fess Release ommuniqué e presse

GENERAL AGREEMENT ON TARIFFS AND TRADE

._ run ACCORD GÉNÉRAL SUR LES TARIFS DOUANIERS ET LE COMMERCE

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PROHIBIDA LA PUBLICACIÓN ANTES DEL MARTES, 29 DE NOVIEMBRE DE 1977, A LAS 0001 HORAS GMT

GATT/1200 22 de noviembre de 1977

i:LIBERALIZAClON DEL COMERCIO, PROTECCIONISMO E INTERDEPENDENCIA"

Nuevo estudio del GATT

La Secretaría del GATT publica hoy el estudio Liberalizacion del Comercio, Proteccionismo e Interdependencia^-, que es obra de miembros de su personal y pertenece a la serie ''Estudios del GATT sobre el comercio internacional".

Durante casi tres decenios después de la segunda guerra mundial, la economía internacional experimento un crecimiento y una prosperidad sin precedentes. Esa prolongada expansión se ha atribuido en gran medida al abandono y superación de las políticas económicas aislacionistas seguidas en los años treinta. Según el estudio, el elemento clave del éxito conseguido por la política económica inter­nacional aplicada en los años de la posguerra fue la liberalizacion de las economías nacionales en el marco de un sistema de normas destinadas a fomentar el comercio y las inversiones. Sin embargo, en los últimos años ha empezado a flaquear la fe en esta política y son cada vez más los que piensan que el aumento de la interdependencia económica internacional tal vez haya llegado a un punto en que causa más dificultades que ventajas.

La finalidad del estudio es determinar si estas dudas acerca de las ventajas de la interdependencia están justificadas. Los autores toman en consideración las razones que han llevado a la situación actual, con sus llamamientos para que se interrumpa la liberalizacion del comercio e incluso para que se impongan directamente nuevas restricciones de los intercambios, pero llegan a la conclusión de que sigue habiendo razones apremiantes que abogan por el incremento de la interdependencia, término que a su juicio no viene sino a expresar de manera diferente lo que Adán Smith denominaba la 'división internacional del trabajo".

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GATT, Liberalizacion del Comercio, Proteccionismo e Interdependencia, por Richard Blackhurst, Nicolas Marian y Jan Tumlir. Estudios del GATT sobre el comercio internacional, N.° 5, Ginebra, GATT, 1977. Precio: 12 Fr.s. o 6 $EE.UU. Disponible en español, francés e inglés. Los pedidos pueden dirigirse a la Secretaría del GATT, Centro William Rappard, 15U rue de Lausanne, 1211 Ginebra 21, o a las librerías.

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El estudio "Liberalizacion del comercio. Proteccionismo e Interdependencia" se divide en tres grandes secciones. En la primera se examinan y explican las tendencias a largo plazo de la producción y el comercio mundiales. Se señala que las "ratios" utilizadas tradieionaimente para medir la importancia relativa del comercio internacional en la actividad económica nacional han tendido a exagerar aquélla, y se llega a la conclusión de que todavía hay grandes posibi­lidades de incrementar los intercambias comerciales. En la segunda sección se estudia la cuestión de una mayor liberalizacion del comercio, con especial hincapié en la contribución de la liberalizacion a la eficiencia y el creci­miento, su función auxiliar en la lucha contra la inflación, y sus efectos en el empleo y la estabilidad macroeconómica. La última sección, ''Economía y política del proteccionismo"., se consagra en gran medida a estudiar las presiones proteccionistas actuales. En ella se demuestra que estas presiones, resultantes de la negativa a efectuar los reajustes exigidos por la evolución estructural de la oferta y la demanda, son a la vez causa y efecto de las dificultades económicas con que han tropezado en los últimos años las economías avanzadas. "Aceptando la tesis de que un crecimiento más vigoroso de esas economías permi­tiría su retorno a un régimen de comercio más liberal quizás incurriríamos en un círculo vicioso."

El estudio termina diciendo que el mayor peligro del proteccionismo es que explota y promueve una concepción falsa de los intereses internos y externos de ..una sociedad, los cuales, debidamente definidos, no pueden estar en conflicto; y que el proteccionismo se basa en una interpretación errónea de las verdaderas consecuencias de las distintas políticas con las que los gobiernos tratan de proteger esos intereses".

Los autores del estudio, Richard Blackhurst, Nicolas Marian y Jan Tumlir, son economistas superiores de la Secretaría del GATT.

El objeto de los estudios del GATT sobre el comerció internacional es. . dar a conocer los resultados de algunos de los trabajos realizados por el personal de la Secretaría del GATT, por iniciativa de la cual, se publica. Las opi­niones que en ellos se expresan pertenecen exclusivamente a sus,autores y no reflejan necesariamente el.parecer de las partes contratantes del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio ni el de la Secretaría del GATT. Estos estudios responden al proposito de contribuir al examen y la comprensión de los problemas de actualidad en la esfera del comercio internacional.

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A continuación figura una breve relación del contenido del estudio:

Introducción

Desde los últimos años del decenio de i960 aumenta el escepticismo en cuanto a las ventajas de la interdependencia económica, y ello por tres razones: primero, la recesión mundial, que es la peor de los últimos cuarenta años•

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segundo, la preocupación por la seguridad de suministros esenciales; tercero, el temor más general de que el crecimiento del comercio internacional pueda haber alcanzado un punto en el que reste a los gobiernos capacidad para conseguir las metas y políticas deseadas. En el estudio se asocia este temor con la creciente incertidumbre acerca del funcionamiento de las normas y disciplinas, que son esenciales, para fomentar el crecimiento económico a través de la especializacion internacional.

I. Tendencias a largo plazo de.la producción y_ el comercio: causas» efectos y consecuencias

En esta sección del estudio se indica que el año 1913 marca el final de un largo período de progreso económico mundial. Durante los 35 años siguientes, es decir, hasta 19^8, el volumen de la producción mundial aumenta a un promedio del orden del 2 por ciento, mientras que el comercio mundial crece a un ritmo que no representa nada más que la cuarta parte del ritmo de crecimiento de la producción. Es más, el comercio mundial por habitante disminuyó, y con él el grado de especializacion de la economía mundial. Esta tendencia cambia de. signo radicalmente después de 19^8, y desde ese año hasta 1973 la tasa de crecimiento a largo plazo del comercio mundial es considerablemente superior a la de la producción. Sin embargo, la mayor parte del aumento registrado durante la posguerra por la relación entre el comercio y la renta nacional "sólo ha venido a compensar la disminución que experimentó entre 1915 y 19^8".

La interacción de tres grandes factores, cuya influencia se deja sentir aún, explica en gran medida la expansión del comercio después de la segunda guerra mundial. La evolución de las instituciones -el pronto establecimiento del FMI y del GATT, y la subsiguiente liberalizacion del comerci ) y los pagos- creó un ambiente propicio para dar a los agentes del comercio internacional un grado de certeza y previsibilidad en los mercados mundiales que no se había conocido en el período de entreguerras. Los progresos tecnológicos, que contribuyeron a reducir los costos e incrementar la variedad de productos,' estimularon también el comercio y la especializacion internacionales.. Las tendencias del empleo en el sector manufacturero de los países industriales favorecieron un rápido creci­miento de sus importaciones de manufacturas de alta densidad de mano de obra procedentes de los países en desarrollo.

El estudio señala que una característica del comercio de la posguerra ha sido la mayor importancia que han cobrado los insumos importados en la producción y -de rechazo- en las exportaciones. El aumento del contenido de importaciones significa que disminuye la proporción de valor añadido nacional de las exporta­ciones. En vista de esta tendencia, no es satisfactoria la práctica tradicional de medir la dependencia del comercio por la relación entre las exportaciones y la renta nacional, dado que los datos de exportación comprenden insumos previa­mente importados y también algunas exportaciones que, en forma diferente., pueden ser reimportadas más tarde. Así pues- este índice exagera la importancia rela­tiva del comercio en la actividad económica nacional y, por otra parte, no sirve para determinar la dependencia comercial relativa de diferentes países ni el curso de las tendencias en el tiempo.

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Cerca de las dos terceras partes del incremento total registrado entre 1955 y 1973 por el comercio mundial de manufacturas correspondió a la expansión del comercio dentro de Europa Occidental y dentro de América del Norte. El comercio entre Europa Occidental. América del Norte y Japón aportó menos del 25 por ciento del incremento total y las importaciones de los países industriales procedentes de los países en desarrollo sólo supusieron el 11 por ciento. Esto significa que sigue habiendo un considerable potencial de especializacion entre las tres grandes regiones industriales y entre éstas y el resto del mundo. "Si se observa por otra parte que en la mayoría de los países el comercio de manufac­turas sigue representando una proporción relativamente pequeña de la producción interior total de manufacturas, cabe pensar que las oportunidades no aprovechadas hasta ahora de incrementar la especializacion internacional son verdaderamente enormes. Además, las presiones favorables a la especializacion no faltarán a la cita, pues en lo que cabe prever los factores tecnológicos y demográficos de promoción del comercio seguirán actuando en este sentido."

II. La cuestión de una mayor liberalizacion del comercio internacional

Comienza este capítulo examinando los beneficios que cabe esperar de una mayor liberalizacion del comercio y pasa después a analizar cuatro argumentos frecuentemente empleados para refutar o combatir los esfuerzos encaminados a aumentar la división internacional del trabajo.

Se subraya el error de enfocar la cuestión "proteccionismo contra liberali­zacion del comercio" desde el punto de vista de sus efectos sobre las exporta­ciones y las importaciones o sobre el paro. Lo importante es hasta qué punto se logra, como consecuencia, una mayor productividad de los recursos: la modi­ficación de los obstáculos al comer ío repercute sobre- la eficiencia de los recursos utilizados, pero no sobre su nivel de utilización. Se señala .asimismo que la importancia de la liberalizacion del comercio es independiente de que los tipos de cambio sean fijos o flotantes; sin embargo, es esencial para una mayor liberalizacion del comercio que no se manipulen los tipos de cambio con objeto de impedir un ajuste efectivo de la balanza de pagos o de obtener una ventaja competitiva desleal.

Se destacan cinco fuentes de beneficios procedentes de la liberalizacion del comercio. Tres de ellas son ampliamente conocidas: los beneficios para el consumo (el beneficio total para los consumidores es mayor que el transferido por otros grupos), los beneficios para la producción derivados del empleo más eficaz de los recursos nacionales (que frecuentemente permanecen en la misma industria a causa de la especializacion), y los beneficios derivados de las economías de escala. Un cuarto tipo de beneficios son los derivados del aumento de la competitividad de la economía nacional, de manera que los productores nacionales puedan alcanzar el tamaño más eficiente al tiempo que permanecen sometidos a la influencia, benéfica de la competencia. En quinto lugar, la liberalizacion -con la consiguiente competencia de las importaciones- contribuye a la estabilidad de los precios internos.

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Los autores creen que no puede achacarse la disminución del interés por la liberalizacion del comercio a los tradicionales argumentos de "la relación de intercambio" y de "las industrias nacientes" esgrimidos en favor de la protección., y señalan cuatro argumentos principales actualmente empleados, de los que los dos primeros parecen revestir especial importancia:

i) efectos de la liberalizacion sobre la distribución de la renta nacional. En lo que se refiere a los efectos del reajuste, se trata de demostrar con cierta detención que son transitorios y que la mejor manera de solucionar el problema consiste en adoptar medidas adecuadas de reajuste. Se hace observar, sin embargo, la existencia de ciertas tendencias en el proceso político que hacen que se atri­buya una importancia excesiva a las dificultades del reajuste cuando los gobiernos examinan las políticas comerciales. Se admite que la liberalizacion del comercio tiene efectos permanentes sobre la distribución de la renta (por ejemplo, al reducir los precios de los productos alimenticios en general y, al mismo tiempo, los ingresos de los propietarios de la tierra), pero se defiende la teoría de que existen métodos más eficaces que la protección para conseguir los efectos permanentes apetecidos sobre la redistribución.

ii) efectos de la "liberalidad" frente al comercio exterior sobre la estabilidad macroeconomics. Este argumento en favor de la protección cuestiona esencialmente.los beneficios económicos a más largo plazo de una mayor liberali­zacion del comercio para la sociedad en su conjunto, a causa de la mayor vulnera­bilidad a los trastornos macroeconómicos importados que de ella pueda derivarse. Los autores llegan a la conclusión de que, en general, un sector amplio de comercio exterior suele actuar como amortiguador contra los trastornos económicos y de que parece poco .probable que se repita la excepcional experiencia de los últimos tiempos de un ciclo de comercio internacional sincronizado. Tal argu­mento en favor de la protección se ve también menoscabado, en su opinión, por el abandono del sistema de tipos de cambio fijos.

iii) dependencia excesiva respecto de las importaciones. Este tradicional argumento ha ganado más partidarios a causa de la inquietud que despiertan las prohibiciones y la insuficiencia futura de la.oferta mundial. Entre otros aspectos, se examinan los costos relativos de la acumulación de existencias en vez de la protección permanente de una industria ineficiente, la probable eficacia e importancia de los cárteles y la conveniencia general de mantener fuentes de suministro descentralizadas y competitivas.

iv) protección del modo de vida nacional. Se hace observar que este argu­mento de índole no económica tiene una larga tradición. Sin embargo, tal como actualmente se presenta, tiende a subrayar la necesidad no de preservar un plácido estilo de vida semirrural o pastoril, sino de lograr un amplio sector industrial. Se llega a la conclusión de que las políticas de restricción del comercio no constituyen el mejor medio para lograr ese fin. •

III. Economía y. política del proteccionismo •'.

En ese último capítulo se exponen dos series de argumentos, la primera basada en la economía, y la segunda en la dinámica, política, para hacer ver los motivos por los que es probable que persistan las fuertes presiones proteccionistas que se manifiestan actualmente.

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En la primera parte del capítulo los autores enumeran los principales productos a que afectan las restricciones recientemente impuestas al comercio y señalan que, si bien es imposible medir el alcance o grado de esas restricciones, las de más frecuente uso han sido las autolimitaciones "voluntarias" de los países exportadores y los acuerdos de comercialización ordenada, ambas negociadas bilateralrnente. En tanto que el repentino aumento de las presiones proteccio­nistas guarda una relación evidente con la insuficiente recuperación de la rece­sión de 197^/75, el problema parece tener su origen en algunos puntos débiles y deficiencias estructurales de origen mucho más antiguo.

La aparición de unas elevadas tasas de inflación y, a la vez, de desempleo, que pone de manifiesto la existencia de dificultades de reajuste, data del decenio de i960; por esas fechas, en la mayoría de los países industriales el crecimiento de los salarios reales sobrepasó al de la productividad, desacelerán­dose el ritmo de crecimiento del empleo y la inversión en el sector manufacturero. Los autores estiman que, según las tendencias del crecimiento y la composición de la fuerza de trabajo en los países industriales, es inevitable que el empleo en algunas de sus industrias disminuya en términos absolutos. El estudio se centra luego en el papel que desempeñan los salarios en el proceso de reajuste interna­cional, y observa que se presta demasiada atención a las diferencias de niveles salariales entre los países exportadores y los importadores y no se presta bastante a la rigidez de las existentes en el país importador. Esa rigidez aumenta la vulnerabilidad a la competencia extranjera de las industrias menos productivas e impide a las industrias dinámicas atraer la mano de obra calificada que necesitan para su expansión.

Los autores contemplan la evolución de algunas de las principales dificultades con que tropieza el comercio internacional desde principios del decenio de i960, y sostienen que esas dificultades han conducido a la relajación del sistema de normas en cuyo marco se logró el desarrollo económico del período de posguerra.

En su opinión, el denominador común de esos problemas es la negativa al reajuste. Si bien tuvo su origen en los grupos de intereses privados, esa resistencia al cambio se ha hecho eficaz gracias al apoyo de los gobiernos que han, adoptado medidas de protección cuyo efecto ha sido evitar el reajuste, lo que a su vez ha inhibido el crecimiento económico. En el estudio se sugiere que, al adoptar esas medidas, los gobiernos han sobrestimado su capacidad para dirigir la economía de manera que se obtenga el ritmo de crecimiento apetecido, y han subestimado en cambio las consecuencias de tales medidas, que dan pie a la apari­ción de intereses creados y sientan un mal precedente, al tiempo que son perju­diciales para la posición de los países en desarrollo.

En la segunda parte del capítulo, titulada "Cuestiones de equidad y políticas nacionales de protección", se desarrolla la tesis de que la protección arancelaria, siempre que no aumente con el tiempo, perjudica menos al crecimiento económico que el proteccionismo : "política encaminada a aumentar el nivel de protección, que recurre con profusión a las restricciones cuantitativas y que, a menudo, crea un clima de incertidumbre al imponer y administrar los obstáculos al comercio de manera desigual y discriminatoria".

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Más adelante se examina la interacción de tres importantes cuestiones de equidad que plantea la protección. La primera se relaciona con la distribución de los costos internos de la protección entre el conjunto de la sociedad. Se pone de relieve que esos costos recaen de manera desigual sobre los distintos consumidores e industrias-, incluidas las industrias de exportación, 3̂ que el problema de la falta de equidad se agravará a medida que aumente la protección. La segunda cuestión la plantea la reacción de las demás industrias ante el hecho de que se dé protección a una industria. En el estudio se aduce que, debido a que no existen criterios objetivos para determinar el nivel de protección que necesita una industria, toda protección que se conceda deja al gobierno sin argumentos para defenderse cuando las industrias menos favorecidas reclamen un trato similar. El mismo argumento induce a creer que el denominado comercio libre (o liberal) organizado" supone un grado considerable de planificación gubernamental centra­lizada. Finalmente, se estudian los problemas de equidad exterior que plantea la protección cuando adopta la forma de limitaciones negociadas de manera bilateral y se sugiere que tales limitaciones imponen costos económicos y políticos tanto al país proteccionista, como al país exportador.

En el estudio se concluye que la estabilidad general de la economía depende de que ésta se reajuste de forma espontánea y rápida a los cambios constantes e inevitables de las condiciones económicas. "La falta de reajuste se acentúa y las deficiencias se agravan, hasta volverse imprescindible una corrección ante la presencia de trastornos más o menos graves cuyas repercusiones se hacen sentir a menudo más allá de la industria, sector o incluso economía de que se trate." El cambio estructural es también necesario para proporcionar puestos de trabajo "que se ajusten a las aptitudes, capacitación y cambiantes preferencias profesionales de la población". Por último, en el estudio se sostiene que la coexistencia pacífica de le. naciones sería cada ve^ más difícil sin an crecimiento suficiente y espontáneo.

En el estudio se sugiere que, para hacer frente al nuevo proteccionismo, será necesario que los gobiernos apliquen políticas encaminadas a reducir la incerti-dumbre económica, factor clave que influye en la inversión y en las perspectivas de crecimiento económico. Ello debe suponer "una afirmación y una clarificación de las normas a. que deben ajustarse las políticas que rigen las operaciones internacionales".

A más largo plazo habrá cabida para que el sector público desempeñe un papel más directo mediante la provisión de incentivos para el reajuste. Por último, hay que hacer muy especial hincapié en el deber que tienen los gobiernos de ayudar al público a comprender las consecuencias de las distintas políticas comerciales.

FIN