FLACSO-ISA Conferencia Conjunta Internacional

Universidad Nacional de Buenos Aires

Buenos Aires 23-25 Julio 2014

Panel TC05 ldquoRegional social policy in Health Education and Employment Cross-

Border Social Standards to Reduce Inequalities in Latin America and Europerdquo

Paper

El elemento de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre Unioacuten Europea y Ameacuterica

Latina limitaciones y desafiacuteos

The ldquosocial cohesionrdquo component of European Union ndash Latin American relations

limitations and challenges

Dra Mariacutea Victoria Alvarez

Universidad Nacional de Rosario Argentina

Resumen

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de la Unioacuten Europea ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos ochenta y noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza

en el diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Habiendo surgido en Europa el debate sobre la

cohesioacuten social en Ameacuterica Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto

europeo no puede aplicarse sin modificacioacuten En la primera parte del trabajo se realiza una

breve resentildea de las relaciones entre la UE y Ameacuterica Latina en las uacuteltimas deacutecadas En la

segunda parte exploramos algunas acepciones y definiciones del teacutermino cohesioacuten social en

ambas regiones En las uacuteltimas secciones realizamos una evaluacioacuten de las principales

propuestas de la UE para Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas

que se han hecho del concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la

experiencia de Ameacuterica Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la

cohesioacuten social latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede

extrapolarse a la compleja realidad de la regioacuten

Abstract

After hardly ever being present on the European UnionndashLatin America agenda in the 1980s

and 1990s social cohesion has emerged with force in the biregional dialogue in the new

century Having emerged in Europe the debate on social cohesion in Latin America has

developed with the awareness that the European concept cannot be applied without

modification First we present a brief overview of EU-Latin America ties during the last

few decades Then we explore different meanings and definitions of social cohesion in

both regions Finally we make an assessment of the main EU proposals to Latin America

on social cohesion and the various criticisms made to the European concept from the

perspective of Latin American experience We conclude that the transformative power of

the EU on this matter is limited the European concept of social cohesion can hardly be

extrapolated to the complex reality of Latin America

Introduccioacuten

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones entre la Unioacuten

Europea (UE) y Ameacuterica Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha

surgido con fuerza en el diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que

refleja por un lado los movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos

inherentes a las dos regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten

social en Ameacuterica Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo

no puede aplicarse sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado

especialmente porque podriacutea crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o

ldquoexportarrdquo su modelo social a Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el tema de

la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas

culturales sociales y poliacuteticas entre ambas regiones no pueden ignorarse al disentildear una

poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la Asociacioacuten birregional Desatender estas

disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a un mero ejercicio reduccionista de

ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus limitaciones

Ademaacutes aunque la agenda de la cohesioacuten social haya tomado una posicioacuten primordial entre

las cuestiones nacionales algunos paiacuteses latinoamericanos sostienen que el progreso en

temas sociales es inviable si no se logra el crecimiento econoacutemico que depende en parte de

la apertura de los mercados europeos Sin embargo la vinculacioacuten entre la promocioacuten de

acuerdos de libre comercio y el fomento de la cohesioacuten social no estaacute exenta de

controversia

El presente trabajo estaacute organizado de la siguiente manera en la primera parte se realiza

una breve resentildea de las relaciones entre la UE y Ameacuterica Latina en las uacuteltimas deacutecadas

Posteriormente revisamos algunas de las muacuteltiples acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones En la tercera seccioacuten pasamos revista a las principales propuestas

de la UE para Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo en la uacuteltima seccioacuten

diversas criacuteticas que se han hecho del concepto europeo de cohesioacuten social desde la

perspectiva de la experiencia de Ameacuterica Latina Concluimos que el poder transformador

de la UE sobre la cohesioacuten social latinoamericana es limitado el concepto europeo

difiacutecilmente puede extrapolarse a la compleja realidad de la regioacuten Por otra parte

programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes para contribuir a

las transformaciones reales en Ameacuterica Latina

I Breve resentildea de los viacutenculos entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina

En el aacutembito externo la UE otorga gran importancia a sus relaciones con otros esquemas

regionales Con ninguna otra regioacuten la UE ha explorado maacutes sistemaacuteticamente el

interregionalismo que con Ameacuterica Latina1 habiendo generado un esquema relacional cada

vez maacutes complejo cuyos actores estrategias y canales se han diversificado

considerablemente con el tiempo (Alvarez 2011 2)

El proceso de integracioacuten europea cuenta con una dimensioacuten exterior que se manifiesta

como uno de sus componentes maacutes singulares y complejos Dado que este proceso se

concentroacute en sus primeras deacutecadas en la construccioacuten de una unioacuten aduanera y

posteriormente de un mercado comuacuten sus relaciones exteriores se han enfocado

tradicionalmente en el comercio producieacutendose una separacioacuten entre las relaciones

exteriores que son competencia comunitaria (aspectos comerciales y econoacutemicos) y el resto

de los aacutembitos de poliacutetica exterior (Mangas Martiacuten y Lintildeaacuten Nogueras 2010 509)

A partir de los Tratados de Roma de 1957 las relaciones exteriores comunitarias fueron

organizadas en torno de la unioacuten aduanera y la poliacutetica comercial comuacuten Los Tratados

haciacutean mencioacuten a ldquoterceros paiacutesesrdquo puntualmente en cuestiones referidas al arancel externo

comuacuten y la Poliacutetica Agriacutecola Comuacuten (PAC) aunque la vinculacioacuten con las colonias y

territorios de los entonces seis Estados miembros (ubicados mayoritariamente en Aacutefrica) se

regulaba en las disposiciones sobre la asociacioacuten de los Paiacuteses y Territorios de Ultramar

(PTUM) (Alvarez 2011 5) Las Comunidades Europeas (CE) careciacutean de instrumentos

juriacutedicos para la institucionalizacioacuten del diaacutelogo con Ameacuterica Latina limitaacutendose los

contactos a simples reuniones protocolarias entre embajadores o altos funcionarios (Ayuso

1996 142)

En la deacutecada de los sesenta y setenta las CE comenzaron a interactuar de manera maacutes

consciente con otras entidades regionales y regiones (Hardacre y Smith 2009 168) A

partir de ese momento las CE abordaron su relacionamiento externo con terceros paiacuteses a

1 El presente trabajo hace referencia a las relaciones entre la UE y Ameacuterica Latina Sin embargo en las

Cumbres Unioacuten Europea ndash Ameacuterica Latina y el Caribe (ALC) participan tambieacuten los paiacuteses del Caribe

traveacutes de su agrupamiento regional al lanzar su poliacutetica preferencial hacia los paiacuteses

africanos luego ampliado a los paiacuteses de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico (ACP) (Van

Langenhove y Marchesi 2009 130)

En un plano secundario las CE intentaron organizar una poliacutetica conjunta respecto a Asia y

Ameacuterica Latina a traveacutes de diversas ayudas y la implementacioacuten de un reacutegimen de

preferencias generalizadas aunque sin equiparar los beneficios concedidos a sus antiguas

colonias especialmente a los paiacuteses ACP y a los paiacuteses de la cuenca del Mediterraacuteneo

(Ventura 2005 313)

El interregionalismo entre Europa y Ameacuterica Latina conoceriacutea el inicio de la firma de

sucesivas generaciones de acuerdos de cooperacioacuten La ldquoprimera generacioacutenrdquo de acuerdos

comerciales no preferenciales que las CE firmaron con paiacuteses latinoamericanos cuyo

objetivo principal consistiacutea en alcanzar un ldquocomercio equilibradordquo y ldquoal maacutes alto nivel

posiblerdquo (Sanahuja 2000 11) no respondiacutea a las demandas latinoamericanas de

eliminacioacuten del proteccionismo comunitario (Rapoport y Musacchio 1993 146)

En la praacutectica la ayuda al desarrollo fue el uacutenico instrumento econoacutemico para respaldar el

diaacutelogo poliacutetico y los objetivos acordados en materia de lucha contra la pobreza en nuestra

regioacuten La ayuda econoacutemica no era contemplada por los acuerdos y se otorgaba de manera

discrecional por la Comisioacuten Europea y aunque aumentoacute siguioacute siendo inferior a la que se

concedioacute a otras regiones (Alvarez 2011 6)

En palabras de Sanahuja ldquolas instituciones comunitarias sin poderes para desplegar una

bdquoverdadera‟ poliacutetica exterior utilizaron la ayuda y en general sus competencias externas en

materia comercial y de desarrollo como soporte y vehiacuteculo de dicha poliacutetica tejiendo una

amplia red de acuerdos y de relaciones poliacuteticas y diplomaacuteticas con paiacuteses terceros y entre

ellos con Ameacuterica Latinardquo (Sanahuja 2003 4) Los viacutenculos con Europa fueron vistas

como la ldquoalternativardquo de desarrollo para superar los problemas internos y externos de

Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja 2006a 4)

El contexto transformado de los antildeos ochenta dio lugar al advenimiento de una nueva etapa

en las relaciones interregionales Las CE comenzaron a manifestar un intereacutes creciente en

nuestra regioacuten La transicioacuten democraacutetica la crisis centroamericana y la crisis de la deuda

externa por el lado latinoamericano y la incorporacioacuten de Espantildea y Portugal al proyecto

de integracioacuten por el lado europeo jugaron a favor de una renovacioacuten de las relaciones

interregionales y un ldquoascensordquo de Ameacuterica Latina en la agenda exterior comunitaria La

ldquoampliacioacuten ibeacutericardquo significariacutea un formidable acrecentamiento de las relaciones

comerciales y poliacutetico-diplomaacuteticas entre ambas regiones (Kanner 2009 219)

La institucionalizacioacuten del diaacutelogo poliacutetico entre las CE y el Grupo de Riacuteo a partir de 19902

satisfizo los intereses de los paiacuteses latinoamericanos de establecer un nivel de diaacutelogo como

conjunto geograacutefico y econoacutemico Este diaacutelogo interregional comprendiacutea una amplia

agenda incluidos temas como cooperacioacuten econoacutemica deuda ayuda al desarrollo medio

ambiente lucha antidroga y terrorismo3

En el plano convencional las relaciones interregionales variaron su base juriacutedica dado que

las CE sustituyeron la mayoriacutea de los acuerdos originales por convenios denominados de

ldquosegunda generacioacutenrdquo que difundieron a nuevos socios Estos acuerdos teniacutean como

particularidad la incorporacioacuten de un amplio campo para la ldquocooperacioacuten econoacutemicardquo

(Ventura 2005 333)

Pese a la inclusioacuten de la Cooperacioacuten Poliacutetica Europea (CPE) en el Acta Uacutenica Europea de

1986 ndashantecesora de la Poliacutetica Exterior y de Seguridad Comuacuten (PESC) de la UEndash y la

institucionalizacioacuten del diaacutelogo CE-Grupo de Riacuteo estas iniciativas resultaron insuficientes

para dotar de mayor envergadura y coherencia a la accioacuten exterior de las CE respecto a

nuestra regioacuten Las instituciones comunitarias continuaron imposibilitadas para desplegar

una poliacutetica exterior uacutenica hacia Ameacuterica Latina

Las relaciones interregionales asumieron un nuevo significado y dimensioacuten a partir de la

nueva deacutecada Con el regreso de la democracia a la regioacuten las negociaciones de paz en

Centroameacuterica y la desaparicioacuten de la loacutegica mundial de la Guerra Friacutea las motivaciones

poliacuteticas y de seguridad quedaron en segundo plano La renovacioacuten del intereacutes econoacutemico

europeo en nuestra regioacuten se hizo evidente propiciado por las poliacuteticas latinoamericanas de

desregulacioacuten y privatizacioacuten ndashseguidas en el marco del ldquoConsenso de Washingtonrdquondash y el

atractivo de ldquomercados ampliadosrdquo ofrecidos por nuevos esquemas de integracioacuten regional

(Sanahuja 2003 4-5)

2 Las relaciones entre las CE y el Grupo de Riacuteo se institucionalizaron a traveacutes de la Declaracioacuten de Roma de

20 de diciembre de 1990 3 El diaacutelogo UE-Grupo de Riacuteo posteriormente sufrioacute cierto debilitamiento por diferentes razones (Freres et

al 2007)

A inicio de los antildeos noventa Europa concluyoacute acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo con paiacuteses

de nuestra regioacuten4 caracterizados por la inclusioacuten de la ldquoclaacuteusula democraacuteticardquo la

continuidad del caraacutecter no preferencial en el plano comercial y la expansioacuten de la

cooperacioacuten Un anaacutelisis meramente cuantitativo de los acuerdos concluidos entre la UE y

los paiacuteses latinoamericanos revela la aceleracioacuten de las relaciones entre ambas regiones en

esta eacutepoca (Ventura 2005 340-341)5

Con el reforzamiento de la capacidad de accioacuten externa conseguida en el Tratado de

Maastricht la UE lanzoacute en 1994 una nueva estrategia para las relaciones con Ameacuterica

Latina (Consejo de la Unioacuten Europea 1994 y Comisioacuten Europea 1995) Se trataba de una

estrategia ldquointerregionalistardquo que pretendiacutea instaurar una relacioacuten de caraacutecter preferencial

entre ambas zonas adaptada a cada grupo subregional o paiacutes individual a traveacutes de marcos

especiacuteficos de relacioacuten poliacutetica y en lo referido a los aspectos econoacutemicos y comerciales

maacutes favorable que la establecida en foros multilaterales (Sanahuja 2003 6)

Dada la ldquoheterogeneidadrdquo de Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995) la UE accediacutea a

tratar de manera diferenciada cada esquema de integracioacuten subregional o paiacutes individual

Las relaciones interregionales se complejizaron a traveacutes de la combinacioacuten de esquemas de

puro interregionalismo y de vinculacioacuten con potencias individuales La consecuencia maacutes

relevante fue la firma de acuerdos ldquode cuarta generacioacutenrdquo6 que pretendiacutean establecer un

nuevo modelo de ldquoasociacioacutenrdquo entre ambas regiones basado en el diaacutelogo poliacutetico la

cooperacioacuten econoacutemica ldquoreforzadardquo y negociaciones para la liberalizacioacuten de los

intercambios comerciales (Sanahuja 2000 3-4)

Esta estrategia fue robustecida por la I Cumbre Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina y el Caribe

(UE-ALC)7 Los Jefes de Estado y de Gobierno de ambos continentes propusieron

promover las relaciones a traveacutes de una ldquoAsociacioacuten Estrateacutegica birregionalrdquo basada en ldquoun

diaacutelogo poliacutetico fructiacutefero y respetuoso de las normas de derecho internacional relaciones

econoacutemicas y financieras soacutelidas basadas en una liberalizacioacuten comercial de caraacutecter

4 Con Argentina (1990) Paraguay (1992) y Uruguay (1992)

5 En Ameacuterica Latina el ldquonuevo regionalismordquo como estrategia para mejorar la insercioacuten internacional y dar

respuesta a los desafiacuteos de la seguridad la gobernanza y el desarrollo econoacutemico y social en el contexto de

post-Guerra Friacutea y de globalizacioacuten abrioacute el paso al surgimiento de esquemas subregionales de integracioacuten

como el Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) y el Mercado Comuacuten del Sur

(Mercosur) y a la renovacioacuten de bloques ya existentes como el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA) y

la Comunidad Andina de Naciones (CAN) 6 Con Meacutexico Chile y el Mercosur entre 1995 y 1997

7 Celebrada en Riacuteo de Janeiro los diacuteas 28 y 29 de junio de 1999

integral y equilibrada y en el libre flujo de capitales y una cooperacioacuten maacutes dinaacutemica y

creativardquo (Declaracioacuten de la Cumbre de Riacuteo 1999)8

Luego de los ldquoantildeos esperanzadosrdquo de 1995 a 1999 para Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja

2006a 16) el mundo post 11-S jugariacutea en contra de los intereses de la regioacuten

caracterizaacutendose por una reestructuracioacuten de la agenda internacional basada en la lucha

contra el terrorismo y los temas de seguridad Al mismo tiempo el esquema unipolar de la

inmediata post-Guerra Friacutea dominado por EEUU comenzoacute a dar paso a una competencia

multipolar sobre todo a nivel econoacutemico

La ldquosecuritizacioacutenrdquo de la agenda europea ndashy con ello el ascenso de regiones como Oriente

Proacuteximo y los Balcanesndash sumado a que la UE se hallaba inmersa en el proceso de

ampliacioacuten hacia el Este condujeron a Ameacuterica Latina a los peldantildeos maacutes bajos en el

esquema de relaciones exteriores de la UE La ldquodevaluacioacuten estrateacutegicardquo de Ameacuterica Latina

(Sanahuja 2003 13) tras el 11-S incidiriacutea en la falta de progresos en las relaciones

interregionales

La primera deacutecada del siglo XXI seriacutea testigo sin embargo de la convocatoria de cuatro

Cumbres UE-ALC9 con un mismo cariz declaraciones de buenas intenciones y el

compromiso poliacutetico de seguir avanzando en la construccioacuten de la Asociacioacuten estrateacutegica

interregional especialmente a traveacutes de una estrategia asimeacutetrica entre las diferentes

subregiones latinoamericanas

La promocioacuten de viacutenculos especiales con aquellos paiacuteses que tuvieran un ldquopapel especial en

la regioacutenrdquo era incorporada como una de las prioridades de la UE (Comisioacuten Europea 2005)

En antildeos posteriores la UE aceptoacute llevar adelante ldquoAsociaciones Estrateacutegicasrdquo con Brasil

Chile y Meacutexico en concordancia con la poliacutetica europea de establecer relaciones externas

privilegiadas con paiacuteses individuales (Alvarez 2011 11)10

Si por un lado este reforzamiento del ldquogiro bilateralistardquo despuntado en los antildeos noventa

pareciacutea certificar el fracaso definitivo de la estrategia de la UE de apoyo a la integracioacuten

(Del Arenal 2009 28) por otro la conformacioacuten de una ldquoredrdquo de acuerdos de asociacioacuten

8 Esta Asociacioacuten pretendiacutea ser alcanzada en base a los acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo ya existentes y

nuevos acuerdos de ldquocuarta generacioacutenrdquo con los ldquomercados emergentesrdquo de Ameacuterica Latina 9 II Cumbre UE-ALC en Madrid 17 de mayo de 2002 III Cumbre UE-ALC en Guadalajara 28 de mayo de

2004 IV Cumbre UE-ALC en Viena 12 de mayo de 2006 y V Cumbre UE-ALC en Lima 16 de mayo de

2008 10

En los casos de Meacutexico y Chile ndashasiacute como de Ameacuterica Centralndash los acuerdos de libre comercio entre estos

paiacuteses y EEUU jugaron como un ldquocatalizadorrdquo de las relaciones con la UE (Sanahuja 2003 13)

era considerada oficialmente como un posible camino para alcanzar el objetivo superior de

una Asociacioacuten estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2005)

Los cambios en el contexto internacional en los uacuteltimos antildeos no han favorecido el

mejoramiento de la posicioacuten relativa de Ameacuterica Latina en la agenda europea y por lo

tanto tampoco han contribuido a un ldquosalto cualitativordquo en las relaciones con la UE La

crisis econoacutemico-financiera global sumada a la crisis endoacutegena europea y la creciente

importancia econoacutemica poliacutetica y estrateacutegica de la zona de Asia-Paciacutefico desalientan los

esfuerzos por instalar a las relaciones birregionales a niveles maacutes elevados en la agenda

exterior europea (Alvarez 2011 12) con la posible excepcioacuten de algunos paiacuteses

latinoamericanos de manera individual

La Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 2009 sobre las relaciones de la UE con Ameacuterica

Latina daba cuenta de los desafiacuteos en las relaciones interregionales que planteaba la crisis

econoacutemica global el cambio climaacutetico y las migraciones Sin variar considerablemente su

estrategia hacia la regioacuten la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo birregional (en

cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir las

negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten (con Ameacuterica Central y paiacuteses andinos) y

consolidar las relaciones bilaterales (con Brasil Chile y Meacutexico) (Comisioacuten Europea

2009)

En este esquema la cohesioacuten social se mostraba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional mientras que la Comisioacuten Europea remarcaba que se

habiacutean hecho ldquomuchas cosasrdquo para promover la cohesioacuten social en la regioacuten (Comisioacuten

Europea 2009 3) Este concepto tan vago y al mismo tiempo complejo ha sido objeto de

innumerables definiciones y formulaciones a lo largo de los uacuteltimos antildeos entre actores ndash

sean acadeacutemicos poliacuteticos o funcionariosndash de ambas regiones

II El concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo algunas consideraciones

Pese a ser un teacutermino de uso corriente en la actualidad el concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo

posee un vasto recorrido especialmente en Europa caracterizado por la proliferacioacuten de

definiciones y debates a su alrededor Dado que entrar con exhaustividad a revisar dichas

discusiones excede con creces los objetivos de este trabajo sencillamente rescatamos

algunas enunciaciones generadas en torno a dicho concepto tanto en Europa como en

Ameacuterica Latina

La UE contemploacute el tema de la cohesioacuten social desde sus mismos oriacutegenes Aunque no la

denominara de esa manera ni la definiera de forma precisa las entonces CE fueron pioneras

en identificar este elemento y en prestarle especial atencioacuten Desde los Tratados de Roma

de 1957 el avance en el proceso de integracioacuten estuvo basado en el supuesto de que la

liberalizacioacuten econoacutemica y comercial conduciriacutea a mejoras importantes del bienestar

general y a la reduccioacuten de las diferencias regionales

Desde esta perspectiva el principal propoacutesito de la poliacutetica de cohesioacuten ha sido

tradicionalmente el de reducir las disparidades econoacutemicas y sociales de manera de

compensar los efectos ldquonaturalesrdquo del mercado uacutenico promoviendo una distribucioacuten maacutes

equilibrada de recursos y del desarrollo econoacutemico a lo largo de todo el territorio del

bloque (Nugent 2010 339)

Las CE formalizaron poliacuteticas activas para reducir las diferencias regionales lo que dio

lugar a la creacioacuten del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (1975) Posteriormente el

Acta Uacutenica Europea (1986) destacoacute la necesidad de la ldquoCohesioacuten Econoacutemica y Socialrdquo que

en 1992 se convirtioacute en un objetivo de la UE con la creacioacuten del Fondo Social Europeo y

que luego de Maastricht pasoacute a considerarse un eje de la poliacutetica comunitaria (CEPAL

2007 13-14)11

Aunque la cohesioacuten social ha sido objeto de poliacuteticas puacuteblicas comunitarias durante

deacutecadas la vitalidad maacutes reciente de la propuesta tiene su origen en los antildeos noventa

Entonces se asocioacute la cohesioacuten social con la agenda transnacional y el sentido

supranacional de la UE en una renovada buacutesqueda por estrechar las brechas de

desigualdad por encarar la pobreza y evitar la polarizacioacuten tanto dentro de cada paiacutes como

entre los Estados miembros (Duraacuten y Machinea 2007 XIV)

De forma sorprendente y pese a su extendida permanencia entre los objetivos y poliacuteticas

comunitarias la UE no ha definido con precisioacuten el concepto de cohesioacuten social Soacutelo

encontramos una definicioacuten ambigua en el ldquoGlosario de la UErdquo que afirma que ldquola cohesioacuten

