h ; s ? k l < ? g g : i : e : l : k k b c k d h c ? > ? j ... · Е.А.Лукьянова,...

ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ДОКЛАД

об эффективности проводимых в Российской Федерации

антикоррупционных мероприятий

и участии институтов гражданского общества

в реализации антикоррупционной политики

за 2012 год

МОСКВА

2012

УДК _______

ББК _______

____

ISBN _________________

ДОКЛАД об эффективности проводимых в Российской Федерации

антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества

в реализации антикоррупционной политики за 2012 год. – М.: Общественная

палата Российской Федерации, 2012.

Межкомиссионная рабочая группа по подготовке Доклада: М.В.Островский

(руководитель рабочей группы), В.В.Гриб (заместитель руководителя рабочей

группы), С.А.Абакумов, А.Н.Арбузов, В.И.Васильев, М.С.Григорьев,

Л.Н.Духанина, А.Н.Жарков, Н.И.Зятьков, М.В.Каннабих, И.В.Котелевская,

Е.А.Лукьянова, Д.И.Милославская, И.И.Мохначук, С.А.Орджоникидзе,

С.В.Ряховский, Е.В.Семеняко, Г.В.Федоров.

Рабочая группа выражает признательность за предоставленные материалы

заведующему кафедрой административного права Уральской государственной

юридической академии, д.ю.н., профессору С.Д.Хазанову.

Доклад утвержден на пленарном заседании Общественной палаты Российской

Федерации 14 декабря 2012 года.

Редакционная подготовка – Т.Г.Насриддинов, Т.С.Иларионова, С.П.Кочешев.

© Общественная палата Российской Федерации, 2012

Оглавление

Введение ........................................................................................................................ 5

1. Антикоррупционная повестка 2012 года ............................................................ 9

1.1. Антикоррупционные мероприятия федеральных органов

исполнительной власти .................................................................................. 11

1.2. Механизмы обратной связи ............................................................... 18

2. Общественная оценка эффективности антикоррупционной политики ......... 27

3. Общественный контроль и противодействие коррупции ............................... 41

3.1. Общественный контроль и противодействие коррупции

в правоохранительных органах и судебной системе ................................... 48


в Вооруженных Силах Российской Федерации ............................................ 60


в системе образования ................................................................................... 63


в системе здравоохранения ............................................................................ 73


в системе ЖКХ ................................................................................................ 79


в сфере госзаказа ............................................................................................ 88

4. Общественные палаты и общественные советы в реализации

общественного контроля и противодействии коррупции ....................................... 95

5. Основные факторы эффективности антикоррупционной политики ............ 104

5.1. Контроль соблюдения ограничений, связанных с госслужбой ..... 104

5.2. Институт урегулирования конфликта интересов ....................... 107

5.3. Антикоррупционная экспертиза ..................................................... 110

5.4. Выявление и систематизация причин и условий проявления

коррупции, мониторинг коррупционных рисков и их устранение ............ 113

5.5. Совершенствование механизмов публичного администрирования,

повышение качества и доступности государственных

и муниципальных услуг .................................................................................. 116

6. О проекте федерального закона «Об основах общественного контроля в

Российской Федерации» ........................................................................................... 119

Заключение ................................................................................................................ 122

Введение

Настоящий Доклад подготовлен Общественной палатой

Российской Федерации в рамках реализации ее функции общественного

контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации,

федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации и органов местного

самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах

массовой информации, закрепленной Федеральным законом1.

Цели и задачи Доклада - выразить взгляды гражданского общества

на эффективность принимаемых в стране антикоррупционных мер, а

также на основные проблемы в реализации функций общественного

контроля для противодействия коррупции.

В конце 2011 года Общественная палата впервые представила

Доклад, который был подготовлен по предложению Президента

Российской Федерации2. В документе

3 подчеркивалось, что для

преодоления такого социального зла, как коррупция, необходимо широкое

участие граждан в делах государства, в том числе через развитие

института общественного контроля.

1 См.: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ «Об Общественной палате

Российской Федерации».

2 На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию

коррупции 13 января 2011 года Президентом России Д.А.Медведевым было высказано предложение об организации Общественной палатой Российской Федерации регулярного общественного мониторинга эффективности антикоррупционных мероприятий и участия институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики, с предоставлением ежегодно Доклада по этой теме. См.: http://президент.рф/выступления/10067

3 Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных

мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2011 год.- М.: Общественная палата Российской Федерации, 2012.

