Faculteit Recht en CriminologieVakgroep Criminologie

Gemeentelijke Administratieve Sancties: Invoering én uitvoering? Empirisch onderzoek van twee casussen.

Local Administrative Sanctions: Implementation and administration?Empirical research of two cases.

Tom Bauwens

Proefschrift ingediend met het oog op het behalen van de graad Master in de Criminologische wetenschappen

Promotor: Prof. Dr. Kristel Beyens

Academiejaar 2008 - 2009

Vrije Universiteit Brussel

1

I. VOORWOORD

Vrienden en familie keken soms vreemd op toen ik hen vertelde dat ik me in mijn masterproef, in de

spreektaal toch nog altijd een thesis, ging verdiepen in de overlastboetes. “Gaat jouw thesis over

hondenpoep?” hoorde ik dan wel eens. Tja, overlast is inderdaad afhankelijk van de invulling die je er

zelf aan geeft. De een denkt spontaan aan hondenpoep, de ander aan geluidsoverlast van

drugsverkopende hangjongeren in park. Dat maakt van de gemeentelijke administratieve sancties,

ontworpen ter bestrijding van allerlei vormen van openbare overlast, dan ook zo’n boeiend

onderwerp.

Alvorens te beginnen met mijn eigenlijke masterproef, wens ik een aantal mensen te bedanken die

op een of andere manier de inhoud mee hebben beïnvloed.

Allereerst dank ik mijn promotor, prof. dr. Kristel Beyens voor haar hulp bij het ontwerpen van mijn

onderzoeksplan, haar kritische opmerkingen en de constructieve gesprekken.

Ik wens ook Kristof Verfaillie te bedanken, die me tijdens een interessant gesprek het noodzakelijke

duwtje in de rug heeft gegeven om me in dit onderwerp te verdiepen, en Karen Meerschaut voor de

nuttige informatie over het onderwerp.

Daarnaast dank ik ook al mijn respondenten. Ik heb het geluk gehad om negen gemotiveerde mensen

te ontmoeten die elk op hun manier bijdragen aan een leefbare stad of gemeente. Hun

openhartigheid heeft me enorm geholpen.

Ook dank ik mijn vriendin, Lieselotte, en haar familie voor hun steun tijdens de afgelopen maanden.

Tenslotte wil ik mijn ouders bedanken. Zonder hen was dit alles niet mogelijk geweest…

Bedankt!

2

II. SAMENVATTING

Trefwoorden: “gemeentelijke administratieve sancties”; “overlast”; “integrale veiligheid”

Met de wet op de gemeentelijke administratieve sancties krijgen de lokale besturen de mogelijkheid

om vormen van openbare overlast aan hun gemeentelijke reglementen toe te voegen en zelf

administratief af te handelen. In een uitgebreide literatuurstudie onderzoeken we waar dit

administratief handhavingsinstrument vandaan komt. De opkomst van het veiligheidsthema is een

van de meest opmerkelijke veranderingen uit de voorbije decennia, wat in België heeft geleid tot de

politieke ontdekking van openbare overlast, een concept waar geen eenduidige definitie voor

bestaat. Geheel in lijn van de maatschappelijke veranderingen kiest men ervoor om deze

administratief te laten afhandelen door het lokale niveau. De meeste gemeenten lijken ondertussen

gebruik te maken van dit facultatief instrument. In een empirisch onderzoek van twee typerende

casussen onderzoeken we hoe deze GAS-wet in de praktijk wordt ingevoerd, uitgevoerd en wat de

gevolgen hiervan zijn voor het lokale veiligheidsbeleid.

In de eerste casus, een stad, heeft men een modelreglement als politiereglement aangenomen.

Rond bepaalde bepalingen werd vervolgens een beleid uitgestippeld, waarbij het systeem van de

administratieve sancties voornamelijk wordt gebruikt als repressief sluitstuk voor de bestrijding van

vormen van fysieke overlast in het kader van een propere stad. De gemeenteraad heeft enkele

ambtenaren de bevoegdheid gegeven om overtredingen op welomschreven bepalingen uit het

politiereglement vast te stellen. De uiteindelijke sanctieprocedure, evenals de eventuele

bemiddelingsprocedure, voert de stad niet zelf uit, maar maakt hiervoor gebruik van de diensten die

haar werden aangeboden door hogere overheden. Dit heeft het voordeel dat het een onpartijdige

stem aan de procedure toevoegt.

In de tweede casus, een gemeente, werd men met bepaalde vormen van overlast geconfronteerd en

heeft men op basis daarvan een politiereglement opgesteld. Het ging voornamelijk over vormen van

fysieke overlast zoals hondenpoep, sluikstort en zwerfvuil. Men heeft ervoor gekozen om de

procedure volledig in eigen huis te houden. Zowel de vaststelling, de bemiddeling als de eigenlijke

sanctieoplegging gebeurt er door eigen gemeentelijke ambtenaren. Hierdoor kan men beter inspelen

op de lokale specificiteit van de gemeente in de administratieve sanctieprocedure.

We merkten op dat beide casussen voor- en nadelen hebben. We nemen dan ook geen stelling in

voor of tegen een bepaald systeem, maar besluiten met een pleidooi voor een grotere rol van het

college van burgemeester en schepenen, niet allerminst voor het uitwerken van een overkoepelend

en coherent geïntegreerd veiligheidsbeleid met de nodige aandacht voor de integrale aanpak van

overlast.

3

III. ABSTRACT

Keywords: “local administrative sanctions”; “nuisance”; “integral safety”

The law on local administrative sanctions gives the municipalities the possibility to add behaviours

described as public nuisance to their police regulations and handle those offenses with

administrative procedures. In a comprehensive literature study, we examine where this

administrative enforcement instrument comes from. In the last decades, we perceive a noticeable

rise in attention for the topic of safety. In Belgium, this has led to the political discovery of public

nuisance, a vague concept for which no straightforward definition is given. Consistent with the global

social changes we are confronted with, the responsibility for the administration of this administrative

instrument is given to the municipalities. Most of them have decided to use this facultative

instrument. In an empirical research of two typical cases, we examine how this law is implemented,

administered in practice and it’s implications for the local safety policy.

In the first case, a city, a proposed model of police regulation has been adopted. Based on certain

stipulations of this police regulation, a policy has been worked out in which the local administrative

sanctions are being used as a tail piece for the struggle against visible signs of nuisance to make the

city more clean. The council has given some of their civil servants the authority to make official

records of certain offences. The mediation procedure and the procedure to impose administrative

fines are not administered by the city’s public servants, but contracted out to the services offered by

higher governments. This adds an independent voice to the procedure.

In the second case, a commune, they were confronted with certain types of nuisance. Based on these

forms of visible nuisances, such as dog faeces, malicious waste disposal and littering, they have

adopted a police regulation. They decided to handle the administrative procedures autonomously.

The recording of offences, the mediation and the imposition of administrative fines are all carried out

by public servants of the municipality. This way, taking account of the local specificity whilst handling

the administrative fines is assured.

We noticed that these cases both have certain advantages and disadvantages. We don’t prefer one

system above another, but argue that the board of alderman should be more involved, more

specifically in the development of a coordinated and coherent integrated safety policy with the

necessary attention to handle nuisance in an integral approach.

4

IV. INHOUDSTAFEL

I. VOORWOORD____________________________________________________________________________1II. SAMENVATTING___________________________________________________________________________2III. ABSTRACT_______________________________________________________________________________3IV. INHOUDSTAFEL____________________________________________________________________________4V. LIJST VAN FIGUREN EN TABELLEN________________________________________________________________6

HOOFDSTUK I ALGEMENE INLEIDING____________________________________________________________________7

HOOFDSTUK II LITERATUURSTUDIE______________________________________________________________________9

1. Inleiding_____________________________________________________________________9

2. Het ontstaan van het gewapend bestuur________________________________________92.1. DE WET VAN 1999 TOT INVOERING VAN DE GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES_________________92.1.1. Uitbreiding van de gemeentelijke bevoegdheden__________________________________102.1.2. Meer bevoegdheden voor de burgemeester______________________________________112.1.3. Administratieve afhandeling van inbreuken op gemeentelijke verordeningen____________112.1.4. De wet 1999 bleek een lege doos te zijn_________________________________________122.2. DE VERNIEUWDE GAS-WET_________________________________________________________132.2.1. De hervorming in 2004_______________________________________________________132.2.2. De reparatiewet____________________________________________________________162.2.3. Evoluties sinds 2006_________________________________________________________192.3. ADMINISTRATIEVE AFHANDELING: ANDERS EN BETER?________________________________________212.3.1. Inspiratie uit het buitenland___________________________________________________212.3.2. Maar… wat met de rechtswaarborgen?__________________________________________222.3.3. Een burgerlijke procedure als alternatief?________________________________________24

3. De opkomst van het veiligheidsthema_________________________________________253.1. MAATSCHAPPELIJKE VERANDERINGEN___________________________________________________253.1.1. Van de nachtwakersstaat_____________________________________________________263.1.2. Naar de verzorgingsstaat_____________________________________________________263.1.3. De verzorgingsstaat in crisis___________________________________________________273.2. VEILIGHEID IN BELGIË OP HET EINDE VAN DE 20E EEUW_______________________________________293.2.1. ‘Zwarte zondag’ als scharniermoment___________________________________________303.2.2. De politieke ontdekking van overlast____________________________________________313.2.3. Op zoek naar een definitie van overlast__________________________________________323.2.4. De vrees voor morele ordehandhaving__________________________________________333.2.5. Een integraal overlastbeleid___________________________________________________343.3. NAAR DE ONTWIKKELING VAN EEN VEILIGHEIDSSTAAT?_______________________________________38

4. Besluit_____________________________________________________________________40

HOOFDSTUK III EMPIRISCH ONDERZOEK NAAR DE IMPLEMENTATIE VAN GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES IN TWEE LOKALE BESTUREN______________________42

1. Inleiding____________________________________________________________________42

5

2. Onderzoeksontwerp_________________________________________________________422.1. VRAAGSTELLING_________________________________________________________________422.2. DOELSTELLING__________________________________________________________________432.3. ONDERZOEKSOPZET_______________________________________________________________442.3.1. Onderzoeksstrategie_________________________________________________________442.3.2. Dataverzamelingsmethoden___________________________________________________442.3.3. Onderzoekseenheden________________________________________________________452.3.4. Onderzoekselementen_______________________________________________________472.3.5. BEPERKINGEN VAN HET ONDERZOEK____________________________________________________482.4. OPERATIONALISERING EN BEGRIPSVERDUIDELIJKING__________________________________________492.4.1. Gemeentelijke administratieve sancties__________________________________________492.4.2. Openbare overlast__________________________________________________________492.4.3. Integraal veiligheidsbeleid____________________________________________________50

3. Empirisch onderzoek________________________________________________________503.1. INLEIDING______________________________________________________________________503.2. DE INVOERING VAN GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES_________________________________513.2.1. Naar eenvormige politiereglementen binnen de politiezone_________________________523.2.2. Het mobiliseren van de vaststellers_____________________________________________573.2.3. Het aanduiden van de sanctionerend ambtenaar__________________________________583.2.4. De keuze van de bemiddelaar_________________________________________________603.3. DE UITVOERING VAN DE GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES______________________________613.3.1. Een integrale afhandeling van overlast?__________________________________________613.3.2. Het vaststellen van een inbreuk________________________________________________643.3.3. De sanctieprocedure_________________________________________________________703.3.4. De vergeten bemiddelingsprocedure____________________________________________723.4. EVALUATIE_____________________________________________________________________743.4.1. Meten is weten? De cijfers uit 2007_____________________________________________743.4.2. Evaluatie door de sleutelactoren_______________________________________________74

4. Concluderende bedenkingen_________________________________________________764.1. MODELREGLEMENTEN: EEN VLOEK OF ZEGE?______________________________________________764.2. DE REPRESSIEVE REFLEX____________________________________________________________774.3. PROBLEMEN BIJ DE VASTSTELLING VAN EEN INBREUK_________________________________________794.4. EEN SANCTIONEREND AMBTENAAR OP LOKAAL OF PROVINCIAAL NIVEAU____________________________80

5. Besluit_____________________________________________________________________825.1. GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES IN DE STAD______________________________________825.2. GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES IN DE GEMEENTE__________________________________83

HOOFDSTUK IV ALGEMENE CONCLUSIES_________________________________________________________________85

Hoofdstuk V Bibliografie_________________________________________________________________________________88

Bijlage 1: DE GEMENGDE INBREUKEN

6

V. LIJST VAN FIGUREN EN TABELLEN

Figuur 1: Begeleidende afbeelding bij de cijfers over GAS in Wetteren___________________________________6Figuur 2: het belang van een integrale geïntegreerde aanpak________________________________________36Figuur 3: Dossiers uit de Stad in 2007___________________________________________________________65Figuur 4: Type inbreuken van het totaal aantal behandelde dossiers uit de Gemeente in 2007_____66

Tabel 1: Verschillende schakels van de veiligheidsketen_____________________________________________35Tabel 2: Elementen voor de analyse____________________________________________________________48Tabel 3: Hoofdstukken uit de politiereglementen__________________________________________________54

Figuur 1: Begeleidende afbeelding bij de cijfers over GAS in Wetteren1

1 www.grootwetteren.be/website/index.php/200710121376/Buitenland/Cijfers-over-administratieve-sancties.html (Consultatie op 21 februari 2009)

7

HHOOFDSTUKOOFDSTUK I IALGEMENEALGEMENE INLEIDINGINLEIDING

“Is het Gemeentelijk Administratief Sanctierecht doorgeschoten?” vraagt men zich in het Radio 1

programma PEETERS & PICHAL af.2 “Volle GAS vooruit” titelde DEVROE haar locomotieftekst nog in

2003.3 Waar komt deze wet op de gemeentelijke administratieve sancties eigenlijk vandaan? En is

deze GAS-wet anno 2009 in de praktijk werkelijk doorgeschoten?

Eind jaren negentig ging de federale overheid op zoek naar een instrument om “overlast” op een

snelle, efficiënte en daadwerkelijke wijze het hoofd te bieden. Hierop ontstond het concept van de

gemeentelijke administratieve sancties, een bijkomend en facultatief instrument voor de steden en

gemeenten die hen de volledige handhavingsketen in handen geeft en daarmee de mogelijkheid om

eigen accenten te leggen in hun lokaal overlastbeleid. Voortaan kan men zelf overtredingen op de

gemeentelijke reglementen vaststellen en beteugelen waardoor men niet meer afhankelijk is van

parket en strafgerecht. Deze laatsten werden in de beleidsretoriek dan ook met de vinger gewezen

omdat vormen van overlast vaak zonder gevolg werden geklasseerd.4 In het eerste hoofdstuk zullen

we de evolutie van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties, ook wel de GAS-wet

genoemd, schetsen.

“Overlast bestaat niet”, titelt DEWAELE zijn bijdrage op een congres over overlast en de

maatschappelijke aanpak ervan.5 Gemeentelijke administratieve sancties zouden, al dan niet bewust,

bepaalde groepen in de samenleving, zoals kansarmen, jongeren en druggebruikers, viseren.6

HEBBERECHT merkt op:

“Overlast is geen wetenschappelijk concept maar een concept gecreëerd door de politie, bepaalde politici en de media […]” 7

2 ‘PEETERS & PICHAL’, “Is het Gemeentelijk Administratief Sanctierecht doorgeschoten” Radio 1, 3 april 2009, www.radio1.be/programmas/peeters-pichal/gemeentelijk-administratief-sanctierecht-doorgeschoten

3 DEVROE, E., “Last van overlast: Volle G.A.S. vooruit?”, Orde van de dag, Kluwer, 2003, afl. 24, 15-174 K. VAN HEDDEGHEM, ‘Bestuurlijke aanpak van overlast: de gemeentelijke administratieve sancties’, Panopticon,

Maklu, 2006, afl. 2, 30-31.5 C. DEWAELE, “Overlast bestaat niet”,

www.straathoekwerk.be/Vlastrov/VISIETEKSTENENBEDENKINGEN/tabid/250/language/nl-BE/Default.aspx 6 K. VERFAILLIE, K. BEYENS, J. BLOMMAERT, K. MEERT, K . STUYCK, “De ‘overlastmythe’. Het geïnstitutionaliseerd

onvermogen om constructief om te gaan met samenlevingsproblemen”, Panopticon, 2007, Afl. 3, 6-20; LIGA VOOR MENSENRECHTEN, “Lokaal Veiligheidsbeleid. Evaluatie, bedenkingen en aanbevelingen.” www.mensenrechten.be/word/lokaal%20veiligheidsbeleid_brochure.pdf

7 P. HEBBERECHT, “De bestrijding van overlast: een morel conservatieve en autoritaire aanpak van sociale problemen” in X., 4e update in de criminologie: Overlast en de maatschappelijke aanpak ervan, documentatiebundel sessie “Gas -wetgeving en de aanpak van overlast, s.l., 2008, 1

8

Ook andere auteurs plaatsen vraagtekens bij de vanzelfsprekendheid waarmee het begrip ingang

heeft gevonden in het beleidsdiscours. Een wet, de law in books, is het resultaat van een politiek

besluitvormingsproces. De politieke ontdekking van overlast komt echter niet uit het niets. Vandaar

dat we de maatschappelijke context mee in het verhaal zullen betrekken, waardoor we enerzijds de

keuze voor een bijkomend administratief handhavingsinstrument voor de lokale besturen zullen

kunnen begrijpen, maar anderzijds ook de kritieken die het met zich meebrengt, niet alleen in de

academische wereld, maar ook meer en meer in de media.8

In hoofdstuk III komt de implementatie en toepassing van deze wetgeving aan bod, de law in action.

Hoewel de wet aanvankelijk moeilijk uit de startblokken geraakte, blijkt dat bijna tien jaar na de wet

op de gemeentelijke administratieve sancties heel wat steden en gemeenten dit instrument

ondertussen heeft ingevoerd. Volgens een recente studie van het VVSG zouden op het moment van

schrijven meer dan 70% van de Vlaamse gemeenten administratieve sancties aan hun reglementen

hebben toegevoegd.9 Daarbij zijn opmerkelijke regionale verschillen merkbaar. Terwijl in Limburg en

West Vlaanderen de meeste steden en gemeenten nog geen gemeentelijke administratieve sancties

hebben toegevoegd aan hun reglementen, zien we dat in Vlaams Brabant nog slechts één gemeente

geen gebruik maakt van het instrument.10 In deze provincie maken de meeste steden en gemeenten

dan ook gebruik van de diensten van een provinciaal sanctionerend ambtenaar. Uit cijfers blijkt dat

meer dan 25% van deze steden en gemeenten in 2007 nog geen dossiers hadden geopend.11 De

implementatie van de procedure betekent dus niet noodzakelijk de uitvoering ervan.

In twee Vlaamse lokale besturen zullen we onderzoeken waarom de gemeentelijke administratieve

sancties werden ingevoerd, hoe dit is gebeurd en wat de gevolgen hiervan zijn voor een lokaal

overlastbeleid. Gekoppeld aan de literatuurstudie, zullen we bij deze bevindingen de nodige

bedenkingen formuleren om tot slot te komen tot een algemene conclusie met betrekking tot

invoering en uitvoering van gemeentelijke administratieve sancties.

8 Zie o.a. K. VAN DE PERRE, “Als nagenoeg niets meer mag”, De Morgen, 21 maart 2009, 23-24.9 K. VAN HEDDEGHEM & T. DE SCHEPPER, “Samenvatting onderzoeksresultaten onderzoek Gemeentelijke

administratieve sancties”, november 2008, www.vvsg.be/veiligheid/gemeentelijkveiligheidsbeleid/GAS/Documents/VVSG%20resultaten%20studie%20GAS.pdf, 1-2

10 ibid, 2-411 JURIDISCHE DIENST PROVINCIE VLAAMS BRABANT, “Gemeentelijke administratieve sancties - Tijd voor een eerste

evaluatie”, Vlaams Brabant, s.l., 2008.

9

HHOOFDSTUKOOFDSTUK II IILLITERATUURSTUDIEITERATUURSTUDIE

1. INLEIDING

In dit hoofdstuk bestuderen we de legislatieve geschiedenis van de wet op de gemeentelijke

administratieve sancties. We zullen de wet niet exhaustief bespreken, maar ons beperken tot de

krachtlijnen van de verschillende wetswijzigingen.

Een wet is geen goddelijk gegeven, maar komt in onze representatieve democratie tot stand op basis

van een politieke consensus bij de volksvertegenwoordigers. In een politieke context is de link met

de maatschappelijke ontwikkelingen, waarbinnen de beleidsvisie van de parlementariërs inhoud

krijgt, dan ook niet ver weg. We zullen dan ook enkele grote veranderingen op macroniveau schetsen

en deze bij de analyse betrekken. Dit draagt bij tot een beter begrip van de politieke keuze om

openbare overlast repressief te gaan sanctioneren met een bestuurlijk handhavingsinstrument.

Uit deze analyse vloeien een aantal kritieken en bedenkingen voort, die aanleiding zullen geven voor

een verdere empirisch onderzoek in hoofdstuk III naar de invoering en uitvoering van dit instrument

in de praktijk.

2. HET ONTSTAAN VAN HET GEWAPEND BESTUUR

De politieke ontdekking van het overlastthema zullen we later verklaren aan de hand van de ruimere

maatschappelijke context en de gevolgen hiervan voor België.12 Voorlopig volstaat de vaststelling dat

minister VANDEN BOSSCHE op basis van de resultaten van de Veiligheidsmonitor vaststelt dat een groot

deel van de bevolking voornamelijk wakker ligt van bepaalde vormen van storend gedrag en niet

zozeer van criminaliteit zelf.13 Het gaat hierbij over bepaalde gedragingen die niet altijd een

overtreding op de strafwet inhouden en dus niet altijd eenvoudig sanctioneerbaar zijn. Vormen van

overlast die wel strafrechtelijk overtredingen inhielden bleken vaak niet te worden vervolgd.14

2.1. DE WET VAN 1999 TOT INVOERING VAN DE GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES

Het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties creëert een bijkomend

instrument om openbare overlast op een snelle en daadwerkelijke wijze het hoofd te bieden. Er

wordt gekozen om de lokale gemeente deze problematiek administratief te laten aanpakken,

12 Zie infra p. 26 e.v.13 Parl. Hand. Kamer, 1998-1999, nr. 2031/1, 1-214 K. VAN HEDDEGHEM, o.c., 30-31

10

waardoor ze kort op de bal kan spelen in een zogenaamd lik-op-stuk beleid waarbij de gemeenten de

volledige handhavingsketen voor de bestrijding van overlast in eigen handen krijgen.15

Deze uitbreiding van repressieve bevoegdheden voor het lokaal bestuur werd door geen enkele

politieke partij betwist en het wetsontwerp werd nog net vóór de parlementsverkiezingen van 1999

goedgekeurd.16 Men heeft ervoor gekozen om zicht te baseren op het procedurele luik van de

Voetbalwet.17 De wet tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties heeft de nieuwe

gemeentewet op drie onderdelen gewijzigd.

2.1.1. Uitbreiding van de gemeentelijke bevoegdheden

“Het is thans de bedoeling de gemeente wat meer armslag te geven voor het voeren van een lokale veiligheidspolitiek door toe te laten als motivering van een bepaalde maatregel te verwijzen naar het bestaan van openbare overlast zonder noodzakelijkerwijze het bewijs van inbreuk op de materiële openbare orde te moeten leveren.“ 18

Reeds sinds het einde van de 18e eeuw waren de gemeenten bevoegd voor het nemen van

politieverordeningen inzake de openbare orde. Traditioneel wordt hier de openbare rust (het

wegblijven van wanorde en onlusten), de openbare veiligheid (de afwezigheid van ongevallen of

risico’s op ongevallen aan personen of goederen) en de openbare gezondheid (de afwezigheid van

zieken of ziekterisico’s) verstaan.19 De Raad van State heeft de openbare orde steeds strikt

geïnterpreteerd, waarbij alleen materiële verstoringen van de openbare orde geldige rechtsgronden

vormen en waardoor niet altijd werd aanvaard dat bepaalde vormen van overlast een impact hebben

op de openbare orde.20 Door te eisen dat er een overtreding van de materiële openbare orde moest

zijn, werden lokale acties tegen bijvoorbeeld dancings beperkt. Het louter veroorzaken van hinder

was volgens de Raad van State een verstoring van de morele openbare orde, waarvoor de

administratieve politie niet bevoegd is, tenzij deze verstoring zich zo veruitwendigt dat zij een

aantoonbare repercussie heeft op de materiële openbare orde.21

Heel wat overlastfenomenen konden moeilijk gevat worden onder dit klassieke begrip van de

openbare orde, waardoor gemeenten geen juridische grondslag hadden om op te treden tegen

bijvoorbeeld nachtwinkels die overlast met zich mee brachten. Door het begrip openbare overlast in

15 E. DEVROE, “Last van overlast: Volle G.A.S. vooruit?”, Orde van de dag, Kluwer, 2003, afl. 24, 15-17.16 P. HEBBERECHT, o.c., 517 G. GEUDENS, “De voetbalwet als bestuurlijk handhavingsinstrument” in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur?,

Tegenspraak - cahier 24, Die Keure, 2005, 20918 Parl. St., Kamer, 1998-1999, nr. 2031/4, 2319 P. DE HERT, GAS wet als illustratie van de bestuurlijke aspecten van de SRB, 720 Zie infra p. 3421 F. SCHUERMANS “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van

bestuurlijke parketten” in in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, Die Keure, 2005, 25-26

11

de Nieuwe Gemeentewet in te voeren, heeft de wetgever aangegeven dat dit wel degelijk tot de

opdrachten en bevoegdheden van de lokale gemeenten behoort. De Raad van State gaf in haar

advies aan dat het begrip openbare overlast beter niet zou worden gebruikt omdat het een te vaag

begrip is.22 We zullen later verder ingaan op de reikwijdte en inhoud, of het gebrek daaraan, van dit

begrip.23

We onthouden voorlopig dat de gemeenten formeel bevoegd worden voor het nemen van de nodige

maatregelen, inclusief politieverordeningen, voor het tegengaan van alle vormen van openbare

overlast.24

2.1.2. Meer bevoegdheden voor de burgemeester

Door de invoeging van het artikel 134ter aan de Nieuwe Gemeentewet, wordt de bevoegdheid van

de burgemeester uitgebreid, waardoor hij in hoogdringende gevallen en mits bekrachtiging van het

schepencollege, een instelling voorlopig kan sluiten of de vergunning tijdelijk kan schorsen wanneer

de voorwaarden van de uitbating van de instelling of de vergunning niet wordt nageleefd.

Krachtens het nieuwe artikel 134quater Nieuwe Gemeentewet, krijgt de burgemeester bovendien de

bevoegdheid om een voor het publiek toegankelijke inrichting voor maximaal drie maanden te

sluiten wanneer de openbare orde rond die inrichting wordt verstoord door gedragingen in de

inrichting. Deze beslissing moet worden bevestigd door het schepencollege in zijn eerstvolgende

vergadering. Merk op dat ook op deze procedures de discussie met betrekking tot de reikwijdte en

de betekenis van het begrip openbare overlast van toepassing is.25

2.1.3. Administratieve afhandeling van inbreuken op gemeentelijke verordeningen

De invoeging van artikel 119bis in de Nieuwe Gemeentewet, laat de gemeenteraad toe om te

opteren voor een bestuursrechtelijke afhandeling van overtredingen op zijn politiereglement of

verordeningen.26 Er worden limitatief vier types administratieve sancties ingevoerd:

- De administratieve geldboete, met een maximum van 250 euro

- De administratieve schorsing van een door de gemeente afgegeven toestemming of vergunning

- De administratieve intrekking van een door de gemeente afgegeven toestemming of vergunning

- De tijdelijke of definitieve administratieve sluiting van een inrichting

22 Advies Raad van State bij het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, Memorie van toelichting, Parl. St. Kamer 98-99, nr. 2031/1

23 Zie infra p. 3224 Art. 135 §2, 7° Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd door de wet van 13 mei 1999, B.S., 10 juni 199925 Zie infra p. 3226 F. SCHUERMANS, o.c., 23-25

12

De administratieve geldboete wordt opgelegd door een gemeentelijk ambtenaar, aangewezen door

de gemeenteraad. De gemeenteraad moet bij het opstellen van haar politiereglement de keuze

maken of ze aan de verordening een bepaling strafrechtelijke sanctie of een bestuurlijke sanctie

koppelt, want de twee samen zijn niet mogelijk.27 Ze is bijgevolg niet verplicht om te kiezen voor het

systeem van de administratieve sancties en kan dus opteren om de afdwingbaarheid van de

politieverordeningen toe te vertrouwen aan de procureur des Konings en de politierechtbanken.

De overige drie sancties, de bestuurlijke schorsing, intrekking of sluiting, kunnen enkel door het

college van burgemeester en schepenen worden opgelegd.28 Beroep tegen deze beslissing dient te

worden ingesteld bij de Raad van State.

2.1.4. De wet 1999 bleek een lege doos te zijn

De federale verkiezingen van 1999 zijn in grote mate beïnvloed door de dioxinecrisis, waardoor de

CVP en de SP grote verliezen leden en deze moeder van alle verkiezingen uiteindelijk een

paarsgroene federale regeerperiode zal baren.29 De wet op de gemeentelijke administratieve sancties

lijkt daarbij tijdelijk in de koelkast te belanden. Het was wachten tot januari 2001 vooraleer het

eerste koninklijk besluit werd uitgevaardigd die enkele noodzakelijke procedures regelt om de

toepassing van de gemeentelijke administratieve sancties mogelijk te maken.30 In dit K.B. wordt de

gemeentesecretaris aangewezen als de ambtenaar belast met het opleggen van de administratieve

geldboetes. In de Ministeriële Omzendbrief van 2 mei 200131 worden de toepassingsmodaliteiten van

de wet van 13 mei 1999 verduidelijkt.

De wet bleef desalniettemin dode letter. Er konden namelijk enkel gedragingen met een

administratieve sanctie beteugeld worden die nog niet door een ordonnantie, decreet of wet waren

strafbaar gesteld.32 Vele zaken die de gemeenten als hinderlijk ervaren werden echter reeds in een

hogere wet geregeld. De gemeenten moesten bovendien ook extra inspanningen leveren inzake het

aanwerven van bijkomend personeel of het verdelen van nieuwe taken onder het personeel van de

bestaande administratie, wat het systeem niet aantrekkelijk maakte. In combinatie met de beperkte

27 Art. 14, § 7, BUPO, aangehaald in P. DE HERT, GAS wet als illustratie van de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, l.c., 14-15;

28 Art. 119bis, §2 Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd door de wet van 13 mei 1999, B.S., 10 juni 199929 De verkiezingsronde van 1999 werd bekend als de moeder van alle verkiezingen omdat op dezelfde dag de

verkiezingen voor het federale parlement, de verkiezingen voor de deelstaatregeringen én de verkiezingen voor het Europees parlement plaatsvonden.

30 Koninklijk Besluit tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van gemeentelijke administratieve sancties van 7 januari 2001, B.S., 2/2/2001

31 Ministeriële omzendbrief OOP 30 van 2 mei 2001 aangaande de uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, B.S., 23 mei 2001

32 Art. 119bis §2, 1e lid Nieuwe Gemeentewet

13

bewegingsruimte zorgde dit ervoor dat er maar weinig gemeenten van de gemeentelijke

administratieve sancties gebruik begonnen te maken.33

2.2. DE VERNIEUWDE GAS-WET

Op de ministerraden werden er eind 2002 nog twee wetsontwerpen besproken die aan de wet van

13 mei 1999 sleutelden. Ditmaal slaagde men er echter niet in om de ontwerpen goedgekeurd te

krijgen voor de ontbinding van de kamers. Beide ontwerpen vervielen dan ook op 10 april 2003, maar

werden al snel door de nieuwe paarse coalitie, dit keer zonder groen, terug opgepikt.34 In het

federale regeerakkoord van de tweede regering VERHOFSTADT wordt dan ook een uitbreiding van de

administratieve boetes aangekondigd:

“De regering wenst nadrukkelijk de overlastfenomenen efficiënt te bestrijden. De administratieve afhandeling is daartoe een krachtig wapen, dat ook toelaat snel te reageren. De regering zal daarom het wetsontwerp op de administratieve boetes die gemeenten kunnen opleggen zo snel als mogelijk laten goedkeuren door het parlement.”35

2.2.1. De hervorming in 2004

Enkele maanden later wordt de wet van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965

betreffende de jeugdbescherming en de wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de Nieuwe

Gemeentewet dan ook goedgekeurd. Deze nieuwe wetten moesten de toepassingsmogelijkheden

van de gemeentelijke administratieve sancties verruimen.36 Ze brachten enkele grote aanpassingen

met zich mee.

Allereerst worden een hele reeks overtredingen gedepenaliseerd, waardoor het toepassingsgebied

van de administratieve sancties werd verruimd. Titel X, boek II van het strafwetboek en de besluitwet

van 29 december 1945 betreffende het verbod tot het aanbrengen van afschriften op de openbare

weg, werden daarbij met één pennentrek opgeheven, waardoor deze overtredingen hun

strafwaardigheid verloren.37

Door de radicale afschaffing van heel wat overtredingen stelt het probleem van het cumulverbod zich

voor deze artikelen inderdaad niet meer. Het is de gemeenteraad die voortaan beslist om deze

gedragingen al dan niet in het politiereglement op te nemen. Daarbij kunnen ze voortaan kiezen om

de geviseerde gedragingen administratief af te handelen, waarbij de gemeente zelf instaat voor de

33 K. VAN HEDDEGHEM, o.c., 35-36.34 P. HEBBERECHT, “De bestrijding van overlast: een moreel conservatieve en autoritaire aanpak van sociale

problemen” l.c., 735 K. VAN HEDDEGHEM, o.c., 3736 P. DE HERT, De GAS-wet als illustratie bij de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, l.c., 15-16.37 Art. 4, Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, B.S., 23 juli 2004

14

bestraffing ervan, of ze kunnen opteren om de gedragingen opnieuw te penaliseren en er een

politiestraf voor te bepalen, zodat de strafrechtelijke procedure van toepassing blijft. De verschillen

in regelgevingen tussen verschillende gemeenten die daardoor ontstaan is het resultaat van de

gemeentelijke autonomie.38

Ten tweede worden er een aantal inbreuken geselecteerd die weliswaar strafbaar blijven, maar

gemeenten die het opportuun achten, kunnen deze ook in het politiereglement opnemen en

administratiefrechtelijk sanctioneren. Dit conflict met het non bis in idem principe wordt opgelost

door de strafrechtelijke procedure voorrang te geven op de administratieve procedure. 39 Voor de

zwaardere misdrijven kan de gemeente pas overgaan tot het opleggen van een administratieve

sanctie indien het parket heeft laten weten dat ze geen gevolg zal geven aan de feiten en een

administratieve afhandeling aangewezen is.40 Voor de lichtere misdrijven kan een administratieve

boete worden opgelegd wanneer het parket niet reageert binnen een termijn van een maand

volgend op de ontvangst van het proces verbaal. 41

Deze afwijkingen op het principieel cumulverbod betekenen een gevoelige uitbreiding voor de

gemeentelijke bevoegdheid inzake veiligheid. In tegenstelling tot de wet van 1999, waar er enkel

sprake was van overlast en ‘minder ernstige zaken’42, gaat de wetgever nu dus veel verder door ook

bepaalde wanbedrijven onder het toepassingsgebied van de wetgeving te laten vallen.