11

Seguacuten el Tratado de Maastricht (artiacuteculo B) la Unioacuten tendriacutea el objetivo de ldquopromover un progreso

econoacutemico y social equilibrado y sostenible principalmente mediante la creacioacuten de un espacio sin fronteras

interiores el fortalecimiento de la cohesioacuten econoacutemica y social y el establecimiento de una unioacuten econoacutemica

y monetariahelliprdquo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 191 2971992)

econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

Abstract

After hardly ever being present on the European UnionndashLatin America agenda in the 1980s

and 1990s social cohesion has emerged with force in the biregional dialogue in the new

century Having emerged in Europe the debate on social cohesion in Latin America has

developed with the awareness that the European concept cannot be applied without

modification First we present a brief overview of EU-Latin America ties during the last

few decades Then we explore different meanings and definitions of social cohesion in

both regions Finally we make an assessment of the main EU proposals to Latin America

on social cohesion and the various criticisms made to the European concept from the

perspective of Latin American experience We conclude that the transformative power of

the EU on this matter is limited the European concept of social cohesion can hardly be

extrapolated to the complex reality of Latin America

Introduccioacuten

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones entre la Unioacuten

Europea (UE) y Ameacuterica Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha

surgido con fuerza en el diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que

refleja por un lado los movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos

inherentes a las dos regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten

social en Ameacuterica Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo

no puede aplicarse sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado

especialmente porque podriacutea crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o

ldquoexportarrdquo su modelo social a Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el tema de

la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas

culturales sociales y poliacuteticas entre ambas regiones no pueden ignorarse al disentildear una

poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la Asociacioacuten birregional Desatender estas

disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a un mero ejercicio reduccionista de

ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus limitaciones

Ademaacutes aunque la agenda de la cohesioacuten social haya tomado una posicioacuten primordial entre

las cuestiones nacionales algunos paiacuteses latinoamericanos sostienen que el progreso en

temas sociales es inviable si no se logra el crecimiento econoacutemico que depende en parte de

la apertura de los mercados europeos Sin embargo la vinculacioacuten entre la promocioacuten de

acuerdos de libre comercio y el fomento de la cohesioacuten social no estaacute exenta de

controversia

El presente trabajo estaacute organizado de la siguiente manera en la primera parte se realiza

una breve resentildea de las relaciones entre la UE y Ameacuterica Latina en las uacuteltimas deacutecadas

Posteriormente revisamos algunas de las muacuteltiples acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones En la tercera seccioacuten pasamos revista a las principales propuestas

de la UE para Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo en la uacuteltima seccioacuten

diversas criacuteticas que se han hecho del concepto europeo de cohesioacuten social desde la

perspectiva de la experiencia de Ameacuterica Latina Concluimos que el poder transformador

de la UE sobre la cohesioacuten social latinoamericana es limitado el concepto europeo

difiacutecilmente puede extrapolarse a la compleja realidad de la regioacuten Por otra parte

programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes para contribuir a

las transformaciones reales en Ameacuterica Latina

I Breve resentildea de los viacutenculos entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina

En el aacutembito externo la UE otorga gran importancia a sus relaciones con otros esquemas

regionales Con ninguna otra regioacuten la UE ha explorado maacutes sistemaacuteticamente el

interregionalismo que con Ameacuterica Latina1 habiendo generado un esquema relacional cada

vez maacutes complejo cuyos actores estrategias y canales se han diversificado

considerablemente con el tiempo (Alvarez 2011 2)

El proceso de integracioacuten europea cuenta con una dimensioacuten exterior que se manifiesta

como uno de sus componentes maacutes singulares y complejos Dado que este proceso se

concentroacute en sus primeras deacutecadas en la construccioacuten de una unioacuten aduanera y

posteriormente de un mercado comuacuten sus relaciones exteriores se han enfocado

tradicionalmente en el comercio producieacutendose una separacioacuten entre las relaciones

exteriores que son competencia comunitaria (aspectos comerciales y econoacutemicos) y el resto

de los aacutembitos de poliacutetica exterior (Mangas Martiacuten y Lintildeaacuten Nogueras 2010 509)

A partir de los Tratados de Roma de 1957 las relaciones exteriores comunitarias fueron

organizadas en torno de la unioacuten aduanera y la poliacutetica comercial comuacuten Los Tratados

haciacutean mencioacuten a ldquoterceros paiacutesesrdquo puntualmente en cuestiones referidas al arancel externo

comuacuten y la Poliacutetica Agriacutecola Comuacuten (PAC) aunque la vinculacioacuten con las colonias y

territorios de los entonces seis Estados miembros (ubicados mayoritariamente en Aacutefrica) se

regulaba en las disposiciones sobre la asociacioacuten de los Paiacuteses y Territorios de Ultramar

(PTUM) (Alvarez 2011 5) Las Comunidades Europeas (CE) careciacutean de instrumentos

juriacutedicos para la institucionalizacioacuten del diaacutelogo con Ameacuterica Latina limitaacutendose los

contactos a simples reuniones protocolarias entre embajadores o altos funcionarios (Ayuso

1996 142)

En la deacutecada de los sesenta y setenta las CE comenzaron a interactuar de manera maacutes

consciente con otras entidades regionales y regiones (Hardacre y Smith 2009 168) A

partir de ese momento las CE abordaron su relacionamiento externo con terceros paiacuteses a

1 El presente trabajo hace referencia a las relaciones entre la UE y Ameacuterica Latina Sin embargo en las

Cumbres Unioacuten Europea ndash Ameacuterica Latina y el Caribe (ALC) participan tambieacuten los paiacuteses del Caribe

traveacutes de su agrupamiento regional al lanzar su poliacutetica preferencial hacia los paiacuteses

africanos luego ampliado a los paiacuteses de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico (ACP) (Van

Langenhove y Marchesi 2009 130)

En un plano secundario las CE intentaron organizar una poliacutetica conjunta respecto a Asia y

Ameacuterica Latina a traveacutes de diversas ayudas y la implementacioacuten de un reacutegimen de

preferencias generalizadas aunque sin equiparar los beneficios concedidos a sus antiguas

colonias especialmente a los paiacuteses ACP y a los paiacuteses de la cuenca del Mediterraacuteneo

(Ventura 2005 313)

El interregionalismo entre Europa y Ameacuterica Latina conoceriacutea el inicio de la firma de

sucesivas generaciones de acuerdos de cooperacioacuten La ldquoprimera generacioacutenrdquo de acuerdos

comerciales no preferenciales que las CE firmaron con paiacuteses latinoamericanos cuyo

objetivo principal consistiacutea en alcanzar un ldquocomercio equilibradordquo y ldquoal maacutes alto nivel

posiblerdquo (Sanahuja 2000 11) no respondiacutea a las demandas latinoamericanas de

eliminacioacuten del proteccionismo comunitario (Rapoport y Musacchio 1993 146)

En la praacutectica la ayuda al desarrollo fue el uacutenico instrumento econoacutemico para respaldar el

diaacutelogo poliacutetico y los objetivos acordados en materia de lucha contra la pobreza en nuestra

regioacuten La ayuda econoacutemica no era contemplada por los acuerdos y se otorgaba de manera

discrecional por la Comisioacuten Europea y aunque aumentoacute siguioacute siendo inferior a la que se

concedioacute a otras regiones (Alvarez 2011 6)

En palabras de Sanahuja ldquolas instituciones comunitarias sin poderes para desplegar una

bdquoverdadera‟ poliacutetica exterior utilizaron la ayuda y en general sus competencias externas en

materia comercial y de desarrollo como soporte y vehiacuteculo de dicha poliacutetica tejiendo una

amplia red de acuerdos y de relaciones poliacuteticas y diplomaacuteticas con paiacuteses terceros y entre

ellos con Ameacuterica Latinardquo (Sanahuja 2003 4) Los viacutenculos con Europa fueron vistas

como la ldquoalternativardquo de desarrollo para superar los problemas internos y externos de

Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja 2006a 4)

El contexto transformado de los antildeos ochenta dio lugar al advenimiento de una nueva etapa

en las relaciones interregionales Las CE comenzaron a manifestar un intereacutes creciente en

nuestra regioacuten La transicioacuten democraacutetica la crisis centroamericana y la crisis de la deuda

externa por el lado latinoamericano y la incorporacioacuten de Espantildea y Portugal al proyecto

de integracioacuten por el lado europeo jugaron a favor de una renovacioacuten de las relaciones

interregionales y un ldquoascensordquo de Ameacuterica Latina en la agenda exterior comunitaria La

ldquoampliacioacuten ibeacutericardquo significariacutea un formidable acrecentamiento de las relaciones

comerciales y poliacutetico-diplomaacuteticas entre ambas regiones (Kanner 2009 219)

La institucionalizacioacuten del diaacutelogo poliacutetico entre las CE y el Grupo de Riacuteo a partir de 19902

satisfizo los intereses de los paiacuteses latinoamericanos de establecer un nivel de diaacutelogo como

conjunto geograacutefico y econoacutemico Este diaacutelogo interregional comprendiacutea una amplia

agenda incluidos temas como cooperacioacuten econoacutemica deuda ayuda al desarrollo medio

ambiente lucha antidroga y terrorismo3

En el plano convencional las relaciones interregionales variaron su base juriacutedica dado que

las CE sustituyeron la mayoriacutea de los acuerdos originales por convenios denominados de

ldquosegunda generacioacutenrdquo que difundieron a nuevos socios Estos acuerdos teniacutean como

particularidad la incorporacioacuten de un amplio campo para la ldquocooperacioacuten econoacutemicardquo

(Ventura 2005 333)

Pese a la inclusioacuten de la Cooperacioacuten Poliacutetica Europea (CPE) en el Acta Uacutenica Europea de

1986 ndashantecesora de la Poliacutetica Exterior y de Seguridad Comuacuten (PESC) de la UEndash y la

institucionalizacioacuten del diaacutelogo CE-Grupo de Riacuteo estas iniciativas resultaron insuficientes

para dotar de mayor envergadura y coherencia a la accioacuten exterior de las CE respecto a

nuestra regioacuten Las instituciones comunitarias continuaron imposibilitadas para desplegar

una poliacutetica exterior uacutenica hacia Ameacuterica Latina

Las relaciones interregionales asumieron un nuevo significado y dimensioacuten a partir de la

nueva deacutecada Con el regreso de la democracia a la regioacuten las negociaciones de paz en

Centroameacuterica y la desaparicioacuten de la loacutegica mundial de la Guerra Friacutea las motivaciones

poliacuteticas y de seguridad quedaron en segundo plano La renovacioacuten del intereacutes econoacutemico

europeo en nuestra regioacuten se hizo evidente propiciado por las poliacuteticas latinoamericanas de

desregulacioacuten y privatizacioacuten ndashseguidas en el marco del ldquoConsenso de Washingtonrdquondash y el

atractivo de ldquomercados ampliadosrdquo ofrecidos por nuevos esquemas de integracioacuten regional

(Sanahuja 2003 4-5)

2 Las relaciones entre las CE y el Grupo de Riacuteo se institucionalizaron a traveacutes de la Declaracioacuten de Roma de

20 de diciembre de 1990 3 El diaacutelogo UE-Grupo de Riacuteo posteriormente sufrioacute cierto debilitamiento por diferentes razones (Freres et

al 2007)

A inicio de los antildeos noventa Europa concluyoacute acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo con paiacuteses

de nuestra regioacuten4 caracterizados por la inclusioacuten de la ldquoclaacuteusula democraacuteticardquo la

continuidad del caraacutecter no preferencial en el plano comercial y la expansioacuten de la

cooperacioacuten Un anaacutelisis meramente cuantitativo de los acuerdos concluidos entre la UE y

los paiacuteses latinoamericanos revela la aceleracioacuten de las relaciones entre ambas regiones en

esta eacutepoca (Ventura 2005 340-341)5

Con el reforzamiento de la capacidad de accioacuten externa conseguida en el Tratado de

Maastricht la UE lanzoacute en 1994 una nueva estrategia para las relaciones con Ameacuterica

Latina (Consejo de la Unioacuten Europea 1994 y Comisioacuten Europea 1995) Se trataba de una

estrategia ldquointerregionalistardquo que pretendiacutea instaurar una relacioacuten de caraacutecter preferencial

entre ambas zonas adaptada a cada grupo subregional o paiacutes individual a traveacutes de marcos

especiacuteficos de relacioacuten poliacutetica y en lo referido a los aspectos econoacutemicos y comerciales

maacutes favorable que la establecida en foros multilaterales (Sanahuja 2003 6)

Dada la ldquoheterogeneidadrdquo de Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995) la UE accediacutea a

tratar de manera diferenciada cada esquema de integracioacuten subregional o paiacutes individual

Las relaciones interregionales se complejizaron a traveacutes de la combinacioacuten de esquemas de

puro interregionalismo y de vinculacioacuten con potencias individuales La consecuencia maacutes

relevante fue la firma de acuerdos ldquode cuarta generacioacutenrdquo6 que pretendiacutean establecer un

nuevo modelo de ldquoasociacioacutenrdquo entre ambas regiones basado en el diaacutelogo poliacutetico la

cooperacioacuten econoacutemica ldquoreforzadardquo y negociaciones para la liberalizacioacuten de los

intercambios comerciales (Sanahuja 2000 3-4)

Esta estrategia fue robustecida por la I Cumbre Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina y el Caribe

(UE-ALC)7 Los Jefes de Estado y de Gobierno de ambos continentes propusieron

promover las relaciones a traveacutes de una ldquoAsociacioacuten Estrateacutegica birregionalrdquo basada en ldquoun

diaacutelogo poliacutetico fructiacutefero y respetuoso de las normas de derecho internacional relaciones

econoacutemicas y financieras soacutelidas basadas en una liberalizacioacuten comercial de caraacutecter

4 Con Argentina (1990) Paraguay (1992) y Uruguay (1992)

5 En Ameacuterica Latina el ldquonuevo regionalismordquo como estrategia para mejorar la insercioacuten internacional y dar

respuesta a los desafiacuteos de la seguridad la gobernanza y el desarrollo econoacutemico y social en el contexto de

post-Guerra Friacutea y de globalizacioacuten abrioacute el paso al surgimiento de esquemas subregionales de integracioacuten

como el Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) y el Mercado Comuacuten del Sur

(Mercosur) y a la renovacioacuten de bloques ya existentes como el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA) y

la Comunidad Andina de Naciones (CAN) 6 Con Meacutexico Chile y el Mercosur entre 1995 y 1997

7 Celebrada en Riacuteo de Janeiro los diacuteas 28 y 29 de junio de 1999

integral y equilibrada y en el libre flujo de capitales y una cooperacioacuten maacutes dinaacutemica y

creativardquo (Declaracioacuten de la Cumbre de Riacuteo 1999)8

Luego de los ldquoantildeos esperanzadosrdquo de 1995 a 1999 para Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja

2006a 16) el mundo post 11-S jugariacutea en contra de los intereses de la regioacuten

caracterizaacutendose por una reestructuracioacuten de la agenda internacional basada en la lucha

contra el terrorismo y los temas de seguridad Al mismo tiempo el esquema unipolar de la

inmediata post-Guerra Friacutea dominado por EEUU comenzoacute a dar paso a una competencia

multipolar sobre todo a nivel econoacutemico

La ldquosecuritizacioacutenrdquo de la agenda europea ndashy con ello el ascenso de regiones como Oriente

Proacuteximo y los Balcanesndash sumado a que la UE se hallaba inmersa en el proceso de

ampliacioacuten hacia el Este condujeron a Ameacuterica Latina a los peldantildeos maacutes bajos en el

esquema de relaciones exteriores de la UE La ldquodevaluacioacuten estrateacutegicardquo de Ameacuterica Latina

(Sanahuja 2003 13) tras el 11-S incidiriacutea en la falta de progresos en las relaciones

interregionales

La primera deacutecada del siglo XXI seriacutea testigo sin embargo de la convocatoria de cuatro

Cumbres UE-ALC9 con un mismo cariz declaraciones de buenas intenciones y el

compromiso poliacutetico de seguir avanzando en la construccioacuten de la Asociacioacuten estrateacutegica

interregional especialmente a traveacutes de una estrategia asimeacutetrica entre las diferentes

subregiones latinoamericanas

La promocioacuten de viacutenculos especiales con aquellos paiacuteses que tuvieran un ldquopapel especial en

la regioacutenrdquo era incorporada como una de las prioridades de la UE (Comisioacuten Europea 2005)

En antildeos posteriores la UE aceptoacute llevar adelante ldquoAsociaciones Estrateacutegicasrdquo con Brasil

Chile y Meacutexico en concordancia con la poliacutetica europea de establecer relaciones externas

privilegiadas con paiacuteses individuales (Alvarez 2011 11)10

Si por un lado este reforzamiento del ldquogiro bilateralistardquo despuntado en los antildeos noventa

pareciacutea certificar el fracaso definitivo de la estrategia de la UE de apoyo a la integracioacuten

(Del Arenal 2009 28) por otro la conformacioacuten de una ldquoredrdquo de acuerdos de asociacioacuten

8 Esta Asociacioacuten pretendiacutea ser alcanzada en base a los acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo ya existentes y

nuevos acuerdos de ldquocuarta generacioacutenrdquo con los ldquomercados emergentesrdquo de Ameacuterica Latina 9 II Cumbre UE-ALC en Madrid 17 de mayo de 2002 III Cumbre UE-ALC en Guadalajara 28 de mayo de

2004 IV Cumbre UE-ALC en Viena 12 de mayo de 2006 y V Cumbre UE-ALC en Lima 16 de mayo de

2008 10

En los casos de Meacutexico y Chile ndashasiacute como de Ameacuterica Centralndash los acuerdos de libre comercio entre estos

paiacuteses y EEUU jugaron como un ldquocatalizadorrdquo de las relaciones con la UE (Sanahuja 2003 13)

era considerada oficialmente como un posible camino para alcanzar el objetivo superior de

una Asociacioacuten estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2005)

Los cambios en el contexto internacional en los uacuteltimos antildeos no han favorecido el

mejoramiento de la posicioacuten relativa de Ameacuterica Latina en la agenda europea y por lo

tanto tampoco han contribuido a un ldquosalto cualitativordquo en las relaciones con la UE La

crisis econoacutemico-financiera global sumada a la crisis endoacutegena europea y la creciente

importancia econoacutemica poliacutetica y estrateacutegica de la zona de Asia-Paciacutefico desalientan los

esfuerzos por instalar a las relaciones birregionales a niveles maacutes elevados en la agenda

exterior europea (Alvarez 2011 12) con la posible excepcioacuten de algunos paiacuteses

latinoamericanos de manera individual

La Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 2009 sobre las relaciones de la UE con Ameacuterica

Latina daba cuenta de los desafiacuteos en las relaciones interregionales que planteaba la crisis

econoacutemica global el cambio climaacutetico y las migraciones Sin variar considerablemente su

estrategia hacia la regioacuten la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo birregional (en

cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir las

negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten (con Ameacuterica Central y paiacuteses andinos) y

consolidar las relaciones bilaterales (con Brasil Chile y Meacutexico) (Comisioacuten Europea

2009)

En este esquema la cohesioacuten social se mostraba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional mientras que la Comisioacuten Europea remarcaba que se

habiacutean hecho ldquomuchas cosasrdquo para promover la cohesioacuten social en la regioacuten (Comisioacuten

Europea 2009 3) Este concepto tan vago y al mismo tiempo complejo ha sido objeto de

innumerables definiciones y formulaciones a lo largo de los uacuteltimos antildeos entre actores ndash

sean acadeacutemicos poliacuteticos o funcionariosndash de ambas regiones

II El concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo algunas consideraciones

Pese a ser un teacutermino de uso corriente en la actualidad el concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo

posee un vasto recorrido especialmente en Europa caracterizado por la proliferacioacuten de

definiciones y debates a su alrededor Dado que entrar con exhaustividad a revisar dichas

discusiones excede con creces los objetivos de este trabajo sencillamente rescatamos

algunas enunciaciones generadas en torno a dicho concepto tanto en Europa como en

Ameacuterica Latina

La UE contemploacute el tema de la cohesioacuten social desde sus mismos oriacutegenes Aunque no la

denominara de esa manera ni la definiera de forma precisa las entonces CE fueron pioneras

en identificar este elemento y en prestarle especial atencioacuten Desde los Tratados de Roma

de 1957 el avance en el proceso de integracioacuten estuvo basado en el supuesto de que la

liberalizacioacuten econoacutemica y comercial conduciriacutea a mejoras importantes del bienestar

general y a la reduccioacuten de las diferencias regionales

Desde esta perspectiva el principal propoacutesito de la poliacutetica de cohesioacuten ha sido

tradicionalmente el de reducir las disparidades econoacutemicas y sociales de manera de

compensar los efectos ldquonaturalesrdquo del mercado uacutenico promoviendo una distribucioacuten maacutes

equilibrada de recursos y del desarrollo econoacutemico a lo largo de todo el territorio del

bloque (Nugent 2010 339)

Las CE formalizaron poliacuteticas activas para reducir las diferencias regionales lo que dio

lugar a la creacioacuten del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (1975) Posteriormente el

Acta Uacutenica Europea (1986) destacoacute la necesidad de la ldquoCohesioacuten Econoacutemica y Socialrdquo que

en 1992 se convirtioacute en un objetivo de la UE con la creacioacuten del Fondo Social Europeo y

que luego de Maastricht pasoacute a considerarse un eje de la poliacutetica comunitaria (CEPAL

2007 13-14)11

Aunque la cohesioacuten social ha sido objeto de poliacuteticas puacuteblicas comunitarias durante

deacutecadas la vitalidad maacutes reciente de la propuesta tiene su origen en los antildeos noventa

Entonces se asocioacute la cohesioacuten social con la agenda transnacional y el sentido

supranacional de la UE en una renovada buacutesqueda por estrechar las brechas de

desigualdad por encarar la pobreza y evitar la polarizacioacuten tanto dentro de cada paiacutes como

entre los Estados miembros (Duraacuten y Machinea 2007 XIV)

De forma sorprendente y pese a su extendida permanencia entre los objetivos y poliacuteticas

comunitarias la UE no ha definido con precisioacuten el concepto de cohesioacuten social Soacutelo

encontramos una definicioacuten ambigua en el ldquoGlosario de la UErdquo que afirma que ldquola cohesioacuten

11

Seguacuten el Tratado de Maastricht (artiacuteculo B) la Unioacuten tendriacutea el objetivo de ldquopromover un progreso

econoacutemico y social equilibrado y sostenible principalmente mediante la creacioacuten de un espacio sin fronteras

interiores el fortalecimiento de la cohesioacuten econoacutemica y social y el establecimiento de una unioacuten econoacutemica

y monetariahelliprdquo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 191 2971992)

econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

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Introduccioacuten

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones entre la Unioacuten

Europea (UE) y Ameacuterica Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha

surgido con fuerza en el diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que

refleja por un lado los movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos

inherentes a las dos regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten

social en Ameacuterica Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo

no puede aplicarse sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado

especialmente porque podriacutea crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o

ldquoexportarrdquo su modelo social a Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el tema de

la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas

culturales sociales y poliacuteticas entre ambas regiones no pueden ignorarse al disentildear una

poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la Asociacioacuten birregional Desatender estas

disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a un mero ejercicio reduccionista de

ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus limitaciones

Ademaacutes aunque la agenda de la cohesioacuten social haya tomado una posicioacuten primordial entre

las cuestiones nacionales algunos paiacuteses latinoamericanos sostienen que el progreso en

temas sociales es inviable si no se logra el crecimiento econoacutemico que depende en parte de

la apertura de los mercados europeos Sin embargo la vinculacioacuten entre la promocioacuten de

acuerdos de libre comercio y el fomento de la cohesioacuten social no estaacute exenta de

controversia

El presente trabajo estaacute organizado de la siguiente manera en la primera parte se realiza

una breve resentildea de las relaciones entre la UE y Ameacuterica Latina en las uacuteltimas deacutecadas

