arribar a- un nuevo equilibrio externo e interno, pero con diferentes niveles debienestar, segn cual sea la calidad del proceso de ajuste.

Es sabido que el tema no ha estado absolutamente ausente de las preocupaciones de esa escuela depensamiento. Sin embargo, en el cuerpo central de la teora ortodoxa del comercio internacional, ocupa unlugar desmedrado. De all entonces que en las recomendaciones tradicionales de poltica arancelaria,integracin econmica y movimientos de capitales forneos, no se considere sistemticamente el costo delajuste.29

La teora convencional sostiene que la economa mundial reacciona en forma automtica ante loscambios, y que llega rpidamente a una posicin de equilibrio donde todos los pases gozan de estabilidad yarmona, a menos que los gobiernos obstaculicen el proceso de ajuste. La teora ortodoxa minimiza por lotanto la significacin de los problema de ajuste, las consecuencias distributivas y los movimientosdesequilibradores y acumulativos.

Los problemas de ajuste se originan en las inflexibilidades de los precios y en la inmovilidad de losfactores de produccin, fenmenos ambos siempre presentes en el corto plazo, a lo que se suman laslimitaciones en la informacin, la incertidumbre y el carcter de las expectativas que generan diferentesestrategias. Aun cuando no existiese ningn otro problema estructural, la posibilidad de que en el largo plazo 28 Una excepcin aceptada por esta visin es el caso de aranceles optimizadores de los trminos del intercambio.29 Asociado con la elevada ineficiencia de las aperturas comerciales y financieras registradas en el decenio de 1970,surgi el inters por analizar la secuencia "ptima" de ambos procesos. Al respecto, vase, por ejemplo, Edwards(1984).







Marce VerbekeNota adhesivagenial. cita de trabajo.


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se lograse el equilibrio deseado no autoriza a ignorar los efectos del corto plazo, por el que necesariamentehay que transitar. Si en el diseo de las polticas econmicas no se presta la debida consideracin a esteproblema, el costo de la subutilizacin temporal de recursos productivos puede sobrepasar los eventualesefectos positivos de cualquier poltica que lleve hacia una asignacin ptima de largo plazo (Marfn, 1987).Esta afirmacin es vlida no slo respecto de la liberalizacin del intercambio en sectores excesivamenteprotegidos, sino tambin puede serio respecto del inicio de una poltica restrictiva en una economademasiado abierta.

Los costos del proceso de ajuste se acentan en la medida en que la economa sea heterognea yenfrente inestabilidad, ya sea de origen externo o interno. La heterogeneidad torna ms difcil y lenta latransferencia de recursos desde las actividades en contraccin hacia aquellas en expansin. La inestabilidadprovoca adems, dificultades para identificar cules son las seales apropiadas para guiar la reasignacin delos recursos productivos. En el rea de la economa internacional, la heterogeneidad de las economas endesarrollo ha hecho costoso su ajuste frente a cambios bruscos de los mercados o de las polticas nacionales.Para las economas heterogneas, resulta imprescindible, entonces, adoptar medidas que minimicen lasseales inestables; por otra parte, es preciso que promuevan ajustes graduales y programados del comercioexterior, y que la polticas indirectas se complementen con acciones directas sobre las estructuras de lademanda y de la produccin, en especial en el caso de desequilibrios agudos.

Un ejemplo de ajuste costoso frente a un problema externo, lo o rece la respuesta general deAmrica Latina frente a la crisis de la deuda, surgida en 1982 (CEPAL, 1984; Devlin, 1985; Ffrench-Davis yFeinberg, 1980). La subutilizacin de capacidad productiva ha sido muy intensa entre 1982 y 1987; se estimaque en el curso de los cuatro primeros aos podra haber alcanzado, segn un clculo conservador, a unos 40mil millones de dlares anuales (vanse exposiciones de Ramos y Ffrench-Davis, en Ffrench-Davis yFeinberg, 1.986). El ambiente recesivo y de incertidumbre resultante, adems de las transferenciasfinancieras negativas con los acreedores externos, constituye un factor explicativo del descenso de laformacin de capital registrado a partir de 1982.

El costo de los cambios abruptos se expresa no slo en subutilizacin del potencial de produccin yen el desaliento de la inversin, sino tambin en efectos distributivos que tienden a ser concentradores,debido a la desigual capacidad de reaccin de los diferentes grupos.30

Por ltimo, el proceso mismo de ajuste puede ser inestable, en el sentido de que no conduzca a unnuevo equilibrio o que desencadene movimientos desequilibradores. Por ejemplo, el capital no siempre sedesplaza hacia las regiones donde es escaso. Y esto no se explica exclusivamente por razones deinestabilidad poltica, ya que el fenmeno se plantea no slo a nivel internacional, sino tambin al interior deciertos pases que constituyen, como es obvio, una unidad poltica, y donde se observan intensosdesequilibrios regionales.

