1. Ttulo original:Tools to Support Participatory Urban Decision Making. Urban Governance Toolkit Series The United Nations Programme for Human Settlements (UN-Habitat), Nairobi, Kenya, 2001Traduccin de: Paulina Matta V. (Ediciones SUR)Revisada por Fernando Patio M. (UN-Habitat, ROLAC, Rio de Janeiro, Brasil) de esta edicin y maqueta: Ediciones SUR, 2002 Jos M. Infante 85, Providencia, Santiago de Chile edicionessur@sitiosur.cl www.sitiosur.clInscripcin RPI n: 127.832ISBN n: 956-208-067-6Ilustracin de portada y portadillas: Vicente Rojo, Para iluminar (Mxico: Ediciones del Ermitao, Serie Letra y Color, 1984)Diseo de portada Paula Rodrguez M. / Ediciones SURDiagramacin y composicin: Andoni MartijaCorreccin de pruebas: Edison PrezGestin editorial: Luis Sols D.Impresin: LOM Ediciones Concha y Toro 25, Santiago de Chile impresos@edicioneslom.clIMPRESO EN CHILE / PRINTED INCHILE

2. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat) HERRAMIENTAS PARA UNAGESTIN URBANA PARTICIPATIVA Coleccin de Manuales Ediciones SUR

3. ContenidoPrefacio ixSiglas y abreviaturas xEspaol / ingls xIngls / espaol xiAgradecimientos xiiiSECCIN 1Introduccin 11.1 Contexto y marco general 21.2 El proceso participativo de toma de decisiones para la gestin urbana 4Fase I: Preparativos y movilizacin de actores urbanos 6Fase II: Priorizacin de temas problemas y compromiso de los actores 7Fase III: Formulacin y aplicacin de estrategias 8Fase IV: Seguimiento y consolidacin 91.3 Esta caja de herramientas 111.4 Aplicacin local de los instrumentos generales 14SECCIN 2Instrumentos de apoyo al proceso participativo de toma de decisionespara la gestin urbana 172.1 Lista de Verificacin Municipal 182.2 Anlisis de Actores 222.3 Perfil 282.4 Evaluacin de Vulnerabilidad 352.5 Documento Propuesta 372.6 Herramientas con perspectiva de gnero 412.7 Facilitacin 452.8 Consulta Urbana 492.9 Pacto Urbano 582.10 Grupo de Trabajo Multi-actoral 622.11 Plan de Accin 672.12 Formulacin de Programas Operacionales 722.13 Proyecto Demostrativo 772.14 Sistemas de Informacin para la Gestin Medioambiental 812.15 Resolucin de conflictos 872.16 Monitoreo 912.17 Directrices para la evaluacin de programas 952.18 Institucionalizacin 98

4. SECCIN 3Glosario 103SECCIN 4Referencias detalladas Las Pginas Amarillas 1114.1 Lista alfabtica de herramientas 1134.2 Herramientas ordenadas segn Fase (del Proceso Participativo de Toma de Decisiones en el mbito Urbano) 1144.3 Lista descriptiva por organizaciones 1154.3.1 Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat) / United Nations Programme for Human Settlements (UN-Habitat) 1154.3.2 El Banco Mundial 1364.3.3 El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) / The United Nations Development Programme (UNDP) 1394.3.4 Consejo Internacional para Iniciativas Medioambientales Locales / International Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI) 1404.3.5 Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) 1414.3.6 Federacin de Municipalidades Canadienses (FMC) / Federation of Canadian Municipalities (FCM) 1424.3.7 Instituto de Estudios sobre Seguridad / Institute for Security Studies 1444.3.8 Centro Internacional para la Prevencin de la Delincuencia / International Centre for the Prevention of Crime 1454.3.9 Comit Nacional para la Cooperacin Internacional y el Desarrollo Sustentable / National Committee for International Cooperation and Sustainable Development (NCDO) 1474.3.10 Agencia Internacional de Cooperacin de la Asociacin de Municipalidades Neerlandesas / International Co-operation Agengy of the Association of Netherlands Municipalities (VNG) 1484.3.11 Herramientas desarrolladas/utilizadas por diferentes asociados 149

5. PrefacioLa experiencia de muchos aos ha demostrado la utilidad que tiene la participacin de un espec-tro amplio de actores, incluidos los sectores ms frecuentemente marginalizados, en la toma dedecisiones relativas a la gestin de las ciudades. En esta materia, los procesos participativos hanlogrado importantes resultados en la mitigacin de la pobreza y la mejora de las condiciones devida en el medio urbano. Fruto de ello ha sido la elaboracin y puesta en prctica de un vastoarsenal de herramientas de apoyo a la toma de decisiones participativa. El Programa de las Nacio-nes Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat), a travs de sus diversos programasregionales e internacionales orientados a las ciudades, ha sido partcipe de esta experiencia, con-tribuyendo en el desarrollo, afinamiento y aplicacin de dichas polticas. Esta caja de herramientas de apoyo a la participacin en la toma de decisiones urbanasconstituye uno de los productos emblemticos de la Campaa Mundial por una MejorGobernabilidad Urbana, una accin dirigida por UN-Habitat en colaboracin con diversos asocia-dos. Como un punto de entrada estratgico para la realizacin de la Agenda Habitat, la meta deesta Campaa en el mbito del desarrollo es contribuir a la erradicacin de la pobreza a travs deun mejor gobierno urbano.A tal fin, la Campaa apunta a aumentar en los gobiernos locales, y enotros grupos de inters, su capacidad para ejercer mejores gobiernos en el mbito urbano. Eltema central de la Campaa es la inclusin, lo que refleja su visin y su estrategia. La visin esayudar a construir la Ciudad Incluyente, el lugar donde todos, sin importar ingresos, gnero,edad, raza o religin, puedan participar productiva y positivamente en las oportunidades queofrece la vida urbana. Los procesos participativos de toma de decisiones son mecanismos esenciales para hacerrealidad la Ciudad Incluyente. El instrumental que aqu presentamos ha sido diseado paraampliar el conocimiento y capacidades de las municipalidades y, de manera especial, de quienesoperan en el campo del gobierno urbano, mediante el perfeccionamiento de los enfoquesparticipativos y el apoyo a su institucionalizacin. Su propsito es, entonces, contribuir a la cons-truccin de la Ciudad Incluyente. El componente de asociatividad ha sido un factor esencial en el enfoque de la Campaa poruna Mejor Gobernabilidad Urbana. As, en el desarrollo de la estrategia, visin y productos de laCampaa se ha involucrado toda una gama de socios internacionales y regionales. Este conjuntode instrumentos, adems de dar relevancia a los diversos mecanismos elaborados y aplicados porUN-Habitat a lo largo de los aos, incluye tambin instrumentos de carcter participativo desa-rrollados por los Socios, quienes al mismo tiempo han enriquecido todo el conjunto con suscomentarios y sugerencias. Esta caja de herramientas contribuir a ampliar el dilogo, fomentar las iniciativas y crear lascapacidades para el buen gobierno de las ciudades. Su contenido integrar una base de datoselectrnica de instrumentos que incluir los diversos principios impulsados por la Campaa deGobernabilidad Urbana, y que ser actualizada peridicamente. Anna Kajumulo Tibaijuka Directora Ejecutiva UN-Habitat