Een derde verandering betreft de wijziging van de wet betreffende de jeugdbescherming, waardoor

het mogelijk wordt om jongeren tussen zestien en achttien jaar te sanctioneren met een bestuurlijke

geldboete van maximum 125 euro wanneer zij de lokale openbare orde verstoren of openbare

overlast veroorzaken.43 Net zoals in de voetbalwet44, waar de procedurele regeling van deze

wetgeving op is geïnspireerd, heeft de wetgever nu ook aandacht voor overlast veroorzaakt door

jongeren. Het gaat om jongeren die op het tijdstip van de feiten de volle leeftijd van 16 jaar hebben

bereikt, wat impliceert dat jongeren onder zestien jaar niet onder de toepassing van deze wet vallen.

38 F. SCHUERMANS, o.c., 38; In het Brussels hoofdstedelijk gewest pleit men voor een grotere rol voor het gewest, zie K. MEERSCHAUT, P. DE HERT, S. GUTWIRTH EN A. VANDER STEENE, “Het gebruik van de gemeentelijke administratieve sancties door de Brusselse gemeenten. Is er nood aan een regulerende rol voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest?” Brussels Studies, Num. 18, 19 mei 2008, www.brusselsstudies.be, 16 p.

39 P. DE HERT, “Privatisering, decodificatie, instrumentalisering en wurging van de strafrechtelijke ‘void for vagueness’ doctrine” in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, Die Keure, 2005, 76

40 Art. 119bis, §8 lid 1 Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd door de wet van 17 juni 2004, zie bijlage 141 Art. 119bis, §8 lid 2 Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd door de wet van 17 juni 2004, zie bijlage 142 Parl. Hand. Kamer, 1998-1999, nr. 2031/1, 143 Art. 119bis, §2 lid 7 Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd door de wet van 17 juni 200444 Hier ligt de leeftijdsgrens weliswaar op 14 jaar; Art. 24 Wet betreffende de veiligheid bij voetbalwedstrijden¸

B.S. 31 maart 2003

15

Een vierde wijziging introduceert de bemiddelingsprocedure in de overlastwetgeving. Ze heeft tot

doel de dader van de inbreuk de mogelijkheid te bieden om de schade die hij aanbracht te herstellen

of te vergoeden. Deze procedure is verplicht voor minderjarigen die de volle leeftijd van 16 jaar

hebben bereikt op het tijdstip van de feiten.45

De GAS-wet bevat zelf geen omschrijving van wat deze bemiddeling precies inhoudt. De verplichte

procedure voor minderjarigen moeten we, rekening houdend met de basisprincipes van de van

bemiddeling in strafzaken,46 interpreteren als een verplichting tot voorstel van bemiddeling. Volgens

de memorie van toelichting kan het systeem heel soepel zijn en bestaan uit het verhoor van de

betrokken partijen door een gemeentelijk ambtenaar.47 In dezelfde lijn laat de minister van

Binnenlandse Zaken uitschijnen dat de sanctionerend ambtenaar deze bemiddelingsopdracht op zich

kan nemen, waarbij de bemiddelingsprocedure zich zou kunnen beperken tot een eenvoudig

schrijven van de overtreder, gericht aan de sanctionerend ambtenaar, waarbij het bewijs kan worden

geleverd dat de schade is hersteld.48 De omzendbrief van de Procureurs-generaal merkt terecht op

dat zulke procedure bezwaarlijk als bemiddeling kan worden beschouwd.49

Een vijfde wijziging zorgt ervoor dat voortaan ook bepaalde gemeenteambtenaren en ambtenaren

van vervoersmaatschappijen kunnen worden aangesteld om overtredingen vast te stellen op de

bepalingen van het gemeentelijk politiereglement die uitsluitend sanctioneerbaar zijn met een

administratieve sanctie.50 Bovendien kunnen nu ook private bewakingsagenten, daartoe aangesteld

door de gemeenteraad, aangifte doen van de inbreuken die uitsluitend bestraft kunnen worden met

administratieve sancties. Deze aangiften kunnen slechts betrekking hebben op de onmiddellijk

waarneembare toestand van goederen die zich op het openbaar domein bevinden.51 Net als elke

andere particuliere burger, kunnen zij aangifte doen van inbreuken die duidelijk worden omschreven

in het gemeentelijk reglement. Op basis hiervan kan er een vaststelling worden opgesteld (door een

politieagent, een hulpagent of een beëdigd agent), die dan op zijn beurt aan de grondslag kan liggen

voor een administratieve sanctie.52

45 Art. 119ter Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd door de wet van 17 juni 200446 G. GEUDENS (red.) GAS-bemiddeling: leidraad, brochure i.o.v. POD Maatschappelijke Integratie, dienst

Grootstedenbeleid, 8-947 Parl. Hand. Kamer, 2002-2003, nr. 2366/1, 748 Ministeriële omzendbrief van 3 januari 2005 OOP 30bis aangaande de uitvoering van de wetten van 3 mei

1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet(Verder Ministeriële omzendbrief OOP30bis), B.S., 20 januari 2005, punt. 33

49 Omzendbrief COL1/2006 van 10 februari 2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep, 21-22

50 Art. 119bis, §6 Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd door de wet van 17 juni 200451 Artikel 1, §1, eerste lid, 6°, van de wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen, de

beveiligingsondernemingen en de interne bewakingsdiensten52 Parl. Hand. Kamer, 2002-2003, nr. 2366/1, 7

16

Het onderscheid tussen gemeenteambtenaren en ambtenaren van vervoersmaatschappijen enerzijds

en de agenten van bewakings- en beveiligingondernemingen anderzijds, heeft te maken met het feit

dat eerstgenoemenden een eed afleggen, in tegenstelling tot de private bewakingsagenten.

Wettelijke vaststellingen die de basis vormen van een vaststelling kunnen uitsluitend worden

opgesteld door personen die een eed hebben afgelegd.53

2.2.2. De reparatiewet

In de winter van 2004 werd het koninklijk besluit uitgevaardigd met de minimumvoorwaarden waar

de vaststellende gemeenteambtenaren aan moeten voldoen.54 Een maand later vaardigde de

minister van Binnenlandse Zaken een nieuwe omzendbrief55 uit met de bedoeling om klaarheid te

verschaffen in de verwarring die op lokaal niveau was ontstaan en tot uiting kwam in tal van

publicaties, conferenties en verklaringen.56 Er was echter een ingreep nodig van de wetgever om

enkele hiaten in de overlastwetgeving te corrigeren en de knelpunten weg te werken. De wet

houdende diverse bepalingen die in de zomer van 2005 werd uitgevaardigd57, zal dan ook door het

leven gaan als de reparatiewet.58 We bespreken de grootste wijzigingen.

Ten eerste worden er een aantal artikelen opnieuw in het strafwetboek opgenomen.59 Wanneer

gemeenten het nalieten om deze feiten via administratieve weg te sanctioneren, konden deze

namelijk straffeloos worden gepleegd.60 Sommige gemeenten vaardigden een overgangsbesluit uit

dat de feiten van titel X vatbaar maakt voor sanctionering met een administratieve sanctie wanneer

dit nodig zou zijn, in afwachting dat het politiereglement volledig wordt geactualiseerd en aangepast.

Problematischer was echter dat minderjarigen onder de zestien jaar in een juridisch vacuüm terecht

kwamen. Aangezien Titel X, boek II van het strafwetboek was afgeschaft en er dus niet langer sprake

was van een ‘als misdrijf omschreven feit’ (MOF) wanneer deze groep een van deze gedragingen

53 F. SCHUERMANS, o.c., 4154 Zo mag de ambtenaar nog geen strafrechtelijke veroordelingen hebben opgelopen en moet een opleiding

hebben gevolgd van 40 uur betreffende de wetgeving die van toepassing is, conflictbeheersing, het opstellen van een proces-verbaal en de algemene werkingsbeginselen van de politiediensten; Koninklijk Besluit van 5 december 2004 houdende vaststelling van de minimumvoorwaarden waaraan de gemeenteambtenaren moeten voldoen, zoals bepaald in artikel 119bis, §6, tweede lid, 1° van de nieuwe gemeentewet, B.S., 29/12/2004

55 Ministeriële Omzendbrief OOP 30bis56 B. DE RUYVER, o.c., 205; Zie o.a. M. Santens (ed) Gewapend Bestuur, die Keure, Brugge, 2005; V. RAMELOT

“Hervorming van de administratieve sancties: een beetje voor, veel tegen”, 15 april 2004, www.avcb-vsgb.be/nl/publicaties/documenten.html?doc_id=114&vID=250

57 Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, B.S., 29 juli 200558 Zie o.a. F. CAMMAERT, “Evaluatie van de toepassing van de wet betreffende de gemeentelijke administratieve

sancties - 7 jaar gemeentelijke administratieve sancties”, Onderzoeksrapport, 2006, 7-8 & K. VAN HEDDEGHEM, o.c., 36-38

59 Art. 119bis §2, lid2 gewijzigd door de wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, B.S., 29 juli 200560 P. DE HERT, De GAS-wet als illustratie bij de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, l.c., 16

17

stelden. Maatregelen van bewaring, behoeding en opvoeding waren daardoor niet mogelijk. DE VOS

& VENY merken op dat het dan ook voornamelijk om de repenalisering van gedragingen gaat, die vaak

door jongeren worden begaan, zoals het maken van krassen op wagens.61 Daarnaast worden nog

enkele nieuwe artikelen toegevoegd aan de lijst van gemengde inbreuken. 62

Ten tweede worden er een hele reeks procedureregels gewijzigd. Zo wordt een lacune opgevuld

inzake de samenloopprocedure. Men was namelijk een procedure vergeten vast te leggen ingeval

van samenloop tussen een gemeentelijke inbreuk en een eenvoudige, niet gemengde,

strafrechtelijke inbreuk. In voorkomend geval moet voortaan worden gehandeld volgens de

procedure van de lichte gemengde inbreuken.63

Ook de procedure bij minderjarige zestienplussers werd herzien. De ouders, voogden of personen die

toezicht hebben op de minderjarige zijn voortaan betrokken bij alle fases van de rechtspleging, zowel

wat de administratieve procedure betreft, als de eventuele beroepsprocedure voor de

jeugdrechtbank.64 Bovendien zij ze nu expliciet burgerlijk aansprakelijk gesteld voor de betaling van

de geldboete.

Ten derde worden een reeks termijnen aangepast. Sommige bleken namelijk tekort om werkbaar te

zijn.65 Zo krijgt het parket voortaan twee maanden de tijd om te reageren in plaats van een maand.

De termijn voor het overmaken van het proces verbaal aan de gemeenteambtenaar of het parket

werd verlengd van 15 dagen naar 1 maand. Ook de termijn waarbinnen de administratieve sanctie

moet worden opgelegd werd gewijzigd. De zes maanden beginnen nu te lopen vanaf het moment dat

de sanctionerend ambtenaar het proces verbaal ontvangt en niet langer vanaf de dag van de feiten.66

Enkele maanden na de reparatiewet wordt een ministeriële omzendbrief uitgevaardigd die de nodige

uitleg verschaft bij de recente wijzigingen.67 Wat later volgt ook een omzendbrief van het college van

Procureurs-generaal.68 Hierin worden er drie verschillende soorten van inbreuken onderscheiden:

61 N. DE VOS & L. M. VENY, “Gemeentelijke bestuurlijke sancties. Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, Rechtskundig Weekblad, 2005, vol. 69, num. 13, 482

62 Zie bijlage 163 Art. 119bis, §8bis, ingevoegd door de wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, B.S., 29 juli 200564 Art. 119bis, §9bis, §10 en §12 ingevoegd en/of gewijzigd door de wet van 20 juli 2005 houdende diverse

bepalingen, B.S., 29 juli 200565 Parl. hand. Kamer, 2004-2005, nr. 1845/001, 2166 K. VAN HEDDEGHEM, o.c., 37-3867 Ministeriële Omzendbrief OOP30ter van 10 november 2005, B.S., 24 november 200568 Omzendbrief COL1/2006 van 10 februari 2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van

Beroep, 36

18

De eerste categorie van delicten gaat over feiten die in principe uit het strafrecht zijn gelicht en enkel

nog voorwerp dienen uit te maken van administratieve vervolgingen.69 Hoewel er steeds sprake is

van een depenalisering, merkt DE HERT op dat het eigenlijk gaat over een vorm van decodificatie. Heel

wat van deze gedragingen worden namelijk uit het strafboek gelicht met het oog op een verhoogde

administratieve handhaving ervan, iets dat bezwaarlijk een depenalisering kan worden genoemd.70

Een tweede categorie gaat over inbreuken die niet worden gedepenaliseerd maar in bepaalde

gevallen wel administratiefrechtelijk kunnen worden vervolgd. De strafrechtelijke afhandeling blijft

prioritair, maar door een zogenaamd ‘cascadesysteem’ kan evenwel een administratieve geldboete

worden opgelegd wanneer de procureur des Konings binnen een termijn van twee maanden hetzij

niets heeft laten weten, hetzij heeft beslist, omwille van opportuniteitsredenen, niet tot vervolging

over te gaan.

De derde soort inbreuken betreft inbreuken die evenmin worden gedepenaliseerd, maar ook in

bepaalde gevallen administratiefrechtelijk kunnen worden vervolgd. De prioriteit wordt daarbij

verleend aan de strafrechtelijke afhandeling. Wanneer de procureur des Konings binnen een termijn

van twee maanden expliciet heeft laten weten dat hij het opportuun acht om geen vervolging in te

stellen, kan alsnog een administratieve boete worden opgelegd. In tegenstelling tot de inbreuken van

de tweede categorie, leidt het stilzitten van de procureur des Konings hier dus niet tot een verval van

strafvordering.

De omzendbrief van de procureurs-generaal beveelt de gemeenten aan om de inbreuken van de

eerste categorie niet opnieuw als strafrechtelijk te reglementeren, maar deze te beteugelen door

middel van administratieve sanctionering. Wanneer de gemeenten de gemengde inbreuken van de

tweede categorie willen beteugelen, volstaat volgens de omzendbrief een verwijzing toe te voegen

aan het politiereglement naar de betrokken bepalingen. Ze beveelt aan dat de inbreuken van de

derde categorie binnen het strafrecht worden gehouden. 71

2.2.3. Evoluties sinds 2006

Met de wetten van 2004 en de reparatiewet van 2005 lijken de gemeentelijke administratieve

sancties definitief uit de startblokken geschoten. Op de ministerraad van 28 april 2006 werd

69 Het betreft: de overtredingen van Titel X van Boek II van het strafwetboek, met uitzondering van de door de artikelen 559, 1°, 561, 1° en 563, 2° en 3° voorziene overtredingen en de inbreuken voorzien in de besluitwet van 29 december 1945 houdende verbod tot aanbrengen van opschriften op de openbare weg.

70 P. DE HERT, “Privatisering, decodificatie, instrumentalisering en wurging van de strafrechtelijke ‘void for vagueness’ doctrine”, l.c., 74-75

71 Omzendbrief COL1/2006 van 10 februari 2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep, 36; Zie bijlage 1

19

bovendien besloten om de mogelijkheden tot oplegging van administratieve sancties uit te breiden

voor een betere bestrijding van overlast op lokaal niveau.

“2006 werd getekend door de dodelijke agressie op Joe Van Holsbeek. Naar aanleiding van dit feit heeft de federale regering beslist de politiek inzake de strijd tegen jeugddelinquentie te versterken en een bijkomende steun toe te kennen aan de steden en gemeenten om een efficiënte strijd tegen overlast te voeren.”72

De Dienst Grootstedenbeleid73 wordt belast met de oprichting van een task force van experts, om de

gemeenten een gespecialiseerde begeleiding aan te bieden bij de toepassing van de administratieve

sancties.74 Hun taak bestaat enerzijds uit het verlenen van advies en het formuleren van antwoorden

op de problemen die gemeenten ondervinden bij de invoering van de wet inzake de gemeentelijke

administratieve sancties en de toepassing ervan op het terrein.

Anderzijds voorzien zij ondersteuning bij de implementering van de bemiddelingsprocedure en de

begeleiding van de bemiddelaars. Men stelde vast dat de bemiddelingsprocedure nog onvoldoende

werd gebruikt omwille van onder meer personeelstekort in de gemeenten. Er werd daarop besloten

om een bemiddelaar aan te stellen per gerechtelijk arrondissement ter ondersteuning van de

verplichte bemiddelingsprocedure ten aanzien van minderjarigen vanaf 16 jaar en de facultatieve

bemiddelingsprocedure ten aanzien van volwassenen.75

Ook bleken bepaalde vormen van graffiti na de reparatiewet van 2005 nog niet allemaal

sanctioneerbaar. In januari 2007 werd een nieuwe wet uitgevaardigd die graffiti en de opzettelijke

beschadiging van onroerende eigendommen opnieuw in het strafwetboek opneemt en toevoegt aan

de categorie van ‘lichte gemengde inbreuken’, waarvoor een administratieve sanctionering mogelijk

is.76

Enkele maanden later werden heel wat veiligheidsfuncties, zoals de stads- en parkwachten,

gegroepeerd onder de nieuwe noemer gemeenschapswacht.77 Deze wetgeving voorziet ook de

mogelijkheid om hen bevoegdheden te geven om vaststellingen te doen in het kader van de

wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties. Ze wijzigt bovendien de nieuwe

gemeentewet, waardoor ambtenaren in het kader van hun vaststellingsbevoegdheid het

identificatiebewijs van de betrokkene kunnen opeisen voor feiten die aanleiding kunnen geven tot

72 www.grootstedenbeleid.be/nl/what/incivilities/mediation/index.aspx (consultatie 16 maart 2009)73 Deze maakt deel uit van de Programmatorische Overheidsdienst Maatschappelijke Integratie,

Armoedebestrijding en Sociale Economie74 www.grootstedenbeleid.be/nl/what/incivilities/task-force/index.aspx (consultatie 16 maart 2009)75 www.grootstedenbeleid.be/nl/what/incivilities/mediation/index.aspx (consultatie 16 maart 2009)76 Wet tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de

nieuwe gemeentewet van 25 januari 2007, B.S., 20/02/200777 Wet tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van de dienst gemeenschapswachten

en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet van 15 mei 2007, B.S., 29/06/2007

20

een administratieve sanctie.78 Voordien hadden ambtelijke vaststellers niet de middelen om deze

vaststellingsbevoegdheid efficiënt uit te oefenen. Met deze nieuwe wet krijgen ze geen

politiebevoegdheden, maar wordt er desalniettemin een uitzondering bepaald op het verbod om

dwang te gebruiken, namelijk om zich de identiteitsdocumenten te laten overhandigen door de

overtreder.79

In Wallonië hadden eind 2006 reeds meer dan 60 % van de steden en gemeenten gemeentelijke

administratieve sancties aan hun reglementen toegevoegd.80 In Vlaanderen was dat op dat ogenblik

slechts 33%.81 Een mogelijke verklaring voor deze discrepantie zou kunnen liggen in het feit dat de

Waalse gemeenten meer samenwerken voor de handhaving van hun reglementen, waarbij reeds in

2006 meer dan de helft van deze gemeenten gebruik maken van een provinciaal sanctionerend

ambtenaar.82 In Vlaanderen werken in 2008 nog steeds een minderheid van de steden en gemeenten

samen.83 Bovendien zien we dat de Union des Villes et Communes en Wallonie een grotere rol lijkt te

spelen door de oprichting van een gecentraliseerd Waals GAS-netwerk.84 In Vlaanderen worden zulke

netwerken veeleer op provinciaal niveau georganiseerd.

Uit een recente studie blijkt dat in 2008 de helft van de Vlaamse steden en gemeenten gemeentelijke

administratieve sancties hadden toegevoegd aan hun gemeentelijke reglementen. Daarenboven

gaven verschillende steden en gemeenten aan de GAS binnen het jaar te zullen gaan implementeren,

waardoor in 2009 zowat 70% van de Vlaamse steden en Gemeenten gemeentelijke administratieve

sancties overlast administratief zullen kunnen beboeten.85

2.3. ADMINISTRATIEVE AFHANDELING: ANDERS EN BETER?86

De keuze voor een administratieve afhandeling leek voor sommigen het ei van Columbus.87 Kan men

inderdaad de kleinere misdrijven niet beter decriminaliseren, zodat het overbelaste gerechtelijk 78 Art. 119bis, §6 2e lid, aangevuld door de wet van 15 mei 2007, B.S. 29 juni 2009 79 V. RAMELOT, “De gemeenschapswachten, of hoe het blauw terugbrengen in de straat”, Bijdrage voor de

Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, www.avcb-vsgb.be/documents/documents/police/gemeenschapswachten.pdf, december 2007, 4; zie infra p. 80

80 http://www.uvcw.be/espaces/police/334.cfm (consultatie 16 maart 2009) 81 K. VAN HEDDEGHEM & T. DE SCHEPPER, o.c., 182 http://www.uvcw.be/espaces/police/334.cfm (consultatie 16 maart 2009)83 K. VAN HEDDEGHEM & T. DE SCHEPPER, o.c., 4-584 http://www.uvcw.be/espaces/police/446.cfm (consultatie 2 mei 2009)85 K. VAN HEDDEGHEM & T. DE SCHEPPER, o.c., 286 Tevens de titel van een bijdrage van T. VANDER BEKEN, “Administratieve afhandeling: anders en beter?” in T.

BALTHAZAR, J. CHRISTIAENS, M. COOLS, T. DECORTE, B. DE RUYVER, P. HEBBERECHT, P. PONSAERS, S. SNACKEN, P. TRAEST, T. VANDER BEKEN, G. VERMEULEN (eds.), Het strafrechtsysteem in de laatmoderniteit, lezingen in het kader van de Postuniversitaire Vormingscyclus Criminologie, Kluwer, 2004, 127-128

87 T. VANDER BEKEN, o.c., 119

21

apparaat gedeeltelijk wordt ontlast?88 Bovendien zou de beteugeling van bepaalde delicten

efficiënter en sneller kunnen wanneer men via een administratief sanctiesysteem een boete oplegt

die bij het stilzitten van de betrokkene definitief wordt.89

DE HERT merkt op dat de keuze voor bestuurlijk strafrecht allesbehalve nieuw is. Ook in het verleden

koos de wetgever voor administratieve afhandeling wanneer ze bijvoorbeeld van oordeel was dat het

strafrechtelijke apparaat te traag of, in vergelijking met gespecialiseerde administraties, niet

deskundig genoeg is.90 De Raad van State heeft bevestigd dat aan de bestuurlijke overheid de

bevoegdheid kan worden verleend om, krachtens een wet en binnen de door de wet bepaalde

grenzen, eigenmachtig de rechtsorde te herstellen en om de eerbiediging van een publiekrechtelijk

voorschrift af te dwingen, door bijvoorbeeld een geldboete op te leggen. Deze bevoegdheid wordt

beschouwd als een normaal attribuut van de uitvoerende macht.91

2.3.1. Inspiratie uit het buitenland

Ook in Nederland is er sprake van een verschuiving van strafrechtelijke naar bestuursrechtelijke

handhaving.92 Een voorbeeld hiervan is de Wet Mulder, die in 1989 een grote groep verkeersdelicten

uit het strafrecht heeft gehaald en in een administratief sanctiesysteem heeft ondergebracht.

In 2005 werd het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte gelanceerd, dat de

gemeente de mogelijkheid zou bieden om administratieve boetes op te leggen voor overtredingen

van een aantal overtredingen, bepaald door gemeentelijke verordeningen.93 In tegenstelling tot bij

ons worden de feiten die in aanmerking komen voor een bestuurlijke boete limitatief opgesomd

waarbij tevens de hoogte van de boete wordt geregeld.94 Het is de gemeenteraad die beslist of men

in de lokale gemeente kiest voor de invoering van de bestuurlijke boeten, dan wel voor om de

strafrechtelijke handhaving van deze feiten te behouden.95

88 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht, strafprocesrecht & internationaal strafrecht, Maklu, 2006, 4589 G. VERMEULEN, “Gewapend bestuur. Kan het bestuur zich wapenen?”, in T. BALTHAZAR, J. CHRISTIAENS, M. COOLS,

T. DECORTE, B. DE RUYVER, P. HEBBERECHT, P. PONSAERS, S. SNACKEN, P. TRAEST, T. VANDER BEKEN, G. VERMEULEN (eds.), Het strafrechtssysteem in de laatmoderniteit, lezingen in het kader van de Postuniversitaire Vormingscyclus Criminologie, Kluwer, 2004, 193

90 P. DE HERT, GAS wet als illustratie van de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, l.c., 191 RvS, Parl. St, 1970-1971, nr. 939/1, 7 in L. DE GEYTER, “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen

van de bestuurlijke sancties” in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, 2005, 10792 J. TERPSTRA & T. HAVINGA, “gemeenten, boetes en kleine ergernissen”, Justitiële verkenningen, 31, n°6, 2005,

11. 93 K. VAN HEDDEGHEM, o.c., 33-3494 A.G. MEIN, “Wet Bestuurlijke boete: recht doen aan gemeentelijke autonomie”, Justitiële verkenningen,, 31,

n°6, 36 95 J. TERPSTRA & T. HAVINGA, o.c., 13

22

In Duitsland werden de overtredingen gedepenaliseerd en herleid tot ‘Ordnungswidrigkeiten’,

wederrechtelijke en verwijtbare handelingen die door middel van een administratieve geldboete

kunnen worden afgehandeld, tenzij de betrokkene zich hier uitdrukkelijk tegen verzet. In dat geval

kan ze de zaak overmaken aan het Openbaar Ministerie. Ook wanneer er aanwijzingen bestaan dat

er een link is met een strafbaar feit, moet de administratie de zaak aan het Openbaar Ministerie

worden overgemaakt. Deze kan dan de zaak dan voor de strafrechter brengen.96

In Portugal kent men een vergelijkbaar systeem, waar deze misdrijven ‘contra-ordinaçoes’ worden

genoemd.97

DE HERT noemt de rechtsbescherming in het administratief recht een piepsysteem, een stelsel van

bezwaar en beroep waarbij de rechterlijke toetsing ontbreekt wanneer de burger niet “piept”.98 Dit

brengt ons bij het interessante debat over de rechtswaarborgen.

2.3.2. Maar… wat met de rechtswaarborgen?

Een teveel aan rechtswaarborgen in het strafrecht vormde namelijk vaak de reden waarom

beleidsmakers op zoek zijn gegaan naar alternatieve handhavingssystemen naast het strafrecht.99

Wanneer men ook rechtsbescherming in het bestuursrecht gaat introduceren, kan de vraag gesteld

worden of er nog wel nood is aan administratieve handhaving.

In het debat over rechtsbescherming speelt het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens een

belangrijke rol. Artikel 6 EVRM huldigt het fundamentele recht op een eerlijk proces en voegt daar

nog een hele reeks bijkomende waarborgen aan toe. Luidens dit artikel lijken deze enkel te moeten

worden erkend in het kader van de klassieke strafrechtelijke procedures, wat de keuze van vele

overheden verklaart om wetgeving bestuurlijk te gaan handhaven.100 Het Europees Hof lijkt deze

etikettenzwendel101 echter te kunnen ondermijnen, omdat ze het begrip strafzaak uit artikel 6 EVRM

namelijk op een autonome wijze heeft gedefinieerd.102 De praktijk is echter minder duidelijk. In

sommige zaken verklaart het Europees Hof artikel 6 van toepassing op administratieve inbreuken die

96 T. VANDER BEKEN, o.c., 127-128 97 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 4598 P. DE HERT, GAS wet als illustratie van de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, l.c., 599 Zie infra p. 28 e.v.100 P. DE HERT, K. MEERSCHAUT & S. GUTWIRTH, o.c., 1, 3.101 Ibid, 3102 Ze stelt zich allereerst de vraag of de overtreden norm in het nationale strafrecht van de betrokken staat is

opgenomen, ze kijkt ten tweede naar de aard van de inbreuk en ten derde richt ze zich op de aard en ernst van de sanctie uit C. Van Den Wyngaert, o.c., 621

23

slechts met een zeer lichte straf bestraft werden, in andere arresten oordeelt ze dat het artikel niet

van toepassing is en lijken de zeer lichte administratieve sancties dan weer uit de boot te vallen.103

Merk terloops op dat deze problemen zich niet alleen stellen in bestuursrechtelijke context. Ook

Engeland, waar men voor een burgerrechtelijke aanpak van onwellevendheden heeft gekozen, zijn er

bedenkingen bij de rechtswaarborgen in de procedure. Volgens het Hogerhuis zou in de burgerlijke

procedures artikel 6 EVRM dan ook niet van toepassing zijn.104 Volgens hen gaat het namelijk niet

over het opleggen van een straf, maar over het uitvaardigen van een preventieve maatregel ter

bescherming van de gemeenschap. Merk op dat een inbreuk op de voorwaarden die de ASBO met

zich meebrengt een criminele overtreding is. In combinatie met een hoge graad van inbreuken op de

ASBO’s, is het systeem een ware short cut geworden naar de gevangenis.105 De aangemoedigde

praktijk van de naming and shaming van de daders, ongeacht hun leeftijd, draagt ongetwijfeld bij tot

de punitieve bijsmaak van de “beschermende maatregel”. Een praktijk die o.i. treffend door VAN DE

KERCHOVE werd beschreven als “le pouvoir mystificateur du language”. 106

Op lovenswaardige wijze heeft de Belgische wetgever bij het ontwikkelen van de overlastwetgeving

meteen de koppeling gemaakt met artikel 6 EVRM, waarbij men wenste te voldoen aan alle vereisten

inzake de rechten van verdediging.107 Men was het dan ook eens over het repressieve karakter van

de administratieve sanctie.

Volgens de rechtspraak van het Europees Hof is het opleggen van een administratieve sanctie door

een ambtenaar toegelaten, omdat zijn uitspraak open staat voor hoger beroep bij een onpartijdige

rechter bij de politierechtbank of de jeugdrechtbank, die kan oordelen over de wettigheid en de

proportionaliteit en daarbij de beslissing kan bevestigen of herzien. Hoewel de rechter niet mag

oordelen over de opportuniteit van een sanctie, omdat ze zich dan in de plaats zouden stellen van

het bestuur, merkt de omzendbrief van de procureurs-generaal op dat een doorgedreven

proportionaliteitstoetsing de facto dicht in de buurt komt van een opportuniteitstoetsing.108

2.3.3. Een burgerlijke procedure als alternatief?

103 P. DE HERT, K. MEERSCHAUT & S. GUTWIRTH, o.c., 3.104 Het bewijs van het antisociaal gedrag moet echter equivalent zijn aan het bewijs dat in een criminele zaak

zou moeten worden geleverd, omwille van de ernstige consequenties van een ASBO; E. BURNEY, “The ASBO and the shift to punishment” in P. SQUIRES (ed.), ASBO nation, Policy Press, Bristol, 2008, 135-137

105 ibid, 144106 M. VAN DE KERCHOVE, “Des mesures répressives aux mésures de sûreté et de protection. Reflexion sur la

pouvoir mystificateur dus languange“, Revue de Droit Pénal et de Criminologie, 1977, 252 aangehaald in C. ELIAERTS & J. CHRISTIAENS, cursus jeugdrecht, academiejaar 2007-2008, Deel V, al. 4.

107 P. DE HERT, K. MEERSCHAUT & S. GUTWIRTH, o.c., 4108 Omzendbrief COL1/2006 van 10 februari 2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van

Beroep, 14

24

We merkten reeds op dat men in het Verenigd Koninkrijk gekozen heeft voor de niche van het

burgerlijk recht om anti-social behaviour, allerlei vormen van overlast en onwellevendheden, aan te

pakken. Anti-social Behaviour Orders zijn burgerrechtelijke maatregelen waarmee New Labour de

traditionele strafrechtsbedeling wou vermijden omdat ze deze ineffectief vond om buurtoverlast en

onwellevendheden mee aan te pakken.109

Men zou zich de vraag kunnen stellen waarom men in België geopteerd heeft om overlast

administratief af te handelen en niet, zoals in Engeland, ervoor geopteerd heeft om de burgerlijke

rechter bevoegd te maken. VERHERSTRAETEN merkt bij de bespreking van het wetsontwerp tot

uitbreiding van de toepassingsmogelijkheden van de gemeentelijke administratieve sancties op dat

het toch hoofdzakelijk over burgerlijke zaken gaat. Hij suggereert dan ook om de afwikkeling aan de

vrederechter toe te vertrouwen, die dan een soort overlastrechter wordt.110 Ook THISSEN vraagt zich af

waarom deze taak niet aan de vrederechter wordt toevertrouwd:

“Zou een soepel systeem met voldoende middelen op gerechtelijk niveau niet beter geschikt zijn om de zaken die men hier probeert te regelen, definitiever en met meer rechtszekerheid aan te pakken?” 111

MOUREAUX merkt op dat het ontwerp er juist toe strekt om de zaken die Justitie seponeert, uit de

kartonnen dozen te halen. Parketten zouden ontlast worden en zich kunnen concentreren op de

zwaardere criminaliteitsvormen.112 Anderen werpen daartegen op dat, omwille van de ernst van

sommige inbreuken, het parket in sommige gevallen toch zal moeten optreden. Ook SCHUERMANS is

deze mening toegedaan. Volgens hem zal de depenalisering van deze overtredingen, die sowieso al

weinig worden geverbaliseerd, dan ook hoogstens een minimale capaciteitswinst opleveren.113

De piste van de vrederechter als overlastrechter had o.i. echter een interessant alternatief kunnen

zijn. Hij is traditioneel de gemakkelijkst toegankelijke rechter in België en staat het dichtst bij de

burger. Hij beslist als alleenzetelend rechter nu al over kleine burgerlijke geschillen van maximaal

1860 euro.114 In combinatie met de verdere uitbouw van de zogenaamde buurtbemiddeling had dit

volgens ons een realistisch alternatief geweest. Heel wat taken in verband met burenproblemen,

zoals de verzoening waarbij partijen tot een minnelijke schikking trachten te komen, zouden dan in

eerste instantie door al dan niet vrijwillige buurtbemiddelaars kunnen worden overgenomen. Dit zou

de werklast voor de vrederechters verlagen, waardoor de vrijgekomen tijd dan zou kunnen worden

109 P. SQUIRES, “New Labour and the politics of ASB”, Critical Social Policy, 2006, 146110 Parl. St.Kamer, 2003-2004, nr. 0837/004, p. 12111 Tussenkomst van R. THISSEN, Parl. St.Kamer, 2003-2004, nr. 3-431/4, 4-5112 Parl. St. Kamer, 2003-2004, nr. 837/4, 5 en 10113 F. SCHUERMANS, o.c., 55-56114 P. DE VROEDE & J. GORUS, Inleiding tot het recht, Kluwer, Mechelen, 2003, 77

25

besteed aan zijn nieuwe functie van overlastrechter, die in alle onafhankelijkheid over de

proportionaliteit van een eventuele geldboete kan oordelen.