La utilizacin de un horizonte excesivamente estrecho de maximizacin, la existencia de economasexternas dinmicas y la informacin limitada de que disponen oferentes y demandantes, contribuyen pues, enforma decisiva, a generar movimientos desequilibradores, a dificultar la identificacin de oportunidades deinversin productiva y a desalentar la adquisicin de ventajas comparativas.

5. Esbozo de un planteamiento neoestructuralista31

No es tarea fcil caracterizar un enfoque alternativo al ortodoxo. Este ltimo es relativamente simpley preciso. Incluso, facilit su caracterizacin gracias a los cambios que experiment en los ltimos aos.Desde mediados de los aos setenta, con el enfoque monetario de la balanza de pagos, se torn ms simple ysus conclusiones y recomendaciones de poltica econmica resultaron ms extremas.

Es claro que numerosos especialistas que se desempean en el mbito acadmico norteamericano enla tradicin neoclsica, disienten de muchos de los rasgos asignados al planteamiento neoliberal. Ms que enel planeamiento promedio del mundo de tradicin neoclsica, el anlisis precedente se ha basado en laspropuestas que han desempeado un papel hegemnico en las recomendaciones y presiones que se ejercensobre el mundo en desarrollo en aos recientes. Sntesis de ello son, por ejemplo: i) la nuevacondicionalidad, presente en el Plan Baker, enunciado en 1985; ii) el conjunto de planteamientos tericos y

30 Sin embargo, los cambios abruptos pueden ofrecer la oportunidad de poner en marcha procesos de renovacintecnolgica, de modernizacin y rearticulacin poltica y social, corno lo ha planteado Hirschman (1973).31 El tema se ha tratado con mayor extensin en Ffrench-Davis (1988).





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de polticas que conforman el enfoque monetario de la balanza de pagos, y iii) las propuestas deprofundizacin o liberalizacin financiera.

Por otra parte, lo que aqu denominamos neoestructuralismo se alimenta de la tradicinestructuralista, pero va ms all de ella, en el sentido de que el desarrollo analtico de aquel est orientado demanera marcada al diseo y ejecucin de estrategias y polticas econmicas. Es indiscutible que muchosaspectos heredados del pensamiento estructuralista desarrollado desde los aos cincuenta en adelantemantienen gran vigencia. La existencia de heterogeneidad estructural en las economas nacionales y en laeconoma mundial, la presencia de desequilibrios mltiples y profundos, el papel fundamental de lasvariables institucionales, el deterioro de los trminos factoriales del intercambio, entre otros aspectos, son degran significacin. Destacados autores estructuralistas tambin advirtieron oportunamente sobre elagotamiento de la etapa fcil de la sustitucin de importaciones, y sobre la necesidad de promover asimismolas exportaciones.32

El estructuralismo adoleci, sin embargo, de dos insuficiencias en el plano de la instrumentalizacin.Una fue la limitada preocupacin por el manejo de las variables macroeconmicas de corto plazo: el anlisissobre definicin de los espacios de maniobra en lo referente a los dficit fiscales y la liquidez monetariaocup un lugar secundario en el pensamiento estructuralista. No se pas de manera sistemtica deldiagnstico del origen de los desequilibrios al terreno de las polticas de regulacin adecuadas.

La otra limitacin consisti en la debilidad de la reflexin en las polticas de mediano plazo queconectaran los objetivos nacionales de desarrollo y la planificacin.

Los criterios de regulacin del comercio exterior, la definicin de los objetivos y criterios deregulacin de las empresas pblicas, el examen de mecanismos alternativos de impulso de la inversin, degeneracin de empleos productivos, de control de la inversin extranjera y de organizacin del sistemafinanciero en general, ocuparon un espacio secundario en el desarrollo del pensamiento estructuralista. Sinlugar a dudas, ste, estimul los avances que se alcanzaron en la aplicacin de polticas pblicas en estasreas, y fue acertado en lo esencial de su crtica a la ortodoxia de entonces y en la combinacin de loabstracto y lo histrico (Sunkel y Paz, 1970). En particular, cabe destacar el aporte a la comprensin de losprocesos inflacionarios de autores corno Furtado, Noyola, Pinto, Prebisch y Sunkel. Sin embargo, no huboun esfuerzo sistemtico de elaboracin de polticas econmicas que acompaaran el diagnsticoestructuralista. Los avances, que los hubo importantes, no constituyeron una preocupacin central.

