hussmann karen (2007) la construccion de politicas anticorrupcion en la práctica

Anti-CorruptionResource Centrewww.U4.no

U4report

La construccin de polticas anticorrupcin en la prctica:Qu se puede aprender para la implementacin del

Artculo 5 de la CNUCC?

Informe comprensivo sobre seis estudios de caso: Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania and Zambia

U4 report 1:2007 (1a pArte)

Karen Hussmann

La construccin de polticas anticorrupcin en la prctica:

Qu se puede aprender para la implementacin del Artculo 5 de la CNUCC?

Informe comprensivo sobre seis estudios de caso:

Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania y Zambia

Karen Hussmann

U4 REPORT 1:2007 (1a PARTE) DICIEMBRE

U4 Reports No. 1:2007 (1a PARTE) versin espaol (Diciembre) This series can be downloaded free of charge from www.U4.no/document/publications.cfm and hard copies can be ordered from: U4 Anti-Corruption Resource Centre Chr. Michelsen Institute P.O. Box 6033 Postterminalen, N-5892 Bergen, Norway Tel: + 47 55 57 40 00 Fax: + 47 55 57 41 66 E-mail: [email protected] www.U4.no U4 (www.U4.no) is a web-based resource centre for donor practitioners who wish to effectively address corruption challenges in their work. We offer focused research products, online and in-country training, a helpdesk service and a rich array of online resources. Our aim is to facilitate coordination among donor agencies and promote context-appropriate programming choices. The centre is operated by the Chr. Michelsen Institute (CMI: www.cmi.no), a private social science research foundation working on issues of development and human rights, located in Bergen, Norway. U4 Partner Agencies: DFID (UK), Norad (Norway), Sida (Sweden), GTZ (Germany), CIDA (Canada), MinBuZa (the Netherlands), and BTC (Belgium, from 2008). All views expressed in this issue paper are those of the author(s), and do not necessarily reflect the opinions of the U4 Partner Agencies. Copyright 2007 U4 Anti-Corruption Resource Centre Indexing terms Corruption Project number 28401 Project title U4 Anti-Corruption Resource Centre

U4 REPORT LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN EN LA PRCTICA 1:2007

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ndice

AGRADECIMIENTOS....................................................................................................................................6

RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................................7

1 INTRODUCCIN A LAS POLTICAS ANTICORRUPCIN........................................................12 1.1 QU SON LAS POLTICAS ANTICORRUPCIN? ..................................................................................14 1.2 QU TIPOS DE POLTICAS ANTICORRUPCIN PUEDEN IDENTIFICARSE?............................................17

1.2.1 Documentos de polticas anticorrupcin explcitas ....................................................................18 1.2.2 Agendas legislativas de transparencia o anticorrupcin............................................................19 1.2.3 Polticas enfocadas en aspectos clave para las reformas anticorrupcin ..................................21 1.2.4 Enfoque anticorrupcin incorporado en las reformas del sector pblico ..................................22 1.2.5 Soluciones selectivas y polticas anticorrupcin implcitas........................................................23

1.3 DOCUMENTOS DE POLTICA ANTICORRUPCIN E IMPLEMENTACIN DE LA CNUCC ........................23 2 CMO EVOLUCIONAN LAS POLTICAS ANTICORRUPCIN?............................................24

2.1 BREVE INTRODUCCIN Y CARACTERSTICAS COMUNES DE LOS PASES ESTUDIADOS........................24 2.2 DISEO DE DOCUMENTOS DE POLTICAS ANTICORRUPCIN..............................................................27

2.2.1 Apropiacin nacional..................................................................................................................28 2.2.2 Proceso de elaboracin de polticas y participacin..................................................................30 2.2.3 Informacin y conocimiento........................................................................................................31 2.2.4 Contenido, prioridades y secuencia............................................................................................32 2.2.5 Vnculos con otras polticas y reformas gubernamentales .........................................................33

2.3 IMPLEMENTACIN DE LAS ESTRATEGIAS Y POLTICAS ANTICORRUPCIN .........................................34 2.3.1 Coordinacin: funciones y responsabilidades ............................................................................34 2.3.2 Comunicacin .............................................................................................................................35 2.3.3 Recursos......................................................................................................................................36

2.4 SEGUIMIENTO Y EVALUACIN..........................................................................................................36 2.5 EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS COOPERANTES EN LA ELABORACIN DE POLTICAS ANTICORRUPCIN .........................................................................................................................................................37

3 CONCLUSIONES EXTRADAS DE LAS EXPERIENCIAS DE LOS SEIS PASES ...................39

4 TEMAS A CONSIDERAR PARA PROMOVER EL DEBATE POLTICO SOBRE LA IMPLEMENTACIN DE LA CNUCC...............................................................................................46

4.1 CULES PODRAN SER LAS OPCIONES PARA CONTAR CON POLTICAS ANTICORRUPCIN .EFECTIVAS Y COORDINADAS? ...........................................................................................................................47

4.1.1 Estrategia anticorrupcin o enfoque alternativo para las polticas coordinadas? ..................48 4.1.2 Integracin en las polticas principales - posibilidad de un enfoque integrado? .....................49 4.1.3 Enfoques sectoriales: complementos o sustitutos de estrategias nacionales? ..........................49 4.1.4 Cmo puede conseguirse un orden de prioridades y una secuencia adecuados?.....................50 4.1.5 El seguimiento de las reformas de gobernabilidad desde una perspectiva anticorrupcin, podran ayudar a fortalecer la prevencin? .............................................................................51 4.1.6 Qu hacer con respecto a los arreglos para la implementacin y coordinacin?....................52

4.2 LUCHAR CONTRA LA CORRUPCIN AFRONTNDOLA DIRECTAMENTE, ES AS COMO DEBE SER?......52 4.3 TEMAS QUE LOS ORGANISMOS COOPERANTES DEBEN CONSIDERAR..................................................53

BIBLIOGRAFA ............................................................................................................................................57

ANEXO Enfoque metodolgico para los estudios de caso de los pases..................................................60


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Agradecimientos

Este proyecto de investigacin surgi a raz de las discusiones mantenidas en la primera Conferencia de Estados Parte (CEP) sobre la implementacin de la Convencin de las Naciones Unidas Contra la Corrupcin (CNUCC) y el tipo de asistencia tcnica necesaria para dicho propsito. Dado que una de las prioridades el U4 Anti-Corruption Resource Centre1 es suministrar informacin sobre la CNUCC, as como una fuente de informacin sobre buenas prcticas para su implementacin, la idea de realizar el presente estudio surgi durante la CEP de 2006 celebrada en Jordania. La presentacin oficial de los resultados obtenidos tendr lugar durante la prxima CEP, que tendr lugar en Indonesia.

En este momento, querramos agradecer a las organizaciones miembros de U4 no slo la financiacin de este estudio, cuyo mayor mrito debe atribuirse a Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ), sino tambin su inestimable apoyo en la preparacin de los estudios de caso de los pases mediante la identificacin de investigadores locales, el establecimiento de contactos, y el suministro de informacin y de apoyo logstico siempre que fue necesario.

No se habran obtenido los resultados de este estudio sin la enorme dedicacin e investigacin exhaustiva de los equipos de investigacin en cada pas: Georgia - Jessica Schultz (Chr. Michelsen Institute - CMI) y Archil Abashidze (Tbilisi I. Universidad Pblica de Chavchavadze); Indonesia - Zora Ledergerber (Institute on Governance de Basilea) y Bivitri Susanti (Centre for Indonesian Law and Policy Studies); Nicaragua - Miguel Peailillo y Angel Saldomando; Pakistn - Jessica Schultz (CMI); Tanzania - Karen Hussmann y Max Mmuya (Universidad de Dar es Salaam); y Zambia - Karen Hussmann y Davies Chikalanga (Universidad de Zambia). Queremos agradecer especialmente a todos los entrevistados su gran generosidad, su enorme disponibilidad y su inestimable ayuda al aportar su visin, conocimientos y tiempo, sin los cuales estos estudios de caso no se habran podido realizar. Por ltimo, las aportaciones desinteresadas de los revisores de cada pas fueron especialmente tiles a la hora de asegurar la exactitud de los hechos y la coherencia del conjunto.

Tambin querramos expresar nuestro agradecimiento a los miembros del Comit Asesor de este estudio, Gretta Fenner (Institute on Governance de Basilea), Dedo Geinitz (GTZ), Robin Hodess (Transparency International), Patrick Keuleers (PNUD), Bo Rothstein (Universidad de Gothenburg) y Martin Tisne (TIRI), por su apoyo a la hora de establecer la metodologa de la investigacin, la seleccin de pases objeto de estudio y por su experta revisin del resumen del informe. Tambin estamos muy agradecidos a Noha El-Mikawy (PNUD), Alf Morten Jerve (CMI), Phil Matsheza (PNUD), Richard Messick (Banco Mundial), Roberto de Michele (BID), Andrew Preston (DfID) y Geir Sundet por la generosa contribucin de su larga experiencia y su tiempo al comentar minuciosamente el estudio completo. Finalmente, nuestro ms sincero agradecimiento al equipo de U4, especialmente al Kirsty Cunningham, Hannes Hechler y Jessica Schultz, que siempre nos ha ofrecido un excelente apoyo en todas las fases del estudio y que ha mostrado gran flexibilidad para adaptarse a cambios imprevistos que ha sido necesario realizar.

1 Las agencias bilaterales miembros de U4 son la Agencia de Desarrollo Internacional de Canad (CIDA, por sus siglas en ingls), el Departamento de Desarrollo Internacional (DfID, por sus siglas en ingls) del Reino Unido, el Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit, (GTZ Cooperacin Tcnica de Alemania), la Agencia Noruega de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (NORAD, por sus siglas en ingls), la Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (SIDA, por sus siglas en ingls), y el Ministerio de Asuntos Exteriores holands.


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Resumen ejecutivo

La Convencin contra la Corrupcin de las Naciones Unidas (CNUCC) est considerada como un marco de referencia para combatir este fenmeno. ste es nico por su exhaustiva cobertura, basado en una comprensin comn de una amplia gama de Estados Parte. Si bien proporciona nuevas oportunidades y orientaciones para las polticas nacionales y las medidas anticorrupcin, tambin plantea considerables desafos nuevos, por ejemplo, la tentacin de aplicar demasiadas medidas anticorrupcin al mismo tiempo. Con el fin de abordar este fenmeno con mltiples facetas que es la corrupcin, el Artculo 5 de la CNUCC estipula, entre otras disposiciones, que Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico, formular y aplicar o mantendr en vigor polticas coordinadas y eficaces contra la corrupcin..... Ya que se trata de una disposicin preventiva fundamental, el Artculo 5 hace hincapi en un enfoque estratgico y constituye una puerta de entrada a la implementacin del conjunto de disposiciones de la CNUCC. El U4 Anti-Corruption Resource Centre, por lo tanto, consider relevante estudiar las experiencias de polticas nacionales anticorrupcin ya existentes y analizar qu puede aprenderse de ellas.

De entre las mltiples formas que pueden adoptar las polticas anticorrupcin, en el presente estudio se analiza la experiencia de seis pases que han aplicado polticas o estrategias anticorrupcin explcitas. Se ha escogido este enfoque sobre polticas y estrategias nacionales porque es probable que sea el que los Estados Parte, en su inters por cumplir el Artculo 5 de la CNUCC, adopten con mayor entusiasmo.2

El principal objetivo del presente estudio es proporcionar informacin que ilustre cmo los pases han afrontado hasta el momento los desafos que plantean la elaboracin e implementacin de polticas anticorrupcin. Asimismo, se analiza qu puede extraerse de estas experiencias y se identifican los asuntos que en el futuro los Estados Parte y los organismos cooperantes para el desarrollo debern tener en cuenta en la elaboracin de polticas.3 El propsito es analizar a fondo cmo surgieron las polticas o estrategias anticorrupcin en seis pases, cules fueron sus catalizadores y fuerzas impulsoras, en qu criterios se basaron los decisores pblicos para seleccionar las reformas y establecer su orden de prioridad, cmo se implementaron stas y cul fue el papel de los organismos cooperantes en el conjunto del proceso. Este estudio se basa en la revisin exhaustiva de informacin publicada al respecto, en una profunda investigacin emprica realizada en Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania y Zambia, as como en el anlisis final de lo que puede aprenderse de sus experiencias4.

En el Apartado I se ofrece informacin general referente a este proyecto de investigacin y se indican las caractersticas principales de polticas anticorrupcin. Tambin muestra los diversos marcos de polticas anti-corrupcin5 que han surgido en todo el mundo, para as ilustrar los

2 A lo largo de este anlisis, se presentan otros enfoques para la implementacin del Artculo 5, y se analizan con detalle en el apartado 4.1. 3 El trmino organismos cooperantes para el desarrollo (organismos cooperantes de aqu en adelante) se refiere a todas las organizaciones bilaterales y multilaterales que aportan ayuda al desarrollo y asistencia tcnica a los pases. 4 Los informes para cada pas estn disponibles en ingls en www.u4.no/themes/uncac 5 Con el trmino marco de polticas anti-corrupcin nos referimos a una serie de polticas anti-corrupcin que han surgido en el contexto especfico de un pas y que pueden ser consideradas como polticas que siguen


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diferentes modos posibles de implementar el Artculo 5 de la CNUCC. Por ejemplo, algunos pases han optado por desarrollar amplias estrategias nacionales, mientras otros adoptan polticas ms selectivas enfocadas en mejorar la integridad, transparencia y rendicin de cuentas de determinadas reas clave de la administracin pblica. Otros, a su vez, han preferido integrar las medidas anticorrupcin en reformas ms amplias del sector pblico. Asimismo, algunos pases han lanzado agendas de transparencia legislativa y anticorrupcin, mientras que otros han establecido polticas anticorrupcin no declaradas especficamente, sino que son ms bien implcitas. Cabe destacar, sin embargo, que en ocasiones las lneas que separan estos enfoques no estn claras.

En el Apartado II se explican los principales resultados de la investigacin emprica realizada en los seis pases antes mencionados. Se examina hasta qu punto se ponen en prctica los elementos clave para la elaboracin de polticas pblicas efectivas, a saber, apropiacin nacional, participacin de las partes interesadas, seleccin de prioridades, coordinacin, seguimiento y evaluacin, as como se exploran las deficiencias que se han experimentado. Habida cuenta de que existe una interdependencia entre las polticas anticorrupcin y otras polticas y reformas gubernamentales centrales, se explora cmo quedan reflejadas esas relaciones en la prctica. Por ltimo, se hace especial hincapi en el papel de los organismos cooperantes a lo largo del ciclo de las polticas anticorrupcin.

En el Apartado III se resume lo que puede aprenderse de las experiencias de los seis pases estudiados. La respuesta poltica a lo que se percibe como corrupcin generalizada en la mayora de ellos consiste en el desarrollo de una poltica o estrategia anticorrupcin nacional de amplio alcance. Sin embargo, en la mayora de ellos, este enfoque no ha mostrado ser demasiado exitoso por varias razones, entre las que cabe mencionar las siguientes:

No se ha prestado suficiente atencin a la dimensin poltica de las polticas anticorrupcin: en particular, la voluntad poltica en las altas esferas que dio lugar a las estrategias anticorrupcin no pudo mantenerse desde el principio al fin del ciclo gubernamental, por no hablar de su continuacin luego de nuevos gobiernos;

Los organismos responsables de la implementacin no son dueos de las estrategias: los lderes polticos de los ministerios y los organismos pblicos que tienen que implementar la mayor parte de las medidas incluidas en estas polticas y estrategias no participaron activamente en su diseo y en los acuerdos polticos y, por lo tanto, el compromiso adquirido fue dbil;

La tensin entre los enfoques integrales y focalizados todava no se ha resuelto: la mayora de las estrategias anticorrupcin no eran estratgicas. stas no marcaban prioridades ni consideraron una implementacin en secuencia entre organismos, permitiendo as realizar pruebas piloto y ajustarse a los medios y recursos;

El organismo coordinador con frecuencia carece de autoridad: los organismos pblicos responsables de la coordinacin y seguimiento de las estrategias anticorrupcin suelen carecer de autoridad, apoyo poltico o capacidad para alentar u obligar a los principales ministerios a implementar las medidas previstas e informar sobre su progreso;

Ausencia de asesora y tutora tcnico continuos: los organismos pblicos que deben implementar las medidas anticorrupcin con frecuencia carecan de los medios necesarios para insertar dichas medidas en sus operaciones diarias, y los principales organismos anticorrupcin a menudo no contaban con la capacidad de resolver esta situacin;

una lgica nacional ms amplia o como un enfoque anti-corrupcin dirigido por los actores gubernamentales a nivel central.


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El seguimiento y la evaluacin se han ignorado casi por completo: las autoevaluaciones no aportaron resultados y ni siquiera se previ realizar revisiones externas de los progresos, por ejemplo, a travs de los parlamentos, institutos de investigacin o universidades;

La falta de informacin y comunicacin con los organismos responsables de la implementacin, los polticos, los medios de comunicacin y los ciudadanos, dificulta que se genere un debate poltico continuo y, por lo tanto, falta la presin poltica que hace que avancen las polticas anticorrupcin;

El papel de los organismos cooperantes ha sido problemtico: a pesar de su importante apoyo, estos con frecuencia no han ayudado a los pases receptores a remediar de forma creativa los defectos antes mencionados. Asimismo, con frecuencia carecen del conocimiento experto superior sobre el terreno que ayude a identificar vas alternativas y aporte la orientacin adecuada.

Estos descubrimientos principales no sugieren que en cada uno de los pases estudiados no haya actores serios con una firme conviccin de la necesidad y utilidad de las estrategias anticorrupcin y que participen activamente en el combate contra este fenmeno. Ms bien, lo que nos indican es que las estrategias anticorrupcin, en su forma actual, pueden desviarse fcilmente y convertirse en empresas demasiado ambiciosas e inmanejables. El anlisis de algunos elementos clave para la elaboracin de polticas ofrece informacin de las causas que provocan esta situacin:

En relacin con la apropiacin nacional, las polticas y estrategias anticorrupcin efectivamente se basan en la voluntad poltica inicial y tienen marcados claramente objetivos polticos. stos, sin embargo, tienden a concentrarse en fortalecer el poder del gobierno y mantener el status quo. Por otro lado, los procesos democrticos formales han influido de forma positiva, ya que han permitido que los ciudadanos expresen su demanda de polticas anticorrupcin, en particular mediante la celebracin de elecciones, manifestaciones e informes de los medios de comunicacin. Pero la ausencia de mecanismos para la participacin continua a lo largo del ciclo completo de estas polticas impide que los esfuerzos anticorrupcin sean efectivos.

En su contenido, la mayora de las polticas y estrategias anticorrupcin que se han estudiado se centran en las normas e instituciones, con efectos limitados sobre el desempeo desde el punto de vista del control de la corrupcin. El importante desajuste entre la naturaleza poltica del problema y las soluciones tecnocrticas es probable que resulte en intervenciones superficiales. Adems, las soluciones previstas no se basan en diagnsticos adecuados de sus causas y, con frecuencia, stos ni siquiera existen. Los estudios de caso tambin vuelven a confirmar que el enfoque sancionador ante la corrupcin, polticamente atractivo, debe ir acompaado de la voluntad poltica de cambiar sistemas y actitudes. Asimismo, la integracin con otras polticas y reformas centrales de gobernabilidad existe sobre el papel, pero no en la prctica. Finalmente, se revela que abordar los riesgos de la corrupcin en la ayuda al desarrollo no ha formado parte de las estrategias anticorrupcin.

En cuanto a la implementacin, coordinacin y monitoreo, es preocupante sobre todo destacar que esta fase crucial del ciclo de las polticas no recibe la suficiente atencin poltica y operativa. El liderazgo y la supervisin con frecuencia se caracterizan por un desajuste entre las capacidades institucionales y los objetivos ambiciosos. Adems, la informacin y la comunicacin insuficientes con las partes involucradas aumentan la opacidad. Asimismo, no queda claro cmo se supone que va a funcionar un enfoque de autoreforma mediante la autoevaluacin tomando en cuenta que naturalmente las instituciones tienden a resistirse al cambio. Por ltimo, aunque tambin importante, la ausencia de significante seguimiento y evaluacin participativos parece convertir las polticas anticorrupcin en tigres de papel.


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Adems, deben tenerse en cuenta algunos factores internacionales. En primer lugar, al igual que en muchos otros campos de la ayuda internacional, el papel de los organismos cooperantes en los pases estudiados ha sido ambivalente, como ya se ha mencionado arriba. Desde luego, los tratados anticorrupcin internacionales han servido de catalizadores de la reforma legal. Hasta el momento, sin embargo, se ha prestado poca atencin a la implementacin, tanto para evitar la distorsin de las regulaciones que implementan estas leyes, como para ponerlas en prctica de forma efectiva.

En el Apartado IV se examinan las posibles opciones para la implementacin del Artculo 5 de la CNUCC, esto es, para conseguir polticas anticorrupcin eficaces y coordinadas. Por un lado, el objetivo de este apartado es proporcionar a los Estados Parte algunos asuntos que podran considerar cuando se planteen la implementacin de la CNUCC, en particular del Artculo 5. Por otro lado, ofrece sugerencias que los organismos cooperantes deberan tomar en cuenta cuando proporcionen ayuda a los Estados Parte para la implementacin de la CNUCC.

En primer lugar, parece muy importante que los Estados Parte admitan la necesidad de establecer acuerdos polticos de alto nivel con el fin de desarrollar una visin estratgica sobre cmo luchar contra la corrupcin en un pas determinado. El desafo reside en hacer que el marco poltico anticorrupcin sea estratgico, en lugar de elaborar largas listas de deseos. Con este propsito, tambin resulta importante reconocer que no hay soluciones predefinidas o definitivas, y que ms bien hay preguntas pertinentes que los Estados Parte podran tomar en cuenta antes de empezar a disear su marco poltico anticorrupcin, tales como:

Qu debera elegirse: una sola estrategia anticorrupcin o un enfoque alternativo de polticas coordinadas y qu condiciones influyen en esta decisin?

La integracin con polticas y reformas centrales gubernamentales sera una posible alternativa?

Constituyen los enfoques sectoriales una alternativa? En caso afirmativo, bajo qu condiciones, y complementaran o sustituiran un enfoque nacional integral?

Cmo se puede conseguir establecer prioridades y una secuencia adecuados? Podran el seguimiento de las polticas y reformas en curso, desde la perspectiva

anticorrupcin, ayudar a fortalecer la prevencin anticorrupcin?

Qu tipo de arreglos institucionales para la implementacin y coordinacin es necesario para el enfoque escogido?

No importa de qu marco anticorrupcin se trate, los resultados de este estudio sugieren que los Estados Parte podran plantearse fines y objetivos ms modestos, modalidades de implementacin ms firmes, en particular a travs de arreglos de implementacin ms claros, y un orden de prioridades de los diversos temas, sobre todo los que constituyen batallas que pueden ganarse a corto o mediano plazo (p.ej. la prestacin de servicios en reas clave).

Finalmente, luchar contra la corrupcin afrontndola directamente puede no ser el enfoque ms conveniente en todos los contextos. Ms bien, surge la cuestin de si no podra ser ms prometedor un enfoque que se centre en antdotos ampliamente aceptados contra la corrupcin, como son la transparencia y la rendicin de cuentas. Otra pregunta esencial que tambin debera tenerse en cuenta es si los Estados Parte desean formular un enfoque negativo, esto es, anticorrupcin, o un enfoque positivo, o sea, a favor de la integridad y la transparencia.

En relacin con los organismos cooperantes, hay una serie de asuntos que stos deben considerar cuando diseen y decidan ayudar a los Estados Parte a implementar la CNUCC, una vez ms en particular, el Artculo 5:


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Primero y ante todo, deberan usar y promover la CNUCC como un compromiso legal y poltico internacional y vinculante para avanzar en la gobernabilidad.

Segundo, deberan reconocer el Artculo 5 como puerta de entrada a la implementacin de la CNUCC, pero no como una obligacin automtica de desarrollar una nica estrategia anticorrupcin. Para ello, deberan ayudar a los Estados Parte a identificar distintas opciones de marcos polticos coordinados y proporcionarles informacin, basada en la experiencia, sobre sus ventajas y desventajas.

Tercero, los organismos cooperantes deben esforzarse al mximo para fortalecer los vnculos entre las reformas anticorrupcin y las de gobernabilidad, lo que tambin supone superar determinadas visiones silo que todava existen en enfoques sectoriales especficos, as como entre los expertos que trabajan en ellos. Es esencial integrar o incorporar transversalmente componentes anticorrupcin especficos en las reformas principales, como tambin lo son la formacin y la tutora continuadas de especialistas sectoriales sobre los enfoques anticorrupcin.

Cuarto, deberan promover un dilogo abierto y transparente entre gobiernos, ellos mismas, el parlamento y los actores no estatales para evaluar el progreso realizado.

Cinco, deberan aumentar su conocimiento y comprensin de las actividades corruptas y sus formas, manifestaciones y dinmicas, para luego divulgar ampliamente dicha informacin y asegurarse de que tambin est disponible para los ciudadanos.

Sexto, los organismos cooperantes deberan invertir mucho ms en promover el seguimiento y evaluacin efectivos, tanto internos como no estatales, de las polticas anticorrupcin, p.ej. por los parlamentos, universidades y organizaciones de la sociedad civil. Esta rea de particular importancia implicara el tema menos atractivo, pero muy pertinente, de fortalecer los sistemas nacionales de gestin de la informacin. Tambin conllevara apoyar la produccin de materiales de seguimiento y evaluacin no estatales.

Sptimo, a pesar del progreso realizado en las sedes centrales y, por ejemplo, dentro de la OCDE-CAD, los organismos cooperantes deberan esforzarse ms para que sus acciones en los pases coincidieran con los acuerdos de la OCDE-CAD, en particular en lo referente a la coordinacin de donantes, armonizacin de la ayuda y los principios comunes para la anticorrupcin.

Por ltimo, los organismos cooperantes tambin deberan revisar su reaccin colectiva cuando un gobierno receptor de ayuda no cumple los acuerdos mutuos. Sobre todo, debe cuestionarse el dilema con frecuencia presentado entre no tolerar la corrupcin y la bsqueda de objetivos ms amplios, como la reduccin de la pobreza, ya que deja lugar para enfoques pragmticos en la zona gris que evitaran una respuesta dicotmica.

Para concluir, debera reiterarse que el presente estudio advierte contra la aplicabilidad de un nico enfoque para implementar el Artculo 5 de la CNUCC en todos los pases del mundo. Pases con diferentes niveles de capacidad institucional, y con contextos polticos y situaciones sociales diferentes, requerirn y pueden desear escoger distintas modalidades. Adems, la tentacin de interpretar polticas anticorrupcin efectivas y coordinadas como la necesidad de una nica estrategia ciertamente apunta a una opcin, pero hay muchas ms. Por ltimo, pero no por ello menos importante, los pases receptores de ayuda, all donde sea necesario y se desee con el apoyo de los organismos cooperantes, deberan considerar actuar contra la corrupcin con objetivos modestos, en lugar de hacer promesas ambiciosas pero irrealizables.


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1 Introduccin a las polticas anticorrupcin

La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (CNUCC), reconoce que la corrupcin es un fenmeno de mltiples facetas resultado entre otros factores de dbiles sistemas de gobierno e instituciones defectuosas las cuales tienen mltiples interacciones entre s. En el Artculo 5 de la CNUCC se estipula que:

Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico, formular y aplicar o mantendr en vigor polticas coordinadas y eficaces contra la corrupcin que promuevan la participacin de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y los bienes pblicos, la integridad, la transparencia y la obligacin de rendir cuentas.

En este artculo queda reflejada la conviccin de los Estados Parte de que las medidas anticorrupcin deben estar incluidas en polticas coordinadas en lugar de realizarse de forma aislada y cuando surge la necesidad. Tambin se reconoce que los enfoques anticorrupcin no pueden limitarse slo a soluciones tecnocrticas cuyo objetivo sea arreglar algunos problemas del sistema. Ms bien, se pone nfasis en la esfera de las polticas pblicas y, de esta manera, se reconoce que el trabajo anticorrupcin tiene una inherente naturaleza poltica. En el Artculo 5 se hace hincapi en un enfoque estratgico que se hace ms evidente cuando se lee junto con los artculos siguientes.

Adems, en el Artculo 5 queda reforzado el espritu de la Convencin de que la prevencin y lucha contra la corrupcin no se considere un fin en s mismo, sino que se haga con el objetivo de promover tanto la integridad y la obligacin de rendir cuentas como la debida gestin de los asuntos pblicos. stos son los ingredientes clave para la gobernabilidad y, como tales, condiciones previas esenciales para el desarrollo sostenible (vase Figura I).6 Por lo tanto, las polticas anticorrupcin nacionales se enfrentan al reto no slo de construir puentes que unan las esferas de la prevencin de la corrupcin y de su persecucin penal, sino que tambin deben unirlas de forma adecuada a otras polticas y reformas cuyo objetivo sea sentar las bases del desarrollo sostenible.

En el mbito nacional, las polticas anticorrupcin pueden adoptar diversas formas, tales como polticas anticorrupcin explcitas (que con frecuencia quedan reflejadas en estrategias anticorrupcin o documentos polticos similares) polticas transversales de transparencia /integridad pblica o una fusin de reformas del sector pblico que en s mismas suelen considerarse programas anticorrupcin (vase apartado 1.2)7. Resulta difcil establecer lneas de demarcacin claras entre estas opciones, que no se excluyen mutuamente, y en la prctica es habitual encontrar una combinacin de dichas polticas.

6 En la Declaracin del Milenio de 2000 de la ONU se declara como uno de los objetivos principales crear en los planos nacional y mundial un entorno propicio al desarrollo [sustentable] y a la eliminacin de la pobreza y ms adelante se aade que el logro de esos objetivos depende, entre otras cosas, de la buena gestin de los asuntos pblicos en cada pas y en el plano internacional.... Asamblea General, Resolucin 55/2 del 8 de septiembre de 2000. 7 Estas reformas centrales del sector pblico- denominadas con frecuencia por los organismos cooperantes como reformas para el buen gobierno, sin explicar con detalle a qu se refieren con gobierno en ese contexto especfico- suelen incluir las reas de la gestin de gasto pblico y la responsabilidad financiera, la administracin pblica, el sector judicial y la descentralizacin.


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Figura I Interdependencia entre prevencin y persecucin penal de la corrupcin para el desarrollo sustentable

Fuente: Adaptado del trabajo de U4 para el Taller de Cooperacin Internacional sobre Asistencia Tcnica para la Implementacin de la CNUCC, Montevideo (Mayo 2007).

Con el objetivo de proporcionar a los Estados Parte y a los organismos cooperantes informacin para la implementacin del Artculo 5, en el presente estudio se analiza la experiencia de seis pases (Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania y Zambia) que han diseado e implementado una de las opciones mencionadas, a saber, las polticas o estrategias anticorrupcin explcitas en el mbito nacional8. Se examina cmo se desarrollaron e implementaron estos marcos de polticas anticorrupcin9 y se identifican los catalizadores y fuerzas impulsoras, as como los criterios que se utilizaron para establecer la prioridad de las reformas. Asimismo, en el presente estudio se analiza cmo se implementaron esas polticas y qu papel desempearon los organismos cooperantes10 en todo el proceso. En especial, se pretende saber ms acerca de lo que las experiencias de estos pases pueden ensearnos respecto a las suposiciones para

8 En las iniciativas nacionales contra la corrupcin en todo el mundo, no ha habido coherencia en el uso de trminos para los enfoques anticorrupcin nacionales explcitos. A pesar de que se admite que es necesaria una aclaracin al respecto, en este estudio consideraremos las polticas y estrategias anticorrupcin como marcos de polticas nacionales anticorrupcin. El objetivo es examinar la dinmica de elaboracin de polticas, no determinar si una poltica es una poltica o una estrategia o viceversa. Por lo tanto, el trmino poltica o estrategia anticorrupcin explcita se refiere a estrategia anticorrupcin, plan (de accin) anticorrupcin, estrategia/plan de integridad nacional o poltica anticorrupcin declarados pblicamente como tales, y elaborados y dirigidos por el gobierno nacional. 9 Con el trmino marco de polticas anti-corrupcin nos referimos a una serie de polticas anti-corrupcin que han surgido en el contexto especfico de un pas y que pueden ser consideradas como polticas que siguen una lgica nacional ms amplia o como un enfoque anti-corrupcin dirigido por los actores gubernamentales a nivel central. 10 El trmino organismos cooperantes para el desarrollo (organismos cooperantes de aqu en adelante) se refiere a todas las organizaciones bilaterales y multilaterales que aportan ayuda al desarrollo y asistencia tcnica a los pases.


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disear polticas anticorrupcin efectivas, tales como apropiacin, participacin de las partes interesadas, diseo basado en el conocimiento, enfoque integral, seleccin y secuencia de prioridades, coordinacin y monitoreo, as como las tensiones que pueden surgir entre algunos de estos puntos11. El enfoque metodolgico se resume en el Anexo.

Se ha escogido este enfoque porque i) se ha perseguido con frecuencia hasta la fecha; ii) existe una carencia crtica de conocimiento emprico sobre cmo se desarrollaron e implementaron estas polticas; iii) los organismos cooperantes incluyendo las agencias de U4 - han participado activamente en el desarrollo del tipo de reformas anticorrupcin y de gobernabilidad que se comentan en este estudio, y iv) es probable que este tipo de polticas y estrategias anticorrupcin amplias se sigan con mayor entusiasmo cuando los Estados Parte busquen cumplir las obligaciones contradas conforme al Artculo 5 de la CNUCC.

El presente estudio examina a fondo las polticas y estrategias anticorrupcin cuyo objetivo es prevenir la corrupcin, as como su relacin con las reformas del sector pblico y de gobernabilidad. Por otro lado, la persecucin penal de la corrupcin se aborda como parte integral de los marcos anticorrupcin nacionales y es con frecuencia precursora de la prevencin en los pases objeto de estudio. A pesar de que el Artculo 5 de la CNUCC se incluye en el Captulo II sobre medidas preventivas, se necesitan polticas efectivas y coordinadas para implementar tanto medidas anticorrupcin de prevencin y de sancin as como para establecer vnculos vitales entre ambos mbitos que se refuerzan mutuamente en el combate a la corrupcin12. De esta forma, el Artculo 5 es la puerta de entrada para la implementacin de todas las disposiciones de la CNUCC.

1.1 Qu son las polticas anticorrupcin?

El significado de poltica pblica depende del contexto en que se use13. En un enfoque til y a menudo utilizado, las polticas pblicas son consideradas como procesos, de los cuales se destaca la dimensin histrica de las mismas y se sealan diferentes fases durante los mismos, p. ej. la elaboracin de polticas, su implementacin y su evaluacin (Turner & Hulme, 1997). Las polticas son creadas por una diversidad de actores con mltiples objetivos polticos, que con frecuencia entran en conflicto y a veces cambian. Uno de los elementos ms importantes es que la elaboracin de las polticas pblicas no consiste en un proceso muy racional con objetivos fijos que los tecncratas expertos controlen para alcanzar resultados previstos o declarados. Ms bien, la elaboracin de polticas es con frecuencia un confuso intento de hacer apuestas para influir en la probabilidad de que ciertas situaciones se den en el futuro (Turner & Hulme, 1997).

Las polticas anticorrupcin afectan diferentes sectores del sistema de gobierno de un pas y de sus mltiples instituciones, y pueden complementarse y fortalecerse mutuamente, o competir entre s. Sus dinmicas y fortalezas dependen del contexto ms amplio de gobernabilidad, del cambio de

11 Estos elementos para la elaboracin de buenas polticas en general se extrajeron de las recomendaciones de organizaciones internacionales como el Banco Mundial, la ONUDD y el PNUD. 12 Vase el trabajo general de U4 Taller de Cooperacin Internacional sobre Asistencia Tcnica para la Implementacin de la CNUCC, Montevideo (Mayo 2007). 13 Birkland (2001) destaca elementos comunes de las diferentes definiciones de poltica pblica: las polticas i) se elaboran en nombre de los ciudadanos, ii) estn elaboradas o impulsadas por el gobierno, iii) estn interpretadas e implementadas por actores de los sectores pblico y privado, iv) son lo que el gobierno pretende realizar, y) son lo que el gobierno opta por no hacer.

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agendas polticas y de las capacidades, voluntad y poder de las partes involucradas14. Las polticas anticorrupcin de Chile en los ltimos 10 aos constituyen un buen ejemplo, como se puede ver en la Figura II.

Es importante destacar que, con frecuencia, las disposiciones de la CNUCC se implementan mediante una serie de polticas transversales (p.ej. legislativa, de modernizacin del estado, de auditora gubernamental y poltica de probidad, vase Figura II) bajo los auspicios de distintos ministerios, departamentos y otros organismos pblicos. Durante el ciclo poltico de un gobierno, dichas polticas cobran mayor o menor importancia en la agenda poltica segn las prioridades del momento, el liderazgo de la institucin responsable y factores del entorno poltico. La experiencia de Chile muestra que institucionalizar diferentes polticas anticorrupcin ha hecho posible que stas sobrevivan por lo menos en cierta forma, incluso en situaciones polticas cambiantes. Debe asegurarse la continuidad para que estas polticas surtan efecto.

Figura II Trece aos de diferentes polticas anticorrupcin en Chile

Fuente: Miguel Peailillo (2007) Conferencia Internacional sobre Anticorrupcin en Latinoamrica

Cabe sealar que en los EE.UU. y Europa las batallas y negociaciones de los grupos de inters polticos se concentran en la fase de elaboracin de las polticas, mientras que su implementacin contina por los sistemas institucionales.15 Por otro lado, en los pases en desarrollo, donde los procesos de toma de decisiones a menudo son ms cerrados y las estructuras para aunar intereses son dbiles, los grupos de inters polticos tienden a centrarse en ejercer su influencia en la fase de implementacin, en la cual aquellos con intereses particulares tienen mayor capacidad de

14 Pocos lderes polticos han podido someterse a las reformas anticorrupcin durante un largo perodo de tiempo. (Heilbrunn, 2002). Tambin, las polticas anticorrupcin cclicas a menudo afectan negativamente la continuidad. (Doig et al., 2005). 15 Lahera (2002) ofrece un enfoque til para establecer la distincin entre diferentes fases de la elaboracin de polticas: i) gnesis o incluir un asunto en la agenda poltica, ii) diseo toma de decisiones sobre qu se va a hacer o no, iii) implementacin, y iv) seguimiento y evaluacin.

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participacin (Thomas & Grindle, 1990).16 La parte emprica del estudio confirma este punto y tambin seala la necesidad de prestar ms atencin en el momento de implementar las polticas all donde con frecuencia se distorsionan las polticas y las medidas jurdicas o administrativas.

Al contrario de lo que en general se piensa, la elaboracin de polticas no sigue un modelo lineal en el que la implementacin se concibe simplemente como la implementacin de documentos del gobierno, y en el que las fallas se atribuyen sobre todo a la falta de voluntad poltica, de recursos o de comprensin de la naturaleza del problema. Ms bien, los procesos polticos son interacciones dinmicas, con mltiples procesos de retroalimentacin politizados y de cuestiones de poder que influyen en los enfoques tecnocrticos, e incluso los dominan. Esta situacin se da sobre todo cuando se trata de polticas anticorrupcin, que influyen en la distribucin del poder poltico, o en su acceso al mismo y reducen las oportunidades de acumular riqueza econmica (ilcita), y as limitan el poder.17 Por lo tanto, las interacciones entre los que promueven las reformas y sus adversarios tienen consecuencias imprevistas para los objetivos de las polticas, y exigen ajustes y medidas correctoras a lo largo del proceso de implementacin, como puede verse en la Figura III.

Figura III Modelo interactivo de implementacin de polticas

Fuente: Thomas, J. W. and Grindle, M.S. (1990) After the decision: Implementing policy reforms in developing countries, World Development, vol. 18 (8).

16 En este momento hay una gran cantidad de demandas individuales y colectivas, de representacin de intereses y de aparicin y resolucin de conflictos. Tambin la poltica basada en facciones, relacin patrn-cliente y otras formas afectivas se prestan muy bien a la demanda individualizada hacia la burocracia para la asignacin de recursos (Thomas & Grindle, 1990). 17 La relacin entre corrupcin y poder est bien captada en la siguiente frase: La corrupcin trata de gobernabilidad y la gobernabilidad es el ejercicio del poder del Estado (Schah & Schachter, 2004).


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Como se indica arriba, hasta la fecha se han realizado considerables esfuerzos para desarrollar consejos prcticos sobre en qu debe consistir un documento o una estrategia de poltica anticorrupcin y cmo debera desarrollarse. Sin embargo, estas recomendaciones son en su mayora preceptivas y recientemente algunos de sus supuestos subyacentes se han puesto en tela de juicio.18 Asimismo, la falta de diagnsticos slidos y fiables, que se basen en el carcter poltico, institucional, cultural y econmico de cada pas, ha constituido un gran impedimento para desarrollar polticas pblicas que combinen lo mejor de la poltica con lo mejor de los enfoques tecnocrticos. Por otro lado, ni los gobiernos ni los organismos cooperantes han prestado suficiente atencin a la fase esencial de implementacin de las polticas anticorrupcin, a pesar de tratarse de la fase en la que los actores polticos y econmicos de los pases con instituciones dbiles juegan todas sus cartas para conseguir sus intereses, ya sean individuales o de un grupo.

Por ltimo, las tensiones inherentes entre algunas recomendaciones para la elaboracin de una poltica anticorrupcin eficaz se cuecen bajo la superficie sin ser reconocidas. De este modo, la bsqueda de un enfoque integral y con una base amplia puede crear dificultades en el momento de establecer las prioridades y el orden de las medidas. Los grupos lite de un pas pueden secuestrar la apropiacin nacional y orientar los enfoques anticorrupcin hacia reas que no perjudiquen mucho o no afecten demasiado a los poderes existentes. Las iniciativas nacionales tambin pueden ser el resultado de la presin internacional ejercida entre bastidores, mientras que no existe apropiacin real. Como se mostrar en el apartado emprico del estudio, la poltica de elaboracin de polticas anticorrupcin se ha abandonado en gran parte, a pesar de que es esencial que exista una comprensin del contexto poltico y de las dinmicas de las polticas para que stas sean de calidad. (Turner & Hulme, 1997).

1.2 Qu tipos de polticas anticorrupcin pueden identificarse?

Desde mediados de los aos 90, han surgido innumerables iniciativas contra la corrupcin en los mbitos nacional e internacional, a raz sobre todo del reconocimiento por parte de la comunidad internacional de las devastadoras consecuencias de este fenmeno en el desarrollo sustentable, en la estabilidad poltica y, desde 2001, en la seguridad internacional. Sin embargo, estas iniciativas anticorrupcin tambin surgieron como resultado de las protestas de los ciudadanos de varios pases ante el impacto de la corrupcin en su vida, y del creciente nmero de los denominados gobiernos anticorrupcin.19

La experiencia nos muestra que cada pas del mundo se enfrenta a los retos y riesgos relacionados con el fenmeno de la corrupcin. Sin embargo, las formas en que sta se propaga y se reproduce en una sociedad determinada varan enormemente y dependen de un conjunto de factores histricos, polticos, sociales y culturales que tejen una estructura social especfica en cada pas. Por motivos

18 Por ejemplo, Michael (2004) advierte de que recomendaciones tales como estrategias integradas e integrales se basan en supuestos que se ha probado que no funcionan en la prctica. Haarhuis and Leeuw (2004) afirman que ninguna de las premisas anticorrupcin de arriba hacia abajo que se han identificado est apoyada de forma clara por pruebas empricas a travs de pases. Shah and Schachter (2004) destacan que el apoyo a rganos anticorrupcin o a campaas de concienciacin tendr efectos limitados en un contexto donde prolifere la corrupcin. Ms bien, deberan enfocarse esos esfuerzos en elementos subyacentes del entorno de gobernabilidad. Se ha criticado el enfoque en la concienciacin, porque fomenta sobre todo la creacin de un ambiente de cinismo pblico. Y se ha puesto en tela de juicio la creacin de amplias coaliciones por su limitado xito de viabilidad. (Tisn & Smilov, 2004). 19 Desde finales de los aos 90, en varios pases nuevos gobiernos han llegado al poder por sus amplias plataformas anticorrupcin, que incluan promesas de introducir polticas de tolerancia cero. Sin embargo, llevar a la prctica las promesas hechas en campaa electoral ha sido difcil en muchos de ellos.

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similares, tambin existen grandes diferencias en cmo escogen los gobiernos qu hacer frente a la corrupcin. No obstante, si se observa desde el punto de vista macroeconmico, parece existir una serie de enfoques en los que pueden observarse caractersticas comunes.

En los siguientes sub-apartados se trata de identificar los principales tipos de polticas anticorrupcin llevados a la prctica en la actualidad.20 En lugar de proporcionar una clasificacin exhaustiva de las diferentes iniciativas, el propsito del presente estudio es ilustrar las diferentes maneras en que la implementacin del Artculo 5 puede servir de puerta de entrada a la implementacin de las estipulaciones de la CNUCC. Asimismo, debe destacarse que con frecuencia resulta difcil establecer lneas claras de divisin entre los distintos enfoques.

1.2.1 Documentos de polticas anticorrupcin explcitas

Varios pases en desarrollo y en transicin, incluidos los estudios de caso del presente informe, han elaborado extensos documentos de poltica anticorrupcin21 (con frecuencia denominada estrategias anticorrupcin) que incluyen una gran cantidad de medidas jurdicas y administrativas que en ocasiones suman varios centenares.22 El diseo de estos documentos viene precedido a veces de un amplio trabajo de diagnstico realizado en el pas en cuestin, como por ejemplo los estudios sobre corrupcin e integridad, el anlisis del sistema de integridad del pas, o un examen de los dispositivos institucionales de un pas para luchar contra la corrupcin, entre otros.23 Sin embargo, tambin pueden ser el resultado de la deliberada agrupacin de una amplia gama de intereses e iniciativas, en ocasiones dominada por los organismos cooperantes, que despus se plasman en un plan nacional.24

A la hora de implementar estos amplios documentos, las responsabilidades se reparten de diferentes maneras pero siempre participan varios organismos. Con frecuencia, todos los ministerios tienen la obligacin de desarrollar e implementar un plan de accin propio. La coordinacin y seguimiento son cruciales y varios pases, como Pakistn o Zambia, cuentan con organismos anticorrupcin especficos responsables de efectuar ambas tareas. Sin embargo, su peso poltico y rango jerrquico suele ser bajo o, en el mejor de los casos, estn al mismo nivel de otros ministerios, lo que les

20 Se utilizan varios trminos para referirse a los marcos de polticas anticorrupcin. En este estudio, las iniciativas gubernamentales nacionales se tendrn en cuenta si el objetivo declarado es reducir/controlar/prevenir la corrupcin con el fin de mejorar la gestin debida de los recursos pblicos, tal como exige el Artculo 5 de la CNUCC. 21 Los trminos utilizados para los documentos de polticas anticorrupcin explcitas tambin varan enormemente e incluyen poltica anticorrupcin, estrategia anticorrupcin, plan de accin y plan de integridad nacional. Incluiremos todos estos documentos bajo el paraguas de documentos de polticas anticorrupcin, ya que definen los fines y objetivos del gobierno en la lucha contra la corrupcin, forman parte de las agendas polticas nacionales e indican lo que pretenden hacer los gobiernos. 22 La Estrategia Nacional Anticorrupcin de Pakistn (2002), por ejemplo, incluye casi 400 medidas diferentes, y el Plan Anticorrupcin de Albania (2000) comprenda ms de 130 medidas en cinco amplias reas. 23 Por ejemplo, el Banco Mundial ha desarrollado una encuesta que incluye tres reas para los funcionarios pblicos, el sector privado y la sociedad civil. El PNUD y otros organismos han realizado estudios de integridad o de lnea base, y Transparency International ha elaborado numerosos estudios sobre sistemas nacionales de integridad. 24 Un ejemplo es la experiencia de la Coalicin Anticorrupcin de Ghana (GACC, por sus siglas en ingls) en el desarrollo de un Plan de Accin (2001). El GACC y donantes adoptaron por fin el Plan de Accin, que inclua lo que los organismos cooperantes queran y lo que la Coalicin pensaba que deba hacerse. Sin embargo, este Plan no se basaba en ningn diagnstico ya que todava no estaban disponibles los resultados de una encuesta anticorrupcin (Asamoa, 2003).


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imposibilita ejercer su autoridad sobre organismos pblicos poderosos que suelen tener que implementar la mayor parte de las estrategias anticorrupcin en sus actividades diarias.

En otros casos, la implementacin y seguimiento de estos planes se encarga a un mecanismo de coordinacin compuesto de varios organismos. ste puede presentarse como consejos o comits de integridad nacional, transparencia o anticorrupcin, cuyos miembros pueden ser de alto nivel. No obstante, realizar la coordinacin y seguimiento de forma continua y a largo plazo suele ser un desafo, si no algo imposible (PNUD, 2005). Una tercera opcin es asignar toda la responsabilidad de dichas estrategias a un ministerio responsable de la coordinacin de reformas, como es el caso de Georgia.

Los pases donde se percibe una corrupcin generalizada son los que suelen contar con estos extensos documentos de poltica anticorrupcin explcita.25 El razonamiento oficial para este enfoque parece ser que para romper el crculo vicioso de formas de corrupcin que se fortalecen entre s, es necesario aplicar soluciones que abarquen todos los mbitos (Tisn & Smilov, 2004). El razonamiento extraoficial puede ser que los gobiernos y los organismos cooperantes deben mostrar a las distintas circunscripciones electorales que se est tratando el tema de la corrupcin (vase apartados 2 y 3). Sin embargo, ste no parece ser el enfoque adecuado o viable en pases cuyos gobiernos cuentan con capacidades limitadas (vase los estudios de caso individuales del presente informe).

1.2.2 Agendas legislativas de transparencia o anticorrupcin

Se puede encontrar otro marco de poltica anticorrupcin bajo el paraguas de agendas legislativas de transparencia, probidad, integridad o anticorrupcin. En este caso, los pases fortalecen la base jurdica de sus instituciones para prevenir la corrupcin, pero tambin mejoran o amplan su cdigo penal con el fin de poder enjuiciar distintos tipos de actos corruptos. No obstante, pueden existir grandes diferencias entre las pretendidas razones y dinmicas polticas de dichos enfoques legislativos. A continuacin se muestran brevemente tres modos distintos:

i) Remedio a debilidades especficas de instituciones o de sistemas de gobernabilidad

Los escndalos, la competencia poltica o los esfuerzos de incidencia por parte de actores no gubernamentales constituyen con frecuencia la prueba de que existen puntos especficos vulnerables a los actos corruptos.26 Como reaccin a la identificacin de debilidades institucionales sistmicas, o bien se enmiendan las leyes existentes o bien se desarrollan nuevas. A menudo, estos procesos llevan tiempo, sobre todo si falta acuerdo poltico sobre qu debe hacerse y cmo, y surgen dificultades particulares al tratar temas contenciosos como las normas para la financiacin de partidos polticos y de campaas o para los grupos de presin.

25 En el sudeste de Europa, el Banco Europeo para la Reconstruccin y Desarrollo (ERBD, por sus siglas en ingls) ha apodado Programas mnibs Anticorrupcin a una modalidad especfica de amplias estrategias anticorrupcin que tienden a compartir algunos o todos los componentes siguientes: legislacin anticorrupcin, una estrategia o un programa nacional contra la corrupcin, una comisin ministerial, unidad especializada u organismo dedicado a este tema, un plan de accin para implementar el programa y un mecanismo de seguimiento (Smilov, 2006). 26 Ejemplos en diversos pases incluyen la financiacin de partidos polticos y campaas, las actividades de los grupos de presin, los nombramientos de funcionarios, la contratacin pblica y la falta de transparencia y de acceso a la informacin, entre otros.


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Este tipo de enfoque anticorrupcin puede verse sobre todo en pases con instituciones que funcionan relativamente bien y con un nivel razonable de gobernabilidad. Las iniciativas para la reforma surgen sobre todo de actores nacionales, de dentro y fuera del gobierno, que posiblemente utilizan marcos internacionales como punto de referencia para presionar a sus adversarios. Asimismo, dichas iniciativas suelen llevarse a cabo a travs de instituciones ya existentes. Un buen ejemplo lo constituye la Agenda de Probidad y Transparencia de Chile de 2006, propuesta por la Presidente a raz de una serie de escndalos, que trata una serie de causas subyacentes que se conocan desde hace tiempo y que fomentan las actividades corruptas. Esta agenda se bas en el marco de la CNUCC.27

ii) Obligaciones jurdicas para la adhesin en la Unin Europea

La entrada como miembro en la Unin Europea (UE) no slo depende de los cambios legislativos a favor del estado de derecho, el respeto de los derechos humanos y un gobierno democrtico ms amplio, sino que tambin depende en gran parte del cumplimiento de las medidas anticorrupcin. Pertenecer a la UE tiene poderosos incentivos y los estados candidatos a la adhesin han adoptado con relativa rapidez una serie de medidas legislativas contra la corrupcin. Por ejemplo, a finales de 2002, ocho de los diez pases candidatos haban ratificado la Convencin sobre la corrupcin del Consejo de Europa (CE), frente a solo tres de los quince pases miembro (OSI, 2002). Tambin los pases que entraron como miembros en la UE, como Estonia, Eslovenia y Polonia, con ms probabilidad fueron los que, entre los veinticuatro pases en transicin, revisaron y enmendaron legislacin clave para la prevencin de la corrupcin, como sus leyes sobre funcionarios, publicidad de datos financieros, contratacin pblica, financiacin de partidos y lavado de capitales (Steves & Rousso, 2003).28

El origen de este enfoque se debe en gran parte a factores externos, sobre todo la presin poltica de la Comisin de la UE. Por otro lado, los pases candidatos tienen grandes expectativas respecto a los beneficios que provienen de pertenecer a la UE, por lo que se trata tambin de un impulso endgeno importante. Sin embargo, todava no se sabe hasta qu punto este enfoque provocar un cambio real, ya que los pases en proceso de adhesin a la UE pueden rendir cuentas ante la Comisin ms que ante sus propios ciudadanos.

iii) Legislacin anticorrupcin como precursora de reformas ms amplias

En una primera fase, algunos pases en desarrollo han centrado sus acciones contra la corrupcin en elaborar una ley anticorrupcin a menudo bien amplia. Esta legislacin suele abarcar la definicin de diferentes tipos de prcticas corruptas, la regulacin de algunas medidas preventivas y la investigacin de actos corruptos, as como, en ocasiones, la creacin de un organismo pblico responsable de que se aplique la ley. En algunos casos, las acciones realizadas van acompaadas del desarrollo de planes de implementacin de esas leyes, lo que incluye planes de desarrollo institucional para los mismos organismos anticorrupcin y para otras instituciones creadas para

27 Vase Agenda de Probidad y Transparencia del Gobierno de Chile (Noviembre 2006) http://www.gobiernodechile.cl/agenda_transparencia/medidas.htm. 28 Los pases del sudeste de Europa, como Rumana, Bulgaria, Serbia y Montenegro, han llevado a cabo los Programas mnibus con gran energa. Este hecho en parte puede explicarse por los percibidos elevados niveles de corrupcin de estos pases, pero tambin por las presiones del Pacto de Estabilidad y otros para que sean evidentes los esfuerzos contra la corrupcin (Stevens & Rousso, 2003).


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fomentar la integridad. Se pueden encontrar ejemplos de este enfoque en algunos pases de Asia, como Camboya,29 Laos,30 Mongolia y, de forma menos sofisticada, Afganistn.

A pesar de que este enfoque podra considerarse como una manera de romper el hielo en algunos entornos donde la corrupcin sola ser un tema tab en el debate pblico, como es el caso de Laos, todava quedan importantes retos que debern afrontarse en la siguiente fase. stos incluyen la necesidad de vincular los esfuerzos anticorrupcin a reformas ms amplias de gobernabilidad, en particular en el mbito de la gestin del sector pblico, la regulacin de las actividades econmicas, as como la rendicin de cuentas de los funcionarios y la regulacin de los grupos de inters (PNUD, 2006).

1.2.3 Polticas enfocadas en aspectos clave para las reformas anticorrupcin

Varios pases han enfocado su poltica anticorrupcin para actuar en mbitos especficos. Un denominador comn de este tipo de polticas parece ser la creencia de que la actuacin concertada y determinada en un mbito especfico puede provocar cambios en otros.

Una forma de poltica anticorrupcin enfocada de carcter preventivo puede verse en el Public Integrity Approach (OSI, 2002), cuyas actividades se concentran en fortalecer el sentido de responsabilidad pblica y de rendir cuentas, as como en crear una cultura pblica de valores compartidos y de principios ticos. Se basa en el supuesto de que los funcionarios deberan contar con incentivos positivos para comportarse con integridad, as como en la idea de que la corrupcin se controla mejor si los funcionarios pueden actuar con distintos niveles de autonoma en inters del bien comn. Para ello, es indispensable que stos cuenten con una slida cultura de principios ticos e integridad que los haga ms o menos inmunes a las oportunidades de obrar mal. La administracin pblica en Polonia (OSI, 2002), el Programa Presidencial Anticorrupcin de Colombia (1999-2002), y Puerto Rico cuentan con ejemplos que incluyen elementos de este enfoque

Ms recientemente, algunos pases han adoptado enfoques anticorrupcin de carcter sectorial, que en unos casos sustituyen y en otros complementan estrategias ms amplias contra este fenmeno. Estos enfoques sectoriales se centran ya sea en los rganos del gobierno que se consideran muy vulnerables a la corrupcin (como los departamentos fiscales y aduaneros), ya sea en sectores que son centrales para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, como los sectores de salud y educacin. Sirvan como ejemplo el sistema sanitario de Mongolia y el departamento afgano responsable de los impuestos.

Otro enfoque contra la corrupcin, aunque en este caso de carcter sancionador, se puede encontrar en pases que emprendieron una enrgica campaa contra las actividades corruptas y recientemente crearon nuevos rganos anticorrupcin altamente especializados, independientes y que cuentan con los recursos necesarios para investigar y enjuiciar a individuos corruptos. Estos pases admitieron que un enfoque basado slo en sanciones no era suficiente, as que se apresuraron a introducir

29 En Camboya, se discuti una estrategia de implementacin para la Ley Anticorrupcin incluso antes de su aprobacin. Este enfoque recibi el apoyo de los organismos cooperantes, que as esperaban acelerar el proceso de aprobacin de la misma. 30 Cabe destacar que en Laos, la actual normativa anticorrupcin jurdica e institucional es el resultado de esfuerzos realizados previamente contra la corrupcin. De ah que la Ley Anticorrupcin de 2005 est basada en un decreto anticorrupcin anterior, de 1999, y que hace poco se creara un Organismo Contra la Corrupcin (2006), resultado de unir la Autoridad de Inspeccin del Estado con el Comit de Control Central del Partido. Hubo grandes dificultades para obtener resultados con los esfuerzos anteriores y se espera que las nuevas instituciones ayuden a producir cambios.


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elementos del enfoque en la integridad pblica mencionado anteriormente. Ejemplos de este caso son Hong Kong, Singapur y Nueva Gales del Sur. A raz de su xito, se han intentado exportar estas medidas a otros pases del mundo en desarrollo donde la corrupcin es generalizada, para lo cual con frecuencia han contado con el apoyo o las recomendaciones de la comunidad internacional. Sin embargo, lo mejor que se puede decir de los resultados obtenidos es que han sido variados (Heilbrunn, 2002; Meagher, 2005; Doig, 2005). Este hecho se debe en gran parte a que el modelo no se puede exportar fcilmente al contexto especfico de un pas en particular, por lo que se debe ser cauto a la hora de seleccionar este enfoque, que parece ms adecuado para pases con niveles de gobernabilidad relativamente buenos (Banco Mundial, 2000; Michael, 2004).

1.2.4 Enfoque anticorrupcin incorporado en las reformas del sector pblico

Algunos pases carecen de programas o polticas importantes explcitas contra la corrupcin. En determinadas circunstancias, en particular cuando la corrupcin se extiende a todos los niveles y las capacidades del Estado son dbiles, una buena manera de tratar las diversas manifestaciones de prcticas corruptas puede ser la adopcin de un enfoque implcito o incorporado en las reformas de reas clave de los sistemas de gestin pblica (Banco Mundial, 2000), que con frecuencia tambin reciben el nombre de reformas para el (buen) gobierno. Por regla general, stas incluyen las reas de gestin de finanzas pblicas, la reforma de la administracin pblica, la descentralizacin, los trmites administrativos y la contratacin pblica, as como sistemas internos y externos de control. Estas reformas no se marcan como principal objetivo acabar con la corrupcin, sino ms bien incrementar la eficiencia, eficacia, transparencia y rendicin de cuentas de los sistemas administrativos, financieros y de control. Se considera que el previsto control de la corrupcin es una valiosa consecuencia de las mismas, aunque esta hiptesis todava no se ha probado.

Este enfoque, que recibe apoyo sobre todo de los organismos cooperantes por las razones expuestas anteriormente, se adopta con frecuencia en pases en conflicto o en tiempos de post-conflicto, donde afrontar directamente la corrupcin tiende a ser un tema polticamente delicado.31 Al mismo tiempo, sin embargo, los gobiernos pueden crear organismos anticorrupcin con amplias funciones (investigacin, formacin contra la corrupcin, prevencin) para luego apenas hacer nada para proporcionales los apoyos poltico y tcnico necesarios. Estas apariencias, no obstante, no engaan ni a la opinin pblica ni a los organismos internacionales por mucho tiempo. De ah que dos enfoques distintos puedan coexistir y, a la vez, estar reidos entre s, como ilustran los ejemplos de la Repblica Democrtica del Congo y Afganistn.

Los principales desafos de este enfoque radican en asegurar i) que las reformas centrales de gobernabilidad incluyen una dimensin anticorrupcin para tratar los principales riesgos de corrupcin, de modo que estas reformas puedan tener xito (lo que incluye intervenir en intereses creados),32 ii) que la existencia de rganos anticorrupcin, con frecuencia politizados, no consume los recursos de por s escasos de forma improductiva o crea entre los ciudadanos una reaccin de cinismo ante las actividades anticorrupcin, y iii) que existe una visin estratgica compartida por

31 Cmo debe abordarse la corrupcin en pases en conflicto o en tiempos de post-conflicto es un tema polmico por temor al riesgo que se corre de desestabilizarlos e infundir nuevo vigor al conflicto violento (PNUD, 2006; TIRI, 2007). 32 Por ejemplo, las instituciones de justicia permanentes de Afganistn desarrollaron en 2005 una estrategia de 10 aos, Justice for All, para revisar a fondo todo este sector, que est considerado como uno de los ms corruptos del pas (Integrity Watch, 2007). La corrupcin es prctica generalizada en la polica, el sistema judicial, la Fiscala del Estado y el Ministerio de Justicia. A pesar de estos graves problemas por todos conocidos, la estrategia Justice for All no propone medidas sobre cmo tratar los puntos vulnerables a la corrupcin y slo incluye actividades para formar a los profesionales de este sector en principios ticos.


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las diversas partes (en particular entre los organismos cooperantes) de modo que as se eviten iniciativas aisladas y poco sistemticas, y la duplicacin.

1.2.5 Soluciones selectivas y polticas anticorrupcin implcitas

Una caracterstica comn de los pases desarrollados es la inexistencia de polticas anticorrupcin explcitas, aunque por motivos diferentes. A lo largo de dcadas, e incluso de siglos, la mayora de estos pases ha fortalecido sus instituciones para prevenir y controlar la corrupcin durante el proceso poltico y de desarrollo del pas.33 Los actuales niveles de rendicin de cuentas, transparencia e integridad pblica de las instituciones de la mayora de estos pases son consecuencia de polticas pblicas de largo plazo. Si se tiene en cuenta que, en general, se considera los tres principios de rendicin de cuentas, transparencia e integridad como antdotos a las prcticas corruptas, podra afirmarse que la mayor parte de los pases desarrollados cuenta con polticas anticorrupcin implcitas.

Varios pases, no obstante, tienen determinadas reas que todava no se han blindado contra las prcticas corruptas o que son cada vez ms vulnerables con el paso del tiempo, como por ejemplo, la financiacin en la poltica, la normativa que regula la puerta giratoria entre los sectores pblico y privado,34 y la contratacin pblica. La debacle del caso Enron en los EE.UU. constituye un buen ejemplo, en el que las debilidades subyacentes de las instituciones se corrigieron con la creacin de un Comit de Control de Contabilidad de las Empresas Cotizadas.

En la mayora de estos pases, la exigencia de reformas proviene de los ciudadanos como reaccin a los grandes escndalos, de actores no gubernamentales a travs de su labor constante de incidencia, o de la misma clase poltica. Adems, la exigencia de reformas concretas tambin proviene de iniciativas anticorrupcin internacionales, como las obligaciones contradas en la Convencin contra el Soborno de la OCDE y, ms recientemente, en la CNUCC.

1.3 Documentos de poltica anticorrupcin e implementacin de la CNUCC

Las tipologas descritas anteriormente de ningn modo son exhaustivas y las interpretaciones que se derivan de ellas deben considerarse con cuidado. La poltica anticorrupcin que se elija o surja depender tanto del contexto poltico de cada pas, como de su historia, instituciones y la fuerza y poder relativos de los diferentes actores polticos. Sin embargo, tambin influyen factores contextuales y circunstancias puramente fortuitas, por lo que el desarrollo de polticas anticorrupcin debe basarse en una buena comprensin del contexto local y de las dinmicas polticas.

La CNUCC ofrece un marco exhaustivo de referencia para luchar contra la corrupcin y proporciona oportunidades para orientar las polticas y medidas anticorrupcin en el plano nacional, aunque tambin plantea nuevos e importantes desafos. Puede aumentar la tentacin de poner en marcha demasiadas medidas anticorrupcin de forma simultnea y es posible que el deseo de enmendar las leyes existentes o aprobar nuevas con el fin de que stas se ajusten a los elevados

33 Vase Dwivedi & Jabbra (2001), Where corruption lives, para una breve panormica general del desarrollo de la corrupcin y las respuestas del gobierno en EE.UU., Canad y Francia, por ejemplo. 34 La puerta giratoria se refiere a la transferencia de tomadores de decisiones desde el sector pblico al privado y viceversa en sectores econmicos relacionados.


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estndares internacionales desve la atencin a la implementacin de lo ya existe (incluso si no estuviera al mismo nivel de las normas ms exigentes). En resumen, la implementacin de la CNUCC podra convertirse en un fin en s mismo en lugar de servir de herramienta para fortalecer los sistemas de gobernabilidad, la rendicin de cuentas y la integridad pblica.

Considerando estos antecedentes y vista la demanda anticipada de asesoramiento poltico, tanto por parte de gobiernos como de agencias de cooperacin, sobre cmo implementar el Artculo 5 de la CNUCC como puerta de entrada para la implementacin de la totalidad de la misma, en el presente estudio se analizan polticas y estrategias anticorrupcin explcitas de carcter nacional a fin de recoger las experiencias de seis pases a lo largo de casi una dcada. Con este estudio, ni se pretende ni entra en su mbito llegar a conclusiones definitivas, pues no sera posible basndose en seis casos, ni tampoco deseable puesto que no existe un enfoque aplicable a todos los casos. Asimismo, deber tenerse en cuenta que si bien para este estudio se ha agrupado a actores polticos en gobierno, agencias de cooperacin y sociedad civil para simplificar el anlisis, deseamos recordar al lector que, en realidad, dichos grupos no actan como bloques monolticos. En resumen, con este estudio se desea hacer una contribucin en un campo que se ha estudiado relativamente poco y fomentar el debate sobre la implementacin de la CNUCC.

2 Cmo evolucionan las polticas anticorrupcin?

El trabajo emprico de este estudio se basa en los estudios de caso de los siguientes pases: Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistn, Tanzania y Zambia35. Con el fin de guiarnos ante las dificultades de escoger los seis pases, se aplicaron los siguientes criterios: i) la existencia de una poltica o estrategia anticorrupcin explcita, y ii) contar con el apoyo de los organismos cooperantes en su implementacin.36

Los estudios de caso se elaboraron sobre la base de entrevistas cualitativas realizadas a un amplio abanico de entrevistados clave de cada pas y de la revisin de la documentacin publicada, que incluye documentos relativos a polticas y reformas clave, as como anlisis polticos.37 Los distintos equipos, por su parte, formados por un investigador nacional y otro internacional, siguieron el enfoque metodolgico que se adjunta en el Anexo I. Dado que se trata de un proyecto de investigacin independiente, los estudios de caso no se compartieron con los gobiernos respectivos ni recibieron su aprobacin, aunque los autores se hayan basado en gran medida en la informacin suministrada por actores gubernamentales. Ms bien, se someti cada estudio de caso a un proceso de revisin por pares nacionales para garantizar la correccin de los hechos que se incluyen y la calidad del conjunto.

2.1 Breve introduccin y caractersticas comunes de los pases estudiados

En todos los pases han surgido nuevos sistemas polticos y econmicos en los ltimos 15 aos, si bien existen diferencias significativas en ambas reas. Las transiciones a economas de libre

35 Los casos de estudio de estos pases estn disponibles en ingls en www.u4.no/themes/uncac 36 Se excluyeron los pases en situacin de post-conflicto y los que ya estn en proceso de adhesin a la UE. 37 Los entrevistados clave pertenecen a organismos gubernamentales y pblicos (tales como las oficinas del auditor general y del fiscal general, comits parlamentarios, etc.), as como a organismos cooperantes, miembros de organizaciones de la sociedad civil, de los medios de comunicacin y del sector privado.


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mercado han sido, por lo general, uno de los principales objetivos de las reformas, y han logrado una considerable consolidacin de la estabilidad macroeconmica. Asimismo, se iniciaron transiciones polticas a democracias multipartidistas, aunque todava no se han completado y existen debilidades estructurales en el mbito de la gobernabilidad poltica. La concentracin de poder en la rama ejecutiva (excepto en los casos de Indonesia y Nicaragua, donde hay gobiernos en minora que tuvieron que forjar difciles coaliciones) suele dificultar el control mutuo entre los tres poderes del Estado. Por supuesto, el poder ejecutivo invierte considerables esfuerzos en evitar cambios y las viejas elites polticas y econmicas, continan influyendo en los esfuerzos de reforma.

Polticas y reformas gubernamentales centrales

Entre los ltimos 15 y 20 aos, todos los pases estudiados han puesto en marcha intensos programas de reestructuracin, modernizacin y reforma del sector pblico con el enfoque especfico de reducir la pobreza generalizada. Estas reformas centrales suelen marcarse como objetivo hacer que la administracin pblica sea ms eficaz, eficiente y responsable, y, como tales, con frecuencia se las considera en s mismas agendas anticorrupcin. La mayora de los pases ha centrado sus reformas en la gestin del gasto pblico y la rendicin de cuentas financiera, en la administracin pblica y la reduccin del tamao del estado, y en el sector judicial y la descentralizacin. Los entrevistados de pases que dependen de la ayuda exterior, como Nicaragua, Tanzania y Zambia, ven las reformas como una respuesta a las demandas de los organismos internacionales ms que las del interior del propio pas, mientras que en Georgia e Indonesia, los entrevistados parecen coincidir en que las agendas de reformas surgen en el interior del pas.

Cabe destacar que estas reformas centrales se centran en enfoques tecnocrticos para fortalecer las instituciones del estado. Sin embargo, no influyen de manera significativa en el equilibrio de poder. Los asuntos ms grandes de carcter ms poltico, como las reformas electoral e institucional para garantizar la independencia de los rganos de supervisin, la financiacin de partidos polticos, el acceso a la informacin y la transparencia, o bien no estn incluidas en la agenda poltica o se bloquean de manera sistemtica. Una excepcin aparente es Nicaragua, donde formalmente se otorga gran importancia a la transparencia y a la participacin de la sociedad civil, pero cuyo gobierno en realidad carece de la suficiente voluntad poltica para llevar sus compromisos adquiridos a la prctica.

Alcance de la corrupcin

En todos los pases estudiados se percibe una corrupcin generalizada, que queda demostrada en encuestas nacionales e internacionales, en estudios cualitativos y en ndices.38 Sin embargo, no para todos ellos la corrupcin es un mal heredado. En Tanzania y Zambia, las administraciones estatales estaban relativamente limpias poco despus de que estos pases consiguieran su independencia. Las prcticas corruptas se introdujeron con ms fuerza durante los aos 80 y se intensificaron durante la liberalizacin econmica y la poltica de laissez-faire de los gobiernos de los aos 90. Se trata de un proceso que puede ser difcil de invertir. En los otros cuatro pases, sin embargo, la corrupcin ha proliferado durante dcadas y con frecuencia se ha utilizado como herramienta poltica para comprar a opositores y consolidar el poder de regmenes no democrticos.

38 Para fuentes de datos nacionales, vanse las bibliografas de cada caso de estudio. Las encuestas internacionales e indicadores incluyen el Banco Mundial, los Indicadores de Gobierno, los barmetros de frica y Latinoamrica y otros.


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Por lo general, los tipos de corrupcin pequea, a gran escala y poltica conviven, se alimentan y se protegen entre s,39 aunque cabe destacar que la cara y manifestaciones de la corrupcin han cambiado con los aos. As, en pases como Georgia en particular, pero tambin en Tanzania y Zambia, se ha avanzado en el control de la corrupcin pequea o administrativa, lo que ha contribuido a mejorar su imagen. Sin embargo, algunos pases muestran tendencias preocupantes hacia la corrupcin a gran escala, como es el caso de Tanzania con la consolidacin de las redes de corrupcin en los sectores forestal y de fauna salvaje, y en Georgia, en los procesos de contratacin pblica y privatizacin. Indonesia, por su parte, llev a cabo una enorme reforma de descentralizacin (devolucin) con la cual se han descentralizado las oportunidades de corrupcin. Por ltimo, los pases ricos en recursos en particular (como Indonesia, Tanzania y Zambia) son al mismo tiempo vctimas y partcipes de actos corruptos transfronterizos que afectan a los sectores forestal, de fauna, y a otros recursos.

Historia de las iniciativas anticorrupcin

La mayora de pases objeto de este informe, en particular aquellos que cuentan con un pasado democrtico, tienen una larga historia de medidas anticorrupcin, que tradicionalmente se han centrado en sancionar los casos de soborno y de abuso de poder en el sector pblico. Desde los aos 70, sobre todo en pases miembros de la Commonwealth como Pakistn, Tanzania y Zambia, se establecieron unidades de investigacin especiales de tipo policial, pero a menudo fue en vano, ya que ellas mismas enseguida cayeron vctimas de la corrupcin. Ante la creciente agenda anticorrupcin internacional y las airadas protestas de los ciudadanos ante el saqueo por parte del estado, la respuesta poltica fue la creacin o fortalecimiento de gran cantidad de instituciones de investigacin o supervisin con mandatos anticorrupcin. En la prctica, sin embargo, stos a menudo se estropeaban por carecer de lneas claras de rendicin de cuentas y de permanente apoyo poltico. Adems, los marcos jurdicos de todos los pases estudiados se revisaron en diversos mbitos relacionados con las reformas centrales antes mencionadas, pero las leyes para promover la transparencia y la necesidad de rendir cuentas con frecuencia no se han aprobado, se han tergiversado o no se aplican.40

La prevencin de la corrupcin no ha sido polticamente tan atractiva ni tampoco se ha divulgado tanto como las investigaciones y sanciones, y se dio preferencia al enfoque sancionador, en particular en pases con nuevos liderazgos polticos. De ah que en Georgia, Indonesia, Zambia, y Pakistn en un principio se optara por el enfoque sancionador, dirigido en su mayor parte contra los adversarios polticos. Por otro lado, en Tanzania y en cierta manera Nicaragua, cuyos gobiernos tenan continuidad en el poder, se han enfocado sobre todo en la prevencin, lo que se consideraba menos amenazador y ms fcil de gestionar para ofrecer una buena impresin.41 En Zambia y Georgia tuvo lugar un interesante cambio de orientacin hacia la prevencin cuando en ambos pases el gobierno se preparaba o se est preparando para las elecciones presidenciales. Cabe

39 Vase en http://www.u4.no/document/glossary.cfm las definiciones correspondientes. 40 Por ejemplo, en las reas de acceso a la informacin, financiacin de partidos polticos y contratacin. 41 Cabe destacar que Musharraf, en Pakistn, primero cre un organismo anticorrupcin para enjuiciar a los lderes polticos anteriores y no fue hasta dos aos ms tarde cuando la Agencia de Responsabilidad Nacional (National Accountability Bureau) desarroll una estrategia anticorrupcin preventiva. Nicaragua se centr en la prevencin, aunque el Presidente Bolaos transform el juicio de su predecesor, el Presidente Alemn, en uno de sus principales objetivos polticos.


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destacar aqu que los aos de experiencia en la implementacin de polticas anticorrupcin preventivas varan considerablemente entre los pases estudiados42.

Principales actores

Una caracterstica que comparten todos estos pases es que su vida poltica est dominada por una poderosa rama ejecutiva, con la excepcin de Indonesia y, hasta hace poco, Nicaragua, como se seala ms arriba. En el parlamento, los partidos gobernantes han conseguido cmodas mayoras, situacin que en algunos pases va acompaada por el hecho de que la constitucin confiere amplios poderes al presidente. Sin embargo los parlamentos no suelen tener mucho control sobre las polticas pblicas o no participan de forma significativa en su desarrollo. Por otro lado, la administracin pblica de la mayora de pases est muy politizada y con frecuencia cuenta con capacidades limitadas, lo que con frecuencia impide la implementacin efectiva de polticas pblicas. Por lo dems, el panorama de actores polticos es diverso y vara entre pases, aunque resalta de forma negativa la situacin de Tanzania y Nicaragua, porque en el primero existe un estado monopartidista de hecho, mientras que en el segundo, el pacto de dos partidos polticos les permite a ambos compartir el poder poltico en todas las instituciones del estado.43

Sera de esperar que pases como Zambia, Indonesia y Georgia, con medios de comunicacin independientes y una sociedad civil relativamente activa, presentaran procesos polticos ms dinmicos. Sin embargo, no est claro que los perros ladradores puedan realmente morder y, en caso de poder hacerlo, si su mordedura duele. En relacin con la corrupcin, la sociedad civil y los medios de comunicacin actan sobre todo en los mbitos de la educacin pblica y la incidencia, y en muy menor medida o en absoluto, en el seguimiento de las polticas sobre el tema. Asimismo, casi nunca participan en la fase de desarrollo de polticas anticorrupcin. En Georgia y Nicaragua, por su parte, la proximidad de las organizaciones de la sociedad civil al gobierno en el poder ha reducido su aparente capacidad para ejercer la crtica constructiva. En conjunto, los ciudadanos tienen grandes expectativas de que el gobierno cumpla sus compromisos en la lucha contra la corrupcin.

En todos los pases estudiados, los organismos cooperantes apoyan y exigen con firmeza reformas de (buen) gobierno, pero su participacin en las iniciativas anticorrupcin vara y resulta difcil establecer patrones de conducta al respecto (vase 2.5). Sin embargo, no hay duda de que los organismos cooperantes han desempeado un papel crucial a la hora de ofrecer un impulso y apoyo iniciales a las polticas anticorrupcin.

2.2 Diseo de documentos de polticas anticorrupcin

Basndose en su experiencia en la elaboracin de polticas pblicas en general, las instituciones internacionales que apoyan y promueven la agenda global anticorrupcin, como el Banco Mundial, el PNUD y la ONUDD, han identificado una serie de elementos clave para que las estrategias o

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hussmann karen (2007) la construccion de politicas anticorrupcion en la práctica

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