Общественная палата Российской Федерации: Доклад об эффективности проводимых в Российской Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики за 2012 год

6

Эти идеи получили затем свое развитие в мероприятиях

Общественной палаты Российской Федерации, общественных палат

субъектов Российской Федерации, общественных советов при

федеральных органах исполнительной власти, некоммерческого сектора,

инициативных групп в 2012 году. В ходе этих мероприятий, как и при

подготовке нынешнего Доклада, ставились такие задачи, как:

- определить возможные направления совершенствования

антикоррупционного законодательства, необходимость уточнения

отдельных правовых институтов противодействия коррупции;

- выявить правовые, организационные, управленческие коллизии,

препятствующие эффективной реализации отдельных

антикоррупционных мероприятий;

- уточнить сформулированные государственными и

муниципальными органами критерии и показатели оценки эффективности

проводимой антикоррупционной политики;

- обратить внимание на лучшие образцы антикоррупционных

практик, выявить как лидеров, так и аутсайдеров в реализации

антикоррупционных мероприятий;

- определить вектор общественных предложений по

совершенствованию мер противодействия коррупции, согласовать

позиции различных институтов гражданского общества по наиболее

актуальным вопросам оптимизации антикоррупционных мероприятий.

Общественная оценка эффективности предпринимаемых органами

власти антикоррупционных мер в значительной степени отличается от

той, которую дают своей работе органы власти. Как правило, органы

государственной власти и органы местного самоуправления в качестве

основных критериев используют количественные показатели, которые

определяются при сравнении ранее запланированных и затем

реализованных антикоррупционных мер. Тогда как общественная оценка

эффективности этой политики направлена на выявление способности

органов власти и местного самоуправления снижать коррупционные

риски, учитывать разнообразие коррупционных практик и, в конечном

итоге, добиваться существенного оздоровления атмосферы в обществе.

При подготовке настоящего Доклада был использован широкий

круг информационных и аналитических источников:


7

обращения граждан в Общественную палату, полученные

как по обычным каналам почтовой и электронной связи, так и на

«горячую линию» «Стоп коррупция!»4;

результаты проведенных в 2012 году анонимных опросов

членов региональных общественных палат, участников публичных

мероприятий Общественной палаты Российской Федерации и посетителей

сайта Общественной палаты oprf.ru;

материалы слушаний, заседаний и круглых столов по

тематике общественного контроля и противодействия коррупции,

проведенные как в Общественной палате Российской Федерации, так и на

других площадках в течение года;

материалы Доклада по актуальным проблемам участия

гражданского общества в обеспечении национальной безопасности

Российской Федерации, подготовленного в 2012 году Комиссией

Общественной палаты Российской Федерации по проблемам

национальной безопасности и социально-экономическим условиям жизни

военнослужащих, членов их семей и ветеранов5;

материалы Доклада о результатах проверки реализации

Федерального закона от 9 февраля 2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа

к информации о деятельности государственных органов и органов

местного самоуправления" по итогам мониторинга, организованного в

2012 году Комиссией Общественной палаты Российской Федерации по

проблемам безопасности граждан и взаимодействии с системой судебно-

правоохранительных органов совместно с Московской государственной

юридической академией6;

ответы на запросы Общественной палаты, полученные из

федеральных органов исполнительной власти, региональных

общественных палат и общественных советов при федеральных органах

исполнительной власти и других организаций;

4 «Горячая линия» работает в Общественной палате Российской Федерации с 2011 года.

5 http://oprf.ru/ru/about/structure/structurenews/newsitem/19831

6 http://www.oprf.ru/ru/about/structure/structurenews/newsitem/19834


8

данные из открытых источников: опубликованная

статистика, научные монографии, исследовательские отчеты, публикации

средств массовой информации и блогосферы.

Основные положения Доклада, его выводы и рекомендации

неоднократно обсуждались на публичных мероприятиях Палаты в течение

года, а также на пленарном заседании Общественной палаты Российской

Федерации 14 декабря 2012 года, принявшем решение об опубликовании

Доклада.


9

1. Антикоррупционная повестка 2012 года

В 2012 году были приняты многочисленные государственные меры

как собственно в рамках реализации Национального плана по борьбе с

коррупцией, так и не связанные напрямую с этим планом, но существенно

влиявшие на его реализацию.

Россия, хоть пока и с некоторыми оговорками, присоединилась к

большинству международных актов антикоррупционной направленности.

Усилены меры государственного контроля за доходами и

имуществом должностных лиц и членов их семей. В дополнение к этим

мерам был введен контроль за расходами.

