i modelli procedurali per la realizzazione di opere pubbliche

I MODELLI PROCEDURALI

PER LA REALIZZAZIONE DI OPERE PUBBLICHE

di Andrea Missori

aggiornamento: febbraio 2013

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dispensa IUAV - andrea missori – febbraio 2013 2

INDICE

1 IL QUADRO DI RIFERIMENTO

1.a – Le premesse legislative

1.b – Le novità normative: il codice dei contratti

2 L'AFFIDAMENTO DI LAVORI PUBBLICI

2.a - Il ruolo del contratto nei lavori pubblici

2.b – La scelta della procedura

2.c – La programmazione

2.d – La progettazione

2.e - I documenti a complemento del progetto esecutivo

2.f - La qualificazione delle imprese

2.g - I sistemi di realizzazione delle opere pubbliche

2.h - Le procedure di scelta del contraente

2.i - I criteri di aggiudicazione

2.l – Le procedure speciali: l’appalto al contraente generale

3 L’AFFIDAMENTO DI SERVIZI

3.a L’affidamento degli incarichi

3.b I concorsi di progettazione

4 LE PRINCIPALI FIGURE DEL PROCESSO

4.a Il responsabile di procedimento

4.b Il progettista

4.c Il direttore dei lavori

4.d Il collaudatore


1. IL QUADRO DI RIFERIMENTO

1.a – Le premesse legislative

Lo studio delle norme procedurali1 nel campo delle opere pubbliche2 deve tenere conto di

un sistema normativo molto complesso e articolato che si è progressivamente formato nel

corso degli anni.

La prima legge sugli appalti dopo l’unità d'Italia risale al 18653 e negli anni seguenti si

sono aggiunti un gran numero di leggi e decreti spesso mal coordinati tra loro che hanno

creato un generale stato di confusione interpretativa e agevolato i1 nascere di azioni

illegali e speculative. La presenza dell’Italia nell’Unione Europea e quindi l’adeguamento

alle norme del diritto comunitario, ha ulteriormente aumentato i problemi e il

coordinamento tra normativa nazionale e normativa comunitaria si è spesso risolto in

aperte contraddizioni.

La legge quadro sui lavori pubblici, legge 109/944, conosciuta anche come legge Merloni,

è nata proprio dall’esigenza di mettere ordine e chiarezza nella complessa e disorganica

normativa sulle opere pubbliche. Oggetto di sospensioni e di successive integrazioni, ha

subito importanti modifiche nel corso degli anni: le cosidette Merloni–bis e Merloni-ter5.

Successivamente anche la legge 166/02, nota come “Collegato infrastrutture” alla legge

finanziaria dello stesso anno, ha introdotto ulteriori importanti modifiche al testo

originario tanto da venire comunemente chiamata “Merloni-quater”.

Legge e regolamento hanno costituito, per un certo tempo, una sorta di legislazione

quadro in materia di opere pubbliche e quindi un chiaro riferimento per tutto il settore

delle costruzioni. Ad esso hanno fatto inoltre riferimento altre leggi di riforma del settore

come il dm 145/00 che introduce il nuovo capitolato generale d’appalto, il dpr 34/00 sul

nuovo sistema di qualificazione delle imprese e altre normative di carattere tecnico

specifiche dei diversi ambiti collegati al vasto settore delle opere pubbliche.

1 Le norme che regolano i rapporti tra i diversi operatori del processo edilizio e ne fissano i reciproci

obblighi e le rispettive competenze. 2 Le opere pubbliche sono i beni materiali realizzati direttamente o fatti realizzare da un ente pubblico a

fini di pubblico interesse e si distinguono dai lavori pubblici che sono invece le attività disposte o fatte

disporre da un ente pubblico per realizzare le suddette opere. 3 Legge 20 marzo 1865, n. 2248 "legge sulle opere pubbliche". 4 Legge 11 febbraio 1994, n. 109 “legge quadro in materia di lavori pubblici”. 5 La prima modifica con la legge 216/95 (Merloni-bis) e una seconda con la legge 415/98 (Merloni-ter).


Il campo di applicazione della legge era assai vasto: non si limitava infatti a

regolamentare le procedure per l’affidamento degli appalti, come hanno fatto in passato

le altre leggi sul settore, ma apportava cambiamenti strutturali all’intero processo

costruttivo, in tema di rapporti tra gli operatori e di contenuti della loro attività. La legge

inoltre poneva il progetto al centro del processo, come strumento di informazione delle

varie fasi operative e punto di riferimento imprescindibile per l’esecuzione dell’opera. Il

progetto stesso diviene così oggetto di produzione e ne vengono descritte puntualmente le

caratteristiche e i ruoli dei soggetti che a vario titolo vi partecipano o ne sono interessati.

1.b - La nuova normativa: il Codice dei Contratti

Nella continua attività di semplificazione e snellimento delle procedure al fine di

abbattere ogni possibile ostacolo alla concorrenza e alla libera circolazione, l’Unione

Europea nel 2004 ha emanato due direttive che riuniscono e, per alcuni aspetti unificano,

le procedure per l’aggiudicazione degli appalti nei tre settori chiave: dei lavori, dei servizi

e delle forniture6.

Con il dlgs 163/2006 “Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture” vengono

recepite nel nostro ordinamento le direttive europee, ma è stata anche l’occasione per il

legislatore italiano di una completa revisione dell’intero quadro normativo sui lavori

pubblici. Il nuovo decreto diviene quindi il nuovo testo unico per il settore delle

costruzioni e come tale rappresenta una sorta di summa legislativa di tutte le norme

precedenti a cominciare dalla vecchia legge quadro (legge 109/1994 e s.m.i) che viene

pertanto abrogata anche se molti dei suoi contenuti vengono ripresi dal nuovo decreto.

Con l’entrata in vigore del nuovo regolamento d’attuazione, il dpr 207/20107, il quadro

normativo si è finalmente completato.