Posteriormente revisamos algunas de las muacuteltiples acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones En la tercera seccioacuten pasamos revista a las principales propuestas

de la UE para Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo en la uacuteltima seccioacuten

diversas criacuteticas que se han hecho del concepto europeo de cohesioacuten social desde la

perspectiva de la experiencia de Ameacuterica Latina Concluimos que el poder transformador

de la UE sobre la cohesioacuten social latinoamericana es limitado el concepto europeo

difiacutecilmente puede extrapolarse a la compleja realidad de la regioacuten Por otra parte

programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes para contribuir a

las transformaciones reales en Ameacuterica Latina

I Breve resentildea de los viacutenculos entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina

En el aacutembito externo la UE otorga gran importancia a sus relaciones con otros esquemas

regionales Con ninguna otra regioacuten la UE ha explorado maacutes sistemaacuteticamente el

interregionalismo que con Ameacuterica Latina1 habiendo generado un esquema relacional cada

vez maacutes complejo cuyos actores estrategias y canales se han diversificado

considerablemente con el tiempo (Alvarez 2011 2)

El proceso de integracioacuten europea cuenta con una dimensioacuten exterior que se manifiesta

como uno de sus componentes maacutes singulares y complejos Dado que este proceso se

concentroacute en sus primeras deacutecadas en la construccioacuten de una unioacuten aduanera y

posteriormente de un mercado comuacuten sus relaciones exteriores se han enfocado

tradicionalmente en el comercio producieacutendose una separacioacuten entre las relaciones

exteriores que son competencia comunitaria (aspectos comerciales y econoacutemicos) y el resto

de los aacutembitos de poliacutetica exterior (Mangas Martiacuten y Lintildeaacuten Nogueras 2010 509)

A partir de los Tratados de Roma de 1957 las relaciones exteriores comunitarias fueron

organizadas en torno de la unioacuten aduanera y la poliacutetica comercial comuacuten Los Tratados

haciacutean mencioacuten a ldquoterceros paiacutesesrdquo puntualmente en cuestiones referidas al arancel externo

comuacuten y la Poliacutetica Agriacutecola Comuacuten (PAC) aunque la vinculacioacuten con las colonias y

territorios de los entonces seis Estados miembros (ubicados mayoritariamente en Aacutefrica) se

regulaba en las disposiciones sobre la asociacioacuten de los Paiacuteses y Territorios de Ultramar

(PTUM) (Alvarez 2011 5) Las Comunidades Europeas (CE) careciacutean de instrumentos

juriacutedicos para la institucionalizacioacuten del diaacutelogo con Ameacuterica Latina limitaacutendose los

contactos a simples reuniones protocolarias entre embajadores o altos funcionarios (Ayuso

1996 142)

En la deacutecada de los sesenta y setenta las CE comenzaron a interactuar de manera maacutes

consciente con otras entidades regionales y regiones (Hardacre y Smith 2009 168) A

partir de ese momento las CE abordaron su relacionamiento externo con terceros paiacuteses a

1 El presente trabajo hace referencia a las relaciones entre la UE y Ameacuterica Latina Sin embargo en las

Cumbres Unioacuten Europea ndash Ameacuterica Latina y el Caribe (ALC) participan tambieacuten los paiacuteses del Caribe

traveacutes de su agrupamiento regional al lanzar su poliacutetica preferencial hacia los paiacuteses

africanos luego ampliado a los paiacuteses de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico (ACP) (Van

Langenhove y Marchesi 2009 130)

En un plano secundario las CE intentaron organizar una poliacutetica conjunta respecto a Asia y

Ameacuterica Latina a traveacutes de diversas ayudas y la implementacioacuten de un reacutegimen de

preferencias generalizadas aunque sin equiparar los beneficios concedidos a sus antiguas

colonias especialmente a los paiacuteses ACP y a los paiacuteses de la cuenca del Mediterraacuteneo

(Ventura 2005 313)

El interregionalismo entre Europa y Ameacuterica Latina conoceriacutea el inicio de la firma de

sucesivas generaciones de acuerdos de cooperacioacuten La ldquoprimera generacioacutenrdquo de acuerdos

comerciales no preferenciales que las CE firmaron con paiacuteses latinoamericanos cuyo

objetivo principal consistiacutea en alcanzar un ldquocomercio equilibradordquo y ldquoal maacutes alto nivel

posiblerdquo (Sanahuja 2000 11) no respondiacutea a las demandas latinoamericanas de

eliminacioacuten del proteccionismo comunitario (Rapoport y Musacchio 1993 146)

En la praacutectica la ayuda al desarrollo fue el uacutenico instrumento econoacutemico para respaldar el

diaacutelogo poliacutetico y los objetivos acordados en materia de lucha contra la pobreza en nuestra

regioacuten La ayuda econoacutemica no era contemplada por los acuerdos y se otorgaba de manera

discrecional por la Comisioacuten Europea y aunque aumentoacute siguioacute siendo inferior a la que se

concedioacute a otras regiones (Alvarez 2011 6)

En palabras de Sanahuja ldquolas instituciones comunitarias sin poderes para desplegar una

bdquoverdadera‟ poliacutetica exterior utilizaron la ayuda y en general sus competencias externas en

materia comercial y de desarrollo como soporte y vehiacuteculo de dicha poliacutetica tejiendo una

amplia red de acuerdos y de relaciones poliacuteticas y diplomaacuteticas con paiacuteses terceros y entre

ellos con Ameacuterica Latinardquo (Sanahuja 2003 4) Los viacutenculos con Europa fueron vistas

como la ldquoalternativardquo de desarrollo para superar los problemas internos y externos de

Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja 2006a 4)

El contexto transformado de los antildeos ochenta dio lugar al advenimiento de una nueva etapa

en las relaciones interregionales Las CE comenzaron a manifestar un intereacutes creciente en

nuestra regioacuten La transicioacuten democraacutetica la crisis centroamericana y la crisis de la deuda

externa por el lado latinoamericano y la incorporacioacuten de Espantildea y Portugal al proyecto

de integracioacuten por el lado europeo jugaron a favor de una renovacioacuten de las relaciones

interregionales y un ldquoascensordquo de Ameacuterica Latina en la agenda exterior comunitaria La

ldquoampliacioacuten ibeacutericardquo significariacutea un formidable acrecentamiento de las relaciones

comerciales y poliacutetico-diplomaacuteticas entre ambas regiones (Kanner 2009 219)

La institucionalizacioacuten del diaacutelogo poliacutetico entre las CE y el Grupo de Riacuteo a partir de 19902

satisfizo los intereses de los paiacuteses latinoamericanos de establecer un nivel de diaacutelogo como

conjunto geograacutefico y econoacutemico Este diaacutelogo interregional comprendiacutea una amplia

agenda incluidos temas como cooperacioacuten econoacutemica deuda ayuda al desarrollo medio

ambiente lucha antidroga y terrorismo3

En el plano convencional las relaciones interregionales variaron su base juriacutedica dado que

las CE sustituyeron la mayoriacutea de los acuerdos originales por convenios denominados de

ldquosegunda generacioacutenrdquo que difundieron a nuevos socios Estos acuerdos teniacutean como

particularidad la incorporacioacuten de un amplio campo para la ldquocooperacioacuten econoacutemicardquo

(Ventura 2005 333)

Pese a la inclusioacuten de la Cooperacioacuten Poliacutetica Europea (CPE) en el Acta Uacutenica Europea de

1986 ndashantecesora de la Poliacutetica Exterior y de Seguridad Comuacuten (PESC) de la UEndash y la

institucionalizacioacuten del diaacutelogo CE-Grupo de Riacuteo estas iniciativas resultaron insuficientes

para dotar de mayor envergadura y coherencia a la accioacuten exterior de las CE respecto a

nuestra regioacuten Las instituciones comunitarias continuaron imposibilitadas para desplegar

una poliacutetica exterior uacutenica hacia Ameacuterica Latina

Las relaciones interregionales asumieron un nuevo significado y dimensioacuten a partir de la

nueva deacutecada Con el regreso de la democracia a la regioacuten las negociaciones de paz en

Centroameacuterica y la desaparicioacuten de la loacutegica mundial de la Guerra Friacutea las motivaciones

poliacuteticas y de seguridad quedaron en segundo plano La renovacioacuten del intereacutes econoacutemico

europeo en nuestra regioacuten se hizo evidente propiciado por las poliacuteticas latinoamericanas de

desregulacioacuten y privatizacioacuten ndashseguidas en el marco del ldquoConsenso de Washingtonrdquondash y el

atractivo de ldquomercados ampliadosrdquo ofrecidos por nuevos esquemas de integracioacuten regional

(Sanahuja 2003 4-5)

2 Las relaciones entre las CE y el Grupo de Riacuteo se institucionalizaron a traveacutes de la Declaracioacuten de Roma de

20 de diciembre de 1990 3 El diaacutelogo UE-Grupo de Riacuteo posteriormente sufrioacute cierto debilitamiento por diferentes razones (Freres et

al 2007)

A inicio de los antildeos noventa Europa concluyoacute acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo con paiacuteses

de nuestra regioacuten4 caracterizados por la inclusioacuten de la ldquoclaacuteusula democraacuteticardquo la

continuidad del caraacutecter no preferencial en el plano comercial y la expansioacuten de la

cooperacioacuten Un anaacutelisis meramente cuantitativo de los acuerdos concluidos entre la UE y

los paiacuteses latinoamericanos revela la aceleracioacuten de las relaciones entre ambas regiones en

esta eacutepoca (Ventura 2005 340-341)5

Con el reforzamiento de la capacidad de accioacuten externa conseguida en el Tratado de

Maastricht la UE lanzoacute en 1994 una nueva estrategia para las relaciones con Ameacuterica

Latina (Consejo de la Unioacuten Europea 1994 y Comisioacuten Europea 1995) Se trataba de una

estrategia ldquointerregionalistardquo que pretendiacutea instaurar una relacioacuten de caraacutecter preferencial

entre ambas zonas adaptada a cada grupo subregional o paiacutes individual a traveacutes de marcos

especiacuteficos de relacioacuten poliacutetica y en lo referido a los aspectos econoacutemicos y comerciales

maacutes favorable que la establecida en foros multilaterales (Sanahuja 2003 6)

Dada la ldquoheterogeneidadrdquo de Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995) la UE accediacutea a

tratar de manera diferenciada cada esquema de integracioacuten subregional o paiacutes individual

Las relaciones interregionales se complejizaron a traveacutes de la combinacioacuten de esquemas de

puro interregionalismo y de vinculacioacuten con potencias individuales La consecuencia maacutes

relevante fue la firma de acuerdos ldquode cuarta generacioacutenrdquo6 que pretendiacutean establecer un

nuevo modelo de ldquoasociacioacutenrdquo entre ambas regiones basado en el diaacutelogo poliacutetico la

cooperacioacuten econoacutemica ldquoreforzadardquo y negociaciones para la liberalizacioacuten de los

intercambios comerciales (Sanahuja 2000 3-4)

Esta estrategia fue robustecida por la I Cumbre Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina y el Caribe

(UE-ALC)7 Los Jefes de Estado y de Gobierno de ambos continentes propusieron

promover las relaciones a traveacutes de una ldquoAsociacioacuten Estrateacutegica birregionalrdquo basada en ldquoun

diaacutelogo poliacutetico fructiacutefero y respetuoso de las normas de derecho internacional relaciones

econoacutemicas y financieras soacutelidas basadas en una liberalizacioacuten comercial de caraacutecter

4 Con Argentina (1990) Paraguay (1992) y Uruguay (1992)

5 En Ameacuterica Latina el ldquonuevo regionalismordquo como estrategia para mejorar la insercioacuten internacional y dar

respuesta a los desafiacuteos de la seguridad la gobernanza y el desarrollo econoacutemico y social en el contexto de

post-Guerra Friacutea y de globalizacioacuten abrioacute el paso al surgimiento de esquemas subregionales de integracioacuten

como el Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) y el Mercado Comuacuten del Sur

(Mercosur) y a la renovacioacuten de bloques ya existentes como el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA) y

la Comunidad Andina de Naciones (CAN) 6 Con Meacutexico Chile y el Mercosur entre 1995 y 1997

7 Celebrada en Riacuteo de Janeiro los diacuteas 28 y 29 de junio de 1999

integral y equilibrada y en el libre flujo de capitales y una cooperacioacuten maacutes dinaacutemica y

creativardquo (Declaracioacuten de la Cumbre de Riacuteo 1999)8

Luego de los ldquoantildeos esperanzadosrdquo de 1995 a 1999 para Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja

2006a 16) el mundo post 11-S jugariacutea en contra de los intereses de la regioacuten

caracterizaacutendose por una reestructuracioacuten de la agenda internacional basada en la lucha

contra el terrorismo y los temas de seguridad Al mismo tiempo el esquema unipolar de la

inmediata post-Guerra Friacutea dominado por EEUU comenzoacute a dar paso a una competencia

multipolar sobre todo a nivel econoacutemico

La ldquosecuritizacioacutenrdquo de la agenda europea ndashy con ello el ascenso de regiones como Oriente

Proacuteximo y los Balcanesndash sumado a que la UE se hallaba inmersa en el proceso de

ampliacioacuten hacia el Este condujeron a Ameacuterica Latina a los peldantildeos maacutes bajos en el

esquema de relaciones exteriores de la UE La ldquodevaluacioacuten estrateacutegicardquo de Ameacuterica Latina

(Sanahuja 2003 13) tras el 11-S incidiriacutea en la falta de progresos en las relaciones

interregionales

La primera deacutecada del siglo XXI seriacutea testigo sin embargo de la convocatoria de cuatro

Cumbres UE-ALC9 con un mismo cariz declaraciones de buenas intenciones y el

compromiso poliacutetico de seguir avanzando en la construccioacuten de la Asociacioacuten estrateacutegica

interregional especialmente a traveacutes de una estrategia asimeacutetrica entre las diferentes

subregiones latinoamericanas

La promocioacuten de viacutenculos especiales con aquellos paiacuteses que tuvieran un ldquopapel especial en

la regioacutenrdquo era incorporada como una de las prioridades de la UE (Comisioacuten Europea 2005)

En antildeos posteriores la UE aceptoacute llevar adelante ldquoAsociaciones Estrateacutegicasrdquo con Brasil

Chile y Meacutexico en concordancia con la poliacutetica europea de establecer relaciones externas

privilegiadas con paiacuteses individuales (Alvarez 2011 11)10

Si por un lado este reforzamiento del ldquogiro bilateralistardquo despuntado en los antildeos noventa

pareciacutea certificar el fracaso definitivo de la estrategia de la UE de apoyo a la integracioacuten

(Del Arenal 2009 28) por otro la conformacioacuten de una ldquoredrdquo de acuerdos de asociacioacuten

8 Esta Asociacioacuten pretendiacutea ser alcanzada en base a los acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo ya existentes y

nuevos acuerdos de ldquocuarta generacioacutenrdquo con los ldquomercados emergentesrdquo de Ameacuterica Latina 9 II Cumbre UE-ALC en Madrid 17 de mayo de 2002 III Cumbre UE-ALC en Guadalajara 28 de mayo de

2004 IV Cumbre UE-ALC en Viena 12 de mayo de 2006 y V Cumbre UE-ALC en Lima 16 de mayo de

2008 10

En los casos de Meacutexico y Chile ndashasiacute como de Ameacuterica Centralndash los acuerdos de libre comercio entre estos

paiacuteses y EEUU jugaron como un ldquocatalizadorrdquo de las relaciones con la UE (Sanahuja 2003 13)

era considerada oficialmente como un posible camino para alcanzar el objetivo superior de

una Asociacioacuten estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2005)

Los cambios en el contexto internacional en los uacuteltimos antildeos no han favorecido el

mejoramiento de la posicioacuten relativa de Ameacuterica Latina en la agenda europea y por lo

tanto tampoco han contribuido a un ldquosalto cualitativordquo en las relaciones con la UE La

crisis econoacutemico-financiera global sumada a la crisis endoacutegena europea y la creciente

importancia econoacutemica poliacutetica y estrateacutegica de la zona de Asia-Paciacutefico desalientan los

esfuerzos por instalar a las relaciones birregionales a niveles maacutes elevados en la agenda

exterior europea (Alvarez 2011 12) con la posible excepcioacuten de algunos paiacuteses

latinoamericanos de manera individual

La Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 2009 sobre las relaciones de la UE con Ameacuterica

Latina daba cuenta de los desafiacuteos en las relaciones interregionales que planteaba la crisis

econoacutemica global el cambio climaacutetico y las migraciones Sin variar considerablemente su

estrategia hacia la regioacuten la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo birregional (en

cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir las

negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten (con Ameacuterica Central y paiacuteses andinos) y

consolidar las relaciones bilaterales (con Brasil Chile y Meacutexico) (Comisioacuten Europea

2009)

En este esquema la cohesioacuten social se mostraba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional mientras que la Comisioacuten Europea remarcaba que se

habiacutean hecho ldquomuchas cosasrdquo para promover la cohesioacuten social en la regioacuten (Comisioacuten

Europea 2009 3) Este concepto tan vago y al mismo tiempo complejo ha sido objeto de

innumerables definiciones y formulaciones a lo largo de los uacuteltimos antildeos entre actores ndash

sean acadeacutemicos poliacuteticos o funcionariosndash de ambas regiones

II El concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo algunas consideraciones

Pese a ser un teacutermino de uso corriente en la actualidad el concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo

posee un vasto recorrido especialmente en Europa caracterizado por la proliferacioacuten de

definiciones y debates a su alrededor Dado que entrar con exhaustividad a revisar dichas

discusiones excede con creces los objetivos de este trabajo sencillamente rescatamos

algunas enunciaciones generadas en torno a dicho concepto tanto en Europa como en

Ameacuterica Latina

La UE contemploacute el tema de la cohesioacuten social desde sus mismos oriacutegenes Aunque no la

denominara de esa manera ni la definiera de forma precisa las entonces CE fueron pioneras

en identificar este elemento y en prestarle especial atencioacuten Desde los Tratados de Roma

de 1957 el avance en el proceso de integracioacuten estuvo basado en el supuesto de que la

liberalizacioacuten econoacutemica y comercial conduciriacutea a mejoras importantes del bienestar

general y a la reduccioacuten de las diferencias regionales

Desde esta perspectiva el principal propoacutesito de la poliacutetica de cohesioacuten ha sido

tradicionalmente el de reducir las disparidades econoacutemicas y sociales de manera de

compensar los efectos ldquonaturalesrdquo del mercado uacutenico promoviendo una distribucioacuten maacutes

equilibrada de recursos y del desarrollo econoacutemico a lo largo de todo el territorio del

bloque (Nugent 2010 339)

Las CE formalizaron poliacuteticas activas para reducir las diferencias regionales lo que dio

lugar a la creacioacuten del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (1975) Posteriormente el

Acta Uacutenica Europea (1986) destacoacute la necesidad de la ldquoCohesioacuten Econoacutemica y Socialrdquo que

en 1992 se convirtioacute en un objetivo de la UE con la creacioacuten del Fondo Social Europeo y

que luego de Maastricht pasoacute a considerarse un eje de la poliacutetica comunitaria (CEPAL

2007 13-14)11

Aunque la cohesioacuten social ha sido objeto de poliacuteticas puacuteblicas comunitarias durante

deacutecadas la vitalidad maacutes reciente de la propuesta tiene su origen en los antildeos noventa

Entonces se asocioacute la cohesioacuten social con la agenda transnacional y el sentido

supranacional de la UE en una renovada buacutesqueda por estrechar las brechas de

desigualdad por encarar la pobreza y evitar la polarizacioacuten tanto dentro de cada paiacutes como

entre los Estados miembros (Duraacuten y Machinea 2007 XIV)

De forma sorprendente y pese a su extendida permanencia entre los objetivos y poliacuteticas

comunitarias la UE no ha definido con precisioacuten el concepto de cohesioacuten social Soacutelo

encontramos una definicioacuten ambigua en el ldquoGlosario de la UErdquo que afirma que ldquola cohesioacuten

11

Seguacuten el Tratado de Maastricht (artiacuteculo B) la Unioacuten tendriacutea el objetivo de ldquopromover un progreso

econoacutemico y social equilibrado y sostenible principalmente mediante la creacioacuten de un espacio sin fronteras

interiores el fortalecimiento de la cohesioacuten econoacutemica y social y el establecimiento de una unioacuten econoacutemica

y monetariahelliprdquo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 191 2971992)

econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes para contribuir a

las transformaciones reales en Ameacuterica Latina

I Breve resentildea de los viacutenculos entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina

En el aacutembito externo la UE otorga gran importancia a sus relaciones con otros esquemas

regionales Con ninguna otra regioacuten la UE ha explorado maacutes sistemaacuteticamente el

interregionalismo que con Ameacuterica Latina1 habiendo generado un esquema relacional cada

vez maacutes complejo cuyos actores estrategias y canales se han diversificado

considerablemente con el tiempo (Alvarez 2011 2)

El proceso de integracioacuten europea cuenta con una dimensioacuten exterior que se manifiesta

como uno de sus componentes maacutes singulares y complejos Dado que este proceso se

concentroacute en sus primeras deacutecadas en la construccioacuten de una unioacuten aduanera y

posteriormente de un mercado comuacuten sus relaciones exteriores se han enfocado

tradicionalmente en el comercio producieacutendose una separacioacuten entre las relaciones

exteriores que son competencia comunitaria (aspectos comerciales y econoacutemicos) y el resto

de los aacutembitos de poliacutetica exterior (Mangas Martiacuten y Lintildeaacuten Nogueras 2010 509)

A partir de los Tratados de Roma de 1957 las relaciones exteriores comunitarias fueron

organizadas en torno de la unioacuten aduanera y la poliacutetica comercial comuacuten Los Tratados

haciacutean mencioacuten a ldquoterceros paiacutesesrdquo puntualmente en cuestiones referidas al arancel externo

comuacuten y la Poliacutetica Agriacutecola Comuacuten (PAC) aunque la vinculacioacuten con las colonias y

territorios de los entonces seis Estados miembros (ubicados mayoritariamente en Aacutefrica) se

regulaba en las disposiciones sobre la asociacioacuten de los Paiacuteses y Territorios de Ultramar

(PTUM) (Alvarez 2011 5) Las Comunidades Europeas (CE) careciacutean de instrumentos

juriacutedicos para la institucionalizacioacuten del diaacutelogo con Ameacuterica Latina limitaacutendose los

contactos a simples reuniones protocolarias entre embajadores o altos funcionarios (Ayuso

1996 142)

En la deacutecada de los sesenta y setenta las CE comenzaron a interactuar de manera maacutes

consciente con otras entidades regionales y regiones (Hardacre y Smith 2009 168) A

partir de ese momento las CE abordaron su relacionamiento externo con terceros paiacuteses a

1 El presente trabajo hace referencia a las relaciones entre la UE y Ameacuterica Latina Sin embargo en las

Cumbres Unioacuten Europea ndash Ameacuterica Latina y el Caribe (ALC) participan tambieacuten los paiacuteses del Caribe

traveacutes de su agrupamiento regional al lanzar su poliacutetica preferencial hacia los paiacuteses

africanos luego ampliado a los paiacuteses de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico (ACP) (Van

Langenhove y Marchesi 2009 130)

En un plano secundario las CE intentaron organizar una poliacutetica conjunta respecto a Asia y