6. Siglas y abreviaturasESPAOL / INGLSAL21 Agenda Local 21 / LA21, Localizing Agenda 21BGU Buena Gobernabilidad Urbana / GUG, Good Urban GovernanceBM Banco Mundial / WB,World BankCMGU Campaa por una Mejor Gobernabilidad Urbana / GUGC, Good Urban Governance CampaignCNUAH Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Habitat) / UNCHS, United Nations Centre for Human Settlements (Habitat)*CU Consulta Urbana / CC, City ConsultationEDC Estrategia de Desarrollo de la Ciudad / CDS, City Development StrategyFCM Federation of Canadian Municipalities / Federacin de Municipalidades Canadienses* *GTZ Cooperacin Tcnica Alemana [Deutsche Gesellschaft fr TechnischeGU Zusammenarbeit]ICLEI Gobernabilidad Urbana / UG, Urban Governance International Council for Local Environmental Initiatives / Consejo Internacional paraNCDO Iniciativas Locales Medioambientales National Committee for International Cooperation, and Sustainable Development /OCB Comisin Nacional para la Cooperacin Internacional y el Desarrollo SustentableONG Organizaciones Comunitarias de Base / CBO, Community Based OrganisationsPCS Organizaciones No Gubernamentales /NGO, Non Governmental OrganisationsPDC Programa de Ciudades Sustentables / SCP, Sustainable Cities ProgrammePGM Programa de Desarrollo Comunitario / CDP, Community Development Programme Planificacin y Gestin Medioambiental / EPM, Environmental Planning andPGU ManagementPMD Programa de Gestin Urbana / UMP, Urban Management ProgrammePNUD Programa para el Manejo de Desastres / DMP, Disaster Management Programme Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo / UNDP, United NationsPNUMA Development Programme Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente / UNEP, United NationsSIG Environment ProgrammeSIGA Sistemas de Informacin Geogrfica / GIS, Geographic Information Systems Sistemas de Informacin para la Gestin Ambiental / EMIS, Environmental ManagementSIGAC Information Systems Sistemas de Informacin para la Gestin Ambiental Comunitaria / CEMIS, CommunitySIGU Environmental Management Information Systems Sistemas de Informacin para la Gestin Urbana / UMIS, Urban ManagementTI Information SystemsUN-Habitat Programa dede la Informacin / IT, para los Asentamientos Humanos / United Nations Tecnologa las Naciones Unidas Information Technology Programme for Human SettlementsVNG Agencia Internacional de Cooperacin de la Asociacin de Municipalidades de los Pases Bajos [Verenigeng Van Nederlandse Gemeenten]ZOPP Planificacin de Proyectos Orientada a los Objetivos [Ziel-Orientierte Project Planung]* Actualmente cambiado a Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos / The United Nations Programme for Human Settlements (UN-Habitat). (N. de la T.)** En los casos de nombres institucionales conocidos por su sigla original, sta no se ha traducido. (N. de la T.)

7. INGLS / ESPAOLCBO Community Based Organisations / OCB, Organizaciones Comunitarias de BaseCC City Consultation / CU, Consulta UrbanaCDP Community Development Programme / PDC, Programa de Desarrollo ComunitarioCDS City Development Strategy / EDC, Estrategia de Desarrollo de la CiudadCEMI Community Environmental Management Information Systems / SIGAC, Sistemas deS Informacin para la Gestin Ambiental ComunitariaDMP Disaster Management Programme / PMD, Programa para el Manejo de Desastres Environmental Management Information Systems / SIGA, Sistemas de InformacinEMIS para la Gestin Ambiental Environmental Planning and Management / PGM, Planificacin y GestinEP MedioambientalM Federation of Canadian Municipalities / Federacin de Municipalidades CanadiensesFCM Geographic Information Systems / SIG, Sistemas de Informacin GeogrficaGIS Cooperacin Tcnica Alemana [Deutsche Gesellschaft fr TechnischeGTZ Zusammenarbeit]GUG Good Urban Governance / BGU, Buena Gobernabilidad UrbanaGUGC Good Urban Governance Campaign / CMGU, Campaa por una Mejor Gobernabilidad UrbanaICLEI International Council for Local Environmental Initiatives / Consejo Internacional para Iniciativas Locales MedioambientalesIT Information Technology / TI,Tecnologa de la InformacinLA21 Localizing Agenda 21 / AL21, Agenda Local 21NCDO National Committee for International Cooperation, and Sustainable Development / Comisin Nacional para la Cooperacin Internacional y el Desarrollo SustentableNGOs Non Governmental Organisations / ONG, Organizaciones No GubernamentalesSCP Sustainable Cities Programme / PCS, Programa de Ciudades SustentablesUG Urban Governance / GU, Gobernabilidad UrbanaUMIS Urban Management Information Systems / SIGU, Sistemas de Informacin para la Gestin UrbanaUMP Urban Management Programme / PGU, Programa de Gestin UrbanaUNDP United Nations Development Programme / PNUD, Programa de las Naciones Uni- das para el DesarrolloUNEP United Nations Environment Programme / PNUMA, Programa de las Naciones Uni- das para el Medio Ambiente United Nations Centre for Human Settlements (Habitat) / CNUAH, Centro de lasUNCHS Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Habitat)***UN-Habitat United Nations Programme for Human Settlements / Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos HumanosVNG [Verenigeng Van Nederlandse Gemeenten] Agencia Internacional de Cooperacin de laWB Asociacin de Municipalidades de los Pases BajosZOPP World Bank / BM, Banco Mundial [Ziel-Orientierte Project Planung] Planificacin de Proyectos Orientada a los Objetivos*** Actualmente cambiado a The United Nations Programme for Human Settlements (UN-Habitat) / Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat). (N. de la T.)

8. AGRADECIMIENTOSEste volumen es el primero de una serie de cajas de herramientas diseadas para promover yapoyar la Campaa de Gobernabilidad Urbana. Es producto del esfuerzo concertado de un peque-o grupo de profesionales de UN-Habitat, trabajo que se prolong a lo largo de un ao. Participa- Direccin Paul Taylorron en ese equipo Jean-Christoph Adrian, Liz Case, Andre Dzikus, Chris Hutton, Gulelat Kebede,Cecilia Kinuthia-Njenga, Dinesh Mehta, Chirs Radford, Soraza Smaoun, Raf Tuts, FranzVanderschueren Coordinaciny Sara Wakeham. En tanto miembros de este equipo inter-disciplinario, deliberaron y recogieron Gulelat Kebedeideas hasta establecer el diseo y estructura de esta caja de herramientas, prepararon notas para el Chris Redfordanlisis y se reunieron ms de una docena de veces para examinar, enriquecer y reforzar las nocio-nes e instrumentos que aqu se entregan. Adems, presentaron y compartieron las experiencias Redaccin Jean-Christophe Adrianoperacionales de sus respectivos programas el Programa de Manejo de Desastres, la Agenda Bernd DeckerLocal 21, el Programa Ciudades Ms Seguras, el Programa de Ciudades Sustentables y el Programa Jorge Gavidiade Gestin Urbana en la aplicacin y adaptacin de las diversas herramientas de las cuales da Chris Huttoncuenta esta publicacin. El equipo de trabajo cont con el apoyo de Bridget Oballa, Consultora Gulelat Kebedenacional que sirvi de enlace entre sus integrantes y contribuy a la coordinacin del trabajo, a la Cecilia Kinuthia-Njengaintegracin sistemtica de las notas para la discusin, y a la redaccin y edicin de este texto. Dinesh Mehta Bridget OballaLa coordinacin del ejercicio incluy una reflexin inicial sobre la estructura de esta caja de herra- Chris Radfordmientas y su proceso de produccin, y tambin innumerables revisiones y reformulaciones de los Soraya Smaounborradores, para completar vacos y asegurar la claridad y coherencia conceptual. Raf TutsAgradecemos a Mohamed El Sioufi, Kibe Muigai y Nick You, que se dieron tiempo para leer y Edicincomentar los borradores. En especial reconocemos el aporte de Jorge Gavidia, cuyas crticas y Douglas McCallumcomentarios contribuyeron a una mayor claridad en el contexto y estructura general del texto.Nuestra ms sincera gratitud a Yves Cabannes y Felicity Rose, del PGU (Coordinacin Regionalpara Amrica Latina y el Caribe); Kerstin Castenfors, de la Red de Autoridades Locales para Desas-tres y Emergencias; Sarath Fernando,Vice-Comisaria del Concejo Municipal de Dehiwala Mt. Lavinia,Gran Colombo (Sri Lanka); y Carole Rakodi, de Cardiff University, por sus comentarios y contribu-ciones.Gulelat KebedePunto Focal, Caja de HerramientasCampaa por una Mejor Gobernabilidad UrbanaUN-HabitatNairobi xiii