Il nuovo regolamento apporta delle novità in alcune procedure e ruoli degli operatori e

da’ attuazione a quelle norme del Codice che erano rimaste sospese. Abroga inoltre,

sostituendosi ad esse, le precedenti normative in materia di appalti (dpr 554/1999,

6 La direttiva 2004/18/Ce relativa al “coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti

pubblici di lavori, di forniture e di servizi” e la direttiva 2004/17/Ce dedicata ai “settori esclusi” (acqua,

energia, trasporti, servizi postali). 7 Il Decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 è entrato in vigore il 9 giugno 2011 e

cioè 180 gg dopo la sua pubblicazione.


vecchio regolamento d’attuazione, dpr 34/2000 sulla qualificazione delle imprese e gran

parte del dm 145/2000 sul capitolato generale).

Il Codice dei Contratti e il suo Regolamento, sebbene siano in continua evoluzione8,

costituiscono oggi il riferimento procedurale per quanto riguarda qualsiasi tipo di

contratto pubblico di lavori, di servizi e forniture.

8 Dal 2006 alla data della presente pubblicazioni vi sono state più di quaranta modifiche e integrazioni

legislative.


2. L’AFFIDAMENTO DI LAVORI PUBBLICI

2.a - Il ruolo del contratto nei lavori pubblici

Il tema dei modelli procedurali per il settore pubblico nasce principalmente da una

duplice esigenza: la necessità da parte della pubblica amministrazione di acquistare beni

e servizi per il proprio funzionamento (avere uffici, tenerli puliti, avere strumenti per

lavorare, ecc.), e il compito istituzionale di adempiere alle funzioni che le sono proprie e

quindi soddisfare l’interesse collettivo nei diversi settori di competenza (scolastico,

trasporti, edilizia residenziale pubblica, ecc.). Quando emerge una di queste esigenze la

pubblica amministrazione si rivolge all’esterno nella maggior parte dei casi, e cioè opera

nel mercato spendendo denaro pubblico.

Il contratto è lo strumento che permette di regolare i rapporti tra domanda e offerta

all’interno del mercato e le pubbliche amministrazioni ne hanno a disposizione due

principali tipi: il contratto d’appalto e il contratto di concessione9.

I contratti di appalti pubblici si possono distinguere in tre differenti categorie: di lavori, di

servizi e di forniture; nel seguito si tratterà esclusivamente degli appalti pubblici di lavori

e di servizi, in quanto gli uni direttamente connessi alla realizzazione di opere pubbliche,

gli altri alla loro progettazione.

Il Codice Civile all'articolo 1655 definisce molto chiaramente cosa è un appalto:

"L'appalto è il contratto con il quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi

necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un'opera o di un servizio

verso un corrispettivo in denaro". Questo vale sia per gli appalti privati che per quelli

pubblici, con la differenza che per questi ultimi la legge prevede forme e modi affinché

l’interesse della collettività venga tutelato e per tale motivo le leggi a riguardo ne

specificano l’oggetto di applicazione.

In altre parole si può definire l’appalto: una “forma di contratto tipico” con cui si realizza

l'incontro tra "domanda" (soggetto appaltante) e "offerta" (impresa10, appaltatore) nel

mercato delle costruzioni. La peculiarità di questo incontro è data dal fatto che

9 Per la distinzione tra appalto e concessione vedi paragrafo 2.g. 10 Usiamo il termine impresa nel significato di generico operatore economico per identificare sia società,

sia cooperative, sia associazioni, sia liberi professionisti (secondo il concetto di impresa espresso nel diritto

comunitario).


l'amministrazione pubblica con il contratto d'appalto non acquista un prodotto finito,

bensì la capacità di qualcuno (impresa) di realizzare il prodotto o svolgere un servizio.

Per tale motivo la normativa stabilisce precise regole riguardanti non solo le procedure di

affidamento (il come si appalta), ma anche i documenti da porre a base dell’affidamento

(il cosa si appalta) e i criteri di valutazione per la scelta dell'impresa (a chi si appalta).

Questo vale sia per appalti di lavori sia per appalti di servizi, tra i due esiste infatti una

differenza solamente per quanto attiene all’oggetto del contratto: l’esecuzione di lavori

nel primo caso, la prestazione di un servizio nel secondo.

Servizi e lavori vengono comunque sempre più intrecciati fra di loro e a livello

comunitario gli appalti pubblici di lavori vengono distinti in tre tipi, secondo l’oggetto

del contratto:

a) appalti del “primo tipo”, aventi per oggetto la sola esecuzione dei lavori;

b) appalti del “secondo tipo”, aventi per oggetto sia la progettazione che l’esecuzione

dei lavori;

c) appalti del “terzo tipo”, aventi per oggetto la realizzazione “con qualsiasi mezzo” di

un’opera.

Il nuovo Codice dei contratti recepisce anche nel nostro ordinamento questa distinzione

individuando procedure in cui viene chiesto all’impresa esecutrice, oltre naturalmente la

costruzione dell’opera, anche parte della sua progettazione.

Nella normativa italiana viene anche recepito l’appalto del “terzo tipo” all’interno della

procedura dell’appalto al contraente generale11. Questa figura, esistente già da molto

tempo nei paesi anglosassoni con il nome di main contractor, è stata tuttavia

recentemente introdotta anche nel nostro ordinamento12 come strumento atto a facilitare

la realizzazione delle grandi opere previste dalla legge stessa ed è applicabile solo per

quei lavori di carattere strategico e di interesse nazionale rientranti in specifici elenchi

ministeriali13.

11 Cfr. paragrafo 2.l. 12 Legge 443/2001 detta “legge obiettivo”. 13 Per la realizzazione delle grandi opere si può ricorrere alla figura del contraente generale mediante

appalto oppure di un concessionario tramite concessione di costruzione e gestione. Le opere di interesse

nazionale e di rilevanza strategica sono state più volte modificate e integrate rispetto ai primi programmi,

sono comprese tra queste la realizzazione del ponte sullo stretto di Messina, il Mose di Venezia, linee

ferroviarie, corridoi autostradali e stradali, linee metropolitane, acquedotti, ecc.