Ameacuterica Latina a traveacutes de diversas ayudas y la implementacioacuten de un reacutegimen de

preferencias generalizadas aunque sin equiparar los beneficios concedidos a sus antiguas

colonias especialmente a los paiacuteses ACP y a los paiacuteses de la cuenca del Mediterraacuteneo

(Ventura 2005 313)

El interregionalismo entre Europa y Ameacuterica Latina conoceriacutea el inicio de la firma de

sucesivas generaciones de acuerdos de cooperacioacuten La ldquoprimera generacioacutenrdquo de acuerdos

comerciales no preferenciales que las CE firmaron con paiacuteses latinoamericanos cuyo

objetivo principal consistiacutea en alcanzar un ldquocomercio equilibradordquo y ldquoal maacutes alto nivel

posiblerdquo (Sanahuja 2000 11) no respondiacutea a las demandas latinoamericanas de

eliminacioacuten del proteccionismo comunitario (Rapoport y Musacchio 1993 146)

En la praacutectica la ayuda al desarrollo fue el uacutenico instrumento econoacutemico para respaldar el

diaacutelogo poliacutetico y los objetivos acordados en materia de lucha contra la pobreza en nuestra

regioacuten La ayuda econoacutemica no era contemplada por los acuerdos y se otorgaba de manera

discrecional por la Comisioacuten Europea y aunque aumentoacute siguioacute siendo inferior a la que se

concedioacute a otras regiones (Alvarez 2011 6)

En palabras de Sanahuja ldquolas instituciones comunitarias sin poderes para desplegar una

bdquoverdadera‟ poliacutetica exterior utilizaron la ayuda y en general sus competencias externas en

materia comercial y de desarrollo como soporte y vehiacuteculo de dicha poliacutetica tejiendo una

amplia red de acuerdos y de relaciones poliacuteticas y diplomaacuteticas con paiacuteses terceros y entre

ellos con Ameacuterica Latinardquo (Sanahuja 2003 4) Los viacutenculos con Europa fueron vistas

como la ldquoalternativardquo de desarrollo para superar los problemas internos y externos de

Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja 2006a 4)

El contexto transformado de los antildeos ochenta dio lugar al advenimiento de una nueva etapa

en las relaciones interregionales Las CE comenzaron a manifestar un intereacutes creciente en

nuestra regioacuten La transicioacuten democraacutetica la crisis centroamericana y la crisis de la deuda

externa por el lado latinoamericano y la incorporacioacuten de Espantildea y Portugal al proyecto

de integracioacuten por el lado europeo jugaron a favor de una renovacioacuten de las relaciones

interregionales y un ldquoascensordquo de Ameacuterica Latina en la agenda exterior comunitaria La

ldquoampliacioacuten ibeacutericardquo significariacutea un formidable acrecentamiento de las relaciones

comerciales y poliacutetico-diplomaacuteticas entre ambas regiones (Kanner 2009 219)

La institucionalizacioacuten del diaacutelogo poliacutetico entre las CE y el Grupo de Riacuteo a partir de 19902

satisfizo los intereses de los paiacuteses latinoamericanos de establecer un nivel de diaacutelogo como

conjunto geograacutefico y econoacutemico Este diaacutelogo interregional comprendiacutea una amplia

agenda incluidos temas como cooperacioacuten econoacutemica deuda ayuda al desarrollo medio

ambiente lucha antidroga y terrorismo3

En el plano convencional las relaciones interregionales variaron su base juriacutedica dado que

las CE sustituyeron la mayoriacutea de los acuerdos originales por convenios denominados de

ldquosegunda generacioacutenrdquo que difundieron a nuevos socios Estos acuerdos teniacutean como

particularidad la incorporacioacuten de un amplio campo para la ldquocooperacioacuten econoacutemicardquo

(Ventura 2005 333)

Pese a la inclusioacuten de la Cooperacioacuten Poliacutetica Europea (CPE) en el Acta Uacutenica Europea de

1986 ndashantecesora de la Poliacutetica Exterior y de Seguridad Comuacuten (PESC) de la UEndash y la

institucionalizacioacuten del diaacutelogo CE-Grupo de Riacuteo estas iniciativas resultaron insuficientes

para dotar de mayor envergadura y coherencia a la accioacuten exterior de las CE respecto a

nuestra regioacuten Las instituciones comunitarias continuaron imposibilitadas para desplegar

una poliacutetica exterior uacutenica hacia Ameacuterica Latina

Las relaciones interregionales asumieron un nuevo significado y dimensioacuten a partir de la

nueva deacutecada Con el regreso de la democracia a la regioacuten las negociaciones de paz en

Centroameacuterica y la desaparicioacuten de la loacutegica mundial de la Guerra Friacutea las motivaciones

poliacuteticas y de seguridad quedaron en segundo plano La renovacioacuten del intereacutes econoacutemico

europeo en nuestra regioacuten se hizo evidente propiciado por las poliacuteticas latinoamericanas de

desregulacioacuten y privatizacioacuten ndashseguidas en el marco del ldquoConsenso de Washingtonrdquondash y el

atractivo de ldquomercados ampliadosrdquo ofrecidos por nuevos esquemas de integracioacuten regional

(Sanahuja 2003 4-5)

2 Las relaciones entre las CE y el Grupo de Riacuteo se institucionalizaron a traveacutes de la Declaracioacuten de Roma de

20 de diciembre de 1990 3 El diaacutelogo UE-Grupo de Riacuteo posteriormente sufrioacute cierto debilitamiento por diferentes razones (Freres et

al 2007)

A inicio de los antildeos noventa Europa concluyoacute acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo con paiacuteses

de nuestra regioacuten4 caracterizados por la inclusioacuten de la ldquoclaacuteusula democraacuteticardquo la

continuidad del caraacutecter no preferencial en el plano comercial y la expansioacuten de la

cooperacioacuten Un anaacutelisis meramente cuantitativo de los acuerdos concluidos entre la UE y

los paiacuteses latinoamericanos revela la aceleracioacuten de las relaciones entre ambas regiones en

esta eacutepoca (Ventura 2005 340-341)5

Con el reforzamiento de la capacidad de accioacuten externa conseguida en el Tratado de

Maastricht la UE lanzoacute en 1994 una nueva estrategia para las relaciones con Ameacuterica

Latina (Consejo de la Unioacuten Europea 1994 y Comisioacuten Europea 1995) Se trataba de una

estrategia ldquointerregionalistardquo que pretendiacutea instaurar una relacioacuten de caraacutecter preferencial

entre ambas zonas adaptada a cada grupo subregional o paiacutes individual a traveacutes de marcos

especiacuteficos de relacioacuten poliacutetica y en lo referido a los aspectos econoacutemicos y comerciales

maacutes favorable que la establecida en foros multilaterales (Sanahuja 2003 6)

Dada la ldquoheterogeneidadrdquo de Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995) la UE accediacutea a

tratar de manera diferenciada cada esquema de integracioacuten subregional o paiacutes individual

Las relaciones interregionales se complejizaron a traveacutes de la combinacioacuten de esquemas de

puro interregionalismo y de vinculacioacuten con potencias individuales La consecuencia maacutes

relevante fue la firma de acuerdos ldquode cuarta generacioacutenrdquo6 que pretendiacutean establecer un

nuevo modelo de ldquoasociacioacutenrdquo entre ambas regiones basado en el diaacutelogo poliacutetico la

cooperacioacuten econoacutemica ldquoreforzadardquo y negociaciones para la liberalizacioacuten de los

intercambios comerciales (Sanahuja 2000 3-4)

Esta estrategia fue robustecida por la I Cumbre Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina y el Caribe

(UE-ALC)7 Los Jefes de Estado y de Gobierno de ambos continentes propusieron

promover las relaciones a traveacutes de una ldquoAsociacioacuten Estrateacutegica birregionalrdquo basada en ldquoun

diaacutelogo poliacutetico fructiacutefero y respetuoso de las normas de derecho internacional relaciones

econoacutemicas y financieras soacutelidas basadas en una liberalizacioacuten comercial de caraacutecter

4 Con Argentina (1990) Paraguay (1992) y Uruguay (1992)

5 En Ameacuterica Latina el ldquonuevo regionalismordquo como estrategia para mejorar la insercioacuten internacional y dar

respuesta a los desafiacuteos de la seguridad la gobernanza y el desarrollo econoacutemico y social en el contexto de

post-Guerra Friacutea y de globalizacioacuten abrioacute el paso al surgimiento de esquemas subregionales de integracioacuten

como el Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) y el Mercado Comuacuten del Sur

(Mercosur) y a la renovacioacuten de bloques ya existentes como el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA) y

la Comunidad Andina de Naciones (CAN) 6 Con Meacutexico Chile y el Mercosur entre 1995 y 1997

7 Celebrada en Riacuteo de Janeiro los diacuteas 28 y 29 de junio de 1999

integral y equilibrada y en el libre flujo de capitales y una cooperacioacuten maacutes dinaacutemica y

creativardquo (Declaracioacuten de la Cumbre de Riacuteo 1999)8

Luego de los ldquoantildeos esperanzadosrdquo de 1995 a 1999 para Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja

2006a 16) el mundo post 11-S jugariacutea en contra de los intereses de la regioacuten

caracterizaacutendose por una reestructuracioacuten de la agenda internacional basada en la lucha

contra el terrorismo y los temas de seguridad Al mismo tiempo el esquema unipolar de la

inmediata post-Guerra Friacutea dominado por EEUU comenzoacute a dar paso a una competencia

multipolar sobre todo a nivel econoacutemico

La ldquosecuritizacioacutenrdquo de la agenda europea ndashy con ello el ascenso de regiones como Oriente

Proacuteximo y los Balcanesndash sumado a que la UE se hallaba inmersa en el proceso de

ampliacioacuten hacia el Este condujeron a Ameacuterica Latina a los peldantildeos maacutes bajos en el

esquema de relaciones exteriores de la UE La ldquodevaluacioacuten estrateacutegicardquo de Ameacuterica Latina

(Sanahuja 2003 13) tras el 11-S incidiriacutea en la falta de progresos en las relaciones

interregionales

La primera deacutecada del siglo XXI seriacutea testigo sin embargo de la convocatoria de cuatro

Cumbres UE-ALC9 con un mismo cariz declaraciones de buenas intenciones y el

compromiso poliacutetico de seguir avanzando en la construccioacuten de la Asociacioacuten estrateacutegica

interregional especialmente a traveacutes de una estrategia asimeacutetrica entre las diferentes

subregiones latinoamericanas

La promocioacuten de viacutenculos especiales con aquellos paiacuteses que tuvieran un ldquopapel especial en

la regioacutenrdquo era incorporada como una de las prioridades de la UE (Comisioacuten Europea 2005)

En antildeos posteriores la UE aceptoacute llevar adelante ldquoAsociaciones Estrateacutegicasrdquo con Brasil

Chile y Meacutexico en concordancia con la poliacutetica europea de establecer relaciones externas

privilegiadas con paiacuteses individuales (Alvarez 2011 11)10

Si por un lado este reforzamiento del ldquogiro bilateralistardquo despuntado en los antildeos noventa

pareciacutea certificar el fracaso definitivo de la estrategia de la UE de apoyo a la integracioacuten

(Del Arenal 2009 28) por otro la conformacioacuten de una ldquoredrdquo de acuerdos de asociacioacuten

8 Esta Asociacioacuten pretendiacutea ser alcanzada en base a los acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo ya existentes y

nuevos acuerdos de ldquocuarta generacioacutenrdquo con los ldquomercados emergentesrdquo de Ameacuterica Latina 9 II Cumbre UE-ALC en Madrid 17 de mayo de 2002 III Cumbre UE-ALC en Guadalajara 28 de mayo de

2004 IV Cumbre UE-ALC en Viena 12 de mayo de 2006 y V Cumbre UE-ALC en Lima 16 de mayo de

2008 10

En los casos de Meacutexico y Chile ndashasiacute como de Ameacuterica Centralndash los acuerdos de libre comercio entre estos

paiacuteses y EEUU jugaron como un ldquocatalizadorrdquo de las relaciones con la UE (Sanahuja 2003 13)

era considerada oficialmente como un posible camino para alcanzar el objetivo superior de

una Asociacioacuten estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2005)

Los cambios en el contexto internacional en los uacuteltimos antildeos no han favorecido el

mejoramiento de la posicioacuten relativa de Ameacuterica Latina en la agenda europea y por lo

tanto tampoco han contribuido a un ldquosalto cualitativordquo en las relaciones con la UE La

crisis econoacutemico-financiera global sumada a la crisis endoacutegena europea y la creciente

importancia econoacutemica poliacutetica y estrateacutegica de la zona de Asia-Paciacutefico desalientan los

esfuerzos por instalar a las relaciones birregionales a niveles maacutes elevados en la agenda

exterior europea (Alvarez 2011 12) con la posible excepcioacuten de algunos paiacuteses

latinoamericanos de manera individual

La Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 2009 sobre las relaciones de la UE con Ameacuterica

Latina daba cuenta de los desafiacuteos en las relaciones interregionales que planteaba la crisis

econoacutemica global el cambio climaacutetico y las migraciones Sin variar considerablemente su

estrategia hacia la regioacuten la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo birregional (en

cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir las

negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten (con Ameacuterica Central y paiacuteses andinos) y

consolidar las relaciones bilaterales (con Brasil Chile y Meacutexico) (Comisioacuten Europea

2009)

En este esquema la cohesioacuten social se mostraba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional mientras que la Comisioacuten Europea remarcaba que se

habiacutean hecho ldquomuchas cosasrdquo para promover la cohesioacuten social en la regioacuten (Comisioacuten

Europea 2009 3) Este concepto tan vago y al mismo tiempo complejo ha sido objeto de

innumerables definiciones y formulaciones a lo largo de los uacuteltimos antildeos entre actores ndash

sean acadeacutemicos poliacuteticos o funcionariosndash de ambas regiones

II El concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo algunas consideraciones

Pese a ser un teacutermino de uso corriente en la actualidad el concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo

posee un vasto recorrido especialmente en Europa caracterizado por la proliferacioacuten de

definiciones y debates a su alrededor Dado que entrar con exhaustividad a revisar dichas

discusiones excede con creces los objetivos de este trabajo sencillamente rescatamos

algunas enunciaciones generadas en torno a dicho concepto tanto en Europa como en

Ameacuterica Latina

La UE contemploacute el tema de la cohesioacuten social desde sus mismos oriacutegenes Aunque no la

denominara de esa manera ni la definiera de forma precisa las entonces CE fueron pioneras

en identificar este elemento y en prestarle especial atencioacuten Desde los Tratados de Roma

de 1957 el avance en el proceso de integracioacuten estuvo basado en el supuesto de que la

liberalizacioacuten econoacutemica y comercial conduciriacutea a mejoras importantes del bienestar

general y a la reduccioacuten de las diferencias regionales

Desde esta perspectiva el principal propoacutesito de la poliacutetica de cohesioacuten ha sido

tradicionalmente el de reducir las disparidades econoacutemicas y sociales de manera de

compensar los efectos ldquonaturalesrdquo del mercado uacutenico promoviendo una distribucioacuten maacutes

equilibrada de recursos y del desarrollo econoacutemico a lo largo de todo el territorio del

bloque (Nugent 2010 339)

Las CE formalizaron poliacuteticas activas para reducir las diferencias regionales lo que dio

lugar a la creacioacuten del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (1975) Posteriormente el

Acta Uacutenica Europea (1986) destacoacute la necesidad de la ldquoCohesioacuten Econoacutemica y Socialrdquo que

en 1992 se convirtioacute en un objetivo de la UE con la creacioacuten del Fondo Social Europeo y

que luego de Maastricht pasoacute a considerarse un eje de la poliacutetica comunitaria (CEPAL

2007 13-14)11

Aunque la cohesioacuten social ha sido objeto de poliacuteticas puacuteblicas comunitarias durante

deacutecadas la vitalidad maacutes reciente de la propuesta tiene su origen en los antildeos noventa

Entonces se asocioacute la cohesioacuten social con la agenda transnacional y el sentido

supranacional de la UE en una renovada buacutesqueda por estrechar las brechas de

desigualdad por encarar la pobreza y evitar la polarizacioacuten tanto dentro de cada paiacutes como

entre los Estados miembros (Duraacuten y Machinea 2007 XIV)

De forma sorprendente y pese a su extendida permanencia entre los objetivos y poliacuteticas

comunitarias la UE no ha definido con precisioacuten el concepto de cohesioacuten social Soacutelo

encontramos una definicioacuten ambigua en el ldquoGlosario de la UErdquo que afirma que ldquola cohesioacuten

11

Seguacuten el Tratado de Maastricht (artiacuteculo B) la Unioacuten tendriacutea el objetivo de ldquopromover un progreso

econoacutemico y social equilibrado y sostenible principalmente mediante la creacioacuten de un espacio sin fronteras

interiores el fortalecimiento de la cohesioacuten econoacutemica y social y el establecimiento de una unioacuten econoacutemica

y monetariahelliprdquo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 191 2971992)

econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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28042014)

COMISIOacuteN EUROPEA (1995) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento

Europeo Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de

la asociacioacuten 1996-2000 COM(95) 495 final 23 de octubre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2005) Comunicacioacuten de la Comisioacuten Una asociacioacuten reforzada

entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina COM(2005) 636 8 de diciembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2007) Ameacuterica Latina Documento de Programacioacuten Regional

2007-2013 (E20071047) Julio de 2007 Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2009) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Parlamento Europeo y al

Consejo ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina una asociacioacuten de actores globalesrdquo

COM (2009) 4953 30 de septiembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2014) Cooperacioacuten de la UE con Ameacuterica Latina -

MEMO14213 24032014

CONSEJO DE LA UNIOacuteN EUROPEA (1994) Documento baacutesico sobre las relaciones de

la Unioacuten Europea con Ameacuterica Latina y el Caribe IRELA Madrid

DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

traveacutes de su agrupamiento regional al lanzar su poliacutetica preferencial hacia los paiacuteses

africanos luego ampliado a los paiacuteses de Aacutefrica Caribe y Paciacutefico (ACP) (Van

Langenhove y Marchesi 2009 130)

En un plano secundario las CE intentaron organizar una poliacutetica conjunta respecto a Asia y

Ameacuterica Latina a traveacutes de diversas ayudas y la implementacioacuten de un reacutegimen de

preferencias generalizadas aunque sin equiparar los beneficios concedidos a sus antiguas

colonias especialmente a los paiacuteses ACP y a los paiacuteses de la cuenca del Mediterraacuteneo

(Ventura 2005 313)

El interregionalismo entre Europa y Ameacuterica Latina conoceriacutea el inicio de la firma de

sucesivas generaciones de acuerdos de cooperacioacuten La ldquoprimera generacioacutenrdquo de acuerdos

comerciales no preferenciales que las CE firmaron con paiacuteses latinoamericanos cuyo

objetivo principal consistiacutea en alcanzar un ldquocomercio equilibradordquo y ldquoal maacutes alto nivel

posiblerdquo (Sanahuja 2000 11) no respondiacutea a las demandas latinoamericanas de

eliminacioacuten del proteccionismo comunitario (Rapoport y Musacchio 1993 146)

En la praacutectica la ayuda al desarrollo fue el uacutenico instrumento econoacutemico para respaldar el

diaacutelogo poliacutetico y los objetivos acordados en materia de lucha contra la pobreza en nuestra

regioacuten La ayuda econoacutemica no era contemplada por los acuerdos y se otorgaba de manera

discrecional por la Comisioacuten Europea y aunque aumentoacute siguioacute siendo inferior a la que se

concedioacute a otras regiones (Alvarez 2011 6)

En palabras de Sanahuja ldquolas instituciones comunitarias sin poderes para desplegar una

bdquoverdadera‟ poliacutetica exterior utilizaron la ayuda y en general sus competencias externas en

materia comercial y de desarrollo como soporte y vehiacuteculo de dicha poliacutetica tejiendo una

amplia red de acuerdos y de relaciones poliacuteticas y diplomaacuteticas con paiacuteses terceros y entre

ellos con Ameacuterica Latinardquo (Sanahuja 2003 4) Los viacutenculos con Europa fueron vistas

como la ldquoalternativardquo de desarrollo para superar los problemas internos y externos de

Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja 2006a 4)

El contexto transformado de los antildeos ochenta dio lugar al advenimiento de una nueva etapa

en las relaciones interregionales Las CE comenzaron a manifestar un intereacutes creciente en

nuestra regioacuten La transicioacuten democraacutetica la crisis centroamericana y la crisis de la deuda

externa por el lado latinoamericano y la incorporacioacuten de Espantildea y Portugal al proyecto

de integracioacuten por el lado europeo jugaron a favor de una renovacioacuten de las relaciones

interregionales y un ldquoascensordquo de Ameacuterica Latina en la agenda exterior comunitaria La

ldquoampliacioacuten ibeacutericardquo significariacutea un formidable acrecentamiento de las relaciones

comerciales y poliacutetico-diplomaacuteticas entre ambas regiones (Kanner 2009 219)

La institucionalizacioacuten del diaacutelogo poliacutetico entre las CE y el Grupo de Riacuteo a partir de 19902

satisfizo los intereses de los paiacuteses latinoamericanos de establecer un nivel de diaacutelogo como

conjunto geograacutefico y econoacutemico Este diaacutelogo interregional comprendiacutea una amplia

agenda incluidos temas como cooperacioacuten econoacutemica deuda ayuda al desarrollo medio

ambiente lucha antidroga y terrorismo3

En el plano convencional las relaciones interregionales variaron su base juriacutedica dado que

las CE sustituyeron la mayoriacutea de los acuerdos originales por convenios denominados de

ldquosegunda generacioacutenrdquo que difundieron a nuevos socios Estos acuerdos teniacutean como

particularidad la incorporacioacuten de un amplio campo para la ldquocooperacioacuten econoacutemicardquo

(Ventura 2005 333)

Pese a la inclusioacuten de la Cooperacioacuten Poliacutetica Europea (CPE) en el Acta Uacutenica Europea de

1986 ndashantecesora de la Poliacutetica Exterior y de Seguridad Comuacuten (PESC) de la UEndash y la

institucionalizacioacuten del diaacutelogo CE-Grupo de Riacuteo estas iniciativas resultaron insuficientes

para dotar de mayor envergadura y coherencia a la accioacuten exterior de las CE respecto a

nuestra regioacuten Las instituciones comunitarias continuaron imposibilitadas para desplegar

una poliacutetica exterior uacutenica hacia Ameacuterica Latina

Las relaciones interregionales asumieron un nuevo significado y dimensioacuten a partir de la

nueva deacutecada Con el regreso de la democracia a la regioacuten las negociaciones de paz en

Centroameacuterica y la desaparicioacuten de la loacutegica mundial de la Guerra Friacutea las motivaciones

poliacuteticas y de seguridad quedaron en segundo plano La renovacioacuten del intereacutes econoacutemico

europeo en nuestra regioacuten se hizo evidente propiciado por las poliacuteticas latinoamericanas de

desregulacioacuten y privatizacioacuten ndashseguidas en el marco del ldquoConsenso de Washingtonrdquondash y el

atractivo de ldquomercados ampliadosrdquo ofrecidos por nuevos esquemas de integracioacuten regional

(Sanahuja 2003 4-5)

2 Las relaciones entre las CE y el Grupo de Riacuteo se institucionalizaron a traveacutes de la Declaracioacuten de Roma de