Luego del retroceso experimentado bajo el peso del monetarismo, a nuestro juicio corresponderetomar la tradicin estructura lista, incorporndole una preocupacin sistemtica por el diseo de polticaseconmicas. Los equilibrios macroeconmicos, la coordinacin del corto con el largo plazo, la concertacinentre los sectores pblico y privado, la construccin de estructuras productivas y de gestin que tenganincorporadas en s una mayor igualdad, y consideraciones respecto de estrategias y polticas que posibilitenuna mayor autonoma nacional, son aspectos de gran importancia. Es lo que puede denominarseneoestructuralismo. Su rasgo ms destacado es el de polticas selectivas, en contraposicin con las polticastericamente neutrales del neoliberalismo.33

II. ELEMENTOS PARA EL DESARROLLO DE VENTAJAS COMPARATIVASADQUIRIBLES

Los pases de industrializacin reciente, o semiindustrializados, basan parte de su progreso en lacapacidad para desarrollar nuevas lneas de produccin y nuevas especializaciones. En otros trminos, lasnaciones ms eficientes en el logro de sus objetivos de desarrollo nacional son las que han demostradohabilidad para adquirir ventajas comparativas y darle el carcter de un proceso endgeno continuo. Enconsecuencia, el perfil de las ventajas comparativas de un determinado pas no se visualiza aqu como unfenmeno exclusivamente espontneo, sino tambin como el resultado de estrategias y polticas deliberadas,dirigidas a crear condiciones globales y especficas apropiadas para la generacin de ventajas comparativas.Su mbito de accin es el de capacidades productivas intensas en atributos adquiribles en el pas en cuestin.

32 Por ejemplo, escritos de Prebisch en 1961 y 1963, referidos en Prebisch (1977) y en CEPAL (1987).33 Se trata aqu de neutralidad en la poltica-objetivo: por ejemplo, libre comercio que procura dar igual tratamiento atodo tipo de bienes. No es neutral, en cambio, la transicin entre la situacin vigente y la poltica-objetivo.


Marce VerbekeNota adhesivalimitaciones del estructuralismo.







Marce VerbekeNota adhesivadireccin de polticas como en los tigres asiticos.

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El dinamismo del proceso est estrechamente ligado al volumen de inversin fsica;34 a la tecnologadesincorporada y al mejoramiento de la calidad de la fuerza de trabajo y de la organizacin interna de laempresa; al aprovecha miento de economas de escala y especializacin y de externalidades dinmicas, yatasas altas de utilizacin de la capacidad instalada. Nuestra hiptesis es que el ritmo de aumento del nivel ycalidad de los recursos productivos depende en forma significativa de la eficacia de la accin pblica paracontribuir a hacer visibles en el mercado ventajas comparativas que de otra manera no son observables porlos agentes productivos, para generar as oportunidades de inversin productivas.

Esta parte del trabajo tiene por objeto examinar algunos de los aspectos de estrategia y polticas quepodran tener una mayor influencia en el proceso de adquisicin de ventajas comparativas.

En la seccin 1 se explora la vinculacin con las polticas macroeconmicas nacionales. Se discutende manera sucinta polticas de estabilizacin y ajuste; el papel de las variables financieras, en contraposicina las reales o productivas; el papel del tipo de cambio y las tasas de inters, y la repercusin global de laspolticas comerciales sobre el ahorro y sobre el comportamiento de los agentes econmicos. En particular, seexaminan las condiciones macroeconmicas que permitan a la empresa concentrarse en el mejoramiento desu productividad y en la realizacin de innovaciones funcionales para el desarrollo nacional. El anlisis seilustra con referencias a algunas experiencias nacionales de pases que han logrado xitos o fracasos en susestrategias de desarrollo.

En la seccin 2 se esbozan los lineamientos de polticas que promuevan el desarrollo de ventajascomparativas, distinguindose entre polticas generales y especficas indirectas de promocin.

Por ltimo, en la seccin 3, se exponen algunos criterios para identificar actividades que se definencomo estratgicas, y se examinan las polticas directas de impulso de la inversin productiva y de desarrollode ventajas comparativas.

1. Ambiente macroeconmico e inversin productiva

Tanto el volumen y la calidad de la inversin como la tasa de utilizacin de los recursos productivos,son afectados por el ambiente macroeconmico que prevalezca en la economa nacional.

Un anlisis comparativo de las distintas experiencias, que comprende pases con estrategiaseconmicas y regmenes polticos muy dismiles, pone de manifiesto algunas constantes en elcomportamiento de las economas de pases semiindustrializados.

a) Adecuacin de la demanda agregada

La calidad y coherencia de las polticas de comercio exterior y los instrumentos que utilizan -aranceles, paraaranceles, cuotas, tipo de cambio, etc.- son importantes, sin duda, pero al menos tanto comoellos pueden serio el marco macroeconmico en que se aplican y los factores que podramos llamarestructurales. El contexto global en que se ponen en funcionamiento las polticas especificas de desarrolloproductivo tiene influencia decisiva sobre el volumen de inversin, sobre la tasa de ocupacin de los recursosy del empleo, sobre la estructura del consumo, sobre los niveles de ahorro y sobre la mentalidad y actitudesque se promuevan al interior del pas. En algunos de estos aspectos, el instrumental del comercio exteriordesempea un papel importante, pero por s solo es insuficiente para alcanzar comportamientos adecuados.Al final, si se prioriza demasiado un instrumento, en forma aislada o a expensas de

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