L’APPALTO NELLA LEGISLAZIONE ITALIANA

� CODICE CIVILE, art. 1655:

“L’appalto è il contratto con il quale una parte assume, con organizzazione di mezzi

necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio

verso un corrispettivo in denaro”

� Dlgs 163/2006, art. 3 (definizioni):

“Gli appalti pubblici sono i contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una

stazione appaltante o un ente aggiudicatore e uno o più operatori economici, aventi per

oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti, la prestazione di servizi”

“Gli «appalti pubblici di lavori» sono appalti pubblici aventi per oggetto l’esecuzione o,

congiuntamente, la progettazione esecutiva e l’esecuzione, ovvero, previa acquisizione in

sede di offerta del progetto definitivo, la progettazione esecutiva e l’esecuzione, […]

oppure, […], l’esecuzione, con qualsiasi mezzo, di un’opera rispondente alle esigenze

specificate dalla stazione appaltante o dall’Ente aggiudicatore, sulla base del progetto

preliminare o definitivo posto a base di gara.”

Gli «appalti pubblici di servizi» sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di

lavori o di forniture, aventi per oggetto la prestazione dei servizi di cui all'allegato II.

[Allegato II, Cat. 12 - Servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria, anche integrata;

servizi attinenti all'urbanistica e alla paesaggistica; servizi affini di consulenza scientifica

e tecnica; servizi di sperimentazione tecnica e analisi.]

Gli «appalti pubblici di forniture» sono appalti pubblici diversi dagli appalti pubblici di

lavori o di servizi, aventi per oggetto l’acquisto, la locazione finanziaria, la locazione o

l’acquisto a riscatto, con senza opzione per l’acquisto, di prodotti.


2.b – La scelta della procedura

La scelta del modello procedurale deve essere attuata di volta in volta in funzione delle

caratteristiche dell'opera da realizzare e degli obiettivi di politica edilizia che si

intendono raggiungere. L'opera da realizzare presenta infatti diversi elementi

condizionanti: il costo, i tempi e le caratteristiche costruttive.

Se ad esempio si deve costruire un complesso di opere per un valore di cinque milioni di

euro, non è indifferente se questo si realizza in un unico lotto oppure in cinque lotti da un

milione ciascuno. A seconda che si segua la prima o la seconda strada si avrà un diverso

impatto sulle strutture produttive. Stabilire che la realizzazione di un intervento debba

avvenire in 12 oppure in 24 mesi significa fare una scelta su quali realtà imprenditoriali

favorire. Ancora più ovvio è riconoscere il valore condizionante delle caratteristiche

dell’opera: ricorrere a lavorazioni speciali ad alto contenuto tecnologico, significa molto

spesso operare una selezione delle imprese in base alle loro capacità tecniche e alla loro

dimensione.

Analogo discorso vale per il livello di definizione degli elaborati progettuali posti a base

della procedura di affidamento. Al diminuire della definizione del progetto fornito dal

committente, ferma restando l’imprescindibilità del progetto esecutivo per iniziare i

lavori, l’impegno progettuale a carico delle imprese costruttrici aumenta di conseguenza

e risulta spesso inevitabile per imprese di piccole e medie dimensioni il ricorso a una

progettazione esterna all’impresa; al contrario, quelle più attrezzate, spesso dispongono

di una struttura tecnica interna in grado di affrontare la progettazione esecutiva14.

E’ quindi evidente come la scelta del modello procedurale e delle caratteristiche con cui

viene definito rappresentano un importante strumento con cui la pubblica

amministrazione può indirizzare e promuovere lo sviluppo del comparto produttivo.

2.c – La programmazione

Il processo edilizio è un processo produttivo caratterizzato da ampi margini di libertà

operativa. Il percorso possibile per realizzare un'opera non è infatti mai univoco, ma può

seguire strade differenti in relazione al tipo d'intervento, alle competenze e alle risorse

disponibili per la sua progettazione ed esecuzione. Per questo motivo i documenti che


sono a base del contratto d'appalto assumono un'importanza fondamentale nel definire il

rapporto fra committente e impresa e nel prefigurare la qualità dell'opera che si intende

realizzare.

La legge pone particolare attenzione alle fasi della programmazione e della progettazione

definendo un percorso articolato di procedure che partendo dalla individuazione delle

esigenze, conduce alla redazione di un progetto cantierabile e completo delle previsioni

di gestione dell’opera nel tempo.

La programmazione rappresenta la fase iniziale del processo costruttivo e la legge la

suddivide in una sequenza ordinata di adempimenti a cui le amministrazioni sono

chiamate secondo precise scadenze temporali.

Il primo stadio della programmazione è costituito dalla redazione di studi in cui vengono

individuati i bisogni, le esigenze e i relativi interventi idonei al loro soddisfacimento. Vi

Sulla base di questi preliminari studi vengono effettuati gli “studi di fattibilità” in cui

sono indicate le caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali ed economico-finanziarie

dell'intervento stesso, corredate dall'analisi dello stato di fatto per quanto riguarda le

eventuali componenti storico-artistiche, architettoniche, paesaggistiche e di sostenibilità

ambientale, socio-economiche, amministrative e tecniche.

Secondo l’importanza e la complessità dell’opera vengono eventualmente approfondite le

caratteristiche funzionali, tecniche, gestionali, economico-finanziarie dei lavori da

realizzare, si analizzano possibili alternative rispetto alla soluzione individuata, e si

verificano le possibilità di partenariato pubblico-privato effettuando valutazioni più

specifiche sulla sostenibilità e tutela ambientale, sulla compatibilità paesaggistica, in

modo da valutare l’effettiva convenienza dell'investimento da effettuare.

Programma triennale ed elenco annuale:

Tutti gli interventi d’importo superiore ai 100 mila euro vengono quindi inseriti nel

“programma triennale”, primo vero strumento di programmazione sistematica delle

opere pubbliche. Il programma triennale forma una graduatoria dei lavori da compiersi

dando comunque priorità a specifiche categorie (manutenzione, recupero del patrimonio

esistente, completamento dei lavori già iniziati, i progetti esecutivi approvati, gli

14 La presenza di una struttura tecnica all’interno dell’impresa può determinare un valore aggiunto in

termini di competitività in fase di gara e garantire un’assistenza progettuale durante i lavori (progettazione


interventi per i quali ricorre la possibilità di finanziamento con capitale privato

maggioritario). Nel programma per ogni singolo intervento viene definito l’importo

presunto suddiviso per annualità e la relativa copertura finanziaria con indicazione di

eventuali apporti di capitale privato o derivanti da cessioni di immobili pubblici.