De reden waarom deze piste niet is weerhouden, heeft o.i. te maken met het groot aantal zetelende

burgemeesters in het parlement die de voordelen van een snelle en efficiënte bestrijding van

overlast door de eigen ambtenaren dan ook zien wegslinken wanneer een onafhankelijke rechter in

het verhaal zou worden betrokken. De focus ligt voor hen op de instrumentele functie van deze

nieuwe bevoegdheden, niet op de rechtsbeschermende. Het is duidelijk dat de ambtenaren die de

administratieve geldboetes zullen moeten opleggen, niet over dezelfde onafhankelijkheid beschikken

als magistraten.

3. DE OPKOMST VAN HET VEILIGHEIDSTHEMA

3.1. MAATSCHAPPELIJKE VERANDERINGEN

Ontwikkelingen in criminaliteit en bestraffing kunnen we niet los bespreken van de context waarin ze

zich voordoen. De strafrechtsbedeling is dan ook geen veruiterlijking van een goddelijk of absoluut

beginsel, maar een product van de maatschappelijke werkelijkheid.115 We zullen zien hoe een

toenemende focus op het veiligheidsthema uiteindelijk zal leiden tot de politieke ontdekking van

overlast.

Een van de oorzaken dat men op zoek is gegaan naar handhavingssystemen buiten de traditionele

strafrechtsbedeling, is dat deze kampt met een negatieve reputatie. Ze wordt namelijk door velen

geassocieerd met traagheid, logheid en inefficiëntie.116 Niet zelden worden de rechtswaarborgen die

het strafrecht met zich meebrengt, als hinderlijk ervaren voor een krachtige aanpak van delinquent

gedrag.

3.1.1. Van de nachtwakersstaat

Deze “hinderlijke regels” komen echter niet out of the blue. Ze vormen namelijk rechtsbeschermende

garanties, schatplichtig aan het 19e eeuwse klassieke strafrecht dat in de eerste plaats een

rechtsbeschermende dam moest opwerpen tegen de excessen van het Ancien Régime en de

willekeur van diens soevereine vorst. Dit klassieke strafrecht steunt dan ook op ideeën van

Verlichtingsdenkers, zoals de scheiding der machten en het sociaal contract, waar het recht van de

115 P. DE HERT, GAS wet als illustratie bij de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, l.c., 4116 T. VANDER BEKEN, o.c., 119

26

overheid uit voortvloeit om misdrijven te vervolgen en bestraffen.117 Dit recht op bestraffing is echter

gebonden aan drie belangrijke principes, ook wel het Magna carta van het strafrecht genoemd, met

name het proportionaliteitsbeginsel, het subsidiariteitsbeginsel en het legaliteitsbeginsel. 118 Uit dit

laatste principe vloeit de codificatiegedachte voort, maar merk op dat, hoewel institutioneel het

algemene beleid inzake veiligheid, justitie en politie onder de exclusieve bevoegdheid van de

federale ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie vallen, de gemeenten in ons staatsbestel sinds

de Franse Revolutie de eerste verantwoordelijken zijn voor het verzekeren van de openbare rust,

veiligheid, zindelijkheid en gezondheid.119 Dit recht van de lokale gemeenten om vormen van

strafwetgeving te ontwikkelen, dat overigens niet geldt voor strafproceswetgeving, is dan ook te

beschouwen als een uitzondering op de codificatiegedachte.120

3.1.2. Naar de verzorgingsstaat

Het congres van Wenen legde de fundamenten voor het huidige Europa der Natiestaten. De

toegenomen aandacht voor de rede, de wetenschap en de opkomende industrialisering leiden tot

het Europa zoals we dat in de voorbije tweehonderd jaar hebben gekend, het Europa van de

Moderniteit.121 Ook de visie op misdaad en straf verandert onder invloed van het opkomende

positivisme. Een misdrijf wordt niet langer meer als een abstract ontologisch gegeven gezien, maar

als het resultaat van een reeks factoren die deels buiten de delinquent liggen. Deze wordt benaderd

als een mens van vlees en bloed die, omwille van allerlei redenen, gedetermineerd is tot het plegen

van criminaliteit.122 Het hoofddoel van het strafrecht is daarbij dan ook niet meer vergelding, maar

preventie. Onder het zogenaamde sociaal verweer wordt het strafrecht een beleidsinstrument dat

kan worden aangewend om allerhande aspecten van de samenleving te reguleren. We kunnen deze

verandering dan ook situeren in de context van een opkomende verzorgingsstaat.

DE HERT merkt op dat dergelijke invulling van de handhaving leidt tot een verstopping van het

systeem. Aangezien de overheid meer en meer tussenkomt in verschillende sectoren, doet dit de

hoeveelheid te handhaven normen uiteraard ontzettend toenemen.123

In het naoorlogse België, waarbij de Keynesiaanse welvaartstaat verder werd uitgebouwd, werden de

hervormingen in het strafrechtssysteem geïnspireerd op het zogenaamde nieuw sociaal verweer, dat

117 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 10118 ibid, 11119 P. DE HERT, GAS wet als illustratie bij de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, l.c., 1120. P. DE HERT, “Privatisering, decodificatie, instrumentalisering en wurging van de strafrechtelijke ‘void for

vagueness’ doctrine” l.c., 73121 J. DEKLERCK, “Tussen veiligheid en ontmoeting, een sociologisch perspectief op buurtbemiddeling in Vlaams

Brabant, Colloqium Burenbemiddeling, 2006, 9122 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 25-26123 P. DE HERT, GAS wet als illustratie bij de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, l.c., 4-5

27

de diametraal tegenover elkaar staande stellingen van het positivisme en de klassieke leer met elkaar

trachtte te verzoenen. Het positivistische uitgangspunt dat de maatschappij zich tegen gevaarlijke

individuen diende te beschermen, heeft in de Tweede Wereldoorlog tot verschillende excessen

geleid, zoals het Italië van MUSSOLINI en nazi-Duitsland.124 De individuele vrijheden werden onder deze

regimes ernstig aangetast onder het mom van de bescherming van de maatschappij. In het nieuw

sociaal verweer nemen de rechten van de dader weer de bovenhand op de bescherming van de

maatschappij. Criminaliteit was in de naoorlogse periode bovendien een marginaal fenomeen. Het

geregistreerd criminaliteitspeil was laag, het ophelderingspercentage van de aangegeven misdrijven

was hoog en er leefden nog geen onveiligheidsgevoelens onder de bevolking.125 GARLAND heeft het

over een penal welfare state, die dan ook floreerde tijdens deze gouden jaren, en volgens hem

gekenmerkt wordt door onder andere een volledige tewerkstelling, stijgende lonen en een dichter

wordende kloof tussen arm en rijk.126

Ondanks de economische welvaart begonnen vanaf het midden van de jaren ’60 onvoorziene

tegenkrachten op te duiken zoals de non-conformistische levensstijl en radicalisering van jongeren

die een culturele crisis inleiden. De oliecrisis van 1973 leidde tot economische recessie en politieke

instabiliteit, gevoed door toenemende communautaire spanningen.127

3.1.3. De verzorgingsstaat in crisis

Tijdens de jaren ’70 komt het nieuw sociaal verweer dan ook sterk onder vuur te liggen, waarbij het

samengaan van recht en hulpverlening, twee instituties met een totaal verschillende maatschappelijk

finaliteit in vraag werd gesteld128 en gebundeld in een stroming die het nieuw realisme wordt

genoemd, een conglomeraat van verschillende denkrichtingen die tegen het positivisme en het

nieuw sociaal verweer reageren.129

De periode die daarop volgt wordt gekenmerkt door ononderbroken en elkaar snel opvolgende

veranderingen en hervormingen, een grote onrust en destabilisering, een onduidelijk

124 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 25-26125 P. HEBBERECHT, “De laatmoderne crisis van de progressieve criminologie in Nederlandstalig België, in J.

CHRISTIAENS, , E. ENHUS, , A. NUYTIENS, , S. SNACKEN, , P. VAN CALSTER, (eds.), Tussen kritiek en realisme, liber amicorum Christian Eliaerts, VUBpress, 2007, 196

126 D. GARLAND, The culture of control, 2001, 79-81127 P. HEBBERECHT, “De laatmoderne crisis van de progressieve criminologie in Nederlandstalig België”, l.c., 197-

198128 B. DE RUYVER, “Het strafrechtelijk beleid in een postmoderne samenleving” in T. BALTHAZAR, J. CHRISTIAENS, M.

COOLS, T. DECORTE, B. DE RUYVER, P. HEBBERECHT, P. PONSAERS, S. SNACKEN, P. TRAEST, T. VANDER BEKEN, G. VERMEULEN (eds.), Het strafrechtssysteem in de laatmoderniteit, lezingen in het kader van de Postuniversitaire Vormingscyclus Criminologie, Kluwer, 2004, 159

129 C. VAN DEN WYNGAERT, o.c., 33-35

28

toekomstperspectief en onvoorspelbaarheid op sociaal, economisch, politiek en sociaal vlak. 130

Volgens BAUMAN gaat het essentieel over een nieuwe toestand die radicaal verschilt van het solide

moderniteitsdenken. Hij spreekt over de laatste decennia als een vloeibare moderniteit.131 Er wordt

ook gesproken over een risicosamenleving, waarbij onder andere de zekerheden en leefpatronen van

weleer uit de communities of fate verdwijnen. Onder invloed van de toenemende individualisering,

het opkomende consumentisme en het wegvallen van de traditionele zingevingskaders evolueren we

naar communities of choice, waar individuen keuzes kunnen maken en hun eigen identiteit kunnen

opbouwen en vormgeven.132 Dit levert het individu weliswaar meer vrijheid, maar daarmee ook meer

onzekerheid. Sommigen argumenteren dat deze veranderingen leiden tot de uitsluiting van armen en

minderheden, die zich deze consumentenidentiteit niet kunnen aanmeten.133 De uiterst verfijnde

belofte en overtuiging dat gegeven de wetenschappelijke ontdekkingen, de technische uitvindingen,

de juiste vaardigheden en de gepaste inspanningen volledige zekerheid kan bereikt worden, leidt tot

een intens doorvoelde en ongeneesbare ervaring van onzekerheid en wantrouwen ten aanzien van

anderen.134

Het is in deze maatschappelijke context dat onveiligheid, zowel in de media als op de politieke

agenda, een dominant thema wordt. De positieve solidariteit van de verzorgingsstaat als bindmiddel

voor de samenleving lijkt op de achtergrond te raken.135 In tegenstelling tot de Verenigde Staten en

Groot-Brittannië leidde de herstructureringsprocessen die deze evolutie met zich meebrengt in

België niet tot een neoliberaal geïnspireerde radicale afbouw van de sociale verzorgingsstaat, maar

tot een herstructurering ervan onder invloed van neoliberale voorschriften.136

3.2. VEILIGHEID IN BELGIË OP HET EINDE VAN DE 20E EEUW

De marginaliserende sociale en culturele effecten van de economische crisis, met de oliecrisis van

1973 als belangrijke aansteker, leiden tot een stijging van geregistreerde criminaliteit, zoals

vermogensdelicten, vandalisme en een toename van onveiligheidsgevoelens.137 Er ontwikkelde zich

130 J. DECLERCK & A. DEPUYDT, “Verbondenheid en de samenleving in desintegratie, een achtergrondkader voor een criminologisch preventieproject” Panopticon, Kluwer, 1997, 49-58

131 ibid, 39132 D. GARLAND, o.c., 89133 S. PLEYSIERS, G. VERVAEKE & J. GOETHALS, o.c., 27; D. GARLAND, o.c., 89134 Z. BAUMAN, “Morele uitdagingen van het vloeibaar moderne leven”, in T. DAEMS & L. ROBERT, De schaduwzijde

van de vloeibare moderniteit, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2007, 9-10135 E. DEVROE & D. REYNDERS, “Het veiligheidsprobleem als een maatschappelijk proces: naar een geïntegreerd

veiligheidsbeleid”, in P. PONSAERS, (ed), Integraal veiligheidsbeleid 2005, Kluwer, 2005, 81136 P. HEBBERECHT, “De laatmoderne crisis van de progressieve criminologie in Nederlandstalig België” in J.

CHRISTIAENS, E. ENHUS, A. NUYTIENS, S. SNACKEN, P. VAN CALSTER (eds.), Criminologie: tussen kritiek en realisme, VUBpress, Brussel, 2007, 203

137 P. HEBBERECHT, “De lokale gemeentelijke bestrijding van openbare overlast in het kader van het Federaal preventie - en veiligheidsbeleid”, in M. Santens (ed.), gewapend Bestuur, Tegenspraak cahier, die Keure,

29

een nieuw politioneel preventiebeleid waarbij men zich gaat focussen op het reduceren van de

gelegenheden tot het plegen van criminaliteit en een grotere participatie van burgers bij het thema

veiligheid.138

In de jaren ’80 werd de legitimiteit van de overheid zwaar aangetast door de gewelddadige

overvallen door de Bende van Nijvel en de aanslagen door de extreemlinkse CCC. Ook de

blunderende rijkswacht doet de legitimiteit van het overheidsapparaat geen goed. 139 Gedurende

deze periode ontstonden dan ook heel wat burgerwachtinitiatieven, waarbij burgers zich vrijwillig

verenigden en wachtpatrouilles organiseerden, vaak naar aanleiding van een diefstal- of

inbrakengolf.140 Net zoals in de internationale context, haakten deze vrijwilligers - ondanks de

aanvankelijk hoge participatiegraad en enthousiasme - vaak al snel af.141

Ondertussen ontwikkelde de regering een veiligheids- en preventiebeleid dat enerzijds een

versterking en betere samenwerking beoogde tussen de verschillende politiediensten in hun strijd

tegen groot banditisme en terrorisme, en anderzijds een nationale preventiestructuur, verder

bouwende op het politionele preventiebeleid, slachtoffergericht en gericht op technopreventieve en

situationele preventiemaatregelen met het nationale en provinciale niveau als de belangrijkste

spelers.142

3.2.1. ‘Zwarte zondag’ als scharniermoment

De verkiezingsuitslag van 1991 wordt in de literatuur als een keerpunt in het denken over

criminaliteit en veiligheid beschreven.143 Het Vlaams Blok, dat zich bij de verkiezingen had

geprofileerd rond het veiligheids- en migrantenthema, brak electoraal door. Criminaliteit, veiligheid

Brugge, 2005, 162138 E. ENHUS, Preventie en de stad in België, Onuitg. tekst bij het profiel Veiligheid & politie in de master

Criminologische wetenschappen, VUB, academiejaar 2008-2009, 3139 E. ENHUS, o.c., 3140 V. VAN CROMBRUGGE, “Buurtinformatienetwerken” in T. BALTHAZAR, J. CHRISTIAENS, M. COOLS, T. DECORTE, B. DE

RUYVER, P. HEBBERECHT, P. PONSAERS, S. SNACKEN, P. TRAEST, T. VANDER BEKEN, G. VERMEULEN (eds.), Update in de Criminologie. Het strafrechtssysteem in de laatmoderniteit, lezingen in het kader van de Postuniversitaire Vormingscyclus Criminologie, Kluwer, 2004, p. 55

141 A. CRAWFORD, “The pattern of policing in the UK: Policing beyond the police” in NEWBURN, T., Handbook of policing, Londen, Willan Publishing, 2003, 148

142 E. ENHUS, o.c., 3143 Zie o.a. E. ENHUS, o.c., 2; J. DEKLERCK, “Tussen veiligheid en ontmoeting, een sociologisch perspectief op

buurtbemiddeling in Vlaams Brabant, Colloqium Burenbemiddeling, 2006, 9; J. BLOMMAERT, K. BEYENS, H. MEERT, S. HILLEWAERT, K.VERFAILLIE, K. STUYCK, A. DEWILDE, Grenzen aan de solidariteit. Formele en informele patronen van solidariteit in het domein van migratie, huisvesting en veiligheid, Academia Press, 2005, 63; B. DE RUYVER, “De evolutie met betrekking tot de geïntegreerde aanpak van overlast onder de Paarse regeerperiode: doelstellingen, regelgevend en operationeel kader” in Overlast en de maatschappelijke aanpak ervan, Kluwer, 2008, 195-196

30

en preventie worden sinds dan publieke thema’s die voor het eerst belangrijke budgetten konden

vrijmaken.144

Het federale preventiebeleid, dat zich sinds het einde van de jaren ‘80 meer was gaan focussen op

allerlei vormen van sociale criminaliteitspreventie door in te werken op achterstelling en

discriminatie, werd omgebogen in een sociaalliberale richting met een discours van decentralisering

en individualisering door de centrale overheid. De aanzet hiertoe was al een jaar eerder gegeven met

het Pinksterplan uit 1990, waarbij het preventiebeleid naar een lokaal, bestuurlijk en geïntegreerd

beleid werd geheroriënteerd.145 De stedelijke overheden, ondersteund door de veiligheids- en

preventiecontracten, werden voor het eerst expliciet aangesproken op hun verantwoordelijkheid bij

de aanpak van hun specifieke veiligheidsproblemen.146 Men koos voor een geïntegreerd lokaal

veiligheids- en preventiebeleid onder regie en leiding van de burgemeester, dat tot op de dag van

vandaag het vigerend model is.147

Het veiligheidsthema blijft echter de jaren negentig domineren. Inbraakbendes teisteren het land,

zoals de Noord-Franse KAPPA-bende aan de West-Vlaamse grensstreek.148 Op verschillende plaatsen

namen burgers dan ook het initiatief in handen om hun buurt te bewaken en beveiligen tegen

criminaliteitsrisico’s. De overheid keek met argusogen toe hoe initiatieven burgerwachtinitiatieven

zich overal ontpopten. Ze groeiden zo snel dat ze in de praktijk niet meer te negeren waren, wat

resulteerde in een ministeriële omzendbrief,149 die de juridische basis vormde voor

buurtinformatienetwerken en tegelijkertijd alle andere vormen van burgerwachtinitiatieven

verbood.150

Het uitbarsten van de zaak Dutroux zorgde er in de tweede helft van de jaren ’90 voor dat de

veiligheidsthematiek definitief op de politieke agenda wordt verankerd.151

3.2.2. De politieke ontdekking van overlast

We zagen dat de huidige samenleving, of ze nu als laatmodern, vloeibaar of als een risicosamenleving

wordt beschreven, een nieuwe fase in de ontwikkeling van de moderniteit doormaakt. 152 Deze

144 J. DEKLERCK, o.c., 14145 P. HEBBERECHT, “De lokale gemeentelijke bestrijding van openbare overlast in het kader van het Federaal

preventie - en veiligheidsbeleid”, l.c., 164146 E. ENHUS, o.c., 2-3147 B. DE RUYVER, o.c., 195148 R. TRIPS, Van burgerwachten naar buurtinformatienetwerken, Onuitg. Licentiaasverhandeling, VUB, 2004, 17149 Ministeriële omzendbrief van 13 oktober 1995 betreffende de burgerwachtinitiatieven, B.S., 14 november

1995 (vervangen door de omzendbrief van 9 april 1998 betreffende georganiseerde reacties van niet-politiemensen tegen onveiligheidsgevoelens)

150 V. VAN CROMBRUGGE, o.c., 57-58151 B. DE RUYVER, o.c., 198

31

veranderingen brengen gevoelens van onzekerheid en onveiligheid met zich mee, waardoor de

burger de overheid een cruciale rol gaat toeschrijven op het gebied van de veiligheidszorg.153

De politieke overheden willen zich dan ook door het veiligheidsbeleven van de burger laten leiden,

maar ondanks de creatie van de nieuwe geïntegreerde interpolitionele criminaliteitsstatistiek, zijn de

beperkingen van politionele statistieken welgekend.154 Op verschillende plaatsen werden weliswaar

reeds lokale bevolkingsenquêtes afgenomen, maar dit leverde enkel een versnipperd beeld op. De

noodzaak groeide tot het uitbouwen van een uniform instrument ter bevraging van slachtofferschap,

wat leidde tot de creatie van de Veiligheidsmonitor, een vertaling van de Nederlandse Politiemonitor

op de Belgische situatie.155

De overheid voelt zich geroepen om zich in dit (on)veiligheidsdebat op de voorgrond te plaatsen. In

de motivering uit de memorie van toelichting bij het wetsontwerp op de gemeentelijke

administratieve sancties lezen we dat minister VANDEN BOSSCHE zich op de resultaten van deze

Veiligheidsmonitor beroept, wanneer hij stelt dat de bezorgdheid van de bevolking zich in belangrijke

mate kristalliseert rond kleine criminaliteit of feiten die zelf geen misdrijven uitmaken, maar

niettemin bijzonder hinderlijk zouden zijn.156 De gemeentewet zou dan ook onvoldoende

mogelijkheden bieden om allerlei vormen van openbare overlast efficiënt te bestrijden.157 Dit gevoel

van feitelijke straffeloosheid deed het al zwaar gehaverde imago van justitie uiteraard geen deugd.158

Met de wet op de gemeentelijke administratieve sanctie wil men de bevoegdheden van de gemeente

uitbreiden, zodat deze de nodige maatregelen kunnen treffen om alle vormen openbare overlast

tegen te gaan, omschreven als alle gevallen van hinder of schade die men ondervindt als gevolg van

bepaalde handelingen.159

3.2.3. Op zoek naar een definitie van overlast

152 H. BOUTELLIER, “Kristallen in vloeistof. Veiligheid in het werk van Zygmunt Bauman”, in T. DAEMS & L. ROBERT, De schaduwzijde van de vloeibare moderniteit, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2007, 38

153 E. DEVROE, D. REYNDERS, o.c.¸ 81154 J. GOETHALS, P. PONSAERS K. BEYENS , L. PAUWELS & E. DEVROE, “Criminografisch onderzoek in België” in K. BEYENS,

J. GOETHALS, P. PONSAERS & G. VERVAEKE (eds.) Criminologie in actie, Politeia, Brussel, 2002, 141155 G. VERVAEKE, E. NEVEN, S. PLEYSIER & M. VANDERHALLEN, “De Veiligheidsmonitor doorgelicht: een kritische,

methodologische kijk op een onmisbaar instrument” in E. DEVROE, K. BEYENS & E. ENHUS (eds.), Zwart op wit? Duiding van cijfers over onveiligheid en strafrechtsbedeling in België, Brussel, VUBpress, 2006, 88-89

156 Zie supra p. 10157 Parl. Hand. Kamer, 1998-1999, nr. 2031/1, 1-2158 B. DE RUYVER, De evolutie met betrekking tot de geïntegreerde aanpak van overlast onder de Paarse

regeerperiode: doelstellingen, regelgevend en operationeel kader” l.c.,198159 Parl. St. Kamer 98-99, 2031/1, 9

32

De Raad van State gaf in haar advies aan dat het begrip openbare overlast beter niet zou worden

gebruikt, omdat het een te vaag begrip is.160 Dit bleek ook uit de parlementaire behandeling van de

wetten van 2004. Plots was er ook sprake van ‘kleine overlast’, ‘onwellevendheden’ en zelfs

‘ongehoorzaamheden’.161 SCHUERMANS merkt op dat dit de drempel voor sanctionerend optreden wel

erg laag maakt. Een slechte vertaling van “overlast”, dat breder is dan de Engelse term incivilities en

de Franse term incivilités, zou aan de oorzaak liggen van deze terminologische verwarring. 162

Uit de omschrijving van het overlastbegrip in de memorie van toelichting lezen we dat het begrip ook

strafbare gedragingen behelst, omschreven als kleine criminaliteit. Het gaat volgens VAN EECKHOUT om

de minst ernstige strafbare feiten die de facto hoofdzakelijk uit de categorie van overtredingen uit

het strafwetboek komen maar een volledige gelijkschakeling acht zij onwenselijk. Ze omschrijft ze als

lichte delicten die op grote schaal worden gepleegd en zowel in de officiële statistieken als in

enquêtes vaak de hoofdmoot uitmaken, zoals autodiefstal, woningbraak, straatroof etc.163

Dat men met het begrip openbare overlast op meer doelt dan vormen van kleine criminaliteit, blijkt

uit de Ministeriële Omzendbrief OOP 30 van 2001.

“De openbare overlast heeft betrekking op, voornamelijk individuele, materiële gedragingen die het harmonieuze verloop van de menselijke activiteiten kunnen verstoren en de levenskwaliteit van de inwoners van een gemeente, een wijk, een straat, kunnen beperken op een manier die de normale druk van het sociale leven overschrijdt.” 164

Strafbaar gestelde gedragingen, zoals kleine criminaliteit, kunnen overlast genereren, maar ook niet

strafbare gedragingen kunnen deze gevoelens teweeg brengen. Het gevoel van de burger speelt een

belangrijke rol in de afbakening van het begrip.165 In de Kadernota Integrale Veiligheid stelt men

expliciet dat een strikt omlijnde en algemeen geldende definitie voor overlast onmogelijk is omwille

van deze subjectieve component, die steeds aanwezig is. De invulling van het begrip overlast komt

tot stand op basis van een contextgebonden en subjectief definiëringproces, afhankelijk van de

tolerantie van een individu of gemeenschap.166

160 Advies Raad van State bij het wetsontwerp tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, Memorie van toelichting, Parl. St. Kamer 1998-1999, nr. 2031/1

161 Zie o.a. Parl. Hand. Kamer, 2002-2003, nr. 2036/3, 3; . Parl. Hand. Kamer, 2003-2004, nr. 837/4, 5-10162 F. SCHUERMANS, o.c., 27; P. De Hert, GAS wet als illustratie van de bestuurlijke aspecten van de

strafrechtsbedeling, l.c., 17-18163 M. VAN EECKHOUT, Het begrip kleine criminaliteit, Licenciaatsverhandeling criminologie,

www.statbel.fgov.be/studies/ac755_nl.pdf, KUL, 2007, 77164 Ministeriële Omzendbrief OOP 30bis, punt 6165 Zie o.a. K. VERFAILLIE, K. BEYENS, J. BLOMMAERT, K. MEERT, K . STUYCK, o.c., 8166 FEDERALE MINISTERRAAD, Kadernota Integrale Veiligheid, 30-31 maart 2004, 81 geciteerd in ibid, 8

33

DEVROE & PONSAERS omschrijven overlast dan weer als een vorm van storend gedrag die niet direct in

de strafwet wordt omschreven167 en zich bovendien afspeelt in de publieke ruimte.168 Ook andere

auteurs wijzen er op dat overlast enkel tot stand kan komen in voor publiek toegankelijke plaatsen,

waarbij het fenomeen als een inbreuk op onze privésfeer wordt ervaren. 169 Het labelen van

hangjongeren als bron van overlast is een goed voorbeeld van dit mechanisme, waarbij de openbare

ruimte wordt geannexeerd door een bepaalde groep voor specifiek gebruik en daarbij diegenen die

vreemd zijn aan deze groep uitsluiten. In de literatuur worden deze vorm van overlast als sociale

overlast beschreven, waarbij het gedrag op zich, in een sociale context of interactie tussen

betrokkenen, centraal staat. Wanneer echter de nadruk ligt op de zichtbare gevolgen van

gedragingen op de omgeving, spreekt men van fysieke overlast. Hierbij denken we aan het

achterlaten van hondenpoep, sluikstort, etc. Een strikt onderscheid is volgens PLEYSIER & DEKLERCK

echter niet steeds mogelijk, het gaat over tekens van verval op een continuüm met zowel een fysieke

als een sociale dimensie.170

3.2.4. De vrees voor morele ordehandhaving

Hoewel er geen algemene definitie mogelijk zou zijn voor het concept openbare overlast, is de

inhoud van het begrip wel degelijk van belang. We zagen dat het begrip aan de nieuwe gemeentewet

werd toegevoegd om de gemeenten meer armslag te geven voor het voeren van een lokale

veiligheidspolitiek, door een verwijzing toe te laten naar het bestaan van openbare overlast zonder

daarbij noodzakelijkerwijze het bewijs van inbreuk op de materiële openbare orde te moeten

leveren.171 Volgens de rechtspraak van de Raad van State kon een gemeente namelijk niet optreden

wanneer enkel de morele openbare orde in het gedrang is, waardoor ze zich moesten onthouden van

moraliserende initiatieven.172

Met het invoegen van het concept openbare overlast lijkt de weg vrijgemaakt voor een morele

ordehandhaving, waarbij de gemeenten niet langer verplicht zijn te bewijzen dat bepaalde

gedragingen de materiële openbare orde verstoren, maar zij reeds zou kunnen optreden wanneer de

morele openbare orde in het gedrang zou zijn. In de memorie van toelichting lezen we dan ook

167 Merk op dat de evolutie van de GAS-wet ons leert dat openbare overlast ook door gedragingen kan worden veroorzaakt door strafbaar gestelde gedragingen, namelijk de gemengde inbreuken. Zie supra p. 14

168 E. DEVROE & P. PONSAERS, “De discussie over (drug)overlast: Enkele wetenschappelijke bevindingen” in M. SANTENS, Gewapend bestuur, Tegenspraak cahier, Die Keure, 2005, 142 [141-159], 142

169 G. BREEUWSMA, “Verlos mij van des menschen overlast” Justitiële Verkenningen, 2001, 27, 11170 S. PLEYSIERS & J. DEKLERCK, o.c., 8-10171 Zie supra p. 11172 Behalve in enkele uitzonderlijke gevallen, zie P. DE HERT & K. MEERSCHAUT, “Lettres persanes 10. De Belgische

morele openbare orde beschermd. Vroeger was het vrijer”, Rechtsfilosofie & Rechtstheorie, n° 3, 2007, 101-102

34

letterlijk dat men de restrictieve rechtspraak van de Raad van State voor een gedeelte wou

ontwijken.173

Uit de omzendbrief van de minister van Binnenlandse Zaken blijkt het bovendien te gaan over een

andere vorm van openbare orde verstoring dan diegene welke traditioneel onder het begrip

openbare orde werd verstaan.174 Volgens DE HERT wordt het klassieke trio van de openbare orde

echter niet omgezet in een kwartet. Er bestaat tussen openbare orde en overlast geen onderscheid

qua aard, maar wel qua intensiteit. Het moet met andere woorden ook gaan over een ongewone

materiële situatie waarvan het niveau van de ernst echter minder hoog hoeft te liggen dan bij het

begrip openbare orde.175 Ook de Raad van State is die mening toe gedaan en lijkt voorlopig de boot

van de morele ordehandhaving nog af te houden.176

“Hoezeer verplichte neutraliteit ook als onverschilligheid en leegheid geïnterpreteerd kan worden, blijft ze de enige correcte houding van een overheid in een moderne samenleving, gekenmerkt door diverse levenshoudingen en levenswijzen.” 177

3.2.5. Een integraal overlastbeleid

Op het einde van de jaren ’90 vond bovendien de integrale veiligheidgedachte ingang bij de Belgische

federale overheid. Voor het eerste specifieke beleidsdocument terzake, is het wachten tot de

kadernota integrale veiligheid die op de ‘superministerraad veiligheid’ van 30 en 31 maart 2004

wordt goedgekeurd.178 Deze definieert integrale veiligheid als

“[…] het concept om criminaliteit, overlast en verkeersveiligheid in al hun aspecten in een zo breed mogelijke context te benaderen. De kerngedachte hierbij is de permanente aandacht voor zowel preventie, repressie als de opvolging van daders en slachtoffers.”179

De veiligheid bevorderen kan enkel door op een samenhangende manier in te spelen op zoveel

mogelijk domeinen die een invloed hebben op het veiligheidsvraagstuk. Hier wordt de integrale

aanpak onder verstaan, waarbij veiligheid daarbij niet alleen het product is van justitie, maar moet

worden beschouwd als een maatschappelijk proces.180 Een integrale veiligheidszorg houdt een

allesomvattende aanpak in die inspeelt op alle factoren die de veiligheid kunnen bevorderen of

bedreigen. Dit kunnen we begrijpen met de vijf verschillende schakels uit de veiligheidsketen.181 173 Parl. Hand. Kamer, 1998-1999, nr. 2031/1, 2-3174 Ministeriële Omzendbrief OOP30bis, besproken in F. SCHUERMANS, o.c., 26-27175 P. DE HERT, GAS wet als illustratie van de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, l.c., 19176 P. DE HERT & K. MEERSCHAUT, o.c., 102-103177 P. DE HERT, “Privatisering, decodificatie, instrumentalisering en wurging van de strafrechtelijke ‘void for

vagueness’ doctrine” l.c., 87178 B. DE RUYVER, o.c., 204179 FEDERALE MINISTERRAAD, Kadernota Integrale Veiligheid, 30-31 maart 2004, 6180 E. DEVROE, D. REYNDERS, o.c., 82181 ibid, 87

35

Proactie Het creëren van een positief sociaal klimaat om structurele oorzaken weg te nemen.

Preventie Het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid of de gevolgen ervan beperken

Preparatie De daadwerkelijke voorbereiding om prioritaire fenomenen door middel van actieplannen aan te pakken

Repressie De reactie op en de bestrijding van inbreukenNazorg De begeleiding van daders en slachtoffers om tot de normale toestand terug te

keren en schadelijke gevolgen te vermijdenTabel 1: Verschillende schakels van de veiligheidsketen182

Uit de definitie van integrale veiligheid uit de kadernota, zien we dat in het Belgische model enkele

stappen worden overgeslagen om tot een eenvoudiger model te komen, bestaande uit preventie,

repressie en nazorg. Deze schakels zijn met elkaar verbonden en veronderstellen een samenwerking

tussen alle betrokken actoren. De geïntegreerde aanpak betekent dat de politie en de lokale overheid

moeten samenwerken met alle relevante partners om via een combinatie van verschillende

handelingsstrategieën op de verschillende schakels, te komen tot een totale aanpak.183

Figuur 2: het belang van een integrale geïntegreerde aanpak184

De regierol voor de integrale veiligheid wordt bij de lokale gemeente gelegd. Het is het niveau bij

uitstek om een lokale benadering van problemen mogelijk te maken. Ze staat het dichtst bij de

bevolkingen heeft door haar relatieve kleinschaligheid het grote voordeel dat ze zich het best

rekenschap kan geven van de problemen van haar bevolking enerzijds de behoeften en aanwezige

middelen anderzijds. De gemeente kan daardoor een totaalbeleid- en product aanbieden en dit door

een samenhangend veiligheidsbeleid te ontwikkelen waarbij de inspanningen van de verschillende

actoren gezamenlijk de veiligheid waarborgen.185

Overlast, met inbegrip van buurtcriminaliteit, is een van de prioriteiten uit de kadernota integrale

veiligheid, waarbij het gaat over kleine feiten met een groot storend karakter.

182 Gebaseerd op ibid, 87183 S. MEIJLAERS, Bouwstenen voor veilige en leefbare gemeenten, VVSG-pocket, Politeia, 2006, 13-14184 Gebaseerd op het schema uit S. BLOCK, R. KERBAB & G. CEUPPENS, “Naar een lokaal integraal veiligheidsbeleid”,

Brochure van de Algemene Directie Veiligheid & Preventie, s.l.n.d., 8185 S. MEIJLAERS, o.c., 14

36

“Een volwaardig overlastbeleid heeft als algemeen doel het opkrikken van de kwaliteit van het leven op buurtniveau. Dit kan alleen bereikt worden via een geïntegreerde actie gevoerd binnen alle beleidsdomeinen op het lokaal niveau. Beleidsvoering in de integrale veiligheidsgedachte dus.” 186

Overlastfenomenen hebben dan ook een belangrijke plaats binnen een lokaal veiligheidsbeleid. Een

constructieve samenwerking tussen alle partners die een bijdrage kunnen leveren zal enerzijds

voldoende draagvlak genereren voor geplande acties en anderzijds meer positieve effecten

genereren dan een loutere politionele of strafrechtelijke aanpak. Net zoals bij de andere prioriteiten

worden er voor alle schakels van de integrale veiligheidsketen voorstellen geformuleerd van wat er

op de verschillende fases dient te gebeuren voor een integrale aanpak van overlast.187

Op het niveau van preventie wordt een belangrijke rol voor de veiligheids- en preventiecontracten

voorzien. Zij zullen een versterkt budget ter beschikking krijgen voor het uitbouwen van

preventieprojecten. Bovendien zullen projecten worden aangemoedigd, die tot doel hebben de

individuele tolerantiedrempel van de mensen te verhogen.

Op repressief vlak stelt de kadernota dat als meest passend antwoord op deze feiten zowel de

strafrechtelijke als de administratiefrechtelijke afhandeling op punt moet staan. Er worden dan ook

verdere acties van de regering aangekondigd, zoals het uitvaardigen van rondzendbrieven en het

indienen van wetsontwerpen ter uitbreiding van het administratief handhavingssysteem.188

Op het vlak van nazorg wijst de Kadernota op het belang van een optimalisering van het

slachtofferonthaal en de informatieverstrekking bij de politie om het neerleggen van een klacht te

vergemakkelijken en het afleggen van een getuigenis te bevorderen. Ingeval van materiële schade is

een behoorlijke vergoeding van de slachtoffers belangrijk. Bij lichamelijke of morele schade moet

men de slachtoffers op correcte wijze opvangen en/of correct doorverwijzen.

Hoewel dit vereenvoudigd model al dichter bij de praktijk komt te staan, is het toch niet zonder meer

bruikbaar. De schakels repressie en nazorg geven namelijk aanleiding tot interpretatieproblemen.189

Een meer realistische versie bestaat allereerst uit de schakel proactie, het bevorderen van de

voorwaarden voor een harmonisch samenleven, vervolgens uit de schakel preventie, het voorkomen

van directe oorzaken en tenslotte de schakel reactie, waar alle mogelijke reacties na de feiten

worden bedoeld.190

186 E. DEVROE & P. PONSAERS, o.c., 155187 Zie ook: B. DE RUYVER, o.c., 205188 Zie supra p. 14189 Zie infra p. 62190 S. CHRISTIAENSEN, “Proces richting integrale veiligheidsbeleid binnen een stedelijk-bestuurlijke context” in

Panopticon, 2008, afl. 5, 58; S. CHRISTIAENSEN, “Integraal Veiligheidsbeleid: De gemeenschappen en de gewesten uit de marge” in Panopticon, 2006, afl. 3, 2-4

37

Een overlastbeleid vereist dus duidelijk veel meer dan de loutere invoering en uitvoering van de wet

op de gemeentelijke administratieve sancties. De burger vraagt immers eigenlijk niet om te straffen,

maar om een eind te maken aan problemen van overlast en met een oplossing voor de dag te

komen.191 Hier vloeit inderdaad een integrale veiligheidsgedachte uit voort.

Zoals we zagen, speelt de tolerantiedrempel van de gemeenschap en het individu een rol bij de

invulling van het begrip overlast. Deze relativiteit en subjectiviteit van het overlastbegrip mag echter

niet leiden tot het minimaliseren van de inhoud ervan: if men define situations as real, they are real

in their consequences.192 Deze subjectieve component bewijst o.i. dat het ook de moeite loont om te

investeren in structurele en duurzame maatregelen die de tolerantiegrens van de gemeenschap, en

bij uitbreiding het individu, verhogen. Repressie is essentieel in een veiligheidsbeleid maar nooit

alleen voldoende. Het dient slechts als sluitstuk te worden gebruikt in een integrale benadering met

een geïntegreerde aanpak.

3.3. NAAR DE ONTWIKKELING VAN EEN VEILIGHEIDSSTAAT?

Criminaliteits en onveiligheidsgevoelens zijn van alle tijden, maar de maatschappelijke aandacht

hiervoor is niet altijd even groot. Volgens SLAMA is de verzorgingsstaat geëvolueerd naar een

veiligheidsstaat als gevolg van het ontstaan van een nieuwe morele orde, gebaseerd op het

verlangen naar veiligheid en risicobeheersing.193

TAYLOR stelt dat criminaliteit een centraal gegeven is in deze laatmoderne samenleving.194 DEVROE en

REYNDERS merken de laatste jaren een stijging op van het aantal misdrijven die geen fysieke

bedreiging voor de persoon uitmaken, maar die wel de kwaliteit van samenleven beïnvloeden. Zij

schrijven deze toename niet toe aan een aangroei van daders, maar aan een verhoging van de

aangiftebereidheid omwille van een grotere onverdraagzaamheid in onze samenleving.195 Ook VAN

191 Zie T. VAN DIESSEN & L. ROGIEST in het verslag van de rondetafeldiscussie getiteld G. TEGENBOS (red.), “De wet past ons niet, maar misschien kunnen we ze gebruiken” in M. SANTENS (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, 2005, 13

192 Het Thomas-theorema aangehaald in S. PLEYSIERS & J. DEKLERCK, “Over hondenpoep en hangjongeren”, Tijdschrift voor veiligheid, 2006, afl. 5, n°1, 10; en in R. VAN SWAANINGEN, “Kritische criminologie” in E. LISSENBERG, S. VAN RULLER & R. VAN SWAANINGEN (eds.), Tegen De Regels IV, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 2001, 254

193 A.G. SLAMA, L’angélisme exterminateur. Essai sur l’ordre moral contemporain, Grasset, Paris, 1993, 280 p. aangehaald in P. DE BAETS, “Veiligheidsstaat of verzorgingsstaat: de retoriek voorbij?” Panopticon, 2000, 1, 41-62

194 I. TAYLOR, Crime in context, Cambridge polity press, 1999, 304 p. aangehaald in P. HEBBERECHT, o.c., 170195 E. DEVROE, D. REYNDERS, o.c.¸ 81

38

SWAANINGEN merkt op dat steeds meer zaken als overlast worden getypeerd en onze tolerantie

afneemt tegenover gedragingen die vroeger als kattenkwaad werden beschouwd.196

De onveiligheidsproblematiek wordt dan ook vaak ten onrechte gereduceerd tot een

criminaliteitsprobleem.197 Volgens ons heeft het veiligheidsdebat dan ook diepere wortels,

vervlochten in de maatschappelijk veranderingen en de onzekerheden die we de laatste decennia

hebben gekend en waar we in de huidige samenleving mee worstelen. Het uiteenvallen van vroegere

stabiele verbanden heeft namelijk tot een vaag en niet specifiek te benoemen gevoel van

onzekerheid geleid. Dit leidt op zijn beurt tot een drang om onzekerheidsversterkende factoren, zoals

criminaliteit en ziekte, uit de wereld te bannen.198 De media en sommige politieke partijen spelen

handig op deze gevoelens in. Een no-nonsense verhaal over normhandhaving om het gepercipieerde

moreel verval te keren, spreekt het grote publiek dan ook aan en vertaalt zich, zoals we ondertussen

weten, in electorale winst.199

De politieke ontdekking van overlast kunnen we dan ook in deze context plaatsen. VERFAILLIE merkt op

dat overlast daarbij als lens verschijnt, een benoeming die de beleidsmakers toelaat om

samenlevingsproblemen te herleiden tot individualiseerbare problemen van mensen en het individu

aan te spreken op zijn individuele verantwoordelijkheid.200 Door de maatschappelijke problemen

voor te stellen als overlast en in te schrijven in een veiligheidsdiscours, wordt de illusie gewekt van

voorspelbaarheid en beheersbaarheid van onveiligheidsgevoelens en crimineel gedrag. Het gedrag

moet zich namelijk nog niet effectief voordoen, een veiligheidsbeleid kan problemen proactief

bestrijden door zich te richten op kleine onwellevendheden en gedragingen die tot gevoelens van

onveiligheid zouden kunnen leiden. Bepaalde gedragingen en identiteiten worden als overlast

gedefinieerd en dus problematisch, omwille van de vooronderstelde gevolgen en effecten, zoals

verhoogde onveiligheidgevoelens en een context die kleine criminaliteit faciliteert.201 DEWAELE merkt

op dat de lijst van gedragingen die men als overlast voorstelt direct gelinkt zijn met de

maatschappelijk kwetsbare groepen in onze samenleving en dat deze lijst er misschien heel anders

zou hebben uitgezien mochten ook deze groepen hun inbreng doen.202 Op deze manier voert de wet

op de gemeentelijke administratieve sancties een nieuwe vorm van indirecte selectiviteit in, waarbij

196 R. VAN SWAANINGEN, “Sociale reactiebenaderingen” in E. LISSENBERG, S. VAN RULLER & R. VAN SWAANINGEN, o.c., 235

197 S. PLEYSIERS, G. VERVAEKE & J. GOETHALS, o.c., 21-22198 ibid, 15199 Zie supra, p. 30200 K. VERFAILLIE, K. BEYENS, J. BLOMMAERT, K. MEERT, K . STUYCK, o.c., 9 201 ibid, 9 202 “Onheus bejegend worden, veelvuldig gecontroleerd of geviseerd worden, gediscrimineerd worden,

beschimpt worden… zouden misschien ook als overlast geboekt staan.” in C. DEWAELE, o.c., 3

39

bepaalde groepen strenger worden aangepakt. Ook dit is dan een vorm van klassenjustitie, waarbij

het behoren tot een bepaalde sociale klasse tot een andere afhandeling leidt. 203 De GAS-wet

illustreert dan ook dat bestraffing in onze huidige samenleving geen exclusief product is van de

‘traditionele strafrechtsbedeling’.

VANDER BEKEN merkt op dat de administratieve handhaving zijn traditionele rechtsbeschermende

functie nagenoeg volledig heeft ingeruild voor een instrumentele rol en volgens hem is de wetgeving

betreffende de gemeentelijke administratieve sancties dan ook een mooie illustratie van die evolutie.

Wanneer ze wordt toegepast, resulteert dit onvermijdelijk in meer overheidsinterventie en

sanctionering.204 In de literatuur wordt de GAS-wet dan ook vaak gelinkt met een mogelijk grotere

repressieve reflex en een proces van widening the net en thining the mesh.205

De keuze daarbij voor een gemeentelijk handhavingssysteem ligt dan ook in de lijn van de in het

begin van de jaren ’90 gekozen richting voor een vergaande responsabilisering van het lokaal

bestuurlijk niveau.206 DE HERT merkt op dat door het lokale bestuur meer bevoegdheden te geven

inzake veiligheid, de veiligheidsstaat zich niet nationaal, maar lokaal dreigt te ontwikkelen. Een

samenleving waarin burgers in toenemende mate als onverantwoordelijken worden gezien, en

waarbij de grenzen van het te bestrijden kwaad worden opgetrokken tot allerlei dagelijkse

ongenoegen, wat paradoxaal genoeg de nood aan overheid als behoeder van de veiligheid alleen

maar doet toenemen.207

4. BESLUIT

In dit hoofdstuk zagen we allereerst hoe de gemeenten op het eind van de jaren ’90 de bevoegdheid

kregen om openbare overlast te beteugelen met een administratieve sanctie. Het invoeren van deze

bijkomende handhavingsbevoegdheid voor de lokale steden en gemeenten verliep echter niet van

een leien dakje. We zagen hoe verschillende wetswijzigingen nodig waren alvorens de lokale

besturen vanaf 2006 deze bijkomende bevoegdheid aanvaardden en begonnen te implementeren.

203 K. BEYENS, “Bestraffing begrijpen. Een tipje van de sluier opgelicht” in E. DEVROE, K. BEYENS & E. ENHUS (eds.), Zwart op wit? Duiding van cijfers over onveiligheid en strafrechtsbedeling in België, Brussel, VUBpress, 2006, 55-56

204 T. VANDER BEKEN, o.c., 122205 Zie o.a. P. DE HERT, K. MEERSCHAUT, S. GUTWIRTH, o.c., 8206 B. DE RUYVER, “De evolutie met betrekking tot de geïntegreerde aanpak van overlast onder de Paarse

regeerperiode”, l.c., 198207 P. DE HERT, “Privatisering, decodificatie, instrumentalisering en wurging van de strafrechtelijke ‘void for

vagueness”, l.c., 87

40

We zagen dat men koos voor een administratieve afhandeling van deze overlastgedragingen,

geïnspireerd op voorbeelden uit het buitenland. De meerwaarde van een administratieve procedure

zou in het feit liggen dat de lokale overheid de volledige handhavingsketen in eigen handen krijgt,

waardoor ze overlast sneller en efficiënter zouden kunnen aanpakken. Door de keuze voor een

administratieve procedure lijkt ze daarbij op het eerste zicht ontdaan van de vertragende

rechtswaarborgen. Het Europees hof heeft deze etikettenzwendel echter ten dele ondermijnd door

het opleggen van administratieve sancties herhaaldelijk als een strafrechtelijk handelen te

kwalificeren, waardoor de rechten van de verdediging van toepassing blijven. We merkten op dat de

Belgische wetgever meteen de koppeling heeft gemaakt met artikel 6 EVRM, maar de

administratieve procedure desalniettemin een “piepsysteem” blijft, waarbij de rechterlijke toetsing

ontbreekt wanneer de burger niet “piept”.208

Om de voorkeur voor een administratieve procedure, de focus op overlast en de keuze om ter zake

bijkomende bevoegdheden te verlenen aan de lokale overheden te verduidelijken, hebben we de

maatschappelijke veranderingen besproken waarin de wet op de gemeentelijke administratieve

sancties tot stand komt.

We zagen hoe de klassieke strafrechtsbedeling ten tijde van de verzorgingsstaat verstopt geraakt.

Administratiefrechtelijke overheidsreacties zijn dan ook een fenomeen waarvan de omvang en de

voelbaarheid is gegroeid met de toename van de staatsinterventie in het maatschappelijk leven.209

Een van de meest opmerkelijke veranderingen uit de voorbije decennia is de opkomst van het

veiligheidsthema op de politieke agenda. We argumenteerden dat dit in België tot de politieke

ontdekking van overlast heeft geleid. Overlast verschijnt voor de Belgische overheid als lens, die de

lokale beleidsmakers toelaat om samenlevingsproblemen te herleiden tot individualiseerbare

problemen van mensen en het individu aan te spreken op zijn individuele verantwoordelijkheid.

De keuze om het lokale bestuur deze bevoegdheden toe te kennen, moeten we zien in het licht van

de Belgische preventiegeschiedenis van de laatste decennia, gekenmerkt door een toenemende

responsabilisering van het lokaal bestuurlijk niveau.

De introductie van het vage begrip openbare overlast als nieuwe basis voor overheidsinterventie lijkt

de kritiek die de geschetste ontwikkelingen in het licht van een opkomende veiligheidsstaat plaatst,

alleen maar te voeden. Het zet de deur op een kier, waarlangs de morele ordehandhaving door de

208 P. DE HERT, GAS wet als illustratie van de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, l.c., 5209 L. DE GEYTER, “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van de bestuurlijke sancties” in M.

SANTENS (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, 2005, 107

41

lokale besturen kan binnenglippen en de veiligheidsstaat zich ontpopt op lokaal niveau. In de

literatuur wordt ze dan ook vaak gelinkt met een mogelijk grotere repressieve reflex en een proces

van widening the net en thining the mesh, waar de maatschappelijk kwetsbare groepen van de

samenleving het slachtoffer van dreigen te worden.

42

HHOOFDSTUKOOFDSTUK III IIIEEMPIRISCHMPIRISCH ONDERZOEKONDERZOEK NAARNAAR DEDE IMPLEMENTATIEIMPLEMENTATIE VANVAN GEMEENTELIJKEGEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVEADMINISTRATIEVE SANCTIESSANCTIES ININ TWEETWEE

LOKALELOKALE BESTURENBESTUREN

1. INLEIDING

De wet op de gemeentelijke administratieve sancties, die de lokale overheden de mogelijkheid geeft

om vormen van openbare overlast voortaan zelf te vast te stellen en te beteugelen, lijkt slechts sinds

enkele jaren definitief uit de startblokken te zijn geschoten. In dit hoofdstuk zullen we onderzoeken

hoe deze wetgeving in de praktijk werd gebracht aan de hand van een gevalstudie van twee lokale

besturen. Allereerst stellen we ons onderzoeksontwerp voor, aan de hand waarvan we de invoering

en uitvoering van gemeentelijke administratieve sancties in een stad en een gemeente hebben

onderzocht. We beperken ons niet alleen tot het presenteren van de resultaten van dit empirisch

onderzoek, maar zullen hierbij tevens bemerkingen formuleren, geïnspireerd door de

literatuurstudie.

2. ONDERZOEKSONTWERP

2.1. VRAAGSTELLING

Ook over de concrete lokale implementatie en uiteindelijke handhaving bestaat er heel wat

onduidelijkheid. In de literatuur is men het er over eens dat het voeren van een efficiënt

overlastbeleid verder gaat dan enkel het opleggen van een administratieve sanctie en men deze

dient in te bedden in een breder lokaal integraal veiligheidsbeleid.210 We zullen van ook het volledige

implementatieproces - van invoering tot uitvoering- in dit empirisch onderzoek voor twee casussen

beschrijven.

De algemene vraagstelling luidt dan ook: Waarom worden gemeentelijke administratieve sancties

ingevoerd, hoe gebeurt dit en wat zijn de gevolgen hiervan voor een lokaal overlastbeleid?

Deze wordt vervolgens opgesplitst in volgende deelvragen:

210 Zie o.a. G. TEGENBOS, o.c., 13; S. MEIJLAERS, o.c., 10-11; B. DE RUYVER, o.c., 205; K. VAN HEDDEGHEM, o.c., 30-31

43

(a) Waarom worden bepaalde maatschappelijke praktijken als “overlast” beschouwd en

benoemd?

(b) Waarom is er gekozen om deze te sanctioneren met een administratieve sanctie?

(c) Hoe worden de GAS procedures in het (integraal) veiligheidsbeleid van een gemeente

geïmplementeerd?

(d) Hoe worden deze gemeentelijke reglementen gehandhaafd en toegepast?

We onderzoeken dus respectievelijk (a) de criminaliserings- en (b) penaliseringsprocessen van

bepaalde gedragingen die als overlast worden ervaren en (c) de implementatie en (d) handhaving

van de gemeentelijke administratieve sancties in het lokale veiligheidsbeleid van twee Vlaamse

lokale besturen.

2.2. DOELSTELLING

Bijna drie vierde van de Belgische steden en gemeenten hebben gemeentelijke administratieve

sancties aan hun gemeentelijk reglement toegevoegd.211 In dit onderzoek willen we nagaan waarom

men er in twee lokale besturen voor kiest om dit administratief handhavingsinstrument te

implementeren, welke gedragingen men ermee gaat viseren, hoe men de procedures gaat

implementeren en hoe tenslotte het reglement wordt gehandhaafd en de regeling op de

administratieve sancties wordt uitgevoerd.

Het gaat om een beschrijvend onderzoek van twee steden of gemeenten die al gebruik maken van

gemeentelijke administratieve sancties om te komen tot meer kennis over wijze waarop de

gemeentelijke administratieve sancties worden ingevoerd én uitgevoerd. De literatuur suggereert dat

deze moeten worden ingebed in een integrale veiligheidsbenadering, waardoor de beschrijving van

dit proces een evaluatie met zich meebrengt van de wijze waarop deze al dan niet zijn ingebed in een

ruimer veiligheidsbeleid.

Inzicht krijgen in de implementatie van zulke handhavingsinstrumenten heeft ook een

maatschappelijke relevatie. Recente mediaberichten suggeren aan dat men zich zorgen maakt over

de toenemende overheidsinterventie die de GAS-wet met zich meebrengt.212 In dit onderzoek

wensen wij inzicht te krijgen in de beweegredenen van de overheid om voor dit

handhavingsinstrument te kiezen. Dit draagt bij aan de openbaarheid van bestuur door inzicht te

verschaffen in de processen die zich afspelen bij het lokaal democratisch besluitvormingsproces, wat

211 K. VAN HEDDEGHEM & T. DE SCHEPPER, o.c., 1-2.212 Zie ‘PEETERS & PICHAL’, o.c. & K. VAN DE PERRE, o.c., 23-24

44

haar legitimiteit dan ook ten goede komt. We zullen ook nagaan hoe de gemeentelijke

administratieve sancties in de lokale praktijk worden toegepast.

2.3. ONDERZOEKSOPZET

2.3.1. Onderzoeksstrategie

We hebben bewust voor een uitgebreide literatuurstudie gekozen, waarin we enerzijds de relevante

evoluties ter zake hebben besproken en anderzijds de complexiteit van het onderwerp hebben

trachten te schetsen. Op basis daarvan zijn we tot een afbakening gekomen voor onze

onderzoeksvraag. In dit onderzoek wensen we de invoering, implementering én uitvoering van

gemeentelijke administratieve sancties in een lokaal beleid te bestuderen. Dit proces is dan ook het

uitgangspunt in functie waarvan onderzoek zal worden gevoerd.

Omwille van het complexe karakter van dit proces, dient het onderzocht te worden in zijn lokale

context. We kiezen daarom voor een kwalitatieve onderzoeksmethode, met name de multiple

gevalstudie. Het is een goede onderzoeksmethode om complexe processen in zijn volledigheid te

kunnen vatten en laat bovendien een zekere mate van flexibiliteit toe die ons noodzakelijk lijkt om

het in- en uitvoeringsproces in een lokale bestuurlijke context te bestuderen.

2.3.2. Dataverzamelingsmethoden

De gevalstudie laat het gebruik toe van verschillende dataverzamelingsmethoden. Allereerst zullen

we door middel van een documentstudie de documenten bestuderen die informatie bevatten over

de gemeentelijke administratieve sancties in het lokaal bestuur. Het lokaal democratische

besluitvormingsproces zal hierbij als ingang dienen en leidraad functioneren. Zo zullen bijvoorbeeld

de gemeenteraadsnotulen worden bestudeerd die invloed hebben op de inhoud van het lokaal

politiereglement, de lokale law in books. Omwille van de gemeentelijke autonomie heeft het lokaal

bestuur niet alleen veel vrijheid van de wijze waarop deze wetgeving wordt geïmplementeerd, maar

ook uitgevoerd. Daarom zullen we ook de law in action bestuderen. De documentstudie zal zich

daarom niet beperken tot beleidsdocumenten, maar ook krantenartikels, rapporten en

stageverslagen zullen bij de analyse worden betrokken om tot een beeld te komen van de plaats van

de gemeentelijke administratieve sancties in de lokale context. We zijn er ons van bewust dat deze

informatie niet noodzakelijk waardevrij is en veelal werd geschreven voor en door een bepaald

publiek. De kracht van de gevalstudie is echter dat al deze documenten naast elkaar kunnen worden

gelegd om alsnog een genuanceerd, compleet en geldig beeld te krijgen van de wijze waarop de wet

op de gemeentelijke administratieve sancties in het lokaal bestuur functioneert.

45

Bovendien zullen er kwalitatieve interviews worden afgenomen met bevoorrechte getuigen. Deze

sleutelinformanten worden geselecteerd op basis van de algemene literatuurstudie, waarbij enkele

sleutelactoren in een lokaal veiligheidsbeleid worden voorgesteld die een rol spelen bij de

procedures van de gemeentelijke administratieve sancties. Niet elk lokaal bestuur beschikt echter

over een preventieambtenaar of heeft er voor gekozen om een eigen sanctionerend ambtenaar aan

te stellen. Vandaar dat ook de documentanalyse van de casus de actoren mee zal identificeren die

dragers zijn van informatie door op een of andere manier betrokken te zijn bij het lokale

veiligheidsbeleid of de procedures inzake de gemeentelijke administratieve sancties. Zij worden eerst

per e-mail op de hoogte gesteld van de inhoud van het onderzoek en het feit dat de anonimiteit van

de casussen en bij uitbreiding de respondenten, wordt verzekerd. Vervolgens worden zij telefonisch

gecontacteerd voor een afspraak.

We kiezen voor semigestructureerde face-to-face interviews. Voorafgaand wordt daarbij een

topiclijst opgesteld, geïnspireerd door de literatuur en gebaseerd op de beschikbare informatie uit

het documentenonderzoek. De overkoepelende structuur van de topiclijst ligt voor alle

respondenten vast. Aangezien naar de respondenten zal worden verwezen op basis van hun functie,

wordt allereerst over deze functie gesproken. Daarna wordt naar de rol van de betrokken actor bij de

in- of uitvoering van de administratieve sancties gevraagd. Daarbij zullen procedures en

interpretaties uit de documentstudie worden teruggekoppeld naar de sleutelrespondent om het

realiteitsgehalte ervan te toetsen, alsook de wijze waarop deze in de praktijk worden toegepast.

Afsluitend zal de mening worden gevraagd van de respondent over de nieuwe mogelijkheden voor

de gemeenten die de wet op de gemeentelijke administratieve sancties met zich meebrengt.

De thema’s uit de topiclijst verzekeren dat alle relevante vragen worden gesteld, maar laten ook

ruimte voor het verhaal van de betrokkene enerzijds en gerichte doorvragen van de onderzoeker

anderzijds. Bovendien wordt er zoveel mogelijk gebruik gemaakt van een bandrecorder. Hierdoor

kan de concentratie van de onderzoeker naar het verhaal van de respondent gaat, wordt de analyse

vergemakkelijkt en de betrouwbaarheid verhoogd door het transcript dat hieruit voortvloeit.

2.3.3. Onderzoekseenheden

We kiezen ervoor om dit proces bij twee casussen als typerende gevallen te bestuderen. Het gaat

over twee bestuurskundig afgebakende gebieden uit het Vlaams Gewest. De twee casussen worden

niet toevallig gekozen, maar geselecteerd op basis van een kort vooronderzoek. We baseren ons

hiervoor in de eerste plaats op de samenvatting van de studie van de Vlaamse Steden en Gemeenten

betreffende de implementatie van gemeentelijke administratieve sancties bij haar leden.213

Vervolgens gaan we informatie inwinnen, niet alleen over de mate waarin de gemeentelijke

213 K. VAN HEDDEGHEM & T. DE SCHEPPER, o.c., 1-2.

46

administratieve sancties zijn ingevoerd maar ook of deze reeds worden toegepast. Dit is namelijk een

noodzakelijke voorwaarde om uitspraken te kunnen doen over de invoering én uitvoering van de

administratieve reglementen.214 Op basis van dit kort vooronderzoek werd dan ook besloten om een

bepaalde gemeente niet te weerhouden. Het systeem van gemeentelijke administratieve sancties

was op papier weliswaar ingevoerd, maar bij nadere studie bleek dat deze enkel voor een beperkt

aantal artikelen werd ingevoerd en bovendien nog niet werd uitgevoerd, waardoor deze casus weinig

relevantie informatie zou bijdragen aan dit onderzoek.

We kozen ervoor om de onderzochte besturen niet bij naam te noemen. Omdat de lokale context

waarin de gemeentelijke administratieve sancties worden geïmplementeerd echter niet onbelangrijk

is, worden de twee besproken casussen kort voorgesteld, zonder hierbij afbreuk te doen aan de

anonimiteit van de betrokken onderzoekseenheden.

De Stad

De eerste case die wordt onderzocht is een regionale centrumstad. De Stad heeft een deelgemeente

en is onderverdeeld in verschillende wijken die gaan van landelijk, over residentieel tot zeer

verstedelijkt. De Stad heeft een bevolkingsaantal tussen de 30.000 en 40.000 inwoners met een

bevolkingsdichtheid dat dubbel zo hoog ligt als het arrondissementeel gemiddelde en bijna vier keer

boven het gemiddelde van het Vlaams Gewest. De Stad heeft een strategisch veiligheids- en

preventieplan en wat de politiewerking betreft, maakt ze deel uit van een meergemeentenzone.

Uit het vooronderzoek blijkt dat in deze Stad al enkele jaren gebruik wordt gemaakt van

gemeentelijke administratieve sancties. De Stad heeft eigen ambtenaren aangesteld met

vaststellingsbevoegdheid. Het opleggen van de sancties gebeurt echter door de provincie en de

bemiddeling wordt verzorgd door een bemiddelaar van het gerechtelijk arrondissement, aangesteld

door de federale overheid.

We zullen in ons onderzoek naar deze onderzoekseenheid verwijzen met het woord Stad.215

De Gemeente

De tweede onderzoekseenheid is een agglomeratiegemeente met tertiaire activiteiten. Ze telt twee

dorpen en verschillende gehuchten. Het bevolkingsaantal van de gemeente ligt tussen den 10.000 en

214 Een onderzoek naar de wijze waarop steden en gemeenten die niet gebruik maken van de GAS-wet reageren tegen overlast, zou een interessante onderwerp zijn voor toekomstig onderzoek. De studie van het VVSG (zie K. VAN HEDDEGHEM & T. DE SCHEPPER, o.c., 10) suggereert namelijk dat sommige steden en gemeenten belastingsreglementen hanteren als alternatief voor gemeentelijke administratieve sancties! In het kader van deze meesterproef gaan wij hier echter niet dieper op in.

215 Merk op dat stad een titel is die wordt toegekend aan gemeenten en in principe weinig hoeft te maken te hebben met de grootte van de betreffende gemeente. In ons onderzoek is de Stad echter beduidend groter dan de andere casus. Zie http://nl.wikipedia.org/wiki/Stad (consultatie 2 mei 2009)

47

de 20.000 inwoners met een bevolkingsdichtheid dat iets onder het arrondissementeel gemiddelde

ligt, maar een kwart boven het gemiddelde van het Vlaams Gewest. De Gemeente maakt deel uit van

een politiezone met meerdere gemeenten.

Uit het vooronderzoek blijkt dat ook de Gemeente al enkele jaren de gemeentelijke administratieve

sancties aan haar politiereglement heeft toegevoegd. Ze heeft daarbij gekozen om de volledige

procedure zelf in handen te nemen. Zowel de vaststelling, de bemiddeling als de sanctionering

gebeurt er dus door eigen gemeentelijke ambtenaren.

We zullen in ons onderzoek naar deze onderzoekseenheid verwijzen met het woord Gemeente.216

2.3.4. Onderzoekselementen

In het kader van de reproduceerbaarheid van het onderzoek is het van belang om duidelijk aan te

geven welke dragers van informatie uiteindelijk worden gebruikt om de onderzoeksvragen te

beantwoorden en dus op basis waarvan uitspraken worden gedaan over de wijze waarop de

gemeentelijke administratie sancties worden ingevoerd en uitgevoerd in twee Vlaamse lokale

besturen, in casu een Stad en een Gemeente.

De Stad De GemeenteReglementen Algemene politieverordening;

bemiddelingsreglement; herstelbelasting

Politiereglement op openbare overlast; addendum inzake taalgebruik

Documenten beleid

Huidig bestuursakkoord; meerjarenbeleidsplan 2007-2012; Strategisch Veiligheids- en preventieplan; Strategische doelstellingen Zonaal Veiligheidsplan

Algemeen beleidsprogramma 2008-2012; Strategische doelstellingen Zonaal Veiligheidsplan

Verslagen Jaarverslag Stad 2006 & 2007, jaarverslag politie 2006; verslag provinciaal sanctionerend ambtenaar 2007

Gemeenteraadsverslagen; verslagen van de politieraad; Jaarverslag Gemeente 2006; verslag lokaal sanctionerend ambtenaar 2007

Interviews Preventieambtenaar 11/02/09; Schepen van preventie & wijkzorg 18/11/09; Bemiddelaar 25/02/09; Agent van politie en verantwoordelijke commissaris217

Sanctionerend ambtenaar 05/03/09; Beleidsmedewerker politie 18/03/09; Vaststellend ambtenaar 30/03/09; Burgemeester 08/04/09

216 Door deze te benoemen met een hoofdletter differentiëren we de onderzochte casus, de Gemeente, van het concept gemeente als bestuurskundige eenheid. Zie http://nl.wikipedia.org/wiki/Belgische_gemeente (consultatie op 2 mei 2009)

217 In dit interview bleek het gebruik van een bandrecorder niet mogelijk omwille van technische beperkingen, namelijk de beperkte kwaliteit van de microfoon en de aanwezigheid van twee respondenten en een onderzoeker. Hier werden zo nauwkeurig mogelijke aantekeningen gemaakt tijdens het interview

48

26/03/09Andere Websites van de lokale politieke

partijen, een stageverslag, krantenknipsels, stedelijk informatieblad, stedelijke website

Websites lokale politieke partijen, een stageverslag, krantenknipsels, gemeentelijk informatieblad, gemeentelijke website

Tabel 2: Elementen voor de analyse

2.3.5. Beperkingen van het onderzoek

De keuze voor kwalitatief onderzoek brengt inherent een zekere mate van variabiliteit met zich mee,

waarbij het eindresultaat steeds het product is van een gecontextualiseerde interpretatie. De

onderzoeker speelt hierbij een belangrijke rol. Menswetenschappers staan echter per definitie voor

een ideologische onderbouw in hun wetenschappelijk discours.218 We moeten er dan ook op letten

om tijdens het onderzoek, niet het minst tijdens de interviews, een zekere kritische afstand te

bewaren. Een topiclijst moet dan ook helpen om de onderzoeker niet al te ver te laten uitweiden

over bepaalde onderwerpen die bij zijn persoonlijke interesses aansluiten. Door gebruik te maken

van sturende vragen zorgt de onderzoeker er voor dat bepaalde onderwerpen, daarbij geïnspireerd

op de topiclijst, zeker aan bod komen. Hierbij dreigt echter het gevaar dat het antwoord wordt

gekleurd door de wijze waarop deze vraag wordt gesteld. Tijdens de analyse van het transcript dient

er dan ook rekening mee te worden gehouden dat bepaalde antwoorden niet los van hun context

mogen worden geïnterpreteerd. Dit zal dan ook de geldigheid van de analyse ten goede komen.

Het gebruik van een bandrecorder is een belangrijk hulpmiddel om de betrouwbaarheid van de

verzamelde gegevens te verzekeren. Een nadeel is de mogelijke terughoudendheid van de

respondenten, omdat ze het gevoel kunnen krijgen dat de anonimiteit wordt doorbroken. Deze

anonimiteit wordt daarom zowel schriftelijk in de introductiebrief als mondeling tijdens de inleiding

van het interview benadrukt. De kans op geldige uitspraken van de respondenten zou in deze context

dan ook moeten toenemen.

We kozen er dus voor om de onderzochte casussen niet bij naam te noemen, maar ons te beperken

tot een algemene beschrijving van de lokale besturen in kwestie. Het benoemen van de casussen had

een meerwaarde kunnen zijn inzake de contextualisering en duiding van bepaalde gevonden

gegevens. Door te werken met anonieme casussen anticiperen we op een zekere terughoudendheid

218 M. COOLS, “De privatisering van de politiefunctie: complement of bedreiging?” in T. BALTHAZAR, J. CHRISTIAENS, M. COOLS, T. DECORTE, B. DE RUYVER, P. HEBBERECHT, P. PONSAERS, S. SNACKEN, P. TRAEST, T. VANDER BEKEN, G. VERMEULEN (eds.), Het strafrechtssysteem in de laatmoderniteit, lezingen in het kader van de Postuniversitaire Vormingscyclus Criminologie, Kluwer, 2004, 84

49

van de respondenten uit de betrokken gemeente en het geven van sociaal wenselijke antwoorden,

niet allerminst omwille van de politieke context waarin dit in- en uitvoeringsproces zich afspeelt.

Door gebruik te maken van verschillende dataverzamelingsmethoden en daarbij verschillende

dragers van informatie te betrekken, wordt triangulatie mogelijk. Wanneer alle gegevens over de

gemeentelijke administratieve sancties in de zelfde richting wijzen wat de in- en uitvoering betreft, is

dit een sterke indicatie voor de geldigheid van de gegevens. Indien we met divergerende informatie

worden geconfronteerd zullen we dit echter ook betrekken in onze analyse, omdat tegenstrijdige

informatie ook iets zegt over de manier waarop de betrokkenen het onderwerp in de praktijk

ervaren.

2.4. OPERATIONALISERING EN BEGRIPSVERDUIDELIJKING

2.4.1. Gemeentelijke administratieve sancties

De wet op de gemeentelijke administratieve sancties werd reeds uitvoerig in de literatuurstudie

beschreven.219 Kort samengevat verleent de wet op de gemeentelijke administratieve sancties de

gemeenten de mogelijkheid om bepaalde overtredingen op hun politiereglement voortaan zelf vast

te stellen en te beteugelen om openbare overlast snel en efficiënt te kunnen aanpakken. Het

merendeel van de gemeentelijke administratieve sancties vormen de administratieve geldboetes tot

250 euro of 125 euro in geval van minderjarige zestienplussers. We zullen ons dan ook hoofdzakelijk

op deze administratieve boetes focussen.

2.4.2. Openbare overlast

In de literatuurstudie zijn we reeds opzoek gegaan naar een definitie voor openbare overlast.220

Daaruit hebben we geleerd dat de gemeenten vrij zijn om invulling te geven aan dit begrip en zullen

het begrip dan ook als dusdanig in het onderzoek benaderen. Omwille van praktische overwegingen

zullen we tijdens de analyse het onderscheid gebruiken tussen sociale overlast, waarbij het gaat over

een bepaald gedrag op zich, in een sociale context of interactie tussen betrokkenen, dat als storend

wordt ervaren en fysieke overlast, waarbij de nadruk ligt op de zichtbare gevolgen van een bepaald

gedrag op de omgeving.

2.4.3. Integraal veiligheidsbeleid

219 Zie supra p. 10 e.v.220 Zie supra p. 32-34

50

In de literatuur over de gemeentelijke administratieve sancties wordt de noodzaak tot implementatie

van deze wet in een integraal veiligheidsbeleid benadrukt. In de literatuurstudie hebben we

besproken waar deze benadering vandaan komt.221 Samengevat gaat over de noodzaak om

fenomenen zoals overlast in al hun aspecten in een zo breed mogelijke context te benaderen, met

permanente aandacht voor zowel preventie, repressie als nazorg door alle mogelijke betrokken

partners. In dit onderzoek zal de focus liggen op de wijze waarop gemeentelijke administratieve

sancties al dan niet in deze integrale veiligheidsbenadering worden geïmplementeerd.222

3. EMPIRISCH ONDERZOEK

3.1. INLEIDING

Sinds de Franse revolutie zijn de gemeenten de eerste verantwoordelijken voor het verzekeren van

de openbare rust, veiligheid en gezondheid, bevoegdheden die zij autonoom kunnen uitoefenen.

Met de wet op de gemeentelijke administratieve sancties wordt deze bevoegdheid uitgebreid en

kregen zij verantwoordelijkheden voor het nemen van maatregelen, inclusief politieverordeningen,

voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast.223 Krachtens de grondwet zijn de

gemeenten erkend als een onafhankelijke macht, bevoegd voor alles wat van gemeentelijk belang is,

behoudens goedkeuring van hun handelingen bij de wet bepaald.224 Dit recht wordt uitgeoefend

door de democratisch verkozen gemeenteraden.

DE HERT merkt op dat de wet op de gemeentelijke administratieve sancties misschien wel de schijn

heeft de gemeentelijke autonomie te versterken, maar hij stelt dat deze rolversteviging werd

doorgevoerd, omdat dit door de federale overheid nuttig wordt geacht. 225 De ongevraagde

toegenomen gemeentelijke bevoegdheden in 2004 op het vlak van de administratieve afhandeling

van bepaalde wanbedrijven lijkt deze analyse inderdaad te ondersteunen.226 Hoe het ook zij, het

behoort tot de exclusieve en autonome bevoegdheid van de gemeenteraad om te beslissen of het

systeem van de gemeentelijke administratieve sancties al dan niet in hun lokaal bestuur wordt

geïmplementeerd.

221 Zie supra p. 35-38222 En dus niet omgekeerd. Het zou desalniettemin interessant zijn om in toekomstig onderzoek de

implementatie van de integrale veiligheidsbenadering in lokale besturen te bestuderen en de rol daarbij van de gemeentelijke administratieve sancties in dit beleid te onderzoeken.

223 Art. 135 §2, 7° Nieuwe Gemeentewet, ingevoegd door de wet van 13 mei 1999, B.S., 10 juni 1999224 Art. 162 Grondwet225 P. DE HERT, “Privatisering, decodificatie, instrumentalisering en wurging van de strafrechtelijke ‘void for

vagueness’”, l.c., 79226 Zie supra p. 19

51

De verschillende machten en bestuursniveaus lijken hier desalniettemin op aan te dringen. Zo

moesten verschillende wetswijzigingen er voor zorgen dat de wet geen dode letter bleef. 227 In de

omzendbrief van het college van Procureurs-generaal uit 2006 wordt er aanbevolen dat

gedepenaliseerde inbreuken uit het strafwetboek228 niet opnieuw strafrechtelijk gereglementeerd

zouden worden, maar beteugeld door middel van administratieve sanctionering.229 De minister van

Binnenlandse Zaken vestigt in zijn omzendbrief de aandacht op de talrijke voordelen (sic) die een

administratieve sanctie biedt voor de gemeente. De sanctie kan in verhouding tot de gepleegde

feiten worden bepaald, ze is beter afgestemd op de situatie, de gemeente heeft controle over de

sanctieprocedure en deze verloopt bovendien sneller.230 VANDER BEKEN merkt op dat het nieuwe

systeem als een soort wasproduct wordt aangeprezen: nieuw, sneller, lichter en krachtdadiger.231

De gemeenteraden van de Stad en van de Gemeente hebben er voor gekozen om de gemeentelijke

administratieve sancties te implementeren in hun politiereglement. We zullen dan ook onderzoeken

hoe deze invoering is gebeurd, hoe deze de procedures in de gemeentelijke werking werden

geïmplementeerd en welke gedragingen er met het systeem worden geviseerd en beteugeld. We

willen ook weten of het systeem wordt geïntegreerd in een integrale veiligheidsbenadering op

overlast. Daarvoor moeten we kijken hoe het systeem vorm krijgt in de praktijk. The proof of the

pudding is in the eating.

3.2. DE INVOERING VAN GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES

De ministeriële omzendbrief OOP30bis suggereert drie stappen om het systeem van gemeentelijke

administratieve sancties toe te passen in de gemeenten,232 maar zoals we zullen zien strookt dit

klaarblijkelijk eenvoudig driestappenplan niet met de complexe opdracht die de invoering van

gemeentelijke administratieve sancties met zich meebrengt.

Zo wordt in de literatuur bijvoorbeeld gewezen op het belang van de implementatie van

gemeentelijke administratieve sancties in een integraal veiligheidsbeleid.233 Hoewel er in de

veiligheidsplannen op federaal niveau al verschillende malen een lokaal en geïntegreerd

veiligheidsbeleid wordt aangekondigd, bleef de invulling en implementatie hiervan op gemeentelijk

227 Zie supra p. 14 e.v.228 De inbreuken van de eerste categorie, zie bijlage 1229 Omzendbrief COL1/2006 van 10 februari 2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van

Beroep, p. 36230 Ministeriële Omzendbrief OOP30bis, punt.16231 T. VANDER BEKEN, o.c., 119232 Ministeriële Omzendbrief OOP30bis, punt. 7233 Zie supra p. 35 e.v.

52

vlak zo goed als onbestaande.234 Gemeenten zijn dan ook niet verplicht om een integraal

veiligheidsplan uit te schrijven.

Er gingen stemmen op om garanties in te bouwen om te verzekeren dat de gemeenten hun

administratieve sancties steeds in een breder lokaal integraal veiligheidsbeleid implementeren. Een

modelreglement waar de integrale veiligheidsgedachte in is verwerkt, lijkt VAN HEDDEGHEM echter niet

wenselijk. “Confectiewerk past niet, aangezien er tussen de verschillende gemeenten grote

verschillen bestaan. Bovendien moet er een democratisch discussie aan voorafgaan en een ruim

draagvlak aanwezig zijn, aangezien een integraal veiligheidsbeleid per definitie door iedereen moet

worden gedragen.” 235

In geen van de door ons bestudeerde lokale besturen was een integraal veiligheidsplan uitgewerkt.

De afwezigheid van zo een overkoepelend plan betekent echter niet a priori dat problemen in deze

lokale besturen niet volgens de integrale veiligheidsgedachte worden benaderd, maar een

overkoepelende visie, waar er bij de besluitvorming systematisch en quasi automatisch aandacht is

voor veiligheid in andere beleidsdomeinen en waarbij de bijdragen van de verschillende actoren

worden gecoördineerd,236 dreigt afwezig te blijven.

3.2.1. Naar eenvormige politiereglementen binnen de politiezone

Volgens de omzendbrief is het aanpassen van de politiereglementen de eerste stap voor de

gemeenten om het systeem van de gemeentelijke administratieve sancties in te voeren. Wat verder

lezen we dat er sterk wordt aanbevolen dat elke gemeente die deel uitmaakt van dezelfde zone

hetzelfde politiereglement zou aannemen.237 De politieraad wordt hierbij als forum voorgesteld om

een essentiële rol te spelen in deze afstemming. In een meergemeentenzone oefent deze politieraad

namelijk de bevoegdheden uit van de gemeenteraad inzake de organisatie en het beheer van het

lokale politiekorps. Ze bestaat uit de burgemeesters van de verschillende zones en wordt evenredig

samengesteld uit leden van de gemeenteraden van de verschillende gemeenten die de

meergemeentenzone vormen, op basis van hun bevolkingscijfers.

In de Gemeente vinden we de eerste vermelding over de gemeentelijke administratieve sancties in

een verslag van de politieraad uit 2005. Uit dit verslag leren we ook dat er in overleg met de

234 S. CHRISTIAENSEN, “Proces richting integraal veiligheidsbeleid binnen een stedelijk-bestuurlijke context”, l.c., 51

235 G. TEGENBOS (red.) o.c., 16236 S. MEIJLAERS, o.c., 34237 Ministeriële Omzendbrief OOP30bis, punt. 14

53

verschillende gemeenten die deel uitmaken van de politiezone een uniform politiereglement werd

voorbereid: “Met dit reglement kunnen de belangrijkste vormen van overlast met geldboetes

beteugeld worden. De politieraad nodigt de betrokken gemeenteraden uit dit reglement goed te

keuren, zodat de politiezone over een eenvormig politiereglement beschikt.”

In het gemeenteraadsbesluit van de Gemeente tot goedkeuring van dit politiereglement lezen we dat

de tekst tot stand is gekomen binnen een ambtelijke commissie en werd besproken met de

burgemeesters van de vier gemeentebesturen. Daarbij zou een ruim draagvlak gevonden zijn voor

een eenvormig reglement.

De burgemeester vertelt dat de Gemeente eigenlijk al eind 2004 de mogelijkheden van

gemeentelijke administratieve sancties aan het bestuderen was. Er werd een instrument gezocht om

te kunnen reageren tegen drie overlastfenomenen waar de gemeente mee te kampen had:

hondenpoep, zwerfvuil en sluikstort. Het inzicht groeide daarbij dat een uniform politiereglement

voor heel de zone wenselijk zou zijn. Het reglement van de Gemeente zou volgens de burgemeester

daarbij als model hebben gediend door de politiezone. “We zijn niet vertrokken van een reglement,

maar op basis van een aantal ongemakken waar we mee geconfronteerd werden en waar we

moeilijk tegen konden reageren.”

In de ambtelijke commissie, waarvan sprake in het gemeenteraadsbesluit, werden de mogelijkheden

besproken met de verschillende gemeentesecretarissen en de korpschef, waarbij men tot een

eenvormige tekst is gekomen. “Het is eigen aan de gemeentelijke autonomie met haar wetgevende

bevoegdheid om specifiek op maat van de bevolking reglementen te maken. Dat is dan ook

gebeurd”, stelt de beleidsmedewerkers van de politie uit de Gemeente. Wanneer de eenvormige

tekst aan de verschillende gemeenteraden werd voorgelegd, hebben deze inderdaad hun eigen

accenten toegevoegd door bepaalde bepalingen toe te voegen en andere te schrappen. Binnen de

politiezone verschillen de reglementen daardoor op enkele artikelen en procedureregels, maar blijft

er een grootste gemene deler over. “Er moet eenvormigheid zijn”, merkt de burgemeester op, “maar

met respect voor de lokale specificiteit”. Zo werd in de Gemeente een hoofdstuk toegevoegd, dat

toeliet om op te treden tegen kamperen zonder vergunning. In het verleden werd men namelijk met

dit fenomeen geconfronteerd en bleek men hier niet tegen te kunnen optreden.

In de Gemeente resulteerde dit in een politiereglement op openbare overlast met een veertigtal

bepalingen, verdeeld over vijftien artikelen op minder dan tien pagina’s.

Ook in de Stad werd reeds in 2005 over de gemeentelijke administratieve sancties gepraat. De

schepen van preventie en wijkwerking, toenmalig gemeenteraadslid, vertelt dat de gemeenteraad

een bijkomend instrument zocht om kleine vormen van overlast te bestrijden en dat de GAS-wet op

54

deze behoefte inspeelde. De tekst van het reglement werd voorbereid door de stedelijke diensten.

Het college van burgemeester en schepenen stuurde deze tekst dan bij, alvorens het ter stemming

aan de gemeenteraad werd voorgelegd.

Ook in de Stad besefte men de wenselijkheid van een uniform reglement. De politieraad zou daarbij

het forum zijn geweest. Dit resulteerde in een algemeen politiereglement voor de hele politiezone.

Wat daarbij meteen opvalt, is dat dit algemeen reglement in zeer grote mate overeenkomt met het

modelreglement dat ter inspiratie werd aangereikt door het provinciebestuur. Uiteraard hoeft het

warm water niet in elk lokaal bestuur opnieuw te worden uitgevonden, maar desalniettemin hebben

we hier enkele bedenkingen bij.238 Deze uniformiteit van het politiereglement is waarschijnlijk ook de

reden waarom het zelfde reglement, met uitzondering van enkele kleine details, in de hele

politiezone van toepassing is.239 Illustratief hiervoor is dat op de website van de lokale politiezone

enkel het reglement van de Stad werd geplaatst.240

Eenvormigheid strekt over de politiezones heen

Wanneer we het politiereglement van de Stad en van de Gemeente naast elkaar leggen, merken

we enkele gelijkenissen op. Zo kunnen we quasi elk hoofdstuk van het reglement uit de

Gemeente onder een algemeen hoofdstuk uit de Stad terugvinden, maar zeker niet omgekeerd.

Stad: “Algemene politieverordening”

Gemeente: “Reglement op openbare overlast”

Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen Algemene bepalingenHoofdstuk 2 De openbare netheid en

gezondheidLawaai

Hoofdstuk 3 De openbare veiligheid en de vlotte doorgang

Dieren

Hoofdstuk 4 De openbare rust Vuur en rookHoofdstuk 5 De groene ruimten GeurhinderHoofdstuk 6 Dieren DrukwerkHoofdstuk 7 Uitvliegen van duiven gedurende

prijsvluchtenAanplakken

Hoofdstuk 8 Kleiduifschieten Onbebouwde terreinenHoofdstuk 9 Ambulante handel Openbare wegenHoofdstuk 10 Markten KamperenHoofdstuk 11 Bijzondere bepalingen uit het

StrafwetboekAmbtshalve maatregelen

Hoofdstuk 12 Procedure en slotbepalingen StrafwetboekHoofdstuk 13 / BemiddelingHoofdstuk 14 / SanctiesHoofdstuk 15 / Slotbepalingen

Tabel 3: Hoofdstukken uit de politiereglementen241

238 Zie infra p. 81239 De verschillen beperken zich tot onder meer de naam van het containerpark.240 En dus ook de titel “Algemeen politiereglement van de Stad X” draagt (Consultatie 4 april 2009)

55

Dit heeft te maken met een verschillende benadering van de beide gemeenten inzake de

overlastreglementering, die volgens ons terug te voeren is naar de discussie over wat we precies

onder het begrip ‘openbare overlast moeten’ verstaan.242

In het politiereglement van de Stad staat de klassieke invulling van de openbare orde centraal. Dit

wordt traditioneel onderverdeeld in openbare gezondheid (hoofdstuk 1), openbare veiligheid

(hoofdstuk 2) en openbare rust (hoofdstuk 4). Hoewel openbare overlast onderscheiden wordt van

de inbreuken die gepleegd kunnen worden op de klassieke componenten van de openbare orde,

betreft het hier geen onderscheid qua aard, maar wel qua intensiteit. Er is namelijk sprake van

openbare overlast wanneer een ongewone materiële situatie wordt vastgesteld, waarvan het niveau

van hinder of ernst nog niet toelaat de situatie te beschouwen als een inbreuk op de openbare

orde.243 Men heeft o.i. deze redenering doorgetrokken door in dit politiereglement het klassieke trio

te behouden, mits toevoeging van specifiekere en meer gedetailleerde bepalingen die sneller een

overheidsinterventie mogelijk maken.

In de Gemeente lijkt men deze redenering te hebben omgedraaid door het begrip openbare overlast

als uitgangspunt te nemen. Als openbare overlast worden volgens het reglement alle lichte vormen

van verstoringen van de openbare rust, veiligheid, gezondheid en zindelijkheid beschouwd. Wanneer

ook lichte verstoringen van de openbare orde tot de gemeentelijke bevoegdheden horen, impliceert

dit inderdaad dat ook de traditionele verstoringen een inbreuk vormen op de reglementering. De

basis van deze redenering is de definitie over openbare overlast die wordt aangereikt in de

ministeriële omzendbrief, waarbij wordt gesteld dat het begrip betrekking heeft op gedragingen die

het harmonieuze verloop van de menselijke activiteit kunnen verstoren en de levenskwaliteit van de

inwoners kan beperken op een manier dat de normale druk van het sociale leven overstijgt.244

De keuze van de sanctie

De gemeenten dienen te kiezen of de inbreuken op het politiereglement het voorwerp zullen

uitmaken van een administratieve of van een strafrechtelijke sanctie. Deze keuze wordt aan het

oordeel van de gemeenteraad overgelaten. Beide handhavingssystemen voor eenzelfde inbreuk

aanduiden is echter niet mogelijk.245 Een reglement kan zowel strafrechtelijke als

241 Hoofdstukken met bepalingen die sanctioneerbaar zijn met een gemeentelijke administratieve sanctie werden gecursiveerd.

242 Zie supra p. 32243 Zie supra p. 32244 Ministeriële Omzendbrief OOP 30bis, punt. 6245 De gemengde inbreuken vormen echter een afwijking op dit principiële verbod van dubbele aantijging. Zie

supra p.14 en zie bijlage 1

administratiefrechtelijke bepalingen bevatten. In Tabel 3 hebben we alle hoofdstukken uit de

politiereglementen van de Stad en van de Gemeente gecursiveerd die inbreuken administratief

sanctioneren.

In de Stad heeft men gekozen om voor het merendeel van de bepalingen een administratieve

afhandeling met een geldboete te voorzien door de zin “diegene die de bepaling x en y overtreedt

kan bestraft worden met een administratieve geldboete van maximum 250 euro” hetzij per artikel,

hetzij per afdeling toe te voegen. Enkel bij het artikel over geluidsoverlast wordt bovenop de

administratieve geldboete tot 250 euro ook expliciet de administratieve sluiting vermeld als

mogelijke sanctie indien de inbreuk blijft aanhouden.

In het politiereglement lezen we dat de sanctionerend ambtenaar rekening moet houden met de

ernst van de feiten, de gevolgen van de overtreding en dat de administratieve geldboete in geval van

herhaling binnen de drie jaar kan worden verhoogd, zonder dat het wettelijke maximum mag wordt

overschreden. Wanneer feiten worden vastgesteld ten aanzien van minderjarigen zestienplussers

kan de boete maximum 125 euro bedragen. De bepaling van de hoogte van de boete wordt in de

Stad quasi volledig aan de sanctionerend ambtenaar overgelaten.

Naast deze administratieve geldboetes kan de burgemeester krachtens het politiereglement ook de

nodige maatregelen nemen wanneer de openbare veiligheid, netheid, gezondheid of rust in het

gedrang komen.246

We zagen reeds dat het politiereglement van de Gemeente was ontworpen rond haar nieuwe

bevoegdheid op het vlak van openbare overlast. Het hoeft dan ook niet te verbazen dat in dit

reglement op openbare overlast al de artikelen administratief worden afgehandeld. De procedure

daarbij wordt samengevat in het hoofdstuk sancties. De gemeenteraad heeft daarbij specifieke

richtlijnen geformuleerd betreffende de hoogte van de boete die varieert per geschonden artikel. Zes

bepalingen werden aangeduid die sanctioneerbaar zijn met een administratieve geldboete tot 150

euro247 en dertien bepalingen die worden bestraft met een administratieve geldboete van 50 euro.

Alle overige inbreuken op het politiereglement worden beteugeld met een administratieve geldboete

van 25 euro. In de Gemeente is de maximale geldboete voor minderjarige zestienplussers 75 euro. In

geval van herhaling kan een hoger bedrag worden opgelegd, zonder dat zij hoger mag zijn dan 250

euro voor volwassenen en 125 euro voor minderjarige zestienplussers. Er staat expliciet in het

reglement dat het bedrag van de administratieve geldboete kan worden verminderd indien er

246 De administratieve schorsing of intrekking van een vergunning of toelating en de administratieve sluiting van een instelling, zie supra p. 12

247 De sanctionerend ambtenaar zal het woordje tot in deze bepaling echter lezen als van. Zie infra p. 72

verzachtende omstandigheden aanwezig zijn, zonder dat zij ooit lager mag zijn dan 1 euro. De enige

toelichting die daarbij wordt gegeven is dat een gunstig afgehandelde bemiddeling in alle geval dient

te worden beschouwd als een verzachtende omstandigheid. Een administratieve geldboete kan

worden opgelegd, onverminderd ambtshalve getroffen maatregelen.

Gemengde inbreuken

Hoewel de gemeenteraad voor een bepaalde inbreuk op haar politiereglement niet tegelijkertijd een

administratieve sanctie en een strafrechtelijke sanctie mag bepalen, blijft er cumulatie van

kwalificaties mogelijk wanneer dezelfde feiten reeds door een hogere wetgever werden strafbaar

gesteld. Als oplossing voor dit probleem wordt in de reparatiewet voorgesteld om de procedures te

volgen die gelden voor de lichte gemengde inbreuken.248 Deze gemengde inbreuken vormen namelijk

een uitzondering op het verbod van dubbele incriminatie, waarbij de strafrechtelijke procedure

echter steeds voorrang heeft.249

Ook op dit punt heeft de gemeenteraad van de Stad de aangereikte bepalingen uit het

modelreglement overgenomen, waarbij alle gemengde inbreuken in het politiereglement worden

opgenomen. In de Gemeente heeft men besloten om enkel de lichte gemengde inbreuken in het

reglement op te nemen. De zware gemengde inbreuken, met gedragingen zoals opzettelijke slagen

en verwondingen of diefstal, passen inderdaad bezwaarlijk in een reglement tegen openbare

overlast. We durven ook te betwijfelen of ze in ook een algemeen politiereglement thuis horen,

omdat ze een vervaging van de grenzen tussen strafrecht- en niet strafrecht met zich meebrengen.

Het college van Procureurs-generaal heeft alvast laten weten dat ze niet van plan is om groen licht te

geven voor administratieve afhandeling van deze gedragingen.250

3.2.2. Het mobiliseren van de vaststellers

De tweede stap om het systeem van de gemeentelijke administratieve sancties te kunnen toepassen

is, aldus de ministeriële omzendbrief, het aanduiden van gemeentelijke ambtenaren om de

inbreuken vast te stellen.251 De wet van 1999 voorzag dat enkel politieambtenaren of hulpagenten de

overtredingen van de reglementen kon vaststellen. In 2004 werd deze categorie van personen die

bevoegd zijn om inbreuken vast te stellen uitgebreid. Gemeentelijke ambtenaren kunnen enkel

inbreuken vaststellen uit het politiereglement die louter sanctioneerbaar zijn met een gemeentelijke

248 Zie bijlage 1249 Zie supra p. 18250 P. DE HERT, K. MEERSCHAUT, S. GUTWIRTH, o.c., 7-8251 Ministeriële Omzendbrief OOP 30bis, punt. 7

administratieve sanctie.252 In tegenstelling tot wat de bewoording uit de omzendbrief doet

vermoeden, is de gemeente niet verplicht om gemeentelijke ambtenaren aan te wijzen. In beide

onderzochte casussen wordt er desalniettemin van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

In de Stad heeft de gemeenteraad verschillende ambtenaren aangeduid die vaststellingen kunnen

doen in het kader van de administratieve overtredingen van het politiereglement. De gemeenteraad

heeft deze ambtenaren bovendien specifieke bevoegdheid toegewezen voor bepaalde artikelen van

het politiereglement. Zo zijn de wijkverantwoordelijken bevoegd betreffende de bepalingen die met

reinheid te maken hebben, terwijl de marktleider zich enkel dient bezig te houden met toezicht op

de naleving van het marktreglement.

Deze aangewezen bevoegdheden geven volgens de preventieambtenaar dan ook de prioriteiten van

het beleid weer. Het is inderdaad opvallend dat elf van de veertien vaststellend ambtenaren bij de

invoering van het reglement op de administratieve sancties in 2005 bevoegd werden voor bepalingen

betreffende ‘reinheid’. De schepen van preventie en wijkwerking bevestigt dat properheid een van

de belangrijkste onderwerpen is in de Stad. Het systeem van de gemeentelijke administratieve

sancties wordt er dan ook als sluitstuk gebruikt van het stedelijk properheidsbeleid. De

administratieve sancties uit de Stad kaderen volgens haar dan ook voornamelijk in dit streven naar

een propere stad.

In de Gemeente heeft de gemeenteraad slechts één vaststellend ambtenaar aangeduid, met name

de milieuambtenaar, om de overtredingen van de bepalingen uit het politiereglement vast te stellen.

Volgens hem staat deze bevoegdheid om zulke openbare overlast vast te stellen niet naast zijn taak

als milieuambtenaar, maar ligt deze in het verlengde hiervan. In het kader van de milieuwetgeving

bezat hij al beperkte bevoegdheden als officier van gerechtelijke politie. Hij vindt het dan ook logisch

dat hij daarbij de bevoegdheid krijgt om inbreuken op het overlastreglement vast te stellen, dat dan

ook hoofdzakelijk milieugerelateerde bepalingen bevat.

3.2.3. Het aanduiden van de sanctionerend ambtenaar

De derde en laatste stap die de omzendbrief beschrijft om het systeem van de gemeentelijke

administratieve sancties te kunnen toepassen, is het aanduiden van een ambtenaar om de

administratieve boete op te leggen.253 Deze wordt aangewezen door de gemeenteraad. Het koninklijk

besluit schuift de gemeentesecretaris naar voor als ambtenaar belast met het opleggen van de

252 Zie supra p. 14253 Ministeriële Omzendbrief OOP 30bis, punt. 7

administratieve geldboete, maar kan ook opteren voor het aanstellen van een gemeentelijke of

provinciaal ambtenaar van universitair niveau.254

In de Stad heeft men gekozen om een beroep te doen op de provincie voor het opleggen van de

administratieve geldboetes. “De provincie heeft deze mogelijkheid aangebonden, en wij zijn daarop

ingegaan”, aldus de schepen van preventie en wijkzorg over de keuze van een provinciaal

sanctionerend ambtenaar. De preventieambtenaar merkt op dat de gemeenteraad deze bijkomende

bevoegdheid niet zomaar aan iemand van het personeel wou geven. De Stad wou het systeem van

de gemeentelijke administratieve sancties namelijk goed (sic) toepassen. Ze moest dus iemand

aanstellen die zich er specifiek mee zou kunnen bezig houden. Aangezien er in de provincie iemand

specifiek voor deze materie is opgeleid, heeft men ervoor gekozen om van deze diensten gebruik te

maken.

Een provinciaal sanctionerend ambtenaar heeft volgens de preventieambtenaar twee voordelen. Het

gaat ten eerste over een objectieve persoon die niets met de stad te maken heeft en geen belangen

heeft bij het beleid van de stad. De provinciaal sanctionerend ambtenaar kan dan oordelen over de

rechtmatigheid255 van de sanctie en proportioneel een boete opleggen. Het feit dat de sanctionerend

ambtenaar ook is aangesteld in andere steden en gemeenten, is volgens haar een tweede voordeel.

Het leidt tot een beleid dat beter samenhangt, omdat voor de hoogte van de boetes de bedragen

over de verschillende gemeentegrenzen heen voor soortgelijke feiten op elkaar zal worden

afgestemd.

In de Gemeente heeft de gemeenteraad er voor gekozen om een sanctionerend ambtenaar aan te

stellen uit eigen huis. Men heeft deze bevoegdheid toevertrouwd aan de bestuurssecretaris. “Wij

hadden iemand die de juiste opleiding had genoten en de nodige kennis had 256”, legt de

burgemeester uit. Een lokale sanctionerend ambtenaar is bovendien gevoeliger voor de specificiteit

van de gemeente. Ook de sanctionerend ambtenaar wijst ons op deze argumenten en ervaart de

aanstelling bovendien als een erkenning voor wat ze voor de gemeente heeft gedaan. Ze is niet

alleen hoofd interne zaken, maar ook communicatieambtenaar, noodambtenaar en hoofd van de

dienst veiligheid, waardoor ze haar oorspronkelijke taken dan ook meer en meer door medewerkers

254 K.B. van 7 januari 2001 tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van gemeentelijke administratieve sancties, B.S. 2 februari 2001

255 De sanctionerend ambtenaar kan de strafmaat beoordelen maar nooit de wettigheid van het betrokken politiereglement in vraag stellen (L. VENY & N. DE VOS, “De gemeentelijke bestuurlijke sancties en de bestuurlijke procedures van sanctieoplegging” in L. VENY & N. DE VOS, Gemeentelijke administratieve sancties, Vanden Broele, Brugge, 98). Merk op dat dit desalniettemin lijkt te gebeuren in de Stad! Zie infra p. 66

256 De sanctionerend ambtenaar is Licentiaat criminologie

laat uitvoeren. Moest ze meer tijd hebben voor haar bevoegdheid als sanctionerend ambtenaar, zou

ze de dossiers grondiger kunnen bestuderen, vertelt ze, en zou samen met de bemiddelaar de

dossiers selecteren die in aanmerking kunnen komen voor een bemiddeling. Hieruit kunnen we

alvast afleiden dat het op dit moment dus niet op deze manier gebeurt.257

3.2.4. De keuze van de bemiddelaar

Sinds de wijzigingen in 2004 moeten de gemeenten verplicht een bemiddelingsprocedure

organiseren voor minderjarige overtreders die op het ogenblik van de feiten de leeftijd van zestien

jaar hebben bereikt. Deze procedure is facultatief voor meerderjarigen. In de wet staat enkel dat de

bemiddeling gericht is op het vergoeden of herstellen van de schade 258 Hoe de gemeenten deze

procedure echter moeten implementeren staat niet beschreven, waardoor ze over een grote vrijheid

beschikken om inhoud te geven aan dit bemiddelingsproces. Aangezien we reeds zagen dat de

bemiddelingsprocedure kan worden opgevat als het louter schrijven van een brief aan de

sanctionerend ambtenaar om te bewijzen dat de aangebrachte schade werd hersteld,259 verbaast het

ons niet dat de bemiddelingsprocedure pas voorbij het midden van de omzendbrief voor het eerst

wordt vermeld.

In de Stad werd er aanvankelijk een samenwerkingsprotocol goedgekeurd door de gemeenteraad

met een VZW. Door de verplichte bemiddelingsprocedure voor minderjarigen te laten uitvoeren door

een gespecialiseerde VZW, krijgt het een meer formeel en professioneel karakter, aldus het

gemeenteraadsbesluit. In 2006 is men dan ingegaan op het aanbod van Grootstedenbeleid die per

gerechtelijk arrondissement professionele en voltijdse bemiddelaars heeft aangesteld waar steden

en gemeenten gebruik van kunnen maken.

In de Gemeente heeft men de coördinator alternatieve gerechtelijke maatregelen aangesteld als

bemiddelaar in het kader van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties. Ook hier werd

hoogst waarschijnlijkheid de redenering gevolgd dat zij, omwille van haar opleiding, geschikt is voor

deze taak.260

257 Op de bemiddelingsprocedure komen we later terug als we de toepassing van de gemeentelijke administratieve sancties bestuderen. Zie infra p. 73

258 art.119ter Nieuwe Gemeentewet259 Zie supra p. 16260 De coördinator is maatschappelijk assistent. Merk op dat zij samen met de sanctionerend ambtenaar ook

vrijwillig buurtbemiddelaars zijn in de Gemeente. In het kader van deze masterproef kunnen we echter niet dieper ingaan op de mogelijke overlappingen en/of aanvullingen tussen de buurtbemiddeling en de bemiddeling in het kader van de GAS-wet.

3.3. DE UITVOERING VAN DE GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES

We hebben beschreven hoe de onderzochte casussen de gemeentelijke administratieve sancties aan

hun reglement hebben toegevoegd en hoe de procedures werden geïmplementeerd. In dit deel

onderzoeken we de implementatie ervan in een integraal veiligheidsbeleid, de handhaving van het

politiereglement en de wijze waarop de procedures, met name de vaststelling, het opleggen van de

sanctie en de bemiddeling, in de praktijk vorm krijgen.

3.3.1. Een integrale afhandeling van overlast?

MEJLAERTS merkt op dat een integraal veiligheidsbeleid niet enkel voor grote gemeenten en steden is

bedoeld, maar dat elke gemeente over het noodzakelijke wettelijke instrumentarium bezit.261 We

hebben reeds opgemerkt dat geen van beide onderzochte lokale besturen echter een integraal

veiligheidsplan bezitten.

De Stad: Een integraal properheidsbeleid

Omwille van het feit dat de Stad ook een veiligheids- en preventiecontract heeft afgesloten, is zij

weliswaar financieel en organisatorisch in het voordeel. In de Stad staat de preventieambtenaar er

voltijds in voor de coördinatie van het stedelijk veiligheidsbeleid. Daarnaast beschikt de Stad over

een stedelijke adviesraad voor het lokaal integraal veiligheidsbeleid. Het is een advies- en

overlegorgaan dat bevoegd is om adviezen uit te brengen en voorstellen te doen over ieder

onderwerp dat betrekking heeft op het integrale veiligheidsbeleid van de Stad. De

preventieambtenaar merkt echter op dat er meer vragen worden gesteld dan dat er advies wordt

gegeven. De schepen voor preventie en wijkzorg bevestigt dat er maar weinig interesse voor bestaat.

Uit het verslag van de eerste vergadering eind 2008 blijkt inderdaad dat minder dan de helft van de

genodigden aanwezig was. Deze kritieken vertonen opvallende gelijkenissen met de kritieken op de

voorganger van deze adviesraad, met name de preventieraad.262

Uit het meerjarenbeleidsplan van de Stad blijkt duidelijk dat een propere stad een van de prioriteiten

is van het bestuur. De schepen van preventie en wijkwerking vertelt dat ze voor de gemeentelijke

administratieve sancties een rol zagen weggelegd voor het properheidsbeleid van de Stad. Dit houdt

volgens haar drie schakels in. Preventie, de communicatie en informatie over bepaalde projecten, de

uitvoering, waarmee ze doelt op het opruimen van afval en tenslotte de nazorg of het sanctioneren

261 S. MEIJLAERS, o.c., 36262 “De functie van de preventieraad als discussieforum is teleurstellend: zelden geeft ze advies aan de

burgemeester en in het beste geval wordt er informatie uitgewisseld” uit E. ENHUS, o.c.¸ 14

(sic), waarmee ze op de plaats van de gemeentelijke administratieve sancties in het overlastbeleid

doelt.263

Wanneer we het beleid van de Stad inzake properheid hervertalen in proactie, preventie en

reactie,264 zien we dat hun aanpak al deze schakels dekt.

Een goed uitgebouwde wijkwerking wil de sociale cohesie en leefbaarheid in de verschillende wijken

bevorderen. Per wijk komt men bovendien op geregelde tijdstippen samen met alle betrokken

diensten om oplossingen te formuleren voor allerlei zaken die naar boven komen in meldingen van

de gemeenschapswachten, van de burgers zelf of uit de wijkvisitaties van het schepencollege. Hier

zien we al een lovenswaardige aanzet tot een geïntegreerde aanpak van problemen. Het

schaalniveau, met name de wijk, lijkt misschien te klein om proactief structurele maatregelen te

nemen, maar het is een interessante uitvalsbasis omdat het een gefaseerde en gerichte aanpak van

problemen per wijk toelaat.265 Er kunnen ook heel specifieke stedenbouwkundige aanpassingen

worden besproken die dan aan het college van burgemeester en schepenen kunnen worden

voorgelegd, zoals het plaatsen van een vuilbak aan elke zitbank.

Er kunnen ook preventieve acties worden uitgewerkt. Het uitdelen van hondenpoepzakjes en

houders voor sigarettenpeukjes is hier een goed voorbeeld van, evenals het plaatsen van bladkorven

in de herfst, wat burgers aanmoedigt om bladeren van het eigen voetpad in de korf te verzamelen.

Er kan ook worden beslist om reactief te reageren, wat echter niet noodzakelijk een repressieve

reactie met een administratieve sanctie impliceert. Voor inbreuken die op grote schaal worden

gepleegd, wordt er bovendien eerst naar het college van burgemeester en schepenen gekeken of er

een draagvlak bestaat om er repressief tegen op te treden. Zo hadden bijvoorbeeld heel wat

bewoners uit een bepaalde wijk de voortuin van hun huisje weggehaald en er een parking voor hun

auto aangelegd. Het voetpad was hier echter niet op voorzien en daarom werden er balken gelegd in

de goot, zodat de auto’s gemakkelijker op het voetpad konden rijden. Hierdoor kwamen de tegels in

het voetpad echter los te liggen, waar op zijn beurt dan weer klachten over binnenkwamen.

Bovendien gaven de balken een slordig straatbeeld. Hoewel er dus wel degelijk sprake is van fysieke

overlast, aangezien het gedrag schadelijke gevolgen heeft op de omgeving, was het college van

burgemeester en schepenen van oordeel dat ook de Stad zelf in deze zaak niet vrijuit ging, omdat ze

deze praktijk al verschillende jaren tolereerde. In plaats van de eerst voorgestelde repressieve

aanpak, het plaatsen van deze balken beteugelen als sluikstort, heeft men naar een

stedenbouwkundige oplossing voor het probleem gezocht. Merk op dat we dit echter ook kunnen

263 Merk op dat de schakel nazorg in de praktijk inderdaad wordt verward met repressie. We verkiezen dan ook het onderscheid van S. CHRISTIAENSEN: proactief, preventief en reactief, zie supra p. 37

264 Zie supra p. 37265 S. MEIJLAERS, o.c., 31

interpreteren als een vorm van directe selectiviteit, waarbij men selectieve keuzes maakt in concrete

zaken ten aanzien van personen die dragen zijn van een gemeenschappelijk kenmerk, in casu een

potentieel kiespubliek.

De Gemeente: Fysieke overlast administratief aanpakken

We zagen dat de Gemeente voor een andere benadering van gemeentelijke administratieve sancties

heeft gekozen door het begrip openbare overlast centraal te zetten in haar politiereglement. De

Gemeente werd geconfronteerd met bepaalde vormen van fysieke overlast en heeft op basis van

deze gedragingen een politiereglement opgesteld, waardoor een administratieve beteugeling van

deze gedragingen mogelijk wordt.

In de Gemeente wordt maandelijks een veiligheidsoverleg georganiseerd waarop actuele problemen

worden besproken. De burgemeester zit dit overleg voor, in aanwezigheid van de sanctionerend

ambtenaar, de lokale politie, de milieuambtenaar (tevens vaststellend ambtenaar) en de ambtenaar

ruimtelijke ordening. We zagen dat er in de Stad een vergelijkbaar overleg plaatsvindt op wijkniveau

en dat dit overleg een aanzet kan zijn tot een integrale benadering van bepaalde problematieken en

een geïntegreerde aanpak ervan. Dit veiligheidsoverleg blijft in de praktijk echter beperkt tot het

bepalen van prioriteiten. “We kunnen noch de politie, noch onze vaststellend ambtenaar zeggen dat

er bepaalde inbreuken op ons reglement niet geverbaliseerd mogen worden. We kunnen wel

beleidsprioriteiten bepalen”, stelt de burgemeester.

Volgens ons geeft deze houding echter aanleiding tot bepaalde problemen. Vol goede bedoelingen

beslist de vaststellend ambtenaar om ook het gooien van sigarettenpeuken te beteugelen. Dit valt

inderdaad onder een bepaling uit het politiereglement die stelt dat de openbare weg niet moedwillig

mag worden bevuild. De beslissingen die vervolgens worden genomen zijn echter niet meer in

functie van het zoeken van een oplossing voor het probleem, in casu de sigarettenpeukjes op de weg,

maar deze lijkt zich te beperken tot de discussie over de opportuniteit om dit gedrag onder welke

voorwaarden al dan niet te gaan vaststellen. Zo heeft men uiteindelijk besloten om enkel te

verbaliseren wanneer de peuk vanuit de auto wordt gesmeten. “De reden is omdat we daar een

duidelijker punt hadden. Er is een asbak in de auto, maar toch wordt de peuk op straat gegooid.”

Sigarettenpeukjes op de weg zijn inderdaad een vorm van fysieke overlast, maar volgens ons moet

echter het probleem centraal staan en niet de aanpak ervan. We kunnen ons de vraag stellen of het

sanctioneren van iemand die betrapt wordt op het gooien van een sigarettenpeuk uit de auto het

probleem van de sigarettenpeuken zal oplossen. Ook de burgemeester beseft dit. “Wat ons (het

college van burgemeester en schepenen) betreft zijn die peuken geen prioriteit. Het is te licht, te

moeilijk afdwingbaar en kan niet op een objectieve manier worden gesanctioneerd.” Uit onderzoek

blijkt dan ook dat de preventieve werking van bestraffing gering is bij een lage pakkans, lightning

doesn’t strike twice, en deze bovendien maar matig generaliseert naar gerelateerde

gedragsdomeinen.266

Bovenstaand voorbeeld is een veruiterlijking van de zogenaamde repressieve reflex. Wanneer er in

de media kritiek komt op de overlastwetgeving, viseert men daarbij voornamelijk de schijnbaar

willekeurige beteugeling van gedragingen, waarbij een integrale benadering van het probleem

ontbreekt en een geïntegreerde aanpak ervan afwezig is.267

Andere inbreuken worden dan weer wel in hun volledigheid benaderd. Op het gemeentehuis worden

gratis hondenpoepzakjes uitgedeeld, wat een groot succes blijkt te zijn. “Iedereen weet dat we gratis

zakjes uitdelen”, zegt de burgemeester, “ en als de buren zien dat iemand geen zakje gebruikt, klagen

ze daarover tegen elkaar. Dat is zeer efficiënt, de sociale controle die daarmee ontstaat.” Bovendien

heeft de vaststellend ambtenaar bij controles ook een tijdje een kaartspel uitgedeeld aan burgers die

een zakje bij zich hadden. Hoewel het bij zich hebben van een zakje uiteraard geen garantie is op het

gebruik ervan, suggereert de literatuur dat belonen desalniettemin een succesvolle manier is om

regelconform gedrag te bevorderen.268

3.3.2. Het vaststellen van een inbreuk

Een kwestie van prioriteiten!

Hoewel we in het veiligheids- en preventieplan van de Stad lezen dat sociale overlast een van de

prioriteiten is, blijkt dit de facto niet zo te zijn. De schepen van preventie en wijkwerking geeft aan

dat er nog niet veel is gebeurd rond dit thema, zeker niet in het kader van de gemeentelijke

administratieve sancties. De preventieambtenaar merkt op dat het bij sociale overlast voornamelijk

over gemengde inbreuken gaat, waarbij de vaststellingen enkel door politieambtenaren kunnen

gebeuren.

Properheid en alles wat daarmee te maken heeft, lijkt de leidraad te zijn in het Stedelijk

overlastbeleid. Nochtans leidt het tekort aan overleg met betrekking tot zaken die niet rechtstreeks

met properheid te maken hebben wel tot problemen. Dat illustreert onderstaande cirkeldiagram.

266 J. VAN DER PLIGT, W. KOOMEN & F. VAN HARREVELD, “Bestraffen: Een overzicht, een mythe en nieuwe varianten”, Justitiële Verkenningen, 2008, nr. 2, 71-73

267 Zie infra p. 78268J. VAN DER PLIGT, W. KOOMEN & F. VAN HARREVELD, o.c., 71

(n= 822)Figuur 3: Dossiers uit de Stad in 2007269

Uit de cijfers blijkt dat in 2007 55% van de 822 dossiers uit de Stad in 2007 betrekking hadden op het

parkeren op een grasstrook aan het stadspark, dat onder de bepaling betreffende het ‘circuleren in

de openbare ruimte’ valt. “We zijn daarbij teruggefloten door de provinciaal sanctionerend

ambtenaar, omdat er zo waanzinnig veel vaststellingen waren, dat men zich kon afvragen of er geen

structureel probleem was.” Er waren inderdaad te weinig parkeerplaatsen aan het stadspark, waarbij

bezoekers zich op de grasstrook aan de ingang parkeerden. De parkwachters noteerden dan de

nummerplaat en de eigenaars kregen een administratieve boete opgestuurd. Ook dit is een

voorbeeld van de repressieve reflex.270

De schepen van preventie en wijkwerking bevestigt dat mede dankzij de gemeentelijke

administratieve sancties het probleem aan het licht is gekomen en er ondertussen ook een

structurele oplossing is gekomen, namelijk het aanleggen van een nieuwe parking. De

preventieambtenaar vertelt dat het aantal GAS dossier in 2008 is gehalveerd, omdat er slechts enkele

PV’s betreffende het circuleren in de groene ruimte werden opgesteld.

In de Gemeente zagen we reeds dat de vaststellend ambtenaar alle inbreuken op het

politiereglement mag vaststellen. Naast zijn prioriteiten betreffende de milieugerelateerde delicten,

heeft hij al twee inbreuken vastgesteld van borden op de openbare weg die niet in het eentalig

Nederlands werden opgesteld. Hoewel het gemeentelijk informatieblad duidelijk aangeeft waar het

op staat (“In de toekomst zullen aannemers die ook Franse teksten op hun borden staan hebben een

administratieve boete aangesmeerd krijgen”) zijn er nog geen bestuurlijke verslagen van

overtredingen opgesteld. “Het is niet de bedoeling om een heksenjacht te openen. We schrijven ook

269 Deze gegevens zijn afkomstig uit de cijfers van de sanctionerend ambtenaar uit een evaluatieverslag over de dossiers in 2007

270 Een uitgebreid politiereglement zou bovendien tot deze reflexieve reflex bijdragen, zie infra p. 78

waarschuwingen” verduidelijkt de vaststellend ambtenaar. Het feit dat beide aannemers

onmiddellijk na een waarschuwing de signalisatie hebben aangepast, lijkt er op te wijzen dat ze

misschien niet van kwade wil zijn, maar eerder niet op de hoogte waren van het bestaan van zo’n

reglement. We kunnen ons bovendien afvragen of een meertalig bord op de openbare weg werkelijk

het harmonieuze verloop van de menselijke activiteit verstoort, waardoor de levenskwaliteit van de

inwoners wordt beperkt op een manier dat deze normale druk van het sociale leven overstijgt .271 De

subjectieve component van het begrip openbare overlast laat dit echter toe en volgens de

sanctionerend ambtenaar liggen de mensen in de Gemeente hier wel degelijk wakker van. Krachtens

een recent addendum aan het reglement op openbare overlast zijn signalisatieborden van

aannemers op werven sanctioneerbaar met een administratieve geldboete van maximum 250 euro.

Aangezien er in de gemeenteraad een draagvlak werd gevonden voor het goedkeuren van dit

addendum, moeten we inderdaad vaststellen dat de Gemeente zich geroepen voelt om tegen deze

vorm van openbare overlast op te treden.

Uit het totaal aantal behandelde dossiers door de lokale sanctionerend ambtenaar in 2007 blijkt dat

het merendeel van het toch relatief beperkt aantal vaststellingen in het kader van de gemeentelijke

administratieve sancties gebeurt voor inbreuken betreffende fysieke overlast.

(n=59)Figuur 4: Type inbreuken van het totaal aantal behandelde dossiers uit de Gemeente in 2007272

Overlast of geen overlast?

Wij menen dat de gemeenteraad van de Stad een goede keuze heeft gemaakt om de vaststellend

ambtenaren aan te wijzen voor welke bepalingen van het politiereglement zij bevoegd zijn. Hierdoor 271 Zie supra p. 33272 Meer precies gaat het over cijfers tussen tussen april 2006 en eind oktober 2007 die werden opgesteld door

de sanctionerend ambtenaar. Deze cijfers waren op het moment van schrijven de meest gedetailleerde cijfers die we konden inkijken. Ook de inbreuken die niet werden weerhouden, zitten in deze cijfers inbegrepen.

worden de beleidsprioriteiten van het bestuur bepaald en bevestigd. Hierdoor wordt er bijvoorbeeld

vermeden dat een bepaalde verbalisant, tevens amateursterrenkundige in zijn vrije tijd, van

lichtpollutie een aandachtspunt gaat maken en actief op zoek gaat naar overtredingen op dit artikel

om deze te kunnen vaststellen.273 De invulling van het begrip openbare overlast blijft immers

afhankelijk van de individuele tolerantiedrempel, dus ook deze van de individuele verbalisant.274

In een gemeente met een beperkter ambtenarenkorps, één vaststellend ambtenaar en een beknopt

reglement op openbare overlast is deze discussie misschien minder relevant, maar dit fictief

voorbeeld suggereert wel dat de persoonlijke interesses een rol kunnen spelen in het bepalen van de

prioriteiten en het vaststellen van overtredingen bij gebrek aan richtlijnen door het bestuur.

De lokale sanctionerend ambtenaar van de Gemeente draagt de aanwezigheid van overlast bij

overtredingen hoog in het vaandel. Een handeling moet niet alleen een inbreuk vormen op het

politiereglement, ze moet bovendien ook gepaard gaan met overlast. De vaststellend ambtenaar uit

de Gemeente volgt de stelling van de sanctionerend ambtenaar, maar de politie verschilt op dat punt

van mening. “In het reguliere strafrecht mag de politieman niet afwegen om al dan niet een PV op te

maken. Er bestaat zoiets als de discretionaire bevoegdheid, maar in principe is dat verboden”, merkt

de beleidsmedewerker van de politie uit de Gemeente op. Hoewel het in de GAS-wet niet geregeld is,

vraagt hij zijn politiemannen om geen opportuniteitsafwegingen te maken. Hij wijst erop dat de

gemeenteraad een aantal handelingen sanctioneerbaar heeft gesteld en daarmee vindt dat daar

tegen opgetreden moet worden. Hij vindt het niet de taak van de politie, een louter uitvoerend

orgaan, om een eventuele opportuniteitsafweging te maken. Dat is volgens hem de bevoegdheid van

de sanctionerend ambtenaar. Deze sanctionerend ambtenaar begrijpt echter niet waarom de baasjes

van loslopende puppy’s worden geverbaliseerd: “De wet is de wet. Loslopende dieren, dat mag niet...

Oké, maar er is ook de geest van de wet.” Ook de vaststellend ambtenaar meent dat er wat

flexibiliteit mogelijk moet zijn: “Als je gaat wandelen, en de hond blijft bij u. Je ziet dat die hond

luistert, dan maak ik daar geen probleem van, hé.” Merk echter op dat deze informalisering, waarbij

interventies afhankelijk zijn van de identiteit van een persoon in een bepaalde context, oude vormen

van selectiviteit in een nieuw kleedje dreigen te steken.275

Merk op dat in de Stad het politiereglement anders wordt benaderd. De parkwachters hadden goed

begrepen dat ze vrij overtredingen konden vaststellen maar desalniettemin meent de

preventieambtenaar dat er ook een draagvlak moet zijn bij het bestuur vooraleer je de reglementen

273 Het gaat over een geheel fictief voorbeeld dat de gevolgen van de individuele invulling van het overlastbegrip echter goed illustreert.

274 Zie supra p. 32275 K. VERFAILLIE, K. BEYENS, J. BLOMMAERT, K. MEERT, K . STUYCK, o.c., 9-10

begint te handhaven. “Het politiereglement moet niet gebruikt worden om alles te bestraffen en te

beboeten. Dat is de bedoeling niet. (…) we moeten ons de vraag stellen of het over overlast gaat.”

De politie van de Stad is in dit verhaal iets genuanceerder dan haar collega’s uit de Gemeente, maar

de ondertoon blijft dezelfde. Ook zij zullen de eigenaars van loslopende honden verbaliseren,

ongeacht de omstandigheden. De Stad wordt volgens de politie echter gekenmerkt door een

‘Stadsmentaliteit’, en deze vraagt dan ook een andere benadering dan de andere gemeenten uit de

politiezone, waar men lagere prioriteiten (sic) zal bepalen dan in de Stad.

Samenloop

We hebben er reeds op gewezen dat, hoewel de gemeenteraad op eenzelfde inbreuk niet terzelfde

tijd een straf- en een administratieve sanctie mag bepalen, er in bepaalde gevallen toch samenloop

mogelijk is. Hoewel de decreetgever in haar regeerakkoord expliciet aangaf een aantal

strafbaarstellingen in decreten te zullen schrappen om ruimte te creëren voor de gemeenten en

steden om hun normen tegen overlast te handhaven,276 blijft de regeldichtheid de procedures

bemoeilijken.

In de Stad zijn de bevoegdheden van de aangewezen ambtenaren duidelijk bepaald en in principe

beperkt tot de inbreuken waar geen hogere regelgeving op van toepassing is.277 Ze dienen hun

bestuurlijk verslag dan ook enkel naar de provinciaal sanctionerend ambtenaar te sturen. Enkel

wanneer de vaststelling is gebeurd ten aanzien van een minderjarige zestienplussers, dient een kopie

te worden bezorgd aan het parket.278 Wanneer er uiteindelijk toch een dossier bij de provinciaal

sanctionerend ambtenaar terecht komt waarvoor deze niet (rechtstreeks) bevoegd is, laat deze dat

weten aan de vaststeller. Uit de evaluatie bleek dit in 2007 slechts zelden te zijn voorgevallen.

De politie moet uiteraard wel rekening houden met de hypothese van de gemengde inbreuken. In

voorkomend geval stellen zij een proces-verbaal op waarvan het origineel naar het parket wordt

gestuurd en een eensluidend afschrift naar de provinciaal sanctionerend ambtenaar. Afhankelijk van

de houding van de procureur des Konings zal dan eventueel een administratieve procedure kunnen

worden opgestart.

Vormen van sociale overlast worden hoofdzakelijk vastgesteld door de interventieploegen naar

aanleiding van een oproep. Wijkagenten worden meer met vormen van fysieke overlast

geconfronteerd. Omdat de wijkagenten het al druk hebben en bovendien liever probleemoplossend

dan repressief tussenkomen, is er een agent van politie in dienst genomen die zich specifiek bezig 276 VLAAMSE REGERING, Vlaams Regeerakkoord 2004: Vertrouwen geven, verantwoordelijkheid nemen, 61-61 277 Ambtenaren zijn immers slechts bevoegd voor inbreuken die louter sanctioneerbaar zijn met een

gemeentelijke administratieve sanctie. Zie supra p. 16278 Deze regel is er gekomen vanuit de redenering dat het herhaaldelijk plegen van bestuurlijke overtredingen

zou kunnen wijzen op een problematische opvoedingssituatie.

houdt met de administratieve handhaving van het politiereglement over heel de politiezone. Zo komt

de agent op vraag van collega’s uit de wijken of van stadsdiensten bijvoorbeeld de inhoud van zakjes

sluikstort controleren op de aanwezigheid van identificatiegegevens. De politie lijkt tevreden over dit

systeem, want het project wordt uitgebreid waarbij nieuwe agenten van politie in dienst zullen

worden genomen met dezelfde taak.

In de Gemeente is er slechts één ambtenaar aangesteld om vaststellingen te doen op het

politiereglement, met name de milieuambtenaar die naast vaststellende bevoegdheid in het kader

van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties ook beperkte bevoegdheden van officier

van gerechtelijke politie in het kader van de milieuregelgeving bezit. Af en toe wordt hij dan ook

geconfronteerd met de keuze tussen een administratiefrechtelijke of een strafrechtelijke vaststelling

en procedure. Wanneer iemand schadelijke stoffen aan het verbranden is, verkiest hij soms om een

proces-verbaal op te maken van de feiten op basis van een artikel uit het hoofdstuk ‘vuur en rook’ uit

het politiereglement. Het verbranden van afval vormt ook een inbreuk op de Vlaamse

milieureglementering, maar hij verkiest de administratieve weg omdat hij er dan zeker van is dat er

gevolg wordt gegeven aan de vaststelling en de betrokkene een boete zal krijgen. “Het is dan wel zo

dat hij niet zoveel zal moeten betalen, maar er gebeurt tenminste iets mee”, merkt de vaststellend

ambtenaar daarover op. De bestuurlijke verslagen worden aan de sanctionerend ambtenaar bezorgd

maar steeds ook ter kennisgeving naar het parket gestuurd, zodat deze niet buitenspel wordt gezet.

Waar in de Stad de agent van politie goed samenwerkt met de verschillende gemeentediensten in

het kader van de gemeentelijke administratieve sancties, lijkt de samenwerking tussen de lokale

politie en de Gemeente niet zo optimaal te verlopen. De beleidsmedewerker vat de opmerkingen die

ze krijgen als volgt samen: “Ofwel is er een probleem inzake overmakingstermijn, het valt voor dat dit

niet snel genoeg gebeurt, ofwel is er een probleem inzake omschrijving.” De sanctionerend

ambtenaar merkt op dat ze steeds binnen de veertien dagen meestal een bericht ontvangen van het

parket op de bestuurlijke verslagen die er terkennisgeving heen werden gestuurd door de

vaststellend ambtenaar, waarbij deze laat weten niet te zullen vervolgen. Ze heeft echter nog nooit

een antwoord ontvangen wanneer het over PV’s van de politie gaat. “Nu dat ik weet dat ik van de

procureur toch nooit antwoord krijg, start ik meteen de procedures”, besluit de sanctionerend

ambtenaar.

3.3.3. De sanctieprocedure

In de Stad zagen we dat de procedure tot het opleggen van een sanctie volledig uit handen is

gegeven. Overeenkomstig het koninklijk besluit betaalt de Stad een vergoeding wanneer zij een

dossier door de provinciaal ambtenaar laat behandelen. Wanneer er een hoorzitting plaatsvindt,

wordt dit bedrag verdubbeld.279 De tussenkomst van de Stad in de eigenlijke sanctieprocedure is dan

ook beperkt. Enkel wanneer het bestuurlijk verslag onduidelijkheden bevat, neemt de sanctionerend

ambtenaar telefonisch contact op met de verbalisant, die dan bijkomende uitleg kan verschaffen.

Merk op dat er veel gebruik wordt gemaakt van foto’s, die al bewijs aan het bestuurlijk verslag

worden toegevoegd.

De beslissing om de administratieve procedure aan te vatten, wordt door de sanctionerend

ambtenaar aan de betrokkene meegedeeld. Deze krijgt dan vijftien dagen de tijd om schriftelijk

verweer in te dienen. Wanneer het bedrag van de administratieve geldboete meer dan 62,50 euro

kan bedragen,280 heeft de betrokkene het recht om een mondelinge verdediging van zijn zaak te

verzoeken. De Stad komt in deze procedures niet tussen en ontvangt enkel een kopie van de

uiteindelijke beslissing van de sanctionerend ambtenaar. We zagen dat het politiereglement de

hoogte van de boete quasi volledig door de sanctionerend ambtenaar laat bepalen. De wet voorziet

enkel dat de opgelegde geldboete proportioneel moet zijn ten aanzien van de zwaarte van de feiten.

Het politiereglement verduidelijkt alleen dat de administratieve geldboete moet worden verhoogd in

geval van herhaling binnen de drie jaar.

Wanneer de sanctionerend ambtenaar beslist om een boete op te leggen, wordt het dossier

overgemaakt naar de dienst financiën die instaat voor de verdere opvolging van het dossier. Bij niet

betaling kan eventueel een deurwaarder worden ingeschakeld. Indien de overtreder echter beroep

indient tegen deze beslissing, wordt de inningsprocedure onderbroken. Dit beroep wordt

geagendeerd op het college van burgemeester en schepenen, die dan kan beslissen om al dan niet

een advocaat aan te stellen.

Wanneer de provinciaal ambtenaar beslist om geen boete op te leggen, wordt dit ook geagendeerd

op het college van burgemeester en schepenen. Zij hebben dan de mogelijkheid om beroep in te

dienen tegen deze beslissing bij de politierechtbank, maar dit is in de Stad nog niet gebeurd. De

sanctionerend ambtenaar motiveert dan ook steeds haar beslissingen, die volgens de

preventieambtenaar steeds heel goed zijn geformuleerd.

279 Recent werden deze proefperiode opnieuw verlengd. De bijdrage per dossiers bleef ongewijzigd, maar het bedrag in geval van een hoorzitting werd licht verhoogd.

280 Het is dan ook geen toeval dat veel boetes van 60 euro worden opgelegd. Hier wordt de facto enkel bovengegaan in geval van herhaling. Zie infra p. 75

In de Gemeente heeft men gekozen om een eigen ambtenaar aan te wijzen. Deze speelt dan ook een

actieve rol in de administratieve procedure. We zagen dat ze een groot belang hecht aan de

aanwezigheid van overlast bij een overtreding en wenst die motivatie dan ook in het bestuurlijk

verslag terug te vinden. Bij twijfel neemt ze dan ook steeds contact op met de verbalisant. Wanneer

er geen overlast aanwezig blijkt te zijn, stuurt ze de betrokkene een brief. “Daarin zeg ik duidelijk dat

er geen overlast werd aangetoond en dus geen administratieve boete wordt opgelegd. Ik vraag hen

er wel op te letten dat het niet meer gebeurt”, aldus de sanctionerend ambtenaar.

Indien ze beslist om de administratieve procedure op te starten, laat ze dit per aangetekend schrijven

weten aan de betrokkene waarin ze hen eveneens de mogelijkheid biedt om verweermiddelen in te

dienen. Aan het al dan niet indienen van een verweer, hecht de sanctionerend ambtenaar een groot

belang. Ze vindt het zelfs een vorm van respect tegenover de Gemeente, en beschouwt schriftelijke

excuses dan ook meestal als verzachtende omstandigheden. In dat geval rekent ze alleen de

administratieve kosten aan. Ook wanneer de betrokkene aangeeft de schade te hebben vergoed,

controleert ze deze bewering bij het slachtoffer en zal ze de betrokkene desgevallend enkel de

administratieve kosten aanrekenen.281

De dossiers worden steeds ter kennisgeving op de vergadering van het college van burgemeester en

schepenen geagendeerd. In tegenstelling tot de Stad wordt dit niet noodzakelijk gedaan in het kader

van een mogelijke beroepsprocedure. De burgemeester vertelt dat misnoegde betrokkenen hun

schrijven vaak aan het college van burgemeester en schepenen richten. Wanneer de feiten

zwaarwichtig en bewezen zijn is er geen discussie, maar wanneer enkele leden van het

schepencollege zich niet volledig kunnen vinden in de beslissing van de ambtenaar, ontstaat er een

overleg tussen de burgemeester, verantwoordelijk voor veiligheid, en de sanctionerend ambtenaar.

De sigarettenpeuken waren aanleiding tot een dergelijk discussie.282

We zagen reeds dat het politiereglement van de Gemeente bepaalt welke geldboete voor welke

overtreding dient te worden opgelegd. Enkel voor de hoogste geldboete lijkt de gemeenteraad een

nuancering toe te staan, zonder dat er sprake hoeft te zijn van verzachtende omstandigheden. Het

politiereglement stelt namelijk: “Worden bestraft met een administratieve geldboete tot 150 euro de

inbreuken op (…).” De sanctionerend ambtenaar laat er echter geen twijfel over bestaan: “Dient hij

(de betrokkene) geen verweer in en is de zaak duidelijk, dan krijgt hij de maximumstraf.” De

uiteindelijke beslissing van de sanctionerend ambtenaar wordt niet alleen aan de betrokkene

medegedeeld, maar ook de verbalisant wordt in kennis gesteld van de beslissing. De betrokkene kan

tegen de uiteindelijke beslissing van de sanctionerend ambtenaar beroep aantekenen. Voorlopig is

281 Merk op dat ze deze tussenkomst als een vorm van bemiddeling beschouwt, conform de richtlijnen uit de Ministeriële omzendbrief OOP 30bis, punt 6; zie supra p. 14

282 Zie supra p. 64

dit in één dossier gebeurd, waarbij de Gemeente beslist heeft om een advocaat onder de arm te

nemen. De zaak is echter nog hangende.

3.3.4. De vergeten bemiddelingsprocedure

Dat de invoering van een procedure niet noodzakelijk leidt tot de uitvoering ervan, illustreert de

bemiddelingsprocedure in beide bestudeerde lokale besturen.

In de Stad maakt men gebruik van de diensten, aangeboden door de bemiddelingsambtenaar van het

gerechtelijk arrondissement. Zij ontvangt haar dossiers van de sanctionerend ambtenaars van de

aangesloten steden en gemeenten. In het geval van de Stad ontvangt ze dus haar dossiers van de

provincie. Ook in de bemiddelingsprocedure speelt de Stad zelf dus geen grote rol. Het is namelijk de

sanctionerend ambtenaar die beslist voor welke dossiers een bemiddeling opportuun is, tenzij het

minderjarigen betreft. In de praktijk ontvangt de bemiddelaar momenteel enkel dossiers van

betrokkenen die op het ogenblik van de feiten tussen de zestien en achttien jaar waren en waarbij

dus een verplicht bemiddelingsvoorstel dient te worden geformuleerd. De bemiddelaar merkt op dat

dit maar een zeer beperkte groep is. Ze heeft dan ook niet veel dossiers, hoewel ze bevoegd is voor

heel wat steden en gemeenten uit het gerechtelijk arrondissement. Sommige collega’s stappen naar

de sanctionerend ambtenaar om er zelf dossiers te gaan uitkiezen die bemiddelbaar zijn, maar de

provinciaal sanctionerend ambtenaar van de Stad is hier echter niet voor te vinden.

De preventieambtenaar merkt op dat het aanduiden van een eigen sanctionerend ambtenaar wel

mogelijkheden zou bieden om deze in te schakelen in het beleid, waardoor een lokaal bestuur dat

positief staat tegenover de bemiddelingsprocedure dan om meer bemiddelingen zou kunnen

verzoeken bij haar sanctionerend ambtenaar. In het bestuursakkoord van de Stad lezen we dat er

“geïnvesteerd zal worden in allerlei vormen van alternatieve straffen en strafbemiddeling waardoor

een efficiëntere bestraffing van bepaalde vormen van overlast mogelijk wordt”. De schepen van

preventie en wijkwerking geeft aan ook mogelijkheden te zien in de facultatieve

bemiddelingsprocedure voor meerderjarigen. “het hangt een beetje af van de aard van de inbreuk.

Als dat daarin past, geloof ik daar eigenlijk wel in”, stelt ze. Hoewel de Stad positief tegenover de

bemiddeling lijkt te staat, uit zich dat niet in de dagelijkse praktijk.

Wanneer de betrokkene ingaat op het bemiddelingsaanbod, nodigt de bemiddelaar het slachtoffer

en de overtreder283 uit. Voorlopig heeft de bemiddelaar nog geen dossiers ontvangen waarbij sprake

was van individuele schade, en dus vraagt ze aan de Stad om een vertegenwoordiger te sturen.

Hoewel de bemiddeling tot doel heeft de veroorzaakte schade te herstellen, wordt dit in de praktijk

283 Een van de voorwaarden van de bemiddeling is dat de betrokkene de feiten niet ontkent.

ruimer en pedagogischer geïnterpreteerd. Een overtreder zal een spiegel worden voorgehouden van

de consequenties van zijn gedrag. De literatuur bevestigt dat het herinneren van jongeren aan een

sociale norm in het bijzijn van anderen, hun ouders, een effect kan hebben op het gedrag.284

Aangezien de uiteindelijke overeenkomst op volledig vrijwillige basis tot stand komt en het resultaat

is van de autonome wil van de betrokken partijen,285 geeft de bemiddelaar toe dat het resultaat van

een bemiddelingsgesprek niet mag leiden tot een alternatieve sanctie, maar “in de praktijk neigt het

voorstel van de gemeenten wel naar een alternatieve maatregel.” De bemiddelaar ziet het dan ook

als haar taak om te zorgen dat het resultaat uit de bemiddelingsovereenkomst in verhouding is met

de feiten.286 “Morele schade kan je naar mijn gevoel nog altijd beter rechtzetten door te wijzen op de

verantwoordelijkheid. Wanneer een jongere echter totaal geen moraliteitsbesef heeft, kan je hem

best eens laten meedraaien op de reinigingsdienst. Hij zal misschien op die manier tot inzicht

komen.” Men spreekt in dat geval niet over een werkstraf, maar over een GAS-prestatie.287

In de Gemeente heeft men gekozen om een eigen bemiddelaar aan te stellen. Er zijn nog geen

vaststellingen gebeurd tegenover minderjarigen, dus hebben er ook nog geen verplichte

bemiddelingspogingen plaatsgevonden. In het politiereglement lezen we echter ook: “Wanneer de

overtreder meerderjarig is, moet een bemiddeling plaatshebben wanneer door de dader schade

werd aangebracht.” Volgens de sanctionerend ambtenaar moet het begrip schade uit het

politiereglement eng worden geïnterpreteerd als materiële schade. We zagen dat de betrokkene de

kans krijgt om verweermiddelen in te dienen bij de kennisgeving van de start van de administratieve

procedure. Wanneer ze hierbij aangeven de eventuele schade aan het slachtoffer te hebben vergoed,

ziet de sanctionerend ambtenaar dit als een geslaagde bemiddeling. De omzendbrief suggereert

inderdaad dat dit een vorm van bemiddeling is.288

We vinden het positief dat de sanctionerend ambtenaar de betrokkene steeds de mogelijkheid biedt

om zijn beweegredenen toe te lichten, maar we wezen reeds herhaaldelijk op het feit dat dit in deze

vorm bezwaarlijk een bemiddeling kan worden genoemd289 en vragen ons bovendien af of een

verweerschrift hier het geschikte kanaal voor is. We kunnen bovendien de verwarring van de

burgemeester begrijpen, die de sanctionerend ambtenaar tevens bemiddelende bevoegdheden

toeschrijft in het kader van de GAS-procedure.

284 J. VAN DER PLIGT, W. KOOMEN & F. VAN HARREVELD, o.c., 77285 G. GEUDENS (red.), o.c., 14286 In de brochure over GAS-bemiddeling geeft men aan liever te spreken van meervoudige partijdigheid dan

neutraliteit. G. GEUDENS (red.), o.c., 21287 G. GEUDENS (red.), o.c., 14288 Ministeriële omzendbrief van 3 januari 2005 OOP 30bis, punt 33289 Zie supra p. 16

3.4. EVALUATIE

We hebben besproken hoe de gemeentelijke administratieve sancties in twee Vlaamse lokale

besturen werden ingevoerd. We hebben bovendien besproken hoe de geïmplementeerde

procedures in de praktijk worden uitgevoerd en hoe het gemeentelijke reglement wordt

gehandhaafd en toegepast. We zullen nu kort schetsen wat het resultaat is van deze invoering én

uitvoering van gemeentelijke administratieve sancties in de Stad en in de Gemeente.

3.4.1. Meten is weten? De cijfers uit 2007

De Stad: 21 dossiers per 1000 inwoners

Uit de gegevens van de provinciaal sanctionerend ambtenaar blijkt dat ze in 2007 822 dossiers heeft

ontvangen uit de Stad.290 Dat zijn eenentwintig dossiers per duizend inwoners. Hiervan werden

uiteindelijk 769 behandeld door de sanctionerend ambtenaar. Bij 10 van deze dossiers ging het over

minderjarige zestienplussers en werd een bemiddelingsvoorstel geformuleerd.

Op het moment van de analyse waren 538 dossiers afgesloten.291 De hoogte van de boetes bedraagt

voornamelijk 60 euro (in 56% van de dossiers) en 30 euro (in 38% van de dossiers). Bij 22 dossiers

werd er beslist om geen boete op te leggen.

De Gemeente: 4 dossiers per 1000 inwoners

In de Gemeente heeft de sanctionerend ambtenaar tussen april 2006 en eind oktober 2007 59

dossiers afgewerkt. Dat zijn vier dossiers per duizend inwoners. In geen van deze dossiers was de

betrokkene minderjarig. Er werden ook geen bemiddelingsvoorstellen geformuleerd. In 36 van de

afgewerkte dossiers werd een administratieve geldboete opgelegd. Het gaat voornamelijk over

sluikstorten (25 euro), wildplakken (50 euro), het niet onderhouden van een grond (50 euro) en

loslopende dieren (150 euro). In 13 van deze dossiers heeft de sanctionerend ambtenaar echter

verzachtende omstandigheden aanvaard en werd de geldboete verminderd.

3.4.2. Evaluatie door de sleutelactoren

De Stad: GAS maakt een signaal mogelijk, maar lijkt de problemen niet op te lossen

De preventieambtenaar geeft aan tevreden te zijn met de gemeentelijke administratieve sancties als

handhavingsinstrument. Ze is van mening dat sensibiliseren alleen niet voldoende is, maar geeft aan

niet te weten of het opleggen van een administratieve sanctie eigenlijk wel werkt. Het laat de Stad

wel toe om een duidelijk signaal te geven dat de regels die werden opgesteld en verwoord in het

290 Volgens de respondenten zou in 2008 het aantal dossiers met de helft (!) zijn verminderd. Gedetailleerde cijfers ontbreken echter. Voor een verklaring van deze daling, zie infra p. 84

291 De cijfers zijn afkomstig uit een evaluatie van de sanctionerend ambtenaar die dateert van april 2008.

politiereglement moeten worden gevolgd om het samenleven zo aangenaam mogelijk te maken voor

iedereen.

De schepen van preventie en wijkwerking is ongeveer dezelfde mening toegedaan. Het systeem van

administratieve sancties geeft de Stad een instrument om een antwoord te formuleren op kleine

inbreuken die geen overtreding vormen op de strafwet, maar wel hinderlijk zijn voor de burger. Met

de gemeentelijke administratieve sancties wil men dit storend gedrag van de mensen bijsturen. Ze

geeft echter aan dat er niet meteen een zichtbare verbetering merkbaar is in de Stad. Ze hoopt

vooral dat een individu die een geldboete kreeg opgelegd zijn lesje heeft geleerd. Ze beseft dat het

handhavingssysteem deel moet uitmaken van een groter geheel en “dat je er alleen met

gemeentelijke administratieve sancties niet komt. Die heeft eigenlijk alleen maar een

ondersteunende rol. De mensen moeten weten dat er een luik van bestraffing is.”

De politie van de Stad ervaart het systeem van de gemeentelijke administratieve sancties als een

goede stok achter de deur. Vroeger had de politierechtbank amper tijd om zich met deze vormen van

overlast bezig te houden. Nu kunnen ze mensen die overlast veroorzaken, en dan vooral de

hardleerse mensen die geen gevolg geven aan waarschuwingen, eindelijk aanpakken. De

commissaris wijst er echter op dat de meest interessante groep van overlastveroorzakers uit de boot

valt. Wanneer het over een jongere gaat die jonger is dan zestien jaar, kan er geen bestuurlijk verslag

worden opgesteld in het kader van de GAS-procedure. Vooral voor de twaalf tot zestienjarigen zou

volgens de commissaris een werkstraf interessant zijn, omdat deze jongeren nog kneedbaar zijn.

Hoewel de arrondissementeel bemiddelaar huivert van het woord ‘alternatieve straf’ in een

bemiddelingscontext, pleit ze er ook voor om de minimumleeftijd te verlagen naar veertien jaar.

“Precies op jonge leeftijd moet je hen wijzen op wat kan en wat niet kan, op de gevolgen van je

daden.” Wanneer ze ervoor pleit dat er meer vaststellingen zouden moeten worden gemaakt van

overtredingen door minderjarigen heeft ze daarbij niet de administratieve geldboete in het

achterhoofd. Ze doelt vooral op de bemiddelingsprocedure, waar ook de ouders op worden

uitgenodigd. Ze ziet de verlaging van die leeftijdsgrens niet als repressief, maar als puur

opvoedkundig.

De Gemeente: much ado about nothing

In de Gemeente zijn de vaststellend en de sanctionerend ambtenaar enthousiast over het systeem

van de administratieve geldboetes. In de evaluatie lezen we dat een GAS-reglementering nodig is om

hardnekkige en onvermurwbare overtreders daadwerkelijk en op korte termijn te sanctioneren. “We

treden zeer effectief op, maar we hebben steeds alternatieven. We stellen bijvoorbeeld gratis

hondenpoepzakjes ter beschikking, maar als je die echter weigert te gebruiken…” De sanctionerend

ambtenaar meent dat het systeem werkt en zegt dan ook dat het leeft in de Gemeente.

De vaststellend ambtenaar is iets genuanceerder en geeft aan niet te kunnen controleren of de

aanpak eigenlijk tot een merkbare verbetering leidt. Als Gemeente zijn ze volgens hem echter in het

voordeel. “Ik denk dat we kunnen vermijden dat een paar mensen het opnieuw doen. Een boete

voor een sigarettenpeuk! Heb je dat al gehoord?! Dat wordt dan doorverteld.”

De beleidsmedewerker van de politie meent dat de gemeentelijke administratieve sancties een

meerwaarde zijn voor de politie, in die zin dat de politie moet meewerken aan een leefbare

omgeving en de politie nu een instrument heeft om tegen kleine storende gedragingen op te treden.

Het resultaat van dat optreden is echter afhankelijk van de houding van de sanctionerend

ambtenaar. Hij is er echter niet van overtuigd dat de gemeentelijke administratieve sancties de

problemen ook echt gaan oplossen.

Ook de burgemeester vindt dat de GAS op dat vlak faalt. Hij had meer van het instrument verwacht

“Much ado about nothing”, stelt hij. Hij had verwacht dat het instrument bruikbaarder ging zijn en

fijner, om met de juiste sancties de juiste mensen te kunnen treffen. “Ik kan ook niet zeggen dat ik de

indruk heb dat, binnen ons grondgebied, de overlast erdoor verminderd zou zijn. Integendeel

misschien. Het bevordert een klagersmentaliteit in een gemeente en in een samenleving.”

4. CONCLUDERENDE BEDENKINGEN

4.1. MODELREGLEMENTEN: EEN VLOEK OF ZEGE?

Het reglement van de Stad is grotendeels gebaseerd op het modelreglement dat werd aangereikt

door de provincie. Een uniform reglement in alle Vlaamse steden en gemeenten leidt tot een grotere

rechtszekerheid en gelijkheid, in die zin dat de bepalingen over verschillende gemeentegrenzen en

politiezones heen gelijk zijn. De gemeenten kregen de mogelijkheid om lokaal strafrecht te creëren

om te kunnen inspelen op de noden en behoeften van de eigen bevolking. Wanneer alle steden en

gemeenten nu een uniform politiereglement aannemen, kan de vraag worden gesteld wat het nut of

de meerwaarde van deze gemeentelijke bevoegdheid nog is. Het politiereglement wordt dan een van

de vele wetboekjes vol anonieme en gestandaardiseerde rechtsregels, dat de het fictiegehalte van

het rechtsbeginsel nemo censetur ignorare legem292 nog maar eens lijkt te bevestigen.

In de Stad wordt dit gecompenseerd door prioriteiten te bepalen op de te handhaven normen van

het politiereglement. Dat brengt ons echter bij een tweede bedenking. Hoewel in de beleidsretoriek

het parket meestal met de vinger werd gewezen bij de gebrekkige handhaving van gemeentelijke

reglementen, gaan volgens VAN HEDDEGHEM ook de gemeenten niet vrijuit.293 De vaak verouderde

bepalingen uit de gemeentelijke reglementen waren vaak niet meer van deze tijd en werden dan ook

292 Iedereen wordt geacht de wet te kennen293 K. VAN HEDDEGHEM, o.c., 30-31

nauwelijks meer vastgesteld. Ook de vaststellend ambtenaar uit de Gemeente wijst op de problemen

die dat met zich meebracht. De wet op de gemeentelijke administratieve sancties biedt de

gelegenheid om de reglementering eens grondig te zuiveren van verouderde bepalingen en regels

die niet meer worden toegepast.

Door met standaardreglementen te werken dreigt het lokaal bestuur niet alleen zijn voordeel van

kleinschaligheid en bereikbaarheid in vergelijking met de nationale strafwetgever te verliezen, ook de

gemeentelijke autonomie dreigt door de blinde aanname van modelreglementen in het gedrang te

komen. De greep van de hogere overheid op de gemeente wordt op die manier alsmaar groter.294

4.2. DE REPRESSIEVE REFLEX

De 170 artikelen uit het algemeen politiereglement van de Stad zijn uiteraard veel preciezer

geformuleerd dan de 15 artikelen uit het Gemeentelijk reglement. Wanneer we de bepalingen uit het

Gemeentelijke reglement vergelijken met die van de Stad, merken we echter op dat de

bewoordingen opvallende gelijkenissen vertonen. Hieruit kunnen we afleiden dat ook in de

Gemeente het modelreglement ter hand werd genomen. In plaats van het volledig over te nemen,

heeft men er echter voor gekozen om enkel de artikelen te weerhouden waar de Gemeente mee te

maken heeft, de definitie van openbare overlast uit de ministeriële omzendbrief indachtig. “Het

reglement is bijna empirisch gegroeid vanuit de praktijk, en is niet op basis van een algemeen

reglement tot stand gekomen”, aldus de burgemeester van de Gemeente. Wij juichen deze

werkwijze dan ook toe. Het leidt tot een document dat in staat is om op enkele kantjes de algemene

spelregels van het samenleven in de Gemeente samen te vatten. Het politiereglement van de Stad in

het zelfde formaat telt meer dan vijftig bladzijden.295

De vraag rijst daarbij wat er precies gebeurt wanneer de Gemeente met een bepaald gedrag wordt

geconfronteerd dat niet in het politiereglement werd opgenomen maar op een bepaald moment wel

als overlast wordt gepercipieert. In de Gemeente is het achterlaten van paardenpoep bijvoorbeeld

niet in het politiereglement opgenomen, waardoor men er niet repressief tegen kan optreden. In de

Stad daarentegen is er wel een artikel voor handen dat in algemene bewoordingen het achterlaten

van uitwerpselen op de openbare weg beteugeld. Wanneer deze handeling wordt vastgesteld, is de

kous bij wijze van spreken af. Door het wegvallen van de controle van het openbaar ministerie op de

opportuniteit van de vervolging lijkt de weg dan open te liggen naar de sanctionering van het gedrag.

De handeling staat namelijk in het politiereglement beschreven, krijgt het label ‘overlast’ opgeplakt,

294 We wezen er reeds op dat de ongevraagde toegenomen gemeentelijke bevoegdheden in 2004 op het vlak van de administratieve afhandeling van bepaalde wanbedrijven deze analyse inderdaad lijkt te ondersteunen. Zie supra p. 43

295 Hierdoor wordt het dan ook veel minder bevattelijke voor de bevolking, zie supra p. 77, al. 1

er wordt een bestuurlijk verslag van opgemaakt en doorgestuurd naar de sanctionerend ambtenaar,

waarvan wordt verwacht om, zoals de naam al doet vermoeden, het reglement te handhaven door te

gaan sanctioneren. Hierdoor dreigt men enkel de symptomen te gaan bestrijden zonder na te denken

over mogelijke oorzaken van het gedrag of alternatieve methoden om met het probleem om te gaan.

Het is dan ook op dit punt dat de wet op de gemeentelijke administratieve sancties discriminerend

uit de hoek kan komen. We denken hierbij niet alleen aan de puberende jongeren die rondhangen op

een plein of de wildplassende dakloze, maar ook aan de democratische actievoerder.296

We vinden het dan ook een goed idee van de Gemeente om elk bestuurlijk verslag ter kennisgeving

op de vergadering van het college van burgemeester en schepenen te agenderen. Het is zeker niet

aan het college van burgemeester en schepenen om individuele dossiers tegen te houden, maar het

college moet o.i. wel bij de procedure betrokken zijn, in die zin dat administratieve sanctionering

deel uitmaakt van een globaal lokaal bestuurlijk beleid waar de uitvoerende macht per definitie

nauwer bij betrokken is dan bij een klassieke strafrechtelijke procedure. Een bestuurlijk optreden

moet volgens ons een democratisch draagvlak genieten. In het geval van de Stad had dit de

parkeerproblematiek dan ook sneller op de politieke agenda kunnen brengen en kon de massale

repressie misschien worden vermeden.

Wanneer de politiek echter te nauw betrokken is bij de handhavingsprocedure, leidt dit tot een

blokkering van het instrument. Aanvankelijk moest de kennisgeving van de beslissing van de

aangewezen ambtenaar namelijk getekend worden door de burgemeester en mede ondertekend

door de gemeentesecretaris.297 Volgens de sanctionerend ambtenaar heeft dit de objectieve werking

van het systeem in het begin zwaar tegengehouden. “De brieven werden dan niet getekend en

bleven liggen.” Er dient volgens ons dan ook een werkbaar evenwicht te worden gevonden tussen de

aanwezigheid van het schepencollege in de procedure enerzijds en de autonomie van de

sanctionerend ambtenaar anderzijds. De administratieve handhavingsprocedure volledig overlaten

aan één ambtenaar, die zowel over de opportuniteit als over de hoogte van de sanctie oordeelt, lijkt

ons echter evenmin een wenselijke situatie.

We zagen reeds dat de wet op de gemeentelijke administratieve sancties een risico op indirecte

selectiviteit in zich meedraagt.298 Ook in de praktijk dreigen selectieve keuzes ten aanzien van

concrete personen in concrete zaken te leiden tot een ongelijke administratieve afhandeling.299 We

296 Commissie voor Binnenlandse Aangelegenheden, Bestuurszaken, Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Decreetsevaluatie, Vraag om uitleg over het mogelijke misbruik van de gemeentelijke administratieve sancties door een niet-benoemde burgemeester, 3 juni 2008, nr. 1374

297 art. 109 van de Nieuwe Gemeentewet, ondertussen opgeheven door het Gemeentedecreet, B.S. 30.11.2006 298 Zie supra p. 39299 Zie supra p. 64

weten dat in de klassieke strafrechtsbedeling discriminatie vaak het gevolg is van een subtiel

samenspel van directe en indirecte factoren, een opeenvolging van beslissingen met bedoelde en

onbedoelde effecten.300 In de administratieve afhandelingprocedures lijkt dit niet anders te zijn.

4.3. PROBLEMEN BIJ DE VASTSTELLING VAN EEN INBREUK

De gemeentelijke vaststellers hebben geen politionele bevoegdheden in het kader van de GAS-wet, 301

wat tot problemen kan leiden om een behoorlijke vaststelling te doen.302 Tot voor kort konden ze

iemand die een overtreding op het gemeentelijk politiereglement had begaan steeds vragen om zich

te identificeren, maar hem hier niet toe verplichten. Met de wet op de gemeenschapswachten hier

verandering in lijkt te komen. 303 De wet verleent de gemeentelijke ambtenaren de bevoegdheid om

ook dwang te gebruiken zodat hij zich kan vergewissen van de juiste identiteit van deze persoon. 304

Dwang dient echter onderscheiden te worden van geweld, een monopolie dat in principe nog steeds

is voorbehouden aan politieambtenaren.305

In de Gemeente heeft de vaststellend ambtenaar nog geen problemen gehad met deze lacune,

waardoor het opvragen van een identiteitsbewijs vooralsnog niet afdwingbaar is. Zijn jas van de

milieudienst en identificatiekaart als vaststeller blijken overtuigend genoeg te zijn.

In de Stad lijkt dit echter minder evident te zijn. De preventieambtenaar merkt op dat deze lacune de

vaststellers wat afschrikt. Ze meent dat ze het gewoon moeten durven vragen, maar merkt op dat

niet iedereen assertief genoeg is om dat ook daadwerkelijk te doen. De schepen van preventie en

wijkwerking merkt op dat ambtenaren, in tegenstelling tot de politie, geen uniform dragen dat macht

uitstraalt en het dus moeten hebben van andere fysieke eigenschappen. “Als een grote bink

tegenover jou staat zal je minder geneigd zijn om te weigeren je identiteitskaart af te geven.” In een

stageverslag wordt zelfs melding gemaakt van een vaststeller die een overtreder volgt om zo het

adres van de betrokkene te weten te komen en een bestuurlijk verslag te kunnen opstellen. Dit is

uiteraard niet de gewone gang van zaken, maar het toont wel aan dat er enerzijds een discrepantie is

tussen de bevoegdheid om overtredingen vast te stellen en de middelen die daarvoor zijn, en

anderzijds het belang van de persoon van de verbalisant.

300 K. BEYENS, “Justitie met een kleurtje” in Orde van de dag, Kluwer, 2007, afl. 40, 25301 Merk op dat de milieuambtenaar wel beperkte bevoegdheden van gerechtelijke politie heeft in het kader

van de milieuwetgeving.302 Omzendbrief COL1/2006 van 10 februari 2006 van het College van Procureurs-generaal bij de Hoven van

Beroep, 14303 Zie supra p. 19304 Over de afdwingbaarheid van deze nieuwe bevoegdheid bestaat echter twijfel. Zie V. RAMELOT, “De

gemeenschapswachten, of hoe het blauw terugbrengen in de straat”, o.c., 4 305 ibid, 4 voetnoot 19

Volgens de beleidsmedewerker uit de Gemeente kan de politie een bestuurlijk verslag bovendien

enkel opmaken, wanneer de politieambtenaar de overtreding zelf vaststelt, en dus niet op klacht. De

politie uit de Stad meent echter dat dit geen enkel bezwaar vormt en inbreuken op het

politiereglement wel degelijk op klacht in een bestuurlijk verslag kunnen worden opgenomen. Ook

wij zijn van mening dat een vaststelling op klacht wel degelijk mogelijk is,306 maar er zich dan mogelijk

een probleem stelt met de bewijswaarde van het verslag, aangezien noch de vaststellingen van de

politieambtenaren of hulpagenten van politie, noch de vaststellingen van de andere aangewezen

ambtenaren een bijzondere bewijswaarde hebben en deze dus voor de rechter de waarde hebben

van een gewone inlichting. Dit kan volgens SCHUERMANS dan ook tot problemen leiden. “Indien het

woord tegen woord wordt, wat dikwijls het geval zal zijn gelet op het gebrek aan andere

bewijselementen, staan er de politierechtbank en de jeugdrechtbank nog moeilijke beslissingen te

wachten”, merkt hij op.307

4.4. EEN SANCTIONEREND AMBTENAAR OP LOKAAL OF PROVINCIAAL NIVEAU

Het opleggen van een administratieve geldboete gebeurt door een ambtenaar die door de

gemeenteraad wordt aangeduid. De discussie of deze ambtenaar al dan niet bovengemeentelijk

dient te worden aangesteld, is ook aan bod gekomen tijdens de parlementaire besprekingen van het

wetsontwerp tot wijziging van de nieuwe gemeentewet. Hierbij werd gesteld dat de

gemeentesecretaris waarschijnlijk niet de meest geschikte persoon is voor deze taak, waarbij het

alternatief van de vrederechter als overlastrechter aan bod komt.308 Ook de beleidsmedewerker van

de politiezone van de Gemeente vindt persoonlijk dat de bestraffing van burgers principieel door een

onafhankelijke rechter moet gebeuren. De wetgever heeft hier echter anders over geoordeeld door

te kiezen voor een administratieve sanctieprocedure.

De lokaal sanctionerend ambtenaar is actief betrokken bij het gemeentelijk beleid. Wanneer deze

functie wordt uitgevoerd door de gemeentesecretaris dreigt deze in een spanningsveld terecht te

komen omwille van zijn gezagsverhouding ten aanzien van het college van burgemeester en

schepenen enerzijds en zijn functie als hoofd van de administratie anderzijds. Hij wordt dan ook wel

eens beschreven als een gemeentemanager.309 Hoewel de sanctionerend ambtenaar van de

Gemeente als bestuurssecretaris ook instaat voor het personeelsbeheer, lijkt ze hier echter geen

hinder van te ondervinden. In haar hoedanigheid van sanctionerend ambtenaar zegt ze zeer

onafhankelijk te zijn ten aanzien van het gemeentebestuur, waarbij ze geen enkele verantwoording

306 De aangiftebevoegdheid van private bewakingsagenten lijkt dit te bevestigen, zie supra p. 14307 F. SCHUERMANS, o.c., 41308 Parl. St. Kamer, 2003-2004, nr. 3-431/4, p.4; zie supra p. 24309 L. VENY & N. DE VOS, “De gemeentelijke bestuurlijke sancties en de bestuurlijke procedures van

sanctieoplegging”, l.c., 102-103

moet afleggen over de beslissingen die zij in dat kader neemt. Ze stelt dat de politiek de artikelen en

de daarbij aangewezen geldboete bepaalt, maar niet meer dan dat.310

In het politiereglement van de Gemeente speelt de aanwezigheid van openbare overlast een

belangrijke rol. De sanctionerend ambtenaar van de Gemeente vindt het dan ook belangrijk om over

informatie te beschikken over de omstandigheden waarin een overtreding plaatsvindt. Bij de minste

twijfel over het bestaan van overlast bij de inbreuk, contacteert ze dan ook de verbalisanten. Ze

houdt bovendien ook rekening met de persoon die de overtreding heeft begaan. Indien de

betrokkene bijvoorbeeld een leefloon ontvangt van het OCMW, vindt zij het niet opportuun om een

boete op te leggen omdat ze de gemeenschap, die in dat geval de boete moet betalen, niet wil

belasten. In voorkomend geval schrijft ze enkel een waarschuwing naar de betrokkene. 311 De wet op

de administratieve sanctie laat inderdaad toe dat de sanctionerend ambtenaar ook beslist over de

opportuniteit van de vervolging. Bovendien kan een lokaal sanctionerend ambtenaar ook voorstellen

formuleren tot wijzigingen van de politiereglementen, die hij naderhand toepast. Volgens sommigen

wordt hij op die manier een geprivilegieerde lokale rechter.312

De sanctionerend ambtenaar uit de Gemeente ervaart de macht die deze bevoegdheid met zich

meebrengt en merkt op: “Eigenlijk ben ik hier heer en meester.” In de Gemeente is de sanctionerend

ambtenaar echter niet alleen heer en meester, maar aangezien ze zelf in de Gemeente woont is ze

bovendien ook onderdaan. In de provincie heeft men op mogelijke problemen geanticipeerd door

een tweede sanctionerend ambtenaar aan te stellen die optreedt wanneer de eerste op een of

andere wijze betrokken is bij een dossier. In de Gemeente werd de gemeentesecretaris als

plaatsvervangend sanctionerend ambtenaar aangesteld, maar de reflex om deze in te schakelen

indien er betrokkenheid blijkt in een dossier wordt er echter niet gemaakt. De sanctionerend

ambtenaar zegt er geen problemen mee te hebben om boetes uit te schrijven aan vrienden en

familie en kan het private en het professionele strikt gescheiden houden, net zoals de vaststellend

ambtenaar die ook in de Gemeente woont: “Hij heeft zijn eigen ouders een boete uitgeschreven! Dat

zegt toch genoeg?”

We kunnen ons daarnaast ook de vraag stellen wat er gebeurt indien de sanctionerend ambtenaar

zelf een overtreding op het politiereglement zou begaan. Het ziet er naar uit dat ze in voorkomend

geval zichzelf een boete zou opleggen,313 maar zelf acht ze de kans klein dat dit ooit zou gebeuren.

Haar geloofwaardigheid put ze uit de voorbeeldfunctie die ze als drager van een openbaar ambt 310 Wij hebben echter geargumenteerd dat het college van burgemeester en schepenen wel degelijk een rol

dient te spelen in het administratief handhavingsbeleid van de Gemeente, zie supra p. 78311 Wij menen echter dat de bemiddelingsprocedure hier een interessanter alternatief voor zou zijn312 M. NIHOUL, “Vers une culture de l’évaluation notamment en matière de sanctions administratives locales” in

R. ANDERSEN, D. DÉOM & D. RENDERS, Les sanctions administratives, Bruylant, Bruxelles, 2007, p. 391 in P. DE HERT, K. MEERSCHAUT, S. GUTWIRTH, o.c., p. 5, voetnoot 3

heeft. Wanneer ze zich schuldig zou maken aan een overtreding op het politiereglement beseft ze dat

daarmee ook de credibiliteit en legitimiteit verloren gaat dat het ambt van sanctionerend ambtenaar

vereist.

5. BESLUIT

5.1. GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES IN DE STAD

In de Stad zagen we dat men op zoek ging naar een instrument om te kunnen reageren tegen kleine

vormen van overlast die niet noodzakelijk een overtreding zijn op de strafwet, maar door de burgers

als storend worden ervaren. Het merendeel van de bepalingen uit het politiereglement zijn

overgenomen uit een modelreglement. We argumenteerden dat door de aanname van een

uitgebreid reglement men een probleem sneller als overtreding op het politiereglement dreigt te

classificeren. Door dit label dat men aan het gedrag geeft, dreigt men sneller de repressieve kaart te

trekken.

De Stad heeft geen integraal veiligheidsplan, maar de gemeentelijke administratieve sancties worden

hoofdzakelijk aangewend in het kader van het stedelijk properheidsbeleid om fysieke overlast te

bestrijden. Hier heeft zij wel een integrale en geïntegreerde aanpak rond ontwikkeld, waar op

wijkniveau een multidisciplinair overleg zich over voorkomende problemen buigt. Men beperkt zich

daarbij echter niet tot het reactief reageren in bepaalde dossiers, maar er worden ook structurele

voorstellen geformuleerd die aan het college van burgemeester en schepenen worden voorgelegd.

Ook de aangewezen vaststellend ambtenaren gebruiken hun vaststellende bevoegdheden

hoofdzakelijk in het kader van een propere stad.

De Stad heeft er voor gekozen om als sanctionerend ambtenaar de jurist aan te wijzen die ter

beschikking werd gesteld door de provincie. Op deze manier wordt een onafhankelijke stem aan de

procedure toegevoegd, die desgevallend problemen aan de Stad signaleert. In de eigenlijke

sanctieprocedure komt de Stad amper tussen. Enerzijds heeft dit als voordeel dat de eigenlijke

sanctieoplegging door een neutrale derde gebeurt maar anderzijds beperkt het de mogelijkheden om

in de individuele dossiers tussen te komen om niet alleen de opportuniteit van een eventuele

vervolging, maar ook van bijvoorbeeld een bemiddeling te bepalen. Ook deze

bemiddelingsprocedure werd uit handen gegeven aan de arrondissementeel bemiddelaar, maar deze

krijgt in de praktijk amper dossiers toegewezen.313 Wat uiteraard een inbreuk zou vormen op het algemeen rechtsbeginsel nemo judex in causa sua, dat stelt

dat niemand rechter kan zijn in een zaak waarin hij zelf tot een van de partijen behoort. Zie D. MAREEN, “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op gemeentelijke administratieve sancties” in L. VENY & N. DE VOS, o.c., 215

De Stad heeft wel een groot aantal vaststellend ambtenaren aangewezen en hen daarbij

verantwoordelijk gesteld voor specifieke bepalingen van het politiereglement. De meeste

vaststellend ambtenaren zijn daarbij bevoegd voor artikelen die betrekking hebben op de reinheid.

Deze toewijzing reflecteert dan ook de prioriteiten van de Stad.

De Stad is tevreden over het systeem van de gemeentelijke administratieve sancties, in die zin dat ze

een instrument in handen hebben om als sluitstuk van hun overlastbeleid aan te wenden. Men is er

echter niet van overtuigd dat de administratieve geldboetes ook de problemen oplossen.

Desalniettemin zien we dat in de Stad heel wat bestuurlijke verslagen worden opgesteld in het kader

van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties. In 2007 ging het over meer dan 800

dossiers. Merk echter op dat meer dan 50 % van deze dossiers een inbreuk betroffen die niet in het

properheidsbeleid te maken had en aldus niet op een integrale wijze werd benaderd. Men viel terug

op een repressieve reflex, zonder oog te hebben op de oorzaken van de gedragingen. Na een

opmerking van de provinciaal sanctionerend ambtenaar werd een structurele oplossing voor het

probleem gezocht en gevonden, waardoor in 2008 het aantal dossiers met de helft (!) zou zijn

verminderd.

5.2. GEMEENTELIJKE ADMINISTRATIEVE SANCTIES IN DE GEMEENTE

In de Gemeente werd men geconfronteerd met bepaalde vormen van fysieke overlast, namelijk

hondenpoep, sluikstort en zwerfvuil, waar men met het bestaande instrumentarium amper tegen

kon reageren. Men heeft zich laten inspireren door het modelreglement, maar heeft in haar

uiteindelijke politiereglement enkel de bepalingen weerhouden waar men in de Gemeente mee werd

geconfronteerd. Wanneer de Gemeente in de toekomst tegen ander gedrag wil optreden, dient er

eerst een democratisch draagvlak te worden gevonden in de gemeenteraad om het alsnog in het

politiereglement op te nemen. Het geviseerde gedrag wordt daarmee expliciet op de agenda

geplaatst waarmee het debat wordt geopend. Hierdoor kan de kaart van de repressie misschien

worden vermeden. Hoewel zo een facetbenadering, waarbij ad hoc de aandacht gaat naar een

actueel probleem,314 misschien opportunistisch lijkt en nog ver te staat van een overkoepelende

integrale aanpak, is het volgens ons een eerste en niet onbelangrijke stap in de richting ervan.

De Gemeente is ook dicht betrokken bij uitvoering van de administratieve procedures. Ze heeft

namelijk besloten om een sanctionerend ambtenaar aan te stellen uit de eigen administratie. Deze

speelt een actieve rol in het overlastbeleid van de gemeente en werkt dan ook heel nauw samen met

de door de gemeenteraad aangewezen vaststellend ambtenaar. De Gemeente heeft ook een eigen

bemiddelaar aangesteld, maar in de praktijk heeft deze nog geen dossiers behandeld.314 S. MEIJLAERS, o.c., 26

We hebben op de voordelen van een lokaal sanctionerend ambtenaar gewezen, in het bijzonder op

het feit dat deze vertrouwd is met de lokale context en het overlastbeleid van de gemeente, maar

ook op de nadelen ervan, met name de vragen omtrent de neutraliteit van de betrokken persoon in

bepaalde dossiers.

De sleutelactoren zijn het er over eens dat de gemeentelijke administratieve sancties de Gemeente

een instrument bieden om op te treden tegen vormen van fysieke overlast. Over het succes van deze

aanpak zijn de meningen echter verdeeld. In sommige dossiers is het opleggen van een

administratieve geldboete aangewezen, maar in andere gevallen beseft men dat het probleem niet

opgelost wordt door het opleggen van een administratieve sanctie en zelfs het omgekeerde effect

kan hebben. In de praktijk wordt het instrument echter relatief weinig gebruikt.

HHOOFDSTUKOOFDSTUK IV IVAALGEMENELGEMENE CONCLUSIESCONCLUSIES

In deze meesterproef hebben we de opkomst van de gemeentelijke administratieve sancties als

bestuurlijk handhavingssysteem geschetst. Gekoppeld aan de ruimere maatschappelijke

veranderingen waar onze samenleving de laatste decennia mee werd geconfronteerd, hebben we

geargumenteerd dat de opkomst van het veiligheidsthema in België tot de politieke ontdekking van

overlast heeft geleid. De creatie van een nieuw handhavingsinstrument tegen openbare overlast, met

daarbij de keuze voor een administratieve procedure en een toegenomen verantwoordelijkheid

daarbij van de lokale besturen, ligt hier dan ook in het verlengde van.

Met de gemeentelijke administratieve sancties krijgen de lokale besturen een repressief sluitstuk in

eigen handen voor handhavingsketen ter bestrijding van openbare overlast. Er bestaat geen

eenduidige definitie voor dit containerbegrip, maar vast staat dat de invulling ervan afhankelijk is van

de individuele tolerantiedrempel van het individu en van de gemeenschap waarin het gedrag zich

stelt. Uit deze omschrijving vloeit voort dat indien deze tolerantiedrempel van de gemeenschap kan

worden verhoogd, deze minder met vormen van openbare overlast zal worden geconfronteerd. In de

literatuur wordt dan ook gewezen op het belang van de implementatie van de gemeentelijke

administratieve sancties in een breder lokaal integraal veiligheidsbeleid. Wanneer men zich beperkt

tot het repressieve luik en geen proactieve of preventieve maatregelen neemt, dreigt men enkel de

symptomen van problemen te bestrijden, zonder iets te veranderen aan de eigenlijke oorzaken

ervan.

De lokale besturen zijn vrij om al dan niet gebruik te maken van dit bijkomend administratief

handhavingsinstrument. Uit een recente studie blijkt dat begin 2009 meer dan 70% van de Vlaamse

steden en gemeenten momenteel gemeentelijke administratieve sancties aan hun reglementen heeft

toegevoegd. We hebben dan ook in twee Vlaamse lokale besturen, een stad en een gemeente,

onderzocht waarom gemeentelijke administratieve sancties aan het politiereglement werden

toegevoegd, hoe deze werden geïmplementeerd en hoe de gemeentelijke administratieve

reglementen worden gehandhaafd en toegepast.

In de Stad heeft men het modelreglement overgenomen waar de gemeentelijke administratieve

sancties reeds in waren opgenomen. In de praktijk wordt de administratieve afhandeling

hoofdzakelijk gebruikt in het kader van een integrale benadering van fysieke overlast om te komen

tot propere leefomgeving. Hier werd op wijkniveau een geïntegreerde aanpak rond ontwikkeld. De

meeste aangewezen ambtenaren zijn dan ook specifiek bevoegd voor de artikelen van het reglement

die betrekking hebben op reinheid. Indien men tegen grote problemen repressief wil optreden,

toetst men of eerst of daarvoor een draagvlak bestaat bij het college van burgemeester en

schepenen. De uiteindelijke sanctieprocedure zelf heeft de Stad uit handen gegeven aan de

provinciaal sanctionerend ambtenaar, waardoor er een onafhankelijke stem aan de procedure wordt

toegevoegd. Ook de bemiddeling wordt uitgevoerd door een bemiddelaar van buiten de Stad, maar

hoewel er relatief veel bestuurlijke verslagen in de Stad worden uitgeschreven, wordt hierbij maar

zelden gebruik gemaakt van de bemiddelingsprocedure.

In de Gemeente werd men geconfronteerd met vormen van fysieke overlast waar men als gemeente

niet tegen kon optreden en op basis daarvan is het politiereglement op openbare overlast in de

Gemeente ontstaan. De gemeente heeft ervoor gekozen om de volledige procedure in eigen handen

te nemen. De sanctionerend ambtenaar speelt dan ook een actieve rol in het overlastbeleid van de

Gemeente en werkt daarbij nauw samen met de vaststellend ambtenaar. Hoewel er ook een lokaal

bemiddelaar is aangesteld, werd de bemiddelingsprocedure in de prakijk voorlopig nog niet gebruikt.

Er wordt een gemeentelijk veiligheidsoverleg georganiseerd, maar op het vlak van overlast lijkt men

daarbij niet verder te komen dan het bepalen van prioriteiten. Er worden weliswaar bepaalde

preventieve maatregelen genomen en alvorens men gaat beteugelen wordt er eerst een periode

gesensibiliseerd, maar een overkoepelende geïntegreerde benadering is veelal nog afwezig.

De Gemeente maakt maar beperkt gebruik van het administratief handhavingsinstrument. Het zet de

burgemeester er toe aan om SCHAKESPEARE in het verhaal te betrekken door much ado about nothing

te citeren.

Wordt er inderdaad veel beroering gemaakt over niets? In de interviews werden we er regelmatig op

gewezen dat het maar over overlast gaat en dat de impact van de GAS-wet relatief beperkt is.

Volgens ons is de waarheid echter genuanceerder. De gemeentelijke bevoegdheid voor de

administratieve afhandeling van gedragingen die openbare overlast veroorzaken is een feit. We

wezen er op dat dit de deur op een kier zet voor de handhaving van de morele openbare orde,

waarbij onfatsoenlijkheden aanleiding kunnen geven tot overheidsinterventie. Hoewel de wet er

gekomen is om de rechtsleer van de Raad van State te ontwijken, verhindert dit bijzonder

rechtscollege tot op heden nog steeds een al te vergaande overheidsinterventie.

Desalniettemin lijkt het toevoegen van gemeentelijke administratieve sancties de repressieve reflex

in de hand te werken. De kritieken op de GAS-wet in de media zijn volgens ons dan ook vooral gericht

tegen deze repressieve reflex, waarbij gedragingen worden beteugeld omdat ze als dusdanig in het

politiereglement werden omschreven, maar waarbij een integrale aanpak ervan alsnog afwezig is. De

focus verschuift van het probleem naar de methode om het probleem aan te pakken, in casu de

gemeentelijke administratieve sancties.

In de literatuur waarschuwt men voor de selectiviteit die deze repressieve reflex met zich meebrengt.

We wezen erop dat de wet op de gemeentelijke administratieve sancties een vorm van indirecte

selectiviteit in zich mee draagt. De gedragingen dreigen namelijk de reeds maatschappelijk

kwetsbare groepen in de samenleving te viseren. We zijn echter van mening dat we de discriminatie

die hieruit voortvloeit niet noodzakelijk moeten zien als veruiterlijking van een complottheorie, maar

net zoals in de klassieke strafrechtsbedeling het gevolg is van een samenspel van allerlei subtiele

mechanismen op verschillende niveaus. Ook in de praktijk merken we namelijk dat bepaalde

beslissingen ten aanzien van concrete groepen worden genomen omwille van een bepaalde

gemeenschappelijk kenmerk van deze groep. In sommige gevallen kan dit wenselijk zijn, we denken

bijvoorbeeld aan de persoon met het leefloon waar een geldelijke boete weinig effect zou hebben en

de sanctionerend ambtenaar verkiest een brief te schrijven, in andere gevallen dreigt de

informalisering die dat met zich meebrengt oude vormen van selectiviteit in een nieuw kleedje te

steken. Net zoals in de strafrechtsbedeling dreigt de slotsom dan het resultaat van een vorm van

klassenjustitie te zijn, waarbij het behoren tot een bepaalde klasse tot een andere afhandeling leidt.

In ons empirisch onderzoek evalueerden de betrokken lokale besturen de bijkomende mogelijkheid

om op administratieve wijze repressief op te treden als een goede zaak. Ze krijgen een instrument in

handen waarmee ze daadwerkelijk tegen vormen van fysieke overlast kunnen reageren en vooral de

hardleerse overtreders een lesje kunnen leren. Of de boodschap uit deze les ook aankomt bij de

betrokkenen, is echter een andere vraag waar niemand ons met zekerheid uitsluitsel over kan geven.

Men is het er dan ook over een dat het repressieve luik deel dient uit te maken van een integrale

benadering van de problematiek met een geïntegreerde aanpak ervan.

We argumenteerden dat hierbij een belangrijke rol is weggelegd voor het democratisch verkozen

bestuur. De wetgever heeft immers gekozen voor een administratieve procedure, waarbij de

uitvoerende macht per definitie een grotere rol speelt. We zijn dan ook van mening dat het college

van burgemeester en schepenen in deze haar verantwoordelijkheid dient te nemen. Dit gaat verder

dan het bepalen van handhavingsprioriteiten van een politiereglement, maar impliceert het

uitwerken van een integraal, coherent en eenduidig veiligheidsbeleid, met daarbij de nodige

aandacht voor overlast. Netheid, leefbaarheid en algemeen welbehagen zijn immers even belangrijk

voor de veiligheidsbeleving van de burger als criminaliteit op zich.

HHOOFDSTUKOOFDSTUK V VBBIBLIOGRAFIEIBLIOGRAFIE

MONOGRAFIEËN

DE VROEDE, P. & GORUS, J., Inleiding tot het recht, Kluwer, Mechelen, 2003, 513 p.

GARLAND, D., The culture of control: Crime and Social Order in Contemporary Society, The University of Chicago Press, 2001, 307 p.

MEIJLAERS, S., Bouwstenen voor veilige en leefbare gemeenten, VVSG-pocket, Politeia, 2006, 71 p.

VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht, strafprocesrecht en internationaal strafrecht, Maklu, 2006, 1364 p.

VAN MALDEREN, S., Recreatie en (strafbare) overlast, Maklu, 2007, 521 p.

BIJDRAGEN

BAUMAN, Z., “Morele uitdagingen van het vloeibaar moderne leven”, in DAEMS, T. & ROBERT, L., De schaduwzijde van de vloeibare moderniteit, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2007, 9-22, 232 p.

BEYENS, K., “Bestraffing begrijpen. Een tipje van de sluier opgelicht” in DEVROE, E., BEYENS, K. & ENHUS, E. (eds.), Zwart op wit? Duiding van cijfers over onveiligheid en strafrechtsbedeling in België, Brussel, VUBpress, 2006, 41-58

BILLIET, C., “Het gemeentelijke instrument ter bestrijding van de openbare overlast: duiding van een cocktail, SANTENS, M. (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, 2005, 94-95

BOUTELLIER, H., “Kristallen in vloeistof. Veiligheid in het werk van Zygmunt Bauman”, in DAEMS, T. & ROBERT, L., De schaduwzijde van de vloeibare moderniteit, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2007, 37-49

BURNEY, E., “The ASBO and the shift to punishment” in SQUIRES, P. (ed.), ASBO nation: The Criminalisation of Nuisance, Policy Press, Bristol, 2008, 135-148

COOLS, M., “De privatisering van de politiefunctie: complement of bedreiging?” in BALTHAZAR, T., CHRISTIAENS, J., COOLS, M., DECORTE, T., DE RUYVER, B., HEBBERECHT, P., PONSAERS, P., SNACKEN, S., TRAEST, P., VANDER BEKEN, T., VERMEULEN, G. (eds.), Het strafrechtssysteem in de laatmoderniteit, lezingen in het kader van de Postuniversitaire Vormingscyclus Criminologie, Kluwer, 2004, 71-100

CRAWFORD, A., “The pattern of policing in the UK: Policing beyond the police” in NEWBURN, T., Handbook of policing, Londen, Willan Publishing, 2003, 136-168

DE GEYTER, L., “Een mensenrechtelijke benadering van het fenomeen van de bestuurlijke sancties” in SANTENS, M. (ed.), Gewapend bestuur, Tegenspraak cahier, Die Keure, 2005, 107-115

DE HERT, P., “Privatisering, decodificatie, instrumentalisering en wurging van de strafrechtelijke ‘void for vagueness’ doctrine” in SANTENS, M. (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, 2005, 67-88

DE RUYVER, B., “De evolutie met betrekking tot de geïntegreerde aanpak van overlast onder de Paarse regeerperiode: doelstellingen, regelgevend en operationeel kader” in COOLS, M., (e.a.) Overlast en de maatschappelijke aanpak ervan, Kluwer, 2008, 191-207

DE RUYVER, B., “Het strafrechtelijk beleid in een postmoderne samenleving” in BALTHAZAR, T., CHRISTIAENS, J., COOLS, M., DECORTE, T., DE RUYVER, B., HEBBERECHT, P., PONSAERS, P., SNACKEN, S., TRAEST,

P., VANDER BEKEN, T., VERMEULEN, G. (eds.), Het strafrechtssysteem in de laatmoderniteit, lezingen in het kader van de Postuniversitaire Vormingscyclus Criminologie, Kluwer, 2004, 155-168

DEVROE, E. & PONSAERS, P., “De discussie over (drug)overlast: Enkele wetenschappelijke bevindingen” in SANTENS, M.(ed.), Gewapend bestuur, Tegenspraak cahier, Die Keure, 2005, 141-159

DEVROE, E. & REYNDERS, D., “Het veiligheidsprobleem als een maatschappelijk proces: naar een geïntegreerd veiligheidsbeleid”, in PONSAERS, P., (ed), Integraal veiligheidsbeleid 2005, Kluwer, 2005, 81-108

GEUDENS, G., “De voetbalwet als bestuurlijk handhavingsinstrument” in SANTENS, M. (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, 2005, 209-218.

GOETHALS, J., PONSAERS, P., BEYENS, K., PAUWELS, L. & DEVROE, E., “Criminografisch onderzoek in België” in BEYENS, K., GOETHALS, J., PONSAERS, P. & VERVAEKE, G. (eds.) Criminologie in actie, Politeia, Brussel, 2002, 137-188, 520 p.

HEBBERECHT, P., “De bestrijding van overlast: een morel conservatieve en autoritaire aanpak van sociale problemen” in COOLS, M. (e.a.), Overlast en de maatschappelijke aanpak ervan, documentatiebundel sessie “Gas -wetgeving en de aanpak van overlast, s.l., 2008, 13 p.

HEBBERECHT, P., “De laatmoderne crisis van de progressieve criminologie in Nederlandstalig België, in in CHRISTIAENS, J., ENHUS, E., NUYTIENS, A., SNACKEN, S., VAN CALSTER, P. (eds.), Tussen kritiek en realisme, liber amicorum Christian Eliaerts, VUBpress, 2007, 195-209

HEBBERECHT, P., “De lokale gemeentelijke bestrijding van openbare overlast in het kader van het Federaal preventie - en veiligheidsbeleid”, in SANTENS, M. (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, 2005, 161-172

MAREEN, D., “De toepassing van algemene rechtsbeginselen op gemeentelijke administratieve sancties” in VENY, L. & DE VOS, N., Gemeentelijke administratieve sancties, Vanden Broele, Brugge, 161-220

SCHUERMANS, F., “Gemeentelijke administratieve sancties en gewapend-bestuursrecht: naar een embryo van bestuurlijke parketten” in SANTENS, M. (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, 2005, 21-66

TEGENBOS, G. (red.), “De wet past ons niet, maar misschien kunnen we ze gebruiken”, Verslag van de rondetafeldiscussie in SANTENS ,M. (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, 2005, 7-20

VAN CROMBRUGGE, V., “Buurtinformatienetwerken” in BALTHAZAR, T., CHRISTIAENS, J., COOLS, M., DECORTE, T., DE RUYVER, B., HEBBERECHT, P., PONSAERS, P., SNACKEN, S., TRAEST, P., VANDER BEKEN, T., VERMEULEN, G. (eds.), Het strafrechtssysteem in de laatmoderniteit, lezingen in het kader van de Postuniversitaire Vormingscyclus Criminologie, Kluwer, 2004, 55-70

VAN DIESSEN, T. & L. ROGIEST in het verslag van de rondetafeldiscussie getiteld “De wet past ons niet, maar misschien kunnen we ze gebruiken” in SANTENS, M. (ed.), Gewapend bestuur?, Tegenspraak - cahier 24, 2005, 7-19

VAN SWAANINGEN, R., “KRITISCHE CRIMINOLOGIE” IN LISSENBERG, E., VAN RULLER, S. & VAN SWAANINGEN, R., (eds.), TEGEN DE REGELS IV, ARS AEQUI LIBRI, NIJMEGEN, 2001, 251-271

VAN SWAANINGEN, R., “Sociale reactiebenaderingen” in LISSENBERG, E., VAN RULLER, S. & VAN SWAANINGEN, R., (eds.), Tegen De Regels IV, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 2001, 229-250

VANDER BEKEN, T., “administratieve afhandeling. Anders en beter?” in BALTHAZAR, T., CHRISTIAENS, J., COOLS, M., DECORTE, T., DE RUYVER, B., HEBBERECHT, P., PONSAERS, P., SNACKEN, S., TRAEST, P., VANDER BEKEN, T., VERMEULEN, G. (eds), Het strafrechtssysteem in de laatmoderniteit, Kluwer, 2004, 119 - 136

VENY, L. & DE VOS, N., “De gemeentelijke bestuurlijke sancties en de bestuurlijke procedures van sanctieoplegging” in VENY, L. & DE VOS, N.,, Gemeentelijke administratieve sancties, Vanden Broele, Brugge, 61-137

VERMEULEN, G., “Gewapend bestuur. Kan het bestuur zich wapenen?” in BALTHAZAR, T., CHRISTIAENS, J., COOLS, M., DECORTE, T., DE RUYVER, B., HEBBERECHT, P., PONSAERS, P., SNACKEN, S., TRAEST, P., VANDER BEKEN, T., VERMEULEN, G. (eds.), Het strafrechtssysteem in de laatmoderniteit, lezingen in het kader van de Postuniversitaire Vormingscyclus Criminologie, Kluwer, 2004, 169-197

VERVAEKE G., NEVEN, E., PLEYSIER, S. & VANDERHALLEN, M., “De Veiligheidsmonitor doorgelicht: een kritische, methodologische kijk op een onmisbaar instrument” in DEVROE, E., BEYENS, K. & ENHUS, E. (eds.), Zwart op wit? Duiding van cijfers over onveiligheid en strafrechtsbedeling in België, Brussel, VUBpress, 2006, 87-109

TIJDSCHRIFTARTIKELEN

BEYENS, K., “Justitie met een kleurtje”, Orde van de dag, Kluwer, 2007, afl. 40, 21-27

BREEUWSMA, G “Verlos mij van des menschen overlast”, Justitiële Verkenningen, 2001, 27, 10-24

CHRISTIAENSEN, S., “Integraal Veiligheidsbeleid: De gemeenschappen en de gewesten uit de marge”, Panopticon, 2006, afl. 3, 1-11,

CHRISTIAENSEN, S., “Proces richting integrale veiligheidsbeleid binnen een stedelijk-bestuurlijke context” in Panopticon, 2008, afl. 5, 47-67

DE BAETS, P., “Veiligheidsstaat of verzorgingsstaat: de retoriek voorbij?” Panopticon, 2000, 1, 41-62

DE HERT, P.& MEERSCHAUT, K., “Lettres persanes 10. De Belgische morele openbare orde beschermd. Vroeger was het vrijer”, Rechtsfilosofie & Rechtstheorie, n° 3, 2007, 95-103

DE HERT, P., MEERSCHAUT, K., GUTWIRTH, S., “Democratie en rechtsbescherming bij zeer lichte administratieve sancties”, Panopticon, 2008, Afl. 1, 1-10

DE VOS, N. & VENY, L. M., “Gemeentelijke bestuurlijke sancties. Een nieuwe mogelijkheid tot bestraffing van jongeren bij openbare overlast”, Rechtskundig Weekblad, 2005, vol. 69, num. 13, 481-494

DECLERCK, J. & DEPUYDT, A., “Verbondenheid en de samenleving in desintegratie, een achtergrondkader voor een criminologisch preventieproject” Panopticon, Kluwer, 1997, 48-71

DEVROE, E., “Last van overlast: Volle G.A.S. vooruit?”, Orde van de dag, Kluwer, 2003, afl. 24, 15-17

HEBBERECHT, P., “De kadernota integrale veiligheid van de paarse regering Verhofstadt II en het Belgische preventiebeleid, Panopticon, 2004, afl. 5, 3.

MEIN, A.G., “Wet Bestuurlijke boete: recht doen aan gemeentelijke autonomie”, Justitiële verkenningen, 31, n°6, 35-43

PLEYSIERS, S. & DEKLERCK, J., “Over hondenpoep en hangjongeren”, Tijdschrift voor veiligheid, 2006, afl. 5, n°1, 5-20

SQUIRES, P., “New Labour and the politics of ASB”, Critical Social Policy, 2006, 146

TERPSTRA, J. & HAVINGA, T., “gemeenten, boetes en kleine ergernissen”, Justitiële verkenningen, 31, n°6, 2005, 10-22

VAN DER PLIGT, J., KOOMEN, W. & VAN HARREVELD, F., “Bestraffen: Een overzicht, een mythe en nieuwe varianten”, Justitiële Verkenningen, 2008, nr. 2, 71-73

VAN HEDDEGHEM, K., “Bestuurlijke aanpak van overlast: de gemeentelijke administratieve sancties”, Panopticon, Maklu, 2006, afl. 2,

VERFAILLIE, K., BEYENS, K., BLOMMAERT, J., MEERT, K., STUYCK, K., “De ‘overlastmythe’. Het geïnstitutionaliseerd onvermogen om constructief om te gaan met samenlevingsproblemen”, Panopticon, 2007, Afl. 3, 6-20

WETGEVING

Koninklijk Besluit van 5 december 2004 houdende vaststelling van de minimumvoorwaarden waaraan de gemeenteambtenaren moeten voldoen, zoals bepaald in artikel 119bis, §6, tweede lid, 1° van de nieuwe gemeentewet, B.S., 29/12/2004

Koninklijk Besluit van 7 januari 2001 tot vaststelling van de procedure tot aanwijzing van de ambtenaar en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van gemeentelijke administratieve sancties, B.S., 2/2/2001

Ministeriële omzendbrief OOP 30 van 2 mei 2001 aangaande de uitvoering van de wet van 13 mei 1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, B.S., 23 mei 2001

Ministeriële omzendbrief OOP 30bis van 3 januari 2005 aangaande de uitvoering van de wetten van 3 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, B.S., 20 januari 2005,

Ministeriële Omzendbrief OOP30ter van 10 november 2005, B.S., 24 november 2005

Ministeriële omzendbrief van 13 oktober 1995 betreffende de burgerwachtinitiatieven, B.S., 14 november 1995 (vervangen door de omzendbrief van 9 april 1998 betreffende georganiseerde reacties van niet-politiemensen tegen onveiligheidsgevoelens)

Wet van 10 april 1990 op de bewakingsondernemingen, de beveiligingsondernemingen en de interne bewakingsdiensten, B.S. 29 mei 1990

Wet van 13 mei 1999 tot de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, B.S., 10 juni 1999

Wet van 15 mei 2007 tot instelling van de functie van gemeenschapswacht, tot instelling van de dienst gemeenschapswachten en tot wijziging van artikel 119bis van de nieuwe gemeentewet, B.S., 29 juni 2007

Wet van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, B.S., 23 juli 2004

Wet van 20 juli 2005 houdende diverse bepalingen, B.S., 29 juli 2005

Wet van 25 januari 2007 tot bestraffing van graffiti en van beschadiging van onroerende eigendommen en tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, B.S., 20/02/2007

INTERNET

CAMMAERT, F., “Evaluatie van de toepassing van de wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties - 7 jaar gemeentelijke administratieve sancties”, Onderzoeksrapport, 2006, www.politiquedesgrandesvilles.be/content/what/incivilities/researches/eindrapport.pdf, 44 p.

DE GEZINSBOND, “Geen jeugdsanctierecht langs de achterdeur!”, www.gezinsbond.be/index.php?option=com_content&task=view&id=1006&Itemid=304, 10 oktober 2008 (Consultatie 13 december 2008)

DEKLERCK, J., “Tussen veiligheid en ontmoeting, een sociologisch perspectief op buurtbemiddeling in Vlaams Brabant, Colloquium Burenbemiddeling, www.vlaamsbrabant.be/binaries/studiedag-burenbemiddeling-verslagboek_tcm5-5660.pdf, 2006, 9 p.

DEWAELE, C., “Overlast bestaat niet”, www.straathoekwerk.be/Vlastrov/VISIETEKSTENENBEDENKINGEN/tabid/250/language/nl-BE/Default.aspx

FEDERALE REGERING, Federaal Regeerakkoord: Zuurstof voor het land. Een creatief en solidair België, www.mobielvlaanderen.be/pdf/beleidsnota-brieven/federaalregeerakkoord2003.pdf, 69 p.

http://nl.wikipedia.org/wiki/Belgische_gemeente (consultatie op 2 mei 2009)

http://nl.wikipedia.org/wiki/Stad (consultatie 2 mei 2009)

KINDERRECHTENCOMMISSARIAAT, Jaarverslag 2007-2008, www.kinderrechten.be/IUSR/documents/volwassenen/jaarverslag08/KRC08_Jaar_screendef.pdf, 234 p.

LIGA VOOR MENSENRECHTEN, “Lokaal Veiligheidsbeleid. Evaluatie, bedenkingen en aanbevelingen.” www.mensenrechten.be/word/lokaal%20veiligheidsbeleid_brochure.pdf, 18 p.

MEERSCHAUT, K., DE HERT, P., GUTWIRTH, S. EN VANDER STEENE, A., “Het gebruik van de gemeentelijke administratieve sancties door de Brusselse gemeenten. Is er nood aan een regulerende rol voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest?” Brussels Studies, Num. 18, 19 mei 2008, www.briobrussel.be/assets/andere%20publicaties/nl_60_brus18nl.pdf, 16 p.

Omzendbrief COL1/2006 van 10 februari 2006 van het college van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep, http://www.uvcw.be/no_index/police/sac/Circ.COL2006.pdf, 50 p.

PEETERS & PICHAL, “Is het Gemeentelijk Administratief Sanctierecht doorgeschoten?” Radio 1, 3 april 2009, www.radio1.be/programmas/peeters-pichal/gemeentelijk-administratief-sanctierecht-doorgeschoten

RAMELOT ,V. “Hervorming van de administratieve sancties: een beetje voor, veel tegen”, 15 april 2004, www.avcb-vsgb.be/nl/publicaties/documenten.html?doc_id=114&vID=250

RAMELOT, V., “De gemeenschapswachten, of hoe het blauw terugbrengen in de straat”, Bijdrage voor de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, www.avcb-vsgb.be/documents/documents/police/gemeenschapswachten.pdf, december 2007

VAN EECKHOUT, M., Het begrip kleine criminaliteit, Licenciaatsverhandeling criminologie, www.statbel.fgov.be/studies/ac755_nl.pdf, KUL, 2007, 132 p.

VAN HEDDEGHEM, K. & DE SCHEPPER, T., “Samenvatting onderzoeksresultaten onderzoek Gemeentelijke administratieve sancties”, november 2008, www.vvsg.be/veiligheid/gemeentelijkveiligheidsbeleid/GAS/Documents/VVSG%20resultaten%20studie%20GAS.pdf, 1-2.

VLAAMSE REGERING, Vlaams Regeerakkoord 2004: Vertrouwen geven, verantwoordelijkheid nemen, brussel.vlaanderen.be/pageview.aspx?pv_mid=4197, 85p.

www.grootstedenbeleid.be/nl/what/incivilities/ (Consultatie 16 maart 2009)

www.grootwetteren.be/website/index.php/200710121376/Buitenland/Cijfers-over-administratieve-sancties.html (Consultatie 21 februari 2009)

www.ludwigvandenhove.be/index.php?option=com_content&task=view&id=1341&Itemid=33 (Consultatie 13 december 2008)

www.mensenrechten.be/main.php?item_content=7084 (Consultatie 13 december 2008)

www.nieuwsblad.be/Article/Detail.aspx?articleID=gm4uh0tq (Consultatie 13 december 2008)

www.uvcw.be/espaces/police/334.cfm, (consultatie 16 maart 2009)

www.vvsg.be/veiligheid/gemeentelijkveiligheidsbeleid/GAS/Documents/VVSG%20resultaten%20studie%20GAS.pdf (Consultatie 15 januari 2009)

ANDERE

BLOCK, S., KERBAB, R. & CEUPPENS, G., “Naar een lokaal integraal veiligheidsbeleid”, Brochure van de Algemene Directie Veiligheid & Preventie, s.l.n.d., 33 p.

Commissie voor Binnenlandse Aangelegenheden, Bestuurszaken, Institutionele en Bestuurlijke Hervorming en Decreetsevaluatie, Vraag om uitleg over het mogelijke misbruik van de gemeentelijke administratieve sanctie door een niet-benoemde burgemeester, 3 juni 2008, nr. 1374

DE HERT, P., GAS wet als illustratie van de bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, Onuitg. tekst bij de cursus grondwettelijke en bestuurlijke aspecten van de strafrechtsbedeling, academiejaar 2006-2007, 25 p.

ELIAERTS, C. & CHRISTIAENS, J., Cursus jeugdrecht, academiejaar 2007-2008, s.l.

ENHUS, E., Preventie en de stad in België, Onuitg. tekst bij het profiel Veiligheid & politie in de master Criminologische wetenschappen, VUB, academiejaar 2008-2009, 30 p.

GEUDENS , G. (red.) GAS-bemiddeling: leidraad, brochure i.o.v. POD Maatschappelijke Integratie, dienst Grootstedenbeleid, 52 p.

JURIDISCHE DIENST PROVINCIE VLAAMS BRABANT, “Gemeentelijke administratieve sancties - Tijd voor een eerste evaluatie”, Vlaams Brabant, s.l., 2008, 8p.

Parl. Hand. Kamer, 1998-1999, nr. 2031/1

Parl. Hand. Kamer, 1998-1999, nr. 2031/4

Parl. Hand. Kamer, 2002-2003, nr. 2366/1

Parl. Hand. Kamer, 2003-2004, nr. 3-431/4

Parl. Hand. Kamer, 2003-2004, nr. 837/4

Parl. Hand. Kamer, 2004-2005, nr. 1845/001

VAN DE PERRE, K., “Als nagenoeg niets meer mag”, De Morgen, 21 maart 2009, 23-24

BIJLAGE 1: DE GEMENGDE INBREUKEN*

Wanneer het college van Procureurs-generaal spreekt over de gemengde inbreuken van de tweede

categorie, in de literatuur de lichte gemengde inbreuken genoemd, gaat het over:

o artikel 327-330: bedreigingen met een aanslag op personen of op eigendommen en valse

inlichtingen betreffende ernstige aanslagen

o artikel 398: opzettelijke slagen en verwondingen

o artikel 448: beledigingen

o artikels 461 et 463: gewone diefstal

Het college van Procureurs-generaal beveelt aan het type afhandeling van deze inbreuken zou

worden vastgesteld in functie van de sociologische gegevens die eigen zijn aan elk arrondissement,

de omvang of de specifieke kenmerken van de beoogde strafbare gedragingen, alsmede in functie

van de respectievelijke reactiecapaciteit van de gemeentelijke instanties en het openbaar ministerie,

in termen van prioriteiten.

Wanneer het college van Procureurs-generaal spreekt over de gemengde inbreuken van de derde

categorie, in de literatuur de zware gemengde inbreuken genoemd, gaat het over:

o artikel 526: vernieling of beschadiging van graven, monumenten en kunstvoorwerpen

o artikel 534bis: tags en graffiti

o artikel 534ter: beschadiging van onroerende eigendom

o artikel 537: vernieling en verwoesting van bomen en enten

o artikel 545: grachten dempen, hagen afhakken of uitrukken, afsluitingen vernielen en

verplaatsing of verwijdering van grenspalen en hoekbomen

o artikel 559, 1°: beschadiging van roerende goederen

o artikel 561, 1°: nachtlawaai

o artikel 563, 2°: opzettelijke beschadiging van stedelijke of landelijke afsluitingen, ongeacht het

materiaal

o artikel 563, 3°: feitelijkheden of lichte gewelddaden

Het college van Procureurs-generaal beveelt aan dat deze inbreuken binnen het strafrecht zouden

worden gehouden, teneinde geen verschillen in behandeling noch discriminerende vormen van

beleid te doen ontstaan.

Bijlage 1 | 1

Error: Reference source not found

* Gebaseerd op de omzendbrief COL1/2006 van 10 februari 2006 van het college van Procureurs-generaal bij de Hoven van Beroep, 45-46 & G. GEUDENS (red.), GAS-bemiddeling: leidraad, brochure i.o.v. POD Maatschappelijke Integratie, dienst Grootstedenbeleid, 49

96