9. SECCIN1 I N T R O D U C C I N

10. 1.1 CONTEXTO Y MARCO GENERAL La gobernabilidad urbana es un proceso dinmico en el cual las competencias y res- ponsabilidades continuamente se transforman o agregan a las tareas de las autoridades locales y de sus asociados en la gestin urbana. Hay tambin una constante presin sobre las autoridades de la ciudad para que den respuestas ms eficientes y eficaces a las de- mandas de los ciudadanos y de los territorios bajo su administracin. Consecuencia de lo anterior es una constante demanda por nuevas herramientas de gestin que sirvan de base a procesos generadores de una mejor manera de gobernar las ciudades. Para responder a esa demanda, las autoridades locales, sus asociados naciona- les, grupos de investigacin y de capacitacin, organizaciones internacionales y otras instituciones de apoyo externas han desarrollado innumerables guas y herramientas. El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-Habitat), al igual que otras organizaciones internacionales, tambin ha contribuido en este mbito, en especial como punto focal para el desarrollo de la Agenda Habitat.1 Lo ha hecho prin- cipalmente a travs de algunas actividades de apoyo mundial e interregional, como el Programa de Gestin Urbana (PGU), el Programa para el Manejo de Desastres (PMD), el Programa Ciudades Sustentables (PCS), el Programa de Desarrollo Comunitario (PDC) y el Programa de Capacitacin para el Liderazgo Social. Como resultado, se cuenta con todo un bagaje de instrumentos destinados a reforzar distintos aspectos de la gobernabilidad urbana. Pese a sus distintos orgenes, son en gran parte no slo compatibles, sino complementarios: si la variedad de demandas de los usuarios no puede ser satisfecha con un nico enfoque, la aplicacin atinada de instru- mentos diferentes, de manera aislada o en combinacin con otros, permitir que todos encuentren lo que necesitan. Sin embargo, a menudo los usuarios potenciales de estos tiles instrumentos los desconocen, por falta de un sistema referencial de amplia acepta- cin y fcil acceso que sirva de vnculo entre usuarios e instrumentos, y facilite su utiliza- cin mediante un sistema de referencia de apoyo tcnico y estudio de casos. La Campaa por una Mejor Gobernabilidad Urbana (CMGU)2 se ha comprometido, en- tonces, a superar estas restricciones mediante el establecimiento gradual de un Directo- rio y un Servicio de Referencia sobre Gobernabilidad Urbana que dar a los interesados fcil acceso a los instrumentos disponibles, como una manera de apoyar sus esfuerzos en pro de un buen gobierno urbano. La visin de largo plazo es que este Directorio est * El Diccionario de la Real Academia Espaola define gobernabilidad como: 1. Cualidad de gobernable; 2. gobernanza (arte o manera de gobernar). A su vez, define gobernanza como el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la econo- ma. As, al trmino ingls governance corresponde muy aproximadamente el espaol gobernanza, sobre todo considerando que gobernabilidad est todava demasiado teido del significado de cualidad de gobernable. No obstante, dado que las agencias internacionales han optado por gobernabilidad como traduccin de governance, nos hemos adaptado a ese uso, aunque en ocasiones utilizamos simplemente gobierno o buen gobierno. Vase tambin cmo define este texto la gobernabilidad urbana, en la seccin 3, Glosario. (N. de la T.) 1 UN-Habitat es la agencia de las Naciones Unidas que gua y sirve de foco para el desarrollo de la Agenda Habitat, en la cual los gobiernos se comprometen con los objetivos de vivienda adecuada para todos y desarrollo urbano sustentable. 2 La Campaa por una Mejor Gobernabilidad Urbana [Good Urban Governance Campaign] es una accin de alcance mundial llevada a cabo por una coalicin de programas asociados, con UN-Habitat como Secre- tariado. Su propsito es construir ciudades incluyentes a travs de un mejor gobierno urbano, en el entendido de que la toma de decisiones participativa para el desarrollo urbano es uno de los principales2 mecanismos para hacer de las ciudades incluyentes una realidad.

11. disponible en el sitio web de la CMGU, para dar libre acceso a herramientas que puedenser bajadas de la red por los usuarios de todo el mundo. Tambin se difundirn, segnla demanda, versiones impresas para aquellas ciudades sin o con escaso acceso a Internet.Este Directorio entregar informacin sobre un conjunto en constante expansin deinstrumentos de gestin urbana relacionados con o utilizados en la aplicacin de normaso principios operativos de buen gobierno urbano aceptadas internacionalmente: Com-promiso Cvico, Equidad, Transparencia y Rendicin de Cuentas (Accountability), Segu-ridad, Subsidiaridad, Eficiencia y Sustentabilidad. Al reunir informacin en un solo lu-gar, el Directorio tambin contribuir a identificar instancias donde los instrumentos sondbiles o estn insuficientemente desarrollados. UN-Habitat, junto con los socios intere-sados, facilitar entonces la elaboracin de nuevos instrumentos, que pueden ser difun-didos directamente y mediante su inclusin en el Directorio. Con el tiempo, el Directorioincluir un Sistema de Referencias para identificar cada instrumento mediante una se-rie de descriptores de atributos, que permitir hacer referencias cruzadas para un fcilacceso. (En el cuadro a continuacin se identifican algunos posibles descriptores.) As, seelaborar una base de datos con los descriptores como plantillas para guiar la bsquedade los usuarios y facilitar la ubicacin de herramientas segn diferentes categoras (porejemplo, segn fases del ciclo de toma de decisiones, principios normativos degobernabilidad, reas temticas, grupo de usuarios, uso primario, nivel geogrficode aplicacin, idiomas).Cuadro 1: Marco general de descriptores para ubicacin de herramientas Fase del ciclo de Principios Sector de Origen Idioma Grupo Meta Uso primariotoma de decisiones normativos de actividad o reas geogrfico- urbanas Gobernabilidad temticas aplicacin Urbana Preparativos y Gestin adminis- Autoridades movilizacin de Compromiso trativa locales Capacitacin Global Ingls actores urbanos Cvico Pobreza Sector privado Aplicacin Regin / pas Francs Priorizacin de Seguridad directa Ciudad o pro- Espaol temas y proble- Equidad Organizaciones mas y compro- Reduccin de la cvicas / comuni- Ruso miso de actores vulnerabilidad tarias Control, urbanos Transparencia monitoreo y rabe evaluacin Seguridad Economa Instituciones del vincia Chino Formulacin y Subsidiaridad sector pblico aplicacin de Medio ambiente nacional estrategias Eficiencia Seguimiento y Sustentabilidad consolidacin 3

12. 1.2 EL PROCESO PARTICIPATIVO DE TOMA DE DECISIONES PARA LA GESTIN URBANA Herramientas para una gestin urbana participativa es la primera de una serie de cajas de herramientas que sern preparadas en el marco de la Campaa por una Mejor Gobernabilidad Urbana, segn el concepto y visin de desarrollo de herramientas des- critos en la seccin 1.1. Este instrumental ha sido preparado a partir de una sntesis de 15 aos de experiencias prcticas e investigaciones llevadas a cabo por distintas ciudades, en asociacin con UN-Habitat, orientadas a mejorar las condiciones de vida de sus socie- dades mediante la participacin en la toma de decisiones urbanas. A travs de esas aso- ciaciones, las ciudades les han demostrado a UN-Habitat y a sus socios en la Campaa global, la importancia central de la toma de decisiones participativa para la Gobernabilidad Urbana. Con base en esta experiencia, pueden distinguirse cuatro fases fundamentales en el pro- ceso participativo de toma de decisiones urbanas: Preparativos y movilizacin de los actores urbanos. Priorizacin de temas y problemas, y compromiso de los actores urbanos. Formulacin y aplicacin de estrategias. Seguimiento y consolidacin. En la Figura 1 se da una visin general de la secuencia de aplicacin de estas cuatro fases en el marco del proceso participativo de toma de decisiones para la gestin urbana. Cada una de las fases ser descrita en detalle.4

13. Figura 1: Proceso participativo de toma de decisiones: Aplicacin por fase Lista de Documento de Planes de accin Herramientas verificacin propuesta de control Formulacin de (monitoreo) Facilitacin programa Evaluacin del municipalde los Anlisis Consulta Proyectos programa actores urbanos urbana demostrativos Institucionalizacin Elaboracin de Sistemas de un perfil Pacto urbano Informacin para la Equipo de gestin ambiental Evaluacin de trabajo multi- Resolucin de actoral conflictos Herramientas con perspectiva de gnero vulnerabilidadMovilizacin de los actores urbanosElaboracin de un perfil de la ciudad y de sus problemas 1Identificacin de los problemas claveExamen detallado de los problemasConstruccin de marcos de colaboracin y formacin de consensos 2Formalizacin del compromiso con los pasos futurosFormulacin de estrategias prioritariasNegociacin y acuerdo sobre planes de accinDiseo y puesta en marcha de proyectos demostrativos 3Integracin de proyectos y planes en enfoques estratgicosPuesta en marcha de planes de accinControl (monitoreo) y evaluacin 4Ampliacin de escala y rplicaInstitucionalizacin Fase I Fase II Fase III Fase IV Preparativos y Priorizacin de Formulacin y Seguimiento y mo vilizacin temas y proble- aplicacin de consolidacin de actores ur- mas y compro- estrategias banos miso de los ac- tores urbanos Grupos de trabajo inter-actorales Herramientas para la toma de decisiones participativa 5