Il programma è inoltre corredato dell’”elenco annuale”, uno strumento operativo che

individua tra gli interventi previsti nel triennio quelli che possono essere avviati nel corso

dell’anno. La legge definisce i requisiti necessari per includere gli interventi nell’elenco

annuale in base al loro importo; così, per opere di importo inferiore a 1 milione di euro, è

sufficiente la presenza di uno studio di fattibilità approvato, mentre per importi superiori

è necessaria la redazione di un progetto preliminare.

Nell’elenco viene definito per ogni intervento il responsabile di procedimento, il costo

riferito all’anno di riferimento e quello totale, nonché indicazioni riguardo ai tempi

stimati per la realizzazione.

La fase della programmazione, per come viene riformata dalla legge, costituisce una delle

più importanti novità per il settore dei lavori pubblici. L’obiettivo è quello di garantire

una maggiore efficacia e una maggiore efficienza delle azioni decisionali della pubblica

amministrazione (anche attraverso il supporto di studi e analisi preliminari), oltre a una

maggiore responsabilizzazione dei dirigenti competenti15 in ordine alla garanzia di

realizzazione degli interventi nel rispetto delle risorse finanziarie e dei tempi stimati.

2.d - La progettazione

Alla base di qualsiasi sistema di affidamento dei lavori per la realizzazione di un’opera

pubblica deve necessariamente esistere un progetto. Con tale termine non si intende

solamente la parte costituita dagli elaborati grafici, ma tutta la documentazione utile a

descrivere nei diversi aspetti formali, tecnici ed economici l’opera da realizzare.

La legge individua diversi livelli di progettazione che dalla fase programmatoria a quella

esecutiva si arricchiscono progressivamente di contenuti e di definizione fino a descrivere

compiutamente l’opera nei suoi aspetti di dettaglio.

operativa o costruttiva). 15 Il programma triennale e l’elenco annuale sono presentati dal responsabile di struttura, mentre per ogni

intervento viene nominato un funzionario tecnico appartenente all’amministrazione che viene definito

responsabile di procedimento.


I principali livelli individuati dalla legge sono tre: progetto preliminare, progetto

definitivo e progetto esecutivo, che corrispondono ai tre momenti del processo:

a) programmazione dei lavori;

b) ottenimento delle necessarie autorizzazioni e approvazioni;

c) consegna dei lavori all’impresa costruttrice.

Oltre ai tre livelli ufficiali di cui la legge specifica compiutamente il contenuto, esistono

però ulteriori livelli di descrizione dell’opera che, a tutti gli effetti, sono da considerare

attività di progettazione. All’avvio della programmazione e quindi prima

dell’elaborazione del progetto preliminare, vi sono due momenti in cui si svolge

un’attività progettuale: nella redazione degli “studi di fattibilità”, specie quando sono

posti a base di gara e in cui è previsto un contenuto molto articolato e approfondito e per

la cui redazione l’amministrazione può rivolgersi anche all’esterno, oppure nella

redazione del “documento preliminare alla progettazione” da parte del responsabile del

procedimento, in cui vengono riportati gli indirizzi da seguire nei successivi livelli di

progettazione e i diversi gradi di approfondimento di ciascun livello. Tale documento ha

pertanto lo scopo di definire gli obiettivi da raggiungere e le strategie da impiegare sulla

base delle risorse disponibili. Vengono inoltre definiti i vincoli normativi relativi al

contesto e i tempi necessari allo svolgimento dei progetti.

Inoltre, dopo il progetto esecutivo, esiste in alcuni casi la necessità da parte dell’impresa

esecutrice di approfondire e integrare la progettazione in modo da raccordare le

specifiche dell’esecutivo con le tecnologie e il “saper fare” dell’impresa. Questa, anche se

non esplicitamente definita dalla legge, ma solo supposta, viene chiamata “progettazione

operativa” (o costruttiva) e consente la “cantierizzazione” del progetto.

Accade poi che certe opere nel corso dell’esecuzione abbiano avuto varianti parziali o

integrazioni rispetto alla progettazione esecutiva di partenza tale da avere, a fine lavori,

una documentazione progettuale composta da più progetti di variante di difficile lettura

rispetto alla situazione reale del costruito. Questo impone la redazione dei cosiddetti “as

built” spesso da parte delle stesse imprese costruttrici.


Il progetto preliminare

Questo progetto ha un’impostazione esigenziale-prestazionale e pertanto la sua redazione

è subordinata all’individuazione dei bisogni collettivi da soddisfare e delle relative

funzioni che dovrà svolgere l’intervento.

In questo stadio di progettazione occorre tener conto dei vincoli ambientali, tecnici ed

economici, della fattibilità tecnico-economica e della valutazione di costi-benefici. Gli

schemi grafici devono già contenere le indicazioni tali da individuare le caratteristiche

spaziali, tipologiche, funzionali e tecnologiche delle opere da realizzare.

Il progetto preliminare costituisce inoltre il documento informatore dei successivi livelli

di progettazione dovendo indicare gli indirizzi che devono essere seguiti nei successivi

livelli e i diversi gradi di approfondimento delle verifiche e delle rilevazioni in funzione

delle caratteristiche e della specificità dell’opera.

Ci sono due specifici casi in cui il progetto preliminare può essere posto a base di gara:

a) nella procedura per l’affidamento di una concessione di lavori pubblici;

b) nel cosiddetto “appalto concorso” (art. 53 co. 2 lett. c) del Codice).

PROGETTO PRELIMINARE

definisce:

le caratteristiche qualitative e funzionali dei lavori, il quadro delle esigenze da

soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire

documenti:

a) relazione illustrativa;

b) relazione tecnica;

c) studio di prefattibilità ambientale;

d) studi e indagini storiche, archeologiche, ambientali, topografiche,

geologiche, idrogeologiche, idrauliche, ecc;

e) planimetria generale ed elaborati grafici;

f) prime indicazioni e disposizioni per la stesura dei piani di sicurezza; g) calcolo sommario della spesa;

h) quadro economico di progetto;

i) piano particellare o rilievo di massima degli immobili

Se a base di gara di una gara d’appalto o per l’affidamento di una concessione di

lavori pubblici, inoltre:

- indagini geologiche; geotecniche; idrologiche, archeologiche;

- capitolato speciale descrittivo e prestazionale;

- piano economico-finanziario di massima (per la concessione).


Il progetto definitivo

Redatto sulla base delle indicazioni del progetto preliminare, consiste in una relazione

descrittiva degli elementi di progetto corredata da disegni generali, indagini e calcoli

preliminari sulle caratteristiche dell’opera, delle strutture e degli impianti, analisi delle

quantità e dei costi previsti, il tutto per individuare compiutamente i lavori da realizzare

al fine del rilascio delle necessarie autorizzazioni amministrative.

Questo livello di definizione è quindi strumentale alla fase autorizzativa e di

approvazione da parte dei diversi uffici che svolgono funzione di controllo sull’attività

edilizia e sull’igiene e sicurezza delle opere.

Può essere posto a base di gara per un cosiddetto “appalto di progettazione e costruzione”

(art. 53 co. 2 lett. b) del Codice) e in questo caso spetta all’impresa oltre all’esecuzione

dei lavori anche la redazione del progetto esecutivo.

PROGETTO DEFINITIVO

definisce:

compiutamente i lavori da realizzare e contiene tutti gli elementi necessari ai fini del

rilascio delle prescritte autorizzazioni e approvazioni.

documenti:

a) relazione generale;

b) relazioni tecniche e specialistiche;

c) rilievi planoaltimetrici e studio inserimento urbanistico;

d) elaborati grafici;

e) studio di impatto ambientale ove previsto dalle vigenti normative ovvero studio di

fattibilità ambientale;

f) calcoli preliminari delle strutture e degli impianti;

g) disciplinare descrittivo e prestazionale degli elementi tecnici;

h) censimento e progetto di risoluzione delle interferenze;

i) piano particellare di esproprio;

j) elenco dei prezzi unitari ed eventuali analisi;

k) computo metrico estimativo;

l) aggiornamento delle prime indicazioni per la redazione dei Piani di sicurezza;

m) quadro economico.

Se a base di gara d’appalto:

- In luogo del disciplinare (lett. g) un capitolato speciale d’appalto, uno schema di

contratto e il Piano di sicurezza e coordinamento. Inoltre l’indicazione dei tempi e

delle modalità di controllo del progetto esecutivo da parte del Responsabile di

Procedimento.


Il progetto esecutivo

Costituisce il momento di “ingegnerizzazione” del progetto. E’ composto dall'insieme di

relazioni, calcoli, elaborati grafici e capitolati, tali da descrivere compiutamente l’opera

da realizzare. La descrizione dei lavori deve essere a un livello di dettaglio tale da

consentire che ogni elemento sia identificabile in forma, tipologia, qualità, dimensione e

prezzo. A integrazione del progetto esecutivo è inoltre sempre previsto un piano di

manutenzione dell'opera e delle sue parti che preveda le modalità operative al fine di

preservare nel tempo la qualità e il valore della costruzione.

L’esecutivo è anche il livello di definizione sulla base del quale devono essere consegnati

i lavori all’impresa indipendentemente dalla procedura di affidamento prescelta e

costituisce il progetto a base di gara per appalti del primo tipo.

PROGETTO ESECUTIVO

definisce:

in ogni dettaglio i lavori da realizzare e il relativo costo previsto e deve essere

sviluppato a un livello di definizione tale da consentire che ogni elemento

architettonico, strutturale e impiantistico sia identificabile in forma, tipologia,

qualità, dimensione e prezzo.

documenti:

a) relazione generale;

b) relazioni specialistiche;

c) elaborati grafici comprensivi anche di quelli delle strutture, degli impianti e di

ripristino ambientale;

d) calcoli esecutivi delle strutture e degli impianti;

e) piano di manutenzione dell’opera e delle sue parti;

f) piano di sicurezza e coordinamento;

g) computo metrico estimativo e quadro economico;

h) cronoprogramma;

i) elenco dei prezzi unitari ed eventuale analisi;

j) quadro dell’incidenza percentuale della quantità di manodopera per le diverse

categorie di cui si compone l’opera o il lavoro;

k) schema di contratto e capitolato speciale d’appalto;

l) piano particellare d’esproprio.

A base di gara negli appalti di primo tipo.


Il nuovo Regolamento introduce una più puntuale regolamentazione della verifica del

progetto da parte di strutture interne o esterne alla stazione appaltante ma, comunque,

accreditate. La verifica accerta la completezza della progettazione, l'appaltabilità della

soluzione progettuale prescelta, la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e

di contenzioso.

La verifica, che deve essere effettuata su tutti i livelli di definizione dei progetti, accerta:

a) la completezza della progettazione;

b) la coerenza e completezza del quadro economico in tutti i suoi aspetti;

c) l’appaltabilità della soluzione progettuale prescelta;

d) i presupposti per la durabilità dell'opera nel tempo;

e) la minimizzazione dei rischi di introduzione di varianti e di contenzioso;

f) la possibilità di ultimazione dell'opera entro i termini previsti;

g) la sicurezza delle maestranze e degli utilizzatori;

h) l’adeguatezza dei prezzi unitari utilizzati;

i) la manutenibilità delle opere, ove richiesto.

I soggetti abilitati ad effettuare la verifica e i requisiti richiesti dipendono dall’importo

dei lavori previsti dal progetto. La verifica su progetti per importi superiori ai 20 milioni

di euro è riservata a specifici organismi di controllo appositamente accreditati. Per

importi inferiori a tale soglia la verifica può essere effettuata dagli uffici tecnici delle

stazioni appaltanti, oppure anche liberi professionisti, società di professionisti e società di

ingegneria certificate ISO 9001, mentre per importi inferiori a un milione di euro, questi

ultimi soggetti sono dispensati da questa certificazione.

La procedura di verifica si conclude con la validazione del progetto che viene posto a

base di gara da parte del Responsabile di Procedimento e che costituisce l’atto formale

che riporta gli esiti delle verifiche effettuate.

2.e – I documenti a complemento del progetto esecutivo

Fra i documenti che sono parte integrante del progetto esecutivo ne vengono descritti in

seguito alcuni che più di altri servono a descrive compiutamente l’opera e a indicare le

modalità per realizzarla:

• I capitolati d’appalto (generale e speciale);


• L’elenco prezzi e l’analisi prezzi;

• Il computo metrico (computo metrico estimativo);

• Il piano della sicurezza;

• Il piano di manutenzione.

I capitolati d'appalto

I capitolati vengono distinti in "generali" e "speciali"16. La differenza sostanziale tra i due

è che mentre i primi hanno portata generale e si applicano indistintamente a un

determinato genere di contratto, i secondi riguardano specificamente le condizioni

tecniche e amministrative che si riferiscono allo specifico intervento.

L’attuale capitolato generale d'appalto dei lavori pubblici è stato approvato con dm

145/00 e costituisce il riferimento per tutte le amministrazioni che vogliono realizzare

opere pubbliche. Il capitolato generale fissa le condizioni e le clausole contrattuali per

l'esecuzione delle opere e regolamenta i rapporti che si instaurano tra amministrazione

appaltante e appaltatore17. Nella pratica il capitolato generale non costituisce un

documento da allegare al contratto, ma si considera come facente parte del contratto se

espressamente richiamato con apposite clausole.

Il capitolato speciale è parte integrante dei documenti di progetto e pertanto la redazione

compete al progettista che definisce quantità e qualità delle opere che devono essere

realizzate, con particolare attenzione alle caratteristiche dei materiali impiegati e alle

modalità di esecuzione dei lavori.

A seconda del tipo di descrizione utilizzato e dell'approccio teorico sotteso, si

distinguono differenti tipi di capitolato speciale:

• CAPITOLATO SPECIALE PRESTAZIONALE

Questo tipo di capitolato segue un’impostazione derivante dalla “teoria delle prestazioni”

che ha cominciato a diffondersi in Italia dalla fine degli anni ’60 arrivando ad assumere

rilevanza istituzionale nel 1976 in occasione della ricostituzione della commissione

16 Rd 827 del 23 maggio 1924 "Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per la contabilità

generale dello Stato". 17 Definisce le condizioni che devono prevedersi in un contratto d'appalto quali: i diritti e i doveri delle due

parti, le modalità di consegna e di avanzamento dei lavori, le modalità di pagamento, i comportamenti in

caso di liti e controversie, l’indicazione riguardante eventuali varianti, tempi di ultimazione dei lavori e

penali.


edilizia dell’Uni che adottò l’impostazione esigenziale-prestazionale nella definizione

della nuova normativa tecnica riferita all’edilizia18.

Un capitolato prestazionale si limita a fissare le specifiche di prestazione (descrizioni

operative sul comportamento in opera) che i componenti del sistema tecnologico devono

fornire per rispondere ai requisiti espressi. Secondo questa impostazione, materiali,

elementi tecnici e unità tecnologiche sono valutati non per la loro maggiore o minore

coincidenza con un'ipotetica soluzione ottimale, ma in funzione della loro capacità a

fornire prestazioni adeguate alle esigenze dell'utenza.

La legge adotta pienamente l’approccio esigenziale-prestazionale e tutte le fasi del

processo, dalla programmazione alla gestione dell’opera, sono informate a questi criteri.

Tuttavia la legge prevede un solo caso in cui il capitolato prestazionale può essere parte

integrante del progetto, e cioè quando il progetto preliminare viene messo a base di una

gara come accade per la concessione e l’appalto concorso. In questi casi infatti le

successive progettazioni sono affidate all’impresa e il capitolato prestazionale, unito al

progetto preliminare, serve come indirizzo per la redazione dei successivi progetti

esplicitando le prestazioni che è necessario ottenere.

• CAPITOLATO SPECIALE DESCRITTIVO-OGGETTUALE

In questo capitolato i materiali e le tecniche esecutive sono individuati univocamente e

dettagliatamente per tipo, caratteristiche, dimensione e modalità esecutive senza che

venga demandata all'impresa alcuna scelta se non della marca dei prodotti da utilizzare.

Questo tipo di capitolato trova applicazione soprattutto nella fase di progettazione

esecutiva in cui risulta determinante l’individuazione puntuale degli elementi del

progetto.

Secondo la legge quadro questo capitolato si compone di due parti: l’una contenente la

descrizione delle lavorazioni e l’altra la specificazione delle prescrizioni tecniche;

a) nella prima parte vi sono tutti gli elementi necessari per una completa definizione

tecnica ed economica dell’oggetto dell'appalto;

18 Vedi: M. Costantini, A. Norsa, Prospettive di politica tecnica in edilizia. Produzione e qualità, F.

Angeli, Milano, 1985.


b) nella seconda parte si trovano le modalità di esecuzione e le norme di misurazione

di ogni lavorazione, i requisiti di accettazione di materiali e componenti, nonché,

ove necessario, l'ordine da tenersi nello svolgimento di specifiche lavorazioni.

Un capitolato esclusivamente oggettuale trova poi indispensabile applicazione anche in

interventi di recupero e di restauro conservativo di edifici d'interesse storico.

L’elenco prezzi e l’analisi dei prezzi

L’elenco prezzi è il documento di riferimento per la definizione e quantificazione

economica di qualsiasi intervento. In esso sono compiutamente descritte tutte le opere da

compiersi per la realizzazione del progetto e i relativi prezzi unitari. Si accompagna in

genere all’analisi prezzi che ne giustifica i prezzi unitari.

Nell’analisi dei prezzi ogni categoria del precedente elenco viene analizzata e scomposta

nei prezzi unitari che la compongono. Questo documento si compone di due parti: la

prima è un elenco dei costi elementari previsti nel progetto (es: operaio specializzato,

mattone pieno, cemento, ecc.), la seconda è invece la vera e propria analisi, in cui ogni

categoria di opere si scompone nelle voci elementari di:

- manodopera;

- materiali;

- noli e trasporti;

- oneri per la sicurezza;

- spese generali;

- utile d’impresa.

Questo documento permette un controllo diretto sui prezzi unitari previsti e se redatto

correttamente, consente di evitare in sede di gara d’appalto offerte in aumento o forti

anomalie nei ribassi.

Il computo metrico e il computo metrico estimativo

Il “computo metrico” è il documento che definisce con esattezza le quantità per ciascuna

categoria di materiali e di opere indicandone la somma delle parti e la misurazione

complessiva. Ogni categoria ha la sua unità di misura e un proprio criterio di misurazione

che viene specificato nel capitolato speciale di riferimento. Così per esempio i muri, a


seconda del loro spessore, potranno essere misurati al metro quadro oppure al metro

cubo. L’ordine di elencazione delle categorie segue in genere l’ordine di costruzione

dell’edificio, cominciando dalle prime opere come gli scavi e la movimentazione del

terreno e finendo alle opere di finitura dell’edificio.

Il “computo metrico estimativo” è invece un elaborato riassuntivo che funge da

preventivo particolareggiato del costo dell’opera. In esso sono indicate in sunto le voci

per ciascuna categoria di opere19, la loro quantificazione complessiva, il loro prezzo

unitario desunto dall’elenco prezzi e il costo complessivo. In genere per opere di

modesta entità si utilizza unicamente questo elaborato descrivendo maggiormente gli

articoli.

Il piano della sicurezza

La progettazione della sicurezza all’interno dei cantieri ha acquistato negli ultimi anni

un’importanza sempre maggiore, divenendo parte integrante del contratto d’appalto.

Compito del progettista della sicurezza definito “coordinatore per la progettazione” è di

redigere il piano di sicurezza e coordinamento e di predisporre il fascicolo dell’opera. Da

distinguersi dal “coordinatore per l’esecuzione” che invece interviene solo nella fase

costruttiva dell’opera.

Il piano di sicurezza è lo strumento con il quale viene predisposto il necessario

coordinamento delle lavorazioni all’interno del cantiere, specie quando sono presenti più

imprese, al fine di poter prevenire gli infortuni e tutelare la salute dei lavoratori. Deve

contenere inoltre l’individuazione, l’analisi e la valutazione dei rischi e le procedure atte

a garantire il rispetto delle norme di sicurezza.

I piani contengono le prescrizioni operative atte a garantire il rispetto delle norme per la

prevenzione degli infortuni, la tutela della salute dei lavoratori e tutte le informazioni

relative alla gestione del cantiere. Deve inoltre essere effettuata una stima dei costi per

dare attuazione alle prescrizioni contenute nel piano. I costi della sicurezza devono

essere quantificati in fase di gara in quanto non sono oggetto di ribasso.

Il “fascicolo dell’opera” è invece il documento che deve essere redatto al fine di

assicurare l’attività di manutenzione dell’opera in condizioni di sicurezza. Deve quindi

19 La descrizione completa delle categorie di opere (articoli) si trova nell’elenco prezzi.


contenere le informazioni necessarie alla prevenzione e protezione dai rischi per i

lavoratori nelle varie fasi di attività manutentiva dell’opera.

Piano di manutenzione

Il piano di manutenzione è il documento complementare al progetto esecutivo che

prevede, pianifica e programma l’attività di manutenzione dell’intervento al fine di

mantenerne nel tempo la funzionalità, le caratteristiche di qualità, l’efficienza e il valore

economico.

Il piano di manutenzione assume contenuto differenziato in relazione all'importanza e

alla specificità dell'intervento, ed è costituito dai seguenti documenti operativi:

a) il manuale d'uso;

b) il manuale di manutenzione;

c) il programma di manutenzione.

Il manuale d'uso si riferisce all'uso delle parti più importanti del bene e in particolare

degli impianti tecnologici. Il manuale contiene l’insieme delle informazioni atte a

permettere all’utente di conoscere le modalità d’uso del bene, eseguire piccole operazioni

di manutenzione e riconoscere tempestivamente fenomeni di deterioramento anomalo al

fine di sollecitare interventi specialistici.

Il manuale di manutenzione si riferisce alla manutenzione delle parti più importanti del

bene e in particolare degli impianti tecnologici. Esso fornisce, in relazione alle diverse

unità tecnologiche, alle caratteristiche dei materiali o dei componenti interessati, le

indicazioni necessarie per la corretta manutenzione nonché per il ricorso ai centri di

assistenza o di servizio.

Il programma di manutenzione prevede invece un sistema di controlli e di interventi da

eseguire, a cadenze temporalmente o altrimenti prefissate, al fine di una corretta gestione

del bene e delle sue parti nel corso degli anni. Esso si articola secondo tre

sottoprogrammi:

a) il sottoprogramma delle prestazioni, che prende in considerazione, per classe di

requisito, le prestazioni fornite dal bene e dalle sue parti nel corso del suo ciclo di

vita;

b) il sottoprogramma dei controlli, che definisce il programma delle verifiche e dei

controlli al fine di rilevare il livello prestazionale (qualitativo e quantitativo) nei


successivi momenti della vita del bene, individuando la dinamica della caduta delle

prestazioni aventi come estremi il valore di collaudo e quello minimo di norma;

c) il sottoprogramma degli interventi di manutenzione, che riporta in ordine temporale

i differenti interventi di manutenzione, al fine di fornire le informazioni per una

corretta conservazione del bene.

2.f - La qualificazione delle imprese

Come si è detto in precedenza, la pubblica amministrazione con il contratto d'appalto non

acquista un prodotto finito, ma la capacità dell'impresa di realizzarlo20. E' quindi molto

importante, più che in altri settori, verificare a priori l’esistenza dei necessari requisiti di

natura tecnica, economica e finanziaria tali da garantire l’effettiva capacità delle imprese

di realizzare le opere pubbliche per le quali si propongono come esecutori.

La legge Merloni rivoluziona completamente il sistema di qualificazione delle imprese

rispetto al passato, e abolisce il sistema tradizionale di garanzia fondato fin dagli anni ’60

sull’Albo nazionale dei costruttori (Anc) che nel corso degli anni aveva dimostrato

sempre maggiore inaffidabilità e inadeguatezza soprattutto a confronto con i sistemi di

qualificazione in uso negli altri Paesi dell’Unione Europea.

Nel 200021 fu quindi abrogata la legge che regolamentava la tenuta dell’Anc22 ed è

entrato in vigore un sistema unico di qualificazione obbligatorio per tutte le imprese che

vogliono partecipare a un appalto pubblico il cui importo sia superiore ai 150 mila euro.

La nuova procedura di qualificazione si allinea con le disposizioni comunitarie e

introduce l’attestazione di qualità che viene rilasciata da organismi di diritto privato

(Soa)23 specificamente accreditati dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici.

L' attestazione di qualità viene rilasciata verificando il possesso da parte dell’impresa

oltre che della certificazione di qualità conforme alle norme Iso 9000, anche di requisiti

20 L'impresa aggiudicataria dei lavori contrae una "obbligazione di risultato" nei confronti della pubblica

amministrazione. Essa infatti, assumendo l'incarico, s'impegna a conseguire il risultato pattuito: l’opera

realizzata (diversamente da quanto avviene nella "obbligazione di mezzi" in cui il contraente s'impegna

esclusivamente a garantire una prestazione secondo diligenza e regola dell’arte). 21 Decreto del Presidente della Repubblica 25 gennaio 2000, n. 34 “Regolamento per l'istituzione di un

sistema di qualificazione unico dei soggetti esecutori di lavori pubblici”, ora abrogato e sostituito dal

Codice dei contratti con il suo regolamento. 22 Legge 57/62 “Istituzione dell’Albo nazionale dei costruttori”. 23 Società organismi di attestazione. Con questa riforma si è passati da un meccanismo interamente

pubblico che attestava e gestiva il sistema di qualità ad un sistema misto in cui l’attestazione viene

demandata ad organismi privati rimanendo pubblica la funzione di controllo e vigilanza.


di ordine generale e di ordine speciale24. L’attestazione ha validità di cinque anni e

costituisce condizione necessaria e sufficiente per la dimostrazione dell’esistenza dei

requisiti di capacità tecnica e finanziaria ai fini dell’affidamento di lavori pubblici.

Le imprese sono qualificate dalla legge in due principali categorie:

− opere generali (OG);

− opere specializzate (OS);

e classificate, nell'ambito delle categorie a loro attribuite, secondo determinate soglie

d’importo25. La qualificazione in una categoria consente all’impresa di partecipare alle

gare e di eseguire i lavori nei limiti dell’importo dei lavori della propria classifica

incrementata di un quinto26.

Per tutti i lavori che comportano una spesa inferiore ai 150 mila euro, il meccanismo di

garanzia sull’affidabilità delle imprese non scompare e le stazioni appaltanti devono

comunque verificare il possesso dei requisiti generali e di alcuni requisiti speciali di

ordine tecnico-organizzativo:

c) importo complessivo dei lavori eseguiti negli ultimi cinque anni non inferiore

all’importo del contratto da stipulare;

d) costo complessivo sostenuto per il personale dipendente non inferiore al 15 per cento

dell’importo dei lavori eseguiti negli ultimi cinque anni;

e) adeguata attrezzatura tecnica.

2.g - I sistemi di realizzazione delle opere pubbliche

La legislazione nazionale ha configurato un quadro normativo in materia che, con alcuni

margini di discrezionalità, fissa vincoli precisi e procedure obbligate.

I sistemi di cui dispone la pubblica amministrazione per realizzare un’opera pubblica

possono essere di tre tipi:

- lavori in economia;

- contratto d’appalto;

- contratto di concessione.

24 I requisiti di ordine generale servono a dimostrare che l’impresa sia sana e in regola con la legge, mentre

quelli di ordine speciale ne dimostrano la consistenza finanziaria e la capacità tecnica. 25 Vi sono dieci differenti livelli di importo da 258.000 euro a > 15.494.000 euro (cosiddetto: “illimitato”).


La legge specifica poi che i sistemi ordinari per realizzare un’opera sono l’appalto e la

concessione; tuttavia vengono previsti alcuni casi, secondo l’ammontare dell’importo e

secondo le caratteristiche dell’opera, in cui è possibile ricorrere anche ai lavori in

economia.

� Lavori in economia

I lavori in economia possono essere di due tipi: in amministrazione diretta, in cui la

pubblica amministrazione provvede direttamente (tramite una sua struttura tecnica interna

o tramite consulenti esterni) alla progettazione dell'intervento, all'approvvigionamento

dei materiali e all'esecuzione dei lavori. In questa forma non c'è la presenza dell'impresa

e la pubblica amministrazione gestisce i lavori autonomamente e a proprio rischio.

La seconda forma è quella per cottimi fiduciari in cui ritorna la figura dell'impresa che

viene scelta sulla base di un rapporto fiduciario con la pubblica amministrazione.

La legge stabilisce l’importo massimo di 200 mila euro fino al quale è ammesso il ricorso

a questa procedura. Per l’amministrazione diretta l’importo si riduce ulteriormente a

50.000 euro. Gli interventi per i quali si può ricorrere ai lavori in economia sono limitati

a questi casi: lavori di manutenzione e riparazioni, opere atte a garantire la sicurezza,

completamenti di lavori in seguito a risoluzione di contratto e interventi strumentali alla

definizione dei progetti, lavori d’urgenza o somma urgenza.

� Il contratto d’appalto

E’ il sistema di realizzazione di opere pubbliche sicuramente più utilizzato. L’attuale

decreto 163/2006 all’art. 53 prevede che l’oggetto del contratto d’appalto possa essere:

a) la sola esecuzione (appalto del primo tipo) – art. 53 co.2 lett. a);

oppure la progettazione insieme all’esecuzione dei lavori (appalto del secondo tipo)

distinti in due differenti modalità procedurali, aventi come oggetto del contratto:

b) la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto

definitivo predisposto dall’amministrazione aggiudicatrice - art. 53 co