honduras informe sobre la política de infraestructura · banco mundial y con financiamiento de la...

Honduras Informe sobre la Política

de Infraestructura

Informe al Banco Mundial / PIAF

ESA Consultores

Versión Final

Noviembre 2001

Honduras: Informe sobre la Política de Infraestructura Versión Final Banco Mundial, noviembre 2001

ESA Consultores i

Acknowledgements

This report was produced by ESA Consultores Internacional, under contract to the World Bank, with funding from the Private Infrastructure Advisory Facility, PIAF.

The study director and principal author of the report was Ian Walker. The sector teams included Luis Moncada Gross and Max Velasquez (Water and Sanitation), Ian Walker and Mauricio Mossi (Electricity), Mindel de la Torre and Luis Rivera Moran (Telecommunications) and Bill Thornhill, Bengt Bostrom and Roberto Ordoñez (Transport). An ESA Consultores team, led by Rafael Del Cid, carried out the focus group work.

The Government of Honduras’ supervision of the study was carried out by Rosemary Bendeck in the Finance Secretariat. The Task Manager in the World Bank was Jyoti Shukla and the World Bank supervisory team included Jack Stein, J.Luis Guasch, Clemencia Torres and Guillermo Ruan.

The study team benefited enormously from the cooperation and insights of a large number of people in Honduras – including members of the government, private citizens and international agency staff - who gave up their time to attend workshops and seminars and patiently reviewed earlier drafts of this document. A list of the people who cooperated with the study is included in Annex x. It would have been impossible to produce this study without their help.

The contents and recommendations of the report are the exclusive responsibility of the study team and do not represent the official position of either the Government of Honduras or the World Bank.

---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Reconocimientos

El presente informe fue producido por ESA Consultores Internacional bajo un contrato con el Banco Mundial y con financiamiento de la Facilidad de Asesoría sobre Inversión Privada en Infraestructura (Private Infrastructure Advisory Facility, PIAF.)

El director del estudio y autor principal del informe fue Ian Walker. Los equipos sectoriales incluyeron: Luis Moncada Gross y Max Velasquez (Agua y Saneamiento), Ian Walker y Mauricio Mossi (Electricidad), Mindel de la Torre y Luis Rivera Moran (Telecomunicaciones) y Bill Thornhill, Bengt Bostrom y Roberto Ordoñez (Transporte). Un equipo de ESA Consultores, bajo la dirección de Rafael Del Cid, llevó a cabo los grupos focales.

La supervisión por parte del Gobierno de Honduras estuvo a cargo de la Secretaría de Finanzas bajo la responsabilidad de Rosemary Bendeck. La supervisión por parte del Banco Mundial estuvo bajo la responsabilidad de Jyoti Shukla y el equipo de supervisión incluyó a Jack a Stein, J.Luis Guasch, Clemencia Torres y Guillermo Ruan.

El equipo de estudio contó con la cooperación y conocimientos de un número considerable de personas en Honduras, entre ellos: miembros del Gobierno, la empresa privada y funcionarios de agencias internacionales. Se presenta en el Anexo x una lista completa de todas las personas que brindaron su tiempo para asistir a talleres y seminarios y que apoyaron en la revisión de las versiones anteriores de este documento e hicieron valiosas sugerencias al respecto. Sin su apoyo no habría sido posible completar este estudio.

Sin embargo, cabe destacar que los contenidos y recomendaciones del informe son responsabilidad exclusiva del equipo de estudio y en ningún momento reflejan posiciones oficiales del Gobierno de Honduras ni del Banco Mundial.


ESA Consultores ii

INDICE Acrónimos........................................................................................................................................................................... vi Índice de Cuadros............................................................................................................................................................. ix Índice de Recuadros......................................................................................................................................................... xi Resumen Ejecutivo .......................................................................................................................................................... xii Introducción........................................................................................................................................................................ 1 1 Infraestructura y desarrollo: una visión multi sectorial .................................................................................. 3

1.1 Trasfondo del país y la importancia económica de la infraestructura .................................... 4 1.1.1 El programa de modernización económica................................................................................... 4 1.1.2 Crecimiento y pobreza – tendencias recientes.............................................................................. 5

Inversión y crecimiento ....................................................................................................................... 5 Pobreza.................................................................................................................................................... 6

1.1.3 Infraestructura y la reducción de pobreza...................................................................................... 6 Propuestas para la infraestructura en la Estrategia de Reducción de la Pobreza............... 8

1.1.4 Infraestructura, crecimiento y competitividad .............................................................................. 9 1.1.5 Infraestructura y el clima de inversiones ......................................................................................10

1.2 La organización de los servicios de infraestructura y el avance de la participación privada 12

1.2.1 Papel tradicional preponderante del sector público ..................................................................12 1.2.2 Esfuerzos de modernización y el papel creciente del sector privado ...................................12 1.2.3 La falta de apoyo político al proceso de modernización y privatización.............................14

1.3 El desempeño de la infraestructura: una reseña general...........................................................15 1.3.1 Indicadores de acceso y cobertura de servicios..........................................................................15 1.3.2 Indicadores de calidad y eficiencia .................................................................................................16 1.3.3 Indicadores de sostenibilidad...........................................................................................................17

1.4 Impacto del huracán Mitch y el avance de la reconstrucción.................................................19 1.4.1 Daños ocasionados.............................................................................................................................19 1.4.2 Lecciones aprendidas del huracán Mitch......................................................................................20

Diseño y supervisión de obras civiles............................................................................................20 El papel de los seguros......................................................................................................................21 Gestión de cuencas.............................................................................................................................21 Represas multi uso como instrumentos de regulación.............................................................21

1.5 Opiniones de los usuarios.................................................................................................................23 1.5.1 Opiniones sobre acceso.....................................................................................................................23 1.5.2 Opiniones sobre calidad....................................................................................................................24 1.5.3 Opiniones sobre subsidios...............................................................................................................27 1.5.4 Opiniones sobre los derechos de los usuarios............................................................................27 1.5.5 Opiniones sobre la privatización de los servicios......................................................................28

1.6 Marco legal, institucional y regulatorio para el desarrollo de la infraestructura.................30 1.6.1 Transporte.............................................................................................................................................30 1.6.2 Energía eléctrica ..................................................................................................................................31 1.6.3 Teléfonos...............................................................................................................................................32


ESA Consultores iii

1.6.4 Agua y saneamiento............................................................................................................................33 1.6.5 Leyes y regulaciones generales referentes a la infraestructura ................................................34 1.6.6 La falta de definición satisfactoria en las funciones de política sectorial .............................34 1.6.7 La multiplicidad de entes reguladores ...........................................................................................35

1.7 Financiamiento para la infraestructura..........................................................................................40 1.7.1 Financiamiento privado.....................................................................................................................40

Inversión directa..................................................................................................................................40 Fuentes financieras para inversionistas privados........................................................................40 Fuentes públicas internacionales.....................................................................................................40 Fuentes privadas..................................................................................................................................41

1.7.2 Gasto e inversión pública en infraestructura...............................................................................42 Resumen ................................................................................................................................................42 El gasto público en infraestructura ................................................................................................42 Financiamiento de las empresas públicas.....................................................................................43 Empleo y gastos de personal de las empresas públicas ............................................................45 Transferencias al Gobierno..............................................................................................................46 Subsidios................................................................................................................................................47

1.8 Conclusiones ........................................................................................................................................48 2 Evaluación sectorial ...............................................................................................................................................52

2.1 Transporte.............................................................................................................................................53 2.1.1 Resumen ................................................................................................................................................53 2.1.2 Instituciones principales del sector ................................................................................................54

La falta de una visión global de planificación del transporte..................................................54 Sub sector vial......................................................................................................................................56 Puertos...................................................................................................................................................56 Aeropuertos..........................................................................................................................................57

2.1.3 Desempeño del sector y temas claves para la modernización................................................57 La red de carreteras ............................................................................................................................57 Planificación vial..................................................................................................................................58 Gasto público en carreteras..............................................................................................................60 Mantenimiento de carreteras............................................................................................................60 El Fondo Vial.......................................................................................................................................61 Estimación de requisitos totales para financiar mantenimiento e inversión.......................62 Vías urbanas y el financiamiento de su mantenimiento ...........................................................64 La flota de vehículos y volúmenes de tráfico ..............................................................................64 Servicios de transporte de carga......................................................................................................65 Transporte público .............................................................................................................................66 Gestión de tráfico ...............................................................................................................................67 Transporte no-motorizado...............................................................................................................67 Seguridad del tráfico y respeto a las leyes.....................................................................................68 Puertos: desempeño ...........................................................................................................................68 Puertos: política del Gobierno y la estrategia de modernización...........................................70


ESA Consultores iv

Aeropuertos: Desempeño.................................................................................................................72 Aeropuertos: política del Gobierno y estrategia de modernización......................................73

2.1.4 Oportunidades y prioridades para la inversión privada............................................................75 2.2 Agua y Saneamiento ...........................................................................................................................77

2.2.1 Resumen ................................................................................................................................................77 2.2.2 Principales instituciones del sector.................................................................................................78

Políticas y planificación sectorial ....................................................................................................78 Operación de los servicios urbanos...............................................................................................79 Regulación de los servicios formales .............................................................................................80 Servicios rurales y urbano-marginales ...........................................................................................81

2.2.3 Desempeño del sector y temas claves para la modernización................................................81 Cobertura y acceso en el nivel nacional ........................................................................................82 El costo de cubrir las brechas en la cobertura de agua y saneamiento.................................83 Desempeño de los servicios públicos formales..........................................................................85 Sostenibilidad financiera....................................................................................................................88 Política del Gobierno y la estrategia de modernización del sector........................................89 Recomendaciones de políticas.........................................................................................................91

2.2.4 Oportunidades y prioridades para la inversión privada............................................................93 2.3 Electricidad ...........................................................................................................................................95

2.3.1 Resumen ................................................................................................................................................95 2.3.2 Principales instituciones del sector.................................................................................................97 2.3.3 Desempeño del sector y temas claves para la modernización................................................98

Cobertura y acceso..............................................................................................................................98 Factores que inciden en el acceso ...................................................................................................99 Valor del acceso a los servicios de electricidad.........................................................................100 Balance entre capacidad y demanda.............................................................................................100 Eficiencia .............................................................................................................................................102 Costos del sistema.............................................................................................................................104 Cálculo del costo marginal..............................................................................................................104 Costos de los PPAs ..........................................................................................................................104 Tarifas...................................................................................................................................................105 El subsidio a la demanda.................................................................................................................106 Subsidios a la expansión de la cobertura....................................................................................107 Estimado del costo de cubrir la brecha remanente de acceso ..............................................107 Desempeño financiero.....................................................................................................................108 Política del Gobierno y estrategia de modernización del sector ..........................................109 Debilidades en la propuesta de reforma.....................................................................................111 Perspectivas para la reforma del sector.......................................................................................112

2.3.4 Oportunidades y prioridades para la inversión privada..........................................................114 Proyección del balance energético y papel de la generación privada..................................114 Programa de inversión.....................................................................................................................115

2.4 Telecomunicaciones.........................................................................................................................117


ESA Consultores v

2.4.1 Resumen ..............................................................................................................................................117 2.4.2 Instituciones principales del sector ..............................................................................................121

Política sectorial.................................................................................................................................121 Regulación...........................................................................................................................................121 Confusión de funciones y conflictos institucionales ...............................................................122 Operadores.........................................................................................................................................124 Servicios inalámbricos......................................................................................................................124

2.4.3 Desempeño del sector y temas claves para la modernización..............................................125 Cobertura y acceso............................................................................................................................125 Acceso y pobreza..............................................................................................................................127 Cobertura rural ..................................................................................................................................128 Indicadores de eficiencia .................................................................................................................129 Tarifas de HONDUTEL y el programa de rebalanceo..........................................................129 Servicios inalámbricos......................................................................................................................132 Internet ................................................................................................................................................134 El cable y la conectividad de datos...............................................................................................134 Política del Gobierno y estrategia de modernización del sector ..........................................134

2.4.4 Oportunidades y prioridades para la inversión privada..........................................................137 3 Recomendaciones de políticas ..........................................................................................................................138

3.1 Recomendaciones generales...........................................................................................................139 3.1.1 Fortalecer las políticas sectoriales con procedimientos participativos y transparentes..139

La función de política sectorial .....................................................................................................139 La debilidad de los entes de política sectorial en Honduras..................................................139

3.1.2 Clarificar el propósito de la regulación y crear un ente regulador eficaz...........................140 El propósito de la regulación.........................................................................................................140 El papel de los mercados en la regulación.................................................................................141 Un ente regulador único para agua y saneamiento, electricidad y telecomunicaciones.141

3.1.3 Para reducir la pobreza, la clave es el acceso.............................................................................141 3.1.4 Calidad, eficiencia y tarifas justas aumentarán la competitividad.........................................142 3.1.5 Asegurar la sosteniblidad ................................................................................................................142 3.1.6 Racionalizar los subsidios y enfocarlos en el acceso ...............................................................143

3.2 Prioridades para el gasto público y papel del financiamiento privado...............................144 3.2.1 Prioridades para el gasto público..................................................................................................144 3.2.2 Oportunidades para las finanzas privadas..................................................................................146

3.3 Transporte –recomendaciones de políticas................................................................................147 3.4 Agua y saneamiento – recomendaciones de políticas .............................................................149 3.5 Energía eléctrica - recomendaciones de políticas .....................................................................151 3.6 Telecomunicaciones – recomendaciones de políticas.............................................................153

Bibliografía.......................................................................................................................................................................155


ESA Consultores vi

Acrónimos

AHCORENA Asociación Hondureña de Compañías y Representantes Navieros

AMHON Asociación de Municipios de Honduras

ATT American Telegraph and Telephone

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CCP Comisión Consultiva de Privatización (adjunta a la Secretaría de Finanzas)

CDC Commonwealth Development Corporation,

CELTEL Telefonía Celular (concesionario local de servicios telefónicos celulares)

CEPAL Comisión Económica para América Latina (de las Naciones Unidas)

CNE Comisión Nacional de Energía

CNSSP Comisión Nacional Supervisora de Servicios Públicos

COHDEFOR Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal

COHONDETEL Corporación Hondureña de Telecomunicaciones

CONATEL Comisión Nacional de Telecomunicaciones

DIMA División Municipal de Aguas

EHP/USAID Environmental Health Project (Proyecto de Salud Ambiental)

ELCOSA Electricidad de Cortés, S.A.

EMCE Empresa de Mantenimiento, Construcción y Electricidad, S.A.

ENEE Empresa Nacional de Energía Eléctrica

ENIGH Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Honduras

ENP Empresa Nacional Portuaria

ENRON Empresa energética internacional

EPHPM Encuesta Permanente de Hogares para Propósitos Múltiples

ERP Estrategia de Reducción de Pobreza

FDI Foreign Direct Investment (Inversión Extranjera Directa)

FHIS Fondo Hondureño de Inversión Social

FIAS Foreign Investment Advisory Service (Servicio de Consejería sobre Inversión Extranjera del Gobierno de los EE.UU)

HDM Highway Design and Maintenance Model

HIPC Highly Indebted Poor Countries (País Pobre Altamente Endeudado)

HONDUTEL Empresa Hondureña de Telecomunicaciones


ESA Consultores vii

IFC International Finance Corporation (Corporación Financiera Internacional)

IHCAFE Instituto Hondureño del Café

IHSS Instituto Hondureño de Seguridad Social

IIC Interamerican Investment Corporation (Corporación Interamericana de Inversiones del grupo del Banco Interamericano de Desarrollo)

INCAE-HIID Instituto Centroamericano de Administración de Empresas - Harvard Institute for International Development

IHNFA Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia

INJUPEM Instituto de Jubilaciones y Pensiones de los Empleados Públicos

INTERCASA Intercentroamericana de Seguros, S.A.

ISP Internet Service Providers (Provvedores de Servicios de Internet)

ITU International Telecommunications Union (Unión Internacional de las Telecomunicaciones)

Km kilómetro

Kwh Kilowatt hora

LUFUSSA Luz y Fuerza de San Lorenzo, S.A.

ME Micro Empresas

Mw Mega watt

OFI’s Organismos Financieros Internacionales

ONG’s Organizaciones No-Gubernamentales

PAHO Panamerican Health Organization (Organización Panamericana de la Salud)

PCS Power Conmutation Service (Servicio de Conmutación de Potencia) – el cual hace posible la telecomunicación inalámbrica vía la Banda PCS para comunicación de servicio personal (PCS Band.)

PCU’s Passenger-Car Equivalents (Equivalencias de carros turismo)

PIAF Private Infrastructure Advisory Facility (Facilidad de Consejería sobre Infraestructura Privada)

PIB Producto Interno Bruto

PMRTN Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional

PPA’s Power Purchase Agreements (Acuerdos de Compra de Potencia)

PRAF Programa de Asignación Familiar

PRASSAR Programa de Agua, Saneamiento y Salud Rural

PRGF Poverty Reduction and Growth Facility (del FMI, Facilidad para Reducción de Pobreza y Crecimiento


ESA Consultores viii

PRSP Poverty Reduction Strategy Paper (lo mismo que ERP)

PSD/BID Private Sector Department, Departamento del Sector Privado del BID

SAG Secretaría de Agricultura y Ganadería

SANAA Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados

SECOPT Secretaría de Comunicaciones, Obras Públicas y Transporte (antes de 1997)

SEMEH Servicios de Medición Eléctrica de Honduras

SICA Sistema de Integración de Centro América

SIEPAC Sistema de Interconexión Eléctrica para Países de América Central.

SSP Secretaría de Salud Pública

SOPTRAVI Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda (después de 1997)

TACA Transportes Aéreos Centroamericanos

TEU Unidad estándar de medición de fletes equivalente a un contenedor de 20 pies.

UPEG Unidad de Planificación y Evaluación de la Gestión

USAID Agencia de Los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional


ESA Consultores ix

Índice de Cuadros

Cuadro 1 - Crecimiento anual promedio de población, PIB real y PIB per cápita

Cuadro2 - Acceso a servicios de infraestructura

Cuadro 3 - Porcentaje de hogares con un teléfono en la vivienda, 1998

Cuadro 4 - Medios principales de transporte de las personas, por decil de ingreso del hogar, 1998

Cuadro 5: Indice general de competitividad, 1999

Cuadro 6 – Inversión extranjera directa en América Central y Chile, 1992-98

Cuadro 7- Agencias principales involucradas en servicios de infraestructura en Honduras

Cuadro 8 - Rendimiento de la infraestructura hondureña comparada con América Central

Cuadro 9. Daños a la infraestructura en Honduras debido a huracán Mitch

Cuadro 10 – Programas de infraestructura en el PMRTN

Cuadro 11 – Avance de la reconstrucción en el sector vial, a diciembre del 2000

Cuadro 12 – El laberinto de la regulación de los sectores de infraestructura

Cuadro 13 – Inversiones privadas en infraestructura en Honduras apoyadas por las agencias financieras públicas internacionales, 1990-2000

Cuadro 14 - Inversión en infraestructura en Honduras por el BCIE, 1990-2001

Cuadro 15- Gasto público en infraestructura, 1990-99

Cuadro 16- Inversión pública en infraestructura, 1990-1999

Cuadro 17- Recursos financieros para infraestructura, 1990-99

Cuadro 18 - Tendencias de empleo de personal en las empresas autónomas

Cuadro 19- Estructura de gastos corrientes en las instituciones públicas

Cuadro 20 – Clasificación funcional de la red oficial vial

Cuadro 21 - Condición de la red oficial, octubre 1999

Cuadro 22 - Tendencia en la condición de la red vial principal y secundaria pavimentada, 1992-99

Cuadro 23 - Gasto público en inversión y mantenimiento de carreteras

Cuadro 23ª - Costos comparativos de mantenimiento vial en América Latina

Cuadro 24- Costos del sistema vial y aportes al diferencial petrolero por tipo de vehículo

Cuadro 25 - Distribución del volumen de tráfico red pavimentado oficial

Cuadro 26 – Tráfico por tipo de vehículo

Cuadro 27 – Tráfico anual en los puertos principales, 1992-1999

Cuadro 28– Indicadores de productividad para Puerto Cortés comparado con los estándares internacionales

Cuadro 29 Crecimiento de tráfico de pasajeros y carga en los aeropuertos internacionales

Cuadro 30- Evolución de cobertura de agua y saneamiento en la región C.A. (%)

Cuadro 31 – Cobertura de agua y saneamiento, marzo 1999


ESA Consultores x

Cuadro 32- Tendencias en acceso urbano y rural a agua y saneamiento

Cuadro 33 – Indicadores operativos y financieros de los operadores de servicios de agua

Cuadro 34 – Tarifa del SANAA comparado con la inflación, 1990-2001

Cuadro 35. Indicadores de desempeño financiero para sistemas de agua no metropolitanos, 1997

Cuadro 36 – Cobertura formal de energía eléctrica 1989-2001

Cuadro 37 - Cobertura formal de energía eléctrica en América Central y Panamá, 1999

Cuadro 38- Acceso a electricidad por quintil, 1999

Cuadro 39 – Correlación geográfica entre la cobertura de electricidad e ingreso

Cuadro 40 – Proyección de capacidad y demanda, 2000

Cuadro 41 - Capacidad y generación por tipo, 1999

Cuadro 42 - Precios pagados a generadores privados bajo PPAs

Cuadro 43 - Tendencias en productividad laboral de la ENEE

Cuadro 44 -Indicadores comparativos de eficiencia operativa y financiera de energía eléctrica en América Central y Panamá, 1999

Cuadro 45 – Estructura del consumo residencial y pago mensual

Cuadro 46 – Distribución del subsidio de energía eléctrica por nivel del consumo, 2000

Cuadro 47 - Inversión en programas de electrificación social, 1997-2000, por fuente de financiamiento

Cuadro 47ª Costo estimado de llevar la cobertura de energía eléctrica al 100%.

Cuadro 48 – Proyección del balance energético, 2000-2010

Cuadro 49- Necesidades de inversión para el sector energético y proyección de financiamiento, 2000-2004

Cuadro 50 – Tendencias en la densidad telefónica en América Central, 1980-99

Cuadro 51 – Indicadores de acceso a telecomunicaciones en Honduras, 1995-99

Cuadro 52 - Porcentaje de hogares con un teléfono en la vivienda, 1998

Cuadro 53 - Indicadores de la concentración metropolitana del acceso a telefonía, 1998

Cuadro 54 – Indicadores de calidad de servicios y metas para 2005

Cuadro 55 - Indicadores de eficiencia para HONDUTEL

Cuadro 56 – Programa de rebalanceo de tarifas, 1999-2005

Cuadro 57 – Análisis de la facturación de HONDUTEL

Cuadro 58 - Tarifas celulares en Centroamérica, 2000

Cuadro 59.- Uso de computadoras personales y acceso al Internet, 1998

Cuadro 60 - Resumen de estrategia recomendada para finanzas de infraestructura y participación del sector privado


ESA Consultores xi

Índice de Recuadros

Recuadro 1 - El Canal Seco - p.55

Recuadro 2 - El círculo vicioso de declive en el transporte público y la congestión acelerada p.65

Recuadro 3 - Los beneficios de incrementar el acceso a agua por tubería, p 82

Recuadro 4 - La regulación, la municipalización y la autonomía – p.87

Recuadro 5 - La concesión del agua de San Pedro Sula – p. 89

Recuadro 6 - Economizando la inversión pública en sistemas de agua – Experiencia de Colombia – p 91

Recuadro 7 - El Calvario contractual de las licitaciones de Acuerdos para Comprar Energía – p. 107

Recuadro 8 - El Proyecto de AES en Puerto Cortés: ¿oportunidad o amenaza? – p. 111

Recuadro 9 - La “captura” de HONDUTEL– p.127

Recuadro 10 - El fracaso de la subasta de HONDUTEL – p.130


ESA Consultores xii

Resumen Ejecutivo Introducción

El presente documento se orienta a fomentar el desarrollo de los servicios de infraestructura en Honduras, con la finalidad de mejorar la competitividad del país y aportar a la reducción de la pobreza. Su planteamiento central es la necesidad de promover un aumento en la participación privada, en un ambiente competitivo y con un marco legal y regulatorio adecuado. El estudio fue financiado por el Private Infrastructure Advisory Facility (PIAF), ente dedicado a la identificación de opciones para la inversión privada en la infraestructura.

El documento registra el avance a la fecha en los sectores de infraestructura en Honduras, identifica los problemas principales y esboza una estrategia para superarlos, planteando principios generales para la provisión de servicios de infraestructura, además de recomendar políticas específicas para cada sector. El alcance del documento incluye: transporte, agua, saneamiento, energía eléctrica y telecomunicaciones.

El informe principal tiene tres secciones principales. La Parte 1 presenta una reseña de temas generales relacionados con el desarrollo de la infraestructura y de la participación privada en ello. La Parte 2 presenta un diagnóstico de la situación actual de los servicios analizados. La Parte 3 plantea las recomendaciones de políticas del estudio. Este Resumen Ejecutivo presenta primero el diagnóstico de temas generales relacionados con el desarrollo de la infraestructura y de la participación privada en ello, después resume las recomendaciones generales de políticas y finalmente, las recomendaciones específicas de políticas a nivel sectorial.

Infraestructura y desarrollo – una visión multi-sectorial

Trasfondo del país e importancia económica de la infraestructura

Honduras emprendió en la década pasada un esfuerzo considerable de modernización y apertura de su economía el cual ha incidido en forma positiva en su situación macroeconómica y su desempeño en inversión y crecimiento.. En este contexto, los sectores de infraestructura juegan un papel decisivo en los temas de reducción de la pobreza, competitividad y crecimiento.

Aún cuando la tendencia es positiva, el crecimiento económico ha sido insuficiente para reducir en una manera decisiva la pobreza. Ello se debe en parte a la baja productividad de la inversión y en parte a la insuficiencia de la inversión. De acuerdo con los índices de competitividad, el clima de inversión todavía es menos favorable que el de los países vecinos, y Honduras atrae menos inversión extranjera que otros países de la región. De acuerdo con el FIAS (Foreign Investment Advisory Service), el lento e incompleto proceso de reforma de los sectores de infraestructura ha sido un factor importante en el atraso en la competitividad.

La organización de los sectores de infraestructura y el avance de la participación privada

Tradicionalmente, el sector público era el proveedor predominante de los servicios de infraestructura, tanto en la construcción de obras como su subsiguiente operación y mantenimiento. Las empresas privadas asumían un papel importante solamente en las áreas donde el suministro público no se había desarrollado; normalmente se ha tratado de servicios inferiores (“coping sources”); por ejemplo, camiones cisternas para entregar agua.

Sin embargo, en la década pasada se produjo un esfuerzo de modernización institucional en los sectores de infraestructura, orientado a separar las funciones de política sectorial, operación de


ESA Consultores xiii

servicios y regulación, y a promover la apertura de mercados y la participación privada en la provisión de los servicios, sometidos a regulación apropiada.

En este contexto, se aprobaron leyes marco para los sectores de energía eléctrica (1994), telecomunicaciones (1995), y una ley de concesiones (1998.). Actualmente está bajo consideración en el Congreso Nacional una ley para agua y saneamiento. En materia de la regulación se crearon a lo largo de la década pasada la Comisión Nacional Supervisora de Servicios Públicos, la Comisión Nacional de Energía, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones y la Superintendencia de Concesiones. Estas reformas han permitido un aumento significativo en el papel del sector privado.

• En transporte, desde principios de los noventa el mantenimiento de carreteras se ejecuta bajo contrato por agentes privados. En el año 2000, los aeropuertos internacionales fueron otorgados en concesión.

• Desde la crisis energética de 1993-94, la expansión de capacidad de energía eléctrica se ha realizado vía Acuerdos de Compra de Energía (Power Purchase Agreements, PPAs) con generadores privados, quienes para el 2000 tuvieron un45% de la capacidad total y el 37% de la generación total. En 1999, la lectura de medidores, facturación y cobranza fueron terciarizados.

• En telecomunicaciones, los servicios de telefonía inalámbrica, cable, conectividad de datos y de ISP son privados. Desde 1995 se tomó la decisión de vender a un inversionista privado el control de la empresa estatal HONDUTEL, sin embargo la venta fracasó en el 2000. El Gobierno del Presidente Flores decidió dejar para la nueva administración que tomará posesión en enero del 2002 la gestión para repetir la licitación de HONDUTEL y avanzar con una segunda concesión de telefonía inalámbrica.

• En agua y saneamiento, un modelo de cooperación público-privado ha generado avances importantes en la cobertura rural y urbano-marginal. El primer paso de participación privada al sector formal se dio en el 2000 cuando el sistema municipal de agua y saneamiento de San Pedro Sula fue otorgado en concesión a una empresa italiana.

El desempeño de la infraestructura – una reseña general

El desempeño de los sectores de infraestructura revela un cuadro con patrones diversos. Los avances más importantes están en el área de cobertura y acceso de agua, saneamiento y energía eléctrica, los cuales han incidido para reducir la pobreza. La cobertura de teléfonos también ha mejorado considerablemente. En la década pasada el aumento de cobertura de agua benefició al 18% de la población; de saneamiento, al 15%, de electricidad, al 21% y de teléfonos, a aproximadamente al 8%. Los beneficiarios del aumento en cobertura de agua y saneamiento estuvieron concentrados en los deciles más pobres; los de electricidad en los deciles medios, y los de teléfonos en los deciles más ricos.

Hubo también algunos avances en eficiencia, con mejoras en la productividad laboral en energía eléctrica y en menor grado, en agua. El avance en calidad de los servicios es generalmente menor. En cuanto a la sostenibilidad, hay algunos logros marcados, como la configuración del Fondo Vial para asegurar el mantenimiento vial. Sin embargo, Honduras todavía no ha establecido como principio central que las tarifas deben reflejar los costos totales de proveer en forma eficiente el servicio. En algunos casos el Estado sigue utilizando su situación de monopolio para imponer tarifas altas y extraer excedentes de los usuarios, sin que ello implique una gestión eficiente del servicio: los casos de llamadas telefónicas internacionales y los servicios


ESA Consultores xiv

portuarios. En otros casos, se observan empresas públicas con tarifas insuficientes, dependientes de los subsidios y del consumo de su propio capital (aplicando sus provisiones por depreciación para cubrir gastos corrientes.) Este patrón es especialmente marcado en el sector agua.

Impacto del huracán Mitch en la infraestructura

El huracán Mitch golpeó la infraestructura, especialmente carreteras, puentes y agua, revelando diseños y construcciones inadecuadas y remarcando la debilidad institucional. El Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional (PMRTN) plantea atacar ambos problemas, reforzando la reforma y modernización y fortaleciendo las especificaciones de diseño y supervisión de obras. El avance de la reconstrucción vial es considerable; pero en agua y saneamiento ha sido más lento. Entre las lecciones aprendidas están: § La importancia de adecuar el diseño y supervisión de obras civiles para evitar pérdidas

debido a eventos climatológicos. Se ha estimado que se podría reducir los daños en 50%, invirtiendo 1% más en las obras.

§ La importancia de contar con seguros para cubrir los riesgos catastróficos que no se pueden evitar por cambios en el diseño.

§ La importancia de la gestión de las cuencas hidrográficas para reducir la vulnerabilidad de la infraestructura.

§ El importante papel de represas como El Cajón en la regulación de inundaciones y que el costo de dicho servicio no debe caer sobre el servicio de energía eléctrica.

Opiniones de los usuarios

Los usuarios consultados en grupos focales en diferentes lugares del país confirmaron la importancia para todos del acceso a los servicios de infraestructura básica y el deseo de optar también al servicio telefónico. Los entrevistados esbozaron el cuadro conocido de la dificultad de conseguir el acceso, del recurso a las conexiones ilegales y del tráfico de influencias políticas para resolver los problemas de individuos y comunidades excluidos de los servicios. Para aquellos con servicios ya instalados, abundan las quejas de baja calidad del servicio, de falta de atención al usuario y en algunos casos protestas por los montos cobrados. El problema de cuentas disputadas es especial fuente de molestia y merece atención urgente. Los reguladores deben ser facultados para dictaminar en estos casos.

A pesar del cuadro de insatisfacción con la situación de acceso y calidad, llama la atención el escepticismo expresado hacia la privatización como solución. Para muchos, dicha estrategia se asocia con un aumento en tarifas y se considera como una política orientada a favorecer la empresa contratada, y no a los usuarios.

Marco legal, institucional y regulatorio

El marco legal, institucional y regulatorio para la inversión en infraestructura refleja el estado incompleto de los procesos de reforma. Generalmente la intención de los Gobiernos recientes ha sido promover la creación de marcos legales e institucionales modernos con la separación de funciones entre planificación, regulación y operación de los servicios y un papel importante para el sector privado en la opera ción.

Sin embargo, los procesos legislativos y posterior implementación de reformas han resultado difíciles, debido a la falta de entendimiento sobre los propósitos de la reforma y sobre la naturaleza de las funciones de regulación y de política sectorial, resultando en grandes debilidades en el cumplimiento de ambas funciones. Otros factores importantes han sido: la


ESA Consultores xv

desconfianza del público frente a la privatización y la intervención de los grupos de interés, beneficiarios del estatus quo, para obstaculizar procesos de reforma.

En general, los entes de políticas sectoriales son débiles y hace falta una definición más precisa de sus atribuciones y responsabilidades. En algunos casos, los entes de políticas simplemente no existen y dicha función se ha asignado de-facto a una entidad inapropiada (por ejemplo, el regulador, o la Comisión de Privatización.) El resultado de la indefinición de los entes de políticas es la falta de una visión estratégica para los sectores de infraestructura

Por otra parte, las funciones de regulación también se ejercen en forma débil. Hay una multiplicidad de entes reguladores, los cuales generalmente carecen de la independencia y capacidad técnica necesaria para desempeñar bien sus funciones.

En el sector transporte, la Ley de Concesiones ofrece un marco para la concesión de los servicios y se aplicó exitosamente en la concesión de los aeropuertos internacionales. Se han preparado términos de referencia para un estudio de estrategia para el sub-sector portuario. Sin embargo todavía existen dudas referente a la constitucionalidad de los peajes en carreteras, lo cual podría dificultar concesiones en ese sub-sector. En energía eléctrica la Ley Marco de Energía Eléctrica de 1994 planteó la privatización de la distribución, pero ello nunca fue implementado. En el 2001, fracasó un intento de aprobar una nueva Ley Marco para facilitar la privatización de la distribución e introducir la competencia (mercado mayorista) en la generación. Actualmente (noviembre del 2001) el Gobierno ha contratado un nuevo estudio para revisar la estrategia sectorial en energía eléctrica. En telecomunicaciones existe desde 1995 una ley marco que plantea centrar el desarrollo del sector en el capital privado, incluyendo la venta a privados del control en HONDUTEL, pero la venta no se ha realizado. El Gobierno tiene la intención de encargar un nuevo estudio de estrategia para dicho sector. En agua y saneamiento, ha tomado siete años concertar una nueva ley marco y ésta todavía no ha sido aprobada.

Financiamiento para la infraestructura

Honduras enfrenta una carga fiscal importante en la infraestructura. El sector público ha sido la fuente principal de los recursos de capital y un suplidor de subsidios para los déficits corrientes. Durante la década pasada el gasto publico total en estos sectores sumó el 14% del PIB; y la inversión, al 7%. Para la ENP y HONDUTEL la mayor parte de sus recursos financieros provienen de los cargos a los usuarios. En cambio el SANAA y los clientes de la ENEE reciben subsidios importantes del Gobierno Central. Hasta la constitución en el 2000 del Fondo Vial, SOPTRAVI ha sido totalmente subsidiada con los recursos generales del Gobierno.

Es necesario cambiar este escenario, adecuando las tarifas en todo caso para cubrir el costo de proveer eficientemente los servicios. Donde sea posible, se deben utilizar fondos privados para financiar las futuras inversiones. Un eje central de la política en este sentido debe ser la movilización de la inversión extranjera directa (foreign direct investment, FDI) para aprovechar los aumentos en la eficiencia y eficacia, por involucrar empresas internacionales, debidamente reguladas.

A la fecha el FDI en infraestructura ha sido limitado. En telefonía inalámbrica existe una inversión acumulada de $55 millones de la empresa concesionaria, CELTEL. En energía eléctrica la expansión de generación en los noventa fue financiada en su totalidad por inversión privada (vía los PPAs), pero esto ha sido principalmente con capital nacional. Fuera del contexto de los PPAs varias empresas extranjeras han estudiado inversiones en plantas generadoras grandes, térmicas o hídricas, pero todavía ninguna se ha llevado a cabo.


ESA Consultores xvi

Sin embargo, con la aprobación en el 2000 de las concesiones de aeropuertos internacionales y del sistema de agua de San Pedro Sula, se esperan inversiones extranjeras significativas. En San Pedro Sula, el concesionario italiano invertirá $200 millones en 30 años, con $51 millones en los primeros 5 años. En aeropuertos, el concesionario norteamericano invertirá $19 millones en el corto plazo, con montos adicionales al futuro a ser negociados con el Gobierno.

Los mercados de capital nacionales no ofrecen opciones favorables para financiar la inversión de largo plazo en la infraestructura. Se ofrece financiamiento bancario en plazos relativamente cortos y las tasas de interés son altas, tanto para fondos en lempiras como en dólares. Las bolsas de valor están en un estado de colapso y no constituyen por ahora una opción para movilizar fondos. En general, las empresas privadas interesadas en invertir en infraestructura buscan el financiamiento en el exterior y los entes de financiamiento al sector privado de los bancos multilaterales de desarrollo son una opción importante. El IFC, BID y BCIE han dado apoyo a la generación privada de energía eléctrica bajo los PPAs y el Departamento del Sector Privado del BID está negociando un apoyo para la inversión del concesionario del sistema de agua en San Pedro Sula. El IFC está estudiando apoyar una inversión de $650 millones de la empresa AES en la generación térmica en Puerto Cortés. Sin duda habría interés en apoyar otras operaciones para aumentar la inversión privada en la infraestructura.

Recomendaciones generales de políticas de infraestructura

Crear entes de políticas sectoriales fuertes y adoptar procedimientos participativos y abiertos de planificación

La falta de definición de los entes encargados de políticas sectoriales es una de las más grandes debilidades y es la causa principal de la falta de legitimidad de los procesos de reforma y modernización de la infraestructura. Es urgente establecer entes fuertes de políticas con mandatos claros para reemplazar el actuar de-facto de las viejas empresas estatales (ENEE, HONDUTEL, SANAA y la ENP) y los entes de políticas débiles creados en las reformas recientes (por ejemplo la Dirección General de Energía de la SERNA.)

También es necesario cambiar el estilo de planificación para hacerlo más abierto y participativo. La participación pública normalmente se limita a discusiones con fuerzas gremiales en torno a cambios en leyes los cuales podrían afectar los grupos de interés. Sin embargo, la participación del público en los procesos de planificación de los sectores no es institucionalizada En la mayoría de los casos, antes y después de haber negociado las reformas, brilla por su ausencia la participación del público en las decisiones sobre metas de cobertura y calidad y sus consecuencias para las tarifas. No se acostumbra publicar las propuestas de contratos de concesión para recibir los comentarios del público.

Para asegurar la legitimidad de las políticas, los procesos de toma de decisión deben ser abiertos con amplia participación de los grupos interesados incluyendo sobre todo, representantes de los usuarios. El producto debe ser la definición de los programas de modernización y de sus metas asociadas de cobertura y calidad de servicios, incluyendo la especificación de la liberalización de mercados y la participación de actores privados en la provisión del servicio. Se recomienda publicar los contratos de concesiones, previo a licitar, junto con explicaciones de la motivación y propósito del contrato e invitar durante un período breve al público a expresar sus observaciones al respecto.


ESA Consultores xvii

Fortalecer la regulación y reducir la multiplicidad de entes reguladores

En el pasado las regulaciones innecesarias causaron trabas e ineficiencias en la economía. La liberalización y modernización buscan suprimir las intervenciones disfuncionales del Estado y abrir mercados competitivos para propiciar la inversión privada y beneficiar los usuarios.

Sin embargo, cuando no existen condiciones para que los mercados competitivos funcionen eficientemente, es esencial establecer arreglos creíbles de regulación para proteger al consumidor, al Gobierno y al inversionista. No se debe arriesgar el proceso de privatización – cuyos propósitos centrales son aumentar la eficiencia y movilizar recursos privados para financiar la inversión - por acompañarlo con propuestas de regulación vía mercado que no son creíbles, habida cuenta de la estructura y tamaño del mercado en cuestión.

Es crucial establecer entes reguladores fuertes, independientes de las presiones políticas y técnicamente capaces, con un mandato para hacer cumplir las disposiciones de las leyes, contratos de concesiones y demás disposiciones que definen los derechos y obligaciones de las partes. Los reguladores deben retribuir su independencia y libertad de decisión en el marco de la ley con un aumento en su rendición de cuentas (accountability) ante el público. Sus decisiones deben ser publicadas y razonadas.

La finalidad antes mencionada se cumpliría con mayor eficacia si Honduras fuera a reducir la multiplicidad de reguladores vía la consolidación de los entes para sectores con similitudes en la problemática de su regulación, siguiendo el modelo de Panamá y Bolivia. Por ejemplo, un solo ente regulador podría cubrir sector de energía, agua y telecomunicaciones. Dicho regulador debe abordar la energía en su totalidad, no solamente la eléctrica, sino también petróleo y gas. De modo similar, la regulación del sector transporte debe ser racionalizada y consolidada. Los entes reguladores deben cubrir tanto los operadores públicos como los privados. Actualmente, la CNSSP tiene un mandato limitado al sector público y cuando se privatiza un servicio, este automáticamente pierde su autoridad.

Entre los argumentos a favor de la racionalización de los entes reguladores se pueden mencionar: la escasez de recursos profesionales y técnicos calificados; la existencia de economías de alcance (scope); y reducción del riesgo de “captura” de las oficinas de regulación por los operadores cuando hay un ente multi-sectorial.

Los entes multi-sectoriales también tienen algunos riesgos, por ejemplo, el riesgo de crear un “premio” más grande en el caso de que algún actor lo logre “capturar” y el riesgo de debilitar las fortalezas técnicas ya establecidas en algunos entes de regulación sectorial. Dichos riesgos se pueden minimizar por la configuración de una estructura sectorial adentro del ente multi-sectorial y un diseño adecuado de los mecanismos para el nombramiento y rotación de personal.

Para atraer personal adecuada es indispensable ofrecer remuneraciones buenas y establecer criterios exigentes para la capacidad profesional de los reguladores; establecer términos de servicio largos, que sean independientes de la discreción política. Para asegurar la continuidad de funciones se deben rotar los miembros en vez de cambiarlos todos simultáneamente.

Para reducir la pobreza; la clave es el acceso

La política clave para reducir la pobreza es aumentar cobertura de los servicios en comunidades rurales y urbano-marginales. En áreas urbanas los problemas de acceso suelen surgir debido a tarifas que son insuficientes para financiar la expansión del servicio y también están debajo de la disponibilidad de pago de los usuarios. Este problema surge en los casos de


ESA Consultores xviii

agua, energía eléctrica para usuarios de bajo consumo y el servicio de transporte público en Tegucigalpa.

Para corregir este problema hace falta establecer tarifas suficientes para cubrir los costos de proveer eficientemente el servicio – incluyendo los costos de capital para su expansión - y mantenerlas actualizadas frente a los aumentos en costos y mejoras en la productividad. Otro problema para la expansión de servicios en algunos sectores urbanos es la ilegalidad de ocupación de los predios, lo cual hace que la provisión de servicios públicos puede considerarse ilegal. Este problema se debe corregir por la vía de conexiones comunitarias, por mientras las autoridades urbanas avanzan con la legalización de las tierras.

En las áreas rurales, los altos costos de la conexión a redes en lugares remotos y de baja densidad son un obstáculo a los aumentos en la cobertura. Se debe apoyar la ampliación de la cobertura vía subsidios de capital distribuidos en una forma eficiente y competitiva. Un buen mecanismo es asignar concesiones para nuevas áreas de servicio al proveedor quien requiere el subsidio más bajo. Ello ayudará para economizar los costos de la expansión de cobertura de la energía eléctrica y telecomunicaciones en áreas rurales. Los subsidios deben ser asequibles también para soluciones fuera de red.

Calidad, eficiencia y tarifas justas aumentarán competitividad

La meta más importante de la modernización y privatización de los servicios de redes existentes (agua y saneamiento, electricidad, telecomunicaciones) es: mejorar la eficiencia operativa, estableciendo servicios de buena calidad en un costo eficiente. El resultado será un gran impulso a la competitividad. La participación del sector privado tiene un papel relevante en este aspecto ya que las empresas privadas operando sujeto a contratos y regulaciones apropiadas pueden producir grandes avances en la eficiencia, comparado con entes estatales. Se debe dejar de cobrar tarifas demasiado altas, actualmente utilizadas para financiar subsidios cruzados o subvenciones al Estado, a costa de la competitividad del país. Este es el caso actualmente de la ENP, la energía eléctrica para usuarios grandes y llamadas telefónicas internacionales.

Asegurar la sostenibilidad

Para asegurar la sostenibilidad de los servicios las tarifas al usuario deben contemplar todos los costos de su provisión eficiente, incluyendo los costos del capital y deben ser ajustadas automáticamente frente a la inflación de costos. En Honduras, algunos de los sectores de infraestructura han tenido graves problemas de deficiencia en tarifas. En varios casos tampoco se han asignado subsidios suficientes para cubrir la diferencia. El resultado ha sido la falta de sostenibilidad financiera.

En este tipo de situaciones, no es la introducción de un operador privado que hace necesario aumentar la tarifa, sino ello se hace imprescindible para corregir la erosión histórica de los ingresos del servicio por los procesos inflacionarios. De hecho, ceteris paribus, la introducción de los operadores privados debe reducir la ineficiencia y minimizar el aumento necesario en tarifas. En este contexto, es un error postergar los ajustes de tarifas hasta el momento de implementar una privatización (como se hizo, por ejemplo, en el caso de la capitalización de HONDUTEL) porque la simultaneidad entre la privatización y un aumento en tarifas puede reducir la viabilidad política de la privatización. Por ello, cuando es necesario ajustar las tarifas, el aumento se debe aplicar antes de reestructurar el servicio.


ESA Consultores xix

Por otra parte, los planes de inversión deben considerar las preferencias del público en cuanto a la especificación del servicio, para no causar aumentos en tarifas que sobre-pasan la disposición a pagar de los clientes. La concesión de agua en San Pedro Sula demuestra la posibilidad de lograr el apoyo político a la privatización cuando este principio se respete.

Ha habido además una falta de sostenibilidad técnica, debido a la carencia de incentivos para implementar programas de mantenimiento programado y preventivo. Cuando los operadores reciben capital en la forma de una transferencia o beca, tienen poco interés en economizar su planta vía la selección de tecnologías apropiadas o la implementación de programas de mantenimiento programado o preventivo. Los sectores de agua y carreteras son los casos históricamente más expuestos a estos problemas. Para corregir este problema los operadores deben pagar el costo de sus recursos de capital; y los contratos de concesión (tanto a entes públicos como a entes privados), deben obligar al concesionario a implementar el mantenimiento preventivo. La introducción de contratos de mantenimiento y mejoramiento de carreteras principales, financiados con peaje, sería un paso positivo en este sentido.

Prioridades para la inversión pública

El financiamiento de inversiones en infraestructura generalmente debería ser privado y los fondos públicos deberían ser reservados para situaciones donde su impacto en la reducción de la pobreza sea fuerte. En esta óptica los recursos de capital del sector público (tanto fondos nacionales como préstamos externos), deberían ser reservados para agua y saneamiento, electrificación rural y transporte vial, donde el financiamiento privado no es una opción inmediata.

Se debe otorgar prioridad a las inversiones cuyos impactos de reducción de pobreza son los más altos, lo que normalmente significa inversiones para incrementar la cobertura y el acceso en vez de inversiones para mejorar la calidad de servicio en sistemas existentes.

En general el Gobierno debe recuperar del usuario el costo total de los recursos de capital asignados. Los préstamos deben ofrecerse con tasas de interés positivas y reales con una adecuada indexación de saldos de capital. De esta manera el cargo fiscal al Estado se disminuye y los operadores y usuarios de los servicios se acostumbran a los términos que les serán exigidos en el futuro por los mercados de capital privados.

Racionalizar los subsidios y enfocarlos en el acceso

Los subsidios deberían ser considerados solamente donde el impacto de reducción de la pobreza es claro y deberían ser bien focalizados, transparentes y basados en la demanda. En el marco del Programa de Reducción de la Pobreza, los recursos disponibles para subsidios deben ser concentrados en programas para aumentar el acceso y compensar a las comunidades pobres por la falta de acceso a los recursos de capital necesarios para financiar la instalación inicial de los servicios. Tiene además la ventaja de no comprometer recursos corrientes permanentemente a favor de los mismos beneficiarios. Para dimensionar la cantidad de recursos a ser asignados, los costos y beneficios de los subsidios a la infraestructura deben ser comparados sistemáticamente con otros posibles usos de los recursos, en el contexto del Programa de Reducción de Pobreza.

Hay dos subsidios a los servicios de infraestructura que representan especial fuente de preocupación y merecen ser reformados urgentemente. El subsidio al consumo de energía eléctrica que tiene un costo de $18 millones por año y es mal focalizado, beneficiando principalmente los hogares no pobres. Además, amenaza con convertirse en una carga fiscal importante,


ESA Consultores xx

debido al crecimiento en cobertura entre hogares con consumos debajo de 300 kwh / mes. Se recomienda abolir dicho subsidio y si ello fuera políticamente imposible, como mínimo, limitarlo al consumo debajo de 100 kwh / mes.

El subsidio al transporte público urbano en Tegucigalpa con un costo de $8 millones, pagado directamente al proveedor, tiende a reforzar los problemas de desempeño y erosionar la sostenibilidad de los servicios y debe ser suspendido. Los mismos fondos podrían generar mucho más beneficio en términos de acceso al transporte para comunidades pobres si fueran aplicados a mejorar las vías de acceso en barrios pobres o para apoyar una transformación de la organización y regulación de la provisión de este servicio.

El papel del financiamiento privado

En telecomunicaciones y energía eléctrica, el sector privado puede financiar la mayoría de la inversión necesaria. Hay grandes necesidades de inversión en la telefonía, en la generación eléctrica y en las redes de transmisión y distribución. El apoyo financiero del Estado en estos sectores se debe limitar a fondos para la electrificación rural y teléfonos públicos en áreas rurales.

En transporte, los aeropuertos y puertos pueden ser financiados privadamente. Debería ser una prioridad de corto plazo implementar una concesión para la expansión de Puerto Cortés. En el sector vial el mantenimiento y expansión de capacidad en las carreteras primarias deberían ser financiados mediante concesiones privadas, con peajes.

En agua y saneamiento urbano, la concesión de San Pedro Sula demuestra lo que se puede lograr cuando el diseño de la concesión toma en cuenta las preferencias de la comunidad, dando prioridad en este caso a incrementos en la eficiencia y evitando alzas de tarifas en el mediano plazo. Se debe hacer una concesión para Tegucigalpa. Sin embargo, habida cuenta de las necesidades más grandes de capital de dicho sistema, se recomienda incorporar suficiente financiamiento público para evitar la necesidad de tarifas tan altas que fuera políticamente difícil aprobar la transformación. Se deben buscar modelos para incorporar operadores privados en los sistemas más pequeños, donde la prioridad debería ser mejorar la eficiencia operacional en vez de enfatizar la movilización de fondos de inversión a gran escala.

Recomendaciones sectoriales

Transporte

El Gobierno ha establecido el Fondo Vial para financiar el mantenimiento de la red vial oficial basado en un impuesto sobre el consumo de combustibles y ha fortalecido la planificación a través de la formación de la UPEG de SOPTRAVI. El Gobierno ha reconocido la necesidad de reforzar los logros del Fondo Vial con un aumento gradual en el nivel de financiamiento hasta que la totalidad de la red oficial esté sometida al mantenimiento rutinario. El Gobierno también ha reconocido la importancia de llegar a una solución para el mantenimiento de la red no-oficial y como paso preliminar se está completando un inventario del mismo.

El Plan Maestro para Reconstrucción y Transformación Nacional (PMRTN) reconoce la importancia de mejorar la ingeniería vial en los aspectos de hidrología e hidráulica para minimizar daños a causa de los desastres naturales. Con la asistencia técnica del IADB y Dinamarca, está en preparación un estudio de la problemática de seguridad vial. En el sector de aeropuertos se ha establecido una concesión para la gestión de los aeropuertos internacionales, y se introdujo una Ley de Cielos Abiertos, lo cual marca un avance muy importante.


ESA Consultores xxi

Sin embargo, varios temas importantes todavía no tienen suficiente reconocimiento dentro de los programas y políticas del Gobierno y estos deben recibir una consideración urgente:

• El Plan Maestro de Transporte debe ser actualizado para proveer un marco inter-modal para la toma de decisiones, en aras de mejorar la competitividad del país. El plan debe especificar las metas, objetivos, y criterios para la selección de inversiones y asegurar congruencia con metas de desarrollo económico y reducción de la pobreza.

• La formulación y ejecución de inversiones en transporte deben ser reestructuradas para fortalecerlo técnicamente reducir la vulnerabilidad frente a las presiones políticas. La planificación debe reformularse para aumentar la apertura y participación de los gobiernos locales y la sociedad civil además de asegurar una consideración más amplia y comprensiva de factores económicos y técnicos.

• El Fondo Vial debe fortalecer el monitoreo de la calidad de carreteras y la supervisión de contratistas. Se debe involucrar a los Gobiernos locales en el monitoreo.

• Es urgente llegar a una solución financiera e institucional para el sistema de carreteras urbanas. Estas constituyen una proporción grande de las carreteras del país y sus usuarios pagan una proporción alta del impuesto sobre combustibles pero las municipalidades no reciben apoyo financiero para su mantenimiento.

• En la seguridad vial, es urgente fortalecer la implementación de la ley. Ello requiere mejoras en el marco técnico de la ley y su reglamento, y mejoras en el equipamiento, capacitación, remuneración y gestión de la Policía de Tránsito.

• Se debe incorporar en el diseño de carreteras consideraciones de seguridad y provisiones para tráfico no-motorizado. Cabe señalar al respeto que está en proceso de implementación el Manual de Carreteras que incorpora normas técnicas y ambientales actualizadas.

• Se recomienda consolidar las funciones de regulación del sector transporte a nivel nacional en una sola entidad. El nombramiento de los Comisionados debe ser por un término de cinco años con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño de sus funciones.

• Se debería reestructurar la regulación de transporte público para que este funcione en beneficio de los usuarios. Partiendo del programa piloto planeado para San Pedro Sula, se debe desarrollar la opción para que las municipalidades asuman la regulación del transporte público urbano. Se debe eliminar el subsidio al transporte urbano en Tegucigalpa.

• La regulación del transporte de carga inter-urbano se debe reformular para mejorar su eficiencia. El sistema de licencias de SOPTRAVI y la regulación del costo de fletes de los combustibles deben desaparecer. Urge racionalizar los procedimientos en los puntos fronterizos y en las terminales inter-modales para eliminar atrasos y costos innecesarios. También es apremiante imponer el cumplimiento con los límites de peso – eje en la red vial principal, aprovechando las básculas recientemente adquiridas.

• El sector portuario necesita una reestructuración para proveer servicios eficientes con precios competitivos y obtener un retorno razonable sobre la inversión histórica del país en la infraestructura portuaria. La re-estructuración debe buscar el máximo posible de competencia dentro de cada puerto y entre los diferentes puertos y se debe procurar atraer


ESA Consultores xxii

capital privado y experiencia en gestión para mejorar la capacidad portuaria y la calidad de los servicios. Es urgente construir una nueva terminal de contenedores en Puerto Cortés y ampliar la capacidad para cargos secos. Estas expansiones deben hacerse con financiamiento privado en el marco de concesiones.

Agua y saneamiento

La reforma y modernización del sector de agua y saneamiento ha avanzado en forma lenta y parcial. Su institucionalidad sigue confusa sin definición adecuada de las políticas y del financiamiento del sector, de la organización de los servicios y la regulación de los operadores. Hay un reconocimiento de la necesidad de una nueva legislación y; una propuesta consensuada de la Ley Marco que fue remitida al Congreso Nacional en el 2000.

Esta ley establece la creación de una Sub Secretaría en la SSP a cargo de la política sectorial, que plantea la transferencia gradual de los sistemas del SANAA al control municipal, para que las municipalidades sean los concedentes de este servicio y promuevan la adopción de modalidades indirectas de provisión de los servicios vía concesiones, arrendamientos, contratos de operación y similares, según lo amerite cada caso. La ley establece la creación de un ente regulador como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación (que rige en el sector municipal.). El SANAA se mantendrá como un ente de apoyo técnico en el sector, encargado del desarrollo de la cobertura rural. En este contexto, las recomendaciones específicas del presente estudio para el sector de agua y saneamiento son los siguientes:

§ Pasar la Ley Marco. La aprobación de la Ley Marco sería un gran avance, porque dejaría resuelto el asunto de quien va a ser el concedente de este servicio y establecería la separación de funciones entre políticas, operación y regulación de los servicios.

§ Política y planificación sectorial. Es urgente desarrollar un plan nacional con el apoyo de los sistemas de información adecuados para informar la toma de decisiones. Dicho plan debe señalar las metas de cobertura y calidad de servicios, como se utilizarán los fondos públicos y cual sería el papel del financiamiento privado para cumplir con dichas metas. Existe la preocupación que la SSP tienda a considerar agua y saneamiento como un adjunto a los programas de salud, en vez de enfocar el sector como una industria proveedora de servicios económicos. Honduras debe considerar la reubicación de la planificación y política sectorial en una nueva Secretaría de Energía y Agua.

§ Tarifas sostenibles. Una nueva mentalidad en materia de tarifas sostenibles es un sine qua non para el sector. Las tarifas deben recuperar el costo pleno de operar un servicio eficiente, cuya especificación técnica debe ser determinada tomando en cuenta las preferencias de los usuarios y su disposición a pagar por los servicios.

§ Regulación Existe sensibilidad en el sector municipal ante la imposición de regulación por una oficina del Gobierno Central. La regulación debe percibirse por los operadores municipales como una fuente de apoyo técnico para establecer cuales son los costos eficientes y determinar la tarifa necesaria para cubrirlos. El regulador no debe imponer tarifas mínimas, sin embargo, se deben establecer tarifas máximas para garantizar los derechos de los usuarios y protegerlos contra la “captura política”. De aceptarse la recomendación del presente estudio sobre un ente regulador único para energía eléctrica, agua y telecomunicaciones, la regulación del sector debe ser reasignada al mismo. El nombramiento de los Comisionados debe ser por un término de cinco años


ESA Consultores xxiii

con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño de sus funciones

§ Agua y saneamiento rural. Honduras debe desarrollar un plan de expansión de cobertura incluyendo la identificación de fuentes de financiamiento. Es necesario resolver el traspaso a las comunidades de los sistemas construidos por el SANAA y asignar recursos para mantener la asistencia técnica a los mismos, financiados en el pasado con programas de inversión (como los TOM del proyecto PRASSAR).

§ Ciudades grandes. Empresas independientes deben operar los servicios, bajo concesiones, y sometidas a la regulación moderna. Una estrategia que ofrezca mejoras significativas en el servicio sin incrementos severos de las tarifas es la que tiene más posibilidades de éxito. Lo que llama a un enfoque cauteloso hacia el dimensionamiento de los programas de capital. Las inversiones co-financiadas con fondos públicos (Banco Mundial, BID) o cuasi-públicas (IFC o IIC) junto con capital privado también ayudarían para que tarifas se mantengan en un nivel aceptable.

§ Tegucigalpa. La mejor opción es una concesión a un operador internacional. Tegucigalpa tiene un déficit de inversión muy grande en la producción de agua y en la colección y tratamiento de aguas servidas, debido en parte al impacto del huracán Mitch. Para moderar el ajuste en tarifas se debe incorporar en la concesión un componente de capital público, pero con una tasa de interés no subsidiada (similar a lo que se pagaría si existiese un mercado de bonos municipales en el país).

§ Modelos de gestión para ciudades medianas y pequeñas. Hace falta desarrollar modelos para la gestión de sistemas pequeños. Una opción es la gestión multi-municipal, con satélites centrados en ciudades grandes, donde hay un operador internacional establecido. Esta posibilidad ya es real en el Valle de Sula. Otra posible opción son contratos a empresas privadas para paquetes de inversión y la posterior gestión de servicios durante un período determinado, derivando una parte de su retribución de la tarifa y asumiendo el riesgo comercial correspondiente. Este tipo de contratos se podrían asignar sobre la base del subsidio mínimo requerido.

§ Financiamiento del sector municipal y comunal. Se debe buscar un modelo de financiamiento que vincule las decisiones sobre la selección de tecnología y las características del servicio con la capacidad financiera del operador y la disponibilidad a pagar de los usuarios. El BID ha acordado con el Gobierno un proyecto para ciudades intermedias que vincula los montos a ser prestados con la capacidad de pago del sistema.

Energía eléctrica

El Gobierno de Flores planteó una nueva Ley Marco que facilitaría la privatización de la distribución con la creación de empresas regionales de distribución y fomentaría una oferta privada de energía eléctrica a través del establecimiento de un mercado mayorista. La ENEE prevé que a futuro toda la expansión de capacidad se hará con capital privado. Sin embargo, después de dos años de intentar la aprobación de la nueva ley frente a una fuerte oposición, el Gobierno en julio del 2001 dejó de presionar tal aprobación. Le corresponderá al nuevo Gobierno que tomará posesión en enero del 2002, replantear la estrategia de reforma, tomando en cuenta la experiencia reciente.

Se recomienda que Honduras de prioridad al fortalecimiento de las funciones de políticas y regulación sectorial, a la privatización de distribución, al fortalecimiento de la competencia


ESA Consultores xxiv

entre generadores privados para reducir costos en esta área y a la racionalización de la estrategia de expansión de cobertura. Concretamente, recomienda los siguientes lineamientos para la reforma:

• Para establecer un liderazgo adecuado y la continuidad de políticas se recomienda la creación de una Secretaría de Energía, la cual debe cubrir también los combustibles fósiles. Su alcance podría extenderse a atender el sector de agua. La creación de la Secretaría de Energía es urgente frente a la eliminación del papel de-facto de la ENEE y la falta de continuidad en las intervenciones del Gabinete Energético tomando en cuenta el conflicto de interés entre la función de política energética y la función de control ambiental de la SERNA -

• Para establecer una regulación adecuada se recomienda crear un ente multi-sectorial con provisiones claras para su financiamiento, basado en una “tasa regulatoria” pagadero por los usuarios finales y con procedimientos para el nombramiento de los comisionados, adecuados para aislar el ente contra la interferencia política. Con esta finalidad el nombramiento de los Comisionados debe ser garantizado por cinco años con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño en sus funciones. El regulador debe recibir un programa intensivo de capacitación técnica en métodos modernos de regulación de mercados energéticos.

• Para avanzar con la reestructuración del sector se debe proceder en el más corto plazo a privatizar la distribución. Asimismo se deben separar en empresas operativas independientes las plantas hídricas de la ENEE (por lo menos dos empresas), la red de transmisión y el Centro de Despacho.

• En materia de generación, es importante asegurar la expansión adecuada de la capacidad pero a la vez reducir los altos costos incurridos anteriormente en PPAs y contratos, cuya licitación no ha sido suficientemente competitiva y la especificación técnica no ha permitido alcanzar costos razonables.

• Para el futuro inmediato, la estructura del mercado mayorista debe dar prioridad a la expansión de la capacidad de generación con el costo mínimo posible para los usuarios. Un posible mecanismo sería la formación de una asociación obligatoria de distribuidores privados quienes emitirían contratos de capacidad vía licitaciones públicas bajo la supervisión del regulador. Los costos de estos contratos – junto con los de los PPA existentes – se pasarían a los usuarios pro-rata con su consumo. Este sistema evitaría el riesgo de experimentar el tipo de inestabilidad en tarifas al usuario final vinculados a desequilibrios en los mercados mayoristas de generación que han socavado la sostenibilidad de reformas en otros países.

• Se debe mantener un mercado para generación con un comprador único y despacho en orden de mérito económico, basado en las ofertas recibidas, para minimizar el costo de enfrentar la demanda en cada período. Plantas con contratos por capacidad tendrían especificado en su contrato un precio máximo que se les permitirá cobrar por ser despachadas, basado en su costo marginal de corto plazo. La oferta sería libre para otras plantas. El costo total del despacho en cada período sería pasado a los consumidores, pro rata con su consumo, para que ellos en forma colectiva paguen exactamente lo necesario para atender la demanda.


ESA Consultores xxv

• Para introducir sensibilidad entre la demanda y precios en tiempo real (real time), los distribuidores deben desarrollar obligatoriamente un mercado para la suspensión temporal del suministro de energía con los usuarios grandes. Ello permitiría pagar a consumidores por bajar su demanda, si ello resultara más barato que comprar más energía en horas pico. Tendría el beneficio de reducir el costo promedio de la generación y además proveer una base objetiva para determinar el valor de la demanda no servida.

• Se sugiere postergar la implementación de un modelo liberalizado del mercado mayorista, sin planificación central de la expansión de capacidad, y donde el precio pagado por los consumidores y recibido por los generadores es determinado basado en un mercado spot (mercado de diferencias), hasta cuando se haya consolidado la integración del mercado centroamericano para asegurar condiciones de competitividad y evitar distorsión de precios.

• Idóneamente, las empresas generadoras y de transmisión deben ser privatizadas, para evitar el riesgo de un conflicto de interés para el Estado cuando ejerce su función de regulación. Por este motivo la nueva ley no debe excluir, en principio, esta medida. Sin embargo, su implementación no es imprescindible para avanzar con la reforma en el corto plazo.

• Para avanzar con la cobertura, con costos de subsidio reducidos, se debe establecer un Fondo de Electrificación y privilegio las propuestas con el monto menor de subsidio requerido por conexión. Para evitar distorsiones en la selección de tecnología, se deben admitir para subsidio soluciones fuera de red para atender las poblaciones aisladas. La nueva Secretaría de Energía debe preparar un plan de expansión de cobertura, identificando las comunidades sin servicio, las opciones técnicas factibles y sus costos indicativos. Debe también señalar el monto disponible para subsidios en cada período.

• El subsidio a la demanda debe ser suspendido y los recursos disponibles deben ser aplicados al programa de expansión de cobertura. Si ello fuera políticamente inaceptable, como mínimo, se debe restringir a los consumidores de menos de 100 kwh/mes, lo cual mejoraría su “targeting” y reduciría su costo.

Telecomunicaciones

El proceso de reforma en Telecomunicaciones quedó postergado luego del fracaso de la licitación de capitalización de HONDUTEL en octubre del 2000. El nuevo Gobierno a ser elegido en noviembre 2001 tendrá que retomar el proceso de modernización y liberalización del sector de telecomunicaciones. Será urgente adoptar políticas claras y decisivas al respecto. Las principales líneas de políticas recomendadas por el presente estudio son las siguientes:

§ La organización del sector necesita reformulación. Se debe establecer cuál es la Secretaría de Estado responsable de la política del sector y esta no debe ser la Secretaría de Finanzas. La definición de políticas tampoco debe ser una función de facto de la CCP (ente especializado en la privatización de empresas estatales) ni de CONATEL (ente regulador.) Una posible opción sería asignar la función de políticas en este sector a SOPTRAVI. Se debe permitir pagar salarios atractivos para reclutar y retener funcionarios calificados para ejecutar bien la función de políticas sectoriales.


ESA Consultores xxvi

§ CONATEL (ente regulador) debe tener una función de apoyo y provisión de información e implementación de las políticas del sector, pero no debe ser el encargado de las mismas. Se debe considerar la fusión de la regulación de telecomunicaciones en un ente regulador multi-sectorial, cubriendo además los sectores de energía y agua y saneamiento.

§ Para reducir las presiones políticas el nombramiento de los Comisionados debe ser garantizado por cinco años con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño de sus funciones. Para reducir las presiones vinculadas con la asignación de frecuencias del espectro radio-eléctrico, se debe considerar la conveniencia de establecer un mecanismo de subasta, con cero discreción regulatorio.

§ HONDUTEL debe ser privatizado en el más corto plazo vía la implementación de una concesión a una empresa con una mayoría de capital privado. La concesión no debe ser exclusiva, se debe prescindir del monopolio previamente ofrecido a COHONDETEL hasta el 2005.

§ El contrato de concesión debe enfatizar normas de desempeño y la calidad de los servicios en las áreas de servicio establecidas, incluyendo tiempos de respuesta para instalar líneas, reparación de fallas, completación de llamadas completas y similares, en vez de definirse metas en cuantías firmes de inversión o de números de líneas a ser instaladas. Los requisitos de ampliación de la cobertura en áreas nuevas deben ser atendidos en un programa independiente (ver abajo.)

§ El programa de rebalanceo de tarifas de HONDUTEL debe ser re-evaluado por CONATEL para asegurar que las tarifas de llamadas nacionales van a reflejar los costos reales del servicio, prestado eficientemente. Estos no deben inflarse solamente para aumentar el valor potencial de la venta de la concesión. Una vez determinado, el programa de rebalanceo se debe implementar de inmediato por HONDUTEL, sin esperar la implementación de la concesión a COHONDETEL.

§ No se debe establecer un precio de reserva en la licitación, porque su motivo central no debe ser la generación de recursos para el fisco, sino crear un nuevo marco de provisión de servicios favorable para los usuarios y para la competitividad del país. Una vez determinado el contenido del contrato de concesión y las normas de regulación de las tarifas, Honduras debe asignar la concesión al mayor postor. El ingreso fiscal futuro provendría de los dividendos sobre las acciones que retiene el Estado.

§ Previo a la licitación, el contrato de concesión debe ser publicado por Internet y los medios nacionales, con el fin de obtener comentarios del público y de los oferentes potenciales, cuyas opiniones deben ser consideradas.

§ HONDUTEL debe implementar de inmediato un programa acelerado de racionalización de costos, vía la reducción de personal supernumerario, sin esperar la implementación de la concesión. El Gobierno debe autorizar el uso de los excedentes financieros de la empresa para pagar las prestaciones laborales correspondientes. Se deben resolver también las confusiones existentes en cuanto al pasivo del fondo de previsión de la empresa.

§ El Gobierno debe dar prioridad al acceso universal vía el establecimiento de servicios públicos en comunidades incomunicadas. En vez de ser un elemento integral de la


ESA Consultores xxvii

concesión de COHONDETEL, la estrategia de expansión de cobertura debe manejarse separadamente, por el ente encargado de políticas sectoriales. Se recomienda asignar inicialmente como mínimo US $15 millones a dicho fondo, tomado de los recursos generados por la privatización de HONDUTEL. Este monto sería suficiente para establecer teléfonos públicos en aproximadamente 3,000 comunidades. Los recursos deben ser distribuidos vía un mecanismo competitivo (de subsidio mínimo) y abierto a todos los proveedores de servicios de telecomunicaciones.

§ Se deben establecer en el corto plazo vía licitaciones públicas internacionales dos concesiones adicionales para servicios móviles, para generar más competencia en dicho mercado. La licitación de los servicios móviles debe ser separada de la concesión de COHONDETEL. El inversionista en COHONDETEL debe tener la opción a participar en las licitaciones de telefonía móvil, bajo el requisito que las empresas se manejen independientemente y un requisito de acceso a la conmutación a todos los operadores móviles en los mismos términos. CONATEL debe definir urgentemente los cargos de interconexión entre los servicios móviles y fijos.

§ La Ley Marco debe ser reformada para establecer definiciones técnicas más flexibles y congruentes con la gestión sensata del sector, en el contexto de tecnologías rápidamente cambiantes. En particular, la distinción entre los servicios de conmutación de voz y otros servicios, debe ser eliminada a favor de licencias únicas para ofrecer servicios de telecomunicación. Ello sería factible si se abandona la idea de mantener un monopolio en la conmutación de voz hasta el 2005 a favor de HONDUTEL o su sucesor.

.


ESA Consultores 1

Introducción El presente documento se orienta a fomentar el desarrollo de los servicios de infraestructura en Honduras, con la finalidad de mejorar la competitividad del país y aportar a la reducción de la pobreza. Su planteamiento central es la necesidad de promover un aumento importante en la participación privada, en un ambiente competitivo y con un marco legal y regulatorio adecuado.

El estudio registra el avance a la fecha en los sectores de infraestructura en Honduras, identifica los problemas principales que perduran y esboza una estrategia para superarlos, planteando un marco general de los principios que deben guiar la provisión de servicios de infraestructura además de recomendar políticas especificas para cada sector. El alcance del documento incluye los siguientes servicios: transporte, agua, saneamiento, electricidad y telecomunicaciones1. El estudio fue financiado por el Public Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF), ente dedicado a la identificación de posibilidades y prioridades para la inversión privada en dichos sectores.

El Informe tiene tres secciones principales. La Parte 1 presenta una reseña de temas generales relacionadas con el desarrollo de los servicios de infraestructura y la participación privada en todos los sub-sectores. Esta sección trata los siguientes puntos:

• El trasfondo del país y la importancia económica de la infraestructura. Reporta sobre las tendencias recientes en el crecimiento económico y en la reducción de pobreza. Analiza los enlaces entre infraestructura y pobreza (los temas de acceso y capacidad de pago para los pobres y comunidades rurales); e infraestructura y crecimiento (el impacto de su calidad, confiabilidad y costo en la competitividad del país y clima de inversiones); y presenta una reseña de factores claves en el clima de inversiones.

• La organización de los servicios de infraestructura y el avance de la participación privada. Provee un resumen de los principales actores en los sectores de infraestructura y describe las principales incursiones del sector privado en años recientes y comenta sobre las limitaciones de este proceso.

• Desempeño de la infraestructura: acceso, calidad y costo: Describe los logros a la fecha en materia de acceso, calidad y costo, comparado con los estándares internacionales (“benchmarking”.)

• El Impacto del huracán Mitch en la infraestructura. Describe los daños principales y el proceso de reconstrucción a la fecha y hace una reseña de lecciones aprendidas

• Las opiniones de los usuarios sobre los servicios de infraestructura. Se presentan los hallazgos de una campaña de grupos focales orientada a conocer las actitudes de la población sobre la problemática de los servicios de infraestructura y estrategias para su modernización.

• El marco legal y regulatorio. Describe las leyes y sistemas de regulación para los proveedores públicos y privados en los sectores de infraestructura estudiados y discute sus limitaciones y debilidades.

1 El tema del ferrocarril se ha tratado en otro estudio paralelo completado en marzo del 2001.


ESA Consultores 2

• El financiamiento de los sectores de infraestructura: Analiza el limitado papel actual de las fuentes de financiamiento privadas y describe el patrón del gasto público en los sectores de infraestructura en Honduras durante la década pasada destacando los montos asignados y discutiendo la racionalidad de los mecanismos de transferencias y subsidios.

• Conclusiones: hace un resumen de las conclusiones principales de la sección.

La Parte 2 presenta un diagnóstico de la situación actual de los servicios de infraestructura. Hay una sección sobre cada uno de los sectores estudiados, organizadas de manera uniforme:

• Resumen

• Instituciones principales del sector.

• El desempeño del sector, política del gobierno y temas claves para la modernización.

• Oportunidades y prioridades para la inversión privada.

La Parte 3 plantea las recomendaciones de políticas del estudio.

Expone las recomendaciones generales del estudio atinentes a los sectores de infraestructura en general. Se menciona como tema medular: la necesidad de establecer procesos de planificación participativa y transparente, para que las políticas emprendidas tengan legitimidad y situar a los usuarios actuales y potenciales en el centro del proceso de planificación.

Se plantea también la necesidad de fortalecer la regulación y la necesidad de repensar su institucionalidad, considerando la creación de un ente regulador único. Se plantea la centralidad de aumentos en acceso para reducir la pobreza y se sugiere que los subsidios que haya deben orientarse hacia este tema. Se discute el papel de agentes privados para lograr las mejoras en calidad y eficiencia de los servicios necesarios para fomentar la competitividad. Se plantea la necesidad de recuperar los costos de los servicios para que tengan sostenibilidad.

En este contexto, se propone un marco general para definir los papeles de las agencias y finanzas públicas y privadas en los sectores de infraestructura estudiados y se sugieren prioridades para el uso de fondos públicos en el futuro desarrollo de los servicios de infraestructura en el país.

Finalmente, se presentan en forma resumida las recomendaciones de políticas específicas de cada sector estudiado.


ESA Consultores 3

1 Infraestructura y desarrollo: una visión multi sectorial


ESA Consultores 4

1.1 Trasfondo del país y la importancia económica de la infraestructura

Los servicios de infraestructura tienen dos enlaces críticos al proceso de desarrollo económico. Por un lado, la falta de acceso a la infraestructura básica constituye una causa fundamental de la pobreza de hogares y comunidades. Por el otro lado, la deficiencia en la calidad y facilidad de acceso de las empresas a los servicios de infraestructura y/o los cargos irrazonablemente altos para dichos servicios pueden constituir obstáculos a la competitividad del país, dificultando atraer la inversión y desalentando el crecimiento económico. Desde luego, obviamente, hay una retro-alimentación fuerte entre el bajo crecimiento económico y la pobreza de los hogares y comunidades. La presente sección esboza el desempeño económico reciente de Honduras, tanto en materia de reducción de pobreza como en materia de competitividad y crecimiento, y comenta sobre el papel de la infraestructura en los resultados registrados.

1.1.1 El programa de modernización económica

Luego de haber lanzado en 1990 un programa de ajuste y liberalización de su economía, Honduras ha registrado avances importantes en su desempeño económico. Entre las medidas más importantes de modernización económica emprendidas se pueden enumerar las siguientes:

• Una reducción en los aranceles sobre importación e impuestos sobre exportación, para bajar radicalmente la protección efectiva de la producción nacional y abrir el paso a la participación de los productores y consumidores hondureños en los mercados globales.

• La liberalización cambiaria y establecimiento de una tasa de cambio más competitiva en términos reales, comparado con el nivel sobre-valorizado de los ochenta.

• La modernización de la regulación bancaria y de seguros con nuevas leyes y la creación de una Comisión Nacional de Banca y Seguros independiente, como ente regulador.

• Reformas a la legislación del Banco Central para centrar sus funciones en la gestión monetaria y cambiaria y una reducción importante en el encaje bancario.

• La liberalización de la tasa de interés activa. • La reducción en los impuestos corporativos y personales hasta un tope del 25%

(comparado con la tasa anteriormente vigente, de 42%). • La creación de incentivos fiscales (zonas libres y regímenes especiales) para sectores

claves como maquila y turismo. • Reformas en la legislación sectorial de la agricultura, minería y forestal.

Como parte de este programa, Honduras ha impulsado programas de modernización en los sectores de infraestructura, entre ellos: telecomunicaciones, energía eléctrica, agua y saneamiento y transporte. En este marco se ha adoptado una visión estratégica para el desarrollo de los sectores de infraestructura, basada en los siguientes principios:

• El futuro desarrollo de los sectores de infraestructura debe ser liderado por el sector privado, para captar los recursos necesarios para expandir la cobertura, mejorar la eficiencia y atender a los usuarios pobres con la cantidad mínima necesaria de subsidio.

• Los mercados serán liberalizados para fomentar la entrada del sector privado. Para lograr lo máximo de beneficios para los usuarios en el costo mínimo posible, se promoverá competencia entre operadores. Ello pudiera ser competencia entre diversas empresas en un mercado liberalizado. Alternativamente, cuando, debido a la existencia


ESA Consultores 5

de economías de escala, es necesario otorgar un monopolio, se tratará de la competencia entre diversos oferentes para optar al contrato de concesión.

• Habida cuenta de los limitantes a la competencia en los mercados de infraestructura, se desarrollarán entes reguladores fuertes. Estos tendrán el mandato, donde sea factible, de fortalecer y defender la competencia. Donde ello no sea posible, los reguladores deberán establecer las reglas de tarifas basados en un análisis de los costos eficientes de los proveedores. El papel fundamental del regulador es buscar el mejor resultado posible para el usuario, asimismo, asegurar un tratamiento justo a los demás participantes (operadores e inversionistas).

1.1.2 Crecimiento y pobreza – tendencias recientes

Inversión y crecimiento

Sobre la base de este programa de reformas Honduras mantuvo un nivel de inversión superior de un 20% del PIB en todos los años desde 1993 y la inversión privada ha sido normalmente superior al 15% del PIB. Entre los resultados de ello, se destacan: un aumento significativo en las exportaciones y una diversificación importante en las mismas. Esto, añadido a un proceso exitoso de renegociación de la deuda externa, ha permitido fortalecer en forma importante el balance macroeconómico externo del país y acumular reservas internacionales superiores a tres meses de importaciones.

Sin embargo, los resultados a la fecha en materia de crecimiento macroeconómico han sido menos halagadores. A pesar de la introducción de tecnologías modernas en algunos de los sectores de mayor

dinamismo, como maquila y acuacultura, la productividad promedia de las inversiones ha resultado decepcionante. Entre 1990-97, Honduras registró un crecimiento anual promedio del PIB del 4%, superior en escasamente a la tasa de crecimiento de su población (cuadro 1). En los años 1998 y 1999 la economía del país fue severamente afectada por los daños ocasionados por el huracán Mitch; pero en el 2000 hubo un repunte importante en el crecimiento, con un aumento del 4.7% en el PIB. Para el

Cuadro 1 - Crecimiento anual promedio de población, PIB real y PIB per cápita

1978-

80 1980-

85 1985-

90 1990-

95 1995-

97 1998 1999 2000

Población 2.8 2.8 2.9 2.9 2.6 2.6 2.6 2.6

PIB real 2.6 1.7 3.1 3.6 4.3 2.9 -1.9 4.7 PIB real per cápita -0.2 -1.1 0.2 0.7 1.7 0.3 -4.5 2.1

Fuente: BCH. Nota: El huracán Mitch impactó negativamente en el PIB en 1998 y 1999. La cifra de PIB real para el 2000 es provisional.

Tendencia de pobreza e ingresos, 1991-99(En porcentajes)

0102030405060708090

100

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Indigencia Pobres línea de Pobreza

Formación Bruta de Capital Fijo y cambios en inventarios, 1987-98 (% del PIB)

9 %1 0 %

1 3 % 1 4 %1 2 % 1 2 %

1 6 % 1 7 %1 4 % 1 5 %

1 9 %

2 3 %5 %5 %

6 %7 %

7 %1 0 %

1 2 % 1 1 %

1 0 % 8 %

6 %

6 %

4 %

6 % 1 %

3 % 6 %

4 %

5 %1 0 %

8 % 7 %6 %

1 %

0 %

5 %

1 0 %

1 5 %

2 0 %

2 5 %

3 0 %

3 5 %

4 0 %

1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1998/e

Cambio en existencias

Formación pública de capital fija

Formación privada de capital fija


ESA Consultores 6

2001 se pronostica un crecimiento menor, de 4%, ya que es de esperarse que la economía será afectada negativamente por la recesión estadounidense y la continuación de precios internacionales altos para los combustibles y bajos para el café.

Pobreza

Por otra parte, Honduras todavía registra un índice alto de pobreza. Un 66% de los hogares del país (aproximadamente 747,000 hogares) se encontraron bajo la línea de la pobreza en 19992 (ver gráfica). El asunto más preocupante aún lo constituye el alto nivel alcanzado por la extrema pobreza, representada por casi un 49% de los hogares que se ubican bajo la línea de indigencia en el mismo año.

Los datos indican una mejoría de la situación de pobreza durante la década pasada, con una reducción de nueve puntos porcentuales en el porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza (desde un 75% en 1991 hasta un 66% en 1999). De modo similar, la proporción de hogares clasificados como indigentes también fue reducida al 5%, comparado con el 54% observado en 1991. Sin embargo dicha mejoría no se puede considerar aceptable.

Frente a la persistencia de tan alto nivel de pobreza, el Gobierno de Honduras ha desarrollado una Estrategia de Reducción de Pobreza (ERP). La ERP cuenta con el apoyo del Banco Mundial y fue preparada en el contexto de las negociaciones para beneficiarse con la iniciativa de reducción de la deuda de los países pobres altamente endeudados HIPC (por sus siglas en inglés: Highly Indebted Poor Countries). La ERP plantea una serie de políticas macroeconómicas, microeconómicas, sectoriales y sociales orientadas a reducir la proporción de la población indigente hasta un 25%; y la proporción clasificada como pobre hasta un 42% para el año 2015.

1.1.3 Infraestructura y la reducción de pobreza

En lo que se refiere a la reducción de la pobreza, el acceso a la infraestructura básica en las comunidades rurales y urbano marginales es un tema crítico. A falta de acceso a los servicios de agua por tubería, los hogares pobres deben gastar montos altos en agua transportada por camiones cisternas e invertir su tiempo para acarrear el agua a sus casas. En las comunidades donde las vías no permiten la entrada de buses normales, la gente debe pagar montos importantes para utilizar los servicios de busitos o camionetas (los llamados “taxis mixtos”) o caminar hasta llegar a la carretera principal.

Los hogares sin acceso a la energía eléctrica no pueden usar aparatos electro-domésticos básicos y mucho de ellos cocinan con leña que deben llevar desde los bosques aledaños.

2 Según la encuesta de marzo de 1999, el número promedio de personas por hogar fue de 5.2, comparado con 5.4 en la

encuesta de mayo de 1991.

Carencia de infraestructura básica, 1999, por decil

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

7 0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0Deciles

% sin servicio

Sin electricidad

Sin saneamiento

Sin agua


ESA Consultores 7

Donde no hay teléfono de línea fija, la gente tiene que prescindir de la facilidad de comunicación o pagar las tarifas, mucho más altas, de los servicios celulares si estos se disponen en su zona.

Cabe destacar que, en la generalidad de los casos, las alternativas utilizadas, a falta de una conexión de red, tienen un costo muy superior a un servicio eficiente de red.

El acceso a los servicios básicos de infraestructura está fuertemente correlacionado con la pobreza de ingresos (cuadro 2 y gráfico.) En 1999, en el decil más pobre de hogares, el 28% no tienen agua por tubería, el 32% no tienen saneamiento y el 68% no tienen electricidad. Niveles similares de carencia se observan en el

segundo decil más pobre. En contraste, en el decil menos pobre apenas el 2% no tienen agua, el 3% no tienen saneamiento y apenas el 5% no tienen electricidad. Los promedios nacionales son, respectivamente, 12%, 17% y 33%.

Cabe subrayar que en la década pasada la cobertura ha aumentado marcadamente para cada uno de estos servicios. La proporción de hogares sin agua se redujo desde un 30% hasta un 12%; la proporción sin saneamiento, desde un 32% hasta un 15% y la proporción sin electricidad, desde un 53% hasta un 21%. Tal como se puede observar en el cuadro 2 y en la gráfica, los avances en cobertura en agua y saneamiento han beneficiado sobre todo a los hogares en los cinco deciles más pobres. En cambio, el aumento en cobertura de electricidad ha favorecido primaria-mente los deciles cuarto, quinto, sexto y séptimo.

Cuadro2 - Acceso a servicios de infraestructura

Decil de ingreso por capita (1 = más pobre)

% de hogares 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Pro.

1990

Sin agua 54 47 43 38 37 32 25 22 14 9 30

Sin saneamiento 54 52 48 44 38 35 25 19 15 9 32

Sin electricidad 86 82 75 74 66 59 46 35 26 16 53

1999

Sin agua 28 21 16 15 13 10 8 5 3 2 12

Sin saneamiento 32 29 28 22 19 13 11 6 3 3 17

Sin electricidad 68 64 52 38 32 26 19 14 7 5 33

Aumento en cobertura, 1990-99

Agua 26 26 27 23 24 22 18 17 10 8 18

Saneamiento 22 23 20 21 19 22 14 13 12 6 15

Electricidad 18 18 23 35 35 33 28 21 19 11 21 Fuente: EPHPM, mayo de mayo 1990 y marzo 1999. Notas: 1/ Los deciles se basan en ingresos monetarios por trabajo. Se excluyen casos con ingresos desconocidos. 2/ “Sin agua” = sin acceso a un servicio de red, público o privado, dentro o fuera de la propiedad donde residen. 3/“Sin saneamiento” = sin servicio sanitario o letrina donde residen.

% de hogares con teléfono en la vivienda, por decil de ingresos, 1998

0

10

20

30

40

50

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Decil

% con telefono

Aumento en cobertura 1990-99 por decil

0

5

1 0

1 5

2 0

2 5

3 0

3 5

A g u a Saneamiento Electricidad

% de aumento

en cobertura

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total


ESA Consultores 8

Datos de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares (ENIGH 1998-99) demuestran en forma contundente la concentración de los servicios telefónicos en los hogares de mayores ingresos (cuadro 3 y gráfica). A nivel nacional apenas 14% de los hogares tienen un teléfono en la vivienda; pero en el decil más pobre solamente 0.1% lo tienen, comparado con 52.1% en el decil menos pobre.

De acuerdo con los datos de HONDUTEL, más de 100 de los 298 municipios de Honduras no cuentan con un servicio de telecomunicaciones de cualquier tipo y 50 tienen solamente servicio Telex o Radio.

De modo similar, el acceso a los medios de transporte está fuertemente correlacionado con el nivel de pobreza del hogar (cuadro 4). Los datos de la ENIGH revelan que en los tres deciles más pobres, la gran mayoría de los hondureños simplemente no se movilizan. En contraste, en el decil menos pobre, solamente el 15% no mencionaron ningún medio de transporte.

Como era de esperarse, el medio de transporte más importante para los hondureños más pobres es el bus. Sin embargo cabe subrayar que las personas no pobres utilizan los servicios de bus más que los pobres. Ello es debido a la falta de acceso a servicios de bus en los sectores rurales. El uso de carros privados es definitivamente un privilegio de los no pobres. En los deciles 1, 2, y 3 solamente uno por ciento de las personas tiene acceso a este medio.

Propuestas para la infraestructura en la Estrategia de Reducción de la Pobreza

Por estos motivos es entendible que el Gobierno de Honduras en su Estrategia de Reducción de la Pobreza, haya dado importancia a la continuación de mejoras en la cobertura y acceso de las comunidades pobres a los servicios de infraestructura básica. Entre las metas y estrategias más importantes al respeto señaladas en la ERP (versión de noviembre del 2000) se destacan las siguientes:

• Aumentar la cobertura de agua potable y saneamiento hasta un 90% en el 2005, un 95% en 2010 y el 100% en 2015 vía programas de agua y saneamiento básico en áreas rurales y urbano-marginales.

Cuadro 3 - % de hogares con un teléfono en la vivienda, 1998

Decil/1

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Tot.

% con teléfono 0.1 0.7 1.6 2.2 7.4 9.6 13.4 23.1 30.9 52.1 14.1

Fuente: ENIGH-1998/99, BCH, DGEC. Nota: 1/ Deciles de ingreso per capita, del más pobre al menos pobre

Cuadro 4 - Medios principales de transporte de las personas, por decil de ingreso del hogar, 1998 Decil Medio Que Más Usa /1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total

Automóvil 1 0 1 2 4 3 9 9 16 40 7

Motocicleta 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0

Bus 25 21 31 36 38 48 51 54 47 31 37

Taxi Colectivo 0 0 1 2 3 3 6 9 15 16 5

Taxi Individual 0 0 0 3 0 1 1 2 2 4 1

Bicicleta 2 3 6 5 7 9 11 9 7 5 6

Caballo u otro animal 9 6 7 4 2 3 2 3 1 2 4

Transporte escolar 0 0 0 0 0 0 0 0 1 3 0

Transporte de empresa 0 0 0 1 1 0 1 0 1 0 1 Transporte de otros hogares 2 3 5 5 5 2 1 2 3 4 3

Taxi mixto 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Otro/2 2 1 2 2 2 1 1 1 2 0 2

Ninguno 60 67 56 46 44 39 30 25 23 15 43 Fuente: ENIGH 1998-9, BCH. Notas: 1/ Se pudo mencionar más que un medio, así que las columnas no suman a 100%. 2/ Incluye acuático, ferrocarril y otros.


ESA Consultores 9

• Fortalecer el marco institucional para la construcción y mantenimiento de caminos rurales.

• Establecer un Fondo Nacional de Electrificación Rural y extender la cobertura del programa Aldeas Solares.

• Instalar teléfonos públicos en todos los pueblos de 500 o más personas.

1.1.4 Infraestructura, crecimiento y competitividad

En el mediano y largo plazo, la reducción de la pobreza no se puede desvincular del crecimiento económico. Se ha estimado que para alcanzar un nivel de ingreso per cápita en el 2020 igual al nivel reportado por Costa Rica hoy en día, Honduras debe registrar un crecimiento anual real en el orden de 6% a 7%3. Esto solo será posible con un alto nivel de inversión privada y con aumentos importantes en la productividad de la misma. La disponibilidad, calidad, y costo de los servicios de infraestructura inciden tanto en la decisión de invertir como en la probable productividad de las inversiones. Por ello, dichos servicios son un aspecto crítico de la competitividad del país.

Los índices de “ranking” de la competitividad coinciden en que Honduras no está avanzando tan rápidamente como sus competidores regionales y por ello corre el riesgo de perder posición en la lucha para atraer inversión extranjera. El cuadro 5 reporta el posicionamiento de Honduras en el Índice de Competitividad preparado anualmente por el Reporte Global de Competitividad (INCAE-HIID).4 Se

3 Agenda Hondureña para el Desarrollo Sostenible y la Competitividad en el Siglo XXI, página 12. 4 El Índice Global de Competitividad es el resultado de un promedio de ocho factores: Grado de Apertura Comercial: Mide la profundidad de la integración de una nación a la economía global en términos de su orientación exportadora y del grado de libertad con que se manejan el comercio y la inversión extranjera. Desempeño del Gobierno: Mide hasta qué punto el Estado apoya u obstaculiza la competitividad. Evalúa el grado en que la política fiscal y el aparato estatal facilitan o limitan los recursos disponibles para la inversión privada y juzga la calidad de los servicios públicos. Desarrollo del Mercado Financiero: Evalúa el papel de los mercados de capital como para facilitar el ahorro, el comportamiento del ahorro y la eficacia y eficiencia de los intermediarios financieros para proveer recursos a la inversión productiva. Estado de la Infraestructura: Mide la cantidad y calidad del sistema de transporte, de la red de telecomunicaciones, de la generación y distribución de energía eléctrica, de las facilidades portuarias y de almacenaje y de toda la infraestructura física que puede afectar positiva o negativamente, la productividad de la inversión privada. Desarrollo Tecnológico: Evalúa la intensidad de la investigación y el desarrollo, el nivel gerencial de la tecnología y la calidad del acervo de conocimiento tecnológico disponible a los inversionistas. Gestión Gerencial: Mide la calidad de los recursos gerenciales, de las estrategias competitivas, del desarrollo de productos, del control de calidad, de los recursos humanos y del mercadeo al nivel de la empresa privada. Eficiencia del Mercado Laboral: Evalúa, en primer lugar, la eficiencia real y potencial de los recursos humanos y, en segundo lugar, la flexibilidad de los mercados de trabajo. Calidad de las Instituciones: Mide la confiabilidad de las instituciones legales y sociales que fundamentan una economía de mercado, la competencia, la aplicación de la ley y la protección de los derechos de propiedad intelectual. Cada uno de los factores es un promedio

Cuadro 5: Índice general de competitividad, 1999 (0 = peor; 100 = mejor)

Costa Rica

El Salvador

Guate-mala

Hon-duras

Nica-ragua

Apertura comercial

77 56 63 46 64

Mercado de trabajo

86 34 40 64 43

Desarrollo tecnológico

48 n.a. 12 5 16

Finanzas 33 46 26 22 26

Gobernabilidad 40 64 66 56 55

Negocios y mercadeo

55 22 31 11 33

Infraestructura 34 38 43 22 24

Calidad institucional

43 32 16 15 30

Promedio 52 42 37 30 36

Fuente: “Análisis del Reporte Global de la Competitividad para Centroamérica”, INCAE-HIID. Abril, 1999


ESA Consultores 10

puede observar que Honduras tiene el peor índice de la región, con 30, comparado con 52 en Costa Rica.

Cabe destacar, que el componente de infraestructura incide negativamente en el posicionamiento de Honduras, registrándose el puntaje más bajo en la región (22), muy inferior a todos los otros países, aparte de Nicaragua. Ello refleja el lento ritmo de modernización de servicios como energía eléctrica, telefonía, agua y saneamiento, carreteras y puertos. Lo mismo es reflejado en el Índice de Competitividad Micro-económica, también de INCAE-HIID, en la cual Honduras está situada en la quincuagésima octava posición entre 59 países evaluados. El “ranking” por sector era: electricidad 58, puertos 59, logística de transporte interno 58, carreteras 54, aeropuertos 50 y telecomunicaciones 445. De modo similar, en el Indice de Libertad Económica del Heritage Foundation, Honduras figura en penúltima posición en los países de la región, superando solamente a Nicaragua.

El flujo de inversión extranjera directa es otro buen barómetro del clima de inversión en el país y de nuevo en este indicador Honduras revela un desempeño decepcionante. (cuadro 6). Entre todos los países en América Central, en el intervalo de 1992-98, Honduras tuvo la cifra menor para el total de inversión extranjera directa, y también para el monto en términos per-cápita y para el crecimiento del mismo.

1.1.5 Infraestructura y el clima de inversiones

Los resultados documentados en el párrafo anterior reflejan el hecho que, aún cuando hay logros muy importantes en la modernización del país y la gestión macroeconómica ha sido sólida, todavía existen muchos obstáculos a la inversión. Un informe reciente del Foreign Investment Advisory Service (FIAS)6 enfatizó los siguientes obstáculos:

• Debilidades en el sistema legal y de administración de justicia.

• El alto costo de formar una empresa y la permanencia de regulaciones estatales burocráticas que dificultan las actividades comerciales.

• Debilidades en los registros de propiedad y la prohibición constitucional de la tenencia de tierras en zonas limítrofes y costeras por extranjeros.

ponderado de un indicador cuantitativo y de un índice conformado por los resultados de encuestas sobre las percepciones de ejecutivos del país.

5 Estos indicadores se basan en parte en percepciones subjetivas de los entrevistados. A criterio de los autores del presente estudio, una medición objetiva de la calidad de los servicios de puertos y carreteras en Honduras, comparado con otros países en la región centroamericana, indicaría un “ranking”superior al reportado por este índice de HIID. Ver sección 2.1 6 FIAS, 1999. Honduras – Improving the FDI climate through public-private sector cooperation. July. Processed. World Bank / IFC. pp 61.

Cuadro 6 – Inversión extranjera directa en América Central y Chile, 1992-98

Total 1992-98 US$ mn

Promedio anual

US$ mn

Pobla-ción 1999,

mn

Promedioper capita,

US$

Aumento 1992-98,

% Chile 22,001 3,143 15.0 210 496 Costa Rica 2,576 368 3.6 102 247 El Salvador 978 163 6.2 26 5,701 Guatemala 1,211 173 11.1 16 715 Honduras 456 65 6.3 10 176 Nicaragua 623 89 4.9 18 1,225 Fuente: Derivado basándose en FIAS, 2000


ESA Consultores 11

• La falta de modernización de los mercados laborales.

• La baja calidad de la fuerza de trabajo, debido a la debilidad del sistema educativo.

• La deficiencia de los mercados financieros y de capital y altas tasas de interés activas, los cuales limitan la demanda de inversiones.

• La falta de modernización y privatización de los servicios de infraestructura.

Estos problemas de tipo estructural se han agudizado por factores coyunturales. Por ejemplo, la disciplina fiscal en el año electoral de 1993, ocasionó la necesidad de un fuerte ajuste en el año siguiente, desestabilizando el clima macroeconómico. Más importante aún, los desastres ocasionados por el huracán Mitch en octubre de 1998 vino a causar mayores dislocaciones macroeconómicas y a dañar severamente la ya deficiente infraestructura del país (ver sección 1.3).

Algunos de los problemas mencionados por FIAS se han ido corrigiendo en los años recientes en forma gradual. Un avance importante ha sido la reforma constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ratificada por el Congreso de la República en abril del 2001, medida que tendrá el efecto de despolitizar dicha institución y fortalecer la credibilidad de la administración de justicia en el país. El sistema legal también se ha fortalecido con un nuevo Código Penal y la introducción de juicios orales en el fuero criminal. Se ha avanzado en la simplificación de trámites para inversionistas. Con el apoyo del Banco Mundial se ha iniciado un programa para crear registros de propiedad reales en zonas rurales (que estén organizados espacialmente para eliminar ambigüedades.) La cobertura y calidad de la educación primaria se está mejorando con la participación de los padres de familia en el modelo PROHECO y se ha iniciado un proceso de reforma educativa más ampliamente concebido. Se ha fortalecido en forma importante la regulación bancaria con la imposición de normas de Basilea y una nueva ley de seguros.

Se puede concluir que Honduras está avanzando para mejorar el clima de inversiones en varios de los frentes identificados en el informe FIAS como prioridades para reformar, en aras de atraer la inversión. Sin embargo, desafortunadamente, entre todos ellos, la infraestructura es el frente donde se reporta el avance más limitado. Sin dudas, este atraso se ha convertido en un elemento negativo de suma importancia para el clima de inversiones en Honduras. La postergación de la reforma de las leyes marco sectoriales en energía y agua y los atrasos en los procesos de privatización en energía, telecomunicaciones y puertos han resultado en una oferta de servicios todavía poco atractivos para el inversionista en términos de costo, confiabilidad y calidad. Adicionalmente, el escaso avance para aumentar la participación privada en estos sectores contrasta en forma clara con la situación de los países vecinos y es una señal negativa hacia los inversionistas sobre el compromiso del país con la modernización.


ESA Consultores 12

1.2 La organización de los servicios de infraestructura y el avance de la participación privada

En esta sección se identifican las principales agencias involucradas en la provisión de servicios de infraestructura en Honduras. Se describen en forma resumida los principales cambios en la institucionalidad y el avance de la participación del sector privado en años recientes, y se comenta sobre las limitaciones políticas de dicho proceso.

1.2.1 Papel tradicional preponderante del sector público

Tradicionalmente, el sector público ha sido el proveedor predominante de toda variedad de servicios de infraestructura en Honduras, incluyendo tanto la construcción de la infraestructura (obras de capital) y su subsiguiente operación y mantenimiento. Las únicas excepciones importantes a esta norma han sido los servicios de transporte (pasajeros y carga), televisión y radio. Estos servicios son privados, pero sujetos a la regulación del Estado quien asigna las rutas y bandas de transmisión, según corresponde.

Aparte de estos casos, las agencias privadas tradicionalmente han asumido un papel importante solamente en las áreas remotas y pobres donde el suministro público no se ha desarrollado y normalmente se ha tratado de servicios inferiores (“coping sources”); como por ejemplo, camiones cisternas para entregar agua o generadores de diesel privados para proveer energía eléctrica.

1.2.2 Esfuerzos de modernización y el papel creciente del sector privado

Sin embargo, la década pasada ha producido un esfuerzo de modernización institucional en los sectores de infraestructura, orientado a separar las funciones de política sectorial, operación de servicios y regulación, buscando des-politizar las decisiones sobre tarifas y cargos, fortalecer la recuperación de costos y preparar el terreno para la privatización de la distribución de energía eléctrica y del sistema telefónico. En este contexto, se aprobaron leyes marco para los sectores de energía eléctrica (1994) y telecomunicaciones (1995) y una ley de concesiones orientada hacia el sector de transporte (1998.) Dos leyes marco están actualmente bajo consideración en el Congreso Nacional: Una ley para agua y saneamiento y una ley mejorada para energía eléctrica, orientada a facilitar la privatización de la distribución y fortalecer el mercado energético. En materia de la regulación se crearon a lo largo de la década pasada la Comisión Nacional Supervisora de Servicios Públicos, la Comisión Nacional de Energía, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones y la Superintendencia de Concesiones.

Estas reformas han permitido un aumento significativo en el papel del sector privado en la operación de los servicios de infraestructura en los últimos 10 años (Cuadro 7.)

• En transporte, desde principios de los noventa el mantenimiento de carreteras se ejecuta bajo contrato por agentes privados. Anteriormente, esto se hizo por empleados directos del Estado. Recientemente, en el año 2000, los aeropuertos internacionales fueron otorgados en concesión.

• Desde la crisis energética de 1993-94, la expansión de capacidad de energía eléctrica se ha realizado vía contratos con generadores privados. Aún cuando la ENEE sigue siendo el generador más importante debido a sus sistemas hídricos y continua con un monopolio de la transmisión y distribución, para el 2000 el sector privado produjo el 39% de la


ESA Consultores 13

generación total y un 98% de la generación térmica. En 1999, la lectura de medidores y distribución de facturas fue terciarizado, resultando en una tecnificación y reducción de costo del proceso de cobranza.

• En telecomunicaciones, la venta del 51% de la empresa estatal HONDUTEL fracasó en octubre el 2000, debido a que el precio de reserva fue demasiado alto, habida cuenta de los requisitos sobre el concesionario en materia de expansión de servicios y la tarifa programada. Desde1994, el desarrollo de teléfonos celulares se otorgó en concesión a una empresa privada y los servicios de televisión por cable, conectividad de datos y de ISP son provistos por empresas privadas, reguladas por el Estado.

Cuadro 7- Actores principales involucrados en servicios de infraestructura en Honduras

Sector Empresas privadas Instituciones públicas Transporte

Construcción de carreteras Fondo Cafetero Nacional (recientemente privatizado)

SOPTRAVI (Dirección General de Carreteras), FHIS, SAG, COHDEFOR, municipalidades,

Mantenimiento de carreteras Contratistas Fondo Vial, municipalidades

Regulación del transporte SOPTRAVI (Dirección General de Transporte)

Gestión de tránsito Secretaría de Seguridad, municipalidades

Puertos Empresa Nacional Portuaria (ENP)

Aeropuertos Inter-Airports (concesionario privado)

SOPTRAVI, Dirección Gen eral de Aeronáutica Civil, Superintendencia de Concesiones.

Ferrocarriles Ferrocarril Nacional de Honduras

Agua y Saneamiento Agua urbana Aguas de San Pedro

Sula (concesionario privado); ONGs, comités privados comunales

SANAA, municipalidades, FHIS

Agua rural ONGs, comités privados comunales

SANAA, Secretaría de Salud, municipalidades, FHIS

Regulación CNSSP, Secretaría de Salud, Secretaría del Ambiente

Planificación y política Secretaría de Salud, Grupo Colaborativo, SANAA, municipalidades

Energía Eléctrica

Producción Generadores privados ENEE,

Transmisión ENEE

Distribución ENEE

Facturación/ cobranza SEMEH (contratista privado)

Regulación Comisión Nacional de Energía

Políticas Gabinete Energético

Telecomunicaciones

Operación CELTEL (celular); empresas de: conectivi-dad; ISP; radio y TV (broadcast y cable)

HONDUTEL / COHONDETEL (línea fija, conmutación con inalámbrico; conectividad de datos; acceso al backbone internacional del Internet). Radio Nacional de Honduras

Regulación y política CONATEL y HONDUTEL


ESA Consultores 14

• En agua y saneamiento, un modelo de cooperación público-privado ha generado avances importantes en la cobertura rural y urbano-marginal. El Gobierno Central (a través del SANAA y la Secretaría de Salud) y agencias bilaterales (USAID y la cooperación española y japonesa, entre otros) han financiado la construcción de sistemas rurales, promocionados por ONGs y operados por comités de agua de la comunidad. En el sector urbano-marginal se han construido sistemas de distribución administrados por entes comunitarios quienes compran agua “en bloque” al acueducto metropolitano del SANAA en Tegucigalpa. El primer paso importante de participación privada en el sector formal se dio en el año 2000 cuando el sistema municipal de agua y saneamiento de San Pedro Sula – la segunda ciudad más importante y capital industrial del país - fue otorgado en concesión a una empresa italiana.

1.2.3 La falta de apoyo político al proceso de modernización y privatización

Sin lugar a dudas, las preocupaciones de los líderes políticos del país en cuanto a la impopularidad de la privatización han constituido un obstáculo importante para el proceso de reforma de los sectores de infraestructura. El escepticismo de la opinión política frente a la participación privada también constituye un factor de riesgo político para los inversionistas, ya que puede provocar presiones para interpretar el marco legal y regulatorio en forma perjudicial al inversionista. Entre los eventos que más han llamado la atención en años recientes están los siguientes:

§ Durante 1995-97, el proyecto de ley marco de agua y saneamiento se engavetó, debido en parte al temor de los legisladores que ello sería impopular porque conllevaría aumentos en las tarifas.

§ El proceso de legislación para la privatización de HONDUTEL también se dificultó debido al temor de los legisladores que esto fuese impopular, a tal punto que no se planteó la privatización como tal, sino, la “capitalización” de la empresa, con una participación privada minoritaria. Solamente cuando resultó imposible atraer oferentes bajo este esquema se negoció un aumento al 51% de la participación a vender.

§ De modo similar, durante el 2000, hubo preocupación en el Congreso frente a la propuesta de privatización de la distribución de la energía eléctrica y se provocaron negociaciones exhaustivas con el “Bloque Popular”, grupo auto-denominado de representación de los intereses sindicales y populares en el país, las cuales efectivamente estancaron la reforma.

Tal como lo destaca el informe FIAS sobre el clima de inversiones, referido anteriormente, la dificultad de estos procesos de reforma se debe, en parte, a que la toma de decisiones en Honduras es altamente consensuado, al punto de extender un veto efectivo a todos los actores. Los tomadores de decisiones pocas veces imponen un cambio por encima de la oposición determinada de algún grupo interesado, aun cuando este no fuera una mayoría. Sin embargo, no queda claro que la desconfianza hacia la privatización en Honduras es una opinión solamente de grupos de interés minoritarios (ver sección 1.5).

Parece improbable que planteamientos de privatización que conlleven aumentos fuertes en las tarifas tengan aceptación política, lo cual aboga por separar los procesos de ajuste de tarifas de los procesos de reestructuración de la prestación de los servicios. La exitosa negociación de la concesión del servicio de agua en San Pedro Sula en el 2000 indica lo que se puede lograr cuando estos principios se respetan.


ESA Consultores 15

1.3 El desempeño de la infraestructura: una reseña general En esta sección, se reportan los resultados a la fecha en el desempeño de los sectores de infraestructura, en materia de cobertura y acceso; calidad eficiencia; y sostenibilidad financiera y técnica de los servicios. Se presentan en el cuadro 8 los indicadores principales para cada sector; las fuentes de los demás datos citados provienen de los capítulos detallados en la Sección 2 del Informe.

1.3.1 Indicadores de acceso y cobertura de servicios

Agua y saneamiento. Durante la década pasada, Honduras ha registrado avances significativos en el acceso a los servicios y en su sostenibilidad, debido a las actividades de comités de agua y saneamiento conformados en las comunidades rurales y urbanos-marginales y los cuales han sido apoyados con recursos de capital y asistencia técnica por agencias públicas y ONGs. Estos arreglos institucionales han permitido ampliar la cobertura sin incorporar a nuevos clientes en los servicios urbanos tradicionales (del SANAA y municipalidades).Como resultado, la cobertura de agua potable en Honduras (77% en 1995), es superior al promedio de América Latina (73%) y muy superior a los vecinos Guatemala (54%) y Nicaragua (55%). De modo similar, la cobertura de saneamiento ha crecido rápidamente debido a programas de letrinización apoyados por agencias como el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) y la cifra estimada de 82% en 1995 supera el promedio latinoamericano (80%), el de los países vecinos de la región centroamericana, exceptuando a Costa Rica.

Energía Eléctrica. Este es otro sector que ha revelado un crecimiento rápido en cobertura en años recientes. Según datos de la ENEE la cobertura (conexiones individuales y legales) subió desde un 33% de los hogares en 1989 hasta un 52% en 19997. La cobertura oficial es la segunda más baja de la región, superando solamente a Nicaragua. De acuerdo con la Encuesta de Hogares (EPHPM), al tomarse en cuenta las conexiones ilegales y colectivas, la cobertura había alcanzado un 69% en 1999. La ENEE tiene en marcha programas de electrificación rural y de oficialización de servicios informales los cuales, según sus proyecciones, aumentarán la cobertura formal hasta un 62% de la población para finales del 2001 y es probable que la cobertura total alcance cerca de un 80% de los hogares, muy cerca del promedio regional de

7 Nótese que el dato de la CEPAL, que se utiliza para propósitos de comparación regional en el Cuadro 8, es de un 56%.

Cuadro 8 -Rendimiento de la infraestructura hondureña comparada con América Central Año Hond. C.Rica El Sal Guat. Nic. L.A. pro-

medio 1995/3

Cobertura de agua (% de hogares) 1995 77 99 80 54 55 73 Cobertura de saneamiento (% de hogares) 1995 82 98 65 49 n.d. 80 Cobertura formal de energía eléctrica (% de hogares)/1

1999 56 95 73 65 47 82

Consumo eléctrico per cápita, kwh/3 1996 350 1,349 516 364 256 Pérdidas en distribución de electricidad, %/1 1996 27 12 13 13 28 Líneas telefónicas fijas, por 100 de población 1999 4.4 20.4 7.6 5.5 3.0 8.5 % de carreteras que está pavimentada/1 1998 20.3 21.0 19.8 27.6 10.5 26.0 /4 Nota: Estos datos son citados de los cuadros detallados en las secciones subsiguientes, con la excepción de /1 tomados del Informe de Desarrollo Mundial. 2000 y 2/ CEPAL. 3/ Promedio simple (no ponderado) de 22 países. Fuente: Banco Mundial 3/ 4/Cifra para 1998.


ESA Consultores 16

América Latina (82%). Sin embargo, el consumo per-cápita de electricidad es todavía el más bajo en la región, exceptuando solamente a Nicaragua.

Telecomunicaciones. La cobertura ha crecido marcadamente en años recientes pero sigue siendo inferior a la mayoría de los países vecinos. El número de líneas se aumentó en un15% por año en la última quincena de los noventas, desde 160.8 mil en 1995 hasta 279.2 mil en 1999, y en el número de líneas fijas por cada 100 de población se incrementó desde 2.7 en 1995 hasta 4.42 en el 2000. Esto es mayor que lo logrado en Nicaragua, y aproxima a los alcances de Guatemala. Sin embargo, es bastante inferior al logro de El Salvador y Costa Rica. Solamente 14% de los hogares cuentan con un teléfono y hay una alta demanda insatisfecha, manifiesto en largas listas de espera (estimadas en 425 mil en 1999) y también en el crecimiento explosivo del mercado celular de 1996 en adelante. A pesar de que sus tarifas por minuto superan en un factor de 15 la tarifa de las llamadas tradicionales locales, para principios de 2001 había 172 mil teléfonos celulares en funcionamiento.

Transporte. El porcentaje de la red de carreteras que está pavimentada es similar al de los países vecinos (cerca de 20%), exceptuando a Guatemala, donde la cifra ha llegado a 27%. No se disponen de datos exactos para la proporción de la población sin acceso a un servicio de buses en el lugar poblado donde habitan. Sin embargo es llamativo que de las personas en el quintil más pobre 63% dicen no tener ningún medio de transporte disponible y menos de 25% dice utilizar el bus como su principal medio de transporte (ver cuadro 4 en página 8, lado superior derecho). Estos datos indican que todavía perdura un gran problema de acceso al transporte para los hondureños pobres.

1.3.2 Indicadores de calidad y eficiencia

Agua y Saneamiento. A pesar de los logros en materia de acceso, producidos principalmente por agentes comunitarios, el sector no ostenta un buen desempeño en materia de calidad y eficiencia de los servicios formales. Tanto el SANAA como la mayoría de los operadores municipales ofrecen servicios de mala calidad, debido a la falta de regulación adecuada. El servicio en la mayoría de lugares es fuertemente racionado y pocos usuarios consideran que la calidad del agua es potable. Aún cuando se han registrado mejoras, el SANAA todavía sufre de sobre-empleo e ineficiencia. Para el acueducto metropolitano de Tegucigalpa el SANAA presenta una relación de empleados por mil conexiones de 9.4 (comparado con 13 en 1995). En sistemas municipales este indicador baja radicalmente, pero ello más bien refleja el sub-empleo de personal profesional en las áreas comerciales y técnicas. Ningún sistema en Honduras provee un servicio de 24 horas y más bien se experimenta un racionamiento permanente, especialmente en los centros metropolitanos y ciudades intermedias – ya sean operados por el SANAA o directamente por las municipalidades. El nivel de pérdidas físicas y comerciales de los sistemas fácilmente supera el 40%. En el tema de calidad de agua, en los centros de producción se ha reportado una mejora sustancial en sistemas manejados por el SANAA – sin embargo el estado de las redes de distribución y sistemas de almacenamiento no aseguran la calidad del producto al consumidor final. En los municipios simplemente se desconoce la situación relacionada con el tema, aunque los graves problemas de abastecimiento sugieren condiciones sub-optimas en cuanto a la calidad de agua recibida por los clientes.

Energía eléctrica. Han habido mejoras en la productividad laboral, con una reducción desde 739 hasta 478 empleados por cada 100,000 clientes entre 1994 y 1999. Sin embargo, la cifra reportada todavía es alta comparada con Guatemala (341) y con las normas de las empresas privadas. Aún cuando las pérdidas de distribución hayan bajado desde un 27% en 1996 (citado


ESA Consultores 17

en el cuadro 8) hasta un 18.5% hoy en día, dicha cifra se encuentra todavía muy por encima de las registradas en Costa Rica (10.6%), El Salvador (12.1%) y Guatemala (12.5%). Ello resalta la importancia de la privatización del sistema de distribución para corregir este problema.

Telecomunicaciones. En el sector telefónico, la eficiencia y calidad de los servicios es baja. Se reportan fallas en un 36% de las líneas anualmente y solamente un 60% son reparadas dentro de las 24 horas. Se completan solamente un 67% de las llamadas locales y 52% de las internacionales. El número de líneas por empleado ha subido desde 34 en 1995 hasta 66 en 1999, pero ha quedado atrás de Costa Rica (179) y Guatemala (147). Aún cuando se ha iniciado un proceso de rebalanceo de tarifas, los servicios internacionales y de larga distancia siguen relativamente caros, a perjuicio de los usuarios comerciales.

Transporte. Los indicadores de eficiencia y calidad de los servicios de transporte son mixtos. En el sector vial ha habido un avance importante en la eficacia del mantenimiento de carreteras, servicio que fue trasladado bajo contratos a empresas privadas (terciarizado) desde principios de los noventa. La condición de las carreteras mejoró significativamente a principios de los noventa y desde entonces se ha mantenido estable. Para 1999, un 37% de la red principal estuvo en buen estado y solamente 24% fue clasificada “malo”. Sin embargo los costos unitarios de los contratos de mantenimiento son altos comparados con los países vecinos.

Los servicios de transporte público de pasajeros son malos, lo cual ha incentivado mayor uso de vehículos privados y un rápido declive en la participación modal de los buses en los viajes emprendidos entre Tegucigalpa y San Pedro Sula, desde un 80% en 1990 hasta un 65% en 1997, contribuyendo así a la congestión urbana. Los servicios de transporte terrestre de carga cuestan dos veces por arriba de la norma internacional. La administración del tráfico (traffic management) es deficiente, con flujos de saturación en las intersecciones en el rango de 900 a 1,200, comparado con estándares internacionales entre 1,800 y 2,400. Todos estos problemas inciden en forma negativa en los costos y la competitividad de las empresas privadas, sobre todo las orientadas a los mercados de exportación.

Comparado con estándares internacionales, los servicios portuarios son relativamente ineficientes, con esperas en el muelle para contenedores cuatro veces por arriba de la norma. El volumen manejado por hora es 25% del estándar internacional para carga general y 9% para carga seca en bulto. El sector portuario enfrenta un creciente problema de falta de capacidad que podría empeorar estos indicadores. El volumen de carga está creciendo en 8% anual y llegará dentro de poco a topar con la capacidad física de Puerto Cortes. Es previsible que con mejoras en la gestión pudieran acomodar la demanda por unos pocos años pero después habrá un cuello de botella que representará un obstáculo importante para el sector exportador.

1.3.3 Indicadores de sostenibilidad

Agua y saneamiento: Los proveedores, el SANAA y las municipalidades, tienden a cobrar menos de lo necesario para operar eficientemente sus sistemas, y ninguno de ellos recupera sus costos de capital vía la tarifa, lo cual lesiona la sostenibilidad financiera de los servicios. La politización de la regulación de la tarifa del SANAA resulta en gran inestabilidad de sus ingresos en términos reales. La CNSSP habitualmente autoriza ajustes cada cinco años y en este intervalo el ingreso real de la empresa puede sufrir una erosión inflacionaria de sus ingresos en términos reales cerca de 100%. A pesar de no ser regulados, los municipios tienen tarifas generalmente inferiores comparadas con el SANAA, señal segura de la “captura política” de los servicios. La regionalización (desconcentración administrativa) del SANAA en 1995, bajo la cual los ingresos se retienen en las regionales, ha incentivado un mejor record de cobranza. Como


ESA Consultores 18

resultado de ello, el SANAA tiene mejor disponibilidad de ingenieros y personal calificado, comparado con los sistemas municipales, pero ambos son débiles en sus programas de mantenimiento programado, hecho que refleja la práctica – común en ambos tipos de proveedor - del financiamiento de obras por transferencias de capital de donantes y el Gobierno Central.

Transporte vial: En materia de sostenibilidad financiera, la activación en el 2000 del Fondo Vial – financiado con una parte designada (earmarked) del impuesto de diferencial petrolero - proveerá un nuevo impulso para institucionalizar las asignaciones financieras para el mantenimiento rutinario y periódico de la red vial nacional y deberá reducir el porcentaje de la red en malas condiciones, debajo de la cifra de 24% que se registra actualmente. Sin embargo se necesitará aún más financiamiento para cubrir todas las necesidades del sistema y el problema del financiamiento del mantenimiento de las vías urbanas que todavía no se ha resuelto.

Puertos: Este un sector que no tiene un problema de sostenibilidad financiera y más bien el problema es que cobra demasiado por sus servicios, lo cual afecta negativamente la competitividad. Los cargos al usuario de la ENP son suficientemente altos para generar excedentes considerables en sus operaciones, a pesar de sus problemas de ineficiencia interna. Los excedentes son transferidos a los gobiernos central y local, éstos equivalían en su promedio a un 13% del gasto corriente de la ENP en la década de los noventa.

Energía eléctrica: A pesar de la intención expresa de la legislación sectorial, las tarifas al consumidor son en su promedio bajas, en relación a los costos económicos del sistema. La tarifa doméstica promedio es $0.073 por kwh. Aunque la tarifa se ha racionalizado en base a cálculos de los costos marginales, la estructura de tarifas al usuario todavía contemplan subsidios cruzados importantes. Adicional a ello, el Gobierno provee dos subsidios directos importantes. Hay un subsidio directo al consumo de electricidad para usuarios que consumen debajo de 300 kw / mes, costando L.280 millones (2001). La ENEE recibe subvenciones del Gobierno Central y donantes externos para financiar expansiones en cobertura en áreas rurales ($23.5 millones entre 1997-2000). La solvencia financiera de la ENEE ha mejorado en forma importante desde 1994. La empresa generalmente cubre sus costos financieros y ha reducido su deuda acumulada con el Gobierno. Sin embargo, las tarifas todavía son insuficientes para cubrir los costos económicos reales del servicio – especialmente los componentes de distribución y transmisión. Según datos de la CEPAL, el ingreso promedio de la ENEE por kwh generado es $0.064, escasamente arriba del costo marginal de la generación en el 2000 ($0.062), aún sin tomar en cuenta los costos de la transmisión, distribución y administración.

Telecomunicaciones: El sector genera excedentes importantes debido a las altas tarifas para las llamadas internacionales y de larga distancia. Los ingresos resultantes son utilizados parcialmente para financiar un subsidio cruzado hacia consumidores de llamadas locales y transferencias al Estado. Durante los noventa, la transferencia anual promedia fue de 10% de sus gastos corrientes. En 1999 se transfirieron $20 millones y en el 2000, $80 millones. Esta situación es perjudicial a la competitivida d del país. Un proceso de rebalanceo de tarifas está en marcha, como parte del programa de privatización de HONDUTEL.


ESA Consultores 19

1.4 Impacto del huracán Mitch y el avance de la reconstrucción El daño a la infraestructura fue uno de los elementos más graves del impacto del huracán Mitch (octubre de 1998), sobre todo en los sectores vial y de agua y saneamiento. Esta sección presenta una reseña de los daños, los avances en la reconstrucción y las lecciones aprendidas.

1.4.1 Daños ocasionados

Según los estimados de la CEPAL, el valor de los daños directos a la infraestructura totalizaron $343.7 millones y los costos indirectos de las soluciones temporales de emergencia, así como las pérdidas en producción se proyectaron en $321.8 millones, para un total de $665.5 millones (Cuadro 9). El daño más fuerte fue en el sector de carreteras y caminos (78.9% del total) seguido por agua y saneamiento (8.7%).

El Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional (PMRTN), planteado a la comunidad internacional de donantes reunida en Estocolmo en 1999, estimó el costo de reposición de la infraestructura dañada en $756 millones (op.cit.,p.5). Dicho Plan programó inversiones totales en los sectores de infraestructura en $1,010 millones, incluyendo actividades orientadas a corregir falencias que ya existían previos al huracán (cuadro 10). Cabe destacar, que en todos los sectores se contemplaron programas de fortalecimiento de la gestión sectorial y mitigación de desastres y no solamente la reposición física de los daños incurridos. Los dos sectores donde más gastos se programaron fueron la red vial y agua y saneamiento (45.9% y 35.5% del total, respectivamente).

En el sector vial, a la fecha el avance en la reconstrucción ha sido considerable. De acuerdo con los informes de avance publicados por el Gobierno, para diciembre del 2000, SOPTRAVI reportó un avance físico de 3,858 km en el programa de construcción y reconstrucción de carreteras, cubriendo un 80% de los 4,800 km programados (cuadro 11). Este total programado representa un 35% de la red vial oficial de Honduras, de 13,603 km. Se había desembolsado un 55% del total de $133.6 mn programado para estas obras.

En materia de mantenimiento de carreteras se habían atendido durante 1999-2000 unos 3,231 km, representando esto un 33% de la parte de la red nacional clasificada como “mantenible” (9,712 km). Para el 2001 se espera aumentar la proporción “mantenible” hasta 11,635 km y aumentar el alcance de los programas de mantenimiento desde 3,231 km hasta 6,322 km.

En materia de puentes, el avance ha sido más lento. Se reportó la construcción de 19 puentes nuevos con 1,376 metros lineales (39% del total planeado en metros lineales), quedando

Cuadro 9. Daños a la infraestructura en Honduras, ocasionados por el huracán Mitch Directos Indirectos Total US$ mn %

Carreteras y caminos 236.6 288.6 525.2 78.9 Puertos 1.9 0.7 2.6 0.4 Aeropuertos 2.6 0.5 3.1 0.5 Comunicaciones 41.8 6.5 48.3 7.3 Energía 9.9 18.5 28.4 4.3 Agua potable y san. 50.9/2 7 57.9 8.7 Total 343.7 321.8 665.5 100.0 Total, % 51.6 48.4 100.0 Fuente: CEPAL. Notas: 1/ Daños indirectos se refieren principalmente a p érdidas en producción más los costos de soluciones temporales de emergencia. 2/ El SANAA hizo un estimado mayor, de $108 mn.

Cuadro 10 – Programas de infra-estructura en el PMRTN US$ mn %

Red Vial 463.1 45.9 Puertos 92.2 9.1 Aeropuertos 13.2 1.3 Agua y Saneamiento 358.2 35.5 Energía 74.0 7.3 Telecomunicaciones 9.1 0.9 Total 1009.8 100.0


ESA Consultores 20

pendientes 12 puentes con 1,919 metros (61% del total), que fueron programados para ser terminados en septiembre del 2001.

En cuanto a la reparación de puentes dañados, se reportó un avance de 41% (776 metros completos).

En el sector de puertos para octubre del 2000, Puerto Cortes estaba totalmente reparado y había entrado en un programa de obras de modernización y ampliación de sus instalaciones. Se habían completado dragados en La Ceiba y Puerto Cortés y reparado los faros dañados por el huracán en varios puntos de la costa norte.

En agua y saneamiento el total de daños reportados por la CEPAL ($60.9 millones) seguramente es un sub-estimado considerable y está muy por debajo del monto aspirado para reconstrucción y transformación de dicho sector en el PMRTN, de $358 millones. Sin embargo, el avance en este sector es relativamente lento. Para finales del 2000, el SANAA reportó la ejecución de proyectos con un valor de $22.1 millones; el FHIS había implementado obras de $37 millones y la Secretaria de Salud, de $1.8 millones.

Los informes de avance del Gobierno sobre el PMRTN no proveen detalles físicos de la reconstrucción en los sectores de energía y telecomunicaciones; sin embargo, cabe señalar que ambos sistemas estaban funcionando normalmente, sin problemas de cortes de servicio, unos meses después del huracán.

1.4.2 Lecciones aprendidas del huracán Mitch

Diseño y supervisión de obras civiles

Se evidenció con esta experiencia la gran vulnerabilidad de muchas de las obras civiles, sobre todo las carreteras, puentes y líneas de transmisión de agua, planteando la necesidad de revisar las especificaciones de futuras inversiones para reducir los daños que puedan ocasionar las tormentas tropicales y huracanes.

En este aspecto, vale enfatizar que la caída de puentes y pérdida de tramos de carretera en algunos sectores del país se registraban cada año a causa de tormentas mucho más pequeñas que el Mitch. Esto produce grandes costos directos e indirectos (debido al desgajamiento de la economía), que son muchas veces superiores a los costos de mejorar las especificaciones para poder resistir las inundaciones previsibles. Por otra parte, no tiene sentido mejorar las especificaciones sin asegurar, a través de la supervisión eficaz de las obras, que éstas se cumplan en la realidad.

Estudios recientes para el Caribe (Pollner, 1999) estiman que un aumento de 1% en los costos iniciales de planificación y construcción pueden resultar en una reducción del 50% en el costo de reemplazo de infraestructura dañada por desastres naturales. Un estudio hecho en Honduras (IIASA, Freeman et. al, 2000), estima en $82 millones la exposición anualizada del

Cuadro 11 – Avance de la reconstrucción en el sector vial, a diciembre 2000 Total, dic

2000 % del

programa Reconstrucción de carreteras principales, Km

1,121 79

Construcción de carreteras principales, km

33 70

Construcción y reparación caminos rurales, km

2,704 81

Sub total, construcción y reparación de carreteras

3,858 80

Mantenimiento de carreteras, km

3,231 78

Puentes nuevos, metros 1,376 39 Puentes reparados metros 776 41 Fuente: Informe de Avance PMRTN, marzo 2001.


ESA Consultores 21

stock nacional de capital en infraestructura frente a eventos catastróficos – el equivalente de 0.63% del parque de capital total.8

El papel de los seguros

La experiencia del Mitch plantea también la importancia de contratar seguros adecuados y debidamente reasegurados9 para cubrir aquellos riesgos catastróficos que pueden someter la infraestructura a condiciones más allá de lo contemplado por su especificación de diseño. Mitch fue una tormenta cuya probabilidad de repetirse es baja – se la ha llamado “una tormenta de cien años”. No es necesariamente sensato cambiar la especificación de diseño de todas las obras civiles para resistir eventos de esta índole. En algunas oportunidades habría mayor racionalidad en la compra de seguros. Se debe sistematizar el análisis de la probabilidad de eventos climatológicos y el costo de ajustar el diseño para poderlos resistir. Asimismo se debe comparar este costo con los costos de asegurar la obra más el costo indirecto de la pérdida de servicios durante un proceso de reconstrucción (ajustado por la probabilidad del evento).

Gestión de cuencas

La experiencia del huracán Mitch deja en manifiesto que la vulnerabilidad de la infraestructura es una función, en parte, de la calidad de gestión de las cuencas hidrográficas. Con la finalidad de mejorar la gestión de cuencas claves, el Gobierno está preparando un préstamo de $70 millones con el apoyo del BID para las cuencas prioritarias del Ulúa, Chamelecón (ambos tributarios del Valle de Sula) y Nacaóme (al sur de Tegucigalpa).

Por otra parte, el Banco Mundial ha aprobó un préstamo de $10.8 millones para la gestión de desastres, financiamiento orientado a reducir la vulnerabilidad vía el análisis de información y la provisión de asistencia técnica en su uso eficaz por los actores locales. A través de la Asociación de Municipalidades de Honduras, (AMHON), el proyecto también dará asistencia a 60 municipios vulnerables frente a inundaciones y deslizamientos, para mejorar su capacidad de respuesta a los desastres vía avisos anticipados y respuestas emergentes. Se apoyará el análisis de riesgos y mapeo de vulnerabilidad, el desarrollo de planes de manejo orientados a reducir los riesgos y la preparación de estudios de factibilidad de obras prioritarias para mitigar desastres.

Represas multi uso como instrumentos de regulación

Una opción importante para las obras de mitigación en varios sectores del país son las represas multi-uso, que pueden jugar un papel en la regulación de las inundaciones. El ejemplo supremo

8 Este párrafo se basa en la evaluación económica hecha para el proyecto de Mitigación de Desastres Naturales del Banco Mundial en Honduras (Project Appraisal Document: Report 20386 HO, Banco Mundial, May 3, 2000, página 13). Como parte de la preparación del mismo proyecto, se está haciendo un estudio de cual habría sido el beneficio económico imputado de medidas de mitigación que pudieron haber sido implementadas antes del Mitch. Este estudio identificará factores que aumentan los beneficios esperados de medidas de mitigación y proveerá una metodología sencilla para clasificar los beneficios probables y analizar medidas de mitigación específicas que sean presentadas. 9 El asegurador de Hondutel, Intercasa, no había comprado el reaseguro necesario, provocando la quiebra de la casa aseguradora después del Mitch y causando atrasos en la cobranza de la deuda por Hondutel. En el sector de energía eléctrica, existen algunas dudas sobre si el reaseguro internacional de la póliza sobre la represa Francisco Morazán era sólido. Sin embargo ya que la represa resistió la tormenta, no se llegó a descubrir si esto fuera cierto.


ESA Consultores 22

de ello es el papel decisivo jugado por la represa Francisco Morazán como un protector del Valle de Sula durante el huracán Mitch. En la parte más aguda de la tormenta, el nivel de la represa (con una superficie de 95 km cuadrados y considerado multi-anual, en un sentido hidrológico) crecía con la velocidad extraordinaria de siete metros por hora. Sin dudas, a falta de ésta represa, las inundaciones en el Valle de Sula habrían sido mucho más graves. Resultó ser afortunado, en este sentido, que en vísperas de la tormenta el nivel de la represa se encontraba muy por debajo de su nivel de diseño, debido a la larga sequía de siete años asociada con el fenómeno del Niño (1989-96), del cual todavía no se había recuperado totalmente. Después de la tormenta, la represa quedó llena, reponiéndose en asunto de días la reserva estratégica de energía que en tiempos normales habría tomado varios años recuperarse.

Esta experiencia subraya el valor múltiple de las represas como fuentes de energía, agua y regulación de inundaciones. Plantea también la importancia de contabilizar dichos beneficios separadamente en las evaluaciones de factibilidad de proyectos de este tipo (como Los Llanitos, El Tablón y El Cangrejal, obras hidroeléctricas actualmente en planificación). El no tomar en cuenta estos beneficios podría resultar en decisiones erróneas sobre la factibilidad económica de dichos proyectos. Habida cuenta de beneficios de este tipo, en vez de costear el proyecto totalmente vía las tarifas de los usuarios de los servicios de energía y agua, se podría financiar parte del costo a través de los beneficiarios del control de inundaciones. Estos son: las comunidades y dueños de los predios a ser protegidos.


ESA Consultores 23

Situación de los más pobres

Cablotales es un lugar olvidado por los alcaldes, vivimos como en una montaña. No tenemos un plan vial, atravesamos propiedades ajenas porque no tenemos calles, no hay luz eléctrica y los que la tienen la están robando, no hay alcantarillado ni agua potable; la escuela nadie la repara después del Mitch. Gilberto, grupo de extrema pobreza en SPS.

Solo tenemos energía eléctrica provisional, tenemos los pegues pero faltan los postes. Antonio, grupo de extrema pobreza, Teg.

Nosotros no tenemos transporte, acudimos al de otras colonias. Pinceleamos (caminamos) hasta la (gasolinera) Dippsa Norte. Genaro, grupo de extrema pobreza, Teg.

Yo pago, pero la mayoría roba la luz. Gilberto, grupo de pobreza extrema, SPS.

En la noche un taxi no va a las colonias porque hay maras (pandillas juveniles), porque las calles están malas; estamos fregados con el transporte . Santos, grupo de extrema pobreza, Teg.

Si llegara una comisión a nuestro barrio, a nosotros nos daría pena porque la situación es lamentable. Hay gente que no tiene ni agua ni luz... No hay alumbrado público y ya ha habido asesinatos . Arely, La Esperanza

1.5 Opiniones de los usuarios Como parte del presente estudio se llevaron a cabo grupos focales con los usuarios de servicios de infraestructura en diversas situaciones socio-económicas en todo el país, para determinar su experiencia del servicio y actitudes hacia su modernización y costo10.

1.5.1 Opiniones sobre acceso

Los grupos focales confirmaron que las diferencias en el acceso a los servicios de agua potable, electricidad, telefonía y transporte público son una de las determinantes más importantes de las diferencias socio-económicas en Honduras. Se percibe una escala de problemas de acceso que se inicia con la privación casi total existente en las comunidades rurales más pequeñas, seguida por las áreas marginales o barrios nuevos o informales de las ciudades, luego los barrios pobres y medios, hasta terminar con las áreas mejor servidas de los estratos altos.

En efecto, en algunas comunidades ni siquiera se cuenta con un sistema de agua potable por tubería, por lo que la población acude a pozos a flor de tierra, como en el primer caso, y a pozos más profundos, como en el segundo. No existe el servicio de energía eléctrica y las comunicaciones son deficientes o simplemente inexistentes (por tierra las carreteras de acceso son casi intransitables y se carece de servicios como teléfonos, radio e incluso telégrafo). Estas comunidades sufren el problema de que los recursos para el desarrollo son absorbidos por la ciudad-cabecera y muy poco o casi nada se destina a las comunidades menores que las rodean.

Pero en las mismas ciudades-cabeceras, intermedias o metropolitanas, se perciben las dificultades de provisión de servicios a los pobladores indigentes y de reciente arribo, en buena parte de extracción rural. Tanto en Tegucigalpa como en San Pedro Sula existen barrios empobrecidos que carecen de los servicios básicos. El agua es obtenida de pozos o acarreada por mujeres y niños desde lugares vecinos o comprada directamente a camiones. El precio de un tambo de 55 galones, llega a costar 12 a 15 lempiras en Tegucigalpa (el equivalente de US 10 Se organizaron 12 grupos focales: cuatro en Tegucigalpa y cuatro en San Pedro Sula, cubriendo comunidades muy pobres (indigentes), pobres, clase media-baja y clase media-alta; y uno en cada uno de los siguientes lugares: las ciudades intermedias de La Esperanza y Danlí y en lugares rurales como Chogola (departamento de Intibucá) y Apalí (departamento de El Paraíso). Los temas discutidos incluyeron: Acceso, calidad de servicios, formalidad y pago de los servicios, subsidios, derechos de los usuarios, actitudes hacia la reorganización / modernización del servicio, incluyendo privatización; y varios asuntos específicos relacionados con el sector de transporte.


ESA Consultores 24

Acceso a teléfonos “Para nosotros sería ganancia tener buena comunicación con los teléfonos. comunitarios, pero todo es política”. Genaro, Grupo pobreza extrema, Teg.

“HONDUTEL tiene detenido un proyecto desde hace 3 años para los teléfonos de mi comunidad”. Esteban, grupo medio bajo, Teg.

Existe una gran demanda para el servicio telefónico, pero: “solo es para los que tienen cuello, si en algunas casas hay dos líneas es porque sobornan a los empleados de HONDUTEL” Gustavo, grupo pobre consolidado, Teg.

“Si usted es amigo de Marco Antonio Andino (Nota: es un político prominente en Tegucigalpa) si le dan teléfono, él lo remite donde su esposa y al instante tiene teléfono. En realidad se debe exigir al Gobierno poner gente apolítica”. Timoteo, grupo medio alto, Teg.

“Hay que sobornar a las gentes de HONDUTEL para conseguir un teléfono. Hay personas que negocian las fichas telefónicas. José, grupo medio bajo, Teg. “Cada día me salía más alto el derecho de línea, por lo que pagué (soborné) a alguien y me solucionaron el problema”. Jorge, grupo medio alto, Teg.

$4.6 / m3). La electricidad es más accesible y se obtiene, bien sea acudiendo a arreglos comunitarios con la ENEE (un pago fijo establecido por vivienda), o solicitando “pegue” de un vecino, que cobra por dicho servicio y que a su vez paga a la ENEE, o simplemente colocando una línea clandestina. Los teléfonos cuando existen suelen ser comunitarios y el transporte público no entra hasta dichos lugares por ocupar generalmente las partes inaccesibles o ser propensos al ataque de delincuentes o de pandillas juveniles. Igualmente faltan otros servicios como los alcantarillados de aguas negras, aguas grises y recolección de la basura.

La situación de acceso a los servicios mejora en los barrios pobres de mayor antigüedad y en las colonias de la clase media baja. Allí los problemas de acceso al agua y a la electricidad se aminoran, pero persisten los del servicio teléfono y del transporte público, situación que en buena medida obedece al mal estado de las calles y en algunos casos a la insuficiencia relativa de clientela. Son frecuentes los problemas del saneamiento básico como la falta del alcantarillado sanitario y del servicio de recolección de basura. En estos barrios ya se observan algunos clientes de la telefonía celular, quienes generalmente justifican la utilización de este servicio por su tipo de ocupación o negocio, aunque no dejan de lamentar el alto precio de tal servicio.

1.5.2 Opiniones sobre calidad

En las áreas residenciales de la clase media alta cesa por completo el cuadro de exclusión y surgen más vehementemente las preocupaciones por la calidad de los servicios. No obstante, se percibió mediante los respectivos grupos representativos la existencia de algunos problemas. En Tegucigalpa el huracán Mitch causó estragos en algunas colonias de clase media alta y la situación aún no vuelve a la normalidad, por lo que allí se sufren algunas carestías similares a los de cualquier barrio pobre. En San Pedro Sula algunas colonias de clase media alta tienen problemas relacionados con la falta de suficientes calles de acceso y de consecuentes problemas de tráfico vehicular.

El común denominador en estos sectores de clase media metropolitanos, como en otros grupos sociales, son las dificultades para la obtención de fichas telefónicas de HONDUTEL, tanto para teléfonos privados como para teléfonos comunitarios.

En lo que concierne a la calidad de los servicios las quejas de los usuarios tiende a uniformarse independientemente de la extracción social.

El servicio de agua no satisface a los clientes de los estratos medios altos porque dudan de su potabilidad, especialmente cuando se presenta con un color sucio o cuando se muestra lechosa, es decir, “excesivamente” clorada. Igualmente resienten su falta de regularidad, particularmente


ESA Consultores 25

Calidad del servicio de agua

“Normalmente teníamos agua pero ahora no. A alguna gente les llega como a las 3 de la mañana. Nosotros pagamos por el agua, pero no la tenemos”. Gabriel, grupo pobre consolidado, SPS.

“Tenemos problem as con el agua. La gente tuvo que cavar hasta dos pies para llenar sus pailas de agua porque la presión es muy baja”. Javier, grupo pobre consolidado, SPS

“Al agua que tenemos usted le pone un telescopio y va a ver unos grandes gusanos que se remolinean, la gente que puede compra agua purificada”. Isidro, Grupo de pobreza extrema, SPS

“La bomba del agua la pusieron cerca del depósito de desechos del rastro municipal y ésta nos tira esa suciedad en nuestro sistema de agua”. Javier, Grupo medio bajo, SPS

Calidad del transporte público La gente de Suyapa y Villanueva jamás se vienen sentados. Hay buses con capacidad de 20 personas y ellos llevan 40 pasajeros parados; uno va montado en las otras personas, los cobradores y los motoristas son malcriados... Los buses no tienen asientos y yo creo que hasta tienen chinches. En la terminal si sobra el asiento de un pasajero el bus no sale. Antonio, grupo indigente, Teg. Dejé de utilizar el bus por la inseguridad y los malos tratos; eso es parte de la corrupción. En el bus asaltan, a mi esposa le pusieron un puñal. José, clase media bajo, Teg. Estafan al usuario, el asiento para tres pasajeros lo cortan para dar más espacio a las personas que van paradas. Esteban, clase media bajo, Teg. En las rutas Carrizal-Loma Norte, Cerro Grande- Mercado, La Flor 1 y 2 no hay transporte. En la Centro América sólo hay microbuses que son chatarra. Jesús, clase media bajo, Teg. Yo soy controlador de rutas y puedo ver que las autoridades han tirado permisos de explotación a diestra y siniestra. Tengo tres años de ser controlador y jamás me han preguntado por la situación de las rutas y permisos. Javier, clase media bajo, SPS

en la estación seca cuando la provisión del líquido se raciona. Este sector social compensa las deficiencias señaladas acudiendo a la instalación de diversos filtros o a la compra de agua embotellada y también a la construcción de cisternas o tanques de almacenamiento. Estas mismas quejas no faltan en los estratos de menor solvencia económica, pero lógicamente la capacidad para compensar los problemas tiende a disminuir; es más, en algunas áreas de los barrios más pobres la calidad del agua se torna peor aún al provenir de pozos subterráneos o nacimientos superficiales, localizados por encontrarse muy cerca de depósitos de basura, letrinas, agroquímicos y otros contaminantes. En una gran cantidad de casos el agua no se clora por falta de recursos económicos para hacerlo.

El servicio de energía eléctrica recibe las mismas críticas de todos los sectores; i.e., los apagones y los

cambios repentinos de voltaje son frecuentes, lo que ocasiona diversos problemas y pérdidas económicas a la población; el alumbrado público siempre se cobra aunque suele afectar incluso a sectores acomodados de la comunidad; el nuevo sistema de medición no parece convencer porque abundan las quejas por las sobre-tarifas, la irregularidad en la inspección de los contadores y la mala calidad del aviso de cobro (excesivamente pequeño y mal impreso lo que lo convierte en fácil de extraviar y difícil de leer). En las poblaciones más pobres persisten problemas en la capacidad de satisfacer la demanda (algunos de esos problemas son de naturaleza jurídica y están relacionados con la informalidad en la ocupación de los terrenos), lo que conlleva a situaciones muchas veces incontroladas de conexiones clandestinas.

El premio en las críticas parece ganarlo HONDUTEL porque se percibe la existencia de una demanda real altamente insatisfecha. El trámite para la obtención de la ficha telefónica es percibido por la población como viciada por la política y la corrupción. Los informantes mencionaron plazos de hasta tres y más años para lograr una ficha. Los usuarios de extracción pobre e indigente declaran en su mayoría carecer de capacidad para pagar el servicio de telefonía privada, pero se muestran ansiosos por contar con el acceso a teléfonos comunitarios, especialmente por motivos de emergencia médica o de seguridad contra la omnipresente delincuencia.


ESA Consultores 26

El teléfono celular ha pasado a ser una conveniencia bien apreciada por los estratos medios altos, pero también por muchas personas de extracción social relativamente menos privilegiada. Las quejas contra dicho servicio son de dos tipos: la primera, que resulta caro y la gente adjudica ese hecho al carácter monopólico de la empresa que lo brinda; la segunda, que no logra alcanzar una cobertura territorial mayor, porque la señal se pierde a determinada distancia de las ciudades principales. Las personas más pobres expresaron que el uso de celular obedecía primeramente a conveniencias de trabajo, pero es seguro que en la medida que se resuelvan los problemas que actualmente presenta a dicho servicio, la población mencionada comenzará a aprovechar su utilidad como medio compensatorio a las deficiencias y desventajas del teléfono fijo, especialmente en lo que concierne a emergencias de salud y seguridad personal.

El transporte público compite con la impopularidad del servicio telefónico regular. Los pobres cargan principalmente con las inconveniencias del servicio de autobús, al subir en la escala social se acude con más frecuencia al servicio de taxi de punto primero y luego al móvil; los estratos medios altos prácticamente no acuden a estos servicios al poseer sus propios automóviles, los que en muchos casos han adquirido para escapar de las deficiencias que acusan al servicio de transporte público.

Al servicio de autobús se le atribuye toda clase de maltratos contra la población, tales como la inseguridad, esto por el estado de chatarra en que muchos autobuses se mantienen y por las acciones de la delincuencia común, la displicencia de los propietarios al no controlar la conducta impropia de los conductores y sus ayudantes (desaseo y toda clase de modales groseros), y el irrespeto de los reglamentos y acuerdos establecidos en materia de señales y cortesía en el manejo, horarios, rutas y paradas.

Es común encontrar que en los lugares de alta densidad poblacional o en las horas pico los autobuses marchan completamente repletos con una cantidad peligrosa de personas de pie. Por otra parte en los lugares o en las horas donde la clientela disminuye los autobuses tardan en salir de sus respectivas paradas o se enfrascan en frenéticas carreras contra sus competidores.

La queja es generalizada en relación con la hora temprana de la noche en que se suele dejar de prestar el servicio, bajo la excusa de la delincuencia. El servicio de taxi, también resulta impopular por casi las mismas razones anteriores, aunque poca capacidad de pasajeros y rapidez los torna preferibles para la población que puede sufragar su precio. Los taxis suelen también negarse a llegar hasta ciertas áreas al alegar el mal estado de las calles o el temor a los delincuentes.

Respecto al o a los servicios que deberían ser prioritariamente mejorados, los grupos opinan según los problemas particulares que enfrentan. El servicio de agua se menciona casi siempre como el prioritario a mejorar, excepto entre los grupos de estrato medio alto. Luego siguieron en mención el alcantarillado sanitario entre los representantes de los estratos de pobreza extrema y moderada, medio-bajo y ciudades intermedias; la electricidad entre los representantes de comunidades que no la tenían (estrato indigente); el servicio telefónico como petición generalizada entre los grupos de pobres a medio alto urbanos; y el transporte público particularmente en Tegucigalpa, San Pedro Sula, mientras que los poblados rurales aislados reclaman mejoramiento de la carretera hacia la ciudad más cercana.


ESA Consultores 27

Derechos de los usuarios Nosotros nos hemos ido a quejar por el mal servicio de transporte, pero en la municipalidad no escuchan, le dicen a uno que van a llegar, pero nunca llegan. Adán, grupo de pobreza extrema, SPS. He llevado pruebas de violación a una muchacha en un autobús y no le dieron importancia a mi denuncia. Antonio, grupo medio bajo, Teg. Yo estuve como 5 meses pagando llamadas que no eran mías. Había mucha interferencia y se cruzaban las llamadas. Nunca me atendieron hasta que por mi cuenta pagué a alguien para que arreglara la línea. Vilma, grupo medio alto, SPS.

Tengo problemas con el cobro. Antes pagaba de 70 a 76 lempiras y ahora mil. Me acusaron de estar robando luz y tuve que pagar, pero luego me siguieron llegando facturas por lo mismo. Ya tengo dos meses de no pagar porque yo solo tengo una candela y un foco y no tengo negocio. Carlos, Danlí

Subsidios

Los transportistas nunca cumplen los compromisos que hacen con el Gobierno. Encierran temprano sus unidades y los subsidios siempre los cobran... El subsidio fomenta el mal servicio del transporte . Esteban, grupo medio bajo, Teg.

No estoy de acuerdo con los subsidios. El Gobierno les dio subsidios a los cafetaleros, los transportistas y la ENEE. En cambio hay comunidades pobres que han puesto hasta un millón para conseguir un servicio público y nunca han recibido un subsidio. Esto tiene que desaparecer porque es identificarse con la corrupción. Es más efectivo dar subsidios directos como el bono a escolares, ese si funciona. José, grupo medio bajo, Teg.

En Bella Vista hay gente (de dinero) que para disfrutar del subsidio han puesto dos contadores. Unos días hacen funcionar un contador y otras veces el otro. El personal de la ENEE lo sabe, pero nada hacen. Mario, grupo medio alto, SPS.

1.5.3 Opiniones sobre subsidios

Los subsidios más conocidos por la gente son los de la electricidad y del transporte urbano (caso de Tegucigalpa). En lo referente al subsidio de la electricidad las personas consultadas saben, de manera general, que todo consumo menor a 300 kw recibe subsidio, pero muestran sentimientos encontrados al respecto. Por una parte, perciben el beneficio (aunque varios manifiestan dudas respecto a su correcta aplicación) y, por otra, son conscientes de situaciones de irracionalidad que atentan contra la justicia en la administración del servicio, como el robo de electricidad por parte de pobres y ricos y el aprovechamiento del subsidio de parte de personas adineradas que no deberían recibirlo.

Varios se quejaron de que los empleados de campo de la compañía encargada de la medición se excedían del período de 30 días, lo que resultaba en consumos superiores a 300 Kw, o sino sospechaban que la medición no se efectuaba y que se continuaba aplicando el procedimiento de la promediación. Tratándose del subsidio al transporte urbano en Tegucigalpa, la opinión generalizada es que los transportistas reciben la mejor parte del mismo porque no cumplen con los horarios acordados ni han mejorado la calidad del servicio. En este sentido, el subsidio debería ser directo como en el caso del bono estudiantil de transporte.

Las personas de mejor posición económica se muestran contrarias a cualquier tipo de subsidio. Finalmente, llama la atención que ninguno de los entrevistados de fuera de Tegucigalpa solicita la aplicación o re-aplicación del subsidio al transporte urbano; en el caso de San Pedro Sula se limitan a señalar que “aquí el subsidio no funcionó”, lo que puede interpretarse como una expresión de acuerdo, o al menos de indiferencia, porque el mismo se haya suprimido.

1.5.4 Opiniones sobre los derechos de los usuarios

Los usuarios - especialmente los de condición de pobreza moderada y estrato medio bajo - se muestran acostumbrados a tratar con diversas clases de funcionarios públicos. La opinión absoluta es que los funcionarios son incapaces para resolver sus reclamos y lentos para atender al llamado por averías en el sistema o para obtener el acceso a los servicios.


ESA Consultores 28

¿Qué opinan los hondureños sobre la privatización de los servicios de infraestructura?

Si la privatización viene como el servicio de medición eléctrica, no estaremos de acuerdo. El que tiene dinero puede pagar los altos precios, pero la mayoría somos pobres. Todo mundo le tiene miedo a la privatización porque deprime al pobre. Manuel, Danlí Se puede mejorar el servicio sin privatizar. No estoy de acuerdo con la privatización de HONDUTEL porque estamos vendiendo la gallinita de oro; lo que queremos es que mejoren sin privatizar. Gustavo, grupo pobre, Tegucigalpa. Lo que más preocupa al hondureño es la corrupción a todo nivel. La privatización puede favorecer la corrupción, puede servir para engrandecer más a los ricos. La privatización del cemento incrementó los precios y el Gobierno no ha tomado medidas para evitar esto. José, grupo clase media bajo, Tegucigalpa Si es para mejorar que privaticen. Pero si todo pasa a ser más caro y los sueldos permanecen bajos nos quedaremos en lo mismo. Gilda, grupo clase media baja, Tegucigalpa. No me interesa que se privatice, me interesa que HONDUTEL se despolitice. El SANAA, la ENEE serían diferentes si estuvieran despolitizados. Jorge, grupo clase media alta, Tegucigalpa. Creo que deberían surgir formas novedosas de cómo privatizar o de cómo mejorar los servicios. Que la misma comunidad sea dueña de estos servicios..... En las escuelas públicas como no hay compromiso con la gente no son eficientes; en cambio en las privadas hay más exigencia. La municipalidad debería de crear algunas empresas para el tratamiento de la basura, que unos cuantos vecinos vendan este servicio a otros. Hipólito, La Esperanza Alguien dijo que el servicio de basura ha mejorado; eso es porque se ha privatizado. Rafael, grupo clase media- alta, SPS

La mayoría percibe a los funcionarios como viciados por el activismo político y la corrupción. Algunos se quejaron de maltratos, especialmente en las ciudades grandes, pero la mayoría opina que se les trata bien, aunque sin efectividad. En las ciudades pequeñas se reclama la inexistencia de oficinas para canalizar reclamos y esto sirve de excusa para que los funcionarios locales se desentiendan de los problemas. En resumen, los usuarios se sienten desamparados en sus reclamos por mejoras en los servicios; observan hoy día mayor amabilidad y diligencia en escucharlos, pero igual displicencia y poca efectividad para proveer solución a sus problemas.

1.5.5 Opiniones sobre la privatización de los servicios

Todos los grupos focales coincidieron en la necesidad de reformar la administración de los servicios públicos, pero la solución señalada es la de “mejorar” la administración y “despolitizarla”, lo que lógicamente implica el combate a la corrupción. Para ningún grupo, excepto el representativo del estrato medio alto de San Pedro Sula y parcialmente el grupo de La Esperanza, la privatización representa una buena solución.

El temor generalizado es que la privatización conlleva obligadamente el incremento de los precios de los servicios y no necesariamente la mejora de su calidad; en este sentido, se presentan como ejemplos los casos de la industria del cemento, el correo y el sistema de medición de la ENEE. Algunas voces individuales, de los diferentes grupos, expresaron que si la calidad efectivamente mejorase, ellos pagarían gustosos los incrementos en el precio de los servicios.

En el caso del grupo de La Esperanza se enriqueció el panorama de la discusión al traer a colación formas de privatización que involucran a las comunidades o a microempresarios de éstas, como sucede con las Juntas de Agua y algunas empresas de recolección de basura. La opinión allí es que la privatización sería mejor aceptada por la gente si no se presentara únicamente como la transferencia de bienes públicos a manos de empresarios ricos, que sólo se interesan en el criterio de la rentabilidad.

En el caso del grupo medio alto de San Pedro Sula se advirtió que la privatización debía efectuarse con transparencia y con sensibilidad hacia la situación de pobreza extendida, lo que podría implicar la necesidad de algunos subsidios. Se señaló


ESA Consultores 29

también que la privatización debía garantizar la competencia entre las empresas para evitar monopolios y abusos contra los usuarios.

Podemos concluir, que la opinión pública hacia la privatización refleja las dudas generalizadas de muchas personas sobre si este proceso realmente se orienta a beneficiar a los usuarios, sobre todo a los usuarios pobres. Muchos lo caracterizan como un arreglo para hacerles pagar más por un servicio similar, en aras de beneficiar una empresa privada. Es urgente cambiar estas percepciones y centrar los argumentos para la privatización en la necesidad de favorecer a la población que actualmente no cuenta con esos servicios, vía expansión de los mismos y beneficiar a los usuarios actuales mejorando la calidad de los servicios.


ESA Consultores 30

1.6 Marco legal, institucional y regulatorio para el desarrollo de la infraestructura

Al igual que el clima de inversiones en general (ver sección 1.1), el clima para inversiones privadas en los sectores de infraestructura ha mejorado en años recientes, no obstante sigue con deficiencias importantes que limitan la posibilidad de movilizar capital privado en varios sectores y subsectores.

Se destaca que han existido obstáculos importantes a la participación de las empresas extranjeras. Sin embargo, la situación ha mejorado; y para principios del 2001, en el nivel nacional, habían dos contratos de concesión vigentes en manos de empresas extranjeras: en telefonía celular y aeropuertos. Adicionalmente había una concesión privada extranjera en agua y saneamiento en el nivel municipal (San Pedro Sula.) La concesión de aeropuertos, firmada en el 2000, fue la primera en América Central, al igual que la concesión de agua en San Pedro Sula, suscrita en el mismo año.

El primer limitante para la inversión privada en todos los sectores de infraestructura es el marco legal, institucional y regulatorio. Aún cuando se han ido generando nuevas leyes marco cuya intención general es terminar con monopolios estatales y abrir la posibilidad de la participación privada, no en todos los casos ha sido posible completar el proceso legislativo y aún cuando las leyes fueron aprobadas a veces presentan de debilidades o se dejan de implementar debido a la falta de regulaciones. Los siguientes párrafos contemplan para cada sector un de la situación actual de la modernización de sus marcos legales y de la regulación y comentan sobre los principales obstáculos todavía sin resolver.

1.6.1 Transporte

La Ley de Promoción y Desarrollo de Obras Públicas y de la Infraestructura Nacional (conocido como la Ley de Concesiones, Decreto 283-98) provee un marco general para la concesión de carreteras, puertos y aeropuertos y cualquier otro tipo de infraestructura no cubierta por la legislación sectorial (actualmente limitado a energía y telecomunicación).Crea la Superintendencia de Concesiones y Licencias para regular la provisión de los servicios que están bajo concesión o licencia, excepto cuando hay un mecanismo de regulación establecido por la municipalidad o entidad cedente. Dicha ley ha proveído el marco para la exitosa concesión de los aeropuertos internacionales.

Sin embargo, existe todavía ambigüedad relacionada con la cobranza de peaje para recuperar los costos de inversión y operación de mantenimiento en el sector de carreteras. La Ley de Municipalidades (Decreto 134-91) excluye, explícitamente, la imposición de cargos por acceso a las carreteras municipales Las municipalidades que operan peajes actualmente (San Pedro Sula y Puerto Cortés), utilizan el concepto de “contribuciones por mejoras” para justificarlo, lo cual podría ser reparable11.

11 Ley de Municipalidades, Título Tres, Artículo 13, Párrafo 8: “Las municipalidades tienen las atribuciones siguientes....... 8. Mantenimiento limpieza y control sobre las vías públicas urbanas, aceras, parques y playas que incluyen su ordenamiento, ocupación, señalamiento vial urbano, terminales de transporte urbano e interurbano. El acceso a estos lugares es libre, quedando, en consecuencia, prohibido cualquier cobro excepto cuando se trate de recuperación de la inversión mediante el sistema de contribución por mejoras legalmente establecido .”


ESA Consultores 31

Similarmente, puede ser difícil cobrar peajes en las carreteras nacionales, debido a que el Artículo 81 de la Constitución de la República garantiza que toda persona tiene el derecho “a circular libremente.... en el territorio nacional”. La Ley de Concesiones no provee una interpretación para justificar que éste Artículo no prevendría peajes, lo cual podría constituir un factor de riesgo para cualquier inversionista en este sector.

Por otra parte, el marco regulatorio establecido en la Ley de Concesiones, a través de la Superintendencia de Concesiones y Licencias, es débil. La Superintendencia es constituida como una dependencia del Congreso Nacional, vía la Contraloría General de la Republica, lo cual no representa un buen augurio para evitar la politización de sus decisiones, aumentando el riesgo político para el inversionista.. Por otra parte, la Ley deja abierta la posibilidad de evitar la regulación de la Superintendencia bajo el argumento que el contrato de la concesión es, en sí, el instrumento de regulación.12 En este caso los que podrían ser perjudicados son los usuarios, quienes podrían quedar sin la protección de una regulación eficaz, lo cual redundaría eventualmente en la pérdida de credibilidad popular de los procesos de concesión.

1.6.2 Energía eléctrica

La Ley Marco del Sector Eléctrico (Decreto 158-94) estableció una nueva institucionalidad para el sector. Se creó el Gabinete Energético como el ente rector encargado de plantear planes de expansión, y la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) como regulador, encargado de determinar tarifas y aprobar los planes de expansión del sistema. La Ley señala que la tarifa debe reflejar los costos reales del sistema, pero estipula subsidios cruzados de los usuarios con un consumo mayor de 500Kw/h por mes, hacia aquellos debajo de 300 Kw/h.

Con las reformas administrativas de 1997, el ente cambió su nombre para convertirse en la Comisión Nacional de Energía, CNE. Aún cuando se mantiene en pie la figura del Gabinete Energético, la función de política sectorial se asigna principalmente a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente, (SERNA), ente que hoy día es el encargado de proponer para aprobación de la CNE los planes de expansión del sistema y los contratos de generación entre la ENEE y empresas privadas. Sin embargo la figura del Gabinete Energético no ha funcionado bien ya que ninguno de los ministros involucrados ha asumido liderazgo. Asimismo la SERNA ha ofrecido un liderazgo débil, interesándose principalmente en asuntos de control ambiental - lo cual plantea además la posibilidad de un conflicto con su papel de proponer expansiones en el sector eléctrico.

La Ley Marco facilitó contratos para la compra de energía (Power Purchase Agreements, PPA) entre la ENEE y empresas privadas. Los PPAs conllevan cargos fijos por capacidad y contemplan fórmulas fijas para calcular el costo marginal de generación de energía. Las licitaciones han sido difíciles y varios de los contractos terminaron siendo adjudicados directamente a empresas locales o con alta participación nacional. Sin embargo recientemente la ENEE y la CNE han trabajado para mejorar los mecanismos de contratación de los PPAs, a través de reducción en su extensión temporal y la introducción de contratos estandarizados que aumenten la transparencia del proceso.

12 Esto se hizo en la concesión de agua y saneamiento en San Pedro Sula en el 2000. Este problema específico, se corregirá por la legislación inminente del sector agua y saneamiento, sin embargo el mismo argumento se podría usar en el futuro en el sector carreteras, debilitando la regulación.


ESA Consultores 32

La Ley planteó la privatización de la distribución y el desarrollo de un mercado mayorista, en el cual múltiples generadores transarían con las empresas distribuidoras regionales, sin embargo ésto no se ha llevado a cabo. Casi toda la actividad del sistema se transa vía la ENEE, aunque existen unos pocos contratos directos entre generadoras privadas y consumidores grandes, por ejemplo: en el sector maquila.

Entre 2000 y 2001, estuvo bajo consideración en el Congreso Nacional una nueva ley que planteaba un marco más claro para la participación privada en el sector. Adicionalmente, haría más consistente la legislación hondureña con la vigente en países vecinos, lo cual podría facilitar la futura integración regional del mercado energético vía el nuevo sistema interconectado entre Honduras, Guatemala y El Salvador, SIEPAC, sin abrir inmediatamente el comercio regional en energía eléctrica.

Dicho proyecto de ley reafirmaba la privatización de la distribución y estableció la igualdad de condiciones para todos los oferentes. A diferencia, la Ley Marco de 1994 contempló tratamiento preferencial para las ofertas de los fondos de pensiones nacionales, factor que haría difícil movilizar las ofertas de los inversionistas privados. El proyecto contemplaba la extensión de concesiones para proyectos de generación hídrica y geotérmica, transmisión, distribución y licencias para generación térmica. Además propuso el desarrollo de mercados mayoristas y spot en generación, con la libre determinación de este componente de precio por el mercado. Igualmente el Centro de Despacho estaría bajo el control de una sociedad sin fines de lucro constituida por representantes de los actores principales del sistema; definiendo a su vez un sistema de tarifas al usuario basado exclusivamente en los costos, sin requerir subsidios cruzados. Solamente los componentes por distribución y transmisión estarían regulados. El regulador estaría fortalecido y tendría mayor independencia.

Sin embargo el proyecto de ley tuvo varias debilidades y contradicciones. El Gobierno continuaría como generador hidroeléctrico además de ser el regulador del sistema, creando posibles conflictos de interés. Se contemplaron además ventajas artificiales para generación de recursos renovables lo cual distorsionaría las reglas del despacho económico. Más importante aún, el proyecto no planteó en forma clara como iban a funcionar los contratos de capacidad y su relación con los contratos de energía; cuales serían las condiciones necesarios y suficientes para introducir un mercado mayorista plenamente liberalizado; y como se manejaría el mercado de generación en el período de transición.

Frente a estos problemas, en julio del 2001 el Gobierno suspendió deliberaciones en torno al proyecto de ley, considerando que es preferible definir una estrategia comprensiva de reforma antes de legislar. La Comisión Consultiva de Privatización contrató un estudio de consultoría para revisar la estrategia del país en esta área, con el apoyo del Banco Mundial y el BID.

1.6.3 Teléfonos

La Ley Marco del Sector de Telecomunicaciones de 1995 (Decreto 185 -95), limita con sus reformas el monopolio para los servicios de línea fija, exclusividad que finaliza en el 2005 Estipula la creación de una nueva empresa operadora a llamarse COHONDETEL y la venta a un socio privado del 51% de las acciones en la misma. Sin embargo, a la fecha no se ha podido completar la venta, quedándose desierta la licitación en octubre del 2000, debido a que no hubo ofertas arriba del precio base de US $300 millones.

La ley de 1995 creó un regulador sectorial, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones, (CONATEL). La planificación del sector de telecomunicaciones fue entonces asignada a


ESA Consultores 33

SECOPT, pero cuando se creó SOPTRAVI en 1997, dejó de cumplir este rol. Como resultado de esta laguna, la responsabilidad de determinar las políticas de modernización del sector, cayó imperativamente en la Secretaría de Finanzas, quien ha supervisado el proceso de privatización de HONDUTEL, a través de la Comisión Ad-hoc para el proceso de privatización de ésta empresa con el apoyo de la Comisión Consultiva de Privatización (CCP).

El ente regulador, CONATEL goza de una autonomía relativamente grande y tiende a extenderse más allá del papel regulador propiamente dicho para entrar en el campo de las políticas. Aunque esto ha fortalecido la influencia de CONATEL en el sector, la confusión de funciones (entre planificación y regulación) presenta el peligro de politización del proceso de regulación. HONDUTEL todavía toma decisiones relacionadas con la expansión del sector como una consecuencia de sus decisiones de negocios. La confusión de funciones en el sector plantea la necesidad de la nueva legislación, la que actualmente está siendo elaborada con el apoyo del Banco Mundial.

Se ha emitido únicamente una licencia celular a CELTEL. Esta compañía originalmente era propiedad de Motorola y Millicom, se le otorgó una concesión no-exclusiva por 10 años en 1994 y comenzó a operar en 1996. Un proceso de licitación anterior fue declarado desierto. Es inminente una licitación para otorgar la segunda licencia celular para la “Banda B”.

1.6.4 Agua y saneamiento

No se ha podido legislar una nueva Ley Marco del sector, contándose hasta la fecha con una de hace 40 años, cuando se creó la empresa estatal del SANAA con un mandato de proveer servicios de agua y saneamiento en todo centro poblacional que tuviera arriba de 500 personas. Aunque el liderazgo del sector está formalmente a cargo del titular de la Secretaría de Salud, quien preside la junta directiva del SANAA, en la práctica, es el SANAA que ha tenido el papel predominante en planificación. La Ley de Concesiones de 1999 permite al SANAA conceder sus sistemas a operadores privados pero no lo ha hecho.

En contradicción con la Ley del SANAA, la Ley de Municipalidades de 1990 (con su reforma de 1991) contempla la operación municipal de estos servicios, de hecho la gran mayoría de las conexiones urbanas de agua y alcantarillado son municipales. Las municipalidades están facultadas para involucrar el sector privado vía contratos de arrendamiento o concesiones, lo cual ha proveído un marco para la concesión del servicio de San Pedro Sula en el 2000.

Sin embargo, hace falta la definición de un marco regulatorio adecuado para el sector. Actualmente la Comisión Nacional Supervisora de Servicios Públicos (CNSSP) tiene a su cargo la regulación de tarifas del SANAA. En marzo 2001, autorizó el primer aumento desde 1995, permitiendo un ajuste del 100%, comparado con la inflación en el intervalo correspondiente del 112%. Las tarifas municipales no están reguladas obligadamente y tienden a ser muy bajas. Sin embargo recientemente los municipios de San Pedro Sula y Puerto Cortés han establecido mecanismos de regulación por contrato en el contexto de la concesión o arrendamiento, respectivamente, de sus sistemas.

Está en manos del Congreso Nacional un proyecto de ley marco que establecería una Sub-Secretaría de Salud a cargo de políticas sectoriales y crearía una oficina nacional de regulación adscrita a la Secretaría de Gobernación. Asimismo plantea el traslado paulatino de los sistemas del SANAA al control municipal y promueve la provisión indirecta de los servicios vía concesiones, contratos de arrendamiento y contratos de operación y mantenimiento para mejorar la eficiencia del sector.


ESA Consultores 34

1.6.5 Leyes y regulaciones generales referentes a la infraestructura

Han habido avances en algunos aspectos con las leyes generales referentes a la participación privada. Por ejemplo, en el 2000, Honduras aprobó una ley para permitir que fallos arbitrales internacionales en disputas contractuales – incluso aquellos donde estaba involucrado el Estado de Honduras – puedan tener vigencia en el país (Decreto 161-2000, Título II, Capítulo IX, Artículos 84-92.) Esta iniciativa es importante para oferentes en los concursos de concesiones.

La des-actualizada Ley de Contratación del Estado se convirtió en una fuente de dificultades, ya que fue concebida para gobernar contratos tradicionales de construcción de obras que no tienen mucha similitud con un contrato moderno de concesión. Sin embargo, en septiembre del 2001 el Congreso aprobó una nueva Ley de Contratación del Estado que señala que los contratos de gestión de servicios públicos, de concesión del uso del dominio público o de concesión de servicio u obras públicas se regirán por disposiciones legales especiales, aplicándose solamente en forma supletoria los principios generales de la Ley de Contratación del Estado.13

1.6.6 La falta de definición satisfactoria en las funciones de política sectorial

Para avanzar en cualquier sector de infraestructura, hace falta definir en primer lugar la visión estratégica para su desarrollo. Ello debe incluir la definición del ente estatal que asumirá la responsabilidad para políticas sectoriales y la planificación de la expansión de los servicios. Hace falta también definir el modelo organizativo del sector en términos generales; por ejemplo: Donde habrá un mercado competitivo y donde existirán concesiones exclusivas. Se debe desarrollar también una clara visión sobre el financiamiento del sector, incluyendo el posible uso de subsidios para beneficiar usuarios pobres. Solamente cuando haya definición en estos puntos será posible determinar exitosamente las funciones de los reguladores.

Desafortunadamente, Honduras no ha tenido aciertos en la definición de estas funciones y resulta de suma importancia destacar la debilidad generalizada de la definición de la política sectorial a la fecha. Tradicionalmente las viejas empresas estatales, (HONDUTEL, ENEE, y e l SANAA) estuvieron en el centro del proceso de planificación sectorial, aún cuando ello implicó un conflicto de intereses con sus funciones como operadores de servicios. Con la iniciación en años recientes de procesos parciales e incompletos de modernización y reestructuración, el papel de estas empresas se ha reducido– pero no se han establecido alternativas convincentes y en la práctica – aún debilitadas – las empresas estatales siguen jugando un papel importante.

En telecomunicaciones, cuando desapareció SECOPT, la función de política sectorial fue asumida principalmente por la Secretaría de Finanzas, debido a su liderazgo en la privatización de HONDUTEL. La Secretaría la delegó a una Comisión Ad-hoc con el apoyo de la Comisión Consultiva de Privatización (CCP). Sin embargo, dicha entidad debería haber sido una instancia técnica para implementar privatizaciones, cuando las políticas sectoriales así lo determinen; pero no debería haber estado a cargo de la política sectorial. Por otra parte CONATEL (el regulador) y HONDUTEL (operador estatal) tienen de hecho funciones importantes para determinación de políticas.

13 Dictamen de la Comisión Especial del Congreso, Artículo 1, párrafo 4.


ESA Consultores 35

En energía eléctrica, la función de política sectorial fue asignada en 1997 a la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA). Sin embargo ésta es una Secretaría débil, sin la aparente capacidad para asumir la tarea y además tiene un conflicto de intereses porque debe regular los impactos ambientales de la expansión energética. De hecho, la ENEE todavía maneja la planificación del sector.

En agua y saneamiento, con el declive en la influencia del SANAA, ha surgido una deficiencia grave de planificación en el sector, el cual se mantiene muy fragmentado y sin liderazgo aparente. Mecanismos semi-formales – como es el Grupo Colaborativo establecido por la Secretaría de Salud – han tratado de compensar en forma parcial por esta deficiencia. Después de largos debates en el diseño de la nueva Ley Marco, todavía sin aprobar, se planteó asignar la función de políticas a una nueva Sub.-Secretaría que estará localizada en la Secretaría de Salud Pública. Esto podría ser un error. La Secretaría de Salud tiende a enfocar el sector como un adjunto a sus programas de salud y no como una industria productora de bienes económicos.

En transporte, la SOPTRAVI ocupa un papel de liderazgo y dicha Secretaría en años recientes ha fortalecido las políticas y planificación del sector vial; mientras que la definición de la concesión de aeropuertos provee un marco claro de políticas en dicho sub-sector. Sin embargo, la política para puertos no está definida y no existe ninguna dependencia dentro de SOPTRAVI que atiende a este sub-sector. Llama también la atención que los diversos sub-sectores (vial, puertos, aeropuertos) se manejan independientemente. Honduras no ha logrado todavía establecer una visión multi-modal del sector de transporte y sus funciones logísticas en relación con el desarrollo económico del país. En consecuencia, Honduras no cuenta con un marco de planificación y políticas mediante el cual se puedan evaluar proyectos de gran envergadura como, por ejemplo, la propuesta actual de establecer un “Canal Seco” entre Puerto Cortés y Cutuco en El Salvador.

1.6.7 La multiplicidad de entes reguladores

Los esfuerzos de modernización de la infraestructura en el país han traído consigo la aparición de una variedad de nuevos organismos reguladores de los servicios públicos. Sin embargo, los arreglos para la regulación carecen de una definición satisfactoria. En algunos casos el regulador tiende a usurpar funciones de políticas (caso de telecomunicaciones); en otros, las funciones de regulación se usurpan por la empresa regulada (caso de energía eléctrica); y en el caso de agua y saneamiento todavía no se han definido con claridad los lineamientos básicos de la regulación.

El cuadro 12 resume las principales características de los cuatro entes reguladores existentes. Cabe mencionar que están en proceso de ser creados dos más: uno para agua y saneamiento y otro para correos. En total el país gasta $3.16 millones anualmente en estos cuerpos, los cuales ostentan entre ellos 25 superintendentes o comisionados y 54 técnicos. Aproximadamente dos terceras partes de los recursos están destinados a CONATEL, ente que goza de los ingresos derivados de los concesionarios y emisores licenciados por él.

Los entes reguladores en general se han creado en el contexto de reformas sectoriales que plantean una separación de funciones de planificación, regulación y operación de los servicios antes asumidos concurrentemente por las empresas estatales.

Se espera con ello que el Estado se pueda concentrar en la planificación de los servicios como principal y encargado de definir el bienestar público. En el otro lado del espectro, la operación debe estar en manos de empresas (públicas o privadas), técnicamente calificadas para brindar


ESA Consultores 36

servicios sobre una base comercial, y actuando bajo contrato como agentes del Estado. Mediando esta relación, existen los reguladores, que son creación del Estado, pero que son llamados a actuar de manera técnica e independiente para asegurar que las metas sociales sobre el desarrollo del sector se cumplan, balanceando entre los intereses de los usuarios y los operadores.

Para que los reguladores sean efectivos, es necesario que sean independientes y que criterios objetivos gobiernen el diseño de dichas instituciones y el nombramiento de los principa les funcionarios. Sin embargo, en el caso de las instituciones reguladoras bajo examen, comparado con los principios generalmente reconocidos para el diseño de entes reguladores14, se evidencian debilidades importantes:

Falta de separación entre las funciones de política sectorial y de regulación económica. Debe haber un mandato claro para el ente regulador y demás instituciones sectoriales, definida en las leyes y reglamentos. En el caso hondureño parece existir en varias instancias una confusión entre la actividad reguladora por un lado y la de planificación del sector e implementación de la reforma por el otro. En el caso del sector de energía eléctrica, por ejemplo, tanto el operador (ENEE), como el regulador (CNE), asumen funciones de planificación, ante la debilidad de la SERNA en este papel. La ENEE tiene a su cargo el Plan Indicativo de Desarrollo del sector mientras que a la CNE se la ha remitido la definición de zonas de distribución, que también es una función de planificación. Similarmente, en telecomunicaciones, CONATEL (el regulador) y HONDUTEL (el operador) de hecho asumen funciones de planificación. Por otra parte, es generalizada la noción de que la determinación de tarifas de los servicios públicos debe ser un asunto de discreción política. Solamente en el sector de energía eléctrica se ha definido un mandato que permita determinar ajustes en tarifas a partir de formulas objetivas; sin embargo en este caso, el cálculo es remitido por la ENEE (el operador) y el regulador solamente lo aprueba.

14 Ver por ejemplo: Kerf M. et al (under the direction of Michael Klein), Concessions for Infrastructure: a Guide to their design and award, World Bank Technical Paper 399, Finance, Private Sector and Infrastructure Network, Washington, 1998.


ESA Consultores 37

Nombramientos y seguridad del puesto de los Comisionados. También queda evidente que los entes reguladores están sujeto a captura por los políticos. Varios informantes reportaron que la nueva CNE (1998 al presente) estaba conformada por Comisionados afines al Gobierno, en un esfuerzo conciente de desarmar las tensiones que existieron en el pasado (1994-1998) por querer la antigua CNEE analizar y aprobar tarifas de manera independiente del gobierno central. Otro ejemplo de escasa independencia funcional se presenta cuando las plazas de comisionados son llenadas por ex-funcionarios del Gobierno, cuyas relaciones personales con las altas esferas de decisión les aseguran “retiros honrosos” a estas instituciones. Los nombramientos a las plazas de comisionados coinciden con los períodos administrativos normales del gobierno central (4 años) y las causas de separación de los mismos son esencialmente similares las de los demás funcionarios de la administración pública.

Cuadro 12 – El laberinto de la regulación de los sectores de infraestructura

Cuerpo Año y ley que lo ampara

¿Qué servicio regula?

Estructura de decisión

Personal técnico a tiempo

completo

Presupuesto anual (en US$) y

fuente

Comisión Nacional Super-visora de Servicios Públicos (CNSSP)

1991, Decreto 85-91, Reformas con Dec.137 –91

Agua potable (SANAA), correos, puertos, turismo /antropología.

Un pleno con 14 miembros represen-tantes de distintos sectores; un Secretario Ejecutivo

7 US$ 200,000, canalizado a través de pre-supuesto anual de SOPTRAVI

Comisión Nacional de Energía (CNE)

1994, Decreto 158-94, Refor-mada con Decreto 131-98

Energía eléctrica (generación, transmisión, distribución)

Un pleno de 5 comisionados (3 propietarios y 2 suplentes) nombrados por el Presidente de la República

3

Nota: los 5 comisionados son profesión-ales y ejercen funciones técnicas

US$ 430,000, canalizado a través de presupuesto anual de la SERNA

Comisión Nacional de Telecomunica - ciones (CONATEL)

1995, Dec. 185-95

Telecomunicaciones

Cinco comisionados nombrados por el Presidente de la República

40

(de 80 emplea-dos totales del ente)

US$ 2 millones asignación de presupuesto canalizado a través de Presi-dencia de la República

Superintendencia de Licencias y Concesiones

1999, Dec. 283-98

Concesiones que no se otorguen bajo leyes sectoriales existentes. En la actualidad solo maneja la concesión de Aeropuertos

Un Superintendente nombrado por el Congreso Nacional

4 US$ 533,000, Asignación del presupuesto de la Contraloría General de la República/CN

TOTAL Gran total

25 superintendentes o comisionados

Gran total

54 técnicos

Gran total

$US 3,163,000


ESA Consultores 38

Dependencia financiera y la falta de autonomía. El financiamiento de los entes reguladores debe ser lo más sólido y constante posible, y correspondiente a las responsabilidades (el mandato) que deben cumplir. Como principio general, deben ser financiados por cargos a los usuarios del servicio regulado, lo cual es equitativo (porque el usuario es el beneficiario de la regulación) y reduce el riesgo de interferencia del Ejecutivo en las funciones de regulación a través de las negociaciones presupuestarias.

Sin embargo en Honduras las operaciones de los reguladores, exceptuando solamente a la CONATEL, se financian en general a través de asignaciones presupuestarias del Gobierno, y no a través de los cargos por los servicios regulados. Los reguladores aparecen creados bajo la fórmula de “entes desconcentrados” de la administración central del Estado, y por lo tanto deben presentar sus presupuestos para aprobación al Congreso Nacional –como las demás instituciones públicas- a través de alguna dependencia ministerial. Al estar sujetos a este proceso sin contar con una fuente independiente de financiamiento se exponen a las condiciones de gasto de todo el sector público para determinado año.

Un ejemplo de como la falta de seguridad y baja cuantía de los recursos asignados puede afectar la función reguladora es el de la CNSSP, ya que durante varios años en la década de los noventa, ante la falta de recursos para realizar sus estudios de tarifas de manera independiente, su trabajo se limitó a brindar asistencias técnica para estudios de tarifa, realizados con recursos donados al SANAA (el ente regulado) por la Asociación de Instituciones de Agua de la Región Centroamericana (CAPRE).

Cabe subrayar, sin embargo, que existen dos casos de reguladores en Honduras que gozan de una independencia presupuestaría importante, a pesar de ser constituidos como entes descentralizados. Ellos son: CONATEL – cuyo financiamiento proviene de los derechos por uso de frecuencias, pagados por emisoras de radio y televisión – y la Comisión Nacional Supervisora de Banca y Seguros (CNSBS) – cuyo financiamiento proviene de una “tasa de supervisión” pagado por los bancos del sistema. No es coincidencia que estos dos entes se consideran relativamente fuertes e independientes, aún cuando ambos sean entes desconcentrados (CONATEL adscrita a la Secretaría de Finanzas y la CNSBS, al Banco Central de Honduras.) Ambos entes requieren aprobar sus presupuestos como parte del Presupuesto General del la República, el contar con una fuente no-presupuestaria de financiamiento reduce la exposición política que ello implica

Protección de los usuarios. Cabe remarcar que aún cuando sus mandatos legales generalmente estipulan que atiendan quejas del público, ninguno de estos entes reguladores aquí mencionados cuenta con una oficina para recibir o responder en forma sistemática las quejas del público. Ello es síntoma del hecho que no se consideró como la misión central de ninguna de estas entidades, la protección de los intereses del consumidor. Sin embargo CONATEL en septiembre del 2001 estableció una página web con este propósito.

Ausencia de procedimientos claros y transparentes. Las decisiones de los reguladores aparecen generalmente como tardías y sujetas a un proceso no transparente. Ello provoca desconfianza en la objetividad de sus dictámenes e incita a los interesados a que utilicen sus contactos políticos y personales para alcanzar información relevante e influir en las decisiones discrecionales de los reguladores. Obviamente, se requieren medidas para aumentar la autonomía de los entes reguladores, a fin ser balanceados con requisitos de rendición de cuentas (accountability.)


ESA Consultores 39

En resumen, se puede concluir que los nuevos entes reguladores creados en Honduras en años recientes distan de cumplir con el modelo deseable. Sus funciones son muchas veces confusas, extendiéndose dentro del área de políticas sectoriales, por un lado y quedando por otro lado en el cautiverio técnico de sus entes regulados para el cálculo de la tarifa. En varios casos el nombramiento de sus oficiales se ha politizado. La competencia técnica es normalmente limitada y la independencia financiera en la mayoría de los casos es nula. Sus misiones generalmente no se definen en torno a los intereses del consumidor y sus actividades se llevan a cabo en forma lenta con una drástica falta de transparencia, hecho que provoca desconfianza en su objetividad e incentiva el uso de influencias para perseguir los intereses de las partes reguladas.

Ante esta situación vale plantear la posibilidad de una racionalización del sector de regulación – siguiendo el modelo adoptado en Bolivia y Panamá - para crear un solo ente regulador para electricidad, agua y telecomunicaciones, lo suficientemente fuerte para resistir la dominación de las empresas reguladas, con un cuerpo profesional / técnico nombrado sin criterio político y capaz de ofrecer a las autoridades políticas de los sectores regulados la información necesaria para tomar decisiones sobre las opciones existentes en cuanto a la especificación y costo de los servicios. Una parte integral de esta reformulación debe ser la configuración de instancias de política y planificación sectorial involucrando a los actores interesados y trabajando con mucha transparencia para llegar a acuerdos sobre la estrategia a seguir.


ESA Consultores 40

1.7 Financiamiento para la infraestructura

1.7.1 Financiamiento privado

Inversión directa

Un eje central de la política de modernización de infraestructura es la movilización de capital privado, sobre todo a través de la inversión extranjera directa (foreign direct investment, FDI). Ello es necesario debido a los limitantes de capacidad de endeudamiento del Estado hondureño – actualmente clasificado como un país HIPC – y es además recomendable habida cuenta de los beneficios esperados en la eficiencia y eficacia de los servicios por involucrar empresas internacionales, debidamente reguladas.

A la fecha el FDI en infraestructura en Honduras ha sido relativamente limitado. Hasta 1999 solamente el servicio de telefonía celular se había financiado de esta manera, a través de una inversión acumulada de $55 millones de las empresas Motorola y Millicom en la empresa concesionaria, CELTEL, de los cuales $25 millones eran equity.

Sin embargo con la aprobación en el 2000 de las concesiones de los aeropuertos internacionales y del sistema de agua de San Pedro Sula se esperan inversiones privadas significativas por parte de las empresas concesionarias. En San Pedro Sula, aún cuando el contrato de concesión no estipula montos exactos a ser invertidos, se espera que el concesionario italiano invierta aproximadamente $200 millones en 30 años, con $51 millones planeados en los primeros cinco años de la concesión. Un 45% de este monto vendrá del flujo de caja de la empresa, 17% será nuevo equity de la empresa y 38% provendrá de un préstamo. En el caso de los aeropuertos, el concesionario norteamericano invertirá $19 millones en el corto plazo, con inversiones adicionales a ser determinada en negociación con el Gobierno.

En el sector de energía eléctrica la inversión privada lograda a la fecha en generación (vía los PPAs) se ha dado principalmente con capital nacional mediante acuerdos de compra de energía (Power Purchase Agreements, PPA). Fuera del contexto de los PPAs varias empresas extranjeras han estudiado inversiones en plantas generadoras grandes; sin embargo ninguna se ha llevado a cabo todavía. Esta situación podría cambiarse en el corto plazo ya que en el 2001 la empresa estadounidense, AES planteó invertir $650 millones en una planta térmica de 750 MW en Puerto Cortés, basada en gas natural líquido, la misma entraría en operación en el 2004. De llevarse a cabo dicho proyecto, éste representaría la inversión extranjera directa más importante en la historia del país.

Fuentes financieras para inversionistas privados

La disponibilidad de financiamiento de largo plazo es una consideración importante para los inversionistas privados en infraestructura. Típicamente una empresa privada busca “palanquear” su capital propio hasta tres veces más a través de préstamos bancarios.

Fuentes públicas internacionales

Una de las fuentes potenciales más importantes para financiar inversiones privadas en la infraestructura en Honduras está en los brazos de inversión privada de los bancos que apoyan al desarrollo, como: el International Finance Corporation, IFC, del Banco Mundial, el Interamerican Investment Corporation, IIC, del BID y el Private Sector Department del BID. Estas instituciones han demostrado su interés en apoyar los proyectos de inversión privada en infraestructura, siempre y cuando se cuente con un marco legal y regulatorio adecuado para garantizar su inversión.


ESA Consultores 41

Cuando se dispone este tipo de fondos de estas fuentes para cubrir una proporción importante de la inversión, esto permite “palanquear” capital privado de riesgo para cubrir la diferencia.

A la fecha, la actividad de estos entes en el sector de infraestructura en Honduras ha sido bastante limitada, pero ello refleja el lento avance de los procesos de privatización como tal. Los indicios son que dichas instituciones tendrían mucho interés en proveer co-financiamiento para iniciativas privadas en los sectores de infraestructura en Honduras.

El IFC junto con el Departamento del Sector Privado (DSP) del BID y del BCIE financiaron una inversión de US $22.5 millones en generación privada de electricidad (ELCOSA) de una inversión total de US $93.4 millones en una planta térmica en Puerto Cortés en 1995 (cuadro 13.) En Honduras el BCIE ha invertido en total US $251 millones en estos sectores en desde 1990, de este total $72 millones han sido con empresas privadas, exclusivamente en proyectos de generación de energía eléctrica (cuadro 14).

Existe la posibilidad inminente de una inversión grande de la IFC en el sector de energía eléctrica, ya que está considerando financiar una parte de la inversión propuesta por AES en Puerto Cortés. El DSP del BID está negociando una participación en el financiamiento de las inversiones requeridas para la concesión de agua en San Pedro Sula.

Otros fondos originados en mandatos públicos también han jugado un papel en Honduras. Por ejemplo, el Fondo CARIFA de San Juan, Puerto Rico (originado en un mandato del Gobierno estadounidense para financiar el desarrollo económico de Puerto Rico y la Cuenca del Caribe) prestó $110 millones a AT&T para una inversión en expansión de 110 mil líneas de HONDUTEL en 1993. HONDUTEL organizó otra operación simultánea con la empresa SIEMENS, por 110 mil líneas más y por un monto similar, pero no se disponen de los detalles del financiamiento del mismo.

Fuentes privadas

Desafortunadamente, los mercados financieros nacionales de Honduras ofrecen poco aliento al inversionista potencial y este debe buscar financiamiento en el exterior. Las tasas reales de interés del sistema bancario nacional son altas, con tasas activas en el rango del 24% al 36% comparado con la inflación registrada en el 2000 que fue del 10%, y es difícil conseguir financiamiento arriba a un plazo mayor de 5 años. Existen algunas líneas de crédito originadas en instituciones internacionales como el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) denominadas en dólares con tasas activas en el rango del 12% al 14%. Sin embargo, la

Cuadro 13 – Inversiones privadas en infraestructura en Honduras apoyadas por las agencias financieras públicas internacionales, 1990-2000 Sector Descripción Año Monto

total del proyecto US $000

Agencias Monto financiado por agencia

US $000 BID-PSD 9,700 Energía

eléctrica ELCOSA, planta térmica, Puerto Cortés

1995 93,400 IFC 12,761

Telecom Expansión 100 mil líneas, HONDUTEL, AT&T

1993 110,000 Fondo CARIFA (EE.UU – Puerto Rico)

110,000

Nota: BID-PSD = Dept. de Sector Privado, BID; IIC= Interamerican Finance Corporation (BID); IFC = International Finance Corporation (Banco Mundial).

Cuadro 14 - Inversión en infraestructura en Honduras por BCIE, 1990-2001

US$ mil Sector privado

Sector público Total

Electricidad 72,862 39,747 112,608

Puertos 3,253 3,253

Sector vial 85,092 85,092

Telecommunicaciones 50,154 50,154 Total 72,862 178,246 251,108


ESA Consultores 42

disponibilidad de recursos es limitada y tanto los bancos intermediarios como la Comisión Nacional de Banca y Seguros tienen políticas conservadoras relacionadas con el requerimiento de garantías reales lo cual también a veces constituye un obstáculo.

La banca privada internacional ofrece financiamiento para inversiones en Honduras a tasas que reflejan el elemento de riesgo de país, normalmente por lo menos cinco puntos arriba de Libor.

1.7.2 Gasto e inversión pública en infraestructura

Resumen

No obstante el aumento reciente en el papel del financiamiento privado, los recursos públicos siguen con un rol predominante en el financiamiento de inversión de los sectores de infraestructura. También se asignan fondos públicos para sufragar los déficit en cuenta corriente de algunos de los operadores públicos cuyas tarifas son insuficientes para cubrir los costos totales. Ello es síntoma de una “captura política” y / o “captura por los usuarios”.El Estado de Honduras asigna una proporción importante de sus recursos fiscales para cubrir la brecha resultante, vía las asignaciones presupuestarias de SOPTRAVI y el SANAA y los subsidios de la energía eléctrica y del transporte urbano en Tegucigalpa. En cambio, en otros casos, se cobra más a algunos o todos los usuarios para financiar subvenciones a otros usuarios (subsidios cruzados – caso de la ENEE y HONDUTEL), o al Estado (caso de HONDUTEL). En todos los sectores, en las instituciones nacionales, el gasto en personal absorbe una proporción importante de los ingresos, señal de la “captura” de una parte de sus rentas por los empleados de las entidades.

El gasto público en infraestructura

Durante la última década, el gasto de SOPTRAVI (Secretaría de Obras Públicas, Transporte y Vivienda), anterior-mente SECOPT), la ENP (la autoridad portuaria), HONDUTEL (la empresa telefónica), ENEE (la empresa de energía eléctrica) y el SANAA (la empresa de aguas), ha representado en total un 14.3% del PIB (Cuadro 15) 15.

15 No es fácil obtener datos confiables sobre el gasto público en infraestructura de Honduras. Esto se debe en parte a la multiplicidad de instituciones involucradas. Algunas de las fuentes son de difícil acceso y las diversas fuentes generan estadísticas que a veces son inconsistentes. Los datos aquí presentados son los del presupuesto ejecutado por SOPTRAVI y para las cuatro compañías autónomas, SANAA, ENP, ENEE y HONDUTEL se tomaron los datos de la Dirección de Instituciones Descentralizadas de la Secretaría de Finanzas. Los datos no cubren las inversiones del FHIS en la infraestructura vial, agua y saneamiento. Durante los noventa, el FHIS invirtió L.580 millones en agua y saneamiento, y L.552 millones en infraestructura municipal miscelánea. No están disponibles datos centrales sobre las inversiones municipales en infraestructura, por eso, éstos tampoco están reportados aquí.

Cuadro 15- Gasto público en infraestructura, 1990-99

% de gasto total en

infraestructura %de PIB

Índice de gasto real 1999 (1990

= 100)

SOPTRAVI 19.7 2.9 134 /1

ENP 5.9 0.8 187

HONDUTEL 28.8 4.0 157

ENEE 41.0 5.9 67

SANAA 6.6 1.0 82

Total 100 14.3 88 Fuente: Nuestros cálculos están basados en datos proporcionados por la Secretaría de Finanzas y el BCH Nota: 1/ 1998


ESA Consultores 43

En 1998 (el último año no afectado por la reconstrucción después de huracán Mitch) estas agencias realizaron gastos totales (incluyendo gastos corrientes y de capital) por el orden de L. 8.2 billones, cantidad que representa un 11.7% del PIB.

La empresa que más se destaca por la importancia de su gasto es la ENEE (con 41% del total, equivalente al 4.1% del PIB como promedio durante la década) HONDUTEL ha realizado un 29% del total de gastos en infraestructura y SOPTRAVI, un 29%. La ENP y el SANAA son los “parientes pobres” en este aspecto, habiendo contribuido con un 6% y 7% del total, respectivamente.

El Cuadro 16 analiza la inversión pública en infraestructura. En promedio, las inversiones de estas empresas durante la década sumaron un 7% del PIB. SOPTRAVI ha sido el inversionista más importante durante la última década, con un promedio del 2.6% del PIB,16 seguido por HONDUTEL (2.2%) la ENEE (1.6%), el SANAA (0.7%) y la ENP (0.3%). De acuerdo con el Banco Central, la inversión pública total durante la década representaba en promedio un 8.3% del PIB; lo cual deja claro que las agencias aquí analizadas generaron la mayoría de la inversión pública en Honduras17. SOPTRAVI y la ENP registraron aumentos importantes en su inversión a lo largo de la década y las demás agencias bajaron sensiblemente sus inversiones en términos reales.

Financiamiento de las empresas públicas

Los dos temas claves en las finanzas de infraestructura son: a) el grado en el que los cargos a usuarios cubren los costos del servicio (incluyendo operación y mantenimiento, depreciación y cargos por deuda); y b) el financiamiento de los programas de capital (la importancia relativa de los fondos públicos y privados, nacionales y extranjeros).

El cuadro 17 desglosa el gasto total (corriente más capital), para cada uno de las agencias principales de infraestructura, según la fuente de financiamiento. Se identifican cuatro fuentes: los ingresos de operación (derivado principalmente de cuotas de usuarios), otros fondos generados internamente por la empresa o agencia (la provisión por depreciación y movimientos en las cuentas de activos netos a corto plazo); los fondos nacionales (trasferencias o préstamos, tanto los proporcionados por el gobierno como por ejemplo, los adquiridos del sector privado); y los fondos con origen externo (transferencias netas o préstamos).

La ENP, HONDUTEL y la ENEE dependen sobremanera de los cargos a los usuarios (tarifas). Estas empresas financian más del 70% de su gasto total con esta fuente. Sin embargo, 16 Dentro de este contexto se deberá recordar que SOPTRAVI clasifica el gasto por mantenimiento de carreteras como una inversión. 17 Cabe la posibilidad de que existan diferencias de definiciones entre la Secretaría de Finanzas y los estimados del BCH en cuanto a la inversión pública para los datos del PIB, pero no es probable que afecten esta conclusión de una manera determinante.

Cuadro 16- Inversión pública en infraestructura, 1990-1999

Inversión como % de

PIB, Promedio 1990-99 Crecimiento real

1990-99, %

SOPTRAVI 2.6 82

ENP 0.3 231

HONDUTEL 2.2 57

ENEE 1.6 -30

SANAA 0.7 -26

Total /1 7.0 -12 Fuentes: Nuestros cálculos son basados en datos del BCH y la Secretaría de Finanzas. Nota: 1/ Según estimados del BCH el promedio de inversión pública total (incluyendo todas las demás agencias no representadas aquí) durante la década fue semejante al 8.3% del PIB.


ESA Consultores 44

es importante destacar que el subsidio a la energía eléctrica, pagado por el fisco, se contabiliza como parte del ingreso corriente de la ENEE. En 1999 esto representó aproximadamente 7% de su ingreso corriente. Entre las empresas públicas, el SANAA presenta un contraste dramático, ya que solamente el 28% de su gasto total es financiado por los ingresos de tarifas. SOPTRAVI no genera ingresos significativos de cuotas de usuarios. Sin embargo, cabe notar que el Aporte a la Conservación del Patrimonio Vial (el antiguo Diferencial Petrolero), utilizado para financiar el mantenimiento de caminos, es una forma de recuperación de costos; empero, este se registra en el cuadro 17 como una transferencia de fondos nacionales.

Cuadro 17- Recursos financieros para infraestructura, 1990-99 % de gasto total (corriente más capital) de cada subsector que provino de cada fuente financiera

Fuente financiera SOPTRAVI ENP HONDUTEL ENEE SANAA Total

Ingresos de operación 0 94 84 73 28 60

Depreciación y ajustes contables 0 11 13 24 13 16

Transferencias netas y préstamos

Fondos nacionales /1 47 -2 -1 4 0 9

Fondos externos 53 -2 4 0 59 15

Total 100 100 100 100 100 100

Fuente: Nuestro análisis se basa en datos que provienen de varias oficinas de la Secretaría de Finanzas. Notas: 1/ Los fondos nacionales y externos incluyen transferencias presupuestarias del gobierno central y préstamos realizados directamente por otras agencias financieras, tanto públicas o privadas, a la entidad en cuestión. Todos estos préstamos tienen garantías soberanas.

Las asignaciones por depreciación (las cuales se registran en la contabilidad como un gasto corriente, pero no producen un egreso de efectivo), más los ajustes en los activos netos a corto plazo constituyen entre el 11% y el 24% del financiamiento del gasto total de las corporaciones públicas. Nuevamente, estos conceptos no son relevantes en el caso de SOPTRAVI.

Las agencias analizadas cubren el 9% de su gasto total (corriente más capital), con préstamos netos o transferencias originadas con fondos nacionales y 15% con fondos del exterior. Estos fondos son predominantemente de origen público y cuentan con una garantía soberana.

En este aspecto predomina SOPTRAVI, que depende en un 47% de su financiamiento de las transferencias presupuestarias basadas en recursos nacionales y del 53% restante, de las transferencias financiadas por préstamos extranjeros, suscritos por el Gobierno Central o donaciones.

El SANAA depende en gran medida de las transferencias de capital del Gobierno Central, las cuales son financiadas, en su mayoría, en el exterior. El Gobierno asume el servicio de la deuda.18 Históricamente, cuando el Gobierno ha gestionado recursos de capital para HONDUTEL y la ENEE, las empresas en mención han absorbido la deuda correspondiente, asumiendo la responsabilidad de pagar el servicio. Sin embargo, cuando han presentado problemas de solvencia (normalmente asociados con atrasos en la autorización de ajustes en sus tarifas), éstas a veces han dejado de pagar y el fisco ha tenido que sufragar el gasto con sus recursos generales. Lo mismo pasó en 1995 en el caso de un préstamo del Banco Mundial y Commonwealth Development Corporation para el sistema municipal de agua en San Pedro Sula. Cabe

18 Los datos que nos son disponibles no permiten que las transferencias del Gobierno Central al SANAA sean desglosadas por país de origen; en el cuadro anterior todas se en cuentran situadas bajo “financiamiento externo”.


ESA Consultores 45

mencionar que en años recientes, el Gobierno y diversas fuentes externas han sufragado los costos de capital del programa de expansión de la electricidad en pueblos pequeños.

Durante la década de los noventa, una continua presión fiscal ha dificultado la obtención de financiamiento significativo de capital proveniente de recursos nacionales. Al mismo tiempo, ha sido cada vez más difícil negociar préstamos con los Organismos Internacionales Financieros (OIF), debido a la creciente frustración de dichos entes frente a la lenta aplicación de reformas a los sectores de infraestructura y a su preocupación con relación a la sostenibilidad de la carga de la deuda externa de Honduras, lo que ha resultado en la suspensión el acceso del país a los recursos del capital ordinario del BID y del Banco Mundial. Esto explica la participación, relativamente baja, del financiamiento externo de las empresas públicas.

Las instituciones públicas han evidenciado poca capacidad en utilizar los mercados financieros privados nacionales o internacionales para financiar sus inversiones. Cabe mencionar, que las leyes y normas de control fiscal que las rigen generalmente no facultan a los gerentes para la contratación de deuda; requiriendo la aprobación de la Secretaría de Finanzas y del Banco Central de Honduras. Además, es expresamente prohibido contratar deuda no-concesionaria.

Sin embargo, hay dos excepciones donde los mercados financieros privados han jugado un papel más importante, las mismas fueron detalladas en la sección 1.6.1. Durante los 90s HONDUTEL (con una garantía estatal) obtuvo préstamos por más de $220 millones con el sector privado para instalar 220,000 líneas adicionales. Dichos préstamos fueron cancelados, en gran parte, con aplicaciones de los excedentes de operación generados durante el período del análisis. Por ello, en los datos promedios de la década presentados en el cuadro 17, estos fondos no aparecen como un recurso neto al financiamiento externo. Por otra parte, la ENEE ha recurrido a financiamiento privado a través de los PPAs con generadores privados térmicos, que tampoco se refleja en dicho cuadro.

Empleo y gastos de personal de las empresas públicas

Un problema notorio en la gestión tradicional de las empresas públicas y ministerios ha sido el de activistas de los partidos políticos (“chamberismo.). En las instituciones autónomas el problema de gestión de personal se ha complicado aún más por el establecimiento de sindicatos fuertes. El resultado era un patrón generalizado de sobre empleo, principalmente de personal con bajos niveles de capacidad técnica.

Frente a este problema, una de las metas importantes del proceso de modernización en los 90s ha sido la reducción y profesionalización del personal directo y la transferencia de funciones a empresas privadas bajo contratos de servicio, por ejemplo; la lectura de medidores y la distribución de las facturas de la ENEE; y para el mantenimiento de las carreteras.

El resultado fue una reducción de 9% en el empleo total de las cuatro empresas públicas entre 1993-99. La ENEE redujo su personal en un 20%, la ENP redujo en un 15%, y el SANAA en un 12%. En contraste, HONDUTEL incrementó su personal en un 3%.

Para 1999 el total de empleados en las cuatro empresas públicas sumaba 9,900; de este total el 80% eran puestos permanentes y el 20% contrataciones. El patrono más grande, por un margen amplio, es HONDUTEL, quien contaba con 4,,500 empleados en 1999, lo que representa un 45% del total de las cuatro empresas. La ENEE tenía 2,900 (29%), el SANAA 1,350 (14%), la ENP 1,180 (12%), ver (cuadro 18.). Aún con las reducciones registradas, los


ESA Consultores 46

gastos de personal representan un componente significativo de los gastos corrientes de la mayoría de las empresas de infraestructura (cuadro 19).

Los costos de personal representaron un promedio de 16% de los ingresos corrientes de HONDUTEL. La cifra fue de 24% para la ENP y 50% para el SANAA. A la vez, la ENEE asignó solamente un 8% de su ingreso corriente para el pago de personal. Esto se explica en parte por una proporción relativamente alta, dedicada al servicio de deuda dentro de la estructura de gastos de la ENEE (32% de sus ingresos).

SOPTRAVI presenta un patrón que contrasta con las empresas públicas, pero es típico de los ministerios del gobierno central, al asignar el 75% de sus gastos corrientes a la remuneración del personal.

Transferencias al Gobierno

HONDUTEL y la ENP realizan transferencias significativas a los gobiernos nacionales y locales. Durante la década de los noventa, la transferencia de HONDUTEL al fisco representó, en promedio, el 10% de los gastos corrientes de dicha empresa. En 1999 la transferencia fue de L.300 millones (un poco más de $20 millones, equivalente al 0.4% del PIB). Dicha transferencia probablemente será reducida en el futuro si la venta del 51% de las acciones de HONDUTEL a una compañía privada llegara a realizarse19. (Ver sección 2.4).

Comparado con el caso de HONDUTEL, las transferencias obligatorias de la ENP al sector público aún representan una mayor porción del gasto total de la empresa, con un promedio de 13% durante los noventas. Sin embargo, en términos absolutos, son una cantidad menor, con L.84 millones en 1999. Un aspecto interesante de las transferencias de la ENP es que las autoridades locales en las ciudades portuarias reciben el 4% de los ingresos de la empresa. El beneficiario principal en este caso es Puerto Cortés, que recientemente utilizó esta fuente de ingresos como una contra-garantía implícita para un préstamo de $15 millones otorgada por el

19 En diciembre del 2000 se reportó que HONDUTEL transfirió US$80 millones al Gobierno Central. La operación causó una crisis temporal de liquidez en el sistema financiero nacional, debido a las reducciones en los depósitos bancarios de la empresa. El motivo de la transferencia era compensar (parcialmente) por la demora en la privatización de la empresa, acción que podría haber generado una transferencia en el orden de $150 millones a las arcas del Estado. Ver sección 2.4.

Cuadro 18 - Tendencias de empleo de personal en las empresas autónomas

No. 1993

No. 1999

Estruc-tura

1999, %

Creci-miento

1993-99, %

SANAA 1,534 1,349 14 -12.1

Permanente 1,085 1,170 12

Contrato 449 179 2

ENP 1,390 1,184 12 -14.8

Permanente 1,135 822 8

Contrato 255 362 4

ENEE 3,674 2,913 29 -20.7


Contrato 400 837 8

HONDUTEL 4,341 4,484 45 3.3


Contrato 0 588 6

TOTAL 10,939 9,930 100 -9.2


Contrato 1,104 1,966 20

Cuadro 19-Estructura de gastos corrientes en las empresas públicas

Promedio1990-99, % del gasto corriente

ENP HON-

DUTEL ENEE SANAA

Personal 24 16 8 50

Intereses 2 7 32 1 Transferencias al gobierno 13 10 1 0

Central 10

Local 3

Otro gobierno 1

Depreciación 12 10 28 16

Otros 21 15 37 44

Total 86 57 106 111


ESA Consultores 47

BID, para la construcción del sistema de alcantarillado sanitario de la ciudad. La ENEE y el SANAA normalmente no realizan transferencias al Gobierno; sin embargo en el 2001 el presupuesto de la nación contempló una transferencia de la ENEE.

Subsidios

Aparte de los subsidios relacionados a las transferencias de capital, arriba mencionadas, hay dos importantes subsidios corrientes en los sectores de infraestructura: el subsidio de la electricidad y el subsidio del transporte público en Tegucigalpa. El subsidio de la electricidad estaba presupuestado para el año 2000 en L.240 millones (US$16 millones) y para el 2001 aumentó a L.280 millones (US$18 millones). El subsidio del transporte público de Tegucigalpa tuvo un presupuesto para el 2000 de L.120 millones (US$8 millones)20.

Cabe recordar, que estos subsidios se financian con recursos presupuestarios centralizados (“Servicios Centralizados del Poder Ejecutivo”), en vez de aparecer como un item específico en el presupuesto de la agencia relevante. Los subsidios, que representaron en el 2000 aproximadamente 2.2% del gasto total del Gobierno Central, son contabilizados como transferencias corrientes al sector privado.

Como resultado de ello, ninguno de los subsidios aparece directamente en el Cuadro 17 como parte del apoyo presupuestario al sector relevante. El subsidio de la electricidad aparece indirectamente en dicho cuadro, porque constituye una parte del ingreso corriente por concepto de tarifas de la ENEE. El subsidio del transporte, que es una transferencia del gobierno central a los dueños de los buses, no aparece en el cuadro en forma alguna.

La justificación oficial de ambos subsidios es que son una forma de compensación por la pobreza. Por lo tanto, para asegurar la transparencia presupuestaria y promover la comparación racional de los usos alterativos del dinero, sería recomendable que fueran presupuestados bajo el rubro de compensación social, junto con otros programas de intención similar, tales como las transferencias para el Programa de Asignación Familiar (PRAF), Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia (INHFA), y (posiblemente) transferencias al Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS).

Desde este punto de vista, llama la atención que el total presupuestado en el 2000 para las transferencias ejecutadas por el PRAF, las cuales están relativamente bien enfocadas en los hogares rurales de bajos ingresos, es de solamente L.185 millones. Esto representa apenas un 51% del total de los subsidios otorgados para la electricidad y el transporte, los que en la mayoría de los casos, benefician a los no pobres. Los beneficiarios principales son hogares urbanos de clase media, en el caso del subsidio de electricidad, y los dueños de buses, en el caso del subsidio de transporte.

20 Otra clase de subsidio relacionado a los sectores de infraestructura es el otorgamiento de “dispensas”, o sea, el derecho de importar vehículos libres de impuestos. Esto no constituye una erogación del Estado, así que no aparece en el presupuesto, pero representa a una pérdida considerable para el Estado por prescindir de los ingresos correspondientes a los derechos dispensados. Se permite, por ejemplo, que todos los miembros del Congreso importen un vehículo de lujo libre de impuestos y el permiso es transferible. El Congreso en algunas oportunidades ha planteado otorgar este tipo de derechos a grupos de interés. En noviembre del 2000, el Congreso otorgó el derecho de importar 1,300 vehículos nuevos desde España a tres grupos de operarios de taxis en La Ceiba, con un costo fiscal estimado en L. 300 millones (US $20 millones). Esta acción del Poder Legislativo provocó que distintos sectores realizaran propuestas enérgicas que fueron difundidas a través de los medios de comunicación, situación que condujo al .Presidente Flores a vetar esta iniciativa de ley en enero del 2001.


ESA Consultores 48

1.8 Conclusiones Honduras emprendió en la década pasada un esfuerzo considerable de modernización y apertura de su economía, 1o cual ha incidido en forma positiva en su situación macroeconómica y su desempeño en inversión y crecimiento. En este contexto, los sectores de infraestructura juegan un papel decisivo en los temas de reducción de pobreza, competitividad y crecimiento.

Aún cuando la tendencia es positiva, el crecimiento económico logrado ha sido insuficiente para reducir de manera significativa el nivel de pobreza en el país. Ello se debe en parte a la baja productividad de la inversión y a la insuficiencia de la inversión extranjera (la que tiene mayor inclinación a modernizar la economía y encapsular la tecnología de punta). El clima de inversión todavía se considera relativamente desfavorable comparado con los países vecinos, de acuerdo con los índices de competitividad publicados, Honduras atrae menos inversión extranjera por capital que cualquier otro país en la región.

Desafortunadamente, el lento e incompleto proceso de reforma de los sectores de infraestructura ha sido uno del os mayores obstáculos para lograr que el país sea competitivo. Los servicios de infraestructura se destacan como una área donde hay logros muy limitados en la implementación de reformas decisivas. Honduras ha avanzado relativamente poco para desarrollar los servicios de infraestructura en un marco competitivo, sometido a una regulación apropiada que permita atraer la inversión privada que el país necesita para poder ofrecer a los usuarios servicios de alta calidad a un costo competitivo.

En este marco, la reseña del desempeño de los sectores de infraestructura presentada en la sección 1.3 reveló un cuadro con patrones diversos. En todos los sectores, hay algún esfuerzo de modernización. En la mayoría de casos ello conlleva a reformas en la legislación correspondiente y al creciente uso de agentes privados para sustituir los aspectos más deficientes de la provisión estatal. Sin embargo estos cambios son limitados y parciales y varios de ellos – como la privatización de HONDUTEL – no se han implementado todavía.

Sin duda los avances más importantes en el desempeño de los sectores estudiados están en el área de cobertura y acceso. Desde 1990 las empresas estatales han hecho esfuerzos para ampliar la cobertura y acceso de servicios básicos como agua, saneamiento y energía eléctrica, lo que indudablemente ha incidido en forma importante para reducir la pobreza. La cobertura de teléfonos también ha mejorado considerablemente.

En la década pasada la ampliación de cobertura de los servicios de agua benefició a un 18% de la población, quienes anteriormente estuvieron excluidos de dicho servicio; la ampliación de saneamiento benefició a un 15% de la población; la ampliación de electricidad, a un 21% y la ampliación telefónica, a aproximadamente un 8%. En el caso de agua y saneamiento la mayoría de los beneficiarios estuvieron concentrados en los deciles más pobres. En el sector eléctrico, fueron principalmente hogares en los deciles medios; y los beneficiarios de la expansión telefónica fueron hogares en los deciles altos (no pobres).

Hubo algunos avances también en eficiencia, por ejemplo, se registraron mejoras en la productividad laboral en energía eléctrica y en agua. El avance es generalmente menor en materia de calidad de los servicios.

En cuanto a la sostenibilidad, hay algunos logros importantes, como la creación del Fondo Vial para asegurar el mantenimiento vial. Sin embargo, Honduras todavía no ha establecido como


ESA Consultores 49

principio central para la determinación de las tarifas de los servicios de infraestructura , que éstas deben reflejar los costos totales de proveer en forma eficiente el servicio. En algunos casos el Estado sigue aprovechando su situación de monopolio para imponer tarifas exageradas y extraer excedentes de algunos de los usuarios, sin que ello implique una gestión realmente eficiente y sostenible del servicio. Como ejemplo de lo anterior se puede mencionar las tarifas de llamadas telefónicas internacionales y en menor grado, los servicios portuarios.

En cambio, en otros servicios, el patrón es de empresas públicas con tarifas insuficientes, intrínsicamente insolventes, dependientes para su continua operación de diversos tipos subsidios y del consumo de su propio capital (vía la aplicación de sus provisiones por depreciación para cubrir parte de sus gastos corrientes). Este patrón es notorio en el sector agua.

El huracán Mitch golpeó los sectores de infraestructura, especialmente carreteras, puentes y agua, revelando diseños y construcciones inadecuadas, y remarcando la debilidad institucional. El Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional plantea atacar ambos problemas, reforzando los procesos de reforma y modernización y mejorando las especificaciones de diseño y supervisión de obras para garantizar que éstas puedan resistir fenómenos catastróficos en el futuro. El avance en la reconstrucción vial es considerable, pero en agua y saneamiento ha sido más lento.

Las opiniones de los usuarios consultados en grupos focales realizados en diferentes lugares del país confirman la importancia que tiene para todos el acceso a los servicios de infraestructura básica y el deseo de optar también a servicios difíciles de conseguir, como es el servicio telefónico. El recuento de los entrevistados esboza el cuadro por todos conocido de la dificultad de conseguir el acceso del recurso a las conexiones ilegales y del tráfico de influencias políticas para resolver los problemas de individuos y comunidades excluidos de los servicios. Entre la población que cuenta con servicios ya instalados, abundan las quejas de baja calidad del servicio, de falta de atención al usuario y en algunos casos protestas por los montos cobrados, respecto a la calidad del servicio recibido. El problema de cuentas en conflicto que devengan intereses y resultan en montos aparentemente ridículos, es especial fuente de molestia y merece atención urgente. Aún cuando los entes reguladores tienen mandatos para atender quejas del público, estas funciones se han desarrollado poco y normalmente no están facultados para dictaminar y cancelar cuentas que están registradas como activos del Estado.

A pesar del cuadro de insatisfacción con la situación de acceso y calidad de los servicios, llama la atención el escepticismo expresado por los consultados, referente a las políticas de privatización como solución para los problemas mencionados. Normalmente los consultados asocian con un aumento en tarifas y la consideran como una política orientada a favorecer a la empresa contratada, y no a los usuarios.

La reseña presentada del marco legal y regulatorio para la inversión en infraestructura revela en mayor detalle el estado inconcluso de los procesos de reforma en los sectores de infraestructura. Generalmente la intención de los gobiernos recientes ha sido promover la creación de marcos legales modernos, con la separación de funciones entre políticas de planificación, regulación y operación de los servicios y crear las condiciones necesarias para que la inversión privada asuma un papel importante en la operación.

Sin embargo los procesos legislativos y su posterior implementación han resultado difíciles debido a varios factores, entre ellos: la falta de entendimiento sobre los propósitos de la reforma; confusión sobre la naturaleza de las funciones de regulación y de planificación/


ESA Consultores 50

política sectorial; desconfianza del público frente a la privatización; y la intervención de los grupos de interés, beneficiarios del estatus quo, para trabar el proceso de reforma.

En general las políticas sectoriales no están bien definidas, incluyendo: la falta de definición del ente del gobierno responsable de las mismas, y la falta de una visión clara sobre la forma de organización del sector, del papel de los diferentes tipos de operadores, del grado apropiado de liberalización de los mercados y del papel del financiamiento público.

Adicionalmente, los entes reguladores creados en estos procesos de reforma tienen debilidades como: la falta de una definición adecuada de sus funciones y el no tener independencia funcional, lo que constituye un grave problema cuando en muchos casos el Ejecutivo es uno de los proveedores a ser regulado.

En transporte, hace falta una visión inter-modal que permita ver la manera en que este sector podría resolver los problemas logísticos de la economía nacional. Exceptuando el sub sector vial, las funciones de planificación son débiles. De igual manera, las funciones de regulación son difusas y débiles. La Ley de Concesiones provee un marco general para la incorporación de financiamiento privado en obras de transporte y para la concesión de los aeropuertos internacionales. Sin embargo la inversión privada en desarrollo vial puede verse afectada debido a posibles obstáculos legales en la cobranza de peajes.

En energía eléctrica, se remitió al Congreso en 1999 un nuevo proyecto de ley orientado a facilitar la privatización de la distribución e introducir mecanismos basados en la competencia para regular el costo de la generación. El mismo ha resultado controversial, por eso el Gobierno abandonó el intento de legislar en julio del 2001. En telecomunicaciones existe desde 1995 una Ley Marco que plantea la venta de una participación mayoritaria en HONDUTEL a un socio privado pero dicho proceso no se ha terminado de implementar. En agua y saneamiento, el esfuerzo por llegar a un acuerdo sobre una nueva Ley Marco para el sector, se viene realizando desde hace siete años.

Sin duda alguna, el avance parcial en materia de leyes y regulaciones para la modernización de los sectores de infraestructura es el factor que incide en que la participación de capital privado en la gestión y el financiamiento de la infraestructura sea todavía muy limitada. Los avances importantes al respeto son: la generación de energía térmica vía los PPAs; la concesión de los aeropuertos internacionales; y la concesión del sistema municipal de agua y saneamiento de San Pedro Sula. Estas dos últimas se pactaron en el 2000.

Los mercados de capital nacionales todavía no ofrecen opciones muy favorables para financiar la inversión de largo plazo en la infraestructura. Se ofrece financiamiento bancario en plazos relativamente cortos y las tasas de interés son altas, tanto para fondos en lempiras como en dólares. Los mercados de capital (bolsas de valor) de Honduras están en un estado de colapso y no constituyen por ahora una opción viable para movilizar fondos. En general, las empresas privadas interesadas en invertir en infraestructura buscan el financiamiento en el exterior.

La escasez del financiamiento bancario local se compensa en parte con la posibilidad de utilizar en estas operaciones los recursos otorgados al sector privado a través de los bancos multilaterales de desarrollo. Estos se han manifestado su interés en apoyar la inversión privada en infraestructura en Honduras. El IFC el BID y el BCIE han dado apoyo financiero para la generación privada de energía eléctrica bajo los PPAs y el Departamento del Sector Privado del BID está negociando un apoyo para los requisitos de inversión del concesionario del sistema de agua en San Pedro Sula. El IFC también está estudiando la posibilidad de apoyar una inversión de $650 millones propuesta por la empresa AES para la instalación de una planta de


ESA Consultores 51

generación térmica en Puerto Cortes. Sin duda habría interés en apoyar otras operaciones estratégicas para aumentar la presencia privada en la infraestructura nacional.

En este contexto, el sector público continúa como fuente principal de los recursos de capital y suplidor de subsidios grandes para los gastos corrientes de los sectores de infraestructura. Durante la década pasada el gasto público total en estos sectores sumó al 14% del PIB; y la inversión, al 7%. Para la ENP y HONDUTEL, la mayoría de sus recursos financieros provienen de los cargos a los usuarios. En cambio los usuarios de la ENEE y el SANAA reciben subsidios importantes del Gobierno Central en la forma de transferencias de capital; y SOPTRAVI ha sido totalmente subsidiado. Una parte significativa de los recursos para el SANAA y SOPTRAVI provienen de fuentes externas (préstamos o donaciones de entes multilaterales y bilaterales.)

En conclusión, Honduras enfrenta una carga fiscal importante para suplir los déficit en cuenta corriente y para enfrentar los requisitos de inversión de los entes proveedores de servicios de infraestructura. Para corregir esta situación es necesario reorientar las políticas de tarifas para cubrir los costos totales de los servicios y utilizar los mercados privados para financiar inversiones donde esto sea posible.

Hay dos subsidios a los servicios de infraestructura que merecen ser urgentemente reconsiderados: el subsidio al consumo de energía eléctrica, con un costo de $18 millones por año, y el subsidio al transporte público urbano en Tegucigalpa con $8 millones. Estos subsidios no están bien diseñados. El subsidio al transporte se paga directamente al proveedor, esto tiende a reforzar los problemas de desempeño y erosionar la sostenibilidad de los servicios. En el caso del subsidio a la energía eléctrica, éste está mal focalizado, ya que benefician principalmente a los hogares no pobres. Este aspecto del financiamiento público actual en infraestructura merece ser reformado urgentemente.


ESA Consultores 52

2 Evaluación sectorial


ESA Consultores 53

2.1 Transporte

2.1.1 Resumen

Desde 1998 el Gobierno se ha preocupado principalmente por la reconstrucción de las carreteras y puentes destrozados por el huracán Mitch. Sin embargo, en años recientes también han habido avances importantes para mejorar la gestión del sector transporte.

En el sector vial, el logro más importante ha sido el establecimiento del Fondo Vial, ente que ejecuta actualmente un programa amplio de mantenimiento rutinario y periódico en la red vial oficial. Se estableció dentro de SOPTRAVI una Unidad de Planificación y Evaluación de Gestión, UPEG, la cual ha preparado inventarios de carreteras y puentes y Planes Operativos Anuales (POA) para la inversión y mantenimiento periódico. Dentro de la UPEG se creó una Unidad Ambiental, considerada por la SERNA una de las mejores entre las Secretarías de Estado. El Gobierno implementó un programa de reforma de la aeronáutica civil y los elementos principales del mismo (privatización de los cuatro aeropuertos internacionales y una Ley de Cielos Abiertos), los cuales ya fueron implementados.

En otros campos se han identificado los problemas principales y existe un compromiso general de implementar las reformas del caso en el corto plazo. Se ha completado un estudio de consultoría para identificar opciones de reestructuración del Ferrocarril Nacional y existe el compromiso de realizar un estudio similar para identificar las facilidades portuarias en Puerto Cortés.

En el sector vial, el Gobierno ha reconocido la necesidad de reforzar los logros del Fondo Vial con un aumento gradual en el nivel de financiamiento hasta que la totalidad de la red oficial este sometida al mantenimiento rutinario. El Gobierno también ha reconocido la importancia de llegar a una solución para el mantenimiento de la red no-oficial, y como paso preliminar se está completando un inventario de la misma. El Plan Maestro para la Reconstrucción y Transformación Nacional (PMRTN), reconoce la importancia de mejorar la ingeniería vial en los aspectos de hidrología e hidráulica para minimizar los daños que puedan causar fenómenos naturales futuros. Con la asistencia técnica del IADB y Dinamarca, está en preparación un estudio de la problemática de seguridad vial.

Sin embargo, varios temas importantes todavía no tienen suficiente reconocimiento dentro de los programas y políticas del Gobierno, pese a que éstos demandan atención urgente:


• La formulación y ejecución de inversiones en el sector transporte deben ser reestructuradas para fortalecerlo técnicamente y reducir la vulnerabilidad frente a las presiones políticas. La planificación debe reformularse a fin de aumentar la apertura y participación de los gobiernos locales y la sociedad civil y asegurar una consideración más amplia y comprensiva de factores económicos y técnicos.



ESA Consultores 54

• Es urgente llegar a una solución financiera e institucional para el sistema de carreteras urbanas. Este comprende una proporción grande de las carreteras del país y sus usuarios pagan una proporción alta del impuesto sobre combustibles, no obstante, las municipalidades no reciben apoyo financiero para su mantenimiento.


• Se debe incorporar en el diseño de carreteras consideraciones de seguridad y provisiones para tráfico no-motorizado. Cabe señalar al respecto que está en proceso de implementación el Manual de Carreteras que incorpora normas técnicas y ambientales actualizadas.

• Se recomienda consolidar las funciones de regulación del sector de transporte a nivel nacional en una sola entidad. El nombramiento de los comisionados debe ser garantizado por cinco años con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño de sus funciones.

• Se debería reestructurar la regulación de transporte público para que este funcione en beneficio de los usuarios. Partiendo del plan piloto planeado para San Pedro Sula, se debe desarrollar la opción para que las municipalidades asuman la regulación del transporte público urbano. Se debe eliminar el subsidio al transporte urbano en Tegucigalpa.

• La regulación del transporte de carga inter-urbano se debe reformular para mejorar su eficiencia. El sistema de licencias de SOPTRAVI y la regulación del costo de fletes de los combustibles debe ser eliminada. Es urgente regular los procedimientos fronterizos y en las terminales inter-modales para eliminar atrasos y costos innecesarios. También urge imponer el cumplimiento con los límites de peso – eje en la red vial principal, aprovechando las básculas recientemente adquiridas.

• El sector portuario necesita una reestructuración para proveer servicios eficientes con precios competitivos y obtener un retorno razonable sobre la inversión histórica del país en la infraestructura portuaria. La re-estructuración debe buscar el máximo posible de competencia dentro de cada puerto y entre los diferentes puertos y se debe procurar atraer capital privado y experiencia en gestión para mejorar la capacidad portuaria y la calidad de los servicios. Es urgente construir un nueva terminal de contenedores en Puerto Cortés y ampliar la capacidad para cargas secas. Estas expansiones deben hacerse con financiamiento privado en el marco de concesiones.

2.1.2 Instituciones principales del sector

La falta de una visión global de planificación del transporte

El sector transporte es marcado por la fragmentación de los diversos sub-sectores que lo componen. No existe ningún esfuerzo para planificar las interacciones entre las diferentes modalidades de transporte. El último intento de establecer un marco nacional fue el Plan Maestro Nacional de Transporte, preparado en 1989. Actualmente, aún cuando la Unidad de Planificación y Evaluación de Gestión de SOPTRAVI tiene responsabilidad sobre el sector


ESA Consultores 55

transporte en su totalidad, en la práctica sus funciones se han sido limitado a la planificación vial.

En la práctica, los sub-sectores vial, puertos, aeropuertos, y ferrocarril se manejan independientemente. Esto es lamentable, porque el país necesita articular una visión general de la interacción entre las diferentes modalidades para atender las necesidades logísticas de la economía y de la población.

Este punto queda claro, considerando la interacción potencial entre servicios viales, portuarios, de ferrocarril y aeropuertos en el Valle de Sula. Tanto el aeropuerto de San Pedro Sula, como el puerto de Puerto Cortés, canalizan las exportaciones del sector maquila y han experimentado un incremento en volúmenes en años recientes. En parte, el uso del aeropuerto por este sector se debe a los atrasos del servicio portuario en Puerto Cortés. Es probable que la demanda de servicios de flete aéreo sería reducida si el servicio portuario fuera mejorado. El desarrollo del mercado de trabajo en el Valle de Sula, también depende de los servicios de transporte. Es preferible facilitar viajes más largos para trabajar y evitar la reubicación de los obreros. Ello plantea la conveniencia de mejorar el transporte obrero, para facilitar una sola “área de acceso al trabajo” (travel to work area) entre El Progreso, Choloma y Villanueva. Actualmente el ferrocarril está abandonado y el transporte obrero depende del sistema vial. Se debe analizar la posibilidad de desarrollar un sistema moderno de tránsito masivo de personas, basándose en el ferrocarril, lo que reduciría la presión vehicular sobre la capacidad vial. Todas estas consideraciones arguyen a favor de la planificación integral del transporte en el Valle de Sula para optimizar los servicios y fortalecer la competitividad de la región.

El fracaso de Puerto Castilla es un ejemplo del resultado de la falta de planificación integral en el sector transporte. Este puerto, construido en la Bahía de Trujillo en los años setenta, tiene excelente profundidad y capacidad para grandes barcos. Sin embargo, sus conexiones con la economía nacional vía la infraestructura vial, son muy débiles (distancias largas y carreteras malas.) El área tributaria natural del puerto (lugares desde donde este puerto es el de más fácil acceso, comparado con otros disponibles en el país) es relativamente pequeña. La expectativa de que el auge en la economía agrícola y forestal del Valle de Aguán y Olancho, volvería viable el puerto, resultó falaz. La planta forestal estatal de Corfino en Bonito Oriental fue abandonado en los ochentas y la agricultura bananera de Dole en el Valle de Aguan, actualmente utilizan Puerto Cortés, debido al colapso de servicios en Puerto Castilla.

Otro ejemplo de la interacción entre sub-sectores es la propuesta del Canal Seco para vincular Puerto Cortés y Cutuco (El Salvador) a través de una autopista de cuatro carriles, orientado hacia el comercio internacional trans-istmico actualmente canalizado por Panamá (ver recuadro.) Sin duda, este proyecto traería resultados importantes para el sector portuario y el sector vial. Se aumentaría la demanda de servicios en Puerto Cortés, cuya capacidad se tendría que ampliar. Se elevaría la carga de vehículos pesados en las carreteras entre Villanueva y Puerto Cortés, y entre Comayagua y Villanueva. Ello podría aumentar la congestión vehicular y el costo de mantenimiento de dichas carreteras. Lo positivo, es que la ampliación de la carretera de Comayagua a Villanueva podría reducir el tiempo de viaje Tegucigalpa – San Pedro Sula. Este tipo de interacciones hace difícil la evaluación de un proyecto de esta envergadura a falta de un marco nacional de planificación del transporte que permita balancear los posibles impactos positivos o negativos y llegar a una decisión racional sobre su conveniencia.


ESA Consultores 56

Es una recomendación importante del presente estudio que Honduras establezca un marco de planificación sectorial en transporte, dentro de SOPTRAVI, para corregir esta laguna. Paralelamente, se recomienda consolidar las funciones de regulación del sector transporte en una sola entidad.

Sub sector vial

En el transporte vial, la Secretaría de Obras Públicas, Transporte, y Vivienda (SOPTRAVI) está a cargo del diseño, construcción, operación y mantenimiento de caminos en la Red Oficial y de la regulación del transporte vial (tanto de camiones como de transporte público). El mantenimiento de carreteras se implementa a través del Fondo Vial. Las municipalidades construyen y (supuestamente) dan mantenimiento a las redes de caminos urbanos. El otorgamiento de permisos de conducir, la determinación de los límites de velocidad y la regulación de la seguridad vehicular son competencias de la Subdirección Nacional de Tránsito, siendo esta una dependencia de la Secretaría de Seguridad. Las Municipalidades establecen los patrones de flujo vehicular en las áreas urbanas y también se involucran en supervisión del uso de los espacios urbanos por los buses y taxis.

Puertos

Los puertos se operan a través de la Empresa Nacional Portuaria (ENP), ente estatal monopolista que combina internamente las funciones de planificación, operación y regulación de los servicios portuarios. El Ministro de SOPTRAVI preside la Junta Directiva de la ENP, sin embargo, no existe una entidad dentro de SOPTRAVI que supervise o que dicte un marco de políticas para el sub-sector. Frente a semejante vacío, la Comisión Consultiva de Privatización (CCP) asumió un papel importante en la promoción de iniciativas de

Recuadro 1 - El Canal Seco

El Presidente Flores acordó en el 2000 un financiamiento del Gobierno español para el estudio de factibilidad del proyecto del “canal seco”, el cual conectaría a Puerto Cortés a un nuevo puerto en Cutuco en El Salvador, con un costo de $580 millones. El Gobierno del Japón y el BCIE ya han acordado financiar las obras portuarias en Cutuco. Entre otras, esta es la más reciente propuesta para establecer canales secos en el norte del istmo centroamericano, en la expectativa de aprovechar una parte del comercio del canal de Panamá.

Desde hace una década, figura en los marcos de planificación vial de Honduras la construcción de una carretera de dos carriles entre La Guama (en el CA5) y Goascorán, para que el comercio Salvadoreño, que transita Honduras rumbo a Puerto Cortés, no pase por Tegucigalpa. Sin embargo, el proyecto actualmente planteado es más ambicioso. Sería una carretera de cuatro carriles que se desarrollaría privadamente y es orientada hacia los fletes trans -istmicos, no solamente hacia el comercio Salvadoreño. Los costos serían recuperados con un sistema de peaje y los ingresos de los puertos. Aparentemente, los ingresos de Puerto Cortés se incorporarían en el financiamiento.

Cabe enfatizar, que servir como un canal para el comercio internacional solamente representaría un beneficio para el país si el negocio es rentable, una vez pagado el total de los costos (públicos y privados) a ser incurridos. Honduras debe evaluar el proyecto con cuidado, para asegurar que se basa en supuestos razonables en cuanto a los flujos probables de comercio. La factibilidad financiera del proyecto no debe depender de ingresos portuarios que de todas maneras existirían. Cabe mencionar, que la evaluación preliminar de factibilidad del proyecto, la cual fue revisada por el equipo a cargo del presente estudio, hizo caso omiso a las ampliaciones en marcha de las esclusas en el Canal de Panamá y del ferrocarril paralelo con el mismo y por ello a nuestro criterio se sobre-estimó la futura demanda para el canal seco.

También se debe evitar la tentación de justificar el proyecto vía la expectativa de beneficios secundarios. Por ejemplo, si la meta estratégica para Honduras es la de mejorar las comunicaciones entre Tegucigalpa y la costa norte, se debe evaluar un proyecto de concesión centrado en dicha meta. Por otra parte, es probable que un programa de caminos rurales sería la forma más eficaz de mejorar las comunicaciones de las comunidades remotas entre La Guama y Goascorán, si esto fuese la meta.


ESA Consultores 57

participación privada en el sector portuario. En coordinación con SOPTRAVI y la ENP, la CCP encargó estudios de estrategia de modernización y privatización del sector, apoyado por los proyectos de modernización del estado del Banco Mundial y el BID.

La Comisión Nacional Supervisora de Servicios Públicos (CNSSP) es responsable de la regulación de la ENP. Su principal actividad al respeto, ha sido la redefinición del Régimen Tarifario, implementado en 1999. Esta medida establece una estructura simplificada y transparente de tarifas, vinculada a un Plan de Inversiones, y contempla un Reglamento Normativo que establece “inter alia” mecanismos de consulta y resolución de disputas entre la ENP y sus usuarios.

Aeropuertos

La política sectorial está a cargo de la Dirección General de Aeronáutica Civil en SOPTRAVI. La operación de los cuatro aeropuertos internacionales está bajo concesión a la empresa Inter Airports S.A. y la regulación del contrato de concesión, es responsabilidad de la Superintendencia de Concesiones, una dependencia de la Contraloría General de la República.

2.1.3 Desempeño del sector y temas claves para la modernización

La red de carreteras

Honduras cuenta con una Red Oficial de 13,603 kilómetros de carreteras primarias, secundarias, y terciarias (rurales), manejadas por SOPTRAVI (cuadro 20).

Adicionalmente hay una cantidad desconocida (entre 7,000 km y 12,000 km) de caminos desarrollados por otras instituciones estatales, incluyendo el IHCAFE, el Fondo Cafetalero, el FHIS, la SAG, la COHDEFOR y las municipalidades, por agencias bilaterales (como USAID y JICA) y empresas privadas e individuos.

Las carreteras primarias consti-tuyen el 24% de la red oficial, las carreteras secundarias el 19%, y el 57% restantes son caminos rurales o vecinales. Un 20% de la red oficial está pavimentada, el 68% tiene superficie de material selecto y el 12% son caminos de tierra.

En la década de los ochenta las carreteras de Honduras cayeron en un estado grave de deterioro, debido a la falta de programas de conservación preventiva. Dicha situación fue corregida de 1987 en adelante con la implementación de un programa masivo de

Cuadro 20 –Clasificación funcional de la red oficial vial Primaria Secundaria Terciaria Total

Km % Km % Km % Km % Concreto asfáltico 1,786 56 148 6 0 0 1,934 14

Concreto hidráulico 194 6 25 1 0 0 220 2 Doble tratamiento 442 14 180 7 0 0 623 5 Material select o 764 24 2,146 84 6,328 81 9,237 68 Tierra 13 0 65 3 1,511 19 1,589 12 Total, columna 3,199 100 2,565 100 7,839 100 13,603 100

Total, línea, % 24 19 58 100

Cuadro 21 - Condición de la red oficial, octubre 1999 Buena Regular Mala Total Km % Km % Km % Km %

Concreto asfáltico 1,107 57 680 35 146 8 1,933 100

Concreto hidráulico 131 60 64 29 25 11 220 100

Doble tratamiento 100 16 193 31 331 53 624 100 Material select o 3,554 38 3,916 42 1,767 19 9,237 100 Tierra 194 12 365 23 1,031 65 1,590 100 Total 5,086 37 5,217 38 3,300 24 13,603 100

Source: UPEG


ESA Consultores 58

reconstrucción de carreteras, esto significó que el país incurriera en un gasto tres veces superior a la cantidad que se hubiera invertido de haberse aplicado los programas de mantenimiento adecuados 21.

Un estudio reciente reveló que las carreteras pavimentadas se encuentran, en su mayoría, relativamente en buen estado (cuadro 21.) Solamente un 8% de las carreteras pavimentadas con concreto asfáltico y el 11% de las pavimentadas con concreto hidráulico se clasificaron en mal estado. A diferencia, se encontraron en mal estado: un 53% de las carreteras con un tratamiento superficial (pero no de concreto); un 19% de las carreteras con superficie de material selecto; y un 65% de las carreteras de tierra.

Planificación vial

Históricamente, la planificación del desarrollo de la red vial ha sido débil. El último Plan Maestro Vial data desde 1989 y fue implementada de manera parcial y desnivelada.22 En consecuencia, la racionalidad de la red no es óptima. Llama la atención el bajo desarrollo de la red secundaria. Muchas carreteras que, basado en su importancia, deben ser secundarias, son todavía terciarias. Por otro lado, aún cuando no hay un problema generalizado de priorización , algunas carreteras se han construido debido a influencias políticas sin que su importancia aparentemente lo justifique.23

El problema más importante ha sido la gestión de los fondos en el contexto de una multiplicidad de actores, quienes controlan los recursos y toman decisiones sobre las inversiones a realizarse, sin apegarse a las prioridades anunciadas en los planes oficiales. El problema se agudizó por la falta de herramientas modernas de seguimiento y actualización del Plan Maestro para proveer una base técnica sólida para negociaciones con los donantes sobre las prioridades.

Afortunadamente, en años recientes Honduras ha mejorado su gestión con los donantes en el marco de los planes viales del Gobierno. Cabe mencionar al respecto que una versión actualizada del Plan Maestro Vial, fue preparada en 1997. Dicha actualización tiene la ventaja de estar basada en un “ranking” de la rentabilidad esperada de los proyectos, a partir de los datos objetivos de costos y proyecciones de flujos vehiculares de cada obra en consideración.

21 Figueroa, 1997: 24 22 De acuerdo con un estudio de avance y actualización del mismo, que data de 1997, de los ocho proyectos señalados para 1990-92, solamente 5 se habían completado. De cinco proyectos que fueron señalados para 1993-94, solamente dos se habían concluido y de los 12 proyectos del programa de 1995-99, tres ya se habían finalizado en 1997. Queda evidenciado que el sistema de prioridades establecido en el Plan no se respetó ya que se habían ejecutado algunos de los proyectos de largo plazo aunque varios de los proyectos de corto y mediano plazo, quedaron sin implementar. Ver: Estudio para Actualización del Plan Maestro Vial de 1989. R. Figueroa, 1997 (Dic.). 23 Por ejemplo, la isla de Zacate Grande en el Golfo de Fonseca cuenta con un anillo periférico pavimentado, cuya construcción coincidió con la ubicación en la isla de la casa de campo del ex presidente Callejas. Del mismo modo la anterior administración de Suazo Córdoba pavimentó las calles de La Paz, cuidad natal del entonces presidente, Es más fácil evitar este tipo de situaciones si se cuenta con un marco sólido de planificación.

Cuadro 22 - Tendencia en la condición de la red vial principal y secundaria pavimentada, 1992-99 % en cada estado 1992 1994 1997 1999

Bueno 56 43 40 47

Regular 29 42 44 35

Malo 8 10 14 16

Muy Malo 2 5 2 0

No evaluada 6 0 0 2

Total 100 100 100 100

Fuente: UPEG. Basado en rugosidad.


ESA Consultores 59

Este plan actualizado sirvió de base para el componente vial del Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional (PMRTN) preparado en 1999.

Sin lugar a dudas,, las prioridades expresadas en el PMRTN están bien seleccionadas y podrían proveer una base de lineamientos estratégicos para un nuevo Plan Maestro Vial. La primera meta es: retornar la red de carreteras a su condición antes de que se suscitara el huracán Mitch, utilizando recursos externos y promoviendo una mayor participación del sector privado. Se propone ajustar las especificaciones de construcción para caminos, puentes y drenajes con el fin de mitigar el impacto de futuros desastres. Se dará atención permanente al mantenimiento de carreteras, mediante el Fondo Vial y una mayor descentralización hacia los municipios. Finalmente, en este contexto, el PMRTN plantea coordinar con otros países de la región para desarrollar secciones del Corredor Centroamericano, mediante concesiones al sector privado.

La formación de la Unidad de Planificación y Evaluación de Gestión (UPEG) de SOPTRAVI, como parte de la modernización institucional del sector, ha marcado un avance importante en la capacidad de planificación de esta Secretaría. Con el apoyo del Banco Mundial, la UPEG recientemente completó un sistema de información geo-referenciado de la red vial oficial, incluyendo toda la información necesaria para utilizarlo con modelos como HDM y similares. Sobre la base del mismo se ha preparado un plan de mantenimiento para los próximos cinco años que ya se está utilizando para orientar los programas de mantenimiento del Fondo Vial (ver abajo). Un estudio sobre caminos no-oficiales está en marcha presentando un avance del 30% (mayo del 2001). La UPEG también ha establecido un sistema moderno de seguimiento de proyectos. Todas estas herramientas están disponibles con información actualizada a través de su red interna.

Esta tecnología proveerá una base para la producción de un nuevo plan de inversión y permitirá desarrollar un plan dinámico, ajustado periódicamente para tomar en cuenta los avances registrados y la disponibilidad de financiamiento. Hace falta llevar a cabo estudios de origen y destino de viajes, y fortalecer la capacidad de planificación en cuanto a transporte en la UPEG, para que dicha herramienta se aproveche plenamente. Será importante, en este contexto, asegurar que el apoyo brindado a la UPEG través de la asesoría de expertos extranjeros se convierta en capacidad permanente dentro de esa instancia.

Se está trabajando, además en mejorar la coordinación interna del Gobierno en materia de planificación vial. En el pasado, no se le ha dado a la UPEG la participación que le corresponde en selección de algunos proyectos y la suscripción de determinados convenios. Por ejemplo, posterior al huracán Mitch, USAID ha invertido más de US $50 millones en carreteras rurales, coordinando con la Dirección General de Carreteras y el Fondo Vial, pero sin involucrar a la UPEG. De modo similar, el proyecto de mejoramiento de la carretera entre Puerto Cortés y la frontera de Guatemala – que obedece a un compromiso Presidencial de carácter binacional– no figura en el esquema de prioridades de la UPEG. Para mejorar la coordinación, la UPEG, el Fondo Vial y la Dirección de Carreteras de SOPTRAVI están trabajando en conjunto en la preparación del Plan de Inversiones para el período 2002-2007, sustentado técnicamente en el proceso de planificación de la conservación y rehabilitación que desarrolla la UPEG.


ESA Consultores 60

Gasto público en carreteras

En el 2000, Honduras gastó $76.1 millones en inversiones y mantenimiento de carreteras (Cuadro 23) Este monto refleja el impacto de la reconstrucción después del huracán Mitch; en años anteriores el total fue menor ( en 1995 y 1996 tuvo un promedio de $30 millones).24 Cabe resaltar que el gasto público de $76 millones representa una proporción minúscula del total de los recursos absorbidos por el sector de carreteras. El gasto privado en la compra y operación de vehículos se estima en diez veces esa cantidad, en alrededor de $780 millones, de los cuales $330 millones son para la importación de equipo de transporte (vehículos y partes) y el resto es el costo estimado de su operación y mantenimiento25.

Mantenimiento de carreteras

No cabe duda que se debe dar prioridad al mantenimiento adecuado, por encima de la expansión de la red nacional de carreteras o la ampliación de la capacidad de las carreteras existentes. Históricamente, el modelo predominante para la gestión de carreteras en Honduras fue: “construir, ignorar y re-construir”. Hubo poco entendimiento del concepto del mantenimiento como una actividad continua y la construcción nueva absorbió dos terceras partes del gasto en carreteras, dejando (aproximadamente) la tercera parte para el mantenimiento. Sin duda, la falta de mantenimiento rutinario de los drenajes ha sido un factor importante en la pérdida catastrófica de puentes y tramos de carreteras.

Durante la década pasada Honduras tuvo avances muy importantes al respeto. La contratación privada (terciarización o “outsourcing”) de los servicios de mantenimiento, en 1990 mejoró la calidad de las obras. Sin embargo, en algunos casos estos contratos no fueron asignados en una forma suficientemente competitiva y los costos resultantes eran altos.

El cuadro 23ª reporta costos unitarios en el mantenimiento de carreteras para diversos países latinoamericanos; los datos para Honduras son de 1997. Aun cuando los costos para Honduras, no son sistemáticamente más altos que los de los países vecinos, no obstante, hay algunas cifras preocupantes. Por ejemplo, el costo pagado para el mantenimiento rutinario de carreteras pavimentadas (de $1,600 por km/año) es el más alto en la región latino americana. junto con el de Guatemala. Cabe mencionar que la comparación de los costos unitarios no es fácil, debido a las diferencias encontradas en la especificación técnica de obras. Posiblemente, hay mayores elementos de reconstrucción en el mantenimiento rutinario en Honduras y

24 No ha sido posible obtener datos comparables para 1997-98. 25 Fuentes: Se utilizaron estadísticas de la balanza de pagos de 1999 para los datos de inversión en vehículos y partes. Los estimados de costos de operación y mantenimiento, se hicieron basados en una flota vehicular de 450,000, un promedio de 10,000 kilómetros anuales por vehículo y un promedio de gastos de operación y mantenimiento de $0.10 por kilómetro.

Cuadro 23 - Gasto público en inversión y mantenimiento de carreteras 1999 real 2000 pres

Inversión % %

Construcción 24.3 8.7

Pavimentación 11.6 9.4

Reconstrucción 0.7 5.4

Rehabilitación 8.9 8.8

Sub total 45.4 32.3

Mantenimiento

General 6.6 54.3

Periódica 38.8 0.0

De rutina 0.3 0.0

Reparaciones 7.6 13.4

Sub total 53.3 67.7

No clasificados 1.2

Total % 100.0 100.0

Total US$ 52.9 76.1

Fuente: Presupuestos de SOPTRAVI


ESA Consultores 61

Guatemala que en otros países citados. Sin embargo, valdría la pena profundizar en las causas de las diferencias reportadas.

El Fondo Vial

Después de varios años de vacilación, se creó en 1998 el Fondo Vial (Decreto 286-98) 26 como un ente desconcentrado de SOPTRAVI, con el objetivo de realizar mantenimiento continuo a la Red Oficial. Esa instancia debe gastar un 90% de sus ingresos en el mantenimiento rutinario y continuo, y solamente el 10% en rehabilitación. La Dirección General de Conservación de Carreteras de SOPTRAVI se ha cerrado. La UPEG conserva el papel de planificación de programas para el Fondo Vial.

El Fondo ha propiciado un mercado más competitivo de contrataciones, con la participación de hasta 66 empresas diferentes en una licitación reciente, de las cuales 30 fueron contratadas27. Es de esperarse que ello ayudará para lograr costos unitarios mejores que los registrados históricamente por SOPTRAVI. Sin embargo, sería también recomendable establecer un mejor sistema de costos unitarios como herramienta para los funcionarios públicos encargados de estimar los costos base de las licitaciones y asegurar que Honduras no esté pagando más de la cuenta para este tipo de obras.

Además de trabajar con empresas constructoras tradicionales, el Fondo también trabaja con microempresas (ME), en un esfuerzo para maximizar la creación de empleos. A las microempresas se les pagará un monto fijo cerca de US $1,000 por kilómetro / año por realizar el mantenimiento rutinario en tramos de aproximadamente 50 kilómetros. Las microempresas (ME) tendrán un promedio de 14 miembros y serán capitalizadas con fondos de un préstamo del Banco Mundial. El Fondo tiene la meta de establecer 66 microempresas (ME) en dos años y éstas canalizarán alrededor del 8% de sus gastos ($3.3millones).

El Fondo Vial es financiado con una parte del “Aporte a la conservación del patrimonio vial, atención a programas de interés social y de turismo” que fue establecido por la Ley de

26 La legislación original del Fondo Vial data desde 1993, pero hubo una modificación de la ley en 1998. 27 Comunicación personal, In. René Paz, Fondo Vial.

Cuadro 23ª Costos comparativos de mantenimiento vial Honduras Guatemala Nicaragua Argentina Brasil Chile Bolivia

Carreteras no pavimentadas Unidades

Mantenimiento rutinario $/km/año 360 300 326 nd 1000 100 960

Graduación $/km/año 263 120 418 nd 115 43 33

Reemplazo material selecto $/m3 11.7 12.0 24.9 nd 4.4 17.8 12.3

Carreteras pavimentadas

Mantenimiento rutinario $/km/año 1600 1600 434 1200 1120 500 nd

Bacheo $/m2 17.0 10.0 22.2 28.1 4.8 8.2 nd

Tratamiento sencillo $/m2 3.8 nd 3.0 2.9 1.8 1.4 2.4

Tratamiento doble $/m2 5.0 nd nd 3.8 3.8 2.7 6.8

Fortalecimiento (Med.) $/m2 11.8 nd 17.7 9.6 8.1 11.1 13.1

Reconstrucción (Tipo 1) $/m2 8.8 nd 20.0 17.6 27.4 8.1 nd Fuente: Base de datos de costos de agencias viales, Banco Mundial. Los datos para Honduras fueron tomados por el BM del Plan Maestro Vial, actualizado en 1997.


ESA Consultores 62

Estímulo a la Producción, a la Competitividad y Apoyo al Desarrollo Humano (Decreto 131-98, Arts. 40 y 41). La ley estipula que el Fondo debe recibir 35% de dicho aporte en el primer año, el 38% en el segundo año y un 40% en años posteriores.28

El Fondo inició sus labores en el 2000, e inmediatamente dio lugar a un importante auge en el gasto de mantenimiento. La transferencia al Fondo fue de US $39.6 millones. En ese año, el gasto total en mantenimiento representó un 67.7% del gasto total en carreteras, comparado con un 53.3% del total en 1999 (cuadro 23).

Sin embargo, la Secretaría de Finanzas no ha ejecutado en su totalidad las transferencias al Fondo Vial que manda la ley. De acuerdo con la fórmula en la ley, el ingreso del Fondo Vial en el 2000 hubiera sido de $53.5 millones, pero se otorgaron solamente $39.6 millones, el 74% del total obligado. En el 2001 la brecha ha sido mayor, la fórmula de la ley indicaría $53.7 millones y el presupuesto final del Fondo y se limitó a $35.6 millones, el 66% del total obligado.

En principio, es importante establecer que estos fondos – que no provienen de los recursos generales de la República, sino de un impuesto específico (earmarked tax) directamente vinculado con el uso de las carreteras – se asignarán como manda la ley, porque de lo contrario, Honduras no logrará mantener la red de carreteras en una condición aceptable de mantenimiento. 29

Estimación de requisitos totales para financiar mantenimiento e inversión

El Cuadro 24 presenta un estimado del total anual necesario en inversión, operación y mantenimiento para el sistema de caminos de Honduras y lo compara con la cantidad de recursos actualmente generados en total por el Aporte a la conservación del patrimonio vial. Tanto los estimados de costos, como los de ingresos, son desglosados por tipo de vehículo.

Se estima un total necesario para mantenimiento en $57 millones y la necesidad de inversión se encuentra en el orden de $128 millones, produciendo un total de $185 millones. El cuadro muestra que los montos totales pagados por los usuarios vía el Aporte no son suficientes para cubrir el costo total del servicio prestado. Los ingresos totales del Aporte cubren solamente un 73% de este total (US$136 mn).

28 El Aporte a la conservación del patrimonio vial, atención a programas de interés social y de turismo se creo basándose en el anterior Diferencial Petrólero. Este fue un monto variable que resultó de la práctica de ajustar el precio interno de los combustibles en menor grado, cuando se dan cambios en precios mundiales. Sin embargo, la formula aplicada para definir el Aporte es fijo en centavos de dólares estadounidense por galón de los cinco tipos de combustible incluidos (gasolina regular y super, diesel, bunker, y AV Jet) y no fluctúa con los precios internacionales. El monto a ser recibido por el Fondo Vial debe variar solamente cuando hay una variación en el consumo de dichos productos. 29 El Fondo Vial es uno entre varios mandatos de gastos establecidos en la constitución y leyes de la República. Por ejemplo, la constitución dicta que el 6% del presupuesto de los ingresos netos de la República deben asignarse a la UNAH, y el 3% a la Corte Suprema de Justicia. De acuerdo con Ley la de Municipalidades, el 5% del presupuesto general debe ser transferido a las municipalidades. Por otra parte se establecen por ley fórmulas de ajustes de los salarios de los médicos y maestros empleados del Estado, de acuerdo con el Estatuto del Médico Empleado y el Estatuto del Docente Hondureño. Cabe mencionar, que el Ejecutivo no respeta en su totalidad dichos mandatos, arguyendo su incompatibilidad con los limitantes impuestos por la buena gestión fiscal y otras prioridades. Como parte de la modernización de la gestión fiscal el Gobierno debe buscar la forma de eliminar este tipo de instrumentos, los cuales buscan garantizar ingresos a grupos de interés. Sin embargo, en el caso del Fondo Vial, no se trata de afectar el presupuesto general a favor de un objetivo o grupo de interés específico, sino se trata de un “impuesto atado”(earmarked tax) que cobra a los usuarios de carreteras vía su consumo de combustibles para cubrir el costo del servicio de carreteras.


ESA Consultores 63

El cuadro revela que en el 2001 aún la transferencia total obligada por la ley a favor del Fondo Vial ($51 millones) no era suficiente para cubrir la totalidad de gastos en mantenimiento en los que el país debe estar incurriendo, los mismos se estiman en $57 millones. Obviamente, los $35 millones finalmente transferidos en el 2001, estaban muy por debajo de dicho monto, provocando un riesgo de un atraso creciente en el avance del programa de mantenimiento. De respetarse la fórmula de la Ley, el ingreso del Fondo Vial se incrementará en el futuro, porque su participación en el diferencial petrolero subirá desde un 35% en el 2000 hasta un 40% en el 2002 y también porque el consumo de combustibles crecerá orgánicamente.

El cuadro 24 presenta estimaciones por tipo de vehículo sobre los impactos en costos y contribuciones al Aporte. El principio idóneo es que cada clase de usuario pagará la parte del costo total de inversión, operación y mantenimiento causado por su uso del sistema. Por ejemplo, los vehículos pesados deberían pagar el mayor costo del mantenimiento periódico, ya que estos son los que causan los mayores daños. Es interesante observar que el único grupo vehicular que paga cerca del costo que incurre, son los camiones (pagan 93% de su costo).

Esta conclusión es algo sorprendente, porque los camiones causan la mayoría de los costos de mantenimiento periódico y el diesel paga un diferencial petrolero más bajo que la gasolina. Se debe a que los camiones consumen una cantidad grande de combustible por kilómetro. A diferencia, los buses contribuyen en menos de la mitad del costo que incurren al sistema (sin incluir en el cálculo el costo del subsidio de transporte urbano en Tegucigalpa) y los vehículos de pasajeros livianos contribuyen en un 68% de su costo específico.

Este análisis sugiere las siguientes conclusiones. En primer lugar, para financiar en su totalidad el costo de mantenimiento del sistema vial, la transferencia al Fondo Vial debe aumentarse hasta, aproximadamente, $60 millones por año, comparado con los $54 millones originalmente presupuestados para el 2001 y los $35.6 millones actualmente programados. En segundo lugar, sería recomendable aumentar el total de aportes por parte de los usuarios del sistema vial en aproximadamente US $50 millones, hasta US $185 millones, para cubrir las necesidades

30 Este cuadro fue calculado utilizando datos paramétricos internacionales para los costos necesarios de mantenimiento, los cuales son sensiblemente menores de las cifras reportadas por SOPTRAVI. Específicamente, se estimaron $7,000 por km / año para carreteras pavimentadas (versus $10,908 estimado por SOPTRAVI), y $1,500 para carreteras no pavimentadas oficiales (versus $2,609 para carreteras no pavimentadas oficiales y $2,214 para no pavimentadas no oficiales, según SOPTRAVI). Cabe subrayar, que si se fueran a utilizar los datos de la SOPTRAVI, el gasto necesario en mantenimiento estimado en el cuadro sería más alto y la brecha entre ingresos del diferencial petrolero y el costo total sería más grande.

Cuadro 24- Costos del sistema vial y aportes al diferencial petrolero por tipo de vehículo, 200030 Tipo de vehículo

Ligero Bus Camión Total

Costos de mantenimiento $US millones/ año

De rutina/ 1 20.0 2.3 5.8 28.2

Periódicos / 2 7.7 0.9 20.3 29.0

Subtotal 27.7 3.3 26.1 57.2

Costos de inversión / 1

Mejoras y pavimentación 39.1 4.6 11.3 55.0

Expansión de capacidad tráfico 51.5 6.0 14.9 72.5

Sub total 90.7 10.6 26.2 127.5

Costos totales, US$mn 118.4 13.9 52.4 184.7

Ingresos totales del Aporte US$mn /3 80.1 6.6 48.8 135.5

Ingreso como % de costo 68% 48% 93% 73% Fuente: Cálculos de los autores. Los costos representados son costos necesarios, estimados basándose en análisis de la cobertura y condición del sistema de caminos. No son los costos realmente incurridos en la actualidad. Notas: 1. Asignado pro-rata por kilometraje, sin considerar el tipo de vehículo. 2. Asignado un 75% basado en peso y un 25% por kilometraje. 3. Pagos estimados del Aporte a la conservación del patrimonio vial, etc., durante el 2000, tomando en cuenta kilometraje, consumo y tipo de combustible.


ESA Consultores 64

financieras del sistema (incluyendo las de inversión.)31 La mejor opción, en este sentido, sería el uso de concesiones privadas para operación, mantenimiento y mejoramiento de las carreteras principales, recuperando el costo mediante peajes (ver sección 2.1.4)

Vías urbanas y el financiamiento de su mantenimiento

El país necesita abordar urgentemente el financiamiento del mantenimiento de las vías urbanas. Dicha tarea es responsabilidad de las municipalidades. Sin embargo, las municipalidades reciben ingresos modestos por concepto de la matrícula de vehículos, inferiores al costo necesario del mantenimiento. El resultado, en la mayoría de ciudades es un descuido severo del sistema vial urbano.

Algunas municipalidades han tomado iniciativas para crear Fondos Viales Municipales y generar ingresos adicionales a través de peajes en las vías principales de acceso (casos de San Pedro Sula y Puerto Cortes.) Sin embargo, tal como fue comentado en la sección 1.6.1, el fundamento legal de estos cobros es débil. Hace falta reformar la Ley de Municipalidades para autorizar explícitamente el cobro a los usuarios de una tasa por mantenimiento vial.

Honduras también debe evaluar la opción de asignar una proporción del “Aporte a la conservación del patrimonio vial, atención a programas de interés social y de turismo” para la manutención de las vías urbanas. Aún cuando el uso de las vías urbanas, sin duda, genera una alta proporción de los pagos del Aporte, actualmente no se asigna ninguna parte de los fondos a las vías urbanas, sino se asignan los recursos disponibles en su totalidad para la red interurbana. En los casos donde se considere que la municipalidad no tiene la competencia necesaria para ejecutar el trabajo, las obras se podrían ejecutar por el Fondo Vial, en coordinación con las autoridades municipales.

La flota de vehículos y volúmenes de tráfico

La flota de vehículos está creciendo en más de 10% por año, con un incremento anual de casi 40,000 vehículos. Para el año 2000, el total es de 442,000. Esto representa un vehículo por cada 14 personas y por cada 2.3 hogares. Basado en las tendencias de los años recientes, se proyecta que el total de la flota se duplicará para 2013. Como es de esperarse, los volúmenes de tráfico crecen en un ritmo menor que la flota vehicular, en aproximadamente un 5% anual.

31 Se podría argumentar que los impuestos por la compra de vehículos deberían ser tomados en cuenta en la ecuación. En el 2000, el presupuesto de los impuestos por introducción de vehículos nuevos fue de $6.8 millones y la matrícula de vehículos (parte nacional) $14.4 millones. Sin embargo, estos impuestos no se pagan en proporción al uso de caminos, y por consiguiente no brindan el efecto económico deseable de generar un pago cada vez que se realice un viaje.

Cuadro 25 - Distribución del volumen de tráfico en red pavimentado oficial

Tipo de superficie

Tráfico diario promedio en vehículos por día, ida y

vuelta Km

Lineares %

0 < 1000 440 28%

1000 < 2000 458 29%

2000 < 3500 488 31%

3500 < 5000 160 10%

> 5000 52 3%

Concreto asfáltico Subtotal 1598 100%

0 < 500 136 24%

500 < 750 159 28%

750 < 1000 121 21%

1000 < 2000 152 26%

> 2000 9 2%

Tratamiento superficial Subtotal 577 100%

Fuente: UPEG


ESA Consultores 65

Un 82% de la flota son vehículos livianos de pasajeros (carros tipo turismo, pickups y motocicletas), mientras que los buses representan el 5% y los camiones el 14%. El porcentaje de pickups es alto debido a que esta categoría de vehículos paga derechos de importación más bajos que los carros tipo turismo.

Esta diferencia se origina al considerar que estos son vehículos de trabajo, que resulta en su uso una alternativa más económica para el transporte de pasajeros, a pesar del peligro que representa, el hecho en que personas viajen en las “pailas” de dichos vehículos (cuadros 25 y 26). Durante el 2000, el Ministerio de Seguridad trató de controlar esta costumbre, pero será difícil detenerlo hasta que la distorsión impositiva sea suprimida.

Servicios de transporte de carga

Los operadores de camiones reciben sus licencias a través de la Dirección General de Transporte (DGT), de la SOPTRAVI, departamento que debe regular el cumplimiento de los límites de peso. Por muchos años esta función ha pasado inadvertida; sin embargo en el 2001 la DGT inició la compra de 12 básculas móviles como parte de una iniciativa para establecer un sistema de control de peso eficaz.

Los precios para servicios de transporte de carga son bastante altos comparado con los estándares de países en vías de desarrollo. Mandar un contenedor entre Tegucigalpa y Puerto Cortés cuesta $695, equivalente a $1.16/TEU/km32, comparado con un estándar internacional de aproximadamente $0.65/TEU/km. Las causas de estos altos costos incluyen demoras en las terminales de puertos y aeropuertos; demoras en aduanas; altos costos de mantenimiento debido al mal estado de las carreteras; pérdidas por robo y accidentes; y la fijación de precios por el Gobierno y los carteles de dueños.

Actualmente, todos los operadores son impulsados hacia las malas prácticas por la necesidad de competir con sus rivales en un contexto donde no hay control de peso ni existe un esfuerzo serio para evitar que los conductores trabajen jornadas sobre-extendidas o bajo la influencia de alcohol o drogas. La regulación adecuada de estos asuntos traería beneficios para la mayoría de los participantes. Si se estableciera una regulación adecuada, el costo de cumplir con sus requisitos sería trasladado a los clientes. Lo cual sería preferible ante la situación actual, en donde el país paga la cuenta del daño a los caminos por vehículos de sobre-peso y los usuarios de las carreteras están expuestos al peligro por los conductores de camiones que están sobre-cansados.

32 Fuente: Mario Umaña, Infraestructura avanzada de transportes para el desarrollo sostenible y la integración de Centroamérica, Abril 1999. Estas cifras fueron confirmadas por la Asociación Hondureña de Compañías Representantes Navieras, (ACORNEA), en comunicación personal del Sr. Holger Peters, 23 de marzo del 2001.

Cuadro 26 – Trafico por tipo de vehículo

Tipo de vehículo

Basado en volumen de

trafico Basado en impacto en el

trafico

Veh/día % Factor PCU

No. De PCUs %

Vehículos ligeros de pasajeros

Pickups 98,139 25% 1 98,139 18%

Autos 182,281 46% 1 182,281 34%

Subtotal 280,420 71% 280,420 52%

Buses 31,983 8% 2 63,966 12%

Camiones

C2 46,551 12% 2 93,102 17%

C3 6,628 2% 2.5 16,570 3%

T3S2 28,621 7% 3 85,863 16%

Subtotal

81,800 21% 195,535 36%

Total 394,203 100% 539,921 100% Fuentes: Volumen de trafico está basado en datos de SOPTRAVI. Estimados de PCU por ESA Consultores PCU : passenger car units. El factor PCU mide el impacto de un vehículo en el trafico comparado con él de un carro turismo


ESA Consultores 66

Transporte público

El transporte público en buses o taxis colectivos (todos ellos operados privadamente) sigue siendo la única opción para la mayoría de la población. Sin embargo, la “participación modal” de los buses experimenta una disminución rápida en 1990, tanto en Tegucigalpa como en San Pedro Sula, los buses generaron aproximadamente 80% de los viajes de pasajeros. Para 1997, esto había bajado hasta alrededor de un 65% del total. La causa de este rápido declive se radica en el fracaso de la regulación del transporte público (ver recuadro.)

Históricamente, el sistema de licencias operado por la Dirección General de Transporte de SOPTRAVI sirvió principalmente para proteger los “de adentro” (insiders) de la presión de la competencia, pero nada hace para garantizar la calidad del servicio al usuario. En los noventas hubo mucho tráfico de influencias en la Dirección General de Transporte para la adquisición de licencias. A raíz de ello, se estima por la UPEG que Tegucigalpa actualmente tiene un 86% más buses y microbuses licenciados de los que realmente necesita (1022 versus 550) y se han dado licencias a más de 5,782 taxis comparado con los 2,500 que se estima que la ciudad realmente necesita33. Este es un factor importante en la congestión de la ciudad.

SOPTRAVI recientemente instaló un sistema computarizado y transparente para regular la emisión de licencias, agilizando el trámite contribuyendo con ello a reducir los actos de corrupción. También ha creado una nueva base de datos de permisos y licencias, para reemplazar la que fue destrozada a causa del huracán Mitch, cual facilitará el análisis estadístico y planificación en este campo.

El costo del pasaje está fijado por SOPTRAVI y está relativamente bajo. El pasaje en los buses urbanos en Tegucigalpa es actualmente de L.1.5 por viaje ($US0.10), monto entre la mitad y una cuarta parte del nivel normal en México y América del Sur. El costo de un viaje de ida en

33 Es interesante remarcar que comparado con los permisos antiguos, las licencias de taxis de reciente emisión (los números más altos) transan en el mercado secundario con descuentos fuertes, debido al temor que estos vengan a ser anulados debido al exceso de vehículos operando.

Recuadro 2 - El círculo vicioso de declive en el transporte público y la congestión acelerada

Ante la ausencia de regulaciones eficaces, la calidad del servicio en el transporte público es pobre. Las rutas de buses son diseñadas para maximizar el número de paradas y la generación de ingresos, haciendo que los viajes sean innecesariamente largos. La confiabilidad del servicio es baja y los buses son sucios, congestionados y peligrosos, plagados por carteristas, asaltantes armados y el acoso sexual de mujeres. No es de extrañar que pocas personas utilicen el bus si pueden pagar una alternativa. La migración hacia otros medios ha creado un círculo vicioso. Por una parte, resulta en un incremento en volumen de tráfico, mayor congestión y la exigencia para una mayor inversión en caminos. Si las tendencias actuales continúan, los volúmenes de tráfico en las ciudades hondureñas se triplicarán para el año 2010. Irónicamente, los otros conductores a menudo culpan por el incremento de congestión a los buses y presionan para que éstos sean excluidos del centro de la ciudad y otras áreas críticas. Esto ha ocurrido recientemente en Tegucigalpa. Sin embargo dicha política no tendrá el resultado deseado, sino, contribuirá a acelerar el traslado hacia otras modalidades por parte de aquellos usuarios de buses quienes necesitan llegar al centro, produciendo una congestión peor que nunca. Habría sido preferible iniciar con una racionalización del flete de buses para reducir la congestión, antes de excluirlos del centro de la cuidad. A la vez, muchos de los quienes todavía son usuarios de los buses se oponen a los incrementos en pasajes necesarios para financiar un servicio de mejor calidad. Su oposición se debe, en parte, a que la promesa de mejores servicios tiene poca credibilidad y en parte porque los que siguen utilizando los buses son aquellos con menor disponibilidad a pagar por un servicio de mejor calidad. El romper este círculo vicioso es un reto clave para las ciudades principales.


ESA Consultores 67

Tegucigalpa equivale al 3.3% del sueldo mínimo diario. En comparación, el pasaje en un taxi colectivo es de L.6.5 por viaje, 13% del sueldo mínimo. Sin embargo, el bajo precio del pasaje en buses no ha servido para descentivar el rápido abandono de los buses a favor de otras modalidades.

En Tegucigalpa, los ingresos de los dueños de autobuses son complementados por un subsidio con un costo anual al fisco de L.120 millones. En teoría, el subsidio es de L.0.5 por viaje de pasajero y el subsidio genera alrededor del 25% de los ingresos totales de los operadores. Sin embargo, dado que el número real de viajes es menor de lo reportado, el subsidio constituye, probablemente, alrededor del 40% de los ingresos.

La UPEG ha desarrollado una propuesta para descentralizar el nivel municipal la gestión y regulación del transporte público. Actualmente, el Congreso Nacional está considerando un nuevo proyecto de ley de transporte público que tendría este efecto. Se plantea un programa progresivo a ser implementado por una unidad especializada de SOPTRAVI, trabajando con las municipalidades para desarrollar sus capacidades, iniciando con un plan piloto en San Pedro Sula y continuando en Tegucigalpa.

Gestión de tráfico

Aparte del abandono de los buses a favor de otras modalidades, otro factor que empeora la congestión urbana es un manejo inadecuado del tráfico. Los sistemas de circulación son mal diseñados, se permite que vehículos parqueados bloqueen las calzadas, la superficie de los caminos no está bien reparada, los rótulos son mal diseñados, obligando a los conductores de los vehículos a cambiar de vía cerca de intersecciones, las luces de tráfico son programadas incorrectamente, y los policías que dirigen el tráfico están mal entrenados. Todo esto resulta en flujos de saturación en las intersecciones de entre 900 y 1,200 Equivalentes de Carro de Pasajeros (Passenger Car Units, PCUs) por carril por hora de luz verde, comparado con parámetros internacionales de 1,800 a 2,400. Estos son problemas de manejo del sistema en su totalidad. Por esta razón, cualquier estrategia para aliviar el congestionamiento enfocado en nuevas inversiones para eliminar los peores embotellamientos (por ejemplo, mediante la construcción de pasos a desnivel) está condenada al fracaso ya que simplemente traslada el problema a la próxima intersección.

Transporte no-motorizado

Una gran proporción de los viajes realizados por los miembros de los hogares de más bajos ingresos se hacen a pie o en bicicletas (este ultimo especialmente en las ciudades planas de la costa norte). Sin embargo, poco se hace para atender las necesidades de este tipo de viajeros. Solamente en Puerto Cortés se han designado carriles para bicicletas. En todo el país, las aceras urbanas son angostas y carecen de mantenimiento.

La mayoría de las municipalidades requieren que el dueño de la propiedad colindante mantenga la acera, así que a menudo no hay mantenimiento. En las ciudades principales, se permite que los vendedores ambulantes invadan las aceras de los centros de las ciudades, empujando a los peatones a la calle.

Es frecuente que las estrategias para ampliar las calles son implementadas por el simple medio de eliminar parte de la acera, y se permite a las compañías de servicios públicos edificar sus postes en medio de la cinta remanente, obligando a los peatones a transitar por la calzada. Muchas de las carreteras interurbanas no cuentan con orillas para el uso del tráfico no-


ESA Consultores 68

motorizado. Aún donde estos se han construido, la falta de mantenimiento y uso inapropiado de muchas de ellas (por ejemplo, para secar café y granos básicos) obliga a los usuarios no motorizados a desviarse hacia los carriles diseñados para vehículos, causando muchos accidentes.

Seguridad del tráfico y respeto a las leyes

Los datos existentes sobre accidentes de tráfico no son confiables. Esto se debe en parte a la práctica de “arreglar” los informes de accidentes para evitar acciones judiciales a cambio de pagos de sobornos a la policía. Sin embargo, los reportes publicados en los diarios sugieren que los accidentes son de proporciones alarmantes, especialmente en las carreteras interurbanas. Las causas principales de accidentes son: la mala condición de los vehículos (operando sin sistemas seguros de frenos o dirección, con llantas desgastadas, y sin luces), conductores que manejan agresivamente (a menudo bajo la influencia de alcohol o drogas), y caminos mal diseñados y mal mantenidos.

Ante la ausencia de un control policial efectivo, los abusos de velocidad son endémicos, las señales de alto no son siempre respetadas, y los vehículos frecuentemente rebasan en curvas ciegas. Los policías de tránsito son mal pagados, mal entrenados, mal organizados y carecen de equipo básico. Limitan sus actividades, en general, a las áreas urbanas donde se concentran en infracciones triviales y generan un buen incremento a sus sueldos base por medio de “mordidas” (sobornos), los cuales suelen ser iguales a las multas especificadas por la supuesta infracción.

Puertos: desempeño

El sector portuario atiende las necesidades de los cuatro “clusters” de alto potencial económico: exportaciones agrícolas de alto valor agregado, industrias forestales, maquila y turismo. Los primeros tres mencionados se apoyan principalmente en Puerto Cortés; y turismo a través de La Ceiba y Roatán. Este último, cuenta con un muelle para cruceros (en Coxen Hole) y el Puerto de La Ceiba ofrece servicios para cruceros. El turismo también se apoya en los aeropuertos de Roatán, La Ceiba y San Pedro Sula. Roatán cuenta con facilidades para reparar barcos y sirve de base para el flete de barcos pescadores de French Harbour.

El puerto más importante, Puerto Cortés, atiende el principal centro de actividad económica del país, el Valle de Sula. Canaliza las exporta-ciones de productos agrícolas de alto valor (café, banana, piña, otras frutas, madera y atiende tanto las importaciones como las exportaciones de la industria de maquila.) Las importaciones en su mayoría son: petróleo, fertilizantes, maíz, trigo, harina de soya y carga a ser transitados a otros países centroamericanos.

Puerto Castilla en el nor-este es un puerto relativamente nuevo, que busca canalizar una parte del comercio de exportación desde Puerto Cortés y atiende el Valle de Aguán. San Lorenzo en

Cuadro 27 – Tráfico anual en los puertos principales, 1992-1999

1992 1998 1999 Crecimiento

anual , %

000 tons % 000 tons % 000 tons % 1992-99

Puerto Cortes 2857 80.5 5091 82.9 4977 88.6 8.3

Puerto Castilla 557 15.7 520 8.5 73 1.3 -25.2

San Lorenzo 130 3.7 524 8.5 564 10.0 23.3

La Ceiba 6 0.2 7 0.1 7 0.1 2.2

Total 3550 100.0 6142 100.0 5620 100.0 6.8


ESA Consultores 69

la costa del Pacifico reduce la presión sobre Puerto Cortés en la gestión de importaciones de petróleo, vehículos, y exportación de madera.

La Empresa Nacional Portuaria (ENP), es dueña y operadora de todos los puertos del país. Puerto Cortés en la costa nor-oeste es el puerto predominante (Cuadro 27). Es el segundo puerto más importante de la región centroamericana, después de Limón Moin en Costa Rica y canaliza el 89% del volumen, embarcando 4.98 millones de toneladas métricas en 1999. Luego del colapso del comercio en Puerto Castilla (ubicado en el nor-este) el único otro puerto importante es el de San Lorenzo en la costa Pacifica (con 0.56 millones de toneladas o 10% del total en 1999.)

Entre 1992-1999, en tonelaje de embarcación creció en un 52% en total, equivalente a un 6.8% cada año, comparado con el crecimiento del PIB del 2.6%. En el mismo intervalo Puerto Cortés creció 77% (una tasa anual de 8.3%.) Cabe subrayar, que el tráfico experimentado en 2000, superó los niveles que se habían proyectado originalmente para el 2010 en el Plan Maestro Portuario financiado por JICA en 1994.

El número de empleados de la ENP ha bajado recientemente, desde 1,500 en 1996 hasta 1,200 en 1999. Aproximadamente el 50% del personal de la ENP es administrativo, comparado con un 25% en un puerto bien manejado. Hay demasiado personal con baja calificación, siendo muchos de ellos nombramientos políticos. Si se fuera a re-estructurar la ENP, como un puerto arrendador, el personal bajaría en cinco años a aproximadamente 200, comparado con los 1,200 actualmente empleados.

El cuadro 28 reporta indicadores de desempeño de Puerto Cortés comparado con los estándares internacionales. El puerto tiene largos tiempos de espera, muy baja productividad en el traslado de carga, (especialmente en el caso de material seco en bulto) y extremadamente bajo tonelaje por metro de muelle.

A pesar de este rendimiento sub-estándar, los costos por unidad de manejo de carga se encuentran dentro de los parámetros internacionales.

Sin embargo, los costos totales incurridos por los usuarios son más altos que las normas internacionales, debido a los altos costos del tiempo de espera. En resumen, el desempeño del puerto se asemeja a la de una típica compañía de servicios públicos, sin regulación, que opera ineficientemente, a costo de sus usuarios, pero utiliza su posición de monopolio para asegurarse una ganancia cómoda. Lo mismo se refleja en el alto margen sobre ventas del 26.6% en 1999.

Cuadro 28 – Indicadores de productividad para Puerto Cortés comparado con los estándares internacionales

Atributo Categoría Estándar

Internacional Puerto Cortés

1999 Barcos de contendores <5% 22%

Tiempo de espera de barcos (% del tiempo en el puerto) Cargadores secos <20% 26%

Carga general 89 24-55

Carga seca en bulto 1000 89

Volumen de cargo manejado (toneladas por hora en el muelle)

TEUs por hora 14 25

Carga general 800-1000 1658 Toneladas por metro de muelle por año

TEUs 8000-10000 1383 Costo unitario para manejo de cargo TEUs $120-$180 $135

Margen sobre ventas >8% 26.60%

Note: 1 TEU equivale a un contendor de 20 pies Fuentes : Estándares: World Bank Port Productivity Indicators, Puerto Cortés: ENP


ESA Consultores 70

Puertos: política del Gobierno y la estrategia de modernización

Actualmente el sub-sector de puertos enfrenta dos retos estratégicos:

§ Mejorar eficiencia y expandir capacidad para atender el crecimiento rápido en la demanda de un 6% a un7% por año.

§ Reducir los costos a los usuarios para sustentar la competitividad del país.

Esta agenda difícilmente se podrá atender sin el uso de capital privado. La ENP no ha podido avanzar con la productividad (ésta no ha mejorado significativamente en los 5 años pasados) y no tiene capacidad financiera para enfrentar las inversiones necesarias. Se proyecta, como mínimo, la necesidad de inversiones de US $80 millones en los próximos cinco años para una nueva terminal de contenedores y para mejorar en el manejo de carga en bulto. Este monto es superior a la capacidad financiera de la ENP, que ha financiado inversiones alrededor de $10 millones anuales, en promedio.

La política del Gobierno para este sub sector todavía no está bien definida. En 1994 se elaboró un estudio del Plan Maestro Portuario y en 1996 se preparó un estudio sobre opciones de gestión de contenedores, recomendando su privatización. Sin embargo, hasta la fecha los únicos servicios privatizados son los servicios de estibadores; adicionalmente, toda la carga liquida de petróleo se maneja en un muelle privado. La ENP plantea que a la fecha la experiencia con contratistas privados no es positiva debido a su incapacidad para proveer las inversiones necesarias para manejar eficientemente carga de granos. Sin embargo, se han hecho intentos muy esporádicos al respecto, sin un marco adecuado de decisión de políticas y regulación.

La reestructuración del sector tendría la finalidad de proveer servicios eficientes con precios competitivos a los usuarios finales y obtener un retorno razonable sobre la inversión histórica del país en la infraestructura portuaria. Con esta finalidad, la re-estructuración debe buscar el máximo posible de competencia dentro de cada puerto y entre los diferentes puertos y se debe procurar atraer capital privado y experiencia en gestión para mejorar la capacidad portuaria y calidad de servicios. Se han planteado varias alternativas al respeto en estudios anteriores.

Una opción es tener una sola concesión (concesión maestra) para los tres puertos internacionales (Puerto Cortes, San Lorenzo y Castilla) junto con los puertos de cabotaje. Esta opción no implica reestructuración alguna de la industria. Solamente planea su privatización, y su sumisión a un contrato de concesión y su correspondiente regulación. El concesionario continuaría subsidiando entre puertos rentables y no-rentables.

La segunda opción es tener concesiones únicas para cada puerto mencionado. Esta opción conlleva un elemento de “horizontal unbundling” (separación horizontal) aunque no se prevé mucha competencia entre los tres puertos, considerando sus ubicaciones y demás características.

Las variantes antes mencionadas permitirían la mayor coordinación entre diversas actividades dentro de cada puerto y contribuirán a crear las condiciones necesarias para que Cortés pueda con Puerto Barrios una vez finalizada la mejora de la carretera entre Puerto Cortés y la frontera con Guatemala. Sin embargo, es de dudarse si los elementos de competición serían suficientes para asegurar un resultado adecuado en materia de precios, ya que la situación de monopolio local quedaría en pie, así que la regulación tendría un rol importante. Se remitiría al diseño de los contratos de concesión y el mecanismo regulador de los mismos, la imposición de normas de calidad, cantidad y costo del servicio.


ESA Consultores 71

Una tercera opción sería la privatización de los servicios portuarios y de gestión de cargo de Puerto Cortés bajo el “paraguas” de la ENP (“landlord port”.) En este escenario, la separación horizontal es mayor. La visión de Puerto Cortés en el 2005 tendría cuatro terminales (carga liquida, carga seca en bulto, una terminal multi-uso, principalmente contenedores, y un nueva terminal de contenedores) con la ENP como dueña pero cada terminal será manejada a través de un concesionario independiente, compitiendo entre sí. San Lorenzo y Puerto Castilla también serían concesionados (podrían ser combinados con una de las terminales de Puerto Cortés).

Puerto Cortés tiene suficiente volumen para sostener por lo menos dos operadores independientes de terminales de contenedores. Sin embargo, esta estrategia podría plantear mayores problemas de coordinación y de asignación del uso de facilidades de bodegaje y similares, comparado con una concesión unitaria. En consecuencia, sólo con dos operadores, existiría la posibilidad de colusión entre ellos y sería necesario mantener la regulación económica de los servicios.

Otra opción planteada es la del llamado “Canal Seco” (ver recuadro 1 en la pagina 55.) En este esquema, Puerto Cortés pasaría a manos del concesionario, quien tendría la responsabilidad para construir y mantener una carretera trans-ístmica y un nuevo puerto en Cutuco, El Salvador. Una posible implicación de este escenario sería el aprovechamiento del flujo de caja positivo de Puerto Cortés para subsidiar a los demás componentes del proyecto. El equipo del presente estudio no considera conveniente adoptar esta estrategia.

Cualquier opción que se seleccione para la reorganización de los puertos internacionales, faltará definir también la futura gestión de los puertos de cabotaje. Una opción es que estos fueran transferidos eventualmente a los respectivos gobiernos locales. Sin embargo, esto dependería del desarrollo de la capacidad de gestión de las municipalidades. En el mediano plazo, podría ser más recomendable que ellos se manejen conjuntamente por una agencia nacional o alternativamente, que se incluyan dentro de las responsabilidades de un concesionario de uno de los puertos o terminales principales. Esto sería similar a la estrategia de “concesión maestra” seguida por Honduras en el sub-sector de aeropuertos (ver próxima sección). Sin embargo el sub-sector de puertos no tiene la misma característica de formar un sistema integral y por ello es más cuestionable mantener este tipo de fusiones.

El Gobierno (vía la CCP), está encargando un nuevo estudio para analizar la viabilidad de la participación privada incluyendo la factibilidad de la concesión de una o más de las terminales de contenedores en Puerto Cortés, el financiamiento para el estudio, proyecto del Banco Mundial de Administración Económica y Financiera. E l estudio también analizará una reforma a la normativa legal vigente ya que es necesario separar las funciones actualmente concentradas en la ENP y establecer un mecanismo de regulación independiente.

La principal recomendación del presente estudio para el sub-sector de puertos es que el Gobierno actúe urgentemente para avanzar con la modernización y expansión de Puerto Cortés a través de la incorporación de uno o más concesionarios privados. Un nuevo estudio a fondo de funciones portuarias podría atrasar la necesaria acción. Ya existen estudios a fondo de las opciones de reestructuración. El principal enfoque del nuevo estudio debe ser la preparación de una propuesta concreta para la implementación de reforma en el sector y la Ley Organica de la ENP debe ser reformada para permitir las acciones necesarias.

Un plan mínimo para avanzar podría incluir los siguientes componentes:


ESA Consultores 72

§ Expansión en Puerto Cortés con financiamiento privado para una nueva terminal de contenedores y expansión de capacidad para cargo seco en bulto. El contrato tendría que ser de suficiente tiempo para recuperar las considerables inversiones necesarias (15 a 20 años).

§ Terciarización (contratos de servicios) inmediata para las funciones de servicio a los barcos incluyendo: amarradores, pilotaje y remolcaje.

§ Transición a la gestión privada del manejo de carga del terminal 3-5 en Puerto Cortés y de los Puertos de San Lorenzo y Puerto Castilla. La meta central en estos casos es: mejorar la eficiencia de operaciones y calidad de servicio. La inversión necesaria es menor, y una concesión de menor tiempo podría ser factible.

Aeropuertos: Desempeño

Los cuatro aeropuertos internacionales de Honduras (Tegucigalpa, San Pedro Sula, La Ceiba y Roatán) han experimentado un rápido incremento en pasajeros en años recientes, entre 8% y 9% por año (cuadro 29).


ESA Consultores 73

El nuevo aeropuerto de San Pedro Sula tiene la mayor capacidad y volumen de todos ellos y experimenta un crecimiento en carga superior a 10% por año, ligado con la expansión del sector maquila. El proyecto de este aeropuerto, financiado por un préstamo bilateral de España en los noventa, fue criticado por sus altos costos y por ser sobre-dimensionado. Sin excepción a esta posibilidad, también debe decirse que actualmente es el único aeropuerto en Honduras equiparado para recibir aviones grandes y vuelos de noche en baja visibilidad. Tiene amplia capacidad para sostener el crecimiento de años venideros.

Los aeropuertos de Honduras tienen una productividad laboral relativamente alta, con 4,134 pasajeros por empleado, siendo esto cerca del extremo superior de los límites internacionales considerados como aceptables (el rango normal va de 2,000 a 5,000). Los cargos por pasajero son altos, en $25 por salida (el extremo superior de los límites internacionales de $5 a $25), pero los cargos por aeronaves de carga están en el rango medio ($660 por un Airbus 310, comparado con límites de $200 a $1000).

Los problemas principales del sector transporte aéreo son: falta de confiabilidad y calidad en el servicio en Tegucigalpa, debido a la pista de aterrizaje corta, la falta de instrumentos electrónicos para controlar los aterrizajes y la poca capacidad de la terminal de pasajeros; pasajes caros debido a volúmenes bajos, la falta de competencia (el mercado se encuentra dominado por una empresa de transporte (TACA) y la falta de mecanismos efectivos de protección al consumidor; una capacidad inadecuada para el manejo de carga en San Pedro Sula; y un débil control de tráfico aéreo en el espacio aéreo bajo.

Aeropuertos: política del Gobierno y estrategia de modernización

La concesión de los cuatro aeropuertos principales por 20 años a Inter Airports, un consorcio dirigido por San Francisco International Airport, fue implementada en el año 2000. Esta concesión fue otorgada a través de un proceso competitivo y transparente con la participación de operadores de reconocido prestigio internacional. Fue la primera concesión a escala nacional de un servicio público en Honduras. Marca un paso importante en la incorporación del sector

Cuadro 29 Crecimiento de tráfico de pasajeros y carga en los aeropuertos internacionales

Año Teguci-galpa SPS

La Ceiba Roatan TOTAL

Pasajeros internacionales (000 por año)

1994 244 245 n.a. n.a. n.a.

1995 255 284 n.a. n.a. n.a.

1996 236 291 n.a. n.a. n.a.

1997 260 308 29 37 634

1998 267 330 31 39 667

1999 274 401 28 43 746 Crecimiento promedio 2.5% 12.7% -1.7% 8.1% 8.8%

Pasajeros domésticos (000 por año)

1994 84 61 n.a. n.a. n.a.

1995 107 101 n.a. n.a. n.a.

1996 85 95 n.a. n.a. n.a.

1997 77 70 209 128 484

1998 81 75 219 135 510

1999 96 100 233 148 577 Crecimiento promedio 2.9% 12.8% 5.7% 7.8% 9.6%

Cargo aéreo (toneladas por año)

1994 5,700 14,400 n.a. n.a. n.a.

1995 8,500 16,300 n.a. n.a. n.a.

1996 7,500 12,100 n.a. n.a. n.a.

1997 6,400 19,500 n.a. n.a. n.a.

1998 6,500 16,700 n.a. n.a. n.a.

1999 3,200 23,400 n.a. n.a. n.a. Crecimiento promedio -8.8% 12.5% n.a. n.a. n.a.


ESA Consultores 74

privado en los servicios de infraestructura y también es un hito importante en el desarrollo de la capacidad institucional del Gobierno para la gestión de procesos de privatización.

En el proceso de diseño de la concesión, SOPTRAVI (a través de la Dirección General de Aeronáutica Civil, DGAC) se definió como concedente y la CCP realizó el trabajo técnico de asesoría en el proceso de venta. Los detalles del contrato se aprobaron por la DGAC y el contrato de concesión fue aprobado por el Congreso Nacional mediante Decreto Legislativo.. La concesión es regulada por la Superintendencia de Concesiones. Desgraciadamente, esta entidad no fue involucrada en el proceso de diseño de la concesión y debido a se han suscitado algunos conflictos que surgen de la falta de entendimiento de la intención del contrato. En general los entes reguladores deben involucrarse – con voz pero sin voto – en el proceso de diseño.

Bajo los términos de la concesión la empresa pagará al Gobierno un canon de 39.7% del ingreso bruto. Se estipulan mejoras de calidad en términos de alcanzar un Nivel de Servicios B de acuerdo con las normas internacionales para la clasificación de aeropuertos de la IATA, que deben alcanzarse dentro de dos años. Con esta finalidad, se plantean también dos etapas de inversiones a ser negociados entre el Gobierno y el Concesionario. En la primera etapa se implementarán mejoras urgentes y la segunda es un Plan Maestro a ser acordado 6 meses después de iniciar la concesión entre el concesionario, la DGAC y el regulador. Se espera que Inter Airports hará inversiones de emergencia por $19 millones, incluyendo una extensión de la pista de aterrizaje de 300 metros y mejoras en a la terminal del aeropuerto Toncontín en Tegucigalpa. Bajo un compromiso adquirido previo a la concesión, el Gobierno está implementando mejoras en el acceso al terminal de cargo en San Pedro Sula.

De acuerdo con el contrato de concesión, las tarifas reguladas son aquellos relacionados con los aviones y pasajeros, que representan el elemento de monopolio en la concesión. Son: la tasa de uso del aeropuerto para personas naturales ($25 por salida) y los cargos por aterrizaje. Los precios de servicios comerciales en el aeropuerto (incluyendo alquileres de tiendas de Duty Free, parqueo y cargos por bodegaje de flete) son libres.

Este último precio mencionado ha dado lugar a un conflicto no anticipado. Una de las bodegas en Toncontin es un almacén fiscal que se utilizaba intensivamente para el desaduanaje de fletes introducidos al país en contenedores vía Puerto Cortés sin pagar montos significativos por el uso de la bodega. El aumento determinado por el concesionario en el precio por el uso de este almacén dio lugar a protestas por parte de los comerciantes e intentos para organizar una intervención política en la administración del contrato. Sin embargo, finalmente el concesionario y el sector privado llegaron a un acuerdo para reducir los cargos en mención sin intervención del Gobierno. De igual manera, aunque el Congreso aprobó los términos de la concesión que plantean dos años para implementar las mejoras especificadas en las facilidades, han habido protestas políticas por el lento proceso de mejoras.

En este contexto, es importante que Honduras respete los términos del contrato firmado con el inversionista. Cualquier cambio impuesto a-posteriori mandaría una señal negativa a futuros inversionistas. Para fortalecer la credibilidad del país ante los inversionistas y ante los usuarios se debe asegurar la implementación rigurosa y de los contratos de concesiones una vez que estas hayan sido negociadas. Se deben resistir presiones para variar aspectos de los acuerdos firmados, tanto por parte del concesionario o por parte del país, sin que exista una causa justificada de force majeure y un consenso entre las partes al respeto.


ESA Consultores 75

Paralelamente con el establecimiento de la concesión, entró en efecto una ley de Cielos Abiertos (Decreto 23-2000) permitiendo vuelos comerciales internacionales hacia Honduras sin ninguna restricción, suspendiendo el control de las tarifas aéreas internacionales y estableciendo una base legal para la protección del consumidor de los viajes aéreos. Actualmente está bajo consideración en el Congreso el proyecto de Ley de Aviación Civil que creará una Autoridad de Aviación Civil para reemplazar la DGAC de SOPTRAVI, funcionando como una agencia independiente para la regulación técnica del sector y cumplimiento con normas internacionales de seguridad.

2.1.4 Oportunidades y prioridades para la inversión privada

En el sub-sector de carreteras, se proyecta que el financiamiento disponible para mantenimiento a través del Fondo Vial, basado en el “ Aporte a la conservación del patrimonio vial, atención a programas de interés social y de turismo”, será insuficiente para enfrentar todas las necesidades de mantenimiento. Para completar el financiamiento necesario se deben considerar concesiones de operación y mantenimiento de las carreteras principales. Dentro de cinco años, la mayoría de la carretera del norte tendrá un flujo promedio de tráfico mayor a 10,000 vehículos por día, volumen que sería suficiente para que las concesiones sean viables.34 Estas concesiones constituyen una oportunidad importante para la inversión privada.

Este tipo de concesiones no requieren que la firma privada invierta en la construcción de la carretera y por ello, sus costos – y el peaje correspondiente – son más bajos comparado con los peajes requeridos para financiar carreteras nuevas. Comparado con el Aporte – que se recoge indiferentemente de toda venta de combustible a escala nacional – los peajes de mantenimiento tienen la ventaja de vincular el pago del usuario con el costo específico de mantenimiento de la carretera que utiliza el beneficiario. Se deben aplicar preferiblemente en carreteras de alto volumen donde los costos de mantenimiento son altos y los cobros deben reflejar los daños hechos por diferentes tipos de vehículo, con tarifas mayores para los camiones pesados.

Sin embargo, para atraer inversionistas para concesiones orientado a ampliar la capacidad de las carreteras o para asumir su mantenimiento, también es necesario contar con un marco legal y contractual seguro, ya que cualquier elemento de riesgo aumenta el margen de ganancia requerido por un concesionario. La Ley de Concesiones provee este marco, sin embargo, ésta se debe fortalecer con un instrumento legislativo que autoriza el Estado (nacional o local) para cobrar peaje, incluyendo una interpretación de la cláusula constitucional que garantiza libre movimiento en el territorio nacional y una autorización explícita del Congreso para cobrar el peaje específico de cada contrato de concesión.

Será importante también llevar a cabo una amplia discusión pública de las ventajas y desventajas del esquema de peajes y lograr un consenso en torno a su conveniencia. Se debe además asegurar la selección de mejoras no sobre-dimensionadas relativo a la demanda probable y después lograr su implementación en el costo mínimo factible, a través de procesos

34 Estudios anteriores han sugerido un volumen más alto para que este tipo de concesión sea viable en Honduras. Por ejemplo, Ducci (1993) estimó un flujo mínimo de 14,500. El flujo de tráfico necesario depende del costo por km del mantenimiento rutinario; la cantidad de inversiones en mejoras de capacidad estipulada; y cuanto es factible cobrar por vehículo /km. Una concesión que cobrase $0.02 por km (L.0.3) con tráfico de 10,000 por día produciría un ingreso bruto de $200 por km /día o $73,000 por km / año, muy arriba de los $10 mil, aproximadamente, necesario para el mantenimiento rutinario en una carretera con este volumen de tráfico. Aún asignando un factor de 25% para la administración de la cobranza, quedaría libre $55 mil anuales para obras de mantenimiento y mejoras.


ESA Consultores 76

contractuales transparentes, para que el peaje resultante sea el mínimo que razonablemente podría ser logrado.

El otro sub-sector de transporte que debe ofrecer oportunidades importantes para inversionistas privadas dentro del corto o mediano plazo, es el de puertos. Puerto Cortés enfrenta una necesidad urgente de construir una nueva terminal de contendedores – con un costo en el orden de $80 millones e inversiones adicionales en la terminal de carga seca en bulto. Ambas inversiones deben hacerse con fondos privados en el marco de un contrato de concesión. El Gobierno está preparando los detalles de su estrategia al respecto. Asimismo, está considerando modalidades para involucrar el sector privado en la gestión de los demás puertos con la finalidad de mejorar su desempeño.

En el sub-sector de aeropuertos el concesionario, Inter Airports, estará encargado de las necesidades de inversión durante la vida de 20 años del contrato, firmado en el 2000.


ESA Consultores 77

2.2 Agua y Saneamiento

2.2.1 Resumen

El sector de agua y saneamiento ha avanzado en forma lenta y parcial en el proceso de reforma y modernización. A falta de una nueva ley marco del sector, su institucionalidad sigue confusa sin definición adecuada de la política y financiamiento del sector, de la organización de los servicios y la regulación de los operadores.

Desde hace varios años existe una disputa entre el Gobierno central y el sector municipal sobre quien debe ser el concedente en este sector. Ambos operan una cantidad importante de conexiones urbanas de agua. SANAA – la empresa pública nacional – opera el sistema de Tegucigalpa y 22 otras ciudades, pero la mayoría de sistemas y conexiones urbanas son operados por municipalidades.

No hay un marco de planificación nacional para el sector. SANAA y los operadores municipales se encargan de la planificación de sus propios sistemas, mientras que la Secretaría de Salud Pública (SSP) y SANAA tratan de planificar la expansión de cobertura rural, actividad en que también participa el Grupo Colaborativo como instancia de coordinación.

La CNSSP regula el SANAA en materia de tarifas. No hay regulación económica obligatoria de los sistemas municipales, pero recientemente dos municipalidades han establecido modelos de regulación por contrato en el contexto de contratos de concesión (San Pedro Sula) y arrendamiento (Puerto Cortés.) No hay regulación o normalización de los sistemas rurales.

En cuanto al desempeño del sector, el gran logro en la década pasada ha sido un aumento significativo en la cobertura de agua y saneamiento en áreas rurales y urbano-marginales. Ello es el producto de una alianza entre el gobierno, donantes, ONGs y las organizaciones comunitarias (juntas de agua) quienes se encargan de operar los sistemas en forma sostenible. Este modelo sigue siendo eficaz para la ampliación de cobertura en el sector rural. Sin embargo para fortalecer la sostenibilidad de estos sistemas es importante asegurar la permanencia de las instituciones de apoyo técnico, financiado en el pasado por USAID a través de; SANAA y en menor grado por otros donantes, como la Unión Europea (E.U.) a través de la SSP.

El desempeño de los sistemas urbanos, con muy pocas excepciones, es uniformemente decepcionante en cuanto a la eficiencia, la calidad y sostenibilidad financiera de sus servicios. La falta de mantenimiento preventivo es un problema particularmente grave.

Para corregir estos problemas, hay un reconocimiento en el sector de la necesidad de una nueva legislación para aclarar la responsabilidad para políticas y planificación, determinar las pautas generales para la organización y financiamiento del sector y establecer un marco adecuado para su regulación. Una propuesta consensuada de ley marco fue remitida al Congreso Nacional en el 2000.

Esta ley establecerá una subsecretaría en la (SSP) a cargo de políticas sectoriales, plantea la transferencia gradual de los sistemas del SANAA al control municipal, para que las municipalidades sean los concedentes de este servicio y promueve la adopción de modalidades indirectas de provisión de los servicios, vía concesiones, arrendamientos, contratos de operación y similares, según fuera apropiado para cada caso. La ley crea un ente regulador como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación (que rige en el sector


ESA Consultores 78

municipal). En este nuevo marco, el SANAA se mantendría como una entidad de apoyo técnico en el sector y encargado del desarrollo de la cobertura rural.

La aprobación de la ley marco marcaría un gran avance, porque dejaría resuelto el asunto de quien va a ser el concedente en el sector y establecería la separación de funciones entre políticas, operación y regulación de los servicios. Sin embargo, en el futuro Honduras debe considerar la reubicación de planificación y política sectorial en una Secretaría de Energía y Agua; y de aceptarse la recomendación del presente estudio respecto a la conveniencia de establecer un ente regulador único para electricidad, agua y telecomunicaciones, la función de regulación del sector debe ser reasignada al mismo.

Mientras se aprueba la ley, algunas ciudades han demostrado que es posible avanzar con la reorganización de los servicios y la participación privada aún en el contexto de la legislación vigente. Varias ciudades medianas (por ejemplo, Choluteca) han establecido empresas municipales de agua, arreglo que busca minimizar la interferencia negativa de las instancias políticas locales. Puerto Cortés ha constituido su empresa de agua en la forma de una sociedad anónima, con un contrato de arrendamiento para regular su desempeño, y planea en el futuro vender la mayoría de las acciones a entidades privadas.

En el 2000 San Pedro Sula procedió a una concesión de su sistema de agua y alcantarillado. La gestión exitosa de esta operación fue debido a la transparencia del proceso y el diseño cuidadoso de las metas de expansión para evitar un aumento coincidental en la tarifa con la privatización. Una concesión es también la mejor opción para Tegucigalpa. Sin embargo, en este caso, el déficit de inv ersión es muy grande. Para moderar el aumento necesario en la tarifa necesario, se debe incorporar en el financiamiento de la concesión de Tegucigalpa un componente de préstamo público.

Asimismo hace falta también desarrollar modelos viables para la gestión de sistemas más pequeños, que no serían tan interesantes para operadores internacionales. Una opción es la gestión multi-municipal, con satélites centrados en ciudades grandes, donde hay un operador internacional establecido. Esta posibilidad ya es real en el Valle de Sula. Otra posible opción es a través de contratos con empresas privadas para llevar a cabo paquetes de inversión y la posterior gestión de servicios durante un periodo determinado, derivando una parte de su retribución en la tarifa y asumiendo el riesgo comercial correspondiente. Este tipo de contratos se podrían asignar sobre la base del subsidio mínimo requerido.

Con respecto a la forma de organización de la provisión de servicios, es importante también buscar un modelo sostenible de financiamiento que vincule las decisiones sobre la selección de tecnología y las características del servicio con la capacidad financiera de los sistemas y disponibilidad a pagar de los usuarios. El BID ha acordado con el Gobierno un nuevo proyecto de agua y saneamiento en ciudades intermedias que establece un fondo nacional para financiar inversiones pero vincula los montos a ser prestados con la demostrada capacidad de pago del sistema.

2.2.2 Principales instituciones del sector

Políticas y planificación sectorial

Existe la falta de planificación sectorial en agua y saneamiento. No hay una institución encargada de la planificación y políticas en el sector y no se han tomado las decisiones más básicas al respeto. Por ejemplo, no está definido si el Estado nacional o local debe ser el


ESA Consultores 79

concedente del servicio y tampoco hay una visión de como los servicios deben ser prestados (provisión directa, concesión, arrendamiento) o financiados.

Si existiera un ente planificador, su tarea sería difícil, ya que no hay información adecuada sobre el alcance y calidad de coberturas, la ingeniería de los sistemas o las carencias existentes, hace difícil la planificación de expansión de cobertura de mejoras en la calidad del servicio. Actualmente el SANAA sigue siendo el principal concentrador de información sobre el sector. Sin embargo, se ha creado dentro de la Secretaría de Salud Pública el Sistema de Información de Agua y Saneamiento de Honduras (SINFASH), el cual debidamente actualizado podría servir de base para orientar esta planificación, mediante la creación de una base de datos de la situación del sector.

Tampoco hay una visión o política nacional de financiamiento del sector. Se caracteriza por una dependencia del subsidio para la construcción de instalaciones, una alta prioridad a inversiones en agua versus la de aguas negras y una alta concertación de la inversión sectorial (subsidio o transferencias) en las localidades mayores que tienen capacidad de pago en detrimento de los servicios rurales. Se carece de un intermediario financiero a quien puedan acudir los prestadores de servicio en busca de recursos de crédito para financiar ampliaciones y mejoras, aún cuando se tenga capacidad de pago.

Numerosos actores públicos y privados participan en programas de inversión (SANAA, Secretaría de Salud, municipalidades, Fondo Hondureño de Inversión Social, ONGs y numerosos donantes) y que actúan sin una coordinación oficial adecuada. El Grupo Colaborativo de Agua y Saneamiento adscrito a la Secretaría de Salud propicia una coordinación informal. Es de notar la reducción de inversión por la Secretaría de Salud y el SANAA y la canalización de mayores cantidades de recursos a través del FHIS, institución relativamente nueva y con menor tradición de servicio de agua y saneamiento que las otras dos.

Operación de los servicios urbanos

Actualmente los sistemas urbanos formales son propiedad del Gobierno nacional (SANAA) o local (municipalidad), dependiendo de quien los construyó. Excepto en los casos de San Pedro Sula y Puerto Cortés, el dueño es también el operador. Existe una tendencia a que el SANAA transfiera los sistemas a las municipalidades sin necesariamente contar con mecanismos para facilitar tal transferencia. La totalidad de los sistemas de alcantarillado, con excepción del sistema de Tegucigalpa, son gestionados por los gobiernos municipales.

El SANAA se creó en 1961 como una empresa pública autónoma y su ley constitutiva señala que este debe establecer y hacer cumplir normas técnicas para los servicios de agua potable y saneamiento y debe operar servicios en todas las comunidades urbanas con poblaciones superiores a 500. La ley especificó que el SANAA debe asumir control, paulatinamente, de todos los sistemas de agua y alcantarillado municipales. Sin embargo, no se creó un monopolio legal.

En contradicción con la ley constitutiva del SANAA, pero sin revocarla, la Ley de Municipalidades de 1990-91 estableció que el suministro de servicios de agua y saneamiento es una responsabilidad explícita del gobierno local. Esta legislación proveyó un causal para argumentar la devolución a control municipal de los sistemas del SANAA, hecho que fue realizado en los casos de San Lorenzo (1994) Puerto Cortés (1995) Tela (1996), Choluteca, Catacamas y Marcala (todos el 2000.) Sin embargo, en casi todos estos casos la figura aplicada


ESA Consultores 80

fue de delegación administrativa por parte del SANAA; solamente en el caso de Puerto Cortés se ha transferido la propiedad del sistema a la municipalidad.

En la mayoría de los casos las municipalidades carecen de recursos técnicos y no existen mecanismos de apoyo para su fortalecimiento que más bien se ha debilitado, como se evidencia con el desaparecimiento de la Asesoría de Plantas y de la División de Hidrología en el SANAA. La organización regional del SANAA - constituida originalmente para brindar apoyo a los acueductos rurales, en la actualidad se orienta a la operación de sus propios sistemas y no brinda apoyo a los sistemas municipales débiles.

El SANAA todavía opera la mayoría de los sistemas grandes, incluyendo Tegucigalpa, La Ceiba, El Progreso, Comayagua, Siguatepeque, Danlí, Juticalpa y Catacamas. Sin embargo, en la totalidad de los pueblos con poblaciones de 2,000 o más, la provisión municipal es predominante. Se ha estimado que los servicios municipales suministran alrededor del 65% de todas las conexiones de agua urbanas (atendiendo 54% de la población urbana total), mientras que el SANAA suministra el 35% de las conexiones, atendiendo a 29% de la población urbana de Honduras (Walker et al, 1997, Tabla 2). Existen 74 sistemas de agua municipales (incluyendo San Pedro Sula) comparado con 23 sistemas del SANAA. En algunos casos (Choluteca, Puerto Cortés), se han formado empresas municipales de agua, modelo que busca aumentar su independencia de la interferencia política.

Regulación de los servicios formales

La regulación de las tarifas del SANAA es la responsabilidad de la Comisión Nacional Supervisora de Servicios Públicos (CNSSP), creada en 199135. Los proveedores municipales y privados no están sujetos a ninguna regulación económica obligatoria por ley, sin embargo, las ciudades de San Pedro Sula y Puerto Cortés han adoptado esquemas de regulación local a través de los contratos de concesión y arrendamiento, extendidos a sus operadores.

La regulación del uso de agua como recurso es débil. Existe una alta dependencia del agua subterránea para el abastecimiento de las localidades mayores, sin contar con un marco legal e institucional apropiado para su manejo racional. Asimismo, se carece de un marco institucional adecuado para favorecer la participación ciudadana y comunitaria en la protección y manejo de las cuencas productoras de agua, tanto superficial como subterránea. La propuesta de Ley de Agua que se ha sometido al Congreso no asegura dicha participación. Sin embargo, la propuesta de Ley de Ordenamiento Territorial plantea la posibilidad de manejo conjunto de los recursos de agua en cuencas compartidas por varios municipios.

La Municipalidad de San Pedro Sula ha tenido experiencias exitosas que ameritan ser replicadas, tanto en el manejo de cuencas productoras de agua como en control de la explotación del agua subterránea. Tegucigalpa ha tenido experiencias menos afortunadas – por ejemplo, la construcción de Ciudad Mateo por el Instituto de Jubilación de Empleados Públicos (INJUPEM) en la cuenca de Guacerique puso en peligro la seguridad ambiental de la represa Los Laureles.

La Secretaría de Salud debe regular la calidad del agua potable. La Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente (SERNA) debe regular la descarga de aguas negras a cuerpos receptores.

35 Originalmente encargado de supervisar las tarifas de todas las empresas públicas, la CNSSP hoy en día regula al SANAA, la Empresa Nacional Portuaria y HONDUCOR, habiéndose reemplazado por entes especializados en energía eléctrica y telecomunicaciones.


ESA Consultores 81

Las Unidades Municipales Ambientales (UMAS) creadas en varias de las municipalidades más fuertes del país asumen en forma delegada las responsabilidades de la SERNA y es de esperarse que ello resultará en una imposición más rigurosa de dichos reglamentos.

Servicios rurales y urbano-marginales

Todos los pueblos y aldeas con poblaciones inferiores a 2,000 tienen sistemas de agua municipales o comunales. La mayoría de los sistemas rurales y urbano-marginales son privados y comunales, operados por Comités de Agua y Saneamiento, o, a veces, patronatos. Existen unos 4,200 sistemas administrados por Juntas Administradoras de Acueductos Rurales. Las instituciones públicas han tenido un papel importante en el desarrollo de estos sistemas comunales, mediante la asistencia técnica y subsidios de capital, financiado por entes externas, la Secretaría de Salud Pública, ONGs, y el FHIS.

El SANAA ha desarrollado un modelo exitoso para el agua rural (PRASSAR, un componente del proyecto Sector Salud de la USAID) y también tiene un exitoso proyecto para ampliar la cobertura en los barrios marginales en Tegucigalpa, con el apoyo de UNICEF. La Unión Europea también ha apoyado con éxito programas de agua rural, a través de la Secretaría de Salud, con énfasis en la sostenibilidad. Estas cooperaciones entre el sector público y el sector privado, han posibilitado un auge de cobertura en los servicios de agua potable en la década pasada.

Sin embargo, no ha existido uniformidad en la titularida d de las instalaciones que estos manejan, que a veces fueron transferidas a las comunidades y otras quedaron como propiedad del Estado. Actualmente el SANAA está promoviendo la transferencia de estos sistemas a sus respectivas comunidades. Se carece de una reglamentación oficial que norme la operación de los entes prestadores de servicio rurales y peri-urbanos, los cuales aplican prácticas variables y no controladas.


Honduras ha logrado aumentar en forma importante la cobertura de agua en años recientes, sobre todo en áreas rurales y urbano marginales. Sin embargo, ello no se debe a un buen desempeño de los proveedores públicos formales (SANAA y las municipalidades), sino, a arreglos para poder llegar a las comunidades excluidas vía provisión privada con el apoyo del financiamiento público subsidiado. Mientras tanto, los proveedores públicos formales han quedado sin resolver los problemas estructurales que resultan en un desempeño generalmente insatisfactorio en materia de cobertura, calidad y costo del servicio.

El patrón de debilidades es variado entre las ciudades grandes y pequeñas y también existen diferencias importantes entre el desempeño del SANAA y el de las municipalidades. Los pueblos grandes tienen una cobertura generalmente más baja y un menor consumo per cápita, debido a la dificultad de mantenerse al tanto del crecimiento relativamente veloz de sus poblaciones. Los pueblos pequeños tienen a derramar agua en una escala espectacular.

El SANAA generalmente cobra más por su agua que las municipalidades lo cual sugiere que el proceso de determinación de sus tarifas (aún cuando tiene limitantes muy importantes) es menos expuesto a “captura política” que lo es en muchos pueblos pequeños. Sin embargo, aún cuando el SANAA – presionado por la CNSSP - ha reducido el número de empleados en años recientes, todavía tiene una alta relación de empleados por usuario, lo cual es una manifestación de la “captura por los empleados” de las rentas del sistema. El control ejercitado


ESA Consultores 82

por el sindicato de la empresa en el Departamento Comercial, es un punto especial de preocupación.

En los siguientes párrafos se presentan detalles sobre diversos aspectos del desempeño de los diferentes tipos de sistema y sus tendencias recientes.

Cobertura y acceso en el nivel nacional

Exceptuando a Costa Rica, Honduras es el país centroamericano con los mejores resultados en la cobertura de agua y saneamiento (Cuadro 30.) La cobertura de agua alcanza casi el 80% y la cobertura en saneamiento ocupa el segundo lugar después de Costa Rica, con un 82%. Durante 1985-95, Honduras logró grandes avances, incrementando la cobertura de agua por 15 puntos porcentuales y la cobertura en saneamiento por 23 puntos, el avance más importante en toda la región.

El aumento en cobertura se hizo posible gracias a inversiones públicas en sistemas privados comunales de agua, rurales y urbano marginales. Se establecieron modelos comunitarios para la identificación del proyecto y la administración del sistema. Estos modelos alcanzaron sostenibilidad técnica y financiera, mediante una combinación de organización comunitaria y asistencia técnica apropiada, garantizando la provisión de un servicio adecuado, una vez construido el sistema.

Como resultado de la dinámica antes descrita, apenas un 24% de los hogares en el quintil inferior de la distribución de ingresos cuentan con servicios de agua del SANAA o municipales, mientras que el 52% dependen de sistemas colectivos o privados, operados por los comités comunales de agua. En contraste, un 80% de los hogares en el quintil superior reciben los servicios públicos tradicionales. Este dato implica que los subsidios al suministro tradicional probablemente estarían regresivamente distribuidos.

Cuadro 31 – Cobertura de agua y saneamiento, marzo 1999 Por quintil de ingreso

Total Urb- ano Rural 1 2 3 4 5

Agua

Origen del agua

Por tubería 89 97 82 76 88 92 95 96

Público 57 88 24 24 44 63 72 80

Privado /colectivo 32 9 58 52 44 29 22 16

Pozo 5 1 10 11 6 4 3 3

Río / otro 6 2 8 13 6 4 2 1

Donde se obtiene el agua

Fuera de la propiedad 13 6 14 23 13 9 5 3

En la propiedad 87 94 86 77 87 91 95 97

Saneamiento Servicio sanitario 54 65 41 24 36 57 67 86

Letrina 33 29 41 45 45 32 28 13

Ninguna 13 6 18 31 19 11 5 1 Fuente: EPHPM, Marzo 1999.

Cuadro 30-Evolución de cobertura de agua y saneamiento en la región C.A. (%)

Costa Rica

El Salvador

Guate-mala

Hondu-ras

Nicara-gua

1985 93 NA 45 62 46 1995 99 80 54 77 55

Agua Potable % cambio 6 NA 9 15 9

1985 95 59 33 59 16

1995 98 65 49 82 18

Saneamiento % cambio 3 6 16 23 2 Fuente: BID/PAHO 1996, citado por Walker y Velásquez, M., Análisis Regional de Agua Potable en América Central y la República Dominicana, para EHP/USAID, abril, 1999, excepto cobertura rural en El Salvador, estimado por los autores del segundo documento. Nota. La cobertura de saneamiento para Nicaragua aparenta ser baja porque los datos se refieren solamente a sistemas de alcantarillado, con exclusión de letrinas.


ESA Consultores 83

Los datos de las encuestas de hogares (cuadro 32) confirman que hubo un patrón de mejoras en la cobertura durante la década de los noventa, pero sugieren que el proceso se detuvo en la segunda mitad de la década, cuando la proporción de hogares sin acceso a agua y saneamiento sufrió un leve incremento. En agua, el retroceso tomó lugar en las áreas rurales. En saneamiento se ha observado tanto en las áreas urbanas como en las rurales. Esto, probablemente, refleja el impacto de corto plazo del Huracán Mitch, más que una reversión de tendencia a largo plazo. Al igual que para los otros sectores de infraestructura, Mitch subrayó la vulnerabilidad de las instalaciones de agua y saneamiento ante los desastres naturales, señalando la necesidad de fortalecer los diseños para reducir las pérdidas catastróficas en el futuro (ver sección 1.4).

Honduras debe apoyar la sostenibilidad de los 4,200 sistemas rurales administrados por Juntas Administradoras de Acueductos Rurales. Los sistemas rurales requieren una labor de supervisión y apoyo permanente, las cuales se brindan mediante los Técnicos en Operación y Mantenimiento (TOM) cuya remuneración y dotación de recursos ha recaído en los proyectos de inversión, por ejemplo el proyecto PRASSAR financiado por USAID a través del SANAA. Con la finalización de estos proyectos la asistencia técnica brindada por los TOM debe ser una responsabilidad del Gobierno. También harán falta recursos de capital para rehabilitación, ampliación y mejoras. Hasta ahora las OPD’s no han manifestado disposición de apoyar a la comunidad en estas intervenciones. Está en preparación un estudio de posibles mecanismos de cooperación regional en el apoyo a estos sistemas.

El costo de cubrir las brechas en la cobertura de agua y saneamiento

El aumento en cobertura de agua y saneamiento es una prioridad del programa de combate a la pobreza del Gobierno. El mayor déficit está en la población rural dispersa en pequeños asentamientos y en la población urbano-marginada en las ciudades metropolitanas.

Usualmente en los asentamientos rurales dispersos, la distancia a una fuente adecuada para ser operada por gravedad se encuentran a gran distancia (implicando altos costos para construir y mantener un sistema de suministro), las fuentes subterráneas son escasas y no existe energía eléctrica para bombeo. La prestación del servicio en estos estratos normalmente es por medios no convencionales consistentes en soluciones domésticas como pozos con bombas de mano y letrinas. Recientemente, por ejemplo, la SSP ha desarrollado un modelo de pozos profundos perforados a mano con bombas manuales a bajo costo, con el apoyo del proyecto ALA-86/20 de la U.E. Cabe resaltar que este tipo de proyectos demanda una alta participación individual y comunitaria, teniendo como condición necesaria la educación sanitaria y la organización local.

En el sector urbano marginal, el obstáculo principal a la ampliación de cobertura, más que técnico, ha sido institucional: la falta de capacidad de los operadores para financiar la expansión de la red y cobrar por el servicio en estos sectores. El programa de barrios marginales ha logrado superar este problema creando 30,000 conexiones nuevas. Sin embargo,

Cuadro 32- Tendencias en acceso urbano y rural de agua y saneamiento

1990 1993 1997 1999 Nacional % de hogares sin: Agua 27 15 8 9

Saneamiento 34 17 17 18

Urbano Agua 18 16 7 6 Saneamiento 13 7 6 8

Rural Agua 33 15 9 11

Saneamiento 50 26 26 27

Fuente: EPHPM para marzo de cada año. Nota: Los datos comparativos en el Cuadro 31, que provienen del PAHO, utilizan definiciones diferentes.


ESA Consultores 84

existen en Tegucigalpa asentamientos arriba de la cota de servicio donde sería muy difícil establecer servicios ortodoxos.

Cabe destacar, que el costo estimado de erradicar la brecha de cobertura en agua y saneamiento no está fuera de los alcances del país. Actualmente, de acuerdo con los datos de la Encuesta de Hogares del Gobierno, se estima que un 18% de hogares rurales (que serían aproximadamente 108,000 hogares) no tienen acceso a agua por tubería (incluyendo acceso a llaves públicas o colectivas) (cuadro 31). Basado en la experiencia de una muestra de proyectos de agua rural durante la década pasada, el costo por hogar de nuevos sistemas rurales tiene un promedio de US $225. Proyectando sobre esta base, el costo de 108,000 nuevas conexiones sería en el orden de US $25 millones. En el sector urbano según la misma fuente 3% de hogares falta acceso a agua por tubería (incluyendo llaves publicas) – son aproximadamente 18,000 hogares y el costo de atenderlos sería aproximadamente US $4 millones36, aumentando el total general para agua hasta US $29 millones.

Para el caso de saneamiento, aproximadamente un 15% de hogares (160,000 hogares) no cuentan con saneamiento básico. En base a la experiencia del FHIS, el costo promedio de construir una letrina es US $18037. Sobre ésta base, se estima en $27 millones el costo total de cubrir el déficit actual (sin tomar en cuenta el crecimiento de la población).

Los grandes beneficios económicos y de salud a ser esperados de establecer un servicio de agua segura y saneamiento básico, estos son montos relativamente modestos, con un total entre agua y saneamiento de $56 millones. Para dar una perspectiva de comparación, vale comentar que la inversión planeada en el sistema de agua y saneamiento de San Pedro Sula para los primeros cinco años de la concesión de Aguas de San Pedro (2001-2005), es de US $51

36 Estimado, siempre, utilizando el parámetro de $225 por conexión. 37 FHIS 2 construyó un total de 19,800 letrinas de fosa simple y 1,300 de cierre hidráulico a un costo total de $3.86 millones, lo que da un promedio de US $183 por letrina. ESA Consultores, Evaluación Ex Post de FHIS 2, 1999. Se gasto un total de L.41 millones de lempiras. Para la conversión en dólares se utilizó la tasa de cambio promedio del lempira al dólar del período 1994-97, de 10.63 (el promedio sencillo de las tasas de cambio promedio de cada año reportado por el BCH.)

Recuadro 3 - Los beneficios de incrementar el acceso a agua por tubería Indudablemente los beneficios de tener una conexión de agua por tubería son considerables. Una encuesta realizada en los barrios marginales de Tegucigalpa en 1995 demostró que, en aquel tiempo, los hogares sin agua por tubería pagaban un promedio de US $2.90 por metro cúbico por agua comprado de los carros cisternas o fuentes similares, y consumían, en promedio, solamente 3.7 metros cúbicos por mes, resultando en un gasto total de $10.7 por mes, lo que representaba el 7% del ingreso promedio de estos hogares. Datos más recientes sugieren que en el 2001 el gasto de los hogares sin agua por tubería, era aún mayor. En contraste, aquellos con goce de un suministro por tubería pagaban $0.10 por metro cúbico y consumían un promedio de 30 metros al mes, pagando una factura de $3.0 (1.9% de su ingreso). Por consiguiente, el tener agua por tubería condujo a un ahorro en efectivo de $7.70 por mes, más un incremento en su consumo de agua de 26 metros cúbicos. Tomando en cuenta estos beneficios, y considerando los costos necesarios para aumentar la cobertura, el estudio estimó que el beneficio neto anual de incrementar la cobertura de agua en el área urbana hasta un 93% sería el equivalente de 2.1% del PIB. (Walker et al, 1997: 19.) El análisis estadístico de los precios de alquileres en la encuesta nacional de hogares (realizada por el Diagnóstico de Pobreza de Honduras 2000) también sugiere que el acceso al agua tiene un valor significativo para los hogares pobres. Se estimó que el valor neto de una conexión es equivalente a 7% del ingreso promedio per capita de los hogares en el quintil inferior de la distribución de ingresos. (Banco Mundial, 2000: Cuadro 3.6)


ESA Consultores 85

millones. Se recomienda que como parte de la planificación sectorial y en el marco del PRSP Honduras debe dar prioridad a la identificación del financiamiento necesario para erradicar las brechas de cobertura en agua y saneamiento rural.

Cabe resaltar que los estimados que se presentan sobre los costos de capital necesarios para enfrentar los déficit en agua y saneamiento, son indicativos y aproximados. Su intención, es precisar el orden de la magnitud del esfuerzo requerido y demostrar que está dentro del alcance de Honduras resolver este problema.

Los estimados se basan en el supuesto que se puedan aplicar las mismas tecnologías utilizadas a la fecha con costos unitarios similares, lo que podría no ser cierto habida cuenta de las densidades menores. También hay que tener en cuenta que el estimado no contempla el costo de apoyo continuo a la sostenibilidad de dichos sistemas vía un TOM o similar. Debe ser una prioridad alta para Honduras llevar a cabo un estudio detallado basado en investigaciones de campo para calibrar estos estimados.

Desempeño de los servicios públicos formales

El cuadro 33 presenta indicadores de desempeño para cinco grupos de operadores de servicios urbanos en Honduras: el acueducto metropolitano del SANAA en Tegucigalpa, un grupo de seis acueductos no-metropolitanos operados por el SANAA, operadores municipales en las ciudades grandes de San Pedro Sula y Puerto Cortés y un grupo de siete operadores municipales de tamaño inferior38. Estos desde luego se comparan con el desempeño de la ciudad de Guatemala y con puntos de referencia de América Latina (Santiago de Chile y Santa Fé de Bogotá, Colombia).

Se observan contrastes marcados entre el desempeño de los operadores urbanos de agua en las ciudades grandes y el de los pueblos más pequeños. Empero, existen también diferencias importantes entre el rendimiento de los sistemas operados por el SANAA y los sistemas municipales. Los pueblos grandes, generalmente, tienen coberturas más bajas y un menor consumo per capita, comparado con los pueblos más pequeños. Ambas situaciones reflejan la dificultad de mantenerse al paso de poblaciones que crecen más rápidamente en las ciudades más grandes. La gran debilidad de los sistemas de los pueblos pequeños es que desperdician el agua en grandes cantidades, con niveles típicos de producción de agua per cápita arriba de 400 litros por persona / día.

Cobertura de los sistemas de agua urbanos

El SANAA en Tegucigalpa abastece directamente a apenas 57% de los hogares en la cuidad. Sin embargo dicha cifra no toma en cuenta las muchas viviendas atendidas indirectamente a través del proyecto SANAA-UNICEF de Barrios en Desarrollo, el cual tiene 30,000 conexiones y atiende aproximadamente 23% de la población de la ciudad. El SANAA tiene una cobertura total del 80% de los hogares, cifra que compara favorablemente con la del 60%

38 Las ciudades incluidas son: Tocoa, Trujillo, Olanchito, Tela, Choluteca, Corquín y Gracias, Lempira. Ellas se encuentran entre las municipalidades programadas a recibir apoyo de un nuevo proyecto de agua municipal del BID, programado para iniciar operaciones en 2001. Los datos citados se generaron durante 1998 por un programa de asistencia técnica para preparar las ciudades para su participación en dicho proyecto. Los datos para el 2000 de el SANAA y de San Pedro Sula vienen de las respectivas instituciones.


ESA Consultores 86

reportada por Ciudad Guatemala39. Recientemente, el Fondo Rotativo “Agua Para Todos” que financia agua urbano-marginal y rural, fue transferido a la Cámara de Comercio de Tegucigalpa para asegurar la transparencia en su gestión.

Los pueblos grandes tienen una cobertura generalmente más baja y un menor consumo per cápita, comparado con ciudades pequeñas, debido a la dificultad de mantenerse al tanto del crecimiento relativamente veloz de sus poblaciones. Los sistemas no metropolitanos de el SANAA40 reportan una cobertura promedia del 72%. San Pedro Sula tiene cobertura de 82%; Puerto Cortés tiene el 66% y la muestra de siete sistemas municipales pequeños tienen una cobertura promedio de 88%. Honduras se encuentra generalmente a la zaga de los logros de cobertura urbana del 97% y del 94% reportado para Santiago de Chile y Bogotá.

Consumo per cápita

Los datos muestran un consumo de agua por persona relativamente bajo en Tegucigalpa de 172 litros por persona-día (lpd), cifra similar a la de Ciudad Guatemala. Ambas ciudades padecen de problemas crónicos de fuentes de agua insuficientes y aplican racionamientos al consumo. San Pedro Sula y Puerto Cortés tienen un consumo per cápita en el rango 240 a 280 lpd. Todas las ciudades pequeñas tienen un consumo muy alto: 545 lpd en sistemas municipales y 467 lpd en los sistemas del SANAA. Estas cifras son indicativas de un desgaste grande debido a una inadecuada gestión y la falta de micro-medición.

39 Según estimaciones preliminares basadas en la preparación de cartografía para el Censo 2001, en el período inter-censal 1988-2001 Tegucigalpa ha tenido un crecimiento anual de su población de 5.2% geométrico, comparado con menos del 3% para el promedio nacional. 40 Este es un promedio basado en datos de La Ceiba, Choluteca (la parte del sistema entonces operado por el SANAA), Comayagua, La Esperanza/Intibuca, Marcala y Siguatepeque.

Cuadro 33 – Indicadores operativos y financieros de los operadores de servicios de agua

SANAA Municipal Comparación internacional

Teguci-galpa

6 sistemas no-metro-politanos.

DIMA (San Pedro Sula)

Puerto Cortés

Siete sistemas pequeños

(Promedio.)

Ciudad Guatemala

Santiago de Chile

Bogotá Colombia

2000 1998 2000 2000 1998 2000 1991 1992

Indicadores operatives Cobertura de agua, % 80 /1 72 82 66 88 59.1 97 94 Cobertura alcantarillado % 45 Na 65 0 24 53.2 na na Consumo (lpd) 172.1 467 277 238 545 150 37 41.8

Empleados / 1000 conexiones 9 5.5 (2000) 7 4 4 8.7 2.1 3.6 Agua no contabilizada, % 50 Na 43 31 na 45 27 40 Micromedición (%) 64 10 70 92 na 91 na na

Indicadores financieros Costo de personal / costo total, % 46 45 50 23 na 42 na 73 Energía / costo total, % 21 50 11 21 na 38 na 4 Costo de operación total (US$ / meter) 0.13 0.85 (2000) 0.06 0.11 na 0.17 0.09 0.14 Nota: 1. Incluye los hogares conectados al sistema del SANAA a través del proyecto de Barrios Marginales. Si estas se excluyen, la cobertura del sistema metropolitano del SANAA en Tegucigalpa es apenas 57%.


ESA Consultores 87

Agua no contabilizada

El agua no contabilizada (la proporción de la producción estimada que no se factura a los usuarios debido a pérdidas físicas o a conexiones ilegales o facturación subestimada) es especialmente alta en Tegucigalpa, estimado en 50% de la producción. En San Pedro Sula la cifra es 43%. Puerto Cortés ha implementado una campaña de micro medición durante 1999-2000, elevando la cobertura de medición al 92% (comparado con el 64% y el 70% en Tegucigalpa y San Pedro Sula, respectivamente) y ha bajado hasta un 30% la proporción de agua no contabilizada. De los casos de sistemas latinos citados, solamente Santiago de Chile reporta una cifra más satisfactoria (27%.)

Empleo

El sistema metropolitano del SANAA en Tegucigalpa padece de altos niveles de empleo, con 9.24 empleados por mil conexiones. Aunque esto es una reducción importante comparado con la cifra de 14 por mil registrados hace cinco años, todavía es aproximadamente cuatro veces más alto que la norma internacional reflejada en los casos de Santiago y Bogotá (2.1 y 2.6 respectivamente.) Los sistemas no metropolitanos del SANAA tienen niveles de empleo menores, con 5.5 empleados por mil conexiones. Puerto Cortés y los municipios pequeños tienen un promedio de cuatro, más cercano a las normas internacionales. Aparte del problema de sobre empleo, otro problema laboral que tiene el SANAA es la incapacidad de los sistemas de control interno de la empresa para erradicar actos de corrupción de empleados en la sección comercial, quienes gozan de la protección del sindicato.

Calidad de agua

El SANAA controla la calidad de agua en Tegucigalpa y los resultados son generalmente positivos; sin embargo hay mucha desconfianza de los usuarios, y el mercado de agua purificada embotellada, es grande. No se disponen de datos sistemáticos sobre la calidad de agua en los sistemas municipales. Algunos sistemas – tanto del SANAA como municipales, entre ellos, Choluteca, el Progreso y San Marcos de Colón. - fueron beneficiarios del programa de potabilización implementado en años recientes por el SANAA, con la instalación de 50 plantas paquetes y con asistencia financiera española. Sin embargo dichas plantas son tipo paquete con un alto grado de automatización. Honduras debe dar énfasis a la implementación de tecnologías menos sofisticadas para facilitar su operación y mantenimiento y evitar el desgaste a futuro de la inversión.

Tratamiento de aguas servidas

Honduras tiene un gran rezago en este tema y pocas ciudades cuentan con sistemas de alcantarillado debidamente integrados con plantas de tratamiento. Después de la destrucción de los colectores principales de alcantarillado de la ciudad de Tegucigalpa a causa del huracán Mitch, el SANAA ha iniciado un programa de construcción de sistemas de colección y tratamiento de aguas servidas en las diversas micro-cuencas que conforman la ciudad iniciando con la cuenca de San José / La Vega.

Otras ciudades también tienen avances al respecto. Puerto Cortés está construyendo un sistema de alcantarillado y tratamiento por lagunas de estabilización con el apoyo de un préstamo de $15 millones del BID. El FHIS ha construido 19 lagunas de estabilización en pueblos intermedios, entre ellos Choluteca, Danlí y Nacaóme.

Estos esfuerzos marcan un avance en la gestión ambiental pero también plantean la importancia de salvaguardar la operación eficaz de los sistemas y resolver los problemas de


ESA Consultores 88

control de efluentes. También queda en tela de juicio si el país siempre asigna los recursos para tratamiento de aguas servidas hacia los lugares donde el problema es más urgente. La resolución del problema de tratamiento de las aguas residuales queda planteado como un gran reto para el sector.

Sostenibilidad financiera

Aunque a veces los bancos y agencias de desarrollo han intentado imponerlo como condición de sus préstamos, ni los sistemas operados por el SANAA ni los operadores municipales recuperan en sus tarifas el costo de operar eficientemente sus sistemas y el costo del capital invertido en ellos. En consecuencia, las tarifas son generalmente insuficientes para financiar el reemplazo de equipos y la expansión del sistema. Por el otro lado, la falta de regulación eficaz ha resultado en costos unitarios muy arriba de un nivel eficiente, resultando en problemas aún mayores de in-sostenibilidad financiera.

Costos operativos

No es sorprendente, en el contexto de los datos de personal antes mencionados, que los costos de personal en el sistema de SANAA en Tegucigalpa son muy altos, tratándose del 46% del total y contribuyendo a que los costos operativos por metro cúbico llegan a $0.13, un 45% arriba de los $0.09 reportado para la ciudad de Santiago de Chile, donde el nivel de salarios está muy arriba de Honduras. En las demás ciudades de Honduras el nivel inferior de empleo resulta en costos operativos menores, aún en ciudades con altos costos de bombeo, como San Pedro Sula y Puerto Cortés (cuadro 33).

Tarifas

Los ajustes en la tarifa del SANAA ocurren con intervalos grandes, lo cual resulta en fluctuaciones grandes en el ingreso de la empresa en términos reales, debido al impacto de la inflación (ver gráfica). Las decisiones de incrementar la tarifa son altamente politizadas, requiriendo, de hecho, la aprobación previa del Gabinete Económico. En este contexto, tal como se pudo documentar en la sección 1.6, el SANAA sobrevive con los subsidios del Gobierno.

Desde 1991 solamente se han aprobado dos aumentos en la tarifa del SANAA: uno en 1995 y uno en 2001 (cuadro 34). En ambas ocasiones, el aumento promedio autorizado ha sido inferior a la inflación del periodo relevante, lo cual representa una erosión de la tarifa en términos reales. Además, el postergar por cinco años los ajustes de tarifas en una época cuando la inflación anual está arriba del 15% en su promedio, implica una erosión muy importante en la tarifa en los años cuando no

Cuadro 34 – Tarifa de SANAA comparado con la inflación, 1990-2001

1990 1995 2001 % aumento

Agto Sept Marzo 1990-1995

1995-2001

1990-2001

Costo de 35 m3/1

14.9 29.8 60 100% 101% 302%

IPC 20.2 52.6 113.0 160% 114% 459%

Notas: 1/ Tarifa doméstica, Tegucigalpa, inc. agua y alcantarillado, en Lempiras corrientes

P r e c i o r e a l d e a g u a , S A N A A ( 3 5 m 3 , c o n s u m o d o m e s t i c o )

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1

Lps de 1990


ESA Consultores 89

se implementan ajustes.

Los sistemas municipales tienden aún más que el SANAA a cobrar tarifas bajas, con la consecuencia de verter los beneficios de su desempeño superior en materia costos por su débil cumplimiento en el lado de ingresos. Una posible explicación de ello es el peso relativamente importante de la tarifa de agua en el Plan de Arbitrios de una municipalidad, el cual hace que atrae mucha atención política. Como resultado, la disponibilidad total de recursos (la suma de subsidios más tarifas por conexión) es generalmente más baja en los sistemas municipales que en el SANAA y el resultado muchas veces es un servicio inferior.

Para ilustrar este punto el cuadro 35 compara datos de 1997 para el desempeño financiero de siete sistemas municipales pequeños con el de seis sistemas no-metropolitanos operados por el SANAA y tres sistemas comunitarios. En los sistemas municipales el ingreso de tarifas es generalmente inferior a los sistemas del SANAA y es aún inferior a los sistemas comunitarios.41.

Aún con las deficiencias arriba mencionadas, la regulación de tarifas al nivel nacional resulta menos sujeto a la “captura política” que son las tarifas en los sistemas municipales. El SANAA cobra más por su agua, comparado con la mayoría de los proveedores municipales y por ello su desempeño financiero es superior. Desafortunadamente, tal como se constató en secciones anteriores, el ingreso superior del SANAA todavía se traduce en parte en empleo supernumerario, aún cuando ha habido una mejora en años recientes. Lo cual sugiere que el SANAA padece todavía de “captura por los empleados” de una parte de las rentas del sistema.

Política del Gobierno y la estrategia de modernización del sector.

La reforma de la legislación sectorial

Se pudo constatar en las secciones anteriores que el desempeño de los sistemas urbanos, con muy pocas excepciones, es desalentador en

41 . Un estudio similar hecho en 1996 reveló un esfuerzo tarifario muy similar para los sistemas no-metropolitanos del SANAA y sistemas municipales. Sin embargo, la regionalización del SANAA resultó en una mejora sensible en la colección de tarifas porque se les permitió a las regiones retener el ingreso resultante. Ver Walker et al, 1996.

Cuadro 35. Indicadores de desempeño financiero para sistemas de agua no metropolitanos, 1997 Siete

sistemas municipales

Seis sistemas SANAA

Tres sistemas

comunitarios

Salario anual promedio L. 22,450 L. 26,217 n/a

Ingreso mensual de tarifas por conexión

L. 11.60 L. 23.70 L. 14.20

Nota: Tasa de cambio: L.13 = US$1. Fuente: ESA Consultores y FRISA Engineering, 1998.

Recuadro 4 - La regulación, la municipalización y la autonomía

En materia de regulación económica, ni los operadores municipales ni el SANAA se sometan actualmente a una regulación suficiente para obligar al operador a ser eficiente y garantizar a los usuarios el derecho de conectarse y un servicio decente.

De manera similar, no existe requisito alguno para que el operador recupere en la tarifa los costos de capital, para poder financiar el reemplazo de equipos y la expansión del sistema. Ni el SANAA ni los municipios han estado dispuestos a auto-regularse en estos sentidos.

Las municipalidades han presionado para que no estén sujetos a regulación por una autoridad nacional, bajo el argumento que tienen autonomía bajo la Ley de Municipalidades. Plantearon que son responsables directamente ante sus poblaciones respectivas y que su rendición de cuentas (“accountability”) se debe limitar al proceso electoral local.

Sin embargo, legalmente este punto parece débil ya que el SANAA también goza del estatus de “ente autónomo” pero nunca ha tenido el derecho a establecer su propia tarifa.


ESA Consultores 90

cuanto a la eficiencia, la calidad y sostenibilidad financiera de sus servicios. Para corregir estos problemas, hace falta nueva legislación para aclarar la responsabilidad para políticas y planificación, determinar las pautas generales para la organización y financiamiento del sector y establecer un marco adecuado para su regulación. Sin embargo no ha sido fácil llegar a acuerdos concretos sobre la implementación de una reforma.

Desde 1994 han habido debates en torno al tema de modernización, centrado en la propuesta de municipalización de los servicios y el establecimiento de una oficina nacional de regulación. En 1995-96 un esfuerzo para promover una reforma sectorial fracasó, debido a la resistencia del SANAA ante la municipalización de sus servicios y la indisposición de las municipalidades a ser sometidas a la regulación económica por una oficina nacional.

Como alternativa a la reforma propuesta, en 1995 el SANAA implementó una desconcentración administrativa, a través de sus siete oficinas regionales. Sin embargo, esta iniciativa no resolvió todos los problemas estructurales identificados en la sección anterior.

En el 2000 el Gobierno remitió al Congreso un nuevo proyecto de Ley marco que es apoyado por la Gerencia General del SANAA y de la asociación municipal, AHMON. Esta ley establecería una Subsecretaría en la SSP a cargo de política sectorial, que plantea la transferencia gradual de los sistemas del SANAA al control municipal, para que las municipalidades sean las concedentes de este servicio y promueva la adopción de modalidades indirectas de provisión de los servicios, vía concesiones, arrendamientos, contratos de operación y similares, según fuera apropiado para cada caso. La ley crea un ente regulador como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación (que rige en el sector municipal). En este nuevo marco el SANAA se mantendría como un ente de apoyo técnico en el sector y encargado del desarrollo de la cobertura rural.42

La reforma “desde abajo”

Hasta 1999 todos los sistemas municipales y del SANAA fueron operados directamente por sus respectivos dueños. Sin embargo, pendiente la aprobación de la ley, algunas ciudades han demostrado que es posible avanzar con la reorganización de los servicios y la participación privada aún en el contexto de la legislación vigente.

Varias ciudades medianas (por ejemplo, Choluteca) han establecido empresas municipales de agua, arreglo que busca aumentar minimizar la interferencia de la corporación municipal. En Puerto Cortés, el sistema de agua y saneamiento se ha “corporatizado” mediante la formación de una Sociedad Anónima, propiedad mayoritaria de la municipalidad, la cual está operando con un contrato de arrendamiento de 5 años y debe pagar un “canon” al Fondo Municipal de Agua y Saneamiento (administrado por un fiduciario) para cubrir el costo de capital y obligaciones de servicio de deuda. Se espera fortalecer la gestión y proteger el sistema de interferencia política arbitraria. La municipalidad tiene la intención de vender una mayoría de las acciones a particulares, sin embargo, los detalles de este proceso no se han definido.

42 De acuerdo con la información suministrada por el SANAA en septiembre 2001 el CIEL – ente asesor técnico del Congreso Nacional - planteó reformar el proyecto de ley para reubicar la regulación afuera de la Secretaría de Gobernación, dejándolo a cargo de una secretaria técnica dependencia de la CNSSP, actualmente encargada de la regulación del SANAA. Por otra parte, CIEL ha propuesto abolir la creación de una Subsecretaría de Salud para agua y saneamiento, sin embargo dicha Secretaría siempre mantendrá las mismas atribuciones respecto de las políticas del sector.


ESA Consultores 91

Aprovechando la Ley de Concesiones de 1999, en octubre del 2000, la municipalidad de San Pedro Sula otorgó una concesión por 25 años a Aguas de San Pedro, propiedad de una empresa de agua italiana. Esta fue la primera operación de su tipo en el país. La gestión exitosa de esta operación fue por la transparencia del proceso y el diseño cuidadoso de las metas de expansión para evitar un aumento en la tarifa coincidental con la privatización (ver recuadro.) En el futuro habrá oportunidad para operaciones similares en algunas ciudades grandes, incluyendo Tegucigalpa.

Recomendaciones de políticas

Aprobar la ley marco

La aprobación de la Ley marco indicará un gran avance, porque resolverá el asunto de quien va a ser el concedente en el sector y establecerá la separación de funciones entre políticas, operación y regulación de los servicios.

Planificación sectorial

Es urgente desarrollar un plan nacional para agua y saneamiento con el apoyo de los sistemas de información adecuados para informar la toma de decisiones al respecto. Dicho plan debe señalar las metas de cobertura y calidad de servicios y como se utilizarán los fondos públicos y cual sería el papel del financiamiento privado para cumplir con dichas metas.

En cuanto a la ubicación de la función de política sectorial, existe la preocupación que la remisión del sector a una Subsecretaría en la SSP podría constituir una pérdida de jerarquía en el futuro y reducir la capacidad del sector para negociar acceso a financiamiento. Por otra parte, la Secretaría de Salud Pública (SSP) tendrá que considerar el sector agua y saneamiento

Recuadro 5 - La concesión del agua de San Pedro Sula

La concesión del sistema de agua de San Pedro Sula, aprobada en el 2000, es un ejemplo de lo que se puede lograr si el diseño de una concesión refleja las preferencias locales.

A diferencia de otros esquemas de concesiones del sector agua en Centroamérica - como el que fracasó en Panamá en 1997 - la concesión de San Pedro Sula dará la prioridad en el corto plazo de obtener mejoras en la eficiencia, en vez de plantear, en forma inmediata, nuevas y grandes inversiones.

Esto ocurrió porque los políticos a cargo del proceso no estaban dispuestos a apoyar un plan que involucrara un incremento significativo en la tarifa. Como resultado, aún cuando la tarifa existente es baja, comparada con los parámetros internacionales, con la concesión bajará más para muchos consumidores. Por ejemplo, un hogar que consume 35 metros cúbicos de agua por mes, ahora pagará US$0.09 por metro, comparado con US$0.11 anteriormente. Solamente los consumidores de más de 50 metros cúbicos por mes pagarán más.

Para incrementar sus ingresos, el concesionario dependerá de mejoras en la medición y cobranzas. Actualmente, muchos hogares sin medición de su consumo, cuyas facturas se basan en volumenes estimados, no pagan por todo el agua que consumen. La expansión de la cobertura de agua y alcantarillado también traerá ingresos adicionales para el concesionario.

Otra característica importante de la concesión, es que las inversiones requeridas bajo la concesión, estimadas en $200 millones durante 30 años, son indicativas y no contractuales. Las metas por mejoras al servicio son una obligación que se estipula en el contrato. En los primeros cinco años las metas son 100% de cobertura de agua, 100% micro-medición del consumo de agua y 100% cobertura de alcantarillado.

La meta de mayor costo, el tratamiento de las aguas negras, no entra en vigencia, sino hasta dentro de ocho años y también se contempla una revisión de tarifas antes de esta fecha. Se espera que, después de cinco años, la concesión haya establecido su credibilidad, por haber transformado las mejoras en eficiencia de los servicios sin la necesidad de aumentos en las tarifas en términos reales. Será, entonces, más fácil promover una discusión pública sobre la necesidad de tarifas más altas para financiar el tratamiento de las aguas servidas.


ESA Consultores 92

como un adjunto a los programas de salud y tiene dificultades para enfocarlo como una industria proveedora de servicios económicos – enfoque necesario para lograr la eficiencia y dinamismo necesario en el sector urbano. Por estos motivos, Honduras debe considerar la reubicación de planificación y política sectorial en una nueva Secretaría de Energía y Agua.

Tarifas sostenibles

Una nueva mentalidad en materia de tarifas sostenibles es un sine qua non para el sector. Las tarifas, generalmente, deben recuperar el costo pleno de operar un servicio eficiente, cuya especificación técnica debe ser determinada tomando en cuenta las preferencias de los usuarios y su disposición a pagar por los servicios.

Regulación

Existe sensibilidad en el sector municipal ante la imposición de regulación por una oficina del Gobierno Central. La regulación debe percibirse por los operadores municipales como una fuente de apoyo técnico para establecer costos eficientes y determinar la tarifa necesaria para cubrirlos. Sin embargo, el regulador no debe imponer tarifas mínimas, limitándose a establecer tarifas máximas para garantizar los derechos de los usuarios y protegerlos contra la “captura política”.

Por otra parte, de aceptarse la recomendación del presente estudio respecto a la conveniencia de establecer un ente regulador único para electricidad, agua y telecomunicaciones, la función de regulación del sector debe ser reasignada al mismo.

Agua y saneamiento rural

Honduras debe desarrollar un plan de expansión de cobertura de agua y saneamiento incluyendo la identificación de fuentes de financiamiento. Es necesario resolver el asunto de la propiedad de los sistemas construidos por el SANAA y asignar recursos para mantener los sistemas de asistencia técnica financiado en el pasado con programas de inversión (como los TOM del proyecto PRASSAR.)

Ciudades grandes

En las ciudades grandes, las empresas independientes deben operar los servicios, normalmente bajo concesiones y sometidas a la regulación moderna. Una estrategia que ofrece mejoras significativas en el servicio sin incrementos severos de las tarifas es el que tiene más posibilidades de éxito. Lo mismo llama a un enfoque cauteloso hacia el dimensionamiento de los programas de capital. Las inversiones co-financiadas con fondos públicos (Banco Mundial, BID) o cuasi-públicas (IFC o IIC), junto con capital privado también ayudarían para mantener el costo promedio del capital en niveles razonables y permitir que la tarifa se mantenga en un nivel aceptable.

Tegucigalpa

Para el caso de Tegucigalpa, la mejor opción es una concesión a un operador internacional; posibilidad que sería fortalecida con la legislación inminente de la nueva ley sectorial. Cabe enfatizar que Tegucigalpa tiene un déficit de inversión muy grande, comparado con la situación que existía en San Pedro Sula. Hay necesidades urgentes en materia de sistemas de producción de agua y colección y tratamiento de aguas servidas, en parte, por el impacto del huracán Mitch. La ciudad enfrenta la necesidad de desarrollar fuentes de agua cada vez más distantes con crecientes costos de inversión y operación. Para moderar el ajuste en tarifas se debe incorporar en el financiamiento de la concesión de Tegucigalpa un componente de capital de


ESA Consultores 93

fuentes públicas, pero con una tasa de interés no subsidiada (similar a lo que podría esperar pagarse si existiese un mercado de bonos municipales en el país.)

Modelos de gestión para ciudades medianas y pequeñas

Hace falta desarrollar modelos viables para la gestión de sistemas más pequeños, que no serían tan interesantes para operadores internacionales. Una opción es la gestión multi-municipal, con satélites centrados en ciudades grandes, donde hay un operador internacional establecido. Esta posibilidad ya es real en el Valle de Sula.

Otra posible opción son contratos a empresas privadas para llevar a cabo paquetes de inversión y la posterior gestión de servicios durante un período determinado, derivando una parte de su retribución de la tarifa y asumiendo el riesgo comercial correspondiente. Este tipo de contratos se podrían asignar sobre la base del subsidio mínimo requerido (ver recuadro.)

Financiamiento del sector municipal y comunal

Al margen de la forma de organización para la provisión de servicios, es importante también buscar un modelo sostenible de financiamiento que vincule las decisiones sobre la selección de tecnología y las características del servicio con la capacidad financiera de los sistemas y disponibilidad a pagar de los usuarios. El BID ha acordado con el Gobierno un nuevo proyecto para agua y saneamiento en ciudades intermedias que establece un fondo nacional para financiar inversiones, pero vincula los montos a ser prestados con la demostrada capacidad de pago del sistema.


En el sector urbano, la política sectorial debería dar prioridad a mejoras en la cobertura en áreas marginales y la racionalización de ineficiencias en los sistemas de producción y distribución y el desarrollo de sistemas de alcantarillado y tratamiento de aguas servidas. El sector privado puede jugar un papel crucial en este proceso, tanto como operador y como fuente de financiamiento. Cabe destacar que, en el corto plazo,. existe la posibilidad de una concesión del sistema de agua y alcantarillado de Tegucigalpa.

En las ciudades medianas y pequeñas, las empresas privadas podrían jugar un papel importante como operadores de los servicios. Sin embargo, los fondos públicos continuarán siendo esenciales para financiar las necesidades de capital del sector. Debido al impacto en la pobreza que ocasionan los aumentos en la cobertura de agua y saneamiento, se sugiere que estos debería ser un uso prioritario de los recursos públicos. No obstante, debe ser una prioridad alta

Recuadro 6 - Economizando la inversión pública en sistemas de agua – Experiencia

de Colombia

Nuevos mecanismos para combinar la contratación de obras con la operación posterior del sistema pueden ofrecer beneficios importantes en el sector de agua.

Un proyecto de agua del Banco Mundial en Colombia contrata a empresas privadas para expandir y readecuar los sistemas de agua de ciudades pequeñas e intermedios y operar el sistema en su totalidad para un periodo determinado, asumiendo el riesgo comercial. En este modelo el inversionista deriva parte de su remuneración de la tarifa aplicada durante el periodo de su operación.

Este es un tipo de contrato BOT (Build Operate and Transfer). Sin embargo, no se utiliza capital privado (el cual resulta muchas veces muy caro). Sino, se asigna el contrato con fondos públicos al oferente quien ofrece el costo menor para la obra, habida cuenta de la tarifa que se le permitirá cobrar para operar el sistema (el cual se declararía en la licitación). De esta manera se puede minimizar el costo de la inversión pública inicial además de incentivar una construcción bien hecha debido a que el constructor tendrá responsabilidad para operarla posteriormente.


ESA Consultores 94

establecer mecanismos para garantizar la eficiencia y establecer tarifas adecuadas. Esto, a la vez, abrirá el camino para poder utilizar en el futuro las fuentes privadas de financiamiento.

Las inversiones públicas en dichos sistemas deberán ser condicionadas en la recuperación total de sus costos (incluyendo operación y mantenimiento, consumo de capital e intereses) y en cumplir con indicadores de rendimiento que empujen al operario hacia la viabilidad financiera. Esto abrirá la posibilidad de acceso a los mercados de capital nacionales e internacionales en el futuro. El Gobierno y el BID han adoptado esta estrategia para un nuevo préstamo para agua y saneamiento municipal, el cual apoyará a 21 ciudades, comenzando en el 2001.

En el sector rural, hace falta ampliar la cobertura de agua y saneamiento en las comunidades dispersas bajo la gestión de organizaciones privadas-comunitarias en una óptica de cooperación pública-privada. Se debe dar una alta prioridad a las inversiones destinadas para este fin dentro del PRSP y en el marco nacional de planificación, utilizando modelos sostenibles basados en la comunidad, con asistencia técnica de ONGs. El FHIS está desarrollando un modelo para intervenir en dichas comunidades como parte de su nuevo proyecto con el Banco Mundial.


ESA Consultores 95

2.3 Electricidad

2.3.1 Resumen

En años recientes, Honduras ha experimentado un aumento importante en la cobertura de energía eléctrica, hecho posible por aumentos en la capacidad de generación privada y expansiones de la red de distribución. Para finales del 2001 se proyecta que la cobertura oficial llegará al 62% de los hogares, comparado con el 33% en 1989 y la cobertura total (incluyendo conexiones ilegales) estará en el rango del 75% al 80%.

La capacidad instalada aumentó en un 20% entre 1995 y 1999, permitiendo enfrentar un aumento en la demanda de 5.6% anual. Ello se logró a través de plantas térmicas privadas, amparados por Acuerdos de Compra de Potencia (Power Purchase Agreements, PPAs) con la ENEE. Sin embargo, la disponibilidad de capacidad es baja relacionada con la demanda máxima del sistema. Cuando una planta importante no puede funcionar, los racionamientos suelen ser necesarios.

Los contratos PPA son relativamente caros, con un costo promedio de $0.087/kwh en junio del 2001. Ello se debe, en parte, a la insuficiencia de la competencia en las licitaciones y en parte al tamaño relativamente pequeño de las plantas solicitadas, de 80 MW o menos, lo cual hace imposible aprovechar las economías de escala de las plantas de ciclo combinado. Sin embargo, los PPAs recientes ha sido más baratos, con valores de $0.071/kwh, comparado con contratos anteriores de hasta $0.166. La ENEE prevé que toda la expansión de capacidad a futuro – tanto térmica como hídrica – se hará con capital privado.

La sostenibilidad financiera del sector fue mejorada en los noventa, debido a la reducción de costos y la implementación de tarifas mayores, bajo la Ley Marco de Energía Eléctrica de 1994. En materia de costos, el número de empleados por cien mil conexiones bajó desde 739 en 1994 hasta 478 en el 2001 y las pérdidas de energía se han reducido desde el 29.4% en 1995 hasta un 18.5% en 2001. La “terciarización” de la lectura de medidores, facturación y cobranza ha contribuido a estos avances.

La Ley Marco plantea que las tarifas deben reflejar los costos marginales del sistema. Autoriza una estructura de tarifas escalonada, con subsidios cruzados entre consumidores altos y bajos, lo cual es económicamente ineficiente. El total recaudado ha sido suficiente para cubrir los costos de la ENEE (incluyendo el servicio de deuda externa) y además permitir que la empresa reduzca su deuda histórica con el Estado, desde $38 millones en 1994 hasta $25 millones en el 2001. Sin embargo, la tarifa no cubre el costo económico total de los servicios. Es especialmente deficiente para distribución. La tasa de retorno sobre los activos netos de la ENEE de 3.3% (2000) es baja comparado con la meta acordada con el Banco Mundial y el BID del 8%. En este contexto, los excedentes financieros de la ENEE se deben a la baja tasa de inversión en años recientes.

El sector recibe dos subsidios importantes. Desde 1997, el Gobierno asigna un subsidio directo al consumo doméstico hasta 300 kwh/mes, con un costo anual al fisco de US $18 millones, monto que equivale el 7% de la facturación total de la ENEE. Su distribución favorece, principalmente, los hogares no pobres (la clase media urbana).

Por otra parte, la expansión de la red en comunidades rurales se ha financiado en gran parte con subvenciones de capital de los países donantes externos y del Gobierno Central. El total invertido en estos programas es US $23.5 millones entre 1997-2000. Este subsidio a las nuevas


ESA Consultores 96

conexiones es más equitativo que el subsidio al consumo; sin embargo, el costo por conexión es alto, porque se atienden a comunidades densamente pobladas. Además, las conexiones nuevas generalmente consumen bajos volúmenes y la tarifa no cubre el costo variable del suministro, lo cual implica pérdidas para ENEE. La expansión implica, también, futuros aumentos en el subsidio al consumo pagado por el Gobierno Central.

La Ley Marco existente (con sus reformas posteriores) contempla la separación de funciones de política sectorial (asignado al Gabinete Energético), la regulación (asignada a la Comisión Nacional de Energía (CNE), adscrita a la SERNA) y la producción de servicios (ENEE y empresas privadas.) La Ley propuso la privatización de la distribución. Sin embargo, esto nunca fue implementado, debido en parte a limitantes en el marco legal (entre otros, ventajas desleales para los fondos de pensiones nacionales) y en parte a la falta de voluntad política para tal fin.

En consecuencia, el sector sigue siendo un monopolio estatal, verticalmente integrado. La ENEE es dueño de la generación hídrica, la transmisión y distribución y opera el Centro de Despacho. La ENEE también controla la generación privadas vía los PPAs. Sin dudas, esta estructura limita la capacidad de Honduras para aprovechar las mejoras en eficiencia disponible a través de la liberalización y privatización de los mercados energéticos.

Para corregir estos problemas el Gobierno, con el apoyo del Banco Mundial y el BID, planteó desde 1999 una nueva Ley Marco. La nueva Ley fomentará la oferta privada de energía eléctrica vía la creación de un mercado mayorista para la compra-venta directa de energía entre los generadores y distribuidores y facilitará la privatización de la distribución con la creación de tres empresas regionales de distribución. La versión original de la Ley abrió la posible privatización de la transmisión y de las plantas hídricas estatales; sin embargo, el proyecto fue reformado en el Congreso para excluir estas opciones.

De acuerdo con la propuesta, el sistema de tarifas ya no contendrá subsidios cruzados. El monto a pagar se determinará por la suma de los respectivos costos de generación determinados por el mercado y de la transmisión y distribución, estos dos bajo la supervisión del regulador. Cualquier subsidio tendrá que ser aplicado directamente con fondos del Estado.

La propuesta de ley también planteó fortalecer la regulación con cambios en el nombramiento y rotación de los comisionados para aumentar su independencia del Ejecutivo. Se esperaba que la competencia en la generación, junto con la configuración de un ente regulador fuerte para asegurar la eficiencia de las empresas de distribución, resultaría en grandes beneficios para los consumidores.

El proyecto de Ley provocó una controversia. Hubo fuerte oposición “popular” a la privatización de los sistemas de distribución, generación y transmisión, además hubo preocupación sobre los resultados observados de la operación de mercados mayoristas en el vecino país, El Salvador. Estos factores alentaron la aprobación de la ley en el Congreso. Después de tardar más de un año en aprobar la mitad de las cláusulas, el proyecto de ley fue finalmente abandonado en julio del 2001. Se consideró que los cambios hechos en el Congreso mediante el proceso de aprobación habían alterado en forma importante la coherencia del proyecto y que el ambiente electoral del resto del 2001 tampoco sería propicio para asegurar un resultado adecuado. Se prefirió remitir la reforma al siguiente Gobierno que tomo posesión en enero del 2002.

Al replantear su estrategia de reforma, tomando en cuenta la experiencia reciente, el presente estudio recomienda que Honduras de prioridad al fortalecimiento de las funciones de políticas


ESA Consultores 97

y regulación sectorial y la privatización de la distribución. Para establecer un liderazgo adecuado en el sector – y evitar conflictos de interés con la función de control ambiental de la SERNA - se recomienda la creación de una Secretaría de Energía (que podría extenderse también a atender el sector de agua.) Para establecer una regulación adecuada se recomienda crear un ente multi-sectorial con provisiones claras para su financiamiento basado en una “tasa regulatoria” pagadera por los usuarios finales y con procedimientos para el nombramiento de los comisionados, adecuados para aislar el ente contra interferencia política. Para avanzar con la reestructuración del sector se debe privatizar en el más corto plazo la distribución.

Para seguir avanzando con la cobertura, pero con costos de subsidio reducidos, se debe establecer un Fondo de Electrificación que asigne sus recursos sobre la base de apoyar propuestas con el monto menor de subsidio requerido; y para evitar distorsiones en la selección de tecnología pa ra atender las poblaciones aisladas, se deben desarrollar opciones de solución fuera de red las cuales también puedan optar en los mismos términos para subsidios. El subsidio a la demanda debe ser abolido o severamente restringido.

En cuanto a la arquitectura del mercado de generación, no es recomendable en el corto plazo adoptar un mercado mayorista en su forma completa. En un mercado tan pequeño como es el de Honduras y donde el clima de inversiones todavía padece de limitaciones, existiría el riesgo de una insuficiencia de inversión, resultando en la necesidad de aumentos en las tarifas para racionar la demanda, no necesariamente vinculados con aumentos en los costos.

Para evitar este riesgo se recomienda que Honduras mantenga, por ahora, una planificación central de la expansión de capacidad en generación. Ello podría ser implementado a través de contratos de capacidad, administrados por una asociación obligatoria de las empresas privadas que son generadoras de energía, bajo la supervisión del regulador. Este sistema garantizará una oferta suficiente para enfrentar la demanda y prevendrá la inestabilidad de tarifas, la cual ha socavado la sostenibilidad de la reforma en otros países. Se sugiere postergar la implementación de un mercado mayorista completo hasta cuando se haya consolidado la integración del mercado centroamericano, que sería de suficiente escala para evitar los problemas mencionados.

2.3.2 Principales instituciones del sector

Similar a la mayoría de los países de América Latina, la energía eléctrica ha sido durante 50 años un servicio público, propiedad del Estado, con derechos exclusivos para la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE) en la generación, transmisión y distribución de la electricidad, incluso su comercio internacional.

La Ley Marco del sector, aprobada en 1994, fue diseñada para abrir el mercado para la generación privada, para complementar a las plantas hidroeléctricas propiedad del Estado y amparar la privatización del sistema de distribución. Desde entonces, la generación térmica privada ha crecido rápidamente y en 1999 esta representó el 45% de la capacidad instalada y el 37% de la producción total de energía.

El proceso de fortalecimiento del sector inició a principios de los noventa bajo la tutela de la Comisión Nacional Supervisora de Servicios Públicos (CNSSP), ente que estableció un contrato-plan para la ENEE, estipulando metas de rendimiento. La Ley Marco de 1994 creó un ente rector de la política sectorial, llamado el Gabinete Energético, y un ente regulador especializado, la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE.) En 1997 se modificó la ley para fortalecer el control del Ejecutivo sobre el Regulador y el nombre de éste se cambió a


ESA Consultores 98

Comisión Nacional de Energía (CNE.) Con la reforma de la administración pública en 1997, la nueva Secretaría de Ambiente y Recursos Naturales (SERNA) asume el liderazgo del sector; la Comisión Nacional de Energía (CNE) se convierte en un ente desconcentrado de la misma. Ello plantea un posible conflicto de interés ya que SERNA es responsable del control ambiental, convirtiéndose en juez y parte en la aprobación de nuevos proyectos eléctricos.

La Ley Marco de 1994 estipuló que la tarifa debe basarse en costos (el marginal de corto plazo43) de la ENEE y que este publicara en cada factura la cantidad de subsidio asignado, si hubiera. Desde 1997, los abonados que consumen menos de 300 Kwh han recibido subsidios directos del Gobierno, presupuestado para el 2001 en L.280 millones (US$18 millones.)

A pesar de la intención de privatización en la Ley Marco, el sistema de distribución todavía permanece en manos de la ENEE. Lo único que la ENEE ha hecho al respecto es crear una separación administrativa interna entre las regiones, Centro Sur, Nor-Occidente y Literal Atlántico. Entre los obstáculos a la privatización se destacan: la prioridad dada en la ley a favor de los fondos de pensiones nacionales y sindicatos como compradores potenciales, y la ausencia en Honduras (hasta el 2000) de una ley que permitía que los laudos arbitrales internacionales tengan vigencia legal en el país. Estos factores lo hicieron arriesgado para empresas privadas potencialmente interesadas en participar en la licitación de una concesión de distribución. Por otra parte, la falta de claridad en la Ley Marco en cuanto al futuro funcionamiento de los mercados de energía constituye otra fuente de incertidumbre para potenciales compradores de las concesiones de distribución. Por estos motivos se planteó desde 1998 la necesidad de volver a reformar la legislación sectorial, antes de proceder a la privatización de distribución.

Desafortunadamente, es valido preguntar si ha existido una voluntad política para proceder con la nueva reforma. El proceso se manejó por una Comisión Especial nombrada por el Gabinete Energético, ubicado en el CCP. El Secretario Técnico fue un funcionario prestado del Banco Mundial. Ningún Ministro asumió un papel de liderazgo y cuando el permiso del Secretario Técnico caducó, este no fue sustituido, efectivamente dejando sin timón la gestión de la reforma. Después de más de un año en el Congreso, solamente 50% de las cláusulas de la nueva ley se habían aprobadas, además esta había sufrido algunos cambios importantes (entre ellos: la prohibición de la futura privatización de la transmisión o las plantas hídricas estatales.) Con elecciones presidenciales inminentes en noviembre del 2001, la discusión en el Congreso Nacional de la reforma de la Ley Marco, fue suspendida definitivamente en julio del 2001.


Cobertura y acceso

La cobertura de energía eléctrica (conexiones individuales y legales) han incrementado en forma importante durante la década pasada. Entre 1989-99 el número de conexiones creció desde 284,000 hasta 618,000, una tasa de crecimiento anual del 8% (cuadro 36). Ello permitió que la cobertura creciera en un ritmo estable del 2% por año, desde el 33% de los hogares en 1989 hasta 52% en 1999. Esta era todavía entre los más bajos niveles de cobertura formal del continente, con el 42% de la población no conectada oficialmente a la red pública

43 La Ley así dice, pero en la práctica la fórmula utilizada para calcular el monto tiene componentes de costos de capital de proyectos marginales y por ello se debería considerar un costo marginal a largo plazo.


ESA Consultores 99

Los datos de la CEPAL confirman que la cobertura oficial en Honduras es una de las más bajas en América Central – solamente Nicaragua tuvo una cobertura inferior en 1999 (cuadro 37.) Cabe mencionar que hay una correlación entre el nivel de electrificación de los países de la región y sus ingresos per capita y también con la densidad de la población, factor que incide en forma importante en el costo per capita de la electrificación.

Sin embargo, al igual como en muchos otros países, las estadísticas oficiales de la ENEE sub-estiman la cobertura real, debido a la alta incidencia de conexiones ilegales a la red en los barrios marginales de las ciudades principales. La encuesta de hogares (EPHPM) estimaba la cobertura global en 69% en 1999, o sea, 17% arriba de la cifra dada por la ENEE para la cobertura formal.

La expansión de cobertura fue posibilitada por la construcción de la represa Francisco Morazán (El Cajón) en los ochenta y enseguida, la expansión en la generación térmica privada en los noventa, junto con programas de ampliación de la red de distribución (electrificación rural.)

El Gobierno actual ha emprendido un programa fuerte de electrificación y de oficialización de los servicios informales. Según las proyecciones de la ENEE, la cobertura formal llegará hasta un 62% para finales del año 2001, comparado con 50% en 1997, una aceleración de la tendencia histórica de electrificación.

Para lograrlo se tendrá que establecer 175,000 nuevas conexiones en cuatro años con una tasa de crecimiento de conexiones de 9.5% anual, comparado con la tendencia histórica del 8%. Considerando el alto número de conexiones informales y colectivas, la cobertura total para finales de 2001 estará en el rango del 75% al 80% de los hogares, cifra no lejos del promedio regional de América Latina del 82%.

Factores que inciden en el acceso

Al igual como en el caso del agua, existe una marcada correlación entre el acceso al servicio y los ingresos del hogar (cuadro 38). La cobertura es solamente del 30% para el quintil más pobre, comparado con el 93% en el quintil superior. A diferencia

Cuadro 36 –Cobertura formal de energía eléctrica, 1989-2001

Año Hogares ENEE clientes

Cobertura, % de hogares

1989 851,201 284,117 33 1990 879,482 307,827 35

1991 908,688 326,339 36

1992 938,817 353,811 38

1993 970,055 387,646 40

1994 1,002,218 432,346 43

1995 1,009,802 455,344 45

1996 1,036,694 490,680 47

1997 1,063,726 529,340 50

1998 1,169,974 586,801 50

1999 1,195,341 617,982 52 2000/p 1,197,815 671,563 55

2001/p 1,230,391 762,842 62

Crecimiento de conexiones % por año

1989-1997 8.0

1998-2001 / p 9.5

Fuente: ENEE. Nota: P = Proyección

Cuadro 37 - Cobertura formal de energía eléctrica en América Central y Panamá, 1999

Costa Rica

El Sal-vador

Guate-mala

Hon-duras

Nica-ragua

Pana-má

% de hogares 95 73 65 56 47 65

Fuente: CEPAL, cifras preliminares.

Corelación entre cobertura de electricidad e ingreso por capita

a nivel departamental

R2 = 0 . 4 4 1 8

400

600

800

1000

1200

1400

0 2 0 4 0 6 0 8 0 100

Cober tura % de v i v iendas

Ingr

eso

por

capi

ta,

mar

zo19

99, L

ps


ESA Consultores 100

del agua, pocos hogares pobres han establecido un suministro privado de electricidad, ya sea individual- o colectivamente. A nivel nacional, menos de 0.5% de los hogares cuentan con sistemas privados; en las áreas rurales, un 2% de hogares los tienen. Un factor clave para determinar el acceso a la energía eléctrica es contar con una ubicación urbana. Un 92% de los hogares urbanos están conectados a la red, comparado con el 49% en las áreas rurales.

La distribución geográfica del servicio refleja la dificultad de llevar servicios de red a los lugares más remotos. Los departamentos de Gracias a Dios, Lempira e Intibucá tienen las coberturas más bajas del 4%, 9% y 18%, respectivamente, comparado con el 80% para Francisco Morazán y Cortés. En general, los lugares con menor cobertura, son los con ingresos inferiores y hay una clara correlación entre cobertura de electricidad e ingresos per capita (ver gráfica.)

Valor del acceso a los servicios de electricidad

Análisis de los datos de alquileres en la encuesta de hogares semestral del Gobierno (EPHPM) sugiere que el acceso a energía eléctrica vale aproximadamente siete por ciento del ingreso per cápita de los hogares en el quintil inferior de la distribución de ingresos (World Bank, 2000: Table 3.6.)

Balance entre capacidad y demanda

La demanda total en el 2000 se estimó en 4,076 GWh, creciendo a un ritmo de 5.6% al año, cerca del promedio regional para América Latina. La situación de suministro de electricidad ha mejorado notablemente desde 1994, año cuando hubo fuertes programas de recortes en la reserva hídrica de la represa Francisco Morazán, a causa del impacto de la larga sequía del fenómeno natural “El Niño” (cuadro 39.). La mejora se debe a un incremento en la capacidad (la cantidad máxima de potencia que se puede suministrar por todas las plantas trabajando juntas la vez) y una reducción en las pérdidas de distribución (que bajó desde el 29.4% en 1995 hasta el 21% en 1999 y 18.5% en el 2001.) Cabe subrayar, que una parte importante de las pérdidas no son técnicas, más bien son hurtos de energía. Queda también muy clara la creciente importancia de la generación privada la cual alcanzó el 37% en 1999. Sin embargo, Honduras en el mismo año también tuvo que importar 136 GWh (3.8% del total de energía disponible).

Similar a otros países de la región centroamericana, Honduras tiene un factor de carga (la relación entre demanda medio y demanda máxima) relativamente bajo (60.5% en 1999). La

Cuadro 38-Acceso a electricidad por quintil, 1999 Quintiles % de hogares Total 1 2 3 4 5

Nacional Ninguno 30 70 40 23 13 6

ENEE 69 30 59 76 86 93

Privado colectivo 0 0 0 0 1 0

Privado individual 0.5 0.3 0.2 0.2 0.6 1.3

Areas urbanas Ninguno 7 24 9 3 1 0

ENEE 92 76 90 97 99 100


Privado individual 0 0 0 0 0 0

Áreas rurales

Ninguno 49 78 55 48 37 25

ENEE 49 21 44 50 60 67


Privado individual 2 0 0 0 2 7

Fuente EPHPM marzo 1999


ESA Consultores 101

demanda pico fue 661 MW comparado con la demanda promedio de 406 MW; y la demanda mínima baja hasta 260 MW. Ello implica una tasa baja de ocupación de la infraestructura, que conlleva un costo muy significativo. En consecuencia, la gestión y remuneración de capacidad se plantea como un tema importante. Cuadro 39 - Capacidad y demanda en el sistema eléctrico de Honduras 1980-99

Capacidad instalada

Demanda máxima

Factor de

carga Generación neta (GWh)

Participa-ción

privada

Importa-ción neta

Energía disponbile

Auto produc-

ción Ventas Pérdidas

MW MW % Pub. Priv. Total % GWh GWh GWh GWh %

1980 207.8 156 63.3 854 1 855 0.1 9.3 864 0 759 12.1 1985 560.3 220 63.5 1,346 6 1,352 0.4 -127.9 1,224 0 1,065 13.0 1990 532.6 351 63.1 2,274 0 2,274 0.0 -334.2 1,939 0 1,490 23.2 1995 755.9 504 63.0 1,915 883 2,798 31.6 -18.3 2,779 0 1,963 29.4 1996 753.0 534 64.1 2,042 1,020 3,063 33.3 -64.1 2,998 77.2 2,208 26.4 1997 729.0 605 63.3 2,127 1,074 3,201 33.6 155 3,356 74.1 2,484 26.0 1998 775.0 650 62.5 2,197 1,314 3,511 37.4 43.9 3,554 30.2 2,743 22.8 1999 906.3 661 61.5 2,175 1,253 3,428 36.5 135.7 3,564 16.6 2,815 21.0

Fuente: CEPAL

En el 2000 hubo disponibilidad de capacidad arriba de demanda máxima, excepto en enero y febrero, meses cuando la capacidad hídrica fue todavía afectada por un incendio en la central de Francisco Morazán en 1999, la cual inhabilitó sus cuatro turbinas. Hubo una reserva arriba del 10% entre marzo y agosto. Entre septiembre y diciembre la capacidad se redujo hasta 776 MW y hubo una reserva del 5%. Sin embargo, este es un nivel de reserva relativamente baja, provocando la necesidad de importaciones y a su falta, racionamientos cuando plantas importantes estén fuera de servicio.

El verano es el punto más critico, especialmente en los meses de abril y mayo, cuando las represas hídricas están en su punto más bajo. Cabe señalar que la central de Francisco Morazán es una planta “pié de presa”, llegando a perder más del 50% de su capacidad de generación máxima de 300 MW cuando el nivel de su embalse disminuye a causas de las sequías. De junio a noviembre la potencia de la represa Francisco Morazán crece y las plantas hídricas de “filo de agua” como El Níspero (las cuales generan energía del flujo libre de un río sin contar con una represa) también aportan al sistema.

Cuadro 40 – Proyección de capacidad y demanda, 2000 Capacidad por tipo Demanda Reserva

Térmica Hidro Total Margen

MW MW MW MW MW (%)

En 407 287 693 696 -3 -0.5

Feb 407 287 693 702 -9 -1.3

Mar 407 432 838 715 123 17.2

Abril 407 422 828 743 85 11.4

Mayo 384 422 806 739 67 9.1

Junio 384 432 816 728 88 12.0

Julio 384 437 821 715 106 14.8

Agot 384 437 821 716 105 14.7

Set 339 437 776 723 53 7.3

Oct 339 437 776 742 33 4.5

Nov 339 437 776 733 42 5.8

Dic 339 437 776 738 37 5.0

Fuente: ENEE


ESA Consultores 102

El cuadro 41 reporta la capacidad promedia disponible y generación total por tipo de planta para 1999. Alrededor de un 48% de la capacidad disponible es hidroeléctrica, y un 52% es térmica, en su mayoría unidades relativamente nuevas utilizando bunker y diesel. Las empresas privadas suministran 405 MW de los 473 MW total de capacidad de generación térmica. Dichas plantas son generalmente pequeñas y padecen en consecuencia de costos unitarios relativamente altos.

Cabe subrayar que el sistema tiene alta capacidad hídrica – un total de 433.5 MW en 1999 - del cuál solamente 24 MW está en plantas “filo de agua” (sin capacidad de almacenaje) que deben ser despachados automáticamente cuando disponen de potencia. Esto implica que en el invierno, la demanda de generación térmica es relativamente reducida. En 1999, el factor de planta para las plantas hídricas fue del 57.4% y para las plantas térmicas, fue solamente del 32.4%.

Para mantener el balance energético, Honduras necesitará aumentar la generación en 2,860 GWh entre el 2000 y el 2010. La ENEE proyecta que la totalidad de este aumento debe ser previsto en forma privada Las necesidades proyectadas de generación e inversión se detallan en la sección 2.3.3.

Eficiencia

El rendimiento de la ENEE como empresa comercial ha mejorado en años recientes pero en varios aspectos todavía se compara desfavorablemente con las empresas más eficientes de la región. Este hecho se ha puesto más en evidencia debido a la comparación con los rendimientos observados en los países de la región latinoamericana donde la energía ha sido privatizada, operando bajo regulaciones que incentivan mejoras en la eficiencia.

Productividad laboral

La ENEE ha registrado una mejora importante en su productividad laboral. El número de empleados por 100,000 clientes ha bajado desde 739 en 1994 hasta 478 actualmente, y en el mismo intérvalo la cantidad de energía vendida por empleado ha aumentado desde 527 Mwh por año hasta 1,014 (cuadro 42).

La cifra de 478 empleados por cada

Cuadro 41 -Capacidad, generación y factores de planta, 1999

Capacidad instalada

Generación neta

Factor de planta

MW % MWh % %

Público 501 55.2 2,175,229 63.1 50.7 Hidro 433 47.7 2,130,333 61.8 57.5 Térmica 68 7.5 44,896 1.3 7.7 Privado 406 44.8 1,269,506 36.9 36.5 Hidro 1 0.1 1,565 0.0 24.4 Térmica 405 44.7 1,267,941 36.8 36.6 Total 906 100.0 3,444,735 100.0 44.4 Hidro 433 47.8 2,131,898 61.9 57.4 Térmica 473 52.2 1,312,837 38.1 32.4 Fuente: CEPAL

Cuadro 42 - Tendencias en productividad laboral de la ENEE

Empleados Usuarios,

000 Gwh

vendido

Empeados /10,000 usuarios

MWh vendido

/empleado

1980 2485 137.9 759.3 1802 306

1985 2789 212.5 1064.8 1312 382

1994 3142 425.4 1656.8 739 527

1996 2760 484.5 2207.5 570 800

1997 2754 522 2484.3 528 902

1998 2706 566 2742.8 478 1014

Fuente: CEPAL


ESA Consultores 103

100,000 clientes compara relativamente bien con las demás empresas de energía eléctrica en América Central (cuadro 43). Es mejor que las de Nicaragua, (678) Panamá (1,023) y Costa Rica (519), y similar a El Salvador (475), pero muy inferior a Guatemala (341).

Pérdidas en distribución

La ENEE también ha mejorado su sistema de distribución, bajando las pérdidas (energía que entra a la red pero no es reflejada en ventas) desde un 29.4% en 1995 hasta un 18.5% en el 2001.. Las pérdidas técnicas en la red de alto voltaje son aproximadamente 7%, así que un 11.5% se está perdiendo en la red de distribución (entre las técnicas y no técnicas). La meta de la ENEE es reducir las perdidas en distribución hasta 8%.

Una proporción importante de las pérdidas se debe a las conexiones ilegales en los barrios marginales. Otro problema en el pasado han sido las facturas subvaloradas para clientes comerciales (producto a veces de actos de corrupción). Se espera que la terciarización de la lectura de medidores y distribución y cobranza de facturas, implementado en 1999, ayudará para reducir este problema

Cuadro 43 - Indicadores comparativos de eficiencia operativa y financiera de energía eléctrica en América Central y Panamá, 1999

Concepto Unidad Istmo Costa Rica

El Salvador

Guate-mala

Hon-duras

Nica-ragua Panamá

Empleados 23,010 4,810 4,203 4,043 2,706 2,887 4,361

Usuarios Miles 4,416 927 886 1,184 566 426 427

Empleados/ 100 mil clientes 521 519 475 341 478 678 1,023

Energía vendida por empleado/1 Mwh 820 1,130 696 867 1,014 482 730

Ingresos por usuario US$ 462 344 n.d. n.d. 379 363 762

Ingresos por kwh generado US$ 0 0.057 n.d. n.d. 0.064 0.074 0.081

Ingresos por kwh vendido US$ 0 0.064 n.d. n.d. 0.081 0.105 0.101

Pérdidas de Trans. y Distribn./2 % 16 10.6 12.1 12.5 21 30.1 19.7

Factor de carga % 62.5 65.4 62.6 55.8 61.5 62.4 67.6 Fuente: CEPAL, cifras preliminares. Notas: 1/ Son datos de 1998 excepto que el dato para El Salvador es de 1996 y para Panamá de1997. Para Costa Rica la cifra da energía vendida en 1999 por empleado de 1998. 2/ Las cifras de pérdidas para Costa Rica, El Salvador y Guatemala no son comparables con las para Honduras Nicaragua y Panamá. En los tres países primeros mencionados, las empresas nacionales (respectivamente: ICE, CEL y INDE) no manejan los sistemas de distribución en los centros principales de consumo. Las cifras reportadas en este caso captan principalmente la pérdidas en transmisión, mientras que para los otros tres países están incluidas pérdidas en distribución.

Ind icadores de product iv idad labora l de la ENEE

0

2 0 0

4 0 0

6 0 0

8 0 0

1000

1200

1400

1600

1800

2000

1980 1985 1994 1996 1997 1998

Empeados /10,000 usuarios

MWh vendido /empleado


ESA Consultores 104

Costos del sistema

Para el sistema entero (marzo del 2000) se estimó el costo marginal de corto plazo (CMCP) de la generación en $0.057 por kwh44. El CMCP se calcula por el modelo computarizado Super OLADE, operado por la ENEE quien propone el resultado a la Comisión Nacional de Energía Eléctrica para su aprobación o rechazo. La cifra de $0.057 / kwh es un promedio ponderado por todas las fuentes utilizadas, de acuerdo con su participación en la generación total45. Con el aumento paulatino en la participación térmica en la generación total, hay una tendencia de auge en el costo promedio del fluido eléctrico, el cual inevitablemente tendería a empujar hacia arriba el costo al consumidor.

Cálculo del costo marginal

El cálculo del costo marginal de corto plazo debe incluir solamente el costo incurrido cuando una planta se mande a despachar y no debe tomar en cuenta los costos de capital. Sin embargo, el cálculo del CMCP incluye un elemento para recoger los costos de inversiones nuevas a cinco años futuro, basado en los costos específicos de los proyectos actualmente en consideración. Por ello se puede considerar un indicador híbrido con elementos del costo marginal de corto plazo de las plantas actuales y el costo de largo plazo de las plantas marginales próximas a ser construidas.

Esto tiene sentido, ya que el CMCP calculado en Super OLADE sirve de base para determinar el precio a ser pagado a una empresa generadora privada, quien propone a la ENEE un proyecto bajo su propia iniciativa (por ejemplo, proyectos hídricos de baja escala) y también es utilizado para determinar el elemento del costo de generación en la tarifa al usuario final. En ambos casos el concepto relevante es el costo marginal de largo plazo, incluyendo los costos de capital, y no solamente los costos marginales de corto plazo de mandar a despachar las plantas del sistema.

Costos de los PPAs

Los PPA han sido controvertidos debido a sus costos y debido también a la falta de inversionistas extranjeros, lo cual crea una impresión de limitantes a la competencia. Los contratos contemplan un pago fijo para cubrir los costos financieros de la inversión y los costos de operación y mantenimiento para mantener disponible la capacidad (pagadero con pruebas de capacidad, ejecutables mensualmente.) En el caso de ser despachado reciben un pago adicional para cubrir los costos variables.

Los pagos variables por kwh en cada caso fueron negociados al firmar el contrato y están indexa-dos con el precio del combustible relevante. Mensualmente, la ENEE hace un plan de despacho de generación térmica privada, basado en los costos variables de cada planta, dando

44 El valor en enero del 2001 fue de $0.062; el aumento se debe a los costos de combustibles. 45 El costo de la generación hídrica toma en cuenta estimaciones probabilísticas del régimen pluvial a futuro para estimar el costo de oportunidad de utilizar el agua. Es el valor descontado, hoy, del costo de tener que usar una fuente térmica en el futuro, en el evento que no llueva para reponer el agua gastada en generar energía.

Costos de ENEE, marzo 2000 US$/kwh Generación 0.057 Transmisión 0.010 Subestación 0.029 V/A distribución 0.012 Total 0.108


ESA Consultores 105

prioridad a las plantas con costos menores. Se permite que las plantas ofrezcan precios variables debajo del monto contratado para mejorar sus posibilidades de ser despachados.

El costo promedio de la generación de los PPA vigentes en junio del 2001 (incluyendo pagos fijos y variables) fue $0.087 por kwh y varió entre US $0.071 a US $0.166 por kwh, según la planta. (cuadro 44). El costo variable tuvo un promedio de $0.056 y tuvo un rango desde $0.046 hasta $0.078 por kwh.

El costo relativamente alto de los primeros contratos PPA es producto de falta de planificación. Al contratar en situaciones de crisis, como la de 1993-4, se hace necesario encargar plantas relativamente pequeñas que se pueden construir rápidamente. Esto imposibilita aprovechar las economías de escala disponibles en plantas de ciclo combinado. Aunado a ello, está la inexperiencia de la ENEE en negociar contratos de este tipo (ver recuadro en la página siguiente); factor que resultó en precios muy altos para los primeros contratos suscritos (ELCOSA y LUFUSSA 1).

Tarifas

Honduras tiene una estructura de tarifas complicada. Similar a otras empresas estatales en la región, la ENEE tiene una tarifa con múltiples bloques que conlleva subsidios cruzados entre diferentes volúmenes de consumo (ver recuadro.) Si un abonado llega a consumir arriba de 500 kwh/mes, pasa a la tarifa B y paga un sobrecargo en todo su consumo, incluso la parte por debajo de 500 kwh.

El precio promedio de la electricidad para el consumo doméstico es de L.1.1/Kwh (US$0.073), (cuadro 45). En comparación, la tarifa promedio residencial de las compañías privadas en El Salvador y Guatemala es aproximadamente de US$0.10 /Kwh, mientras que las compañías privadas de servicios energéticos en Argentina, Bolivia, Chile, Perú y Colombia tienen tarifas residenciales (antes de impuestos) en el rango entre US$0.07 a US$0.14 /Kwh.

El cuadro 45 detalla la estructura del consumo residencial de la energía eléctrica y el resultado en términos de facturación. El consumo promedio global es de 204.6 kwh /mes. Hay una concentración grande

Cuadro 44 – Costos de energía bajo PPAs, junio 2001

Capacidad Generación Factor de

planta Total Fijo Variable Proveedor Mw % Mwh % % Unit cost, US$ / kwh ELCOHSA 80.0 20.0 28,061 16.7 48.7 0.107 0.043 0.063 EMCE 1 82.0 20.4 32,781 19.5 55.5 0.071 0.015 0.056 EMCE 2 55.0 13.7 34,062 20.2 86.0 0.071 0.025 0.046 LUFUSSA 1 39.5 9.9 8,973 5.3 31.6 0.166 0.090 0.076 LUFUSSA 2 77.0 19.2 47,167 28.0 85.1 0.071 0.025 0.046 Nacional Ing. 45.0 11.2 11,697 6.9 36.1 0.117 0.041 0.077 Laesz 22.5 5.6 5,785 3.4 35.7 0.122 0.045 0.078 Total 401.0 100.0 168,526 100.0 58.4 0.087 0.031 0.056 Fuente: ENEE, y nuestros cálculos. Nota: El factor de planta global para los PPA en junio 2001 de 58.4% era relativamente alto, debido a la tardanza del invierno, lo cual restringió la generación hídrica. El promedio anual es más bajo (36.5% en 1999).

Cuadro 45 - Estructura del consumo residencial, junio 2000 Promedios

Consumo Kwh/mes

% de usuarios

L./ cliente

Kwh/ cliente

L/ kwh

0 to 20 17.6 8.0 4.5 1.8

21 to 100 18.2 32.5 49.7 0.7

101 to 300 45.1 184.5 195.4 0.9

> 300 19.1 698.2 558.8 1.2

Total 100.0 223.8 204.6 1.1 Fuente ENEE.

Nota: El consumo mínimo es 20 kwh por un pago de L.8.03. Esto asciende a un costo por kw/h de L.0.4. Sin embargo muchos abonados en este rango consumen montos muy bajos, resultando en un promedio por kwh utilizado de L.1.8.

Structure of the domestic tariff A

Kwh /month Lempiras

0-20 L. 8.03 (minimum rate) 21-80 0.8117 /kwh 81-300 1.1832 / kwh 301-500 1.3758 /kwh


ESA Consultores 106

de los usuarios, del consumo y de los ingresos del sistema en el rango de consumo entre 101 y 300 kwh mes. Este grupo constituye 45 por ciento del consumo y 37% del ingreso, con una tarifa promedio de L.0.95/kwh o US$0.063 /kwh. Un 18 por ciento de los usuarios consume menos de 20 kwh mensual (el consumo mínimo bajo la tarifa actual.)

El subsidio a la demanda

Hay un subsidio directo para los usuarios de hasta 300 Kwh por mes, que fue introducido en 1997 y es financiado por el Gobierno. Aunque este subsidio aparece en la factura mensual, realmente no es muy transparente, porque se calcula de manera compleja, basado en la diferencia entre dos tablas de tarifas que ya no existen. Además, comunica un mensaje desafortunado a los usuarios, porque la cantidad de subsidio recibida sube con el consumo. Con un consumo de 100 Kwh por mes, el subsidio es de L.40; a 200 Kwh es de L.95 y en 300Kwh es de L. 152. Cuando el consumo llega a 301, el subsidio baja repentinamente a cero, así que el costo marginal del Kwh número 301 es L.153.

Para el 2001 el Gobierno ha asignado un presupuesto de L.280 millones, o alrededor de US$18 millones para financiar el subsidio de energía eléctrica, el cual equivale a cerca de 7% del ingreso total de la ENEE.

Sin embargo, su distribución es poco equitativa (cuadro 46). Los hogares que consumen entre 100-300 kwh por mes (41% de los usuarios residenciales) reciben 86% del subsidio, mientras que los que consumen menos de 100 Kwh (el 44% de los usuarios) reciben solamente 14 % del total. Ya que existe una fuerte correlación entre consumo eléctrico e ingresos, esta distribución es claramente regresiva. Los cálculos del Banco Mundial indican que el 80% del subsidio pagado a aquellos que consumen más de 100 kwh por mes, se recibe por hogares no-pobres (Banco Mundial, 2000:41).

Idóneamente, este subsidio debe ser abolido. Si esto no fuera políticamente aceptable, como mínimo, para mejorar la focalización del subsidio al consumo y limitar la carga fiscal que implica, se sugiere que este debería ser re-centrado en aquellos abonados que consumen menos de 100 kwh por mes, quienes son probablemente más pobres y para quienes sus facturas de electricidad representan una mayor proporción de sus ingresos46. Esto permitiría reducir el total gastado en el subsidio al consumo, liberando fondos para intervenciones más eficaces de

46 El consumo promedio de electricidad de los hogares en el quartil más bajo de la distribución de ingresos (aquellos con servicios de energía eléctrica) se ha estimado en 79 kwh/mes, para aquellos en los dos quartiles medios, el promedio de 126 kwh y para el quartil menos pobre, 234 kwh. Hogares en el quartil inferior gastaron en promedio 5.7% de sus ingresos en energía eléctrica, comparado con 3.5% para los dos cuartiles medianos y 1.8% para el quartil superior. (ESA Consultores, 1995). Este estudio, basado en datos de la EPHPM de 1993 calculó la siguiente relación entre el consumo de energía eléctrica (C) e ingresos del hogar (I): C=-311+64.3 log I (Múltiple R = 0.40948, R2 =0.61767, F = 95943.2, Sig. of F = 0.000.)

Cuadro 46 – Distribución del subsidio de energía eléctrica por nivel del consumo, 2000 Consumo kwh / mes

% de usuarios

Subsidio, % de

factura

% del subsidio

total

Subsidio promedio por cliente,

L./mes

0-20 21% 64% 3% 5.1

20-100 23% 53% 11% 21.0

100-150 13% 51% 16% 52.3

150-200 11% 50% 22% 80.9

200-250 9% 49% 24% 109.0

250-300 8% 49% 25% 138.2

Total 85% 50% 100% 50.1 Fuente: Derivado de World Bank, 2000: Table 3.9, basado en datos de la ENEE


ESA Consultores 107

reducción de la pobreza, como por ejemplo, los subsidios a los costos de capital de las conexiones.

Subsidios a la expansión de la cobertura

La rápida expansión de la cobertura en años recientes se ha financiado por subsidios al costo de la conexión, que la ENEE estima actualmente estar en el rango US $300 a $500 por abonado47. Esto es muy arriba del rango normal de US $100 a $200, debido a la baja densidad habitacional en los lugares siendo atendidos. Entre 1997 y el 2000 US $23.5 millones se han invertido en estos programas (cuadro 47.) Dichos fondos se reciben como transferencias de capital por la ENEE, sin obligación financiera alguna.

La expansión de cobertura está creando presiones adicionales sobre el subsidio al consumo. La gran mayoría de los nuevos abonados consumen menos de 300 kwh/mes y por ello optan a dicho subsidio. El presupuesto de L.280 millones (US $18 millones) para el 2001 representó un aumento del 6.6%, en términos reales. Sin embargo, ello no resultó suficiente y el Gobierno y la ENEE tuvieron que ajustar la fórmula técnica del cálculo para hacerlo caber dentro del total disponible.

Estimado del costo de cubrir la brecha remanente de acceso

A falta de datos precisos sobre las características de las poblaciones sin servicio, es difícil estimar el costo de aumentar el acceso para cubrir toda la población. Para hacer una estimación precisa, haría falta contar con datos técnicos para la proporción que podrían ser incorporados en la red de la ENEE, la proporción que se podrían atender por sistemas de red aisladas y la proporción que necesitarían soluciones independientes (por ejemplo sistemas solares en sus viviendas.) No contamos con este tipo de datos. Sin embargo, basándonos en datos poblacionales y de cobertura actual y parámetros de costos para diferentes tipos de solución, podemos intentar un estimado “campo de pelota” de la cantidad de recursos que podría ser necesario.

Actualmente la cobertura urbana es del 92% y la rural, del 49%. Para viviendas que pueden ser conectadas a la red de la ENEE, el costo de ampliar la red es $200 en áreas urbanas y $450 en áreas rurales. Sistemas aislados (tanto redes como sistemas solares independientes) tienen costos mayores, de $750 por vivienda aproximadamente. Si la totalidad de la población urbana y la mitad de la población rural sin cobertura actualmente, se pudiese conectar a la red interconectada, ello dejaría un 38% de la población rural (19% de la población nacional) con sistemas aislados de la responsabilidad de las empresas de distribución en la red interconectada.48

47 Como ejemplo, en un grupo de proyectos de electrificación para atender cerca de 1,900 conexiones en 13 aldeas de los municipios de Danlí, Teupasenti y Guinope, inaugurados en el 2001, el costo por conexión fue US $434. El Tiempo, 17.04.01 p.31. 48 En Panamá, país con muy baja densidad de población rural, la Oficina de Electrificación Rural ha estimado que 25% de la población total no podría alcanzar una conexión al sistema interconectado.

Cuadro 47 - Inversión en electrificación social 1997-2000, $ miles

Fuente 1997 1998 1999 2000 Total

Nacional 2,564 1,630 1,309 4,187 9,690

Externo 2,325 993 3,502 7,023 13,843

Total 4,889 2,623 4,812 11,209 23,533

Fuente: ENEE


ESA Consultores 108

A partir de estos supuestos, se estima el costo de erradicar la brecha de acceso a energía eléctrica en un total de $175 millones, del cual, $165 millones son para la parte rural y el resto para lo urbano (cuadro 47a).

Estos valores no están totalmente fuera del alcance de Honduras; sin embargo son considerablemente más altos que los señalados para ampliar las coberturas de agua y saneamiento a 100% o para establecer servicios públicos de telefonía en 3000 comunidades con poblaciones de 500 o más.

Esto subraya la importancia de establecer un meca-nismo para minimizar el subsidio facilitado a estos usuarios, basado en estudios de la disposición a pagar de usuarios potenciales para recibir el servicio y un mecanismo competitivo para asignar los contratos de soluciones fuera de red a los postores quienes requieren menos subsidio. Es importante también no discriminar contra las soluciones independientes en la asignación de subsidio ya que ello resulta en presiones para incorporar en la red a las comunidades para quienes la solución optima estaría fuera del interconectado.

Desempeño financiero

La sostenibilidad financiera del sector fue mejorada en los noventa, debido a la reducción de costos y la implementación de tarifas mayores. La Ley Marco plantea que las tarifas deben reflejar los costos marginales del sistema. El regulador permita a la ENEE facturar a los clientes por concepto de generación la cifra calculada como CMPC (ver cuadro arriba). En el 2000 esto fue de US$0.057. El costo promedio de la generación privada es mucho más (US $0.087 /kwh); pero esto se contrarrestó con costos más bajos de las importaciones ($0.038) y el bajo costo financiero de la energía hídrica para la ENEE, ya que una parte importante de los costos financieros de las inversiones en plantas hídricas se cancelaron. La tarifa para transmisión y distribución está debajo de los costos económicos reales de estos elementos del servicio.

De acuerdo con datos de la CEPAL, la ENEE reportó para 1999 un ingreso de US $0.064 por kwh generado y $0.081 por kwh vendido. Ambas cifras comparan en forma desfavorable con los resultados al respecto de Nicaragua y Panamá, pero son superiores al de Costa Rica (cuadro 44). No se dispone de éste dato para los sistemas privatizados de Guatemala y El Salvador. El ingreso total de $0.064 por kwh generado es escasamente superior al costo marginal de generación de $0.57 por kwh estimado para el 2000, sin todavía incluir los costos de transmisión, distribución y administración de la ENEE. Cabe además señalar, que los ingresos totales por kwh generado ($0.064) están debajo del costo total de generación aún en los contratos PPAs más económicos ($0.071) (ver siguiente sección.)

Cuadro 47a - Costo estimado de llevar cobertura de electricidad a 100%

Urbano Rural Total Población en 2001 3,000,000 3,000,000 6,000,000

Personas por hogar 5.0 6.0 5.5

Hogares 2001 600,000 500,000 1,100,000

Cobertura actual, % 92 51 70

Hogares sin electricidad 48,000 245,000 293,000

Costo por hogar para dar servicio, US$

Red ENEE 200 450

Red indep. o sistema solar 750 750

% de brecha a cubrir por red intercon. 100% 25%

% de brecha red indep. o sistema solar 0% 75%

Costo total, US$ 9,600,000 165,375,000 174,975,000 Fuente: Estimados de ESA Consultores. Para ENEE, solo incluye red de distribución.


ESA Consultores 109

A pesar de las deficiencias que subsisten en la determinación de la tarifa, lo cierto es que el total recaudado ha sido suficiente para cubrir los costos de la ENEE (incluyendo el servicio de deuda externa), y además permitir que la empresa reduzca su deuda histórica con el Estado, desde $38 millones en 1994 hasta $25 millones en el 2001. Fue posible en el 2001 para el Gobierno Central programa una transferencia presupuestaria de la ENEE a su favor. Sin embargo cabe enfatizar que, frente a la insuficiencia de la tarifa arriba señalada, la mejora en el balance financiero de la ENEE se debe a la muy baja inversión de años recientes, ya que la tasa de retorno sobre activos netos de la empresa es apenas de un3.3% (2000) comparado con la meta de 8%, acordada con el Banco Mundial

Política del Gobierno y estrategia de modernización del sector

Aunque han habido avances en la eficiencia de la ENEE y en la movilización del financiamiento privado, a través de los PPAs, el sector continúa generando un alto cargo fiscal

Recuadro 7 - El Calvario contractual de las licitaciones de Acuerdos para Comprar Energía

En 1993 la ENEE adoptó una política de ampliar la capacidad vía Power Purchase Agreements (PPA) con empresas generadoras privadas para enfrentar el crecimiento de demanda, sin necesidad de invertir fondos públicos. A la fecha se han firmado siete contratos con tres diferentes empresas (ELCOSA, EMCE y LUFUSSA), amparando la provisión de 201.5 MW en capacidad nueva más 82 MW de capacidad en plantas estatales gestionadas por una firma privada. En 1993 una licitación para 60 MW fue adjudicada, pero después se abandonó debido a problemas macroeconómicos. El primer contrato, por 48 MW se firmó en 1994 con la firma hondureña-estadounidense ELCOSA, sin licitación, en condiciones de emergencia energética y antes de haberse aprobado la Ley Marco del Subsector Eléctrico. Este contrato es relativamente caro, en $0.135 /kwh. Posterior a ello han habido tres licitaciones; sin embargo, en cada oportunidad los procesos licitatorios han sido difíciles. El primer PPA, resultado de un proceso de licitación fue un contrato de Rehabilitación, Operación y Mantenimiento (ROM) de las plantas térmicas de la ENEE con capacidad de 82 MW ubicadas en La Ceiba y Puerto Cortés. Esa licitación se ganó en primera instancia por una firma Guatemalteca, pero la negociación fracasó debido a que la firma no pudo confirmar la participación de su socio técnico. Se adjudicó en 1994 al segundo oferente, la firma hondureña EMCE. Este contrato ha tenido éxito, aumentando la disponibilidad desde un 62% hasta un 90% y mejorando la eficiencia de uso de combustible en un 5.6%. La primera licitación para construir una planta nueva la ganó inicialmente American Power, empresa que resultó carecer de capacidad de hacer la inversión. Su intención era revender el contrato a un tercero. La licitación fue declarada desierta y se cobró la garantía de L.2.5 millones al socio local del oferente. La ENEE procedió a negociar directamente con dos posibles proveedores y eventualmente, en 1995, se firmó un contrato con la firma hondureña LUFUSSA para 33.5 MW. Este contrato es el más caro de los PPAs ($0.166 / kwh en junio 2001.) En 1997 hubo una licitación para adquirir 60 MW. Se precalificaron 13 firmas pero, debido a la redacción confusa de las bases de la licitación se recibieron al final solamente tres ofertas– de ENRON, LUFUSSA y el consorcio ERI (Panamá)-EMCE. ENRON ofreció una planta tipo Barcasa (flotante), tecnología que ENEE había aclarado, en correspondencia en torno a las bases, ser inaceptable. ENRON amenazó con impugnar el resultado y la licitación se declaró desierta. Finalmente el Consejo de Ministros autorizó la contratación directa de 120 MW, utilizando el precio ofertado más bajo (el de LUFUSSA) y dividiendo la contratación entre EMCE y LUFUSSA. Sin embargo, en este caso los contratos son mucho menos costosos, en $0.071/kwh en junio 2001. Entre los obstáculos a que estos procesos se hubieran completado normalmente están: • Las licitaciones se han organizado en condiciones de crisis existente o inminente • Los funcionarios públicos temen las consecuencias de que sus acciones sean impugnadas lo cual

provoca parálisis de acción. Es preferible para ellos que una licitación sea declarada desierta, antes que exponerse a un reparo de los órganos contralores del Estado por no apegarse estrictamente a las formalidades.

• La falta de aplicabilidad del arbitraje internacional en la jurisdicción hondureña, el cual ahuyenta las firmas extranjeras. Esto fue corregido con el Decreto 161-2000.


ESA Consultores 110

al Estado para el subsidio al consumo y los subsidios a la expansión de cobertura; y la inversión privada en generación se ha procurado a cambio de acuerdos a veces onerosos de compra de energía que afectarán durante varios años los costos del sistema. Si estos factores no se corrijan, sin duda Honduras enfrentará la necesidad de aumentar la tarifa en los años venideros.

También se perciben problemas con la estructura del sector. La Ley Marco de 1994 propuso la privatización de la distribución. Sin embargo, esto nunca fue implementado, debido a limitantes en el marco legal (entre otros, ventajas desleales para los fondos de pensiones nacionales) y a la falta de voluntad política para tal fin. En consecuencia, el sector sigue siendo un monopolio estatal, verticalmente integrado. La ENEE es dueña de la generación hídrica, la transmisión y distribución y opera el Centro de Despacho. La ENEE también controla la generación privadas vía los PPAs. Esta estructura limita la capacidad de Honduras para aprovechar las mejoras en eficiencia disponible a través de la liberalización y privatización de los mercados energéticos.

Para corregir estos problemas, el Gobierno con el apoyo del Banco Mundial y el BID, planteó desde 1999 una nueva Ley Marco. La nueva ley fomentará la oferta privada de energía eléctrica vía la creación de un mercado mayorista para la compra-venta directa de energía entre los generadores y distribuidores, y facilitará la privatización de la distribución con la creación de tres empresas regionales de distribución. La versión original de la ley abrió la posible privatización de la transmisión y de las plantas hídricas estatales; sin embargo, el proyecto fue reformado en el Congreso para excluir estas opciones. Las plantas hídricas del Estado se mantendrían en propiedad del mismo, pero se podrán operar por agentes privados bajo contrato, sujeto a las reglas del mercado mayorista. El Centro de Despacho estará a cargo de una empresa (sin fines de lucro) con participación de los actores principales del mercado.

De acuerdo con la propuesta, el sistema de tarifas ya no contendrá subsidios cruzados. El monto a pagar se determinará por la suma de los costos de generación, determinado como el resultado del mercado mayorista en que generadores y distribuidores negociarán contratos para la compra-venta de energía49. Los precios al consumidor por la transmisión, distribución y costos de operación del Centro de Despacho estará bajo la supervisión del regulador. Cualquier subsidio tendrá que ser aplicado directamente con fondos del Estado.

La propuesta de ley también planteó fortalecer la regulación con cambios en el nombramiento y rotación de los comisionados para aumentar su independencia del Ejecutivo. Se esperaba que la competencia en la generación, junto con la configuración de un ente regulador fuerte para asegurar la eficiencia de las empresas de distribución, resultaría en grandes beneficios para los consumidores.

El proyecto de ley provocó una controversia. Aún cuando el Gobierno lo remitió al Congreso y la ENEE ha aceptado la propuesta de reforma, existe la sensación que la propuesta de ley no tuvo una apropiación por parte de las autoridades nacionales, más bien se percibió como un proyecto de las instituciones financieras internacionales, y no hubo presión fuerte del Ejecutivo para que la ley se apruebe. 49 El borrador de ley no aclara cual será el mecanismo para determinar la tarifa del consumidor por concepto de generación en cada zona de distribución. Simplemente dice que el precio de generación no será regulado. Implícitamente, se remite al reglamento de la ley la determinación de las reglas para que los cobros al usuario final. En principio los usuarios deben pagar un monto que cubre el costo eficiente de proveer el servicio tomando en cuenta los costos de capital y operativos, incluyendo la disposición de capacidad y ser despachado.


ESA Consultores 111

Los diputados manifestaron sus inquietudes, debido la complejidad técnica de la ley y la falta de claridad sobre los propósitos que se buscan con ella, sumado a los problemas observados en el funcionamiento de los mercados liberalizados del país vecino, El Salvador y en la California. Algunas organizaciones populares (como el auto-denominado “Bloque Popular”) se han opuesto en principio a la privatización y muchos diputados tuvieron temor en incurrir en acciones “impopulares” cuando se acercaban las votaciones para la elección a presidente.

Estos factores alentaron la aprobación de la ley en el Congreso. Después de tardar más de un año en aprobar la mitad de las cláusulas, el proyecto de ley fue finalmente abandonado en julio del 2001. Se consideró que los cambios hechos en el Congreso mediante el proceso de aprobación habían alternado en forma importante la coherencia del proyecto y que el ambiente electoral del 2001 tampoco sería propicio para asegurar un resultado adecuado. Se consideró preferible remitir la reforma al siguiente Gobierno que tomaba posesión en enero del 2002.

Debilidades en la propuesta de reforma

Aún cuando su aprobación habría representado un avance comparado con el estatus-quo, cabe mencionar tres debilidades importantes del ante-proyecto de ley en su forma actual.

En primer lugar, el Ejecutivo continuará siendo un suministrador de energía hidroeléctrica y dueño de la red de transmisión, además de controlar el ente regulador, lo cual es un riesgo de conflictos de interés. Es cierto que la ley reducirá el control directo del Poder Ejecutivo sobre el Regulador, porque el nombramiento se basará en una terna sugerido por los sectores laboral, profesional y sector privado y tendrá que ser ratificado por el Congreso Nacional. Sin embargo, este tipo de constitución “corporatista” del ente regulador (similar al de la CNSSP) refleja una visión del oficio del mismo, esencialmente político y no presenta un buen augurio para un manejo técnico e independiente de sus funciones.

En segundo lugar, la ley propuesta exige ventajas de precios específicos para la capacidad de generación mediante el uso de recursos renovables, en una manera que distorsiona las reglas de la economía tradicional para el despacho de la generación (lo que deberá dar prioridad a la oferta más baja.) En vez de distorsionar los precios y forzar a los distribuidores a que compren una proporción de su energía de estas fuentes, será preferible manejar subsidios directos para la energía renovable, basado en un análisis de la externalidades que no entran en sus funciones de costos o cuyos beneficios no se derivan por el consumidor de la energía (como por ejemplo, protección contra inundaciones, en el caso de las represas hídricas.)

En tercer lugar, la ley en su forma actual no deja muy claro varios puntos importantes. Entre ellos: ¿cómo van a funcionar los contratos de capacidad y su relación con contratos para energía?; ¿cómo manejará Honduras el período de transición y cuáles serán las condiciones necesarias y suficientes para el pleno funcionamiento de un mercado mayorista?. Cabe mencionar, en este sentido, que las perspectivas para la apertura de un mercado mayorista regional se han reducido. Aunque el sistema SIEPAC estará terminado en el 2001, las diferencias entre las leyes nacionales dificultarán la unificación de los mercados. Considerando el record que se tiene, debe ser cuestionable si el ente regulador tendrá la capacidad en el corto y mediano plazo para asegurar un funcionamiento competitivo de un mercado tan complejo y evitar problemas del tipo observado en El Salvador, que podrá resultar en retrocesos en el proceso de modernización.


ESA Consultores 112

Perspectivas para la reforma del sector

Al replantear su estrategia de reforma, tomando en cuenta la experiencia reciente, el presente estudio recomienda que Honduras de prioridad al fortalecimiento de las funciones de políticas y regulación sectorial, a la privatización de distribución y a la racionalización de la estrategia de expansión de cobertura. Concretamente, recomienda los siguientes lineamientos para la reforma:

• Para establecer un liderazgo adecuado y continuidad de políticas se recomienda la creación de una Secretaría de Energía, la cual debe también cubrir los combustibles fósiles. Su alcance podría extenderse a atender el sector de agua. La creación de la Secretaría de Energía es urgente frente a la eliminación del papel de facto de la ENEE y la falta de continuidad en las intervenciones del Gabinete Energético y tomando en cuenta el conflicto de interés entre la función de política energética y la función de control ambiental de la SERNA -

• Para establecer una regulación adecuada se recomienda crear un ente multi-sectorial con provisiones claras para su financiamiento basado en una “tasa regulatoria” pagadero por los usuarios finales y con procedimientos para el nombramiento de los comisionados, adecuados para aislar el ente contra la interferencia política. Con esta finalidad el nombramiento de los comisionados debe ser garantizado por cinco años con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño de sus funciones. El regulador debe recibir un programa intensiva de capacitación técnica en los métodos modernos de regulación de mercados energéticos.


• En materia de generación, es importante asegurar expansión adecuada de la capacidad pero a la vez, reducir los altos costos incurridos anteriormente en PPAs y contratos de renta, cuya licitación no ha sido suficientemente competitiva y la especificación técnica no ha permitido alcanzar costos razonables.

• Para el futuro inmediato, la estructura del mercado mayorista debe dar prioridad a la expansión de la capacidad de generación con el costo mínimo posible para los usuarios. Un posible mecanismo sería la formación de una asociación obligatoria de distribuidores privados quienes emitirían contratos de capacidad vía licitaciones públicas bajo la supervisión del regulador. Los costos de estos contratos – junto con los de los PPAs existentes – se pasarían a los usuarios pro-rata con su consumo. Este sistema evitaría el riesgo de experimentar el tipo de inestabilidad en tarifas al usuario final vinculados a desequilibrios en los mercados mayoristas de generación que han socavado la sostenibilidad de reformas en otros países.

• Se debe mantener un mercado para generación con un comprador único y despacho en orden de mérito económico, basado en las ofertas recibidas, para minimizar el costo de enfrentar la demanda en cada período. Las plantas con contratos por capacidad tendrían especificado en su contrato un precio máximo que se les permitirá cobrar por ser despachadas, basado en su costo marginal de corto plazo. La oferta sería libre para


ESA Consultores 113

otras plantas. El costo total del despacho en cada período sería pasado a los consumidores, pro rata con su consumo, para que ellos paguen, en total, justo lo necesario para atender la demanda total del sistema en forma eficiente.

• Para introducir sensibilidad entre la demanda y precios en tiempo real (real time), los distribuidores deben desarrollar obligatoriamente un mercado para la suspensión temporal del suministro de energía con los usuarios grandes. Ello permitirá pagar a los consumidores por bajar su demanda, si esto resultara más barato que comprar más energía en horas pico. Tendría el beneficio de reducir el costo promedio de la generación y además proveer una base objetiva para determinar el valor de la demanda no servida..

• Se sugiere postergar la implementación de un modelo liberalizado del mercado mayorista, sin planificación central de la expansión de capacidad, y donde el precio pagado por los consumidores y recibido por los generadores es determinado basado en un mercado spot (mercado de diferencias), hasta cuando se haya consolidado la integración del mercado centroamericano para asegurar condiciones de competitividad y evitar la distorsión de precios.

• Idóneamente, las empresas generadores y de transmisión deben ser privatizadas, para evitar el riesgo de un conflicto de interés para el Estado cuando ejerce su función de regulación. Por este motivo la nueva ley no debe excluir, en principio, esta medida. Sin embargo, su implementación no es imprescindible para avanzar con la reforma en el corto plazo.

• Para avanzar con la cobertura, con costos de subsidio reducidos, se debe establecer un Fondo de Electrificación y privilegiar las propuestas con el monto menor de subsidio requerido por conexión. Para evitar distorsiones en la selección de tecnología, se deben admitir para subsidio soluciones fuera de red para atender las poblaciones aisladas. La nueva Secretaría de Energía debe preparar un plan de expansión de cobertura, identificando las comunidades sin servicio, las opciones técnicas factibles y sus costos indicativos. Debe también señalar el monto disponible para subsidios en cada período.



ESA Consultores 114


De todos los sectores de infraestructura en Honduras, la energía eléctrica es el que tiene más necesidades y ofrece más oportunidades para la inversión privada en el futuro inmediato. Tal como fue planteado en la sección anterior, el país necesita urgentemente privatizar su sistema de distribución. Se necesitan también fuertes inversiones en nueva capacidad de generación hídrica y térmica para enfrentar la creciente demanda. Sin embargo, para abrir el campo para que dichas inversiones se hagan en una forma conveniente para el país, es necesario completar el proceso de reforma sectorial y establecer un ente regulador fuerte e independiente.

Proyección del balance energético y papel de la generación privada

En el cuadro 48 se presentan las proyecciones de demanda e inversión necesaria en la generación. De acuerdo con las estimaciones de la ENEE, la generación térmica debe

Recuadro 8 - El Proyecto de AES en Puerto Cortés: ¿oportunidad o amenaza?

En febrero del 2001 el Presidente Flores anunció lo que sería el proyecto privado de invers ión extranjera más grande en la historia de Honduras. Se trata de una planta de generación térmica a ser construida en Puerto Cortés por la empresa norteamericana, AES, con capacidad de 750 MW (igual a 94% de la capacidad instalada actualmente en el país.) La IFC proveerá aproximadamente el 75% de la inversión total de US $650 millones.

La planta de ciclo combinado usaría gas natural liquido, una fuente relativamente limpia y actualmente de bajo costo en el mercado del Caribe. De acuerdo con las proyecciones de AES el costo total de la energía generada será de US $0.05/kwh. La empresa pretende vender la energía a los mercados de El Salvador, Guatemala y Honduras, ya que la capacidad superará las necesidades de cualquiera de estos mercados. Con tal fin, construirá una línea de transmisión de alta tensión desde Puerto Cortés hasta Nejapa en El Salvador. Se proyecta que aproximadamente el 30% de la potencia se ofrecerá al mercado Hondureño.

Se previsible que la construcción de este proyecto traerá varias ventajas para Honduras. Generará ingresos importantes en divisas, por el ahorro en el costo de combustible importado y aumentará en forma masiva la capacidad de generación. De confirmarse el precio ofertado de $0.05 permitirá enfrentar el crecimiento en demanda sin aumentar las tarifas. En cambio, si el país sigue ampliando la capacidad en precios por kwh arriba de $0.07, será inevitable un aumento eventual en tarifas. Además, la selección de Honduras para un proyecto de esta envergadura pondrá en evidencia ante el mundo que el país se percibe como un lugar apto para una inversión grande en la infraestructura por una empresa experimentada en este tipo de operaciones.

Sin embargo, el proyecto también plantea varios problemas en el contexto del proceso incompleto de reforma en Honduras y la región centroamericana.

§ Para El Salvador plantea el problema de la re-integración vertical de la distribución y la generación, ya que AES es dueña del 80% de la distribución en dicho país.

§ Para El Salvador y Honduras plantea el prospecto de la sustitución de una parte de la generación hídrica actual, ya que no hay 750 MW de generación térmica de base para ser sustituida.

§ Para Honduras plantea posibles problemas técnicos en la red de transmisión por el impacto de una carga de hasta 400 MW dirigida hacia El Salvador.

§ Para Honduras también plantea la inserción en la red nacional de una planta que tendría casi el 50% de la capacidad firme del sistema, igual al 90% de la demanda máxima nacional. A no ser que ello fuera canalizado a través de un PPA, esto representaría una posición de fuerza en el mercado difícilmente compatible con una estructura competitiva, si Honduras fuera a implementar un mercado mayorista liberalizado en generación.

Estas consideraciones sugieren la conveniencia de definir el esquema de reforma sectorial a ser adoptado en Honduras – en especial lo del funcionamiento de los mercados de generación – antes de aprobar el proyecto.


ESA Consultores 115

aumentar en 1,234 GWh/año entre el 2000 y 2006. En el 2005 se espera contar con el importe de un nuevo proyecto de tamaño medio de generación hídrica privada (Cangrejal)50 seguidamente en el 2006 con la apertura de la hídrica de Los Llanitos (posiblemente con inversión privada.) Con estos proyectos la generación hídrica debe aumentar en 288 Gwh/año. Cabe decir que es muy improbable que Los Llanitos esté operando para este año partiendo del grado de avance actual que tiene dicho proyecto.

De acuerdo con las proyecciones oficiales, un factor crítico para disminuir la necesidad de energía térmica en el intervalo del 2007-2009 sería el gigantesco proyecto de Patuca 2, cuya producción anual se proyecta aproximadamente en más de 2,000 Gwh/año. Sin embargo, los promotores de dicho proyecto reportaron en el 2000 que lo habían abandonado, luego de la oposición ambientalista. El proyecto fue una controversia, debido a su impacto en lugares sensibles en las bajas del Río Patuca. Por ello, las proyecciones de la ENEE se han ajustado en el cuadro 48 para revelar la demanda de energía térmica en ausencia del proyecto Patuca 2 u otro proyecto hídrico de similar envergadura. Queda claro, en este contexto, que para mantener el balance energético, Honduras necesitará nueva inversiones fuertes para evitar problemas de capacidad en el mediano plazo.

Programa de inversión

La ENEE espera que todas las inversiones futuras para ampliar la capacidad de generación se harán por el sector privado. De acuerdo con las proyecciones de la ENEE (cuadro 49), durante los próximos

50 Sin embargo, es probable que dicho proyecto tendrá una demora de por lo menos un año comparado con el programa mencionado.

Cuadro 48 – Proyección del balance energético del 2000-2010

GW/h por año 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Hídrica – proyección ENEE 2,444 2,366 2,058 2,415 2,126 2,436 2,745 4,119 4,483 4,651 4,806

Del cual, Patuca 2 1,722 2,087 2,023 2,074

Sub total Hídrica sin Patuca 2 2,444 2,366 2,058 2,415 2,126 2,436 2,745 2,397 2,395 2,628 2,732

Térmica (sin Patuca 2)

ENEE 34 28 10 13 7 28 7 0 0 3 0

Privado 1,597 1,939 2,537 2,457 3,006 2,905 2,858 3,482 3,810 3,916 4,170

Importado 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0

Sub total térmica 1,631 1,967 2,548 2,470 3,013 2,932 2,865 3,482 3,810 3,919 4,170

TOTAL 4,076 4,332 4,605 4,885 5,138 5,368 5,610 5,879 6,206 6,546 6,902

DEMANDA 4,077 4,332 4,606 4,885 5,133 5,368 5,611 5,879 6,206 6,546 6,902

DÉFICIT 1 -1 0 0 -5 0 0 0 0 0 0 Fuente: Basado en las proyecciones de ENEE pero restando el proyecto Patuca 2.

Cuadro 49- Necesidades de inversión para el sector energético y proyección de financiamiento, 2000-2004 Fuentes de financiamiento US$ miles Total ENEE BID Bilateral Privado Pendiente Generación Térmica 251 251 Hídrica 326 326 Sub total 577 577 Transmisión 188 6 9 48 126 Distribución 92 15 50 27 Total 857 21 9 98 577 153 Porcentaje de financiamiento 100 2.4 1.0 11.5 67.3 17.8

Fuente: ENEE


ESA Consultores 116

cinco años, el requerimiento promedio de la inversión se estima en $857 millones, o US$ 170 millones por año, del cual aproximadamente el 70% es para aumentar la capacidad de generación, el 20% para la expansión de la red de transmisión y el 10% para el sistema de distribución.


ESA Consultores 117

2.4 Telecomunicaciones

2.4.1 Resumen

La Ley Marco del Sector de Telecomunicaciones de 1995 plantea la reforma integral del sector, incluyendo la separación de las funciones de operación y regulación / fiscalización, la creación de un ente regulador de carácter técnico e independiente, y la creación de un régimen de licencias y concesiones para la prestación de servicios. Crea como ente regulador, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), con la responsabilidad de emitir licencias y concesiones a operadores en el sector, incluyendo la administración del espectro radio-eléctricos. En este marco se planteó la “capitalización” de la empresa estatal de telefonía, HONDUTEL, con la venta a un inversionista privado de una mayoría de las acciones en una nueva empresa operadora (COHONDETEL), qué tendría una concesión hasta el 2020, con un monopolio hasta el 2005.

En telecomunicaciones – igual como en el caso de energía eléctrica – la implementación de la re-estructuración del sector contemplado en la Ley Marco ha sido lenta e incompleta. Debido a problemas de coordinación entre el Ejecutivo y Legislativo, el Gobierno tardó cinco años en definir los términos de la licitación internacional para elegir al inversionista privado en COHONDETEL. El marco legal para este proceso no fue se completó hasta la aprobación de los Decretos 244-98 y 89-99. Luego, la licitación fracasó en octubre del 2000. Se recibió una sola oferta, de Telmex, por la tercera parte del precio de reserva de US $300 millones establecido por el Gobierno.

Mientras tanto, HONDUTEL continúa operando como monopolio estatal, pendiente la definición de su futuro, la empresa ha sido fuertemente restringida en su programa de inversiones. Desde la aprobación del la Ley Marco en 1995, no se han registrado nuevas inversiones importantes por la empresa. Ello se debe, en parte, a no poder contratar deuda no-concesional y una prohibición para firmar contratos que comprometan los ingresos futuros de la empresa. Por ejemplo, en el 2000 HONDUTEL invirtió apenas US $3 millones, lo cual implica una creciente descapitalización.

La Ley Marco plantea el desarrollo de los demás servicios (inalámbricos, de transmisión de datos, de Internet, de valor agregado, etc.) por capital privado, en un ámbito de competencia. Ello ha permitido inversiones privadas importantes en el sector (US $45 millones en el 2000), sobre todo en servicios celulares. Sin embargo, desde 1995 a la fecha se ha establecido una sola concesión de telefonía móvil (CELTEL), en consecuencia las tarifas son entre las más altas en la región. Una segunda concesión de telefonía móvil (la banda PCS) estaba incluida en la concesión a COHONDETEL, quedando en suspenso cuando ésta fracasó. El proceso de liberalización de los otros servicios también ha avanzado y actualmente hay 55 empresas privadas ofreciendo servicios de ISP y transmisión y conmutación de datos.

En cuanto al desarrollo de la institucionalidad del sector, se ha establecido un regulador relativamente fuerte. CONATEL formalmente no es un ente autónomo, sino, es un organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo y los comisionados son nombrados por el Presidente de la República. Sin embargo, en la práctica CONATEL tiene un nivel relativamente alto de autonomía. Sus decisiones no están sujetas a confirmación ejecutiva y tiene un presupuesto anual de $2 millones – mucho más que cualquier otro ente regulador. Ello es financiado por una tasa de supervisión de 0.5% de impuesto sobre los entes supervisados más una parte de los ingresos de $12 millones generados al Estado de Honduras por las licencias celulares y del


ESA Consultores 118

espectro radio-eléctrico, que CONATEL administra. Cuenta con un cuerpo de buenos técnicos y ha sido beneficiado por un programa de apoyo técnico financiado por el BID y la UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones).

Existen todavía elementos de confusión y conflictos institucionales en torno a la definición de responsabilidad para políticas sectoriales y las funciones de regulación. Con una reforma de la Ley Marco en 1997, la definición de políticas se remitió al Presidente de la República y él delegó el manejo del proceso de capitalización de HONDUTEL en la Secretaría de Finanzas, auxiliado por la Comisión Consultiva de Privatización (CCP) que es una dependencia de dicha Secretaría. Una Comisión Ad Hoc (CAH) fue creada para gestionar la capitalización de HONDUTEL, en la cual participaron la Secretaría de Finanzas, SOPTRAVI, Probidad Administrativa, HONDUTEL y dos notables de la sociedad civil.

En el vacío creado por la ausencia de un ente especializado de política sectorial, la Secretaría de Finanzas, apoyada por la CCP y CAH, tomó las decisiones más importantes relacionadas con la política sectorial, en el contexto de la definición de los términos de la concesión para COHONDETEL. Cabe notar, que normalmente no se considera conveniente que un ente especializado en la implementación de privatizaciones (como es la CCP) también defina el marco de políticas. El ente regulador, CONATEL, también ha intervenido en forma importante en este proceso, conociendo y aprobando el contrato de concesión.

El diseño de la concesión incluyó la definición del programa de rebalanceo de tarifas. El trabajo técnico inicial se hizo por expertos de la UIT contratado por CONATEL y fue revisado por el banco internacional contratado como asesor en el proceso de venta de acciones en COHONDETEL. Esto es como debía ser, ya que le corresponde al regulador la determinación de las tarifas para las partes no-competitivas del mercado. Sin embargo, posteriormente la propuesta se ajustó con la finalidad de hacer más atractiva la concesión para inversionistas potenciales. Aunque estuvo involucrada en la aprobación de estas decisiones, posteriormente CONATEL ha cuestionado el rebalanceo de tarifas propuesto favoreció demasiado al operador.

Por otra parte, CONATEL también considera ella debe ser el ente principal de política sectorial y de hecho asume algunas funciones en la determinación de políticas. Consecuentemente, intervino en detalle en la determinación de los requisitos de inversión y pautas de desempeño para la concesión a COHONDETEL.

Lo cierto es que en el medio de la implementación parcial del programa de modernización, y las confusiones institucionales arriba mencionadas, el desempeño del sector sigue deficiente. Gracias a un programa de expansión de más de $200 millones, con un contrato llave en mano, aprobado en 1993 y ejecutado por SIEMENS y AT&T, HONDUTEL aumentó el número de líneas en servicio en un 73% entre 1995 – 2000, llegando a 299 mil en diciembre del 2000. Sin embargo, la cobertura telefónica – con apenas 5 líneas por cada 100 habitantes – todavía es una de las mas bajas de la región. Para aquellos que han podido conseguir una línea, los servicios son de mala calidad y para usuarios de llamadas de larga distancia nacionales e internacionales, son muy caros. Los ingresos derivados de los mismos se utilizan para financiar la ineficiencia interna de HONDUTEL – sobre todo, la “captura” de parte de rentas por los más de 4,000 empleados - y para generar transferencias fiscales grandes a favor del Gobierno Central.

El contrato de concesión planteado para COHONDETEL planteó metas ambiciosas para ampliar el número de líneas en un 100%, hasta 600 mil en el 2005, mejorar la calidad del servicio y aumentar acceso, a través de teléfonos públicos en 3,000 comunidades actualmente


ESA Consultores 119

sin servicio. La razón fundamental por el fracaso de la licitación era la falta de proporcionalidad entre los requisitos de inversión (estimados en $500 millones) y la ambición del Gobierno en cuanto al precio de reserva ($300 millones adicionales), habida cuenta de los cambios desfavorables en el mercado internacional para la venta de empresas tradicionales de telefonía. Aún en el contexto de un monopolio garantizado hasta el 2005 la oferta no resultó atractiva a los inversionistas potenciales.

El nuevo Gobierno a ser elegido en noviembre del 2001 tendrá que retomar el proceso de modernización y liberalización del sector de telecomunicaciones. Será urgente adoptar políticas claras y decisivas al respecto. Las principales líneas de políticas recomendadas por el presente estudio son las siguientes:


§ CONATEL debe tener una función de apoyo y provisión de información e implementación de las políticas del sector, pero no debe ser el encargado de las mismas. Se debe considerar la fusión de la regulación de telecomunicaciones en un ente regulador multi-sectorial, cubriendo además los sectores de energía y agua y saneamiento.

§ Para reducir las presiones políticas el nombramiento de los comisionados debe ser garantizado por cinco años con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño de sus funciones. Para reducir las presiones vinculadas con la asignación frecuencias del espectro radio-eléctrico, se debe considerar la conveniencia de establecer un mecanismo de subasta, con la no intervención del marco regulatorio.

§ HONDUTEL debe ser privatizado en el más corto plazo vía la implementación de una concesión a una empresa con una mayoría de capital privado. La concesión no debe ser exclusiva, se debe prescindir del monopolio previamente ofrecido a COHONDETEL hasta el 2005.

§ El contrato de concesión debe enfatizar normas de desempeño y la calidad de los servicios en las áreas de servicio establecidas, incluyendo tiempos de respuesta para instalar líneas, reparación de fallas, porcentaje de llamadas completas y similares, en vez de definirse metas en cuantías firmes de inversión o de números de líneas a ser instaladas. Los requisitos de ampliación de la cobertura en áreas nuevas deben ser atendidas en un programa independiente (ver abajo.)

§ El programa de rebalanceo de tarifas de HONDUTEL debe ser re-evaluado por CONATEL para asegurar que las tarifas de llamadas nacionales reflejen los costos reales del servicio, prestado en forma eficiente Estos no deben inflarse solamente para aumentar el valor potencial de la venta de la concesión. Una vez determinado, el


ESA Consultores 120

programa de rebalanceo se debe implementar de inmediato por HONDUTEL, sin esperar la implementación de la concesión a COHONDETEL.

§ No se debe establecer un precio de reserva en la licitación, porque su motivo central no debe ser la generación de recursos para el fisco, sino el de crear un nuevo marco de provisión de servicios favorable para los usuarios y para la competitividad del país. Una vez determinado el contenido del contrato de concesión y las normas de regulación de las tarifas, Honduras debe asignar la concesión al mayor postor. El ingreso fiscal futuro provendría de los dividendos sobre las acciones que retiene el Estado.

§ Previo a la licitación, el contrato de concesión debe ser consultado públicamente vía su publicación en Internet y los medios nacionales, con el fin de obtener comentarios del público y de los oferentes potenciales, cuyas opiniones deben ser consideradas al momento de elaborar las bases de la licitación.


§ El Gobierno debe dar prioridad al acceso universal vía el establecimiento de servicios públicos en comunidades incomunicadas. En vez de ser un elemento integral de la concesión de COHONDETEL, la estrategia de expansión de cobertura debe manejarse separadamente, por el ente encargado de políticas sectoriales,. Se recomienda asignar inicialmente como mínimo US $15 millones a dicho fondo, tomado de los recursos generados por la privatización de HONDUTEL. Este monto sería suficiente para establecer teléfonos públicos en aproximadamente 3,000 comunidades. Los recursos deben ser distribuidos vía un mecanismo competitivo (de subsidio mínimo) y abierto a todos los proveedores de servicios de telecomunicaciones.

§ Se deben establecer en el corto plazo vía licitaciones públicas internacionales dos concesiones adicionales para servicios móviles, para generar competencia en dicho mercado. La licitación de los servicios móviles debe ser separada de la concesión de COHONDETEL. El inversionista en COHONDETEL debe tener la opción a participar en las licitaciones de telefonía móvil, bajo el requisito que las empresas se manejen independientemente y se de acceso a la conmutación a todos los operadores móviles en los mismos términos. CONATEL debe definir urgentemente los cargos de interconexión entre los servicios móviles y fijos.

La Ley Marco debe ser reformada para establecer definiciones técnicas más flexibles y congruentes con la gestión sensata del sector, en el contexto de tecnologías rápidamente cambiantes. En particular, la distinción entre los servicios de conmutación de voz y otros servicios, debe ser eliminada a favor de licencias únicas para ofrecer servicios de telecomunicación. Ello sería factible si se abandona la idea de mantener un monopolio en la conmutación de voz hasta el 2005 a favor de HONDUTEL o su sucesor.


ESA Consultores 121

2.4.2 Instituciones principales del sector

Política sectorial

La Ley Marco del Sector de Telecomunicaciones de 1995 plantea la reforma integral del sector, incluyendo la separación de las funciones de operación y regulación / fiscalización, y la creación de un ente regulador de carácter técnico e independiente. La ley contempla un papel central para el sector privado en el futuro desarrollo de todo el sector y creó un régimen de licencias y concesiones para la prestación de servicios.

La función de planificación y política sectorial se asignó en la ley de 1995 a la Secretaría de Obras Públicas y Transportes, SECOPT. Sin embargo, en 1997, cuando SECOPT desapareció y se creó la Secretaría de Obras Públicas Transporte y Vivienda (SOPTRAVI), no se asignó a la nueva secretaría un papel en las telecomunicaciones. Dicha responsabilidad quedó directamente en manos del Presidente de la República, quien (utilizando sus facultades bajo la Ley de la Administración Pública del mismo año) delegó en la Secretaría de Finanzas la gestión de la capitalización de la empresa estatal de telefonía, HONDUTEL.

Se planteó la capitalización de HONDUTEL a través de la venta a un inversionista privado de una mayoría de las acciones en una nueva empresa operadora (COHONDETEL), qué tendría una concesión hasta el 2020, con un monopolio hasta el 2005. Los términos propuestos para el contrato de concesión de COHONDETEL englobaron la visión del Gobierno para la expansión de los servicios de telefonía de línea fija, incluyendo metas para acceso y expansión de líneas.

Sin embargo debido a la falta de coordinación entre el Ejecutivo y Legislativo al respecto, el marco legal para este proceso no fue completo hasta la aprobación de los Decretos 244-98 y 89-99. Luego la licitación para la venta de acciones en COHONDETEL fracasó en octubre del 2000, cuando solamente se recibió una oferta (de Telmex), por la tercera parte del precio de reserva de $300 millones establecido por el Gobierno. En consecuencia, la política sectorial quedó en entredichos. Sería una tarea prioritaria del nuevo Gobierno a ser elegido en noviembre del 2001, reanudar el proceso de modernización y privatización del sector.

Regulación

La ley de 1995 creó la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), con la responsabilidad de regular los Servicios de Telecomunicaciones. Entre otras, sus funciones incluyen: emitir licencias y concesiones para operar servicios telefónicos de línea fija e inalámbricos y servicios de transmisión de datos e Internet. También tiene a su cargo la administración del espectro radio-eléctrico (asignación de las radiofrecuencias disponibles para telecomunicaciones en general, incluyendo televisión y radio.) CONATEL está encargada de la regulación de tarifas en el marco establecido en las leyes y contratos de concesión. En el 2000 CONATEL tuvo bajo su supervisión 814 operadores (cuadro 50).


ESA Consultores 122

CONATEL es un ente regulador relativamente fuerte, comparado con otros en el país. No es legalmente autónoma, es un organismo desconcentrado del poder ejecutivo, adscrito a la Secretaría de Finanzas. Sin embargo no es supervisada por esa Secretaría - actúa con independencia administrativa y técnica propia. Las decisiones de CONATEL no están sujetas a confirmación dentro del Poder Ejecutivo, sino, se apelan directamente en los juzgados de lo contencioso administrativo y en la práctica CONATEL tiene un nivel relativamente alto de autonomía. Los comisionados son nombrados por el Presidente de la República.

CONATEL cuenta con un cuerpo de buenos técnicos y ha sido beneficiada por un programa de apoyo técnico para el desarrollo de reglamentos y normativas en el sector, financiado por un préstamo de cooperación técnica no reembolsable del BID-FOMIN de US $0.8 millones, más un aporte de US $0.2 millones del Gobierno (préstamo ATN/MT-5234-HO.)

Su presupuesto anual de $2 millones es muy superior a cualquier otro ente regulador en Honduras. Ello se debe a que CONATEL es financiado con una parte de los ingresos de $12 millones anuales generados por la concesión celular de CELTEL (aproximadamente 50% del total) y las licencias del espectro radio-eléctrico, administrado por CONATEL. Aunque, como parte del Poder Ejecutivo, su presupuesto de gastos forma parte del Presupuesto General de la República, el hecho de contar con una fuente sectorial, no-impositiva, de ingresos – y de necesitar solamente una parte de los ingresos generados por la misma – reduce su exposición a presiones financieras en el marco del proceso presupuestario.

Similar a otros entes reguladores en Honduras, un área donde CONATEL merece ser fortalecida, es en la atención a reclamos procedentes del público. Aún cuando ya tiene una pagina Web para recibir reclamos, esta función todavía no se perfila como una actividad importante.

Confusión de funciones y conflictos institucionales

Existen todavía algunos inconvenientes y elementos de confusión en la definición de responsabilidad para políticas sectoriales y las funciones de regulación.

Tal como se comentó arriba, con la reforma de la Ley Marco en 1997, la definición de políticas se remitió al Presidente de la República y él la delegó en la Secretaría de Finanzas, auxiliada por la Comisión Consultiva de Privatización (CCP), una dependencia de dicha secretaría. Una Comisión Ad Hoc (CAH) fue creada para gestionar la capitalización de HONDUTEL, en la cual participaron la Secretaría de Finanzas, SOPTRAVI, Probidad Administrativa, HONDUTEL y dos notables de la sociedad civil.

Debido al vacío en materia de política sectorial, la Secretaría de Finanzas, apoyada por la CCP y CAH, ha tomado las decisiones más importantes relacionadas con política sectorial, en el contexto de la definición de los términos de la concesión para COHONDETEL. Sin embargo, normalmente no se consideraría conveniente que un ente especializado en la implementación

Cuadro 50 – Operadores de telecomunicaciones supervisado por CONATEL, 1996 y 2000

1996 2000 Telefonía fija 1 1 Telefonía celular 1 1 Transmisión y conmuta-ción de datos e Internet

1 55

Televisión por cable 59 77 Televisión por aire 62 148 Radiodifusión 375 484 Otros 25 48 Total 524 814 Fuente: CONATEL


ESA Consultores 123

de privatizaciones (como es la CCP) también defina el marco de políticas. Por otra parte, aunque no formó parte de la CAH, el regulador CONATEL también intervino en el proceso, conociendo y aprobando el contrato de concesión.

El diseño de la concesión incluyó la definición del programa de rebalanceo de tarifas. El trabajo técnico inicial se hizo por expertos de la UIT contratado por CONATEL, basado en precios de referencia de 1995. Esto es como debía ser, ya que le corresponde al regulador la determinación de las tarifas para las partes no-competitivas del mercado. La propuesta fue revisada por el banco internacional contratado por la Secretaría de Finanzas como asesor en el proceso de venta de acciones en COHONDETEL. Sin embargo, posteriormente la propuesta se ajustó con la finalidad de hacer más atractiva para inversionistas potenciales. Aunque participó en la aprobación de ésta decisión, posteriormente CONATEL ha cuestionado que en consecuencia, el rebalanceo de tarifas finalmente propuesto favoreció demasiado al operador. Obviamente, la Secretaría de Finanzas tiene un interés en aumentar el valor de venta de las acciones de COHONDETEL.

Por otra parte, más allá de defender el ámbito de sus funciones como regulador, CONATEL también considera que ella debe ser el ente principal de política sectorial y plantea que no hay la necesidad de un ente separado para dicha función. De hecho, CONATEL ha intervenido en diversas formas en la determinación de la política sectorial, profundizando aún más la confusión de roles y funciones en el sector. Por ejemplo, en el proceso de diseño de la concesión de COHONDETEL, CONATEL definió los requisitos de inversión y expansión de servicios a ser incorporados en el contrato de concesión. Estos – sin bien buscaron favorecer los usuarios actuales y potenciales – fueron estipulados en una forma inflexible y a la postre fueron incompatibles con los demás términos de la licitación.

Varios otros aspectos de la política del sector, no vinculados con el diseño de la concesión de COHONDETEL, también se determinan de hecho por CONATEL y por HONDUTEL como consecuencia de las decisiones que se toman diariamente en la ejecución de sus respectivas funciones y competencias. Por ejemplo, mientras se concretiza la capitalización de HONDUTEL y cobren vigencia los requisitos de expansión de servicios explicitados en el contrato de concesión, las decisiones de negocios de HONDUTEL determinarán de hecho la política de acceso. Asimismo CONATEL ha tenido un papel preponderante en determinar los límites del monopolio legal de HONUTEL en el contexto de tecnología moderna, las cuales erosionan cada vez más las distinciones históricas de conmutación de voz y otros servicios, hecho que ha fortalecido su influencia en el sector.

Sin embargo la confusión de funciones entre política sectorial y regulación presenta el peligro de la politización del regulador. Llama la atención que el Comisionado Nacional de Telecomunicaciones es blanco de muchas criticas y sugerencias de políticas emanadas del Congreso Nacional y de la prensa. Es importante legislar para corregir estas confusiones, creando un ente de política sectorial fuerte ubicado en el Ejecutivo, pero no en la Secretaria de Finanzas51 y limitando el regulador a las funciones que le correspondan.

51 Es apropiado que la Secretaría de Finanzas como represente el Estado forme parte de la Directiva de HONDUTEL, donde vigilar por el interés del Estado como inversionista. Sin embargo, ello es diferente de la función de política sectorial.


ESA Consultores 124

Operadores

La Empresa Hondureña de Telecomunicaciones (HONDUTEL), ente estatal, tiene un monopolio legal autorizado en los servicios telefónicos de línea fija, con 299,000 líneas en servicio a diciembre del 2000. Históricamente HONDUTEL fue administrada por las Fuerzas Armadas (FFAA), porque las telecomunicaciones se consideraron un asunto de “Seguridad Nacional”. Sin embargo, como parte del proceso de la modernización del Estado, en años recientes se han nombrado profesionales civiles en los puestos de Gerente y Subgerente General.

La Ley Marco del Sector de Telecomunicaciones de 1995 (con su reforma en 1997) autorizó la privatización parcial, o “capitalización” de HONDUTEL. La ley plantea la creación de una nueva empresa operadora, la Compañía Hondureña de Telecomunicaciones (COHONDETEL) y la venta del 51% de las acciones de COHONDETEL a un inversionista del privado debidamente calificado en la operación de sistemas telefónicos grandes, quien tendría una concesión hasta 2020, como mínimo. La Ley Marco estipula que HONDUTEL o el sucesor mantendrá un monopolio de los servicios telefónicos nacionales e internacionales hasta el 200552. El Gobierno (a través de HONDUTEL) retendría el 45% de las acciones, 2% se asignan a los empleados de HONDUTEL y el 2% para diversas organizaciones sociales. Sin embargo, dicho proceso fracasó en Octubre del 2000 cuando la única oferta recibida estuvo muy por debajo del precio de reserva establecido en la licitación.

Servicios inalámbricos

Honduras optó por desarrollar los servicios inalámbricos vía concesiones a inversionistas privados. El proceso se atrasó debido a que la primera licitación fue impugnada y declarada desierta en 1993, sin embargo, en 1994, se otorgó una concesión de 10 años a CELTEL. Posteriormente la concesión fue extendida hasta el 2021, por resolución de CONATEL, estando pendiente por negociar el precio que tendrá que pagar CELTEL por esa extensión. CELTEL inició sus operaciones en 1996. Actualmente (agosto del 2001) tiene 193,000 usuarios y es la segunda empresa de comunicaciones más importantes del país.

Es urgente asignar una concesión adicional en servicios inalámbricos, para crear competencia para CELTEL. Bajo los términos del contrato de concesión a COHONDETEL, esta iba a tener una licencia para operar servicios inalámbricos en la banda PCS, sin embargo, su puesta en marcha dependerá de la finalización del proceso de capitalización de dicha empresa.

52 Esta fecha ahora es improrrogable porque el Acuerdo de Libre Comercio firmado con México en febrero del 2001 compromete al país con la liberalización del mercado telefónico en el 2005.


ESA Consultores 125


Durante muchos años, HONDUTEL no tuvo que responder por su rendimiento ante nadie. El resultado fue: niveles bajos de cobertura y servicios deficientes. Desde la legislación de la Ley Marco en 1995, ha existido un ente regulador, sin embargo, HONDUTEL no ha sido sujeta a un contrato de concesión que proveería la base para exigir mejoras en su desempeño. Todo fue remitido a la implementación de una concesión con COHONDETEL y el traspaso de los activos de HONDUTEL a dicha entidad.

En este contexto, desde 1995 ninguna inversión nueva importante ha sido autorizada a la empresa. En el 2000, según datos de CONATEL, el total de la inversión de HONDUTEL fue de apenas US $3 millones, mayoritariamente en mobiliario y repuestos. De modo similar la implementación de la mayoría de los ajustes a la ineficiencia interna (sobre todo, el enorme sobre-empleo y sobre-pago de empleados que caracterizan la empresa) se han remitido al momento de transferencia al nuevo operador. Por ello, el largo atraso en la implementación de la capitalización implica que HONDUTEL sigue rezagado comparado con los parámetros internacionales.

No obstante, el sector de telecomunicaciones en su totalidad está creciendo debido a inversiones privadas. En el 2000 CONATEL registró un total de $44.8 millones de inversiones privadas en los servicios públicos de telecomunicaciones, de la cual el 76% fue para telefonía celular (cuadro 51). Aparte de los servicios de telefonía de línea fija y celular, el sector también se está tornando más competitivo, especialmente en las áreas de conectividad de datos, Internet y televisión por cable.

A continuación se presentan datos sobre la situación actual del desempeño del sector en cobertura y acceso, calidad de servicios y la suficiencia de las tarifas.

Cobertura y acceso

En el quinquenio pasado, un programa de inversión tipo BOT implementado por las empresas SIEMENS y AT&T, por un monto arriba de $200 millones, autorizado en 1993, que produjo mejoras en la cobertura y calidad de sus servicios53. El número de líneas telefónicas fijas creció en un 73% en los últimos cinco años.

53 En 1993 HONDUTEL licitó para duplicar el número de líneas telefónicas con la construcción de 110 mil nuevas líneas. Los oferentes deberían proveer el financiamiento, en la forma de un préstamo a HONDUTEL que tendría una garantía soberana. Dicha licitación provocó una controversia. Inicialmente se otorgó el contrato a la empresa alemana, SIEMENS. Sin embargo, el otro oferente (AT&T) acusó a HONDUTEL de favorecer a SIEMENS, insinuando corrupción. Eventualmente, después de una intervención enérgica a la Embajada de los EE.UU, se llegó a un acuerdo en donde se les otorgó a ambas empresas contratos para construir 110,000 líneas cada una, duplicando de esta manera la expansión planificada.

Cuadro 51 - Inversión privada en servicios públicos de telecomunicaciones, 2000 Servicio US$ mn %

Telefonía celular 34.0 75.9

Televisión 3.6 8.0

Internet 2.4 5.4

Radiodifusión 1.7 3.8

Valor agregado 0.9 2.0

Transmisión de datos 1.3 2.9

Televisión por cable 0.5 1.0

Repetidor comunitario 0.2 0.5

Buscapersonas 0.2 0.4

Troncalizado 0.1 0.1

Total 44.8 100.0

Fuente: CONATEL


ESA Consultores 126

Sin embargo, Honduras todavía tiene una de las teledensidades telefónicas más bajas en la región, con apenas 4.42 líneas por 100 habitantes en 1999. Esto es apenas el 25% de la teledensidad en Costa Rica, y el 60% del de El Salvador. Sólo Nicaragua tiene una teledensidad menor, con 2.98 %. (cuadro 52).

De las 279,000 líneas instaladas que HONDUTEL tenía en 1999, 174,000 (70%) eran residenciales (cuadro 53). El resto se dividen entre 64,000 (25%) para usuarios comerciales; 6,800 (3%) utilizado por HONDUTEL; y 4,300 (2%) utilizado por el Gobierno. HONDUTEL tiene pendiente aproximadamente 425,000 solicitudes en su lista de espera, un aumento grande comparado con 269,000 en 199554. La explosión reciente en el mercado de teléfonos celulares es una clara evidencia que existe una gran demanda insatisfecha (ver detalles abajo en sección sobre Servicios Celulares).

El contrato propuesto para la concesión de COHONDETEL en la licitación fracasada de octubre del 2000 contempló una meta de aumentar el número de líneas fijas hasta 600,000 en el 2005, con un costo estimado de $210 millones.

HONDUTEL en 2001 tuvo disponible 25,000 líneas principalmente en sus centrales en Tegucigalpa y San Pedro Sula, todavía no asignadas a usuarios, debido a la falta de planta externa (cableado en la calle). Esto representa un 8% de la capacidad total de la empresa, que se aproxima a la norma internacional de que es de un 10%. Sin embargo después del fracaso de la licitación de COHONDETEL, HONDUTEL inició licitaciones para adquirir cable, herrajes y multiplicadores de línea para aprovechar esta capacidad. Es preocupante que la empresa planea aumentar en forma importante el uso de multiplicadores de pares, ya que este tipo de tecnología produce aumentos en inducción eléctrica en las centrales, causando problemas de gestión y un deterioro en la calidad del servicio.

Tampoco hay buen acceso a teléfonos públicos. En Honduras había en el 2000 apenas 1,524 teléfonos públicos de monedas, 0.26 por cada mil habitantes. Cifra que se compara desfavorablemente con el promedio regional de 0.69 para América Central; El Salvador y Costa

54 No es necesario pagar nada a HONDUTEL para registrar una solicitud, por lo cual, es posible que algunas de estas solicitudes no representan demandas reales. Algunas solicitudes se registran en la expectativa de re-vender las fichas telefónicas en el mercado secundario, donde estos se negocien hasta en 10 veces el precio cobrado por HONDUTEL. Sin embargo, no hay duda que Honduras tiene una gran demanda insatisfecha de líneas telefónicas.

Cuadro 52 – Tendencias en la densidad telefónica en América Central, 1980-99 (Líneas fijas por cada 100 habitantes)

1980 1990 1995 1999 Costa Rica 6.9 9.3 14.38 20.41 El Salvador 1.7 2.5 5.03 7.61 Guatemala 1.4 2.1 2.87 5.46 Honduras 0.9 1.7 2.70 4.42

Nicaragua 1.1 1.3 2.22 2.98 Fuente: ITU

Cuadro 53 – Indicadores de acceso a telecomuni-caciones en Honduras, 1995-99

1995 1998 1999 Teléfonos fijos (miles) 160.8 249.7 279.2

Residenciales 174.0 Comerciales 64.0 HONDUTEL 6.8 Gobierno 4.3

Teléfonos móviles (miles) 0 34.9 78.6 Líneas fijas por cien habitantes 2.70 3.81 4.42 Densidad móvil (por cien habitantes 0 0.53 1.24 Numero en lista de espera 268.9 400.0 425.0 Teléfonos públicos (por 1,000 pobln.) 0.19 nd 0.26 Teléfonos públicos (total, miles) 1.19 nd 1.3 Fuentes: Datos de lista y espera y teléfonos públicos: HONDUTEL; otros datos: ITU


ESA Consultores 127

Rica tienen 0.9 y 2.06, respectivamente. Adicionalmente, habían 552 centros telefónicos comunitarios y 565 cabinas públicas en las oficinas de HONDUTEL.

Acceso y pobreza

Hay una fuerte correlación entre acceso a teléfonos y pobreza. El cuadro 54 reporta el acceso a teléfonos por decil de ingreso de acuerdo con la ENIGH (1998-99.) En total, el 14% de los 1.15 millones de hogares en el país tienen un teléfono en su vivienda. Pero en los cuatro deciles más pobres solamente 0.1%, 0.7%, 1.6% y 2.2%, respectiva-mente, tienen teléfonos. Mientras que en el octavo decil, 23.1% los tiene en el noveno 30.9% y en el décimo, 52.1%.

Al igual que en otros lugares de Centroamérica, los servicios telefónicos se concentran en áreas urbanas, especialmente en Tegucigalpa (cuadro 55). En 1998, la tele-densidad en Tegucigalpa, de 9.6 teléfonos por 100 habitantes, superó en 2.4 veces el promedio nacional de 4.0, mientras que el resto del país contó con apenas 2.7. Sin embargo, la concentración metropolitana en Honduras es menor al de otros países de la región, exceptuando Nicaragua.

Cuadro 54 - % de hogares con un teléfono en la vivienda, 1998 Decil/1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total % hogares 0.1 0.7 1.6 2.2 7.4 9.6 13.4 23.1 30.9 52.1 14.1 Fuente: ENIGH-1998/99, BCH, DGEC. Nota: 1/ Deciles por ingreso per capita, del más pobre al menos pobre.

% de hogares con te lé fono en l a v i v ienda , por dec i l de

i n g r e s o s , 1 9 9 8

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0Deci l

% c o n t e l e f o n o


ESA Consultores 128

Cobertura rural

Las áreas rurales, abarcando el 50%, aproximadamente de la población nacional, reportan una cobertura de servicios muy baja. La densidad rural se estimaba para 1996 en 0.55 (año cuando el promedio nacional fue 2.7). De acuerdo con los informes de HONDUTEL, más de 100 de las 298 municipalidades de Honduras todavía no tienen servicio de telecomunicaciones, y 50 tienen solamente servicios telex y radios.

El proyecto ALA 91-23, financiado por la Unión Europea (U.E) hace diez años, estableció 2,000 teléfonos públicos y comunales en 98 municipios y aldeas en El Paraíso, Choluteca y la parte sur de Francisco Morazán. Sin embargo estos servicios han tenido graves problemas de sostenibilidad, debido a las limitantes impuestos sobre las compras de equipo por HONDUTEL. Desde 1995 no ha sido posible adquirir repuestos para el equipo francés instalado por el proyecto y en el 2001, solamente 37 de los 98 municipios todavía tenían el servicio funcionado. También hay un problema de insuficiencia de tarifas en los teléfonos públicos. En su promedio generan un ingreso de $16 por mes, comparado con un costo de $30 para su operación y mantenimiento.

Los requisitos de expansión de los servicios (“build out requirements”) en la concesión de COHONDETEL estipularon inversiones importantes orientadas a mejorar la cobertura rural y para comunidades de bajos ingresos. El número de teléfonos públicos debe llegar a 23,500 líneas para 2005 – con un costo estimado de $33 millones - y se deben instalar teléfonos en 3,000 centros poblacionales con más de 500 habitantes, con un costo de $15 millones.

Posterior al fracaso de la licitación, estos requisitos se están reconsiderando. El presente estudio recomienda que la extensión del acceso a comunidades sin servicio mediante teléfonos públicos, telecentros e iniciativas similares debería mantenerse como una meta central de la política del sector, pero debe ser implementado a través de un Fondo de Expansión de Acceso a los Servicios de Telecomunicación y no a través de la concesión de COHONDETEL.

Cabe señalar que HONDUTEL ya cuenta con 35 estaciones repetidoras en todo el territorio nacional lo cual posibilita la expansión de cobertura en costos muy inferiores a los experimentados en el pasado. El proyecto ALA 91-23 (arriba mencionado) reportó un costo de $1,500 por línea y $30,000 por lugar. En contraste, el costo de expansión a nuevos centros poblacionales se estima actualmente en $5,000 por lugar. Un fondo de $15 millones sería suficiente para atender 3,000 lugares. Sería muy factible licitar a empresas privadas la instalación y operación de servicios en muchos lugares sin servicio, aprovechando las estaciones las repetidoras existentes.

Cuadro 55 - Indicadores de la concentración metropolitana del acceso a telefonía, 1998

Costa Rica

El Sal-vador

Guate-mala

Hon-duras

Nica-ragua

Densidad en líneas por 100 habitantes

Nacional 15.5 5.6 2.9 4.0 2.6

Ciudad capital 47.8 19.8 10.3 9.6 5.7

Resto del país 2.9 1.7 0.8 2.7 1.5

% en ciudad principal

De población total 26.3 22.1 24.1 18.6 26.6

De líneas principales 86.4 76.2 79.6 44.6 60.0

Ratios Densidad de ciudad capital / densidad nacional 3.1 3.5 3.6 2.4 2.2

Participación de la capital en líneas principales / participación de la capital en población

3.3 3.4 3.3 2.4 2.3

Fuente: ITU y nuestros cálculos


ESA Consultores 129

Indicadores de eficiencia

La persistencia durante tantos años de HONDUTEL como un monopolio público sin regulación no solo detuvo la cobertura y acceso al servicio. También ha resultado en servicios prestados de mala calidad para aquellos afortunados que han conseguido una línea.

Anualmente, un 36% de las líneas reporta fallas, comparado con el parámetro internacional de 1%. Solamente un 60% de las fallas se reparan dentro de las primeras 24 horas, comparado con el parámetro de un 75%. Aunque la expansión de líneas ejecutada por SIEMENS y AT&T en los noventa aumentó la digitalización de la red desde un 83% hasta un 95%, los datos sobre el porcentaje de llamadas completadas todavía no son halagadoras. Se logran completar el 67% de las llamadas locales; el 51% de las de larga distancia nacional y 52% para larga distancia internacional.55

HONDUTEL ha avanzado lentamente en la racionalización del empleo. El número de líneas por empleado aumentó de 34 a 66 en 1995 y 1999, pero ello se debió principalmente a la expansión de líneas. Entre 1995 y 2000 se logró reducir el personal desde 4,700 a 4,200, aproximadamente. En el primer semestre del 2001 otros 635 empleados fueron separados. Sin embargo, posteriormente un grupo de ellos fue reintegrado por una decisión del Congreso Nacional. Cabe señalar, que en materia de productividad laboral HONDUTEL permanece a la zaga del ICE de Costa Rica (179 líneas por empleado) y TELGUA de Guatemala (147.)

Tarifas de HONDUTEL y el programa de rebalanceo

El Cuadro 57 detalla la estructura de tarifas vigentes en el 1999 y el 2000 en Honduras y lel programa de “rebalanceo” que fue propuesta para ser implementada entre el 2001 y el 2005 bajo la concesión de COHONDETEL. Este esquema básicamente plantea aumentar la tarifa por llamadas locales para compensar la reducción de llamadas internacionales y larga distancia nacional. Se presenta también para comparación la tarifa vigente en El Salvador en el 2000.

La tarifa de HONDUTEL vigente en el 2000 contempló que dentro del alquiler mensual de US $2.05 el cliente recibía 200 minutos locales gratis y la tasa marginal después de utilizarlos era US $0.021 por minuto. Estos cargos no cubrían el costo de proveer el servicio, debido a la ineficiencia de HONDUTEL.

A diferencia de las llamadas de larga distancia nacional e internacional que tienen precios muy arriba de lo que sería el costo eficiente de proveer este servicio. Una llamada a los EE.UU, por ejemplo, costaba US $1.40 por minuto, comparado con $0.60 en la dirección opuesta. Como resultado de este tipo de distorsiones, el 90% del tráfico internacional se originaba en los EE.UU.

55 Nótese que las cifras citadas son para completar llamadas persona a persona y no son comparables con datos internacionales para completarlas solamente hasta la central.

Cuadro 56 –Indicadores de eficiencia para HONDUTEL

1995 1998 1999

Digitalización de la red 83% 93% 95%

No de empleados (miles) 4.7 4.5 4.2

Líneas por empleado 34 55 66


ESA Consultores 130

y HONDUTEL recibía ingresos de US $60 millones al año (1998) de las empresas de telefonía estadounidenses en cancelación de estas llamadas.

Una consecuencia importante de esta estructura de tarifas ha sido la concentración de los ingresos de HONDUTEL en unos pocos usuarios (cuadro 58). Basado en datos de 1996, apenas el 1% de los usuarios (con facturas de más de US $85 por mes) generaba el 23% del ingreso de la empresa; mientras que un 60% de los abonados (todos aquellos con facturas inferiores a US $17 por mes) generaba menos del 10% del ingreso de la empresa.

La estructura distorsionada de tarifas ha sido una causa fundamental en la baja penetración del mercado doméstico por parte de HONDUTEL. Por un lado, permite que la compañía reciba ingresos cómodos a costa de una pequeña proporción de los abonados, sin preocuparse con atender a otros clientes. Por otra parte la empresa no ha tenido un incentivo para expandir la cobertura entre los usuarios de solamente llamadas locales, lo que debería ser un negocio básico de una empresa de telecomunicaciones.

Aún si fuera deseable para el país continuar con esta estrategia tradicional, ya no es una opción viable. La creciente competitividad del mercado de larga distancia internacional, incluyendo el uso del Internet para realizar llamadas, hará que sea progresivamente más difícil generar ingresos significativos sobrecargando las tarifas en este mercado. Reconociendo este hecho, el

Cuadro 57 – Programa de re-balanceo de tarifas 1999-2005 y su impacto en la factura Honduras El Salvador Hon 2005 comparado con: 1999 2001 2005 2000 Hon 1999 El Sal. 2000

Costo de instalación (US$) Residencial 24.0 33 160 341 567% 47%

Comercial 58.2 66 200 341 244% 59%

Alquiler mensual de línea (US$) Residencial 2.05 2.66 8.00 6.28 290% 127%

Comercial 5.48 6.66 8.00 12.75 46% 63%

Mins locales inc. en el alquiler mensual 200 150 50 0 -75% n.a.

US$ / minuto locales 0.021 0.024 0.034 0.02 62% 170%

US$/ minuto l. distancia nacional 0.12 0.11 0.06 0.03 -50% 200%

US$ / minuto l. d istancia internacional USA 1.40 1.19 0.50 0.80 -64% 63%

C. América 0.40 0.40 0.31 0.40 -23% 78%

Factura total (US$ / mes)

Usuarios residenciales

200 mins locales 2.1 3.9 13.1 10.3 639% 127%

300 mins locales 4.2 6.3 16.5 12.3 398% 134%

400 mins locales 6.3 8.7 19.9 14.3 318% 139%

600 mins locales 10.5 13.5 26.7 18.3 256% 146%

Usuario comercial (1200 mins.) 26.5 31.9 47.1 36.8 178% 128%

Fuente: Nuestros cálculos basado en datos provistos por la CCP.

Cuadro 58 – Análisis de la facturación de HONDUTEL Rango de facturación

(US$ / mes) % de los clientes

Participación en la facturación total

0 a 3.41 24.1% 1.5%

3.41 a 8.50 18.6% 2.7%

8.51 a 17.00 17.2% 5.5%

17.01 a 85.00 30.7% 30.1%

85.01 o más 1.0% 22.8%

Otros 8.7% 37.3%

Fuente: HONDUTEL, datos para 1996. Ya que no hubo cambios importantes en la estructura de tarifas hasta principios de 2001, es probable que la estructura de demanda no ha cambiado mucho.


ESA Consultores 131

programa de rebalanceo de tarifas planteó reducir los cargos por minuto por llamadas internacionales en un 64%, e incrementar los cargos locales en un 62% entre los años de 1999 y 2005. Adicionalmente, el alquiler de línea aumentará desde $2.05 por mes (residencial) y $5.48 (comercial), hasta $8.00 en cada caso, y el número de minutos locales gratis sería reducido a 50, comparado con 200 en 1999.

Como consecuencia de estos ajustes, se proyecta que para el 2005, la factura total de un cliente con consumo de 200 minutos por llamadas locales aumentará en un 639% en términos reales; para un usuario de 300 minutos, el aumento será de 398%; para 400 minutos, de 318% y para 600 minutos, de 256%. Un usuario comercial con 1200 minutos locales por mes pagaría 178% más (cuadro 57). El primer ajuste fue implementado en el 2001, con una reducción en los cargos internacionales compensado por una reducción en los minutos locales gratis incluidos en la renta de teléfonos y la imposición de redondeo al segundo (en vez de redondeo al minuto.)

Sin embargo, aún cuando es claramente necesario reducir los precios de llamadas internacionales, aumentar el alquiler mensual y reducir el número de minutos locales gratis incluidos en la renta, no es claro que el costo marginal de las llamadas locales debe experimentar el aumento planteado en el cuadro 57. La tarifa de $0.033 centavos de dólar por minuto propuesto en Honduras, está significativamente arriba de la de $0.02 vigente en el 2000 en el mercado ya privatizado de El Salvador. Para el 2005 los usuarios en Honduras pagarían entre el 27% y el 46% más en términos reales que se pagaba El Salvador en el 2000. Estos datos dan lugar a pensar que el programa de rebalanceo en Honduras parece relativamente favorable al operador. Cabe resaltar que la reducción en las tarifas de larga distancia internacional se debe “financiar” vía mejoras en la eficiencia (reducción de “captura por empleados”) y aumentos en el volumen de llamadas de larga distancia más que por aumentos de las tarifas locales arriba de los “benchmarks” regionales.


ESA Consultores 132

Llama la atención el impacto del rebalanceo propuesto en la factura mensual de usuarios con bajo consumo – más probablemente hogares relativamente pobres – será especialmente fuerte. Si estos aumentos se perciben como una consecuencia de la privatización, lo cual es probable, debido a su coincidencia, se puede anticipar una reacción negativa de la población. Es también importante considerar el posible impacto de ajustes en las tarifas locales en el uso de servicios del Internet.

En resumen, se puede concluir que el Gobierno de Honduras enfrenta un reto significativo en el rebalanceo de las tarifas de telecomunicaciones. Un programa de rebalanceo no debe concebirse solamente para garantizar los ingresos de la nueva empresa operadora, sino, debe ser formulado como una parte integral de la política global del Gobierno para el acceso universal a servicios de telecomunicaciones y el desarrollo de la tecnología informática. Desafortunadamente, hasta la fecha, el Gobierno no cuenta con una política clara al respeto.

Servicios inalámbricos

Honduras estuvo entre los últimos países en Latinoamérica para establecer un servicio celular. La concesión de la primera licencia fue atrasada por disputas legales56. La empresa CELTEL 56 En 1993 el Gobierno licitó una concesión celular exclusiva de 10 años. Pan-American Cellular Systems vencieron a Motorola y la Compañia de Teléfonos de Chile (CTC). Sin embargo, la decisión fue impugnada y la licitación quedó desierta. El proceso se reanudó con la participación de Motorola, AT&T, Hughes Network Systems, y Worldwide Cellular Telecommunications. En 1994, la concesión se ganó por CELTEL, propiedad de Motorola, Millicom International Cellular (Luxembourg/U.S.), y Proempres, S.A.. Sin embargo, hubo atrasos en la extensión de la licencia y la empresa no pudo iniciar operaciones hasta en oct ubre de 1996.

Recuadro 9 - La “captura” de HONDUTEL

Como suele pasar cuando monopolios públicos no se someten a una regulación independiente y eficaz, HONDUTEL se ha “capturado” en diversas formas por sus empleados, algunas empresas privadas y el Gobierno.

La captura por los empleados viene en la forma de sobre-empleo, sobre-pago y la ineficiencia, resultando en la apropiación por su fuerza de trabajo de una parte de las rentas potenciales de la compañía. El Sindicato de HONDUTEL tiene un contrato colectivo fuerte, que dificulta la destitución de empleados supernumerarios y asigna remuneraciones muy arriba del valor de mercado.

Ejemplo del mismo es el hecho que – a pesar de la mínima demanda para el servicio de telegramas - HONDUTEL todavía emplea 700 telegrafistas y 300 celadores (cuya función es mantener las líneas de telégrafo libre de los árboles). El servicio de telegramas en Tegucigalpa en 1998 reportaron un ingreso mensual de L.3 mil y un gasto salarial de L.240 mil. HONDUTEL también mantiene 400 personas de aseo cobrando salarios en el rango de L.6,000 a L.10,000 por mes, dependiendo en su antigüedad – cuatro veces arriba del salario mínimo.

El Gobierno también figura entre los “cautiverios” de HONDUTEL ya que durante la década pasada este ha extraído excedentes financieros importantes de la empresa – equivalentes al 10% de sus ingresos corrientes en promedio durante los noventa - para sufragar gastos en otros sectores. Aún cuando no es incorrecto en principio que el Estado aproveche vía un canon de los valores intrínsecos de bienes públicos concesionados para ofrecer servicios de infraestructura, este no es el caso de HONDUTEL. Aquí, simplemente se está aprovechando de un monopolio estatal para imponer tarifas muy arriba del costo eficiente del servicio sobre los usuarios de llamadas internacionales. Cabe destacar, que gracias a las altas tarifas y falta de competencia, las ganancias de HONDUTEL en el 2000 fueron de $132 millones. En el mismo año HONDUTEL transfirió $80 millones al fisco.

También hay empresas privadas que han utilizado sus influencias políticas para negociar contratos acomodados para aprovechar de las facilidades de HONDUTEL en la operación de sus negocios. Por ejemplo, varias empresas de televisión tienen contratos de alquiler para usar espacios en las estaciones repetidoras de HONDUTEL en precios muy bajos.


ESA Consultores 133

finalmente ganó la licitación en 1994, pagando $5.1 millones por una concesión de 10 años, con exclusividad de cinco años, e inició operaciones en 1996. Posteriormente (resolución AS 665-99) CONATEL extendió el término de la concesión hasta el 2021. CELTEL paga a CONATEL un monto de $7.30 mensual por cada uno por los primeros 28 mil aparatos puestos en operación, más 8% de sus ingresos brutos. Estos pagos adicionales sumaron alrededor de $25 millones hasta el 2000.

CELTEL instaló un sistema AMPS utilizando equipos marca Motorola operando en las frecuencias 825-835 MHz (transmisión) y 870-880 MHz (recepción.) En el 2000 CELTEL inició la instalación de un sistema digital CDMA (code division multiple access) por encima del sistema analógico. El sistema a finales del 2000 cubría las ciudades Tegucigalpa, San Pedro Sula, Puerto Cortés, La Lima, El Progreso, Choluteca, Comayagua, Siguatepeque, La Ceiba e Islas de la Bahía. CELTEL tenía en marcha expansiones al nor-oeste de Tegucigalpa en el departamento de Olancho (ya concluido) hasta Dulce Nombre De Culmí; y sobre la costa Atlántica hacia la frontera con Guatemala.

Para abril del 2001, después de cinco años de operaciones, CELTEL tenía operando 172,000 líneas, igual a un 52% de los teléfonos fijos operando en el país. Esta expansión se logró con tarifas 15 veces arriba de las de HONDUTEL57. Las tarifas de CELTEL están entre las más altas de la región, con un costo por minuto de $0.48 cuando el consumo mensual es de 100 minutos (Cuadro 59).58

El atraso en la venta de HONDUTEL ha interrumpido la introducción de competencia en el mercado celular. En la expectativa de aumentar el valor de las acciones de COHONDETEL, el Gobierno incluyó en la concesión de la misma una autorización para operar servicios inalámbricos en la banda PCS y postergó la licitación de una segunda licencia celular (la llamada “Banda B”.)

Este atraso es poco afortunado ya que la experiencia internacional demuestra que en la mayoría de los países la competencia entre tres proveedores provocaría una caída dramática de tarifas y un incremento en la proporción de tráfico canalizado a través de tecnología inalámbrica. El presente estudio recomienda que Honduras proceda en el más corto tiempo factible a asignar dos concesiones más en servicios móviles a operadores privados a través de licitaciones públicas internacionales.

57 La tarifa marginal de las llamadas locales de HONDUTEL en el 2000 era $0.021 y la tarifa de llamadas celulares era $0.3 por minuto. Sin embargo la tarifa de HONDUTEL también incluyó 200 minutos locales gratis en su alquiler mensual. 58 El dato citado se basa en el Plan Ideal de CELTEL, que era el Plan con costo marginal más bajo en el 2000. Sin embargo en 2001 CELTEL inicio una pequeña reducción de sus tarifas. Para septiembre del 2001, basado en el Plan Aniversario o Milenio que cuesta $9 por mes fijo más $0.28 por minuto de consumo, CELTEL ofrecía la posibilidad de consumir 100 minutos por $37.00. Cabe también mencionar que estas comparaciones son sensibles al nivel de consumo analizado. De acuerdo con CONATEL, cuando la comparación se hace para un nivel de consumo de 20 minutos, Honduras tiene el precio de acceso al servicio mas barato de la región.

Cuadro 59 - Tarifas celulares en Centroamérica, 2000

Cuota mensual

Minutos incluidos

Por minuto (horas pico)

Por minuto (horas

no-pico)

Costo 100 minutos,

US$

Costa Rica 13.2 60 0.12 0.07 18.0 El Salvador 19.9 100 0.17 0.17 19.9 Guatemala 30.8 100 0.22 0.11 30.8 Honduras 20.0 0 0.28 0.28 48.0 Nicaragua 25.0 35 0.35 0.35 47.7


ESA Consultores 134

Internet

Los datos disponibles señalan que comparado con la región centroamericana Honduras está atrasada en el uso del servicio de Internet, un área clave para el desarrollo económico y la competitividad. En 1998 Honduras tuvo aproximadamente la mitad de las computadoras personales y de usuarios del Internet por habitante que tenía El Salvador, y la quinta parte de lo que tenía Costa Rica (cuadro 60). Aunque las cifras absolutas citadas, están des-actualizadas, es probable que las posiciones relativas se mantendrían.

El atraso de Honduras con el Internet se debía, al lento desarrollo del mercado de Internet Service Provider (proveedor de servicios de Internet, ISP) que fue dominado por HONDUTEL hasta en1998. Otro factor es el bajo nivel de acceso a líneas telefónicas, necesarias para utilizar el Internet. Las deficiencias en la salida internacional al “backbone” del Internet también han sido una causa de atrasos. La salida es un “monopolio condicionado” de HONDUTEL. Si dicha empresa no puede satisfacer la demanda CONATEL puede autorizar a privados para establecer sus propios canales. Hasta marzo del 2001 había siete canales privados funcionado.

El cable y la conectividad de datos

En 1998, aproximadamente 350,000 hogares en Honduras (32.1%) tenían receptores de televisión. En el 2000, habían 24 operadores de televisión por cable, con aproximadamente 50,000 subscriptores59. El mercado del cable fue afectado a principios de los noventa por la implementación de leyes de la propiedad intelectual, lo cual obligó a las compañías a pagar por su programación. El término a la impunidad para piratear canales trajo como consecuencia un aumento en precios y una reducción en el número de canales en oferta. Sin embargo el mercado se ha ajustado y actualmente la demanda crece. El principal proveedor en Tegucigalpa, Multivisión, ha instalado fibra óptica en varios sectores de la ciudad y ofrece paquetes de televisión por cable más el Internet.

El año pasado el mercado para conectividad de datos / ancho de banda ha tomado auge. Por muchos años empresas con necesidades de transferencia de información en forma segura han tenido que optar por radio módems típicamente con canales de 64K, con costos altos y servicios de deficiente calidad. Sin embargo, durante el 2000, tres compañías (Metro Red, Americatel y Multidata, este último una subsidiaria de Multivisión) establecieron redes de fibra óptica de diversas extensiones en las ciudades principales del país. Por otra parte la empresa Newcom está ofreciendo conectividad inalámbrica. Sin duda, la competencia entre estas empresas traerá grandes beneficios para los clientes de servicios de conectividad en materia de mejoras en la calidad de servicio y reducción en precios.

Política del Gobierno y estrategia de modernización del sector

Con el fracaso de la licitación internacional para la “capitalización” de HONDUTEL en octubre del 2000, la estrategia del Gobierno para la modernización del sector de telecomunicaciones queda sin una definición clara. La administración Flores decidió no repetir

59 ITU, Americas Telecommunication Indicators 2000.

Cuadro 60. Uso de computadoras personales y acceso al Internet, 1998

PCs Internet

Por 100 habitantes

ISPs por '000 habs.

Usuarios, % de popln.

Costa Rica 3.91 2.08 3.9

El Salvador 1.66 0.16 0.7

Guatemala 0.83 0.16 0.6

Honduras 0.76 0.02 0.3

Nicaragua 0.78 0.23 0.4


ESA Consultores 135

la licitación y tampoco resultó posible llevar a cabo una licitación para la “Banda B” en servicios inalámbricos.

El nuevo Gobierno a ser electo en noviembre del 2001 tendrá que retomar urgentemente el proceso de modernización y liberalización del sector de telecomunicaciones. Hace falta redefinir la estrategia del país en el sector y mover urgentemente para re-establecer el momento en el proceso, que se ha estancado durante los últimos cinco años. Será urgente adoptar políticas claras y decisivas al respeto.

Las líneas de políticas recomendadas por el presente estudio son las siguientes:

§ La organización del sector necesita reformulación. En primer lugar, se debe establecer cual es la Secretaría de Estado responsable de la política del sector y esta no debe ser la Secretaría de Finanzas. La definición de políticas tampoco debe ser una función de hecho de la CCP (ente especializado en la privatización de empresas estatales) ni de CONATEL (ente regulador.) Lo más apropiado sería asignar la función de políticas en este sector a SOPTRAVI. Se debe permitir pagar salarios suficientes para reclutar y retener funcionarios de suficiente nivel para ejecutar bien la función de políticas sectoriales.

§ CONATEL (ente regulador) debe tener una función de apoyo y provisión de información e implementación de las políticas del sector, pero no debe ser la encargada de las mismas.

§ Para reducir las presiones políticas sobre CONATEL El nombramiento de los comisionados debe ser garantizado por cinco años con rotación de los mismos para

Recuadro 10 - El fracaso de la subasta de HONDUTEL

La subasta del 51% de HONDUTEL fracasó en octubre, 2000. Siete compañías fueron precalificados, pero solamente tres de ellas (Telmex, Telefónica de España y France Telecom) compraron las bases de la subasta y solo Telmex entregó una oferta. La oferta de US $ 106 millones fue apenas un tercio del precio de reserva de US $300 millones por 51% de las acciones. Este precio de reserva, el cual se mantuvo en secreto y solo se declaró cuando la oferta de Telmex se abrió, implicaba una valuación de la compañía de US $600 millones, ó $2,142 por línea.

El fracaso de la subasta sugiere que el Gobierno se equivocó en el balance entre el programa de ajuste de tarifas, el obligado programa de inversión con un costo estimado de $500 millones, y el precio de reserva de $300 millones. Sin duda, una motivación importante del Gobierno en determinar el precio base de la licitación fue el deseo de maximizar la generación de recursos para financiar programas sociales. Un 50% del ingreso por la venta de acciones se iba a transferir a la Secretaría de Finanzas para financiar programas de reconstrucción nacional y reducción de la pobreza. Sin embargo, la verdadera justificación para la privatización es que Honduras necesita servicios de telecomunicación eficientes, de alta calidad y disponibles para satisfacer la demanda de sus hogares y empresas. HONDUTEL es ineficiente, provee servicios de baja calidad y no puede satisfacer la demanda por líneas y servicios. Estas consideraciones no estuvieron ausentes del diseño de la concesión. Sin embargo, a la postre, hubo una contradicción entre las ambiciosas metas para mejorar el servicio, el programa de tarifas y las pretensiones del Gobierno para generar ingres os para ser aplicados al gasto social. En la exitosa concesión de agua en San Pedro Sula, las inversiones requeridas se mantuvieron relativamente bajos y se permitió al licitante proponer la tarifa, en la luz de las inversiones estipuladas. Se asignó la concesión a quien ofreció la tarifa más favorable sin pedir un pago de capital por ella. (Ver recuadro 5,) En cambio, en el caso de HONDUTEL, el Gobierno fijó tanto la tarifa como un alto nivel de inversión y luego calculó equivocadamente el monto que los inversionistas estarían dispuestos a pagar por la concesión, dadas estas limitantes. Antes de repetir la licitación, el Gobierno tendría que reflexionar sobre cuales de estos elementos del paquete deben ser ajustados, balanceando los beneficios de mejoras en los servicios para los consumidores versus sus ingresos por la venta de las acciones.


ESA Consultores 136

asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionados con el desempeño de sus funciones. Para reducir las presiones vinculadas con la asignación frecuencias del espectro radio-eléctrico, se debe considerar la conveniencia de establecer un mecanismo de subasta, que no requiera el ejercicio de discreción por parte del regulador.

§ HONDUTEL debe ser privatizado en el más corto plazo vía la implementación de una concesión a una empresa con una mayoría de capital privado. La concesión no debe ser exclusiva – más bien se debe prescindir del monopolio previamente ofrecido a COHONDETEL hasta el 2005.

§ Para viabilizar el proceso de capitalización, el contrato de concesión debe enfatizar normas de desempeño y la calidad de los servicios en las áreas de servicio establecidas, incluyendo tiempos de respuesta para instalar líneas, reparación de fallas, completación de llamadas y similares, en vez de definirse metas en cuantías firmes de inversión o de números de líneas a ser instaladas. Los requisitos de ampliación de la cobertura en áreas nuevas deben ser atendidos en un programa independiente (ver abajo).

§ El programa de rebalanceo de tarifas de HONDUTEL debe ser re-evaluado por CONATEL para asegurar que las tarifas de llamadas nacionales van a reflejar los costos reales del servicio prestado de manera eficiente. Estos no deben inflarse solamente para aumentar el valor potencial de la venta de la concesión. Una vez determinado, el programa de rebalanceo se debe implementar de inmediato por HONDUTEL, sin esperar la implementación de la concesión a COHONDETEL.

§ No se debe establecer un precio de reserva en la licitación, porque su motivo central no debe ser la generación de recursos para el fisco, sino de crear un nuevo marco de provisión de servicios favorable para los usuarios y para la competitividad del país. Una vez determinado el contenido del contrato de concesión y las normas de regulación de las tarifas, Honduras debe asignar la concesión al mayor postor. El ingreso fiscal futuro provendría de los dividendos sobre las acciones que retiene el Estado.

§ Previo a la licitación, el contrato de concesión debe ser consultado públicamente vía su publicación en el Internet y los medios nacionales, solicitando comentarios del público y de los oferentes potenciales, antes de finalizar las bases de la licitación.


§ El Gobierno debe dar prioridad al acceso universal vía el establecimiento de servicios públicos en comunidades incomunicadas. La estrategia de expansión de cobertura en áreas rurales y sin servicio debe manejarse separadamente, por el ente encargado de políticas sectoriales, en vez de ser un elemento integral de la concesión de COHONDETEL. Se recomienda asignar inicialmente como mínimo US $15 millones a dicho fondo de los recursos de la privatización de HONDUTEL. Este monto sería suficiente para establecer teléfonos públicos en aproximadamente 3,000 comunidades.


ESA Consultores 137

Los recursos deben ser distribuidos vía un mecanismo competitivo (de subsidio mínimo) y abierto a todos los proveedores de servicios de telecomunicaciones.

§ Se deben establecer en el más corto plazo vía licitaciones publicas internacionales dos concesiones adicionales para servicios móviles, para que la competencia prive en dicho mercado. La licitación de los servicios móviles debe ser separada de la concesión de COHONDETEL. Sin embargo el inversionista en COHONDETEL debe tener la opción a participar en las licitaciones de telefonía móvil, bajo el requisito que las dos empresas se manejen independientemente y que COHONDETEL debe dar acceso a la conmutación a todos los operadores inalámbricos en los mismos términos. CONATEL debe definir urgentemente los cargos de interconexión entre los servicios móviles y fijos.

§ La Ley Marco debe ser reformada para establecer definiciones técnicas más flexibles congruentes con la gestión sensata del sector, en el contexto de tecnologías rápidamente cambiantes. En particular, la distinción entre los servicios de conmutación de voz y otros servicios, debe ser eliminada a favor de licencias únicas para ofrecer servicios de telecomunicación. Ello sería factible si se abandona la idea de mantener un monopolio en la conmutación de voz hasta el 2005 a favor de HONDUTEL o su sucesor.


El Gobierno ha tomado la decisión estratégica que el sector de telecomunicaciones debe ser desarrollado por empresas privadas, utilizando capital privado. En consecuencia de ello, el sector de telecomunicaciones en Honduras ofrece muchas oportunidades para inversionistas, nacionales y extranjeros.

La primera entre ellas será la venta de una mayoría de las acciones en COHONDETEL, proceso que probablemente se va a retomar en el transcurso del 2002. También es inminente una licitación para una segunda concesión móvil, esperada para el 2002. Es probable que el Gobierno reformará la Ley Marco de 1995 para liberalizar inmediatamente el sector, permitiendo que empresas privadas compitan directamente con HONDUTEL o su sucesor.

Aparte de la telefonía, los demás segmentos del mercado de telecomunicaciones – televisión por cable, Internet, conectividad de datos – ya están abiertas para la participación de empresas privadas y hay mucha actividad de inversión en el desarrollo de servicios nuevos, involucrando actores nacionales y extranjeros.

Aún cuando algunos aspectos del monopolio de HONDUTEL todavía limitan el desarrollo de estos servicios, la tendencia reciente ha sido que CONATEL se incline para licenciar a los operadores privados para que engendren cualquier actividad donde HONDUTEL no es capaz de ofrecer un servicio, aparte de la telefonía de conmutación de voz, que todavía es un monopolio legal de HONDUTEL.

Por la naturaleza de la industria, no se pueden cuantificar las inversiones necesarias o posibles en la misma forma que se hizo para el caso del sector de energía eléctrica en la sección anterior del Informe. Muchos de estos servicios son nuevos, la demanda no se conoce bien y la decisión del Estado ha sido dejar al mercado determinar la cantidad de inversiones y servicios a ser provistos.


ESA Consultores 138

3 Recomendaciones de políticas


ESA Consultores 139

3.1 Recomendaciones generales

3.1.1 Fortalecer las políticas sectoriales con procedimientos participativos y transparentes

La función de política sectorial

La mayoría de los servicios de infraestructura en redes son monopolios totales o parciales, donde no se puede dejar al mercado la determinación de la oferta del servicio, sino que se requieren decisiones de políticas sobre el tipo de servicio y cobertura a ser provisto. Es necesario en cada sector definir el ente políticamente responsable al respecto.

Para asegurar la legitimidad de las políticas, los procesos de planificación sectorial deben ser abiertos con amplia participación de los grupos interesados incluyendo sobre todo, representantes de los usuarios. Su propósito central es la toma de decisiones sobre las prioridades del desarrollo de cada servicio, para definir los términos de la concesión a ser extendida por el gobierno (nacional o local, según corresponde) al concesionario quien opere el servicio (público o privado, según sea el caso.)

El producto concreto de estos procesos de planificación debe ser: la definición de los programas de modernización y privatización de los sectores de infraestructura y de sus metas asociadas de cobertura y calidad de servicios. Debe ser la función central del ente encargado de la política sectorial definir la propuesta de reforma de su sector y gerenciar su implementación vía consultas y la diseminación amplia de sus propósitos y justificaciones.

Estos programas deben ser diseñados partiendo de las realidades específicas de cada sector y especificando con mucha claridad las ganancias de corto y mediano plazo esperadas para los usuarios actuales y potenciales. Esto es crucial para asegurar la viabilidad política de la modernización y participación privada

La debilidad de los entes de política sectorial en Honduras

En Honduras, la falta de definición de los entes encargados de políticas sectoriales y la falta participación en la determinación de las mismas es una de las más grandes debilidades y es la causa principal de la falta de legitimidad de los procesos de reforma y modernización sectorial de los servicios de infraestructura.

La confusión institucional ha resultado en que las funciones de planificación raras veces están bien definidas. En algunas oportunidades, todavía las ejercen de hecho las empresas estatales. En otros casos los ejercen las oficinas de regulación. A veces ha sido una oficina ad-hoc dedicada a la implementación de la privatización de un servicio quien ha tomado las decisiones. En la gran mayoría de los casos, brilla por su ausencia la participación pública en la toma de decisiones críticas sobre metas de cobertura y calidad y sus consecuencias para las tarifas de los usuarios de los servicios. Cabe resaltar el papel de “comisiones de notables” para garantizar el manejo correcto y ausencia de corrupción en los procesos recientes de privatización de HONDUTEL y el sistema de agua de San Pedro Sula. Sin embargo en el primero de estos casos esto no implicó un conocimiento y debate público abierto en torno a las metas de la concesión.

Los grupos focales organizados para el presente estudio revelan que existe desconfianza entre la población hondureña respecto al proceso de modernización y participación privada en los sectores de infraestructura. Ello es producto de la falta de transparencia combinado con la


ESA Consultores 140

carencia de beneficios claros de corto plazo para los usuarios en las experiencias pasadas de la privatización. En algunos casos la privatización se ha planteado maximizar ingresos al fisco, en vez de enfocar el beneficio para los usuarios (caso de HONDUTEL.) En otras oportunidades se ha considerado evidente que la privatización es una “buena cosa” sin detenerse en contabilizar los beneficios y costos del proceso y su distribución entre los diferentes actores. Ello ha resultado en una desconfianza generalizada entre la población frente a este tipo de iniciativas. La percepción generalizada es que dicho proceso resulta, simplemente, en aumentos en tarifas para favorecer los nuevos dueños..

Habida cuenta de estas experiencias, es una recomendación del presente estudio que para maximizar la viabilidad política de la participación privada, la licitación de concesiones debe manejarse en forma abierta con la publicación del contrato para comentarios del público previo proceder a la licitación.

3.1.2 Clarificar el propósito de la regulación y crear un ente regulador eficaz

El propósito de la regulación

La función básica de los reguladores cuando los mercados se han liberalizado, es vigilar por el comportamiento competitivo de los mismos para asegurar resultados favorables para los usuarios. Cuando no existen condiciones para liberalizar y es necesario asignar concesiones exclusivas, el papel del regulador es compensar por la ausencia de un mercado competitivo.

En este caso, para determinar los costos razonables o eficientes de proveer los diferentes servicios, es necesario contar con una oficina pública que estudia las opciones y dictamina sobre el caso. Esta información es un insumo crucial para los procesos de planificación y determinación de políticas, porque define los parámetros de costos para las decisiones sobre la ampliación de cobertura y mejoras en la calidad del servicio.

Sin embargo el regulador no debe tomar las decisiones de políticas, sino es su función proveer la información necesaria a los tomadores de decisiones. En un segundo momento, el regulador debe funcionar como agente supervisor de los contratos y acuerdos tomados entre el Estado (nacional o local) quien actúa como concedente de los servicios, y el concesionario (publico o privado) encargado de su operación. Cabe enfatizar que la regulación debe garantizar los beneficios ofrecidos a los usuarios y no solamente ajustarse a las (también necesarias) garantías al inversionista.

En este contexto es necesario establecer un ente regulador fuerte, independiente de las presiones políticas y técnicamente capaz, con un mandato para hacer cumplir las disposiciones de las leyes, contratos de concesiones y demás disposiciones que definen los derechos y obligaciones de las partes.

Como parte de sus funciones en velar por los derechos de los usuarios, entre otros, el Regulador debe ser facultado para resolver reclamos sobre facturas cuestionadas por los usuarios para evitar situaciones de conflicto surgidos por la falta de discreción en las empresas públicas para cancelar cuentas erróneas.

Para atraer personal adecuado es menester ofrecer remuneraciones buenas y establecer criterios exigentes para la capacidad profesional de los reguladores; establecer términos de servicio largos e independientes de la discreción política y para asegurar la continuidad de funciones también se deben rotar los miembros en vez de cambiarlos todos simultáneamente.


ESA Consultores 141

El papel de los mercados en la regulación

La tendencia moderna en la definición de las estrategias de regulación ha sido: maximizar el potencial para utilizar los mercados y que el regulador actúe en forma suplementaria para corregir las fallas resultantes.

Sin duda, en el pasado la intervención de reguladores estatales en situaciones innecesarias ha sido la causa de obstáculos e ineficiencias. Honduras todavía padece de algunas instancias de regulación disfuncional de este tipo – por ejemplo, el caso de la regulación de los precios del transporte de carga, el cual debe ser abolido.

Sin embargo, en otras áreas es esencial acompañar procesos de separación y privatización de las funciones de operación de los servicios con arreglos creíbles de regulación para proteger al consumidor y al inversionista. Se debe tomar especial cuidado de no arriesgar el proceso de privatización – cuyos propósitos centrales son aumentar la eficiencia y movilizar recursos privados para financiar la inversión - para acompañarlo con propuestas de regulación vía mercado que no son confiables, dada la estructura y tamaño del mercado en cuestión. En este sentido – considerando la reciente experiencia en El Salvador - Honduras debe considerar si es aconsejable remitir al mercado la regulación de los precios de generación de la energía eléctrica, en la forma contemplada en la Ley Marco borrador actualmente bajo consideración en el Congreso Nacional.

Un ente regulador único para agua y saneamiento, electricidad y telecomunicaciones.

La finalidad antes mencionada se cumpliría con mayor eficacia si Honduras tuviera un solo ente regulador cubriendo los sectores de agua y saneamiento, electricidad y telecomunicaciones, siguiendo el modelo de Panamá y Bolivia. Entre los argumentos a favor de esta estrategia se pueden mencionar:

• La escasez de recursos profesionales y técnicos calificadas.

• La existencia de economías de rango (scope) (por ejemplo: los estudios económicos y de tarifas y los mecanismos de consulta y el registro de quejas del consumidor tienen mucha similitud entre los diferentes sub-sectores.)

• El problema de “captura” (dominación) de las oficinas sectoriales de regulación por sus respectivos entes proveedores (públicos o privados) se puede reducir si hay un ente multi-sectorial.

3.1.3 Para reducir la pobreza, la clave es el acceso

La política clave para reducir la pobreza es aumentar cobertura de los servicios de infraestructura en comunidades rurales y urbano-marginales. Los problemas de cobertura / acceso en sectores urbanos surgen normalmente debido a la deficiencia de tarifas (que están debajo del nivel necesario para financiar la expansión y también debajo de la disponibilidad de los excluidos a pagar por el servicio.) Este problema surge en Honduras en los casos de agua, llamadas telefónicas locales y energía de bajo consumo.

Para corregir este problema es necesario terminar con la “captura por los usuarios actuales” de los servicios. Hay que tomar la decisión, de una vez, de establecer tarifas suficientes para cubrir los costos y remitir a una oficina de regulación la tarea de calcular el monto necesario y fórmulas para mantenerlo actualizado frente a los aumentos en costos y mejoras en la productividad.


ESA Consultores 142

En los sectores rurales, los altos costos de establecer la conexión son otro obstáculo grande a los aumentos en la cobertura. Para enfrentar este problema los subsidios públicos se deben concentrar en apoyar la ampliación de la cobertura en áreas rurales y urbano-marginales, vía subsidios de capital distribuidos en forma abierta y competitiva. Un buen mecanismo para asegurar el máximo de impacto es asignar concesiones para nuevas áreas de servicio al proveedor quien requiere el subsidio más bajo entre los oferentes que se presentan. Ello podría ayudar para economizar los costos de la expansión de cobertura de la energía eléctrica y telecomunicaciones en áreas rurales.

Otro problema para la expansión de servicios en algunos sectores urbanos es la ilegalidad de ocupación de los predios lo cual hace a veces que la provisión de servicios públicos también puede considerarse ilegal. Este problema se debe corregir por la vía de conexiones comunitarias, por mientras las autoridades urbanas avanzan con la legalización de las tierras.

3.1.4 Calidad, eficiencia y tarifas justas aumentarán la competitividad

La meta más importante de la modernización y privatización de los servicios de redes existentes (agua y saneamiento, electricidad, telecomunicaciones) es: mejorar la eficiencia operativa, terminando con la “captura por los empleados” de los servicios y estableciendo servicios de calidad a un costo eficiente. El resultado será un gran impulso a la competitividad.

Asimismo se deben dejar de cobrar tarifas demasiado altas – los casos actualmente de la ENP, energía eléctrica para usuarios grandes y llamadas internacionales – para financiar subsidios cruzados o subvenciones al Estado, a costa de la competitividad del país. A esto se le puede llamar: la “captura política” de los servicios.

La participación del sector privado tiene un papel crucial en este aspecto ya que las empresas privadas operaran sujetas a contratos y regulaciones apropiadas podrán producir grandes avances en la eficiencia, comparado con entes estatales.

3.1.5 Asegurar la sosteniblidad

Los sectores de infraestructura han tenido graves problemas de deficiencia en tarifas, en relación a los costos de proveer eficientemente un buen servicio (incluyendo el costo del capital invertido). En varios casos no se han dispuesto de subsidios suficientes para cubrir la diferencia y el resultado ha sido la falta de sostenibilidad financiera.

En el nivel técnico, también ha habido una falta de sostenibilidad, debido a la carencia de incentivos para implementar programas de mantenimiento programado (preventivo.) Normalmente esto se debe a que los operadores reciben sus recursos de capital en la forma de una transferencia o beca. En consecuencia tienen poco interés en economizar su planta vía la selección de tecnologías apropiadas o la implementación de programas de mantenimiento. Los sectores de agua y carreteras son los casos históricamente más expuestos a estos problemas.

Para incentivar la sostenibilidad, las tarifas al usuario deben contemplar todos los costos de la provisión eficiente de los servicios, incluyendo los costos del capital y deben ser ajustados automáticamente frente a inflación de costos. Por otra parte, los contratos de concesión (tanto a entes públicos como a entes privados) deben obligar al concesionario a implementar el mantenimiento preventivo. La introducción de contratos de mantenimiento y mejoramiento de carreteras principales financiadas con peaje será un paso positivo en este sentido.


ESA Consultores 143

3.1.6 Racionalizar los subsidios y enfocarlos en el acceso

Los subsidios al consumo (aplicados para reducir las tarifas al usuario debajo del costo real, para aquellos que ya tienen conexiones) no contribuyen en forma importante para reducir la pobreza. Más bien, lo tienden a aumentar, porque dificultan la expansión de la cobertura y se reciben principalmente por usuarios no pobres.

El subsidio de energía eléctrica, además de ser regresivo en un sentido distributivo, amenaza con convertirse en una carga fiscal importante, considerando el crecimiento en cobertura de dicho servicio en hogares con consumos por debajo de 300 kwh por mes. Se recomienda abolir este subsidio y si ello fuera considerado políticamente imposible, redimensionarlo para limitar su aplicación al consumo debajo de 100 kwh.

El subsidio asignado a los operadores de transporte urbano en Tegucigalpa en su forma actual no es funcional y debe ser suspendido. Los mismos fondos podrían generar mucho más beneficio en términos de acceso al transporte para comunidades pobres si fueran aplicados a mejorar las vías de acceso en barrios pobres.

Los recursos disponibles para subsidios deben ser concentrados en programas para aumentar el acceso. Esto ayuda para compensar la falta de acceso en comunidades pobres de los recursos de capital para financiar la instalación inicial de los servicios. Tiene además la ventaja de implicar un gasto de una sola vez para el Gobierno y no comprometer recursos permanentemente a favor de los mismos beneficiarios.

Para dimensionar la cantidad de recursos a ser aplicado a los subsidios en los sectores de infraestructura, los costos y beneficios de dichos subsidios deben ser comparados sistematicamente con otros posibles usos de los mismos recursos, en el contexto del Programa de Reducción de la Pobreza.


ESA Consultores 144

3.2 Prioridades para el gasto público y papel del financiamiento privado

En el pasado, la inversión en infraestructura ha sido limitada por dos restricciones: una restricción de rendimiento y una restricción fiscal. El bajo rendimiento de los sectores de infraestructura ha erosionado la voluntad de pago de los usuarios, bajado los ingresos por concepto de tarifas, e incrementando la dependencia en transferencias del fisco.

A la vez, la restricción fiscal surge del límite en el nivel de gasto público económicamente sostenible. Esto produce una competencia entre secretarías y las instituciones del Estado en la repartición de los recursos disponibles. Ante la ausencia de prioridades intersectoriales claras, el resultado del juego depende a veces más de la habilidad de los protagonistas para influenciar el proceso presupuestario que en un cálculo racional de las necesidades del país.

Ante esta problemática la mejor manera de fortalecer la situación financiera de los sectores de infraestructura es mejorar el rendimiento de los servicios e incrementar los ingresos por tarifas. Normalmente, el costo total de las inversiones (ya sea financiadas pública o privadamente) debe ser recobrado en la tarifa a los usuarios. En este contexto, en cuanto sea posible, el financiamiento de capital debería ser recaudado en el sector privado y los fondos públicos deberían ser reservados para situaciones donde los impactos del gasto en la reducción de la pobreza sean los más fuertes.

3.2.1 Prioridades para el gasto público

Un marco específico para cada sector que refleja estos principios generales está resumido en el Cuadro 60 en la página siguiente.

Se plantea que los recursos de capital del sector público (fondos nacionales y préstamos externos) deberían ser reservados para los sectores de agua y saneamiento, electrificación rural y transporte vial donde el financiamiento privado no es una opción inmediata, debido a que los riesgos (y los costos de capital asociados) son demasiados altos. Dentro de estos sectores, se debe otorgar prioridad a las inversiones cuyos impactos de reducción de pobreza son los más altos, lo que normalmente significa inversiones para incrementar la cobertura y el acceso en vez de inversiones para mejorar la calidad de los servicios en sistemas existentes deteriorados.

En general el Gobierno debe recuperar del usuario el costo total de los recursos de capital asignados. Los préstamos deben ofrecerse con tasas de interés positivas y reales con una adecuada indexación de saldos de capital. De esta manera el cargo fiscal al Estado se disminuye y los operadores y usuarios de los servicios se acostumbran a los términos que les serán exigidos en el futuro por los mercados de capital privado.

Los subsidios, en general, deberían ser considerados solamente donde el impacto de reducción de la pobreza es claro y deberían ser diseñados para evitar una distorsión en los incentivos para la eficiencia económica, o sea, deberían ser bien focalizados, transparentes y basados en demanda.


ESA Consultores 145

Cuadro 60 - Resumen de estrategia recomendada para finanzas de infraestructura y participación sector privado

Agua y Saneamiento

Carreteras Puertos y aeropuertos

Electricidad Telecomuni -caciones

Temas prioritarios para la reducción de la pobreza

Incrementar la cobertura en comunidades rurales y urbano marginales

Educación sobre calidad del agua y saneamiento

Mejorar la calidad y cobertura del transporte colectivo.

Mejorar las condiciones para peatones y transporte en bicicleta

Mejorar cobertura y mantenimiento de acceso rurales

Ninguno Conexiones eléctricas en servicios públicos (escuelas, clínicas)

Aumentar cobertura rural.

Alternativas fuera de la red en comunidades rurales remotas

Formalizar conexiones urbano marginales

Teléfonos públicos en comunidades rurales y urbano marginales (Estrategia de Acceso Universal

Teléfonos para puestos de salud

Televisión e Internet para educación a distancia

Temas prioritarios para la competitivi-dad y creci-miento

Disponibilidad de servicios de agua y alcantarillado para desarrollo de viviendas en áreas de crecimiento

Tratamiento de aguas negras en comunidades urbanas densas para asegurar la sostenibilidad del ambiente

Simplificar regulación del transporte de carga

Imponer regulación de limites de peso

Mejorar vigilancia del tráfico

Dar orden de prioridad y sistema-tizar el mantenimiento de caminos (de rutina y periódica)

Evitar la carga fiscal de inversiones “elefantes blancos”

Reducir costos directos y indirectos para los usuarios de puertos

Mejorar servicios de aeropuerto en Tegucigalpa.

Mejorar servicios de carga en el aeropuerto de San Pedro Sula

Disponibilidad de suministros para compañías privadas

Costos de generación reducidos, mejorando mecanismos de contratación con generadores privados

Creación de un sistema de distribución moderno y eficiente mediante concesiones

Disponibilidad de líneas fijas de alta calidad y servicios telefónicos a demanda y a precio competitivo.

Disponibilidad de servicios de conexión de datos de alta calidad

Disponibilidad de servicios de Internet de alta calidad

Rol del sector privado

Concesiones en San Pedro Sula, Tegucigalpa

El papel fundamental para el sector privado es el incremento en la eficiencia

Concesiones (con peajes de usuarios) para mantenimiento y para incrementar capacidad de carreteras primarias

Inversiones privadas en desarrollo de capacidad de puertos y aeropuertos basado en concesiones

Concesión del sistema de distribución

Inversiones privadas en la generación

Concesiones para todo tipo de telecomunicaciones

Prioridades para la inversión pública

Reconstrucción

Cobertura de agua y saneamiento rural

Cobertura agua y saneamiento urbano marginal

Financiamiento de capital para sistemas de agua urbanos, que cumplan con metas de rendi-miento y con tasas similares a las estable-cidas en el mercado

Reconstrucción

Mejoras en especificaciones y control de contratos de inversiones para asegurar durabilidad

Racionalización de la red

Mejoramientos para la seguridad de tráfico

Ninguna Cobertura de electricidad rural

Ninguna

Prioridades para subsidios públicos

Dar prioridades de subsidios par agua y saneamiento rural

Terminar el subsidio al transporte en Tegucigalpa

Ninguna Racionalizar el subsidio de electricidad a <100 kwh.

Fondo de Desarrollo de Electricidad

Fondo de Desarrollo de Telecomunicaciones


ESA Consultores 146

3.2.2 Oportunidades para las finanzas privadas

En las industrias de telecomunicaciones y electricidad, dado un marco legal y regulatorio adecuado, el sector privado puede financiar la mayoría de la inversión necesaria, en el contexto de concesiones a largo plazo. Hay grandes necesidades de inversión tanto en la expansión de la red telefónica como en la ampliación de la capacidad de generación energética y en las redes de distribución urbanas. El apoyo financiero del Estado se debe limitar a promover vía fondos especializados la electrificación rural y el acceso universal a la telefonía vía teléfonos públicos en áreas rurales.

De manera similar, en el sector transporte, los aeropuertos y puertos claramente pueden ser financiados en forma privada. Debería ser una prioridad de corto plazo convertir la ENP en un papel de arrendador en Puerto Cortés. En el sector vial el mantenimiento y expansión de capacidad en las carreteras primarias deberían ser financiados mediante concesiones privadas, con el costo recobrado con peajes.

En agua y saneamiento urbano, La concesión de San Pedro Sula demuestra lo que puede lograrse si el diseño de la concesión toma en cuenta las preferencias de la comunidad, dando prioridad a incrementos en la eficiencia y evitando alzas de tarifas relacionadas con programas de inversión sobre-dimensionados. Honduras ahora debe poner en concesión el sistema de Tegucigalpa, utilizando una mezcla de financiamiento público y privado para lograr un nivel de tarifas que haga políticamente factible dicha operación. En el resto del país, la primera meta de involucrar el sector privado debería ser una mejora en la eficiencia operacional en vez de enfatizar la movilización de fondos privados de inversión a gran escala.


ESA Consultores 147

3.3 Transporte –recomendaciones de políticas Desde 1998 el Gobierno se ha preocupado principalmente por la reconstrucción de las carreteras y puentes destrozados por huracán Mitch. Sin embargo, en años recientes también han habido avances importantes para mejorar la gestión del sector transporte.

En el sector vial, el logro más importante ha sido el establecimiento del Fondo Vial, ente que ejecuta actualmente un programa amplio de mantenimiento rutinario y periódico en la red vial oficial. Se ha establecido dentro de SOPTRAVI una Unidad de Planificación y Evaluación de Gestión, UPEG, la cual ha preparado inventarios de carreteras y puentes y Planes Operativos Anuales (POA) para la inversión y mantenimiento periódico. Dentro de la UPEG se creó una Unidad Ambiental, considerada por la SERNA una de las mejores. El Gobierno implementó un programa de reforma de la aeronáutica civil y los elementos principales del mismo (privatización de los cuatro aeropuertos internacionales y una Ley de Cielos Abiertos) ya fueron implementados.

En otros campos se han identificado los problemas principales y existe un compromiso general de implementar las reformas del caso en el corto plazo. Se está completando un estudio de consultoría para identificar opciones de reestructuración del Ferrocarril Nacional y existe el compromiso con encargar un estudio similar para las facilidades portuarias en Puerto Cortés.

En el sector vial el Gobierno ha reconocido la necesidad de reforzar los logros del Fondo Vial con un aumento gradual en el nivel de financiamiento hasta que la totalidad de la red oficial este sometida al mantenimiento rutinario. El Gobierno también ha reconocido la importancia de llegar a una solución para el mantenimiento de la red no-oficial y como paso preliminar se está completando un inventario de la misma. El Plan Maestro para la Reconstrucción y Transformación Nacional (PMRTN) reconoce la importancia de mejorar la ingeniería vial en los aspectos de hidrología e hidráulica para minimizar los daños que puedan causar fenómenos naturales futuros. Con la asistencia técnica del IADB y Dinamarca, está en preparación un estudio de la problemática de seguridad vial.

Sin embargo, varios temas importantes todavía no tienen suficiente reconocimiento dentro de los programas y políticas del Gobierno, puesto que estos demandan atención urgente:


• La formulación y ejecución de inversiones en transporte deben ser reestructuradas para fortalecer técnicamente el sector y reducir la vulnerabilidad frente a las presiones políticas. La planificación debe reformularse aumentar la apertura y participación de los gobiernos locales y la sociedad civil y asegurar una consideración más amplia y comprensiva de factores económicos y técnicos.


• Es urgente llegar a una solución financiera e institucional para el sistema de carreteras urbanas. Estas constituyen una proporción grande de las carreteras del país y sus usuarios


ESA Consultores 148

pagan una proporción alta del impuesto sobre combustibles, no obstante las municipalidades no reciben apoyo financiero para su mantenimiento.


• Se debe incorporar en el diseño de carreteras consideraciones de seguridad y provisiones para tráfico no-motorizado. Cabe señalar al respecto que está en proceso de implementación el Manual de Carreteras que incorpora normas técnicas y ambientales actualizadas.

• Se recomienda consolidar las funciones de regulación del sector transporte a nivel nacional en una sola entidad. El nombramiento de los comisionados debe garantizar un plazo de cinco años con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño de sus funciones.

• Se debería reestructurar la regulación de transporte público para que este funcione en beneficio de los usuarios. Partiendo del plan piloto planeado para San Pedro Sula, se debe desarrollar la opción para que las municipalidades asuman la regulación del transporte público urbano. Se debe eliminar el subsidio al transporte urbano en Tegucigalpa.

• La regulación del transporte de carga inter-urbano se debe reformular para mejorar su eficiencia. El sistema de licencias de SOPTRAVI y la regulación del costo de fletes de los combustibles debe ser eliminada. Es urgente regular los procedimientos en los puntos fronterizos y en las terminales inter-modales para eliminar atrasos y costos innecesarios. Urge imponer el cumplimiento con los límites de peso – eje en la red vial principal, aprovechando las básculas recientemente adquiridas.

• El sector portuario necesita una reestructuración para proveer servicios eficientes con precios competitivos y obtener un retorno razonable sobre la inversión histórica del país en la infraestructura portuaria. La re-estructuración debe buscar el máximo posible de competencia dentro de cada puerto y entre los diferentes puertos y se debe procurar atraer capital privado y experiencia en gestión para mejorar la capacidad portuaria y la calidad de los servicios. Es urgente construir una nueva terminal de contenedores en Puerto Cortés y ampliar la capacidad para cargos secos. Estas expansiones deben hacerse con financiamiento privado en el marco de concesiones.


ESA Consultores 149

3.4 Agua y saneamiento – recomendaciones de políticas El sector de agua y saneamiento ha avanzado en forma lenta y parcial en el proceso de reforma y modernización. A falta de una nueva ley marco del sector, su institucionalidad sigue confusa sin definición adecuada de la política y financiamiento del sector, de la organización de los servicios y la regulación de los operadores. Para corregir estos problemas, hay un reconocimiento en el sector de la necesidad de la nueva legislación para aclarar la responsabilidad para políticas y planificación, determinar las pautas generales para la organización y financiamiento del sector y establecer un marco adecuado para su regulación. Una propuesta consensuada de ley marco que fue remitida al Congreso Nacional en el 2000.

Esta ley establece la creación de una Subsecretaría en la SSP a cargo de la política sectorial, que plantea la transferencia gradual de los sistemas del SANAA al control municipal para que las municipalidades sean las concedentes de este servicio y promuevan la adopción de modalidades indirectas de provisión de los servicios vía concesiones, arrendamientos, contratos de operación y similares, según lo amerite cada caso. La ley establece la creación un ente regulador como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación (que rige en el sector municipal). En este nuevo marco el SANAA se mantendría como un ente de apoyo técnico en el sector sería el encargado del desarrollo de la cobertura rural. En este contexto, las recomendaciones específicas del presente estudio para el sector de agua y saneamiento son los siguientes:

§ Aprobar la Ley Marco. La aprobación de la ley marco sería un gran avance, porque dejaría resuelto el asunto de quien va a ser el concedente de este servicio y establecería la separación de funciones entre políticas, operación y regulación de los servicios.

§ Política y planificación sectorial. Es urgente desarrollar un plan nacional con el apoyo de los sistemas de información adecuados para informar la toma de decisiones. Dicho plan debe señalar las metas de cobertura y calidad de servicios, como se utilizarán los fondos públicos y cual sería el papel del financiamiento privado para cumplir con dichas metas. Existe la preocupación que la SSP tienda a considerar agua y saneamiento como un adjunto a los programas de salud, en vez de enfocar el sector como una industria proveedora de servicios económicos. Honduras debe considerar la reubicación de la planificación y política sectorial en una nueva Secretaría de Energía y Agua.

§ Tarifas sostenibles. Una nueva mentalidad en materia de tarifas sostenibles es un sine qua non para el sector. Las tarifas deben recuperar el costo pleno de operar un servicio eficiente, cuya especificación técnica debe ser determinada tomando en cuenta las preferencias de los usuarios y su disposición a pagar por los servicios.

§ Regulación Existe sensibilidad en el sector municipal ante la imposición de regulación por una oficina del Gobierno Central. La regulación debe percibirse por los operadores municipales como una fuente de apoyo técnico para establecer cuales son los costos eficientes y determinar la tarifa necesaria para cubrirlos. El regulador no debe imponer tarifas mínimas, sin embargo, se deben establecer tarifas máximas para garantizar los derechos de los usuarios y protegerlos contra la “captura política”. De aceptarse la recomendación del presente estudio sobre un ente regulador único para energía eléctrica, agua y telecomunicaciones, la regulación del sector debe ser reasignada al mismo. El nombramiento de los Comisionados debe ser garantizado por un plazo de cinco años con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de


ESA Consultores 150

remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño de sus funciones

§ Agua y saneamiento rural. Honduras debe desarrollar un plan de expansión de cobertura incluyendo la identificación de fuentes de financiamiento. Es necesario resolver el traspaso a las comunidades de los sistemas construidos por el SANAA y asignar recursos para mantener la asistencia técnica a los mismos, financiados en el pasado con programas de inversión (como los TOM del proyecto PRASSAR).

§ Ciudades grandes. Empresas independientes deben operar los servicios, bajo concesiones y someterlas a la regulación moderna. Una estrategia que ofrezca mejoras significativas en el servicio sin incrementos severos de las tarifas es porque tiene más posibilidades de éxito. Lo que llama a un enfoque cauteloso hacia el dimensionamiento de los programas de capital. Las inversiones co-financiadas con fondos públicos (Banco Mundial, BID) o cuasi-públicas (IFC o IIC) junto con capital privado también ayudarían para que las tarifas se mantengan en un nivel aceptable.

§ Tegucigalpa. La mejor opción es una concesión a un operador internacional. Tegucigalpa tiene un déficit de inversión muy grande en la producción de agua y en la colección y tratamiento de aguas servidas, debido en parte al impacto del huracán Mitch. Para moderar el ajuste en tarifas se debe incorporar en la concesión un componente de capital público, pero con una tasa de interés no subsidiada (similar a lo que se podría pagar si existiese un mercado de bonos municipales en el país).

§ Modelos de gestión para ciudades medianas y pequeñas. Hace falta desarrollar modelos para la gestión de sistemas pequeños. Una opción es la gestión multi-municipal, con satélites centrados en ciudades grandes, donde hay un operador internacional establecido. Esta posibilidad ya es real en el Valle de Sula. Otra posible opción son contratos a empresas privadas para paquetes de inversión y la posterior gestión de servicios durante un período determinado, derivando una parte de su retribución de la tarifa y asumiendo el riesgo comercial correspondiente. Este tipo de contratos se podrían asignar sobre la base del subsidio mínimo requerido.

§ Financiamiento del sector municipal y comunal. Se debe buscar un modelo de financiamiento que vincule las decisiones sobre la selección de tecnología y las características del servicio con la capacidad financiera del operador y la disponibilidad a pagar de los usuarios. El BID ha acordado con el Gobierno un proyecto para ciudades intermedias que vincula los montos a ser prestados con la capacidad de pago del sistema.


ESA Consultores 151

3.5 Energía eléctrica - recomendaciones de políticas El Gobierno ha planteó la modernización del sector con una nueva Ley Marco que facilitaría la privatización de la distribución con la creación de empresas regionales de distribución y fomentaría una oferta privada de energía eléctrica más económica vía la apertura de un mercado mayorista para la compra-venta directa de energía entre los generadores y distribuidores. La ENEE prevé que a futuro toda la expansión de capacidad – tanto térmica como hídrica – se hará con capital privado.

Sin embargo, después de dos años de intentos para que se aprobara la nueva ley frente a una fuerte oposición, el Gobierno en julio del 2001 decidió que las reformas introducidas al proyecto en el Congreso lo habían dañado fundamentalmente y dejo de presionar para que se aprobara la ley. Le tocará al nuevo Gobierno que tomará posesión en enero del 2002, retomar el proceso de reforma.

Al replantear su estrategia de reforma, tomando en cuenta la experiencia reciente, el presente estudio recomienda que Honduras dé prioridad al fortalecimiento de las funciones de políticas y regulación sectorial, a la privatización de distribución y a la regulación de la estrategia de expansión de cobertura. Concretamente, recomienda los siguientes lineamientos para la reforma:

• Para establecer un liderazgo adecuado y continuidad de políticas se recomienda la creación de una Secretaría de Energía, la que debe cubrir los combustibles fósiles. Su alcance podría extenderse a atender el sector de agua. La creación de la Secretaría de Energía es urgente frente a la eliminación del papel de-hecho de la ENEE la falta de continuidad en las intervenciones del Gabinete Energético y tomando en cuenta el conflicto de interés entre la función de la política energética y la función de control ambiental de la SERNA -

• Para establecer una regulación adecuada se recomienda crear un ente multi-sectorial con provisiones claras para su financiamiento, basado en una “tasa regulatoria” pagadero por los usuarios finales y con procedimientos para el nombramiento de los comisionados, adecuados para aislar el ente contra la interferencia política. Con esta finalidad el nombramiento de los Comisionados debe ser garantizado por cinco años con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño de sus funciones. El regulador debe recibir un programa intensivo de capacitación técnica en los métodos modernos de regulación de mercados energéticos.


• En materia de generación, es importante asegurar la expansión adecuada de la capacidad pero a la vez, reducir los altos costos incurridos anteriormente en PPAs y contratos, , cuya licitación no ha sido suficientemente competitiva y la especificación técnica no ha permitido alcanzar costos razonables.

• Para el futuro inmediato, la estructura del mercado mayorista debe dar prioridad a la expansión de la capacidad de generación con el costo mínimo posible para los usuarios.


ESA Consultores 152

Un posible mecanismo sería la formación de una asociación obligatoria de distribuidores privados quienes emitirían contratos de capacidad vía licitaciones públicas bajo la supervisión del regulador. Los costos de estos contratos – junto con los de los PPA existentes – se pasarían a los usuarios pro-rata con su consumo. Este sistema evitaría el riesgo de experimentar el tipo de inestabilidad en tarifas al usuario final vinculados a desequilibrios en los mercados mayoristas de generación que han socavado la sostenibilidad de reformas en otros países.

• Se debe mantener un mercado para generación con un comprador único y despacho en orden de mérito económico, basado en las ofertas recibidas, para minimizar el costo de enfrentar la demanda en cada período. Plantas con contratos por capacidad tendrían especificado en su contrato un precio máximo que se les permitirá cobrar por ser despachadas, basado en su costo marginal de corto plazo. La oferta sería libre para otras plantas. El costo total del despacho en cada período sería pasado a los consumidores, pro rata con su consumo, para que ellos en forma colectiva paguen exactamente lo necesario para atender la demanda.

• Para introducir sensibilidad entre la demanda y precios en tiempo real (real time), los distribuidores deben desarrollar obligatoriamente un mercado para la suspensión temporal del suministro de energía con los usuarios grandes. Ello permitiría pagar a consumidores por bajar su demanda, si ello resultara más barato que comprar más energía en horas pico. Tendría el beneficio de reducir el costo promedio de la generación y además proveer una base objetiva para determinar el valor de la demanda no servida..

• Se sugiere postergar la implementación de un modelo liberalizado del mercado mayorista, sin planificación central de la expansión de capacidad, y donde el precio pagado por los consumidores y recibido por los generadores es determinado basado en un mercado spot (mercado de diferencias), hasta cuando se haya consolidado la integración del mercado centroamericano para asegurar condiciones de competitividad y evitar la distorsión de precios.

• Idóneamente, las empresas generadoras y de transmisión deben ser privatizadas, para evitar el riesgo de un conflicto de interés para el Estado cuando ejerce su función de regulación. Por este motivo la nueva ley no debe excluir, en principio, esta medida. Sin embargo, su implementación no es imprescindible para avanzar con la reforma en el corto plazo.

• Para avanzar con la cobertura, con costos de subsidio reducidos, se debe establecer un Fondo de Electrificación y privilegiar las propuestas con el monto menor de subsidio requerido por conexión. Para evitar distorsiones en la selección de tecnología, se deben admitir para subsidio soluciones fuera de red para atender las poblaciones aisladas. La nueva Secretaría de Energía debe preparar un plan de expansión de cobertura, identificando las comunidades sin servicio, las opciones técnicas factibles y sus costos indicativos. Debe también señalar el monto disponible para subsidios en cada período.



ESA Consultores 153

3.6 Telecomunicaciones – recomendaciones de políticas El proceso de reforma en Telecomunicaciones quedó postergado luego del fracaso de la licitación de capitalización de HONDUTEL en octubre del 2000. El nuevo Gobierno a ser elegido en noviembre del 2001 tendrá que retomar el proceso de modernización y liberalización del sector de telecomunicaciones. Será urgente adoptar políticas claras y decisivas al respecto.

Las principales líneas de políticas recomendadas por el presente estudio son las siguientes:


§ CONATEL debe tener una función de apoyo y provisión de información e implementación de las políticas del sector, pero no debe ser el encargado de las mismas. Se debe considerar la fusión de la regulación de telecomunicaciones en un ente regulador multi-sectorial, cubriendo además los sectores de energía y agua y saneamiento.

§ Para reducir las presiones políticas el nombramiento de los Comisionados debe ser garantizado por cinco años con rotación de los mismos para asegurar continuidad y las causales de remoción deben limitarse a causas justificadas relacionadas con el desempeño de sus funciones. Para reducir las presiones vinculadas con la asignación frecuencias del espectro radio-eléctrico, se debe considerar la conveniencia de establecer un mecanismo de subasta, con cero discreción regulatorio.

§ HONDUTEL debe ser privatizada en el más corto plazo vía la implementación de una concesión a una empresa con una mayoría de capital privado. La concesión no debe ser exclusiva, se debe prescindir del monopolio previamente ofrecido a COHONDETEL hasta el 2005.

§ El contrato de concesión debe enfatizar normas de desempeño y la calidad de los servicios en las áreas de servicio establecidas, incluyendo tiempos de respuesta para instalar líneas, reparación de fallas, porcentaje de llamadas completas y similares, en vez de definirse metas en cuantías firmes de inversión o de números de líneas a ser instaladas. Los requisitos de ampliación de la cobertura en áreas nuevas deben ser atendidos en un programa independiente (ver abajo.)

§ El programa de rebalanceo de tarifas de HONDUTEL debe ser re-evaluado por CONATEL para asegurar que las tarifas de llamadas nacionales van a reflejar los costos reales del servicio, prestado eficientemente. Estos no deben inflarse solamente para aumentar el valor potencial de la venta de la concesión. Una vez determinado, el programa de rebalanceo se debe implementar de inmediato por HONDUTEL, sin esperar la implementación de la concesión a COHONDETEL.

§ No se debe establecer un precio de reserva en la licitación, porque su motivo central no debe ser la generación de recursos para el fisco, sino crear un nuevo marco de


ESA Consultores 154

provisión de servicios favorable para los usuarios y para la competitividad del pa ís. Una vez determinado el contenido del contrato de concesión y las normas de regulación de las tarifas, Honduras debe asignar la concesión al mayor postor. El ingreso fiscal futuro provendría de los dividendos sobre las acciones que retiene el Estado.

§ Previo a la licitación, el contrato de concesión debe ser publicado en el Internet y los medios nacionales, con el fin de obtener comentarios del publico y de los oferentes potenciales, cuyas opiniones deben ser considerada sal momento de elaborar las bases de la licitación.


§ El Gobierno debe dar prioridad al acceso universal vía el establecimiento de servicios públicos en comunidades incomunicadas. En vez de ser un elemento integral de la concesión de COHONDETEL, la estrategia de expansión de cobertura debe manejarse separadamente, por el ente encargado de políticas sectoriales. Se recomienda asignar inicialmente como mínimo US $15 millones a dicho fondo, tomado de los recursos generados por la privatización de HONDUTEL. Este monto sería suficiente para establecer teléfonos públicos en aproximadamente 3,000 comunidades. Los recursos deben ser distribuidos vía un mecanismo competitivo (de subsidio mínimo) y abierto a todos los proveedores de servicios de telecomunicaciones.

§ Se deben establecer en el corto plazo vía licitaciones publicas internacionales dos concesiones adicionales para servicios móviles, para generar competencia en dicho mercado. La licitación de los servicios móviles debe ser separada de la concesión de COHONDETEL. El inversionista en COHONDETEL debe tener la opción a participar en las licitaciones de telefonía móvil, bajo el requisito que las empresas se manejen independientemente y se de acceso a la conmutación a todos los operadores móviles en los mismos términos. CONATEL debe definir urgentemente los cargos de interconexión entre los servicios móviles y fijos.

§ La Ley Marco debe ser reformada para establecer definiciones técnicas más flexibles congruentes con la gestión sensata del sector, en el contexto de tecnologías rápidamente cambiantes. En particular, la distinción entre los servicios de conmutación de voz y otros servicios, debe ser eliminada a favor de licencias únicas para ofrecer servicios de telecomunicación. Ello sería factible si se abandona la idea de mantener un monopolio en la conmutación de voz hasta el 2005 a favor de HONDUTEL o su sucesor.


ESA Consultores 155

Bibliografía

AES, Resúmen de Proyecto (Project Brief) para instalación de Planta Generadora y Línea de Transmisión Honduras-El Salvador, 2000

Besant-Jones J. and Tenembaum B., The California Experience with Power Sector Reform: Lessons for developing countries, Energy and Mining Sector Board, March 2001, Washington

Banco Mundial, Informe de Desarrollo Mundial 2000, Washington

Banco Mundial, Port Productivity Indicators, Puerto Cortés/ENP.

Banco Mundial, Project Appraisal Document: Report 20386, May, 2000

Banco Mundial, Mitigación de Desastres Naturales del Banco Mundial en Honduras (Project Appraisal Document: Report 20386 HO, Banco Mundial, May 3, 2000.

BCH, Anuario Estadístico, varios años, Tegtucigalpa

BID, Perfil II de Programa de Desarrollo de Cuencas Prioritarias en Honduras, 2000

BID/PAHO, Memoria de la Conferencia CA++ de Modernización de Servicios de Agua y Alcantarillado, San Pedro Sula, Octubre 1996

CEPAL, estudio de evaluación de daños del huracán Mitch, 1999

ENEE, Contrato Plan, 1994

ESA, Plan de Negocios para la EMPAGUA, para el BID, junio del 2000.

ESA con FRISA Engineering, Informes de Avance e Informe Final: Asistencia Técnica para Proveedores Descentralizados de Servicios en Honduras, para el Programa de Inversiones en Agua y Saneamiento, Gobierno de Honduras y BID, 1998

ESA/Walker I, Agenda Hondureña para el Desarrollo Sostenible y la Competividad en el Siglo XXI, 2000, Tegucigalpa

FIAS, Improving the FDI climate through public-private sector cooperation, July, processed, World Bank-IFC, 2000, Washington

Figueroa R., Estudio para Actualización del Plan Maestro Vial de 1989 , Dic. 1997

GdH, Documento de Avances del PMRTN, para reunión del Grupo Consultivo para CA, Febrero del 2000

GdH, Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional (PMRTN), Tegucigalpa, Mayo de 1999

GdH/ Reglamento de la Superintendencia de Concesiones y Licencias, Acuerdo 100/2000, Contraloría General de la República 16 de marzo del 2000refere y fecha

GdH/Congreso Nacional, [Borrador de] Ley de Contratación del Estado, 2001

GdH/Congreso Nacional, Ley de Creación del Fondo Vial, 1993

GdH/Congreso Nacional, Borrador Ley Marco del Sub-sector Eléctrico, Dic. 2000

GdH/Congreso Nacional, Constitución de la República Dec 131-82

GdH/Congreso Nacional, Ley de Arbitraje y Resolución de Disputas, Decreto 161-2000


ESA Consultores 156

GdH/Congreso Nacional, Ley de Cielos Abiertos, y Acuerdo Ejecutivo 23-2000 del 31 de Mayo del 2000

GdH/Congreso Nacional, Ley para la Promoción y Desarrollo de Obras Públicas y de la Infraestructura Nacional (Ley de Concesiones) Decreto 283-98

GdH/Congreso Nacional, Ley de Contratación del Estado, Decreto 148-85

GdH/Congreso Nacional, Ley de Creación de la CNSSP.

GdH/Congreso Nacional, Ley de Municipalidades, Decreto 134-90

GdH/Congreso Nacional, Ley Marco del Sector Telecomunicaciones, Decreto 185-95

GdH/Congreso Nacional, Ley Marco del Sub-sector Eléctrico, Decreto 158-94

GdH/Congreso Nacional, Reformas a la Ley General de la Administración Pública, Decreto 218-96

GdH/Dirección Geenral de Estadísticas y Censos, Encuesta Permanente de Hogares para Propósitos Múltiples, varios años, Tegucigalpa

GdH/Sec.de Finanzas/Dirección de Instituciones Descentralizadas, Informes de las Instituciones Descentralizadas (varias instituciones, varios años)

GdH/SECOPT, Plan Maestro Vial, elaborado por HidroService/CINSA, 1986-1989, varios volúmenes

Gobierno de Honduras, Estrategia para Reducción de Pobreza, Borrador de Noviembre 2000, Tegucigalpa

INCAE-HIID, Análisis del Reporte Global de Competitividad para Centro América , INCAE-HIID, Abril 1999

ITU, Americas Telecommunication Indicators 2000, April 2000

Millán J. The Power Sector in Honduras (Nota sectorial sobre Sector Eléctrico en Honduras), 2000

Walker I. y Velásquez M., Análisis Regional de Descentralización de Agua Potable y saneamiento en América Central y la República Dominicana, para EHP/USAID, abril de 1999

Walker I. y Velásquez M., Regulación, Organización e Incentivos: la Economía Política de los Servicios de Agua Potable en Honduras, con Savedoff. W y Spiller. P., Spilled Water, BID, 2000

World Bank. Honduras Poverty Diagnostic, 2000.

Yepes G.y Dianderas, A, Performance Indicators for Water Utilities, BM, 1999

honduras informe sobre la política de infraestructura · banco mundial y con financiamiento de la...

Documents