В числе санкций, предусмотренных законодательством в части

наказаний по преступлениям, связанным с коррупцией, появилась

конфискация имущества.

В законодательство вошло определение «неденежной» формы

взяток.

В 2012 году в России начал свою работу Уполномоченный при

Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей: 22

июня на эту должность назначен Б.Ю.Титов7.

Работа по развитию антикоррупционного законодательства

продолжается. Обсуждается проект закона о расширении круга

должностных лиц, на которых должно распространяться действие закона

об обязательности контроля за доходами, имуществом и расходами: туда

предлагается включить также такие категории как ректоры

государственных вузов и главы государственных и муниципальных

медицинских учреждений. Активно обсуждается законопроект, вводящий

запрет для чиновников на владение недвижимостью и банковскими

счетами за рубежом.

7 УКАЗ Президента Российской Федерации от 22.06.2012 N 879 "Об Уполномоченном при

Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей" - http://graph.document.kremlin.ru/page.aspx?1;1616556


10

Развивается законодательство о контрольно-счетных органах, о

Счетной палате Российской Федерации как институте, обеспечивающем

реализацию функций парламентского контроля. Рассматривается вопрос о

наделении Счетной палаты правом штрафовать нарушителей бюджетной

дисциплины. Законодательное закрепление института муниципальных

контрольно-счетных органов обеспечивает еще один необходимый контур

в системе контроля за бюджетными расходами всех уровней и их

эффективностью.

Расширен список социально ориентированных НКО, имеющих

права на льготы и получение государственной поддержки: теперь в их

круг включены также организации, занимающиеся вопросами

противодействия коррупции и развитием общественного контроля,

антикоррупционной пропагандой и правовым просвещением8.

Продолжается разработка законопроекта о Федеральной

контрактной системе, призванного развить и усовершенствовать

механизмы обеспечения прозрачности и эффективности расходования

бюджетных средств.

Важнейшее значение для противодействия коррупции и

формирования системы независимого общественного контроля имеют

принятые в 2012 году решения, направленные на развитие политической

системы страны, в первую очередь – новые законы о политических

партиях, о выборах глав субъектов Российской Федерации и глав

муниципальных образований. Развитие политической конкуренции –

основа антикоррупционной политики.

В течение 2012 года заметно активизировалась работа

правоохранительных органов по выявлению и пресечению коррупции, по

нарастающей шли информационные сообщения о расследованиях

коррупционных преступлений с участием высокопоставленных

должностных лиц.

В то же время, ноябрьская серия громких отставок и расследований

(Минобороны, Роскосмос, Минрегион, Ростелеком, Минсельхоз) показала,

что в законодательстве и в правоприментиельной практике сохраняются

значительные бреши, открывающие возможности бесконтрольного

распоряжения государственным имуществом и бюджетными средствами.

8 См.: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/socorientnoncomorg/

doc20121015_0002


11

1.1. Антикоррупционные мероприятия федеральных органов

исполнительной власти

Коррупция напрямую связана с вопросами эффективности работы

государственных органов. По данным Росстата, численность госаппарата

России превышает 1,6 млн человек. А по экспертным оценкам, если

сложить всех депутатов — федеральных, региональных и местных,

служащих министерств и ведомств и их региональные подразделения,

администраций всех регионов и муниципалитетов, сотрудников

многочисленных контролирующих ведомств, социальных фондов и все их

раздутые аппараты, в общей сложности получится около 6 млн человек.

Это больше, чем было в свое время в СССР9.

С целью противодействия коррупции и повышения эффективности

аппаратов, во исполнение Национального плана противодействия

коррупции и в соответствии с Планом мониторинга правоприменения в

Российской Федерации на 2012 год, утвержденным распоряжением

Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 1471-р,

министерства и ведомства подготовили свои планы и программы

мониторинга правоприменения.

Анализ этих планов выявил следующие недостатки:

во-первых, перечни антикоррупционных мероприятий практически

всех федеральных органов исполнительной власти практически

полностью совпадают друг с другом по содержанию, поскольку они

составлены на основании Типового плана противодействия коррупции

федерального органа исполнительной власти, одобренного протоколом

заседания Правительственной комиссии по проведению

административной реформы от 15 июня 2012 года;