14. FASE I: PREPARATIVOS Y MOVILIZACIN DE ACTORES URBANOS La Fase de preparativos y movilizacin de actores urbanos da inicio al proceso participativo de toma de decisiones, y comprende las siguientes etapas principales: movilizacin de actores urbanos; elaboracin de un perfil de la ciudad y de sus problemas; e identificacin de problemas clave. Movilizacin de actores urbanos. Una condicin crucial para un mejor gobierno urbano es que la comunidad local se identifique y comprometa con l, lo que requiere un consen- so incluyente construido a travs de consultas significativas a una amplia gama de participantes locales. Bien aplicado, esto redundar en una mejor comprensin de los problemas y de su complejidad por parte de los distintos actores involucrados, y en un compromiso de todos en cuanto a hacerse cargo de los problemas prioritarios en forma inter-sectorial (en la Fase II). Esto, a su vez, conducir a la negociacin de estrategias y planes de accin consensuales, cuya realizacin depender de redes asociativas amplias que para ello utilizan recursos locales e instrumentos adecuados (en la Fase III). Si inicialmente el foco est puesto en un grupo de actores clave o de dirigentes comunita- rios, a medida que el proceso avanza se identificarn y comprometern ms grupos de actores urbanos de distintas categoras. En ltimo trmino, se vern involucrados en el proceso todos los actores importantes, incluidos: aquellos que se ven afectados por un problema prioritario, o lo influyen significativamente; aquellos que poseen la informacin, las pericias o los recursos requeridos para la formu- lacin y aplicacin de estrategias; y aquellos que controlan instrumentos operativos. Un importante desafo durante esta Fase es encontrar la forma de identificar e involucrar a representantes de los grupos ms vulnerables o marginalizados, que a menudo no es- tn bien representados; en especial, los pobres y las mujeres, para de esta manera ser ver- daderamente incluyentes (vase 2.2 Anlisis de actores urbanos, y 2.6 Herramientas con perspectiva de gnero). Elaboracin de un perfil de la ciudad y de sus problemas. Experiencias urbanas exitosas ensean que un factor que favorece el compromiso de los distintos grupos de actores urbanos es su temprano involucramiento en la recopilacin y difusin de informacin tem{tica, analizada en un marco genrico que permite destacar los aspectos ms im- portantes, las reas problemticas y (muy en especial) las estructuras institucionales y administrativas. Un perfil puede abarcar la ciudad y estar orientado temticamente, puede centrarse en un problema especfico (por ejemplo, disposicin de los desechos slidos) o en un rea especfica (por ejemplo, suministro de servicios en un vecindario pobre espe- cfico, o presencia de la criminalidad en un rea geogrfica). Durante la elaboracin de un perfil de las situaciones en que se quiere intervenir, se puede aplicar provechosamen- te instrumentos tcnicos genricos para evaluaciones rpidas y encuestas socioeconmicas; e instrumentos temticos o conceptos, como el de las interacciones para el desarrollo ambiental (en el caso de manejo del medio ambiente) o el anlisis de condiciones de seguridad (en el caso de prevencin de la delincuencia (vase tambin instrumento 2.3 Ela- boracin de un perfil). A diferencia del anlisis tcnico tradicional, en el proceso participativo la elaboracin de un perfil descansa en el completo involucramiento de los actores urbanos. stos se incor- poran no slo para suministrar informacin, sino tambin para interpretar los datos y la informacin, relacionarlos con su propia experiencia y percepciones, y establecer conclu- siones basadas en consensos. Las iniciativas urbanas exitosas utilizan instrumentos como6

15. la Consulta Urbana y los Equipos de Trabajo multi-actorales (vase herramientas 2.8 y2.10, respectivamente), para maximizar una participacin sustantiva de los actores urba-nos en la elaboracin del perfil de la ciudad y fortalecer su compromiso con el proceso.Identificacin de problemas clave. El involucramiento de distintos grupos de actoresurbanos en la etapa de Elaboracin de un Perfil no slo les proporciona una mejor infor-macin sobre los temas que sern tratados; sino que al mismo tiempo, facilita la creacinde consenso entre ellos respecto de las materias clave. A lo largo de esta fase preliminarese consenso va evolucionando, para ser confirmado y respaldado pblicamente en laConsulta Urbana (en la Fase II). Las ciudades han descubierto que los procesosparticipativos y el compromiso de los actores otorgan legitimidad al desarrollo de estra-tegias de desarrollo urbano de largo plazo, que inevitablemente requieren conciliar con-flictos e intereses contrapuestos en torno a la distribucin de recursos. Tales procesosparticipativos ofrecen a los ciudadanos una plataforma para examinar dificultades estruc-turales (por ejemplo, un dficit fiscal persistente frente a una poblacin que va en aumento,y las mayores demandas por servicios mejores y de cobertura ms amplia); tambin paraanalizar problemas institucionales (por ejemplo, la falta de mecanismos de coordinacin, yla duplicacin y superposicin de funciones y responsabilidades), al igual que para la bs-queda de soluciones colectivas a tales problemas.FASE II: PRIORIZACIN DE TEMAS PROBLEMAS Y COMPROMISO DE LOS ACTORESEl paso siguiente en el proceso participativo de toma de decisiones es la fase dePriorizacin de temas problemas y compromiso de los actores, la cual tiene tres etapas,articuladas bsicamente en torno a la Consulta Urbana: examen detallado de los problemas; construccin de marcos de colaboracin y formacin de consensos; y formalizacin del compromiso con los pasos futuros.Examen detallado de problemas. Por lo general se realiza durante el proceso de desarro-llo de Documentos de propuesta (vase herramienta 2.5). Estos documentos, cuidadosa-mente estructurados y focalizados de manera muy precisa, ponen de relieve ciertos te-mas de inters, muestran cmo se manifiestan y son percibidos, ilustran las distintasmaneras en que han sido o pueden ser tratados (incluidas buenas pr{cticas de distin-tas partes del mundo), y despliegan un escenario para un debate informado y construc-tivo. Los documentos de propuesta no ofrecen soluciones prefabricadas o respuestasrpidas; ms bien, sintetizan el conocimiento disponible y sientan las bases para diver-sos anlisis, tanto generales como detallados, durante la Consulta Urbana.Construccin de marcos de colaboracin y formacin de consensos. Se trata de una activi-dad participativa medular, que por lo general se lleva a cabo a travs de una amplia Consul-ta Urbana (vase herramienta 2.8). La Consulta Urbana congrega a actores urbanos clave (p-blicos, privados y comunitarios) para debatir en conjunto sobre los problemas centrales iden-tificados en la Fase I, alcanzar un consenso respecto de cules materias deben enfrentarse deinmediato, y concertar dispositivos institucionales participativos para continuar el procesotras la Consulta. Por lo general, estos dispositivos implican forjar relaciones asociativas des-tinadas a: continuar identificando, revisando y ampliando aquellas materias consideradas consensualmente de inters prioritario; movilizar otros actores urbanos de diferentes niveles, y concordar una metodologa para involucrarlos a travs de su incorporacin a grupos de trabajo multi-actorales; concordar mecanismos para reforzar la coordinacin institucional; y 7

16. movilizar apoyo social y poltico a fin de lograr el compromiso necesario para poner en operacin grupos de trabajo multi-actorales con mecanismos de coordinacin institucionales. Formalizacin del compromiso con los pasos futuros. Se trata de uno de los productos clave de la Consulta Urbana. Todas las consultas que logran sus propsitos estn cuida- dosamente estructuradas, cuentan con facilitacin profesional, y presentan una coheren- cia sistemtica entre las discusiones plenarias y grupales, lo que estimula resultados concre- tos capaces de comprometer a los asociados para los pasos siguientes. Para formalizar los resultados de la Consulta, y en especial para comprometer pblicamente a los partici- pantes con los productos acordados, los grupos asociados negocian y firman Pactos Ur- banos (en ocasiones denominados Declaraciones de la Consulta: vase herramienta 2.9). FASE III: FORMULACIN Y APLICACIN DE ESTRATEGIAS La formulacin y aplicacin de una estrategia es la fase ms importante y quiz la ms larga del proceso participativo de toma de decisiones para el desarrollo urbano, y abarca cuatro etapas principales: formulacin de estrategias prioritarias; negociacin y acuerdo sobre planes de accin; diseo y puesta en marcha de proyectos demostrativos; e integracin de proyectos y planes en enfoques estratgicos. Para todas las actividades de esta Fase, las ciudades que han llevado a cabo iniciativas exitosas han forjado asociaciones materializadas en Equipos de Trabajo Multi-actorales cen- trados en torno a temas especficos. En ellos los actores continan compartiendo informa- cin, evaluando diferentes opciones, y diseando enfoques y actividades. Este proceso participativo permite mediar y conciliar intereses opuestos (vase herramienta 2.15 Reso- lucin de conflictos) y, a travs de la negociacin, alcanzar acuerdos en torno al uso con- junto de recursos para la solucin coordinada de problemas comunes. Formulacin de estrategias prioritarias. Esta etapa comienza con una definicin ms precisa de los problemas y mbitos de intervencin, dado que, segn lo muestra la expe- riencia, ellos no son nunca tan simples y claros como parecen al comienzo. Este proceso clarificador, que puede ser facilitado por el anlisis espacial / territorial (vase herramien- ta 2.14) o, en otras ocasiones, por el anlisis econmico y social, suministra una base slida sobre la cual el Equipo de Trabajo procede a revisar y evaluar las opciones estrat- gicas. Al dar cabida a las diferentes perspectivas de los distintos actores, el Equipo de Trabajo converge en un consenso sobre la visin estratgica que debe alcanzarse. Negociacin y acuerdo sobre planes de accin. Es el paso crucial que lleva a transfor- mar las estrategias en realidades concretas. En esta etapa, el Equipo de Trabajo desarrolla un trabajo tcnico detallado tendiente a elaborar planes de accin para la aplicacin de las estrategias convenidas. Esto requiere de amplias negociaciones, puesto que los pla- nes de accin deben basarse en el compromiso claro y especfico de cada uno de los actores (organizaciones), con la realizacin de determinadas acciones en los momentos convenidos, mediante el uso de los recursos financieros y de otro tipo que tambin se haya acordado. sta suele ser la etapa ms difcil del proceso, pero los planes de accin desarrollados de esta forma tienen muchas ms probabilidades de ser aplicados y exitosamente que los planes de accin tradicionales, elaborados por un solo sector e impuestos verticalmente. Diseo y puesta en marcha de proyectos demostrativos. sta es una tarea clave para el Equipo de Trabajo, que debiera ser asumida lo antes posible en el proceso. Consiste en la8 puesta en marcha de iniciativas de pequea escala por lo general inversiones de capi-

17. tal en el mbito local, o asistencia tcnica, diseadas para demostrar una nueva ma-nera de enfrentar una situacin que se quiere modificar. Estos proyectos, al ser peque-os, pueden ponerse en marcha con bastante rapidez, en especial si se les da prioridad atravs de procedimientos abreviados. Permiten probar en la prctica algunas de las ideassurgidas en los Equipos de Trabajo, y sirven especialmente para estimular la participa-cin y compromiso de los actores, a la vez que muestran resultados palpables.Integracin de proyectos y planes en enfoques estratgicos. Es una etapa a menudodescuidada, pero importante por dos razones. Primero, porque rene distintos aspectosde la labor de los Equipos de Trabajo, y genera una mayor conciencia sobre la realidadque se enfrenta y una comprensin ms acabada de ella. Segundo, porque cuando seanalizan las estrategias y planes de accin que han sido bien elaborados y los resultadosde sus proyectos demostrativos, y se llega a acuerdos sobre ello, se facilita su incorpora-cin a los presupuestos ejecutivos y disposiciones legislativas, de manera que se integrenoficialmente al aparato gubernamental. A menudo esto se logra mejor a travs de unTaller de Anlisis de Estrategias Urbanas (un pequeo evento consultivo).FASE IV: SEGUIMIENTO Y CONSOLIDACINEl seguimiento y consolidacin es la fase cuarta y final del proceso. En ella se ponen enprctica los planes de accin elaborados en la fase anterior, para proyectar todo el proce-so en el largo plazo. Esta fase, de final abierto, tiene cuatro etapas o aspectos: puesta en marcha de planes de accin; control (monitoreo) y evaluacin; ampliacin de escala y rplica; institucionalizacin.Puesta en marcha de planes de accin. Esta etapa contina durante toda la fase final, amedida que los planes de accin desarrollados y convenidos en la tercera fase vanimplementndose. No obstante, se debe mantener el elemento de participacin, ya que,segn muestra la experiencia, el involucramiento de los actores aumentasignificativamente la eficacia de las acciones. Esto es producto de la capacidad de utilizarlos conocimientos, energas y recursos de los actores, que a la vez se muestran msproclives a comprometerse con la iniciativa en curso. Por el contrario, el enfoque tradi-cional de simplemente derivar dicha iniciativa a una burocracia sectorial especfica, porlo general no da buenos resultados.Control (monitoreo) y evaluacin. stos debieran ser componentes ineludibles de laimplementacin de planes y estrategias. El proceso de control (monitoreo) entrega unflujo de informacin sistemtica que retroalimenta las acciones, lo que en todo momentopermite hacer los ajustes necesarios (vase herramientas 2.16 y 2.17). Esto tambin ofrece laoportunidad de captar y sintetizar las lecciones que entrega la experiencia, en especial laproveniente de los proyectos demostrativos, lo que entrega una base slida para replicarlos proyectos a una escala mayor y ms diversificada. Las lecciones centrales que entregala experiencia se refieren invariablemente a aspectos institucionales y administrativos,ms que tcnicos; esto lleva a concentrarse en cmo integrar el proceso participativo, ysus enfoques e instrumentos administrativos y de gestin, en la manera habitual dehacer las cosas.Ampliacin de escala y rplica. Esta etapa capitaliza los logros del proceso participativo,aprovechando lo hecho para aplicarlo de manera ms amplia y a una mayor escala. Eldesarrollo del proceso participativo requiere que se lo inicie una y otra vez, y sus efectosinmediatos siempre son limitados: se ejerce sobre unos pocos aspectos o temas de larealidad, y todos los proyectos demostrativos son extremadamente localizados. La am-pliacin de escala y rplica basada en la experiencia lograda son las maneras en que 9

18. tiene lugar el impacto mayor, a medida que se multiplican y expanden los nuevos enfo- ques y las iniciativas. Institucionalizacin. ste es el proceso de largo plazo en que se cambia la forma de hacer las cosas y se integra el nuevo proceso participativo en los procedimientos, ideas y prcticas de los actores e instituciones locales, hasta convertirse en hbito; esto es, en la nueva forma en que se hacen las cosas (vase herramienta 2.18). Esto no significa conge- lar los logros de la toma de decisiones participativa. Al contrario, por su naturaleza misma, el proceso participativo de toma de decisiones es dinmico y continuamente se autocorrige y autoafina, tanto porque involucra una amplia gama de actores como por- que incorpora diversas actividades de control (monitoreo) y revisin. En este sentido, la institucionalizacin es un esfuerzo de largo plazo que vincula el monitoreo y evaluacin y el aprendizaje de lecciones a partir de la experiencia, con la rplica y ampliacin de escala de las actividades y la consolidacin institucional del proceso en su totalidad. Es algo que seguir vivo en las entidades urbanas y sus socios mucho despus de que el enfoque participativo se haya desarrollado en todas sus fases.10

19. 1.3 ESTA CAJA DE HERRAMIENTASEsta caja de herramientas rene de manera sistemtica diversas herramientas indivi-duales que, juntas, sirven de base al proceso de gestin urbana participativa para una buenagobernabilidad urbana. Por tanto, las herramientas contenidas en ella estn organizadas deacuerdo a las principales Fases y Etapas de ese proceso, segn ha sido descrito en laseccin anterior. La relacin de las distintas herramientas con las cuatro fases del procesoparticipativo de toma de decisiones para la gestin urbana se muestra grficamente en laFigura 2.Figura 2: El proceso participativo y las herramientas que lo sustentan I: Preparativos y movilizacin de los IV: Seguimiento y consolidacin actores Lista de verificacin municipal Herramientas de control (monitoreo) Elaboracin de un perfil Evaluacin de programa Anlisis de los actores urbanos Evaluacin de vulnerabilidad Institucionalizacin Instrumentos con perspectiva de gnero Toma de decisiones participativa para la gestin urbana III: Formulacin y aplicacin de estrategias II: Priorizacin de temas problemas y compromiso de los actores Planes de accin Formulacin de programa Documento de propuesta Proyectos demostrativos Facilitacin Sistema de Informacin para la Gestin Consulta urbana Ambiental Pacto urbano Resolucin de conflictos Equipo de trabajo multi-actoralEn el Captulo 2 se presenta cada una de las herramientas mencionadas, con una descrip-cin estructurada segn los siguientes temas: Aspectos generales de la herramienta: su definicin y contexto en el marco de la toma de decisiones participativa para el desarrollo urbano; Principal(es) propsito(s) de la herramienta; Principios; Cmo funciona, elementos clave; Vnculos con las normas de gobernabilidad urbana; y Ejemplos urbanos de su aplicacin. 11

20. Un elemento crucial que ofrece la caja de herramientas es la potencial utilizacin (en Cap- tulo 2) de las referencias cruzadas que incluye sobre los materiales base que sustentan cada instrumento especfico. Esto sirve como gua para quienes quieran ampliar la informacin sobre cada instrumento que quiera ser utilizado. Tambin hay referencias a ciudades espe- cficas que han demostrado experiencia en el uso de estas herramientas para el fortaleci- miento de la gestin urbana participativa y el buen gobierno urbano en general. Los instrumentos mismos, tal como se seal antes, han sido sintetizados de experien- cias del mundo real (del trabajo de Habitat y sus socios a lo largo de muchos aos). No son conceptos acadmicos, sino herramientas genuinamente operacionales que pue- den ser utilizadas en situaciones prcticas. Con ellas, y relacionndolas sistemticamente con diversos aspectos de la toma de decisiones participativa para la gestin urbana, esta caja de herramientas tiene el potencial para satisfacer la urgente necesidad manifestada en todo el mundo por parte de quienes implementan en la prctica los programas urbanos. Tal instrumental les ofrece un gran apoyo para mejorar la gestin de las ciudades y ela- borar respuestas eficaces a sus urgentes necesidades en materia de desarrollo. La mayora de las herramientas que aqu se presentan han sido diseadas al servicio de fases especficas del proceso; no obstante, en la prctica, su aplicacin puede sobrepasar con mucho esas etapas; de hecho, muchas ciudades les han encontrado aplicacin en ms de una fase, en ocasiones como un mecanismo de apoyo permanente a lo largo del proceso (por ejemplo, instrumentos para la resolucin de conflictos, o sistemas para or- ganizar informacin urbana). El Cuadro 2, a continuacin, grafica el marco general en que pueden usarse los instrumentos. Habra que recordar, sin embargo, que el marco que describe el proceso de toma de decisiones no debe ser interpretado como una simple secuencia lineal de actividades. En la realidad, los procesos son ms desordenados, con importantes superposiciones entre las fases. Adems, algunas actividades pueden darse en diferentes fases; por ejemplo, los proyectos demostrativos, que pueden llevarse a cabo con xito en distintos momentos del proceso. El contexto y marco de esta caja de herramientas estn diseados en conformidad con la visin general del Directorio y Sistema de Referencia de Gobernabilidad Urbana des- crito en la seccin 1.1. Segn se explic all, este instrumental de apoyo a la toma de decisiones participativa en la gestin urbana es el primero en lo que ser una serie de cajas de herramientas. Desde el punto de vista de las caractersticas descriptivas que se presentan en el cuadro de la seccin 1.1, estar asociado con otros instrumentales (por aparecer) incluidos en el Directorio, a travs de los atributos que sean pertinentes de ese cuadro.12

21. Cuadro 2: Marco para la toma de decisiones participativa en el mbito urbano Fases Etapas Fase I: Preparativos y movilizacin de Movilizacin de actores actores Elaboracin de un perfil de la ciudad y sus problemas Identificacin de problemas clave Productos: Involucramiento de actores per- tinentes; informacin bsica sobre aspec- tos focalizados; consenso respecto de pro- Actividades: Identificar y movilizar a los actores; incrementar blemas centrales conducente a acuerdo so- conciencia y comprensin; preparar perfiles sistemticos y bre marco general. focalizados; organizar los grupos de consulta principales; co- menzar a identificar los problemas clave. Examen detallado de los problemas Fase II: Priorizacin de temas y pro- Construccin de los marcos de colaboracin y formacin de blemas y compromiso de los actores consensos Formalizacin del compromiso con los pasos futuros Productos: compromiso formal poltico y de los actores; diseo general de estrategias; acuerdo sobre los pasos especficos que Actividades: desarrollar perfiles y otras informaciones; prepa- se tomarn. rar sistematizaciones generales; preparar y poner en marcha las Consultas Urbanas; usar la consulta para generar entusias- mo y cooperacin y formular acuerdos sobre temas priorita- rios y sobre pasos concretos que se tomarn, incluidos meca- nismos institucionales y actividades operacionales. Formulacin de estrategias prioritarias Fase III: Formulacin y aplicacin de Diseo y puesta en marcha de proyectos demostrativos estrategias Negociacin y acuerdo sobre planes de accin Productos: marcos estratgicos acordados; Actividades: definir en forma detallada los problemas; identifi- planes de accin detallados y negociados; Integracin de proyectos y planes en estrategias proyectos demostrativos; estrategias de cos estratgicos; desarrollar, negociar y concertar planes de mayor amplitud (multi-dimensionales) e in- accin; confirmar estrategias y planes a travs de Talleres de tegracin general de los distintos enfoques. Anlisis; identificar proyectos demostrativos; movilizar socios car, precisar y evaluar las opciones estratgicas; acordar mar- locales y poner en marcha proyectos demostrativos; integrar estrategias, proyectos y planes de accin, entre sectores y reas geogrficas; mediar y conciliar diferencias, vacos, con- flictos. Puesta en marcha de planes de accin Fase IV: Seguimiento y consolidacin Control (monitoreo) y evaluacin Ampliacin de escala y rplica Productos: control (monitoreo) continuo de Institucionalizacin procesos y resultados; evaluacin de pro- ductos; retroalimentacin y ajustes; rplica y ampliacin de escala de las intervencio- nes; institucionalizacin del proceso. Actividades: poner en marcha planes de accin en un proceso participativo e intersectorial; desarrollar un proceso de con- trol (monitoreo) permanente para asegurar la disponibilidad de informacin sobre el avance de esa puesta en marcha; usar la evaluacin para aprender de la experiencia; basndose en ese aprendizaje, comenzar a replicar y ampliar la escala de las actividades; continuar con actividades permanentes disea- das para integrar el proceso en las instituciones y actores de la ciudad. 13

22. 1.4 APLICACIN LOCAL DE LOS INSTRUMENTOS GENERALES El marco analtico para la toma de decisiones participativa recin descrito es un marco general aplicable de manera amplia a ciudades de todo el mundo. La experiencia ha de- mostrado que ofrece una manera razonable y til de enfocar el proceso en toda suerte de contextos y situaciones. De manera anloga, los instrumentos individuales (que se describen en el Captulo 2) tambin son generales. Cualquiera sea su origen especfi- co, son instrumentos genricos, no diseados para situaciones particulares, sino que son aplicables de manera general, con modificaciones adecuadas a cualquier contexto local especfico. En este sentido, la aplicacin local implica que los detalles de cada instrumento y de su uso pueden ser modificados para adecuarse a variaciones significativas en las si- tuaciones de las distintas ciudades. Los conceptos instrumentales bsicos, sin embar- go, se mantienen, pues son vlidos para todo el abanico de las diferentes circunstancias urbanas. La forma en que esta caja de herramientas puede ser aplicada localmente variar significativamente, y ello dependiendo no slo de las circunstancias locales, sino tam- bin de la ndole de la tarea que se tenga entre manos. El conjunto del marco, por ejem- plo, puede ser aplicado como un concepto y enfoque general, junto con todas las herra- mientas pertinentes, pero tambin se puede usar un conjunto especfico de herramientas para mejorar o respaldar uno o ms elementos particulares de un proceso participativo de toma de decisiones. A menudo podrn variar de una ciudad a otra la escala geogrfica y el rango de temas a los que se aplican los instrumentos, como tambin podr ser dife- rente la intensidad de su uso. Las diferencias en las aplicaciones locales del instrumental pueden estar determina- das en parte por variaciones locales en los recursos disponibles, incluidos los recur- sos humanos; por los sistemas institucionales vigentes, y por la situacin general al inicio del proceso. Tambin pueden depender de lo que se pretende lograr: los dife- rentes productos esperados requerirn distintas maneras de escoger y aplicar ins- trumentos especficos. Ejemplos de aplicaciones posibles, algunos relativamente simples y otros relativamente complejos, son los siguientes: Iniciativas comunitarias y proyectos demostrativos: Las ciudades pueden utilizar un conjunto escogido de herramientas para la toma de decisiones participativa, a fin de promover las asociaciones entre el sector pblico y el privado, para catalizar inversiones surgidas desde la base, o para dar a conocer buenas prcticas que pueden ser replicadas en otras partes. Priorizacin de temas vinculados al desarrollo: Las ciudades pueden utilizar la elaboracin de perfiles de manera aislada o con otros instrumentos para generar productos que van desde la definicin de asuntos urbanos prioritarios a los planes de desarrollo. Generacin de consensos: Las ciudades pueden utilizar de diferentes maneras las Consul- tas Urbanas, en correspondencia con una amplia variedad de objetivos, que van desde medir la opinin pblica sobre aspectos vinculados al desarrollo, a la generacin de consensos sobre temas y problemas prioritarios o al establecimiento de acuerdos sobre intervenciones estratgicas. Estrategias de desarrollo de la ciudad: Desde el punto de vista de las ciudades, las estrate- gias de desarrollo diseadas participativamente resultan realistas, aplicables y duraderas; de all que a menudo utilicen todos, o la mayora de los instrumentos aqu descritos (en especial durante la preparacin de estrategias encaminadas a reducir la pobreza y al desarrollo sustentable). Mientras ms se utilizan enfoques dinmicos de planificacin y 14

23. planes rotativos de inversiones, se hace ms crucial la negociacin entre los agentes dedesarrollo, los proveedores de servicios y los usuarios de ellos: en tales contextos, losinstrumentos para la toma de decisiones participativa pueden convertirse en prcticasadministrativas habituales, materializadas en estructuras institucionales avanzadas, decarcter inter-sectorial. 15

24. El Cuadro 3 que se presenta a continuacin contiene una sntesis de los instrumentos contenidos en este instrumental, ordenados en relacin con las distintas fases del proce- so participativo de toma de decisiones, con el correspondiente objetivo y con las normas de buena gobernabilidad urbana pertinentes. Cuadro 3: Los instrumentos, sus objetivos y su relacin con las normas de buen gobierno urbano (BGU) Instrumento Objetivo Norma BGU Fase pertinente Preparativos y Lista de Verificacin Evaluar la situacin local y adecuar el instrumento a esa movilizacin Municipal realidad de actores Anlisis de Actores Identificar a los actores y analizar sus respectivas funciones Equidad Asegurar igualdad en la participacin de hombres y Perspectiva de Gnero mujeres en la perspectiva de gnero estrategias y acciones con toma de decisiones, y Equidad Elaboracin de Perfil priorizacin informacin bsica y servir de base a la Suministrar Transparencia Suministrar informacin sobre vulnerabilidad de las Evaluacin de comunidades a eventuales discontinuidades o ruptura de Transparencia Vulnerabilidad procesos Documento de Propuesta las opcionesuna visin general del anlisis situacional y de Suministrar para anlisis focalizados (en las consultas) Transparencia Equidad Consulta Urbana generacin entre los actores el compromiso Promover de consensos y el dilogo, la Compromiso cvico Priorizacin Participacin de temas y problemas y actoral de Trabajo Multi- Equipo multi-institucional Crear un mecanismo para la coordinacin intersectorial y Participacin compromis Compromiso cvico o de los actores Facilitacin participacinla contribucin de los actores y asegurar una Enriquecer y enfoque eficaces Equidad Pacto Urbano Permitir la formalizacin de los acuerdos negociados entre Rendicin de cuentas los socios, y la materializacin de su compromiso con las acciones (accountabilit y) Formulacin y Resolucin de Conflictos situaciones donde todos ganan Facilitar las negociaciones conducentes a consensos o Transparencia aplicacin de Equidad estrategias Desagregar las estrategias generales en metas y Planes de Accin compromisos especficos ser cuanto a actores y plazos, y Rendicin de cuentas cuyos resultados puedan en controlados (monitoreados) (accountabilit y) de Programas Formulacin Guas para la formulacin de programas Suministrar un marco metodolgico para la Eficiencia SIGA (Sistemas de Facilitar la identificacin de reas de accin prioritarias y Transparencia Informacin para la Gestin Ambiental) servir de respaldo a las decisiones de planificacin e Eficiencia inversin Proyectos Demostrativos de desarrollo urbano y, con ello,soluciones para los problemas Demostrar nuevos enfoques y inducir su rplica Eficiencia Seguimiento y Institucionalizacin Asegurar que los nuevos enfoques sean comprendidos, Sustentabilidad consolidacin aceptados y aplicados/practicados habitualmente de Programas Evaluacin Pautas para la para un el xitodiseo y programas desuministrar las bases Evaluar mejor de los aplicacin y ellos Eficiencia Medir el avance en el suministro de servicios e integracin Rendicin de cuentas Control (Monitoreo) del proceso, y obtenerescala, ajuste y mejoramiento rplica, ampliacin de informacin que sirva de insumo a su (Accountabilit y)16

25. SECCIN2 INSTRUMENTOS DE APOYO AL PROCESO PARTICIPATIVO DE TOMA DE DECISIONES 17

26. 2.1 LISTA DE VERIFICACIN MUNICIPAL El proceso participativo de toma de decisiones no funciona en el vaco: es una empresa poltica e institucional cuyo xito requiere de determinadas condiciones. Adems, las diferencias en las circunstancias locales significan que esas condiciones necesarias varia- rn de una ciudad a otra. La Lista de Verificacin Municipal es un instrumento desti- nado a examinar esas condiciones y las realidades locales, a fin de suministrar la infor- macin necesaria para disear el proceso participativo de toma de decisiones de manera ms adecuada al contexto local especfico. PROPSITOS La meta principal 1. Evaluar las condiciones locales para un proceso participativo de toma de decisio- de la Lista de nes. Los elementos clave de una Lista de Verificacin Municipal se centran en el nivel Verificacin Municipal es evaluar de voluntad poltica y sentido de pertenencia local existentes, los cuales constitu- las condiciones yen componentes decisivos para un proceso participativo de toma de decisiones exi- polticas e toso. institucionales locales para un 2. Concordar en la forma en que las necesidades municipales calzan en el marco del proceso proceso participativo de toma de decisiones, y en los posibles niveles de interven- participativo. cin. La meta es identificar las fortalezas y debilidades municipales, as como las oportunidades y amenazas, y concentrarse en los temas de inters prioritario. Por tanto, el instrumento sirve de base al diagnstico de las necesidades municipales y ayuda a identificar las reas y formas posibles de intervencin. PRINCIPIOS Un principio fundamental de la Lista de Verificacin Municipal es que facilita el anlisis y dilogo con los actores locales, en orden a identificar tanto los beneficios del apoyo externo como el compromiso del municipio y del resto de los socios. De ninguna manera debe considerarse como una auditora institucional, sino, ms bien, como un instrumen- to de apoyo a la auto-evaluacin, anlisis y compromiso de colaboracin de los actores asociados. CMO OPERA Los elementos clave para operacionalizar una Lista de Verificacin Municipal son los siguientes: 1. Anlisis y dilogo 2. Trminos de referencia 1. Anlisis y dilogo. Una Lista de Verificacin Municipal incluye indicadores y atri- butos que, discutidos en diversos niveles de dilogo con actores clave y asociados, per- mitirn evaluar los siguientes elementos decisivos:18

27. a) Nivel de voluntad poltica, de capacidad poltica y, por consiguiente, de sentido de pertenen- cia poltica local. Esto se puede manifestar de las siguientes maneras: la posicin del alcalde y su capacidad en relacin con el proceso consultivo; liderazgo y fortaleza organizacional del alcalde y su equipo, incluidos disponibilidad de personal, planta fsica de oficinas, presupuesto para costos operacionales, etc.; compromiso explcito de movilizar recursos locales para la puesta en marcha de estrategias, formalizado en un Memorndum de Acuerdo firmado por el alcalde.b) Presencia de grupos de actores: fortalezas e intereses de organizaciones sociales y organizaciones comunitarias de base (OCB); legitimidad y composicin de las OCB; nivel de movilizacin de las organizaciones sociales en relacin con los temas y problemas prioritarios; presencia de organizaciones y grupos movilizados en torno a los temas y proble- mas prioritarios; experiencia de ONG que trabajen conjuntamente con las autoridades locales.c) Condiciones institucionales para operacionalizar el involucramiento de los actores. La ndole del trabajo y la calidad de las relaciones entre el gobierno local y los actores sociales, pueden visualizarse a travs de los siguientes indicadores: apertura del gobierno local a la participacin del sector privado y de las organiza- ciones de la sociedad civil; cantidad y cualidades de programas participativos pasados y actuales; calidad de las organizaciones e instituciones orientadas a generar capacidad local.d) Tipo e importancia del tema o problema prioritario y oportunidades de mejoramiento. Se refiere al margen para lograr adelantos en el aspecto seleccionado, sobre la base de un anlisis cuidadoso de las capacidades existentes y de los xitos pasados o de algu- nos aspectos de los logros.e) Potencial para movilizar recursos locales y otros: cantidad de recursos (humanos, institucionales, financieros) que podran movili- zarse para poner en marcha los planes de accin; potencial para movilizar recursos tanto nacionales como externos (crditos, donaciones, etc.); potencial para movilizar apoyo del marco legal/municipal existente o modificado y de las polticas municipales.f) Capacidad local existente para controlar (monitorear) el proceso, y para captar y compartir los aprendizajes obtenidos a travs de las experiencias: capacidad e inters de instituciones locales para llevar el control del proceso y documentarlo; experiencias anteriores en control, documentacin y captacin de lecciones de la experiencia.2. Trminos de referencia. El anlisis de la Lista de Verificacin Municipal, y el exa-men local de sus productos, debieran llevar a establecer un acuerdo sobre el o los temaso problemas prioritarios, y sobre el alcance, contenido y forma del proceso de toma dedecisiones que se va a aplicar. Luego, este acuerdo debe ser traducido a procedimientosoperacionales y acciones concretas, con definicin de los actores especficos que tomarnparte en ellas. Esto, a su vez, debe encarnarse en un instrumento formal, como un Memo-rndum de Entendimiento u otro similar. 19

28. En este momento debe subrayarse dos aspectos importantes de la Lista de Verificacin Municipal. Primero, la meta no es identificar el piso ideal para el desarrollo del proyecto o del proceso, sino establecer la existencia de las condiciones polticas e institucionales mnimas para su xito. Segundo, el objetivo es disear de manera realista y cuidadosa el alcance, contexto y forma del proceso, de forma tal que sea adecuado a la situacin local especfica en que va a tener lugar. RELACIN CON NORMAS DE GOBERNABILIDAD URBANA Al aplicar la Lista de Verificacin Municipal, el proceso de autoevaluacin sirve a las autoridades de la ciudad y sus asociados para reflexionar sobre la estructura de su ejerci- cio del gobierno, modus operandi y capacidades; y a partir de all, los estimula a encontrar formas de mejorar la gobernabilidad local dentro de los lmites de lo que de manera realista se puede lograr. Una reflexin colectiva de ese tipo predispone a los gobiernos locales y sus asociados a un escrutinio constructivo de su realidad y a un dilogo orien- tado a acciones futuras. As, hay en este instrumento vnculos con dos normas de gobernabilidad urbana, el compromiso cvico y la transparencia. EJEMPLOS URBANOS: 1. LA IMPORTANCIA DE LA VOLUNTAD POLTICA Y EL LIDERAZGO En un buen nmero de ciudades, la voluntad poltica ha resultado ser un prerrequisito necesario no slo para poner en marcha el proceso participativo, sino, ms importante an, para alcanzar el xito en este proceso consultivo. El proceso participativo / Consulta Urbana3 en Colombo, Sri Lanka, sobresale de otras consultas llevadas a cabo en Asia, en materia del compromiso total que se da en los niveles poltico y adminis- trativo. Los ministros nacionales, el primer ministro provincial, el primer secretario de la provincia, el alcalde y los principales funcionarios de la ciudad, se incorporaron a las Consultas Urbanas. El alto grado de compromiso de todas las partes redund en la ausencia de obstculos. En Lusaka, Zambia, fue esencial el pleno y real compromiso y apoyo poltico que se dio desde un comienzo. El alcalde, el secretario del ayuntamiento y los jefes de departamentos estuvieron dis- puestos a sacrificar parte de su tiempo para integrarse al proceso y respaldarlo. En Quetzaltenango, Guatemala, la voluntad poltica del gobierno local en cuanto a asumir el reto de dirigir la ciudad con una nueva perspectiva, bajo las complejas condiciones de la realidad muni- cipal, es mencionada como uno de los principales factores de xito. Los integrantes del equipo municipal de Kasserine, Tnez, fueron capaces de procurarse el apoyo tanto de los funcionarios gubernamentales de nivel nacional como del Concejo Municipal mismo. Un elemento crucial fue el firme apoyo del gobernador de Kasserine a lo largo de todo el proceso, e incluso despus. 3 En el Programa de Gestin Urbana (PGU) de UN-Habitat (Habitat), Banco Mundial y PNUD, todo el proceso20 de toma de decisiones participativa para la gestin urbana es denominado proceso de Consulta Urbana.

29. 2. EL PAPEL DECISIVO DE INSTITUCIONES LOCALES ASOCIADAS (ILA) Y DE INSTITUCIONES DE ANCLAJELos resultados de la Consulta Urbana realizada en Colombo, Sri Lanka, se atribuyeron al fuerteapoyo y compromiso de todas las partes, pero de manera especial al excelente trabajo y aportes de laILA SAVANATHA. Fundada en 1989, su misin es lograr un mejor nivel de vida para los pobres deColombo a travs de programas de alivio a la pobreza y la administracin comunitaria de recursos,ambos con un enfoque participativo del desarrollo. SAVANATHA ha desempeado un papel comple-mentario al programa de desarrollo del gobierno, y ha introducido prcticas y mtodos innovadoresen el desarrollo de asentamientos habitacionales para grupos de bajos ingresos. Una de sus grandesfortalezas es el trabajo con la comunidad, y a travs del proceso de Consulta Urbana se hizo igual-mente fuerte en su trabajo con el Concejo municipal. Desarroll excelentes relaciones tanto con lacomunidad como con el Concejo, y ha establecido fructferas alianzas con las agencias donantes queoperan en Colombo.Una Consulta Urbana llevada a cabo en Cochabamba, Bolivia, se focaliz en el fortalecimientoinstitucional y la gobernabilidad urbana participativa. El proceso se top con dificultades y demorasdebido a las elecciones municipales y cambio de alcalde. Una de las principales lecciones que queda-ron fue la necesidad de una mayor flexibilidad metodolgica, de manera que este tipo de obstculosno hiciera perder su curso al proceso. La constante intervencin, control y gua de la Institucin deAnclaje, IULA/CELCADEL, junto con los grupos locales asociados, lograron aportar esa flexibilidad bajola forma de acciones y estrategias de apoyo al proceso a medida que ste se desplegaba.LUMANTI, una institucin local asociada en Lalitpur, Nepal, ha demostrado un muy fuerte liderazgo.Adems de su papel como impulsor inicial del proceso participativo / Consulta Urbana, ha coadyuvadoa todo lo largo del proceso en la conduccin y gua de la Consulta. El fuerte compromiso del gobiernolocal, junto con el instituto local asociado, es citado como un factor clave del xito.Referencias:1. Proceedings of the Programme Review Committee Meeting (session 5), Urban ManagementProgramme. Abidjan, Cote dIvoire, 15-17 December 1997.2. From Participation to Partnership: Lessons from UMP City Consultations. Publicado para elPrograma de Gestin Urbana por UN-Habitat, 2001. 21

30. 2.2 ANLISIS DE ACTORES El Anlisis de Actores es un instrumento esencial para identificar a aquellas personas, Los actores son: grupos y organizaciones con intereses significativos y legtimos en temas urbanos espe- cficos. Un prerrequisito fundamental para el xito de un proceso participativo de ges- 1. Aquellos cuyos intereses se ven tin urbana es la comprensin cabal de los posibles papeles y contribuciones de los di- afectados por el versos actores, y el Anlisis de Actores es un instrumento bsico para esa comprensin. tema en cuestin, o aquellos cuyas Para asegurar que todos los actores estn representados de manera equilibrada, el anli- actividades lo sis debiera examinarlos e identificarlos en distintos mbitos. Por ejemplo, debe identifi-