20 de diciembre de 1990 3 El diaacutelogo UE-Grupo de Riacuteo posteriormente sufrioacute cierto debilitamiento por diferentes razones (Freres et

al 2007)

A inicio de los antildeos noventa Europa concluyoacute acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo con paiacuteses

de nuestra regioacuten4 caracterizados por la inclusioacuten de la ldquoclaacuteusula democraacuteticardquo la

continuidad del caraacutecter no preferencial en el plano comercial y la expansioacuten de la

cooperacioacuten Un anaacutelisis meramente cuantitativo de los acuerdos concluidos entre la UE y

los paiacuteses latinoamericanos revela la aceleracioacuten de las relaciones entre ambas regiones en

esta eacutepoca (Ventura 2005 340-341)5

Con el reforzamiento de la capacidad de accioacuten externa conseguida en el Tratado de

Maastricht la UE lanzoacute en 1994 una nueva estrategia para las relaciones con Ameacuterica

Latina (Consejo de la Unioacuten Europea 1994 y Comisioacuten Europea 1995) Se trataba de una

estrategia ldquointerregionalistardquo que pretendiacutea instaurar una relacioacuten de caraacutecter preferencial

entre ambas zonas adaptada a cada grupo subregional o paiacutes individual a traveacutes de marcos

especiacuteficos de relacioacuten poliacutetica y en lo referido a los aspectos econoacutemicos y comerciales

maacutes favorable que la establecida en foros multilaterales (Sanahuja 2003 6)

Dada la ldquoheterogeneidadrdquo de Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995) la UE accediacutea a

tratar de manera diferenciada cada esquema de integracioacuten subregional o paiacutes individual

Las relaciones interregionales se complejizaron a traveacutes de la combinacioacuten de esquemas de

puro interregionalismo y de vinculacioacuten con potencias individuales La consecuencia maacutes

relevante fue la firma de acuerdos ldquode cuarta generacioacutenrdquo6 que pretendiacutean establecer un

nuevo modelo de ldquoasociacioacutenrdquo entre ambas regiones basado en el diaacutelogo poliacutetico la

cooperacioacuten econoacutemica ldquoreforzadardquo y negociaciones para la liberalizacioacuten de los

intercambios comerciales (Sanahuja 2000 3-4)

Esta estrategia fue robustecida por la I Cumbre Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina y el Caribe

(UE-ALC)7 Los Jefes de Estado y de Gobierno de ambos continentes propusieron

promover las relaciones a traveacutes de una ldquoAsociacioacuten Estrateacutegica birregionalrdquo basada en ldquoun

diaacutelogo poliacutetico fructiacutefero y respetuoso de las normas de derecho internacional relaciones

econoacutemicas y financieras soacutelidas basadas en una liberalizacioacuten comercial de caraacutecter

4 Con Argentina (1990) Paraguay (1992) y Uruguay (1992)

5 En Ameacuterica Latina el ldquonuevo regionalismordquo como estrategia para mejorar la insercioacuten internacional y dar

respuesta a los desafiacuteos de la seguridad la gobernanza y el desarrollo econoacutemico y social en el contexto de

post-Guerra Friacutea y de globalizacioacuten abrioacute el paso al surgimiento de esquemas subregionales de integracioacuten

como el Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) y el Mercado Comuacuten del Sur

(Mercosur) y a la renovacioacuten de bloques ya existentes como el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA) y

la Comunidad Andina de Naciones (CAN) 6 Con Meacutexico Chile y el Mercosur entre 1995 y 1997

7 Celebrada en Riacuteo de Janeiro los diacuteas 28 y 29 de junio de 1999

integral y equilibrada y en el libre flujo de capitales y una cooperacioacuten maacutes dinaacutemica y

creativardquo (Declaracioacuten de la Cumbre de Riacuteo 1999)8

Luego de los ldquoantildeos esperanzadosrdquo de 1995 a 1999 para Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja

2006a 16) el mundo post 11-S jugariacutea en contra de los intereses de la regioacuten

caracterizaacutendose por una reestructuracioacuten de la agenda internacional basada en la lucha

contra el terrorismo y los temas de seguridad Al mismo tiempo el esquema unipolar de la

inmediata post-Guerra Friacutea dominado por EEUU comenzoacute a dar paso a una competencia

multipolar sobre todo a nivel econoacutemico

La ldquosecuritizacioacutenrdquo de la agenda europea ndashy con ello el ascenso de regiones como Oriente

Proacuteximo y los Balcanesndash sumado a que la UE se hallaba inmersa en el proceso de

ampliacioacuten hacia el Este condujeron a Ameacuterica Latina a los peldantildeos maacutes bajos en el

esquema de relaciones exteriores de la UE La ldquodevaluacioacuten estrateacutegicardquo de Ameacuterica Latina

(Sanahuja 2003 13) tras el 11-S incidiriacutea en la falta de progresos en las relaciones

interregionales

La primera deacutecada del siglo XXI seriacutea testigo sin embargo de la convocatoria de cuatro

Cumbres UE-ALC9 con un mismo cariz declaraciones de buenas intenciones y el

compromiso poliacutetico de seguir avanzando en la construccioacuten de la Asociacioacuten estrateacutegica

interregional especialmente a traveacutes de una estrategia asimeacutetrica entre las diferentes

subregiones latinoamericanas

La promocioacuten de viacutenculos especiales con aquellos paiacuteses que tuvieran un ldquopapel especial en

la regioacutenrdquo era incorporada como una de las prioridades de la UE (Comisioacuten Europea 2005)

En antildeos posteriores la UE aceptoacute llevar adelante ldquoAsociaciones Estrateacutegicasrdquo con Brasil

Chile y Meacutexico en concordancia con la poliacutetica europea de establecer relaciones externas

privilegiadas con paiacuteses individuales (Alvarez 2011 11)10

Si por un lado este reforzamiento del ldquogiro bilateralistardquo despuntado en los antildeos noventa

pareciacutea certificar el fracaso definitivo de la estrategia de la UE de apoyo a la integracioacuten

(Del Arenal 2009 28) por otro la conformacioacuten de una ldquoredrdquo de acuerdos de asociacioacuten

8 Esta Asociacioacuten pretendiacutea ser alcanzada en base a los acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo ya existentes y

nuevos acuerdos de ldquocuarta generacioacutenrdquo con los ldquomercados emergentesrdquo de Ameacuterica Latina 9 II Cumbre UE-ALC en Madrid 17 de mayo de 2002 III Cumbre UE-ALC en Guadalajara 28 de mayo de

2004 IV Cumbre UE-ALC en Viena 12 de mayo de 2006 y V Cumbre UE-ALC en Lima 16 de mayo de

2008 10

En los casos de Meacutexico y Chile ndashasiacute como de Ameacuterica Centralndash los acuerdos de libre comercio entre estos

paiacuteses y EEUU jugaron como un ldquocatalizadorrdquo de las relaciones con la UE (Sanahuja 2003 13)

era considerada oficialmente como un posible camino para alcanzar el objetivo superior de

una Asociacioacuten estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2005)

Los cambios en el contexto internacional en los uacuteltimos antildeos no han favorecido el

mejoramiento de la posicioacuten relativa de Ameacuterica Latina en la agenda europea y por lo

tanto tampoco han contribuido a un ldquosalto cualitativordquo en las relaciones con la UE La

crisis econoacutemico-financiera global sumada a la crisis endoacutegena europea y la creciente

importancia econoacutemica poliacutetica y estrateacutegica de la zona de Asia-Paciacutefico desalientan los

esfuerzos por instalar a las relaciones birregionales a niveles maacutes elevados en la agenda

exterior europea (Alvarez 2011 12) con la posible excepcioacuten de algunos paiacuteses

latinoamericanos de manera individual

La Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 2009 sobre las relaciones de la UE con Ameacuterica

Latina daba cuenta de los desafiacuteos en las relaciones interregionales que planteaba la crisis

econoacutemica global el cambio climaacutetico y las migraciones Sin variar considerablemente su

estrategia hacia la regioacuten la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo birregional (en

cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir las

negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten (con Ameacuterica Central y paiacuteses andinos) y

consolidar las relaciones bilaterales (con Brasil Chile y Meacutexico) (Comisioacuten Europea

2009)

En este esquema la cohesioacuten social se mostraba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional mientras que la Comisioacuten Europea remarcaba que se

habiacutean hecho ldquomuchas cosasrdquo para promover la cohesioacuten social en la regioacuten (Comisioacuten

Europea 2009 3) Este concepto tan vago y al mismo tiempo complejo ha sido objeto de

innumerables definiciones y formulaciones a lo largo de los uacuteltimos antildeos entre actores ndash

sean acadeacutemicos poliacuteticos o funcionariosndash de ambas regiones

II El concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo algunas consideraciones

Pese a ser un teacutermino de uso corriente en la actualidad el concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo

posee un vasto recorrido especialmente en Europa caracterizado por la proliferacioacuten de

definiciones y debates a su alrededor Dado que entrar con exhaustividad a revisar dichas

discusiones excede con creces los objetivos de este trabajo sencillamente rescatamos

algunas enunciaciones generadas en torno a dicho concepto tanto en Europa como en

Ameacuterica Latina

La UE contemploacute el tema de la cohesioacuten social desde sus mismos oriacutegenes Aunque no la

denominara de esa manera ni la definiera de forma precisa las entonces CE fueron pioneras

en identificar este elemento y en prestarle especial atencioacuten Desde los Tratados de Roma

de 1957 el avance en el proceso de integracioacuten estuvo basado en el supuesto de que la

liberalizacioacuten econoacutemica y comercial conduciriacutea a mejoras importantes del bienestar

general y a la reduccioacuten de las diferencias regionales

Desde esta perspectiva el principal propoacutesito de la poliacutetica de cohesioacuten ha sido

tradicionalmente el de reducir las disparidades econoacutemicas y sociales de manera de

compensar los efectos ldquonaturalesrdquo del mercado uacutenico promoviendo una distribucioacuten maacutes

equilibrada de recursos y del desarrollo econoacutemico a lo largo de todo el territorio del

bloque (Nugent 2010 339)

Las CE formalizaron poliacuteticas activas para reducir las diferencias regionales lo que dio

lugar a la creacioacuten del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (1975) Posteriormente el

Acta Uacutenica Europea (1986) destacoacute la necesidad de la ldquoCohesioacuten Econoacutemica y Socialrdquo que

en 1992 se convirtioacute en un objetivo de la UE con la creacioacuten del Fondo Social Europeo y

que luego de Maastricht pasoacute a considerarse un eje de la poliacutetica comunitaria (CEPAL

2007 13-14)11

Aunque la cohesioacuten social ha sido objeto de poliacuteticas puacuteblicas comunitarias durante

deacutecadas la vitalidad maacutes reciente de la propuesta tiene su origen en los antildeos noventa

Entonces se asocioacute la cohesioacuten social con la agenda transnacional y el sentido

supranacional de la UE en una renovada buacutesqueda por estrechar las brechas de

desigualdad por encarar la pobreza y evitar la polarizacioacuten tanto dentro de cada paiacutes como

entre los Estados miembros (Duraacuten y Machinea 2007 XIV)

De forma sorprendente y pese a su extendida permanencia entre los objetivos y poliacuteticas

comunitarias la UE no ha definido con precisioacuten el concepto de cohesioacuten social Soacutelo

encontramos una definicioacuten ambigua en el ldquoGlosario de la UErdquo que afirma que ldquola cohesioacuten

11

Seguacuten el Tratado de Maastricht (artiacuteculo B) la Unioacuten tendriacutea el objetivo de ldquopromover un progreso

econoacutemico y social equilibrado y sostenible principalmente mediante la creacioacuten de un espacio sin fronteras

interiores el fortalecimiento de la cohesioacuten econoacutemica y social y el establecimiento de una unioacuten econoacutemica

y monetariahelliprdquo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 191 2971992)

econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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interregionales y un ldquoascensordquo de Ameacuterica Latina en la agenda exterior comunitaria La

ldquoampliacioacuten ibeacutericardquo significariacutea un formidable acrecentamiento de las relaciones

comerciales y poliacutetico-diplomaacuteticas entre ambas regiones (Kanner 2009 219)

La institucionalizacioacuten del diaacutelogo poliacutetico entre las CE y el Grupo de Riacuteo a partir de 19902

satisfizo los intereses de los paiacuteses latinoamericanos de establecer un nivel de diaacutelogo como

conjunto geograacutefico y econoacutemico Este diaacutelogo interregional comprendiacutea una amplia

agenda incluidos temas como cooperacioacuten econoacutemica deuda ayuda al desarrollo medio

ambiente lucha antidroga y terrorismo3

En el plano convencional las relaciones interregionales variaron su base juriacutedica dado que

las CE sustituyeron la mayoriacutea de los acuerdos originales por convenios denominados de

ldquosegunda generacioacutenrdquo que difundieron a nuevos socios Estos acuerdos teniacutean como

particularidad la incorporacioacuten de un amplio campo para la ldquocooperacioacuten econoacutemicardquo

(Ventura 2005 333)

Pese a la inclusioacuten de la Cooperacioacuten Poliacutetica Europea (CPE) en el Acta Uacutenica Europea de

1986 ndashantecesora de la Poliacutetica Exterior y de Seguridad Comuacuten (PESC) de la UEndash y la

institucionalizacioacuten del diaacutelogo CE-Grupo de Riacuteo estas iniciativas resultaron insuficientes

para dotar de mayor envergadura y coherencia a la accioacuten exterior de las CE respecto a

nuestra regioacuten Las instituciones comunitarias continuaron imposibilitadas para desplegar

una poliacutetica exterior uacutenica hacia Ameacuterica Latina

Las relaciones interregionales asumieron un nuevo significado y dimensioacuten a partir de la

nueva deacutecada Con el regreso de la democracia a la regioacuten las negociaciones de paz en

Centroameacuterica y la desaparicioacuten de la loacutegica mundial de la Guerra Friacutea las motivaciones

poliacuteticas y de seguridad quedaron en segundo plano La renovacioacuten del intereacutes econoacutemico

europeo en nuestra regioacuten se hizo evidente propiciado por las poliacuteticas latinoamericanas de

desregulacioacuten y privatizacioacuten ndashseguidas en el marco del ldquoConsenso de Washingtonrdquondash y el

atractivo de ldquomercados ampliadosrdquo ofrecidos por nuevos esquemas de integracioacuten regional

(Sanahuja 2003 4-5)

2 Las relaciones entre las CE y el Grupo de Riacuteo se institucionalizaron a traveacutes de la Declaracioacuten de Roma de

20 de diciembre de 1990 3 El diaacutelogo UE-Grupo de Riacuteo posteriormente sufrioacute cierto debilitamiento por diferentes razones (Freres et

al 2007)

A inicio de los antildeos noventa Europa concluyoacute acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo con paiacuteses

de nuestra regioacuten4 caracterizados por la inclusioacuten de la ldquoclaacuteusula democraacuteticardquo la

continuidad del caraacutecter no preferencial en el plano comercial y la expansioacuten de la

cooperacioacuten Un anaacutelisis meramente cuantitativo de los acuerdos concluidos entre la UE y

los paiacuteses latinoamericanos revela la aceleracioacuten de las relaciones entre ambas regiones en

esta eacutepoca (Ventura 2005 340-341)5

Con el reforzamiento de la capacidad de accioacuten externa conseguida en el Tratado de

Maastricht la UE lanzoacute en 1994 una nueva estrategia para las relaciones con Ameacuterica

Latina (Consejo de la Unioacuten Europea 1994 y Comisioacuten Europea 1995) Se trataba de una

estrategia ldquointerregionalistardquo que pretendiacutea instaurar una relacioacuten de caraacutecter preferencial

entre ambas zonas adaptada a cada grupo subregional o paiacutes individual a traveacutes de marcos

especiacuteficos de relacioacuten poliacutetica y en lo referido a los aspectos econoacutemicos y comerciales

maacutes favorable que la establecida en foros multilaterales (Sanahuja 2003 6)

Dada la ldquoheterogeneidadrdquo de Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995) la UE accediacutea a

tratar de manera diferenciada cada esquema de integracioacuten subregional o paiacutes individual

Las relaciones interregionales se complejizaron a traveacutes de la combinacioacuten de esquemas de

puro interregionalismo y de vinculacioacuten con potencias individuales La consecuencia maacutes

relevante fue la firma de acuerdos ldquode cuarta generacioacutenrdquo6 que pretendiacutean establecer un

nuevo modelo de ldquoasociacioacutenrdquo entre ambas regiones basado en el diaacutelogo poliacutetico la

cooperacioacuten econoacutemica ldquoreforzadardquo y negociaciones para la liberalizacioacuten de los

intercambios comerciales (Sanahuja 2000 3-4)

Esta estrategia fue robustecida por la I Cumbre Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina y el Caribe

(UE-ALC)7 Los Jefes de Estado y de Gobierno de ambos continentes propusieron

promover las relaciones a traveacutes de una ldquoAsociacioacuten Estrateacutegica birregionalrdquo basada en ldquoun

diaacutelogo poliacutetico fructiacutefero y respetuoso de las normas de derecho internacional relaciones

econoacutemicas y financieras soacutelidas basadas en una liberalizacioacuten comercial de caraacutecter

4 Con Argentina (1990) Paraguay (1992) y Uruguay (1992)

5 En Ameacuterica Latina el ldquonuevo regionalismordquo como estrategia para mejorar la insercioacuten internacional y dar

respuesta a los desafiacuteos de la seguridad la gobernanza y el desarrollo econoacutemico y social en el contexto de

post-Guerra Friacutea y de globalizacioacuten abrioacute el paso al surgimiento de esquemas subregionales de integracioacuten

como el Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) y el Mercado Comuacuten del Sur

(Mercosur) y a la renovacioacuten de bloques ya existentes como el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA) y

la Comunidad Andina de Naciones (CAN) 6 Con Meacutexico Chile y el Mercosur entre 1995 y 1997

7 Celebrada en Riacuteo de Janeiro los diacuteas 28 y 29 de junio de 1999

integral y equilibrada y en el libre flujo de capitales y una cooperacioacuten maacutes dinaacutemica y

creativardquo (Declaracioacuten de la Cumbre de Riacuteo 1999)8

Luego de los ldquoantildeos esperanzadosrdquo de 1995 a 1999 para Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja

2006a 16) el mundo post 11-S jugariacutea en contra de los intereses de la regioacuten

caracterizaacutendose por una reestructuracioacuten de la agenda internacional basada en la lucha

contra el terrorismo y los temas de seguridad Al mismo tiempo el esquema unipolar de la

inmediata post-Guerra Friacutea dominado por EEUU comenzoacute a dar paso a una competencia

multipolar sobre todo a nivel econoacutemico

La ldquosecuritizacioacutenrdquo de la agenda europea ndashy con ello el ascenso de regiones como Oriente

Proacuteximo y los Balcanesndash sumado a que la UE se hallaba inmersa en el proceso de

ampliacioacuten hacia el Este condujeron a Ameacuterica Latina a los peldantildeos maacutes bajos en el

esquema de relaciones exteriores de la UE La ldquodevaluacioacuten estrateacutegicardquo de Ameacuterica Latina

(Sanahuja 2003 13) tras el 11-S incidiriacutea en la falta de progresos en las relaciones

interregionales

La primera deacutecada del siglo XXI seriacutea testigo sin embargo de la convocatoria de cuatro

Cumbres UE-ALC9 con un mismo cariz declaraciones de buenas intenciones y el

compromiso poliacutetico de seguir avanzando en la construccioacuten de la Asociacioacuten estrateacutegica

interregional especialmente a traveacutes de una estrategia asimeacutetrica entre las diferentes

subregiones latinoamericanas

La promocioacuten de viacutenculos especiales con aquellos paiacuteses que tuvieran un ldquopapel especial en

la regioacutenrdquo era incorporada como una de las prioridades de la UE (Comisioacuten Europea 2005)

En antildeos posteriores la UE aceptoacute llevar adelante ldquoAsociaciones Estrateacutegicasrdquo con Brasil

Chile y Meacutexico en concordancia con la poliacutetica europea de establecer relaciones externas

privilegiadas con paiacuteses individuales (Alvarez 2011 11)10

Si por un lado este reforzamiento del ldquogiro bilateralistardquo despuntado en los antildeos noventa

pareciacutea certificar el fracaso definitivo de la estrategia de la UE de apoyo a la integracioacuten

(Del Arenal 2009 28) por otro la conformacioacuten de una ldquoredrdquo de acuerdos de asociacioacuten

8 Esta Asociacioacuten pretendiacutea ser alcanzada en base a los acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo ya existentes y

nuevos acuerdos de ldquocuarta generacioacutenrdquo con los ldquomercados emergentesrdquo de Ameacuterica Latina 9 II Cumbre UE-ALC en Madrid 17 de mayo de 2002 III Cumbre UE-ALC en Guadalajara 28 de mayo de

2004 IV Cumbre UE-ALC en Viena 12 de mayo de 2006 y V Cumbre UE-ALC en Lima 16 de mayo de

2008 10

En los casos de Meacutexico y Chile ndashasiacute como de Ameacuterica Centralndash los acuerdos de libre comercio entre estos

paiacuteses y EEUU jugaron como un ldquocatalizadorrdquo de las relaciones con la UE (Sanahuja 2003 13)

era considerada oficialmente como un posible camino para alcanzar el objetivo superior de

una Asociacioacuten estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2005)

Los cambios en el contexto internacional en los uacuteltimos antildeos no han favorecido el

mejoramiento de la posicioacuten relativa de Ameacuterica Latina en la agenda europea y por lo

tanto tampoco han contribuido a un ldquosalto cualitativordquo en las relaciones con la UE La

crisis econoacutemico-financiera global sumada a la crisis endoacutegena europea y la creciente

importancia econoacutemica poliacutetica y estrateacutegica de la zona de Asia-Paciacutefico desalientan los

esfuerzos por instalar a las relaciones birregionales a niveles maacutes elevados en la agenda

exterior europea (Alvarez 2011 12) con la posible excepcioacuten de algunos paiacuteses

latinoamericanos de manera individual

La Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 2009 sobre las relaciones de la UE con Ameacuterica

Latina daba cuenta de los desafiacuteos en las relaciones interregionales que planteaba la crisis

econoacutemica global el cambio climaacutetico y las migraciones Sin variar considerablemente su

estrategia hacia la regioacuten la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo birregional (en

cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir las

negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten (con Ameacuterica Central y paiacuteses andinos) y

consolidar las relaciones bilaterales (con Brasil Chile y Meacutexico) (Comisioacuten Europea

2009)

En este esquema la cohesioacuten social se mostraba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional mientras que la Comisioacuten Europea remarcaba que se

habiacutean hecho ldquomuchas cosasrdquo para promover la cohesioacuten social en la regioacuten (Comisioacuten

Europea 2009 3) Este concepto tan vago y al mismo tiempo complejo ha sido objeto de

innumerables definiciones y formulaciones a lo largo de los uacuteltimos antildeos entre actores ndash

sean acadeacutemicos poliacuteticos o funcionariosndash de ambas regiones

II El concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo algunas consideraciones

Pese a ser un teacutermino de uso corriente en la actualidad el concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo

posee un vasto recorrido especialmente en Europa caracterizado por la proliferacioacuten de

definiciones y debates a su alrededor Dado que entrar con exhaustividad a revisar dichas

discusiones excede con creces los objetivos de este trabajo sencillamente rescatamos

algunas enunciaciones generadas en torno a dicho concepto tanto en Europa como en

Ameacuterica Latina

La UE contemploacute el tema de la cohesioacuten social desde sus mismos oriacutegenes Aunque no la

denominara de esa manera ni la definiera de forma precisa las entonces CE fueron pioneras

en identificar este elemento y en prestarle especial atencioacuten Desde los Tratados de Roma

de 1957 el avance en el proceso de integracioacuten estuvo basado en el supuesto de que la

liberalizacioacuten econoacutemica y comercial conduciriacutea a mejoras importantes del bienestar

general y a la reduccioacuten de las diferencias regionales

Desde esta perspectiva el principal propoacutesito de la poliacutetica de cohesioacuten ha sido

tradicionalmente el de reducir las disparidades econoacutemicas y sociales de manera de

compensar los efectos ldquonaturalesrdquo del mercado uacutenico promoviendo una distribucioacuten maacutes

equilibrada de recursos y del desarrollo econoacutemico a lo largo de todo el territorio del

bloque (Nugent 2010 339)

Las CE formalizaron poliacuteticas activas para reducir las diferencias regionales lo que dio

lugar a la creacioacuten del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (1975) Posteriormente el

Acta Uacutenica Europea (1986) destacoacute la necesidad de la ldquoCohesioacuten Econoacutemica y Socialrdquo que

en 1992 se convirtioacute en un objetivo de la UE con la creacioacuten del Fondo Social Europeo y

que luego de Maastricht pasoacute a considerarse un eje de la poliacutetica comunitaria (CEPAL

2007 13-14)11

Aunque la cohesioacuten social ha sido objeto de poliacuteticas puacuteblicas comunitarias durante

deacutecadas la vitalidad maacutes reciente de la propuesta tiene su origen en los antildeos noventa

Entonces se asocioacute la cohesioacuten social con la agenda transnacional y el sentido

supranacional de la UE en una renovada buacutesqueda por estrechar las brechas de

desigualdad por encarar la pobreza y evitar la polarizacioacuten tanto dentro de cada paiacutes como

entre los Estados miembros (Duraacuten y Machinea 2007 XIV)

De forma sorprendente y pese a su extendida permanencia entre los objetivos y poliacuteticas

comunitarias la UE no ha definido con precisioacuten el concepto de cohesioacuten social Soacutelo

encontramos una definicioacuten ambigua en el ldquoGlosario de la UErdquo que afirma que ldquola cohesioacuten

11

Seguacuten el Tratado de Maastricht (artiacuteculo B) la Unioacuten tendriacutea el objetivo de ldquopromover un progreso

econoacutemico y social equilibrado y sostenible principalmente mediante la creacioacuten de un espacio sin fronteras

interiores el fortalecimiento de la cohesioacuten econoacutemica y social y el establecimiento de una unioacuten econoacutemica

y monetariahelliprdquo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 191 2971992)

econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

Bibliografiacutea

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DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

A inicio de los antildeos noventa Europa concluyoacute acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo con paiacuteses

de nuestra regioacuten4 caracterizados por la inclusioacuten de la ldquoclaacuteusula democraacuteticardquo la

continuidad del caraacutecter no preferencial en el plano comercial y la expansioacuten de la

cooperacioacuten Un anaacutelisis meramente cuantitativo de los acuerdos concluidos entre la UE y

los paiacuteses latinoamericanos revela la aceleracioacuten de las relaciones entre ambas regiones en

esta eacutepoca (Ventura 2005 340-341)5

Con el reforzamiento de la capacidad de accioacuten externa conseguida en el Tratado de

Maastricht la UE lanzoacute en 1994 una nueva estrategia para las relaciones con Ameacuterica

Latina (Consejo de la Unioacuten Europea 1994 y Comisioacuten Europea 1995) Se trataba de una

estrategia ldquointerregionalistardquo que pretendiacutea instaurar una relacioacuten de caraacutecter preferencial

entre ambas zonas adaptada a cada grupo subregional o paiacutes individual a traveacutes de marcos

especiacuteficos de relacioacuten poliacutetica y en lo referido a los aspectos econoacutemicos y comerciales

maacutes favorable que la establecida en foros multilaterales (Sanahuja 2003 6)

Dada la ldquoheterogeneidadrdquo de Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995) la UE accediacutea a

tratar de manera diferenciada cada esquema de integracioacuten subregional o paiacutes individual

Las relaciones interregionales se complejizaron a traveacutes de la combinacioacuten de esquemas de

puro interregionalismo y de vinculacioacuten con potencias individuales La consecuencia maacutes

relevante fue la firma de acuerdos ldquode cuarta generacioacutenrdquo6 que pretendiacutean establecer un

nuevo modelo de ldquoasociacioacutenrdquo entre ambas regiones basado en el diaacutelogo poliacutetico la

cooperacioacuten econoacutemica ldquoreforzadardquo y negociaciones para la liberalizacioacuten de los

intercambios comerciales (Sanahuja 2000 3-4)

Esta estrategia fue robustecida por la I Cumbre Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina y el Caribe

(UE-ALC)7 Los Jefes de Estado y de Gobierno de ambos continentes propusieron

promover las relaciones a traveacutes de una ldquoAsociacioacuten Estrateacutegica birregionalrdquo basada en ldquoun

diaacutelogo poliacutetico fructiacutefero y respetuoso de las normas de derecho internacional relaciones

econoacutemicas y financieras soacutelidas basadas en una liberalizacioacuten comercial de caraacutecter

4 Con Argentina (1990) Paraguay (1992) y Uruguay (1992)

5 En Ameacuterica Latina el ldquonuevo regionalismordquo como estrategia para mejorar la insercioacuten internacional y dar

respuesta a los desafiacuteos de la seguridad la gobernanza y el desarrollo econoacutemico y social en el contexto de

post-Guerra Friacutea y de globalizacioacuten abrioacute el paso al surgimiento de esquemas subregionales de integracioacuten

como el Tratado de Libre Comercio de Ameacuterica del Norte (TLCAN) y el Mercado Comuacuten del Sur

(Mercosur) y a la renovacioacuten de bloques ya existentes como el Mercado Comuacuten Centroamericano (MCCA) y

la Comunidad Andina de Naciones (CAN) 6 Con Meacutexico Chile y el Mercosur entre 1995 y 1997

7 Celebrada en Riacuteo de Janeiro los diacuteas 28 y 29 de junio de 1999

integral y equilibrada y en el libre flujo de capitales y una cooperacioacuten maacutes dinaacutemica y

creativardquo (Declaracioacuten de la Cumbre de Riacuteo 1999)8

Luego de los ldquoantildeos esperanzadosrdquo de 1995 a 1999 para Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja

2006a 16) el mundo post 11-S jugariacutea en contra de los intereses de la regioacuten

caracterizaacutendose por una reestructuracioacuten de la agenda internacional basada en la lucha

contra el terrorismo y los temas de seguridad Al mismo tiempo el esquema unipolar de la

inmediata post-Guerra Friacutea dominado por EEUU comenzoacute a dar paso a una competencia

multipolar sobre todo a nivel econoacutemico

La ldquosecuritizacioacutenrdquo de la agenda europea ndashy con ello el ascenso de regiones como Oriente

Proacuteximo y los Balcanesndash sumado a que la UE se hallaba inmersa en el proceso de

ampliacioacuten hacia el Este condujeron a Ameacuterica Latina a los peldantildeos maacutes bajos en el

esquema de relaciones exteriores de la UE La ldquodevaluacioacuten estrateacutegicardquo de Ameacuterica Latina

(Sanahuja 2003 13) tras el 11-S incidiriacutea en la falta de progresos en las relaciones

interregionales

La primera deacutecada del siglo XXI seriacutea testigo sin embargo de la convocatoria de cuatro

Cumbres UE-ALC9 con un mismo cariz declaraciones de buenas intenciones y el

compromiso poliacutetico de seguir avanzando en la construccioacuten de la Asociacioacuten estrateacutegica

interregional especialmente a traveacutes de una estrategia asimeacutetrica entre las diferentes

subregiones latinoamericanas

La promocioacuten de viacutenculos especiales con aquellos paiacuteses que tuvieran un ldquopapel especial en

la regioacutenrdquo era incorporada como una de las prioridades de la UE (Comisioacuten Europea 2005)

En antildeos posteriores la UE aceptoacute llevar adelante ldquoAsociaciones Estrateacutegicasrdquo con Brasil

Chile y Meacutexico en concordancia con la poliacutetica europea de establecer relaciones externas

privilegiadas con paiacuteses individuales (Alvarez 2011 11)10

Si por un lado este reforzamiento del ldquogiro bilateralistardquo despuntado en los antildeos noventa

pareciacutea certificar el fracaso definitivo de la estrategia de la UE de apoyo a la integracioacuten

(Del Arenal 2009 28) por otro la conformacioacuten de una ldquoredrdquo de acuerdos de asociacioacuten

8 Esta Asociacioacuten pretendiacutea ser alcanzada en base a los acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo ya existentes y

nuevos acuerdos de ldquocuarta generacioacutenrdquo con los ldquomercados emergentesrdquo de Ameacuterica Latina 9 II Cumbre UE-ALC en Madrid 17 de mayo de 2002 III Cumbre UE-ALC en Guadalajara 28 de mayo de

2004 IV Cumbre UE-ALC en Viena 12 de mayo de 2006 y V Cumbre UE-ALC en Lima 16 de mayo de

2008 10

En los casos de Meacutexico y Chile ndashasiacute como de Ameacuterica Centralndash los acuerdos de libre comercio entre estos

paiacuteses y EEUU jugaron como un ldquocatalizadorrdquo de las relaciones con la UE (Sanahuja 2003 13)

era considerada oficialmente como un posible camino para alcanzar el objetivo superior de

una Asociacioacuten estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2005)

Los cambios en el contexto internacional en los uacuteltimos antildeos no han favorecido el

mejoramiento de la posicioacuten relativa de Ameacuterica Latina en la agenda europea y por lo

tanto tampoco han contribuido a un ldquosalto cualitativordquo en las relaciones con la UE La

crisis econoacutemico-financiera global sumada a la crisis endoacutegena europea y la creciente

importancia econoacutemica poliacutetica y estrateacutegica de la zona de Asia-Paciacutefico desalientan los

esfuerzos por instalar a las relaciones birregionales a niveles maacutes elevados en la agenda

exterior europea (Alvarez 2011 12) con la posible excepcioacuten de algunos paiacuteses

latinoamericanos de manera individual

La Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 2009 sobre las relaciones de la UE con Ameacuterica

Latina daba cuenta de los desafiacuteos en las relaciones interregionales que planteaba la crisis

econoacutemica global el cambio climaacutetico y las migraciones Sin variar considerablemente su

estrategia hacia la regioacuten la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo birregional (en

cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir las

negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten (con Ameacuterica Central y paiacuteses andinos) y

consolidar las relaciones bilaterales (con Brasil Chile y Meacutexico) (Comisioacuten Europea

2009)

En este esquema la cohesioacuten social se mostraba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional mientras que la Comisioacuten Europea remarcaba que se

habiacutean hecho ldquomuchas cosasrdquo para promover la cohesioacuten social en la regioacuten (Comisioacuten

Europea 2009 3) Este concepto tan vago y al mismo tiempo complejo ha sido objeto de

innumerables definiciones y formulaciones a lo largo de los uacuteltimos antildeos entre actores ndash

sean acadeacutemicos poliacuteticos o funcionariosndash de ambas regiones

II El concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo algunas consideraciones

Pese a ser un teacutermino de uso corriente en la actualidad el concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo

posee un vasto recorrido especialmente en Europa caracterizado por la proliferacioacuten de

definiciones y debates a su alrededor Dado que entrar con exhaustividad a revisar dichas

discusiones excede con creces los objetivos de este trabajo sencillamente rescatamos

algunas enunciaciones generadas en torno a dicho concepto tanto en Europa como en

Ameacuterica Latina

La UE contemploacute el tema de la cohesioacuten social desde sus mismos oriacutegenes Aunque no la

denominara de esa manera ni la definiera de forma precisa las entonces CE fueron pioneras

en identificar este elemento y en prestarle especial atencioacuten Desde los Tratados de Roma

de 1957 el avance en el proceso de integracioacuten estuvo basado en el supuesto de que la

liberalizacioacuten econoacutemica y comercial conduciriacutea a mejoras importantes del bienestar

general y a la reduccioacuten de las diferencias regionales

Desde esta perspectiva el principal propoacutesito de la poliacutetica de cohesioacuten ha sido

tradicionalmente el de reducir las disparidades econoacutemicas y sociales de manera de

compensar los efectos ldquonaturalesrdquo del mercado uacutenico promoviendo una distribucioacuten maacutes

equilibrada de recursos y del desarrollo econoacutemico a lo largo de todo el territorio del

bloque (Nugent 2010 339)

Las CE formalizaron poliacuteticas activas para reducir las diferencias regionales lo que dio

lugar a la creacioacuten del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (1975) Posteriormente el

Acta Uacutenica Europea (1986) destacoacute la necesidad de la ldquoCohesioacuten Econoacutemica y Socialrdquo que

en 1992 se convirtioacute en un objetivo de la UE con la creacioacuten del Fondo Social Europeo y

que luego de Maastricht pasoacute a considerarse un eje de la poliacutetica comunitaria (CEPAL

2007 13-14)11

Aunque la cohesioacuten social ha sido objeto de poliacuteticas puacuteblicas comunitarias durante

deacutecadas la vitalidad maacutes reciente de la propuesta tiene su origen en los antildeos noventa

Entonces se asocioacute la cohesioacuten social con la agenda transnacional y el sentido

supranacional de la UE en una renovada buacutesqueda por estrechar las brechas de

desigualdad por encarar la pobreza y evitar la polarizacioacuten tanto dentro de cada paiacutes como

entre los Estados miembros (Duraacuten y Machinea 2007 XIV)

De forma sorprendente y pese a su extendida permanencia entre los objetivos y poliacuteticas

comunitarias la UE no ha definido con precisioacuten el concepto de cohesioacuten social Soacutelo

encontramos una definicioacuten ambigua en el ldquoGlosario de la UErdquo que afirma que ldquola cohesioacuten

11

Seguacuten el Tratado de Maastricht (artiacuteculo B) la Unioacuten tendriacutea el objetivo de ldquopromover un progreso

econoacutemico y social equilibrado y sostenible principalmente mediante la creacioacuten de un espacio sin fronteras

interiores el fortalecimiento de la cohesioacuten econoacutemica y social y el establecimiento de una unioacuten econoacutemica

y monetariahelliprdquo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 191 2971992)

econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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integral y equilibrada y en el libre flujo de capitales y una cooperacioacuten maacutes dinaacutemica y

creativardquo (Declaracioacuten de la Cumbre de Riacuteo 1999)8

Luego de los ldquoantildeos esperanzadosrdquo de 1995 a 1999 para Ameacuterica Latina (Freres y Sanahuja

2006a 16) el mundo post 11-S jugariacutea en contra de los intereses de la regioacuten

caracterizaacutendose por una reestructuracioacuten de la agenda internacional basada en la lucha

contra el terrorismo y los temas de seguridad Al mismo tiempo el esquema unipolar de la

inmediata post-Guerra Friacutea dominado por EEUU comenzoacute a dar paso a una competencia

multipolar sobre todo a nivel econoacutemico

La ldquosecuritizacioacutenrdquo de la agenda europea ndashy con ello el ascenso de regiones como Oriente

Proacuteximo y los Balcanesndash sumado a que la UE se hallaba inmersa en el proceso de

ampliacioacuten hacia el Este condujeron a Ameacuterica Latina a los peldantildeos maacutes bajos en el

esquema de relaciones exteriores de la UE La ldquodevaluacioacuten estrateacutegicardquo de Ameacuterica Latina

(Sanahuja 2003 13) tras el 11-S incidiriacutea en la falta de progresos en las relaciones

interregionales

La primera deacutecada del siglo XXI seriacutea testigo sin embargo de la convocatoria de cuatro

Cumbres UE-ALC9 con un mismo cariz declaraciones de buenas intenciones y el

compromiso poliacutetico de seguir avanzando en la construccioacuten de la Asociacioacuten estrateacutegica

interregional especialmente a traveacutes de una estrategia asimeacutetrica entre las diferentes

subregiones latinoamericanas

La promocioacuten de viacutenculos especiales con aquellos paiacuteses que tuvieran un ldquopapel especial en

la regioacutenrdquo era incorporada como una de las prioridades de la UE (Comisioacuten Europea 2005)

En antildeos posteriores la UE aceptoacute llevar adelante ldquoAsociaciones Estrateacutegicasrdquo con Brasil

Chile y Meacutexico en concordancia con la poliacutetica europea de establecer relaciones externas

privilegiadas con paiacuteses individuales (Alvarez 2011 11)10

Si por un lado este reforzamiento del ldquogiro bilateralistardquo despuntado en los antildeos noventa

pareciacutea certificar el fracaso definitivo de la estrategia de la UE de apoyo a la integracioacuten

(Del Arenal 2009 28) por otro la conformacioacuten de una ldquoredrdquo de acuerdos de asociacioacuten

8 Esta Asociacioacuten pretendiacutea ser alcanzada en base a los acuerdos de ldquotercera generacioacutenrdquo ya existentes y

nuevos acuerdos de ldquocuarta generacioacutenrdquo con los ldquomercados emergentesrdquo de Ameacuterica Latina 9 II Cumbre UE-ALC en Madrid 17 de mayo de 2002 III Cumbre UE-ALC en Guadalajara 28 de mayo de

2004 IV Cumbre UE-ALC en Viena 12 de mayo de 2006 y V Cumbre UE-ALC en Lima 16 de mayo de

2008 10

En los casos de Meacutexico y Chile ndashasiacute como de Ameacuterica Centralndash los acuerdos de libre comercio entre estos

paiacuteses y EEUU jugaron como un ldquocatalizadorrdquo de las relaciones con la UE (Sanahuja 2003 13)

era considerada oficialmente como un posible camino para alcanzar el objetivo superior de

una Asociacioacuten estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2005)

Los cambios en el contexto internacional en los uacuteltimos antildeos no han favorecido el

mejoramiento de la posicioacuten relativa de Ameacuterica Latina en la agenda europea y por lo

tanto tampoco han contribuido a un ldquosalto cualitativordquo en las relaciones con la UE La

crisis econoacutemico-financiera global sumada a la crisis endoacutegena europea y la creciente

importancia econoacutemica poliacutetica y estrateacutegica de la zona de Asia-Paciacutefico desalientan los

esfuerzos por instalar a las relaciones birregionales a niveles maacutes elevados en la agenda

exterior europea (Alvarez 2011 12) con la posible excepcioacuten de algunos paiacuteses

latinoamericanos de manera individual

La Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 2009 sobre las relaciones de la UE con Ameacuterica

Latina daba cuenta de los desafiacuteos en las relaciones interregionales que planteaba la crisis

econoacutemica global el cambio climaacutetico y las migraciones Sin variar considerablemente su

estrategia hacia la regioacuten la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo birregional (en

cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir las

negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten (con Ameacuterica Central y paiacuteses andinos) y

consolidar las relaciones bilaterales (con Brasil Chile y Meacutexico) (Comisioacuten Europea

2009)

En este esquema la cohesioacuten social se mostraba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional mientras que la Comisioacuten Europea remarcaba que se

habiacutean hecho ldquomuchas cosasrdquo para promover la cohesioacuten social en la regioacuten (Comisioacuten

Europea 2009 3) Este concepto tan vago y al mismo tiempo complejo ha sido objeto de

innumerables definiciones y formulaciones a lo largo de los uacuteltimos antildeos entre actores ndash

sean acadeacutemicos poliacuteticos o funcionariosndash de ambas regiones

II El concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo algunas consideraciones

Pese a ser un teacutermino de uso corriente en la actualidad el concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo

posee un vasto recorrido especialmente en Europa caracterizado por la proliferacioacuten de

definiciones y debates a su alrededor Dado que entrar con exhaustividad a revisar dichas

discusiones excede con creces los objetivos de este trabajo sencillamente rescatamos

algunas enunciaciones generadas en torno a dicho concepto tanto en Europa como en

Ameacuterica Latina

La UE contemploacute el tema de la cohesioacuten social desde sus mismos oriacutegenes Aunque no la

denominara de esa manera ni la definiera de forma precisa las entonces CE fueron pioneras

en identificar este elemento y en prestarle especial atencioacuten Desde los Tratados de Roma

de 1957 el avance en el proceso de integracioacuten estuvo basado en el supuesto de que la

liberalizacioacuten econoacutemica y comercial conduciriacutea a mejoras importantes del bienestar

general y a la reduccioacuten de las diferencias regionales

Desde esta perspectiva el principal propoacutesito de la poliacutetica de cohesioacuten ha sido

tradicionalmente el de reducir las disparidades econoacutemicas y sociales de manera de

compensar los efectos ldquonaturalesrdquo del mercado uacutenico promoviendo una distribucioacuten maacutes

equilibrada de recursos y del desarrollo econoacutemico a lo largo de todo el territorio del

bloque (Nugent 2010 339)

Las CE formalizaron poliacuteticas activas para reducir las diferencias regionales lo que dio

lugar a la creacioacuten del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (1975) Posteriormente el

Acta Uacutenica Europea (1986) destacoacute la necesidad de la ldquoCohesioacuten Econoacutemica y Socialrdquo que

en 1992 se convirtioacute en un objetivo de la UE con la creacioacuten del Fondo Social Europeo y

que luego de Maastricht pasoacute a considerarse un eje de la poliacutetica comunitaria (CEPAL

2007 13-14)11

Aunque la cohesioacuten social ha sido objeto de poliacuteticas puacuteblicas comunitarias durante

deacutecadas la vitalidad maacutes reciente de la propuesta tiene su origen en los antildeos noventa

Entonces se asocioacute la cohesioacuten social con la agenda transnacional y el sentido

supranacional de la UE en una renovada buacutesqueda por estrechar las brechas de

desigualdad por encarar la pobreza y evitar la polarizacioacuten tanto dentro de cada paiacutes como

entre los Estados miembros (Duraacuten y Machinea 2007 XIV)

De forma sorprendente y pese a su extendida permanencia entre los objetivos y poliacuteticas

comunitarias la UE no ha definido con precisioacuten el concepto de cohesioacuten social Soacutelo

encontramos una definicioacuten ambigua en el ldquoGlosario de la UErdquo que afirma que ldquola cohesioacuten

11

Seguacuten el Tratado de Maastricht (artiacuteculo B) la Unioacuten tendriacutea el objetivo de ldquopromover un progreso

econoacutemico y social equilibrado y sostenible principalmente mediante la creacioacuten de un espacio sin fronteras

interiores el fortalecimiento de la cohesioacuten econoacutemica y social y el establecimiento de una unioacuten econoacutemica

y monetariahelliprdquo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 191 2971992)

econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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era considerada oficialmente como un posible camino para alcanzar el objetivo superior de

una Asociacioacuten estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2005)

Los cambios en el contexto internacional en los uacuteltimos antildeos no han favorecido el

mejoramiento de la posicioacuten relativa de Ameacuterica Latina en la agenda europea y por lo

tanto tampoco han contribuido a un ldquosalto cualitativordquo en las relaciones con la UE La

crisis econoacutemico-financiera global sumada a la crisis endoacutegena europea y la creciente

importancia econoacutemica poliacutetica y estrateacutegica de la zona de Asia-Paciacutefico desalientan los

esfuerzos por instalar a las relaciones birregionales a niveles maacutes elevados en la agenda

exterior europea (Alvarez 2011 12) con la posible excepcioacuten de algunos paiacuteses

latinoamericanos de manera individual

La Comunicacioacuten de la Comisioacuten de 2009 sobre las relaciones de la UE con Ameacuterica

Latina daba cuenta de los desafiacuteos en las relaciones interregionales que planteaba la crisis

econoacutemica global el cambio climaacutetico y las migraciones Sin variar considerablemente su

estrategia hacia la regioacuten la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo birregional (en

cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir las

negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten (con Ameacuterica Central y paiacuteses andinos) y

consolidar las relaciones bilaterales (con Brasil Chile y Meacutexico) (Comisioacuten Europea

2009)

En este esquema la cohesioacuten social se mostraba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional mientras que la Comisioacuten Europea remarcaba que se

habiacutean hecho ldquomuchas cosasrdquo para promover la cohesioacuten social en la regioacuten (Comisioacuten

Europea 2009 3) Este concepto tan vago y al mismo tiempo complejo ha sido objeto de

innumerables definiciones y formulaciones a lo largo de los uacuteltimos antildeos entre actores ndash

sean acadeacutemicos poliacuteticos o funcionariosndash de ambas regiones

II El concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo algunas consideraciones

Pese a ser un teacutermino de uso corriente en la actualidad el concepto de ldquocohesioacuten socialrdquo

posee un vasto recorrido especialmente en Europa caracterizado por la proliferacioacuten de

definiciones y debates a su alrededor Dado que entrar con exhaustividad a revisar dichas

discusiones excede con creces los objetivos de este trabajo sencillamente rescatamos

algunas enunciaciones generadas en torno a dicho concepto tanto en Europa como en

Ameacuterica Latina

La UE contemploacute el tema de la cohesioacuten social desde sus mismos oriacutegenes Aunque no la

denominara de esa manera ni la definiera de forma precisa las entonces CE fueron pioneras

en identificar este elemento y en prestarle especial atencioacuten Desde los Tratados de Roma

de 1957 el avance en el proceso de integracioacuten estuvo basado en el supuesto de que la

liberalizacioacuten econoacutemica y comercial conduciriacutea a mejoras importantes del bienestar

general y a la reduccioacuten de las diferencias regionales

Desde esta perspectiva el principal propoacutesito de la poliacutetica de cohesioacuten ha sido

tradicionalmente el de reducir las disparidades econoacutemicas y sociales de manera de

compensar los efectos ldquonaturalesrdquo del mercado uacutenico promoviendo una distribucioacuten maacutes

equilibrada de recursos y del desarrollo econoacutemico a lo largo de todo el territorio del

bloque (Nugent 2010 339)

Las CE formalizaron poliacuteticas activas para reducir las diferencias regionales lo que dio

lugar a la creacioacuten del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (1975) Posteriormente el

Acta Uacutenica Europea (1986) destacoacute la necesidad de la ldquoCohesioacuten Econoacutemica y Socialrdquo que

en 1992 se convirtioacute en un objetivo de la UE con la creacioacuten del Fondo Social Europeo y

que luego de Maastricht pasoacute a considerarse un eje de la poliacutetica comunitaria (CEPAL

2007 13-14)11

Aunque la cohesioacuten social ha sido objeto de poliacuteticas puacuteblicas comunitarias durante

deacutecadas la vitalidad maacutes reciente de la propuesta tiene su origen en los antildeos noventa

Entonces se asocioacute la cohesioacuten social con la agenda transnacional y el sentido

supranacional de la UE en una renovada buacutesqueda por estrechar las brechas de

desigualdad por encarar la pobreza y evitar la polarizacioacuten tanto dentro de cada paiacutes como

entre los Estados miembros (Duraacuten y Machinea 2007 XIV)

De forma sorprendente y pese a su extendida permanencia entre los objetivos y poliacuteticas

comunitarias la UE no ha definido con precisioacuten el concepto de cohesioacuten social Soacutelo

encontramos una definicioacuten ambigua en el ldquoGlosario de la UErdquo que afirma que ldquola cohesioacuten

11

Seguacuten el Tratado de Maastricht (artiacuteculo B) la Unioacuten tendriacutea el objetivo de ldquopromover un progreso

econoacutemico y social equilibrado y sostenible principalmente mediante la creacioacuten de un espacio sin fronteras

interiores el fortalecimiento de la cohesioacuten econoacutemica y social y el establecimiento de una unioacuten econoacutemica

y monetariahelliprdquo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 191 2971992)

econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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COMISIOacuteN EUROPEA (2005) Comunicacioacuten de la Comisioacuten Una asociacioacuten reforzada

entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina COM(2005) 636 8 de diciembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2007) Ameacuterica Latina Documento de Programacioacuten Regional

2007-2013 (E20071047) Julio de 2007 Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2009) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Parlamento Europeo y al

Consejo ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina una asociacioacuten de actores globalesrdquo

COM (2009) 4953 30 de septiembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2014) Cooperacioacuten de la UE con Ameacuterica Latina -

MEMO14213 24032014

CONSEJO DE LA UNIOacuteN EUROPEA (1994) Documento baacutesico sobre las relaciones de

la Unioacuten Europea con Ameacuterica Latina y el Caribe IRELA Madrid

DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

algunas enunciaciones generadas en torno a dicho concepto tanto en Europa como en

Ameacuterica Latina

La UE contemploacute el tema de la cohesioacuten social desde sus mismos oriacutegenes Aunque no la

denominara de esa manera ni la definiera de forma precisa las entonces CE fueron pioneras

en identificar este elemento y en prestarle especial atencioacuten Desde los Tratados de Roma

de 1957 el avance en el proceso de integracioacuten estuvo basado en el supuesto de que la

liberalizacioacuten econoacutemica y comercial conduciriacutea a mejoras importantes del bienestar

general y a la reduccioacuten de las diferencias regionales

Desde esta perspectiva el principal propoacutesito de la poliacutetica de cohesioacuten ha sido

tradicionalmente el de reducir las disparidades econoacutemicas y sociales de manera de

compensar los efectos ldquonaturalesrdquo del mercado uacutenico promoviendo una distribucioacuten maacutes

equilibrada de recursos y del desarrollo econoacutemico a lo largo de todo el territorio del

bloque (Nugent 2010 339)

Las CE formalizaron poliacuteticas activas para reducir las diferencias regionales lo que dio

lugar a la creacioacuten del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (1975) Posteriormente el

Acta Uacutenica Europea (1986) destacoacute la necesidad de la ldquoCohesioacuten Econoacutemica y Socialrdquo que

en 1992 se convirtioacute en un objetivo de la UE con la creacioacuten del Fondo Social Europeo y

que luego de Maastricht pasoacute a considerarse un eje de la poliacutetica comunitaria (CEPAL

2007 13-14)11

Aunque la cohesioacuten social ha sido objeto de poliacuteticas puacuteblicas comunitarias durante

deacutecadas la vitalidad maacutes reciente de la propuesta tiene su origen en los antildeos noventa

Entonces se asocioacute la cohesioacuten social con la agenda transnacional y el sentido

supranacional de la UE en una renovada buacutesqueda por estrechar las brechas de

desigualdad por encarar la pobreza y evitar la polarizacioacuten tanto dentro de cada paiacutes como

entre los Estados miembros (Duraacuten y Machinea 2007 XIV)

De forma sorprendente y pese a su extendida permanencia entre los objetivos y poliacuteticas

comunitarias la UE no ha definido con precisioacuten el concepto de cohesioacuten social Soacutelo

encontramos una definicioacuten ambigua en el ldquoGlosario de la UErdquo que afirma que ldquola cohesioacuten

11

Seguacuten el Tratado de Maastricht (artiacuteculo B) la Unioacuten tendriacutea el objetivo de ldquopromover un progreso

econoacutemico y social equilibrado y sostenible principalmente mediante la creacioacuten de un espacio sin fronteras

interiores el fortalecimiento de la cohesioacuten econoacutemica y social y el establecimiento de una unioacuten econoacutemica

y monetariahelliprdquo (Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 191 2971992)

econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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econoacutemica y social constituye una expresioacuten de la solidaridad entre los Estados miembros y

las regiones de la Unioacuten Europea Favorece el desarrollo equilibrado del territorio

comunitario la reduccioacuten de las diferencias estructurales entre las regiones de la Unioacuten y la

verdadera igualdad de oportunidades entre las personasrdquo (Europa Siacutentesis de la

legislacioacuten sf)

Sin embargo al ser la cohesioacuten social un fenoacutemeno multidimensional su comprensioacuten

requiere necesariamente una aproximacioacuten multidisciplinaria pues involucra indicadores

sociales poliacuteticos econoacutemicos y culturales (Sorj y Tironi 2007 119) Asiacute lo entiende la

UE que ha establecido indicadores estadiacutesticos para apreciar su consecucioacuten en los paiacuteses

miembros Especiacuteficamente adoptoacute dieciocho indicadores para cubrir cuatro aacutereas

temaacuteticas de la agenda social europea ingreso empleo educacioacuten y salud (CEPAL 2007

34)

Evidentemente para los europeos la cohesioacuten social es un teacutermino ldquomaacutes familiarrdquo que para

los latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 32) dado que forma parte de los objetivos

de la UE existen poliacuteticas especiacuteficas para dar cuenta de estas cuestiones asiacute como

instrumentos financieros que contribuyen al logro de objetivos Sin embargo al hablar de

cohesioacuten social actores de las dos regiones pueden referirse a problemaacuteticas distintas que

requieren respuestas diferentes (Freres y Sanahuja 2006b 31)

Desde la perspectiva de Ameacuterica Latina el tema no habiacutea sido abordado excepto en

ciacuterculos poliacuteticos y teacutecnicos relativamente reducidos aunque pareciera que el concepto ha

ido ldquocalandordquo en el discurso poliacutetico (Freres y Sanahuja 2006b 33) Especialmente la

importancia que fue adquiriendo el tema en la escena internacional y en concreto en la

agenda birregional obligoacute a los latinoamericanos a dedicar mayor reflexioacuten teoacuterica y

poliacutetica al tema

Una posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella propuesta por la Comisioacuten Econoacutemica

para Ameacuterica Latina y el Caribe (CEPAL) que la describe como ldquola dialeacutectica entre

mecanismos instituidos de inclusioacuten y exclusioacuten sociales y las respuestas percepciones y

disposiciones de la ciudadaniacutea frente al modo en que ellos operanrdquo (CEPAL 2007 19)

Este concepto implica que se requieren recursos y voluntad poliacutetica para poder acortar las

brechas de la exclusioacuten y a su vez crear un sentido de pertenencia de los individuos a la

sociedad fundado en el disfrute efectivo de ciudadaniacutea y en una eacutetica democraacutetica La

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

oacuteptica de la CEPAL enfatiza que la cohesioacuten social se refiere tanto a la eficacia de los

mecanismos instituidos de inclusioacuten social como a los comportamientos y valoraciones de

los sujetos que forman parte de la sociedad (Duraacuten y Machinea 2007 XIX)

Otra posible definicioacuten de cohesioacuten social es aqueacutella que la describe como ldquola capacidad

dinaacutemica de una sociedad democraacutetica para absorber el cambio y el conflicto social

mediante una estructura legitima de distribucioacuten de sus recursos materiales y simboacutelicos

tanto a nivel socio-econoacutemico (bienestar) socio-poliacutetico (derechos) y socio-cultural

(reconocimiento) a traveacutes de la accioacuten combinada de mecanismos de asignacioacuten como el

Estado el mercado la familia la sociedad civil y las redes comunitariasrdquo (Sorj y Tironi

2007 118-119)

Seguacuten la perspectiva de estos dos autores los altos iacutendices de pobreza e indigencia la

extrema desigualdad las diversas formas de discriminacioacuten y de exclusioacuten social que

hunden sus raiacuteces muy atraacutes en nuestra historia no habriacutean impedido ciertas formas de

cohesioacuten social en la regioacuten latinoamericana Maacutes auacuten en la mayoriacutea de nuestros paiacuteses

histoacutericamente la cohesioacuten social ha sido un hecho probable y estable en el tiempo (Sorj y

Tironi 2007 113) Pero a diferencia del modelo europeo o norteamericano y con la

excepcioacuten de algunos paiacuteses del Cono Sur ni el Estado ni una fuerte sociedad civil pueden

considerarse como principales agentes de la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina (Duraacuten y

Machinea 2007 XVIII) Por esta razoacuten y muchas otras el objetivo de cohesioacuten social que

la UE ha buscado priorizar en sus relaciones con Ameacuterica Latina plantea diferentes

desafiacuteos

III El componente de ldquocohesioacuten socialrdquo en las relaciones entre la Unioacuten

Europea y Ameacuterica Latina

Luego de haber realizado una sucinta resentildea de los viacutenculos entre la UE y Ameacuterica Latina

de manera general y de haber revisado algunas de las posibles acepciones de la cohesioacuten

social en ambas regiones nos enfocamos en esta seccioacuten en el lugar que el concepto de

cohesioacuten social ha tenido dentro de las principales propuestas de la UE en este aacutembito para

la relacioacuten birregional La introduccioacuten del teacutermino por parte de la UE se produjo en los

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

Bibliografiacutea

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Ameacuterica Latina iquestcambio o continuidad luego del Tratado de Lisboa OtroSur Digital

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Unioacuten Europea Resultados contradictorios perspectivas inquietantes Contribuciones a la

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28042014)

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entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina COM(2005) 636 8 de diciembre Bruselas

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2007-2013 (E20071047) Julio de 2007 Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2009) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Parlamento Europeo y al

Consejo ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina una asociacioacuten de actores globalesrdquo

COM (2009) 4953 30 de septiembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2014) Cooperacioacuten de la UE con Ameacuterica Latina -

MEMO14213 24032014

CONSEJO DE LA UNIOacuteN EUROPEA (1994) Documento baacutesico sobre las relaciones de

la Unioacuten Europea con Ameacuterica Latina y el Caribe IRELA Madrid

DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

antildeos noventa de forma tiacutemida para ir adquiriendo con el tiempo notoriedad y

protagonismo12

Efectivamente el tema de la cohesioacuten social fue introducido por la propia UE en la agenda

de diaacutelogo birregional (Freres y Sanahuja 2006b 36) En aquel momento el concepto fue

instaurado de manera conectada con la intensificacioacuten de la integracioacuten econoacutemica y del

libre comercio La Comisioacuten lo expresaba de la siguiente manera ldquoLa UE puede tambieacuten

hacer hincapieacute en el hecho de que los desafiacuteos del mantildeana estaacuten vinculados al logro de una

integracioacuten auteacutentica basada sin duda en el libre comercio y las reglas del mercado pero

que debe ir acompantildeada de medidas adecuadas con el fin de garantizar la cohesioacuten social y

el caraacutecter sostenible del desarrollordquo (Comisioacuten Europea 1995 18)

El apoyo a la cohesioacuten social directamente ligado al fomento de la integracioacuten apareciacutea

como uno de los objetivos prioritarios de la UE en sus relaciones con Ameacuterica Latina en

consonancia con lo que habiacutea sido su propia experiencia integradora en la que los objetivos

de integracioacuten y desarrollo econoacutemico y social de sus Estados miembros han estado

presentes de forma inseparable (Del Arenal 2009 24)

En efecto la UE afirmaba que gracias a su experiencia uacutenica en este aacutembito podiacutea brindar

apoyo institucional a la integracioacuten regional y favorecer el incremento de los intercambios

comerciales econoacutemicos y tecnoloacutegicos en Ameacuterica Latina al tiempo que velaba por la

cohesioacuten social y la sostenibilidad del desarrollo Con el fin de llevar a cabo esa estrategia

la ldquoAgenda 1996ndash2000rdquo proponiacutea la instauracioacuten de una cooperacioacuten maacutes pertinente

especiacutefica innovadora y flexible centrada en tres ejes prioritarios que incluiacutea ldquola lucha

contra la pobreza y la exclusioacuten social con el fin de integrar en la economiacutea de mercado a

los grupos de poblacioacuten afectados poniendo en praacutectica programas concretos en los

aacutembitos de la sanidad la ensentildeanza o el haacutebitatrdquo13

(Comisioacuten Europea 1995 18-19)

Se trataba de afrontar el reto de la ldquodeuda socialrdquo y de ldquointegrarrdquo a la poblacioacuten a la

economiacutea de mercado La lucha contra la marginacioacuten la exclusioacuten social y la pobreza

12

En teacuterminos generales como hemos comentado para mediados de la deacutecada de los noventa la UE realizaba

un balance positivo de la evolucioacuten de sus relaciones con Ameacuterica Latina (Ventura 2005 354) En su

comunicacioacuten sobre Ameacuterica Latina para el periodo 1996-2000 la Comisioacuten sentildealaba los progresos

sustanciales del diaacutelogo poliacutetico y la profundizacioacuten de la cooperacioacuten realizada con la regioacuten hasta ese

momento (Comisioacuten Europea 1995) 13

Los otros dos ejes consistiacutean en el apoyo institucional y la consolidacioacuten del proceso democraacutetico y el

apoyo a las reformas econoacutemicas y al incremento de la competitividad internacional (Comisioacuten Europea

1995 18-19)

extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

UE con Ameacuterica Latina (Comisioacuten Europea 1995 19) Maacutes auacuten la UE se posicionaba en

el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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extrema eran consideradas como aacutembitos prioritarios en la cooperacioacuten al desarrollo de la

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el lugar de ldquosocio privilegiadordquo para contribuir mediante la cooperacioacuten a responder a los

desafiacuteos que enfrentaba nuestra regioacuten a fines del siglo XX (Comisioacuten Europea 1995 7)

La UE dispuso entonces integrar el objetivo de cohesioacuten social en todas las acciones con

Ameacuterica Latina Esto suponiacutea la instauracioacuten de un diaacutelogo especiacutefico la consideracioacuten de

la cohesioacuten social como prioridad de la cooperacioacuten al desarrollo cooperacioacuten maacutes intensa

con las instituciones internacionales y promocioacuten de la participacioacuten de las partes

interesadas (eg organizacioacuten cada dos antildeos de un ldquoForo para la Cohesioacuten Socialrdquo)

(Comisioacuten Europea 2005)

En su Comunicacioacuten de 2009 ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina Una asociacioacuten de

actores globalesrdquo como hemos notado la Comisioacuten recomendaba intensificar el diaacutelogo

birregional (en cuestiones financieras medioambientales sociales y migratorias) proseguir

las negociaciones sobre acuerdos de asociacioacuten y consolidar las relaciones bilaterales En

este esquema la cohesioacuten social se reafirmaba como un objetivo poliacutetico prioritario de la

Asociacioacuten Estrateacutegica birregional (Comisioacuten Europea 2009)

Asimismo el tema de la cohesioacuten social fue abordado como una de las prioridades de la

relacioacuten estrateacutegica UE-ALC en las cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de

Guadalajara (2004) Viena (2006) Lima (2008) Madrid (2010) y Santiago de Chile (2013)

Efectivamente la III Cumbre UE-ALC realizada en Guadalajara en 2004 se centroacute en dos

temas clave para las relaciones birregionales el multilateralismo y la cohesioacuten social En

este contexto se logroacute un amplio consenso poliacutetico acerca de los temas a tratar en los foros

multilaterales y se lanzoacute el programa EUROsociAL Simultaacuteneamente a estas iniciativas

esta cumbre inicioacute el proceso de evaluacioacuten para una futura Asociacioacuten UE-Centroameacuterica

y UE-Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Lanzado en la Cumbre de Guadalajara con una dotacioacuten de 30 millones de euros el

programa EUROsociAL se implementoacute concretamente a partir de 200614

El objetivo

general del programa es contribuir a aumentar la cohesioacuten social en Ameacuterica Latina Las

14

La Fase I del Programa se realizoacute del 2005 al 2010 y la Fase II estaacute actualmente en ejecucioacuten (2010-2014)

EUROsociAL I se enfocoacute en redes temaacuteticas en educacioacuten fiscalidad salud justicia y empleo Entre los

logros de EUROsociAL I estaacuten el de contribuir a instalar el tema de la cohesioacuten social en las agendas poliacuteticas

nacionales de desarrollo y el de crear un espacio de debate y reflexioacuten en torno a poliacuteticas que contribuyen a

la cohesioacuten social (HTSPE 2013 5)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

Bibliografiacutea

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lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

actividades de EUROsociAL en su fase II se concentran en apoyar poliacuteticas puacuteblicas

nacionales dirigidas a mejorar los niveles de cohesioacuten social y fortalecer las instituciones

puacuteblicas mediante el intercambio de conocimientos experiencias y buenas praacutecticas

(Duraacuten Lima et al 2013 46) En un apartado posterior ahondamos en los resultados

logrados hasta ahora con este programa sectorial

Pero tambieacuten la Cumbre UE-ALC de Viena (2006) reafirmoacute que la cohesioacuten social

constituiacutea un objetivo compartido y una de las prioridades clave de la asociacioacuten estrateacutegica

con la UE (Comisioacuten Europea 2007 17) Se haciacutea hincapieacute en el reconocimiento de la

responsabilidad de los Estados y en la necesidad de aumentar el nivel de gasto puacuteblico y las

inversiones sociales puacuteblicas mejorar las poliacuteticas fiscales y la redistribucioacuten de la renta

integrar estas dimensiones en las estrategias nacionales y reducir el grado de dependencia

externa

En la Cumbre UE-ALC celebrada en Lima en 2008 se reiteroacute que el apoyo a la integracioacuten

regional y a la cohesioacuten social eran los dos objetivos prioritarios de la cooperacioacuten con

Ameacuterica Latina A su vez entre las preferencias concretas de la UE para nuestra regioacuten

para el periodo 2007-2013 se consideraba prioritaria la promocioacuten de la cohesioacuten social y

reduccioacuten de la pobreza las desigualdades y la exclusioacuten especialmente a traveacutes de

poliacuteticas fiscales y bienestar social el fomento de inversiones productivas para crear maacutes y

mejor empleo las poliacuteticas contra las drogas iliacutecitas la educacioacuten y la salud (Sanahuja

2010 35)

La VI Cumbre UE-ALC que tuvo lugar en Madrid en 2010 estuvo bajo la sombra de la

crisis financiera y econoacutemica mundial y europea En relacioacuten a la suscripcioacuten de nuevos

Acuerdos de Asociacioacuten se anuncioacute el cierre de las negociaciones de la UE con Ameacuterica

Central Peruacute y Colombia asiacute como el reinicio de las negociaciones con MERCOSUR En

esta Cumbre se anuncioacute el lanzamiento del Programa Facilitacioacuten de la Inversioacuten en

Ameacuterica Latina (LAIF)

En Santiago de Chile en enero 2013 correspondioacute desarrollar la I Cumbre UE-CELAC

(VII Cumbre UE-ALC) la que tuvo como eje central las inversiones extranjeras con

responsabilidad social y medio ambiental15

En esta uacuteltima cumbre EUROsociAL volvioacute a

15

Esta fue la primera cumbre en la cual la contraparte latinoamericana y caribentildea se presentoacute tras una uacutenica

organizacioacuten de caraacutecter regional lo que reclamaba la UE haciacutea antildeos para dar mayor fortaleza al diaacutelogo

birregional institucionalizado (Duraacuten Lima et al 2013 113)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

Bibliografiacutea

ALVAREZ Mariacutea Victoria (2011) Relaciones Interregionales entre la Unioacuten Europea y

Ameacuterica Latina iquestcambio o continuidad luego del Tratado de Lisboa OtroSur Digital

Antildeo 1 nordm 3 octubre 2011 23 paacutegs

lthttpwwwcatedrarriicomardocsotro20surOtro_Sur_3pdfgt (consultado

23022013)

AYUSO Anna (1996) La relacioacuten euro-latinoamericana a traveacutes del proceso de

integracioacuten regional europea Revista CIDOB drsquoAfers Internacionals 32 pp 147-164

BOSSIO ROTONDO Juan Carlos (2008) Los indicadores de la cohesioacuten social en la

Unioacuten Europea Resultados contradictorios perspectivas inquietantes Contribuciones a la

Economiacutea octubre 2008 lt httpwwweumednetce2008bjcbrhtmgt (consultado

28042014)

COMISIOacuteN EUROPEA (1995) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento

Europeo Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de

la asociacioacuten 1996-2000 COM(95) 495 final 23 de octubre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2005) Comunicacioacuten de la Comisioacuten Una asociacioacuten reforzada

entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina COM(2005) 636 8 de diciembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2007) Ameacuterica Latina Documento de Programacioacuten Regional

2007-2013 (E20071047) Julio de 2007 Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2009) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Parlamento Europeo y al

Consejo ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina una asociacioacuten de actores globalesrdquo

COM (2009) 4953 30 de septiembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2014) Cooperacioacuten de la UE con Ameacuterica Latina -

MEMO14213 24032014

CONSEJO DE LA UNIOacuteN EUROPEA (1994) Documento baacutesico sobre las relaciones de

la Unioacuten Europea con Ameacuterica Latina y el Caribe IRELA Madrid

DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

ser considerado como un instrumento que garantiza un diaacutelogo apropiado sobre integracioacuten

regional para fomentar la integracioacuten y cohesioacuten sociales que contribuyan al objetivo

general de erradicacioacuten de la pobreza en especial en la poblacioacuten vulnerable en el contexto

del desarrollo sostenible (HTSPE 2013 5)

En las uacuteltimas reformulaciones de la Cooperacioacuten al Desarrollo de la UE la cohesioacuten social

aparece diluida entre otros objetivos para nuestra regioacuten La nueva ayuda de la UE de 2500

millones de euros destinada a Ameacuterica Latina para el periodo 2014 - 2020 (como parte del

Instrumento de Financiacioacuten de la Cooperacioacuten al Desarrollo ICD) estaacute destinada a

utilizarse en los aacutembitos de seguridad buena gobernanza responsabilidad y equidad social

un crecimiento econoacutemico integrador y sostenible sostenibilidad del medio ambiente y

lucha contra el cambio climaacutetico (Comisioacuten Europea 2014)

Asiacute las prioridades de la cooperacioacuten entre la UE y Ameacuterica Latina son la lucha contra la

pobreza y la desigualdad social la consolidacioacuten de la buena gobernanza y el fomento de la

paz la cooperacioacuten econoacutemica el desarrollo comercial y apoyo a la integracioacuten regional

(Comisioacuten Europea 2014) Para el nuevo ICD por lo tanto se proponen nuevos programas

regionales para el conjunto de Ameacuterica Latina en los que la integracioacuten y el regionalismo

continuacutean siendo objetivos relevantes mientras que la estrategia de fomento de la cohesioacuten

social en nuestra regioacuten se disuelve entre estos objetivos

IV La cohesioacuten social en la agenda birregional limitaciones y desafiacuteos

Tal como hemos afirmado la nocioacuten de cohesioacuten social tiene maacutes tradicioacuten en Europa De

hecho fue la UE quien la introdujo en la agenda de diaacutelogo birregional en la deacutecada de los

noventa y con mayor iacutempetu en los uacuteltimos antildeos En nuestra regioacuten unos han adoptado el

teacutermino porque lo propone la UE y se considera por tanto poliacuteticamente correcto o

teniendo en cuenta aquello que puede aportar a los debates sobre la globalizacioacuten o la

integracioacuten y otros lo rechazan por expresar una nueva versioacuten de ldquoeuro-centrismordquo y

exigen darle un contenido propio (Bossio Rotondo 2008) De hecho este tema puede

parecer para los paiacuteses latinoamericanos una nueva forma de intervencionismo por parte de

los paiacuteses ricos (Freres y Sanahuja 2006b 42)

Evidentemente la cohesioacuten social constituye una cuestioacuten sobre la cual el grado de

consenso entre las dos regiones auacuten no es amplio La sensacioacuten de que se estaacute frente a una

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

Bibliografiacutea

ALVAREZ Mariacutea Victoria (2011) Relaciones Interregionales entre la Unioacuten Europea y

Ameacuterica Latina iquestcambio o continuidad luego del Tratado de Lisboa OtroSur Digital

Antildeo 1 nordm 3 octubre 2011 23 paacutegs

lthttpwwwcatedrarriicomardocsotro20surOtro_Sur_3pdfgt (consultado

23022013)

AYUSO Anna (1996) La relacioacuten euro-latinoamericana a traveacutes del proceso de

integracioacuten regional europea Revista CIDOB drsquoAfers Internacionals 32 pp 147-164

BOSSIO ROTONDO Juan Carlos (2008) Los indicadores de la cohesioacuten social en la

Unioacuten Europea Resultados contradictorios perspectivas inquietantes Contribuciones a la

Economiacutea octubre 2008 lt httpwwweumednetce2008bjcbrhtmgt (consultado

28042014)

COMISIOacuteN EUROPEA (1995) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento

Europeo Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de

la asociacioacuten 1996-2000 COM(95) 495 final 23 de octubre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2005) Comunicacioacuten de la Comisioacuten Una asociacioacuten reforzada

entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina COM(2005) 636 8 de diciembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2007) Ameacuterica Latina Documento de Programacioacuten Regional

2007-2013 (E20071047) Julio de 2007 Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2009) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Parlamento Europeo y al

Consejo ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina una asociacioacuten de actores globalesrdquo

COM (2009) 4953 30 de septiembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2014) Cooperacioacuten de la UE con Ameacuterica Latina -

MEMO14213 24032014

CONSEJO DE LA UNIOacuteN EUROPEA (1994) Documento baacutesico sobre las relaciones de

la Unioacuten Europea con Ameacuterica Latina y el Caribe IRELA Madrid

DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

nueva imposicioacuten de los paiacuteses ricos hace que el tema de la cohesioacuten social genere ciertas

resistencias entre los paiacuteses latinoamericanos (Freres y Sanahuja 2006b 36) especialmente

teniendo en cuenta que no soacutelo Ameacuterica Latina sino la propia UE todaviacutea se enfrenta al

desafiacuteo de la cohesioacuten social en el marco de las presiones competitivas de la globalizacioacuten

(Freres y Sanahuja 2006b 35)

La cohesioacuten social constituye uno de los principales objetivos de la relacioacuten interregional y

contribuye a forjar el perfil y la identidad de la UE como ldquopotencia civilrdquo en sus relaciones

con Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 35) Sin embargo Europa deberiacutea admitir que no

tiene resuelta la cuestioacuten social por el contrario se hace cada vez maacutes evidente que surgen

nuevos desafiacuteos para mantener la cohesioacuten social en el bloque (Freres y Sanahuja 2006b

43) Los sistemas de bienestar social de los Estados miembros de la UE estaacuten siendo

desafiados por niveles de endeudamiento puacuteblico sin precedentes y la integracioacuten regional

ha sido tiacutemida en la reproduccioacuten de su modelo social en el nivel supranacional

A su vez Europa deberiacutea reconocer que la cuestioacuten de la cohesioacuten social estaacute vinculada a

su posicioacuten en otras cuestiones que afectan al desarrollo de Ameacuterica Latina como el

comercio o las finanzas y existen evidentes problemas de coherencia de poliacuteticas (Freres y

Sanahuja 2006b 43) por ejemplo en la vinculacioacuten entre la negociacioacuten de Acuerdos de

Asociacioacuten (que incluyen zonas de libre comercio) y el fomento de la cohesioacuten social

Efectivamente en el debate sobre la cohesioacuten social los acuerdos de asociacioacuten ndashque

constituyen un componente esencial de las relaciones birregionalesndash han sido hasta ahora

un elemento ausente (Freres y Sanahuja 2006b 52) La relacioacuten entre la cohesioacuten social y

los acuerdos de libre comercio plantea un importante problema de coherencia de poliacuteticas

para la UE

Desde un punto de vista criacutetico se podriacutea considerar contradictorio que el objetivo de

promocioacuten de la cohesioacuten social se pueda alcanzar a traveacutes de la conformacioacuten de aacutereas de

libre comercio especialmente con paiacuteses andinos y centroamericanos (Del Arenal 2009

23) De hecho los acuerdos de asociacioacuten responden en su capiacutetulo comercial al modelo

ldquoOMC-plusrdquo y son muy similares a los promovidos por EEUU En este modelo de

acuerdos es dudoso que exista una relacioacuten positiva entre libre comercio y cohesioacuten social

y eacutesta es una cuestioacuten crucial en la actual agenda de desarrollo y lucha contra la pobreza y

la desigualdad en Ameacuterica Latina (Sanahuja 2010 52)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

Bibliografiacutea

ALVAREZ Mariacutea Victoria (2011) Relaciones Interregionales entre la Unioacuten Europea y

Ameacuterica Latina iquestcambio o continuidad luego del Tratado de Lisboa OtroSur Digital

Antildeo 1 nordm 3 octubre 2011 23 paacutegs

lthttpwwwcatedrarriicomardocsotro20surOtro_Sur_3pdfgt (consultado

23022013)

AYUSO Anna (1996) La relacioacuten euro-latinoamericana a traveacutes del proceso de

integracioacuten regional europea Revista CIDOB drsquoAfers Internacionals 32 pp 147-164

BOSSIO ROTONDO Juan Carlos (2008) Los indicadores de la cohesioacuten social en la

Unioacuten Europea Resultados contradictorios perspectivas inquietantes Contribuciones a la

Economiacutea octubre 2008 lt httpwwweumednetce2008bjcbrhtmgt (consultado

28042014)

COMISIOacuteN EUROPEA (1995) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento

Europeo Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de

la asociacioacuten 1996-2000 COM(95) 495 final 23 de octubre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2005) Comunicacioacuten de la Comisioacuten Una asociacioacuten reforzada

entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina COM(2005) 636 8 de diciembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2007) Ameacuterica Latina Documento de Programacioacuten Regional

2007-2013 (E20071047) Julio de 2007 Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2009) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Parlamento Europeo y al

Consejo ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina una asociacioacuten de actores globalesrdquo

COM (2009) 4953 30 de septiembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2014) Cooperacioacuten de la UE con Ameacuterica Latina -

MEMO14213 24032014

CONSEJO DE LA UNIOacuteN EUROPEA (1994) Documento baacutesico sobre las relaciones de

la Unioacuten Europea con Ameacuterica Latina y el Caribe IRELA Madrid

DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

Finalmente no es coherente exigir reformas profundas a los paiacuteses latinoamericanos

cuando la UE se resiste a abrir sus mercados y trabajar por un sistema financiero maacutes justo

y equilibrado (Freres y Sanahuja 2006b 43) Aunque la agenda de la cohesioacuten social haya

tomado una posicioacuten primordial entre las cuestiones nacionales algunos paiacuteses

latinoamericanos sostienen que el progreso en temas sociales es inviable si no se logra el

crecimiento econoacutemico que depende en parte de la apertura de los mercados europeos

Otro punto relevante a tener en cuenta es que la evolucioacuten de la idea de cohesioacuten social en

Europa estaacute estrechamente asociada con un sentido supranacional que busca evitar que se

produzcan desigualdades y brechas sociales insalvables ademaacutes de superar la pobreza

tanto dentro de cada paiacutes como entre los Estados miembros (CEPAL 2007 33) mientras

que necesariamente la buacutesqueda de cohesioacuten social en Ameacuterica Latina como una unidad o

bloque constituye una quimera engantildeosa dada la heterogeneidad entre los paiacuteses

latinoamericanos y maacutes auacuten al interior de los mismos

Jarquiacuten precisa una inquietud adicional al sentildealar que ldquomientras que en Ameacuterica Latina el

concepto ha sido procesado de cara a las grandes desigualdades de sus sociedades en el

contexto de la Unioacuten Europea el mismo ha apuntado fundamental aunque no

exclusivamente a una acentuacioacuten de las disparidades entre paiacuteses y regionesrdquo (Jarquiacuten

2007 30) Desde la perspectiva europea se le otorga un papel creciente a la reduccioacuten de

las diferencias entre las regiones europeas y del retraso de muchas de eacutestas en la buacutesqueda

de una mayor competitividad

Esta dimensioacuten territorial de la cohesioacuten social en el marco de la UE ha sido fundamental

en su acercamiento al tema con Ameacuterica Latina Ya en la Cumbre de Guadalajara se

alentaba a los paiacuteses de la misma regioacuten o subregioacuten a desarrollar un diaacutelogo regional o

subregional a traveacutes del cual realizar el intercambio de informacioacuten sobre aspectos de

cohesioacuten social en los planes nacionales asiacute como examinar metas comunes de cohesioacuten

social (Declaracioacuten de Guadalajara 2004 8)

En esta misma liacutenea el marcado enfoque nacional del programa EUROsociAL seguacuten la

visioacuten europea ha sido perjudicial al impedir que complemente adecuadamente la

actuacioacuten de la UE en materia de integracioacuten regional (Sanahuja 2010 48) Es por ello que

este programa estaacute apuntando actualmente a privilegiar su dimensioacuten regional definiendo

instrumentos de poliacutetica supranacional generando espacios de reflexioacuten y diaacutelogo sobre

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

Bibliografiacutea

ALVAREZ Mariacutea Victoria (2011) Relaciones Interregionales entre la Unioacuten Europea y

Ameacuterica Latina iquestcambio o continuidad luego del Tratado de Lisboa OtroSur Digital

Antildeo 1 nordm 3 octubre 2011 23 paacutegs

lthttpwwwcatedrarriicomardocsotro20surOtro_Sur_3pdfgt (consultado

23022013)

AYUSO Anna (1996) La relacioacuten euro-latinoamericana a traveacutes del proceso de

integracioacuten regional europea Revista CIDOB drsquoAfers Internacionals 32 pp 147-164

BOSSIO ROTONDO Juan Carlos (2008) Los indicadores de la cohesioacuten social en la

Unioacuten Europea Resultados contradictorios perspectivas inquietantes Contribuciones a la

Economiacutea octubre 2008 lt httpwwweumednetce2008bjcbrhtmgt (consultado

28042014)

COMISIOacuteN EUROPEA (1995) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento

Europeo Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de

la asociacioacuten 1996-2000 COM(95) 495 final 23 de octubre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2005) Comunicacioacuten de la Comisioacuten Una asociacioacuten reforzada

entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina COM(2005) 636 8 de diciembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2007) Ameacuterica Latina Documento de Programacioacuten Regional

2007-2013 (E20071047) Julio de 2007 Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2009) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Parlamento Europeo y al

Consejo ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina una asociacioacuten de actores globalesrdquo

COM (2009) 4953 30 de septiembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2014) Cooperacioacuten de la UE con Ameacuterica Latina -

MEMO14213 24032014

CONSEJO DE LA UNIOacuteN EUROPEA (1994) Documento baacutesico sobre las relaciones de

la Unioacuten Europea con Ameacuterica Latina y el Caribe IRELA Madrid

DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

desafiacuteos comunes e intentando establecer agendas compartidas de trabajo regional

(HTSPE 2013 56)

Por otra parte programas teacutecnicos como EUROsociAL parecen estrechos e insuficientes

para contribuir a las transformaciones reales en Ameacuterica Latina Constituye en efecto una

iniciativa modesta (Freres y Sanahuja 2006b 51) en cuanto a recursos e instrumentos que

sin embargo parece haber contribuido a elevar el perfil del diaacutelogo birregional sobre

cohesioacuten social (Sanahuja 2010 48) De todas maneras maacutes allaacute de este programa parece

necesaria una reflexioacuten sobre medidas maacutes amplias asiacute como un diaacutelogo poliacutetico

permanente sobre cohesioacuten social entre ambas regiones (Freres y Sanahuja 2006b 51)

Conclusiones

Despueacutes de estar presente de forma tiacutemida en la agenda de las relaciones UE ndash Ameacuterica

Latina en la deacutecada de los antildeos noventa la cohesioacuten social ha surgido con fuerza en el

diaacutelogo birregional en el nuevo siglo Constituye un tema que refleja por un lado los

movimientos en la agenda mundial y por otro lado los procesos inherentes a las dos

regiones Habiendo surgido en Europa el debate sobre la cohesioacuten social en Ameacuterica

Latina se ha desarrollado con la conciencia de que el concepto europeo no puede aplicarse

sin modificacioacuten La cohesioacuten social es un asunto delicado especialmente porque podriacutea

crear la percepcioacuten de que la UE estaacute tratando de ldquovenderrdquo o ldquoexportarrdquo su modelo social a

Ameacuterica Latina haciendo que los paiacuteses lo rechacen

La insistencia de la UE en ldquoimponerrdquo su modelo de integracioacuten en este caso en el aacutembito

de la cohesioacuten social presenta liacutemites evidentes Ameacuterica Latina no es Europa ni aspira a

serlo Las enormes asimetriacuteas econoacutemicas culturales sociales y poliacuteticas entre ambas

regiones no pueden ignorarse al disentildear una poliacutetica de cohesioacuten social en el aacutembito de la

Asociacioacuten birregional Desatender estas disparidades conduciriacutea a someter esta poliacutetica a

un mero ejercicio reduccionista de ldquoexportacioacutenrdquo de modelos que ya ha mostrado sus

limitaciones

La integracioacuten europea fue durante deacutecadas objeto de admiracioacuten y fascinacioacuten en diversas

partes del planeta Ameacuterica Latina fue una de las regiones que maacutes entusiastamente abrazoacute

este modelo Sin embargo los liacutemites de los beneficios de esta inclinacioacuten en la actualidad

son evidentes A causa de la crisis la UE tambieacuten empieza a ser vista como modelo de

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

Bibliografiacutea

ALVAREZ Mariacutea Victoria (2011) Relaciones Interregionales entre la Unioacuten Europea y

Ameacuterica Latina iquestcambio o continuidad luego del Tratado de Lisboa OtroSur Digital

Antildeo 1 nordm 3 octubre 2011 23 paacutegs

lthttpwwwcatedrarriicomardocsotro20surOtro_Sur_3pdfgt (consultado

23022013)

AYUSO Anna (1996) La relacioacuten euro-latinoamericana a traveacutes del proceso de

integracioacuten regional europea Revista CIDOB drsquoAfers Internacionals 32 pp 147-164

BOSSIO ROTONDO Juan Carlos (2008) Los indicadores de la cohesioacuten social en la

Unioacuten Europea Resultados contradictorios perspectivas inquietantes Contribuciones a la

Economiacutea octubre 2008 lt httpwwweumednetce2008bjcbrhtmgt (consultado

28042014)

COMISIOacuteN EUROPEA (1995) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Consejo y al Parlamento

Europeo Unioacuten Europea-Ameacuterica Latina Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de

la asociacioacuten 1996-2000 COM(95) 495 final 23 de octubre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2005) Comunicacioacuten de la Comisioacuten Una asociacioacuten reforzada

entre la Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina COM(2005) 636 8 de diciembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2007) Ameacuterica Latina Documento de Programacioacuten Regional

2007-2013 (E20071047) Julio de 2007 Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2009) Comunicacioacuten de la Comisioacuten al Parlamento Europeo y al

Consejo ldquoLa Unioacuten Europea y Ameacuterica Latina una asociacioacuten de actores globalesrdquo

COM (2009) 4953 30 de septiembre Bruselas

COMISIOacuteN EUROPEA (2014) Cooperacioacuten de la UE con Ameacuterica Latina -

MEMO14213 24032014

CONSEJO DE LA UNIOacuteN EUROPEA (1994) Documento baacutesico sobre las relaciones de

la Unioacuten Europea con Ameacuterica Latina y el Caribe IRELA Madrid

DECLARACIOacuteN DE LA CUMBRE DE RIacuteO (1999)

lthttpeceuropaeuworldlacdocsriorio_1999pdfgt (consultado 04042013)

integracioacuten en crisis (Sanahuja 2012 2) Entendemos que cuando analizamos el

regionalismo en Ameacuterica Latina a la luz de la crisis europea actual las posibilidades de

que la UE siga siendo un modelo a alcanzar se ven agudamente disminuidas

Coincidimos con Del Arenal cuando sostiene que en Ameacuterica Latina las desigualdades en

materia de desarrollo econoacutemico y social y las desigualdades sociales estaacuten mucho maacutes

acentuadas que en la UE la marcada divisioacuten y heterogeneidad poliacutetica existente en estos

momentos en la regioacuten se traduce en planteamientos contrapuestos cuando no enfrentados

en materia de poliacuteticas de cohesioacuten social y el modelo europeo no es exportable sin maacutes a

una regioacuten con caracteriacutesticas muy diferentes (Del Arenal 2009 24)

En definitiva no hay un ldquomodelo uacutenicordquo de cohesioacuten social cada sociedad construye un

modelo asociado a sus circunstancias histoacutericas especiacuteficas No hay un modelo ldquobuenordquo o

adecuado y otro ldquomalordquo o inadecuado de cohesioacuten social (Sorj y Tironi 2007 119) De lo

que se trata no es de evaluar cuaacuten lejos o cuaacuten cerca estaacute Ameacuterica Latina de esos modelos

paradigmaacuteticos sino cuaacutel es el ldquomodelordquo apropiado para afianzar su cohesioacuten social a partir

de su inconfundible trayectoria histoacuterica (Sorj y Tironi 2007 120)

El presente trabajo realizoacute una revisioacuten de diferentes acepciones y definiciones de cohesioacuten

social en ambas regiones pasando revista a las principales propuestas de la UE para

Ameacuterica Latina sobre cohesioacuten social incluyendo diversas criacuteticas que se han hecho del

concepto europeo de cohesioacuten social desde la perspectiva de la experiencia de Ameacuterica

Latina Concluimos que el poder transformador de la UE sobre la cohesioacuten social

latinoamericana es limitado el concepto europeo difiacutecilmente puede extrapolarse a la

compleja realidad de la regioacuten

Las enormes asimetriacuteas y diferencias entre ambas regiones la escasa factibilidad de poder

ldquoexportarrdquo un modelo en crisis y la insistencia en aplicar la ldquodimensioacuten supranacionalrdquo de

la cohesioacuten social en nuestra regioacuten la incoherencia de las poliacuteticas de fomento de los

acuerdos de asociacioacuten y la simultaacutenea promocioacuten de la cohesioacuten social del lado europeo

asiacute como la mayor autonomiacutea de los paiacuteses latinoamericanos en poliacuteticas de desarrollo y la

menor tolerancia a la aceptacioacuten de modelos que provienen ldquodesde afuerardquo restringen las

posibilidades de eacutexito de las propuestas europeas para nuestra regioacuten en temas sociales

Maacutes allaacute de estas salvedades es elogiable que uno de los ejes de la agenda birregional sea

el diaacutelogo sobre poliacuteticas y opciones de desarrollo y en particular sobre la forma de

organizar la relacioacuten entre el Estado y el mercado (Jarquiacuten 2007 31) en este caso en el

aacutembito de la cohesioacuten social Es aquiacute donde la potencialidad de un efectivo diaacutelogo sobre

poliacuteticas entre la UE y Ameacuterica Latina puede verse fortalecida (Jarquiacuten 2007 34) lo que

podriacutea contribuir a desvanecer la visioacuten latinoamericana de la ldquoimposicioacuten europeardquo en

materia de modelos sociales

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