во-вторых, к антикоррупционным мероприятиям относят меры по

совершенствованию организационной, кадровой работы федеральных

органов исполнительной власти, не имеющие непосредственной связи с

профилактикой коррупционных правонарушений или механизмами их

выявления и пресечения (совершенствование документооборота,

повышение квалификации государственных служащих и т.п.), а также

9 Чиновников много, они дороги и бесполезны (Vedomosti.ru 31/07/2012) -

http://www.vedomosti.ru/opinion/news/2334831/ne_pashut_ne_seyut_ne_stroyat#ixzz2CkzlosqI

http://www.vedomosti.ru/opinion/news/2334831/ne_pashut_ne_seyut_ne_stroyat#ixzz2CkzlosqIhttp://www.vedomosti.ru/opinion/news/2334831/ne_pashut_ne_seyut_ne_stroyat#ixzz2CkzlosqI


12

мероприятия, не требующие разработки специальных организационно-

управленческих механизмов их внедрения, поскольку они

осуществляются в соответствии с требованиями антикоррупционного

законодательства в «повседневном режиме»;

в-третьих, значительное количество антикоррупционных

мероприятий не имеют в планах должной конкретизации, что не позволяет

оценить их содержание («повысить эффективность контроля»,

«обеспечить внедрение механизмов», «усилить взаимодействие» и т.п.).

Все это существенно снижает эффективность общественного

контроля за реализацией антикоррупционной политики, и в целом не

способствует более качественному выполнению требований

антикоррупционного законодательства.

Критически следует отнестись и к практике формирования

федеральными органами исполнительной власти тех разделов планов,

которые специально призваны отразить особенности антикоррупционных

мероприятий, проводимых с учетом специфики деятельности

федеральных органов исполнительной власти.

Вот как выглядит практика формирования данных разделов

некоторыми федеральными органами исполнительной власти.

Федеральное агентство лесного хозяйства запланировало четыре

вида мероприятий: совершенствование контрольно-надзорных и

разрешительных функций, укрепление кадрового подразделения по

профилактике коррупционных правонарушений, популяризация

принципов рационального и неистощительного использования лесов

среди граждан и организаций, оптимизация предоставления

государственных услуг и внедрение в деятельность административных

регламентов исполнения государственных функций и предоставления

государственных услуг10

.

Министерство здравоохранения Российской Федерации также

запланировало четыре вида мероприятий: совершенствование контрольно-

надзорных и разрешительных функций, проведение совещаний с

должностными лицами, ответственными за противодействие коррупции,

мероприятия по выполнению отдельных поручений, предусмотренных

10

Приказ Федерального агентства лесного хозяйства Российской Федерации от 26 июня 2012г. №273 «Об утверждении Плана мероприятий по противодействию коррупции на 2012-2013 гг., реализуемого Федеральным агентством лесного хозяйства»


13

Национальным планом противодействия коррупции на 2012-2013 годы,

ведение информационной системы в здравоохранении, обеспечивающей, в

том числе, персонифицированный учет оказания медицинской помощи

гражданам Российской Федерации11

.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и

социального развития запланировала шесть видов мероприятий:

совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций,

оптимизация предоставления государственных услуг, в том числе

внедрение соответствующих административных регламентов, проведение

совещаний с уполномоченными должностными лицами, ответственными

за профилактику коррупционных правонарушений, совершенствование

процедуры лицензирования видов деятельности, размещение на

официальном сайте нормативных правовых актов и информационных

писем, организация работы по контролю и надзору за полнотой и

качеством осуществления органами государственной власти субъектов

Российской Федерации переданных полномочий12

.

Ряд федеральных органов исполнительной власти вообще не

включили в свои планы противодействия коррупции раздел, отражающий

мероприятия по противодействию коррупции с учетом специфики своей

деятельности (например, Министерство транспорта Российской

Федерации13

).

В течение 2012 года федеральные органы государственной власти

принимали меры по созданию условий для реализации требований

Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 395-ФЗ «О внесении

изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в

связи с введением ротации на государственной гражданской службе», а

также выполнения требования подп. «з» пункта 2 Национального плана

противодействия коррупции на 2012-2013 годы. В частности,

11

Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 30 июля 2012 г. №53 «Об утверждении плана Министерства здравоохранения Российской Федерации по противодействию коррупции на 2012-2013 годы»

12 Приказ Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального

развития Российской Федерации от 4 июня 2012 г. №2707-Пр/12 «Об утверждении Плана по противодействию коррупции Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития на 2012-2013 годы.

13 Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 26 июля 2012 г. №273 «Об

утверждении Плана противодействия коррупции в Министерстве транспорта Российской Федерации»


14

постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2012

года № 1103 утверждены Правила обеспечения федеральных

государственных гражданских служащих, назначенных в порядке ротации

на должность федеральной государственной гражданской службы в

федеральный государственный орган, расположенный в другой местности

в пределах Российской Федерации, служебными жилыми помещениями и

возмещения указанным гражданским служащим расходов на наем

(поднаем) жилого помещения.

В соответствии с частью 2 статьи 60.1 Федерального закона от 27

июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе

Российской Федерации» федеральные органы исполнительной власти

обязаны были в течение 2012 года разработать и утвердить перечни

должностей федеральной государственной гражданской службы, по

которым предусматривается ротация гражданских служащих и планы

проведения ротации, предусмотрев их вступление в силу с 1 января 2013

года. На 15 ноября 2012 года в правовых базах данных отсутствовали

сведения о принятии федеральными органами исполнительной власти

указанных нормативных правовых актов, в то время как для внедрения

института ротации с 1 января 2013 года государственные служащие, чьи

должности были включены в указанные перечни, должны были быть

уведомлены об изменении существенных условий служебного контракта

не позднее 1 ноября 2012 года.

На уровне субъектов Российской Федерации и на уровне

муниципальных образований также имеются пока только единичные

случаи принятия нормативных правовых актов, обеспечивающих

внедрение института ротации государственных гражданских служащих

субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих.

В соответствии с подп. «к» пункта 2 Национального плана

противодействия коррупции на 2012-2013 годы предстоит определить

показатели оценки эффективности деятельности подразделений кадровых

служб государственных органов по профилактике коррупционных и иных

правонарушений. Ни один федеральный государственный орган такие

показатели в установленном порядке пока не утвердил. На региональном

и муниципальном уровне лишь некоторые субъекты Российской

Федерации и органы местного самоуправления разработали

соответствующие нормативные правовые акты14

.

14

См., например, постановление губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 26.06.2012 года № 88-ПГ.


15

Показатели эффективности деятельности подразделений кадровых

служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений должны

демонстрировать качество работы по повышению антикоррупционной

компетентности государственных и муниципальных служащих, по

организации и проведению антикоррупционного мониторинга, по

расследованию случаев коррупционных правонарушений и применению

мер дисциплинарного воздействия, по проведению проверок соблюдения

антикоррупционных запретов, ограничений и исполнению обязанностей,

по внедрению антикоррупционных стандартов исполнения функций и

предоставления услуг, по обеспечению соблюдения антикоррупционных

этических стандартов поведения на государственной и муниципальной

службе.

В соответствии с подп. «о» пункта 2 Указа Президента Российской

Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях

совершенствования системы государственного управления»

Правительство Российской Федерации обязано было до 1 сентября 2012

года в рамках реформирования и развития государственной гражданской

службы предусмотреть возможность участия на паритетных началах

представителей общественных советов при органах государственной

власти Российской Федерации в деятельности конкурсных и

аттестационных комиссий этих органов. Реализация данного требования

предполагает внесений изменений в Федеральный закон «О

государственной гражданской службе Российской Федерации», в указы

Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 года № 110 и 112

«О проведении аттестации государственных гражданских служащих

Российской Федерации», «О конкурсе на замещение вакантной должности

государственной гражданской службы Российской Федерации. Ни в один

из названных нормативных правовых актов на 1 ноября 2012 года

соответствующие изменения внесены не были.

Предполагалось также внедрение новых принципов кадровой

политики в системе государственной гражданской службы:

создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного

отбора кандидатов на замещение должностей государственной

гражданской службы, включая проведение дистанционных экзаменов с

использованием информационно-телекоммуникационных сетей и

информационных технологий и формирование единой базы вакансий;

расширение практики использования испытательного срока при

замещении должностей государственной гражданской службы;


16

формирование кадровых резервов посредством подбора,

подготовки и карьерного роста кандидатов на замещение должностей

государственной гражданской службы и их активное практическое

использование;

формирование перечня квалификационных требований для

замещения должностей государственной гражданской службы на основе

компетентностного подхода - в зависимости от конкретных должностных

обязанностей и функций, а также от принадлежности к определенным

профессиональным группам;

расширение использования механизма ротации применительно к

государственным гражданским служащим, замещающим должности

большинства категорий и групп должностей государственной

гражданской службы (каждые 3 - 6 лет);

развитие института наставничества на государственной

гражданской службе;

установление особого порядка оплаты труда государственных

гражданских служащих в зависимости от достижения показателей

результативности профессиональной служебной деятельности, а также

единого подхода к осуществлению выплаты государственным

гражданским служащим премий за выполнение особо важных и сложных

заданий по результатам работы;

применение системы комплексной оценки деятельности

государственных гражданских служащих с использованием ключевых

показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, в

том числе на базе социальных сетей и с учетом мнения сетевых

сообществ;

совершенствование системы материальной и моральной мотивации

государственных гражданских служащих, доведение уровня оплаты их

труда до конкурентного на рынке труда, увеличение в оплате труда

государственных гражданских служащих доли, обусловленной реальной

эффективностью их работы;

введение на государственной гражданской службе системы

профессионально-функциональных групп, предусмотрев классификацию

должностей государственной гражданской службы с учетом особенностей

деятельности государственных органов, отражающих отраслевую

структуру государственного управления.


17

Все перечисленные меры должны способствовать снижению

коррупционных рисков, повышению эффективности и прозрачности

прохождения государственной службы, отбору на государственную

службу наиболее перспективных, порядочных, профессиональных

претендентов, повышению эффективности общественного контроля за

продвижением на государственной службе.

Приходится констатировать, что практически ни по одному из

предусмотренных Указом направлений совершенствования кадровой

политики не было принято нормативных правовых актов,

обеспечивающих реализацию соответствующих мер.

Внедрение антикоррупционных стандартов в сфере управления

государственной и муниципальной службой предполагает соблюдение

следующих основополагающих требований:

создание полноценной конкурентной среды при назначении на

государственные и муниципальные должности и карьерном росте

государственных и муниципальных служащих, исключающей принятие

кадровых решений в зависимости от личных предпочтений руководителей

государственных и муниципальных органов, максимальное сокращение

перечня должностей, замещаемых во внеконкурсном порядке;

внедрение механизмов учета общественного мнения при оценке

деятельности руководителей, а также иных служащих,

взаимодействующих в процессе исполнения служебных обязанностей с

гражданами и организациями, в том числе в рамках процедур аттестации,

назначения на вышестоящую должность и др.;

внедрение дополнительных механизмов защиты государственных и

муниципальных служащих, заявивших о противоправной деятельности

руководителей государственных и муниципальных органов, отказавшихся

выполнять неправомерные приказы, вплоть до гарантий перевода в иной

государственной или муниципальный орган с сохранением всех иных

существенных условий контракта (договора);

формирование прозрачных моделей карьерного роста

государственных служащих, обеспечивающих неуклонное продвижение

по карьерной лестнице при условии безупречного выполнения служебных

обязанностей, рост профессиональной компетентности, замещение

должностей более высокой группы;


18

постоянное усиление (повышение, развитие) социальных гарантий

и компенсаций, направленное на выравнивание диспропорций в оплате

труда в частном секторе и на публичной службе;

развитие имеющихся и создание новых механизмов участия

представителей гражданского общества в обсуждении и принятии

важнейших кадровых решений с целью реализации функции

общественного контроля.

Следует обратить внимание на необходимость комплексного

подхода к совершенствованию кадровых технологий на федеральной

государственной службе, государственной гражданской службе субъектов

Российской Федерации и на муниципальной службе, а также на

необходимость учета специфики военной и правоохранительной службы,

которые в полной мере не были учтены в выработанных рекомендациях.

1.2. Механизмы обратной связи

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13

апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия

коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-

2011 годы» Минэкономразвития России обобщало практику рассмотрения

федеральными органами исполнительной власти обращений граждан и

организаций о фактах коррупционных проявлений. Однако результаты

этой работы, к сожалению, не стали достоянием общественности и не

проходили публичного обсуждения.

По отдельным же докладам о результатах деятельности

федеральных органов исполнительной власти можно сделать следующие

выводы:

во-первых, отсутствует единообразный подход к оценке обращения

как имеющего отношение к тематике коррупции – например, возникает

вопрос, при каких условиях обращение, в котором указывается на

затягивание должностным лицом принятия решения по заявлению

гражданина, следует отнести к обращениям о фактах коррупционных

проявлений;


19

во-вторых, обращения по фактам коррупции занимают совершенно

незначительное место в общем объеме поступающих обращений, при этом

их незначительный объем не может свидетельствовать об отсутствии

какой-либо коррупционной практики в силу заинтересованности обеих

сторон в совершении коррупционной сделки; следовательно, анализ

поступивших обращений не дает полноценной картины возможных

коррупционных практик;

в-третьих, наличие обращений по фактам коррупционных

проявлений, в том числе обращений государственных и муниципальных

служащих во многом зависит от уровня правовой защищенности лица,

направившего обращение – до тех пор, пока не будет создан полноценный

механизм, исключающий неправомерное воздействие на лицо,

направившее обращение, гарантирующий ему соблюдение его прав и

законных интересов, рассчитывать на инициативу и желание граждан

сотрудничать с уполномоченными органами не приходится;

в-четвертых, обращения граждан и организаций в соответствии с

пунктом 10 Указа Президента Российской Федерации от 21.09. 2009 г. №

1065 не являются основанием для проведения проверки соблюдения

государственными служащими установленных законодательством о

противодействии коррупции ограничений, запретов и исполнения ими

соответствующих обязанностей.

Следует рассмотреть вопрос о целесообразности формирования

особой правовой процедуры рассмотрения обращений граждан и

организаций, содержащих информацию о фактах коррупционных

проявлений в деятельности должностных лиц государственных и

муниципальных органов, а также подведомственных им государственных

и муниципальных учреждений и предприятий, предусматривающей:

обязательное информирование органов прокуратуры и иных

правоохранительных органов о факте поступления обращения;

обязательное информирование вышестоящих органов

(должностных лиц) о факте поступления обращения;

проведение в отношении каждого обращения служебного

расследования, результаты которого могут являться основанием для

назначения служебной проверки в отношении конкретного должностного

лица;

распространение института служебной проверки на должностных


20

лиц государственных и муниципальных учреждений и предприятий, а

также иных коммерческих организаций, выполняющих публичные

функции;

в случае признания обращения необоснованным, установления

отсутствия оснований для применения мер ответственности, материалы

проверки и рассмотрения обращения в обязательном порядке направлять в

органы прокуратуры и в вышестоящие органы (вышестоящему

должностному лицу);

лицу, направившему обращение, содержащее информацию о

фактах коррупционных проявлений, должна быть обеспечена надлежащая

правовая защита от преследования со стороны тех должностных лиц, в

отношении которых им направлена соответствующая информация – такое

лицо, при условии, что представленная информация не обладает

признаками клеветы, должно иметь гарантии нормального продолжения

своей профессиональной или служебной деятельности, не подвергаться

дополнительным проверкам, и т.п.

В 2012 году шире стали использоваться информационные

технологии прямого и опосредованного общения с гражданами. На

официальных сайтах министерств и ведомств есть странички,

посвященные противодействию коррупции, где доступна для

пользователей вся нормативно-правовая база, указан телефон доверия, по

которому гражданин может обратиться с вопросом или жалобой.

Получили новое развитие механизмы привлечения институтов

гражданского общества к обсуждению важнейших проектов нормативных

правовых актов и раскрытию информации об их подготовке,

предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации

от 25 августа 2012 г. № 851, а также концепцию формирования механизма

публичного представления предложений граждан Российской Федерации

с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет

для рассмотрения в Правительстве Российской Федерации предложений,

получивших поддержку не менее 100 тыс. граждан Российской Федерации

в течение одного года.

В целях координации взаимодействия федеральных органов

исполнительной власти с представителями гражданского общества,

общественными объединениями и предпринимательским сообществом в

сфере формирования и функционирования системы «Открытое

правительство» была образована Правительственная комиссия по


21

координации деятельности «Открытого правительства»15

. Комиссия

призвана обеспечить исполнение ряда важнейших функций,

направленных на обеспечение открытости деятельности органов

государственной власти и органов местного самоуправления, на

совершенствование механизмов общественного контроля, формирование

стандартов взаимодействия государственных и муниципальных органов с

институтами гражданского общества.

Аналогичные механизмы «Открытого правительства»

формируются на уровне субъектов Российской Федерации, например,

распоряжением мэра Москвы от 28 августа 2012 года № 706-РМ «О мерах

по реализации системы «Открытое правительство» в городе Москве»

поручено разработать соответствующий план мероприятий, а

правительство Санкт-Петербурга уже утвердило постановление от 15

октября 2012 года № 1108 «О внедрении принципов и механизмов

открытого правительства в деятельность исполнительных органов

государственной власти Санкт-Петербурга», содержащее развернутый

план мероприятий.

В то же время, пока еще далеко не полностью реализовано

направление повышения информационной открытости органов власти на

всех уровнях.

Не всегда государственные и муниципальные органы размещают

информацию о результатах функционирования «телефона доверия» -

сколько лиц воспользовалось возможностью сообщить о фактах

коррупционных и иных нарушений, какого рода были эти сообщения, с

какими коррупционными проявлениями и рисками они были связаны,

какие меры по результатам обращений были приняты.

Сегодня невозможно говорить об информационной открытости,

если отсутствует практика размещения полной, актуальной и доступной

информации в сети Интернет, на соответствующих официальных сайтах

органов исполнительной, законодательной и судебной власти.

В соответствии с Национальным планом противодействия

коррупции на 2012-2013 годы Правительство Российской Федерации

обязано установить единые требования к размещению и наполнению

подразделов официальных сайтов федеральных государственных органов

по профилактике коррупционных и иных правонарушений.

15

См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2012 года № 773.


22

Общественная палата совместно с Московской государственной

юридической академией в 2012 году провела мониторинг и составила

рейтинг регионов по степени эффективности реализации положений

Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении

доступа к информации о деятельности государственных органов и органов

местного самоуправления". При проведении мониторинга была

проанализирована информационная доступность государственных

органов и органов местного самоуправления для населения по следующим

критериям:

1. наличие сайта;

2. наличие почтовых и адресных реквизитов, телефона, факса, адреса

электронной почты (e-mail) и их достоверность;

3. наличие информации о графике работы;

4. наличие информации о руководителе органа и его заместителях;

5. наличие информации о порядке приема граждан руководителем

органа и его заместителями;

6. наличие информации о порядке рассмотрения обращений граждан;

7. наличие интернет-приемной;

8. актуальность и частота обновления новостей.


23

Исследование показало, что до сих пор далеко не все органы

государственной власти представлены в сети Интернет, отсутствуют

сайты большинства органов муниципального уровня.

Высокая Удовлетворительная Низкая

Забайкальский край Приморский край Пермский край Ставропольский край Курская область Новгородская область Омская область, Санкт-Петербург Саратовская область Тверская область Смоленская область Сахалинская область

Республика Адыгея Республика Алтай Республика Ингушетия Карачаево-Черкесская Республика Республика Мордовия Республика Саха (Якутия) Республика Северная Осетия – Алания Республика Татарстан (Татарстан) Камчатский край Красноярский край Хабаровский край Астраханская область Брянская область Волгоградская область Вологодская область Иркутская область Кировская область Костромская область Липецкая область Магаданская область Курганская область Мурманская область Московская область Нижегородская область Новосибирская область Оренбургская область Рязанская область Самарская область Тульская область Ханты-Мансийский автономный округ - Югра Ненецкий автономный округ

Республика Бурятия Кабардино-Балкарская Республика Республика Калмыкия Республика Карелия Республика Хакасия Чеченская Республика Чувашская Республика – Чувашия Алтайский край Краснодарский край Архангельская область Белгородская область Владимирская область, Воронежская область Калужская область Орловская область Пензенская область Свердловская область Томская область Ульяновская область Челябинская область Ярославская область Еврейская автономная область Чукотский автономный округ Ямало-Ненецкий автономный округ


24

Интернет-страницы федеральных органов государственной власти

значительно отличаются от сайтов органов власти субъектов.

Содержание информации, размещенной на многих официальных

сайтах органов власти, не отвечает принципу свободы поиска, получения,

передачи и распространения информации о деятельности

государственных органов, общепринятым техническим требованиям,

предъявляемым к содержанию сайтов, потребностям физических и

юридических лиц в получении информации из государственных

информационных ресурсов. Отсутствует единообразие в структуре и

информационном наполнении официальных сайтов органов

государственной власти.

Еще одним недостатком является функция обратной связи, которая

отсутствует у большинства сайтов муниципальных органов власти.

Многие из существующих интернет-приемных крайне формализованы:

отсутствуют сопроводительные записи, введено избыточное количество

полей для обязательного заполнения.

Недостаточно внимания уделяется соблюдению сроков и

периодичности размещения на официальных сайтах новостной и иной

социально значимой информации.

Размещенная на сайтах информация не обладает дополнительными

интерактивными сервисами, такими как наличие персонализации на сайте

для индивидуального учета и удовлетворения интересов посетителя,

наличие специальных возможностей для загрузки страниц с

использованием карманного персонального компьютера, а также сотового

телефона.

Результаты мониторинга показывают, что крайне актуальной

является задача определения и закрепления в соответствующем

законодательстве правовых, технологических, программных,

лингвистических и организационных требований, предъявляемых к

официальным сайтам органов власти, а работа, связанная с обеспечением

доступа к информации о деятельности государственных органов и органов

местного самоуправления, должна носить системный характер.

Антикоррупционные разделы официальных сайтов

государственных и муниципальных органов должны выполнять

следующие функции:

информировать институты гражданского общества о реализуемой

Общественная па�

h ; s ? k l < ? g g : i : e : l : k k b c k d h c ? > ? j ... · Е.А.Лукьянова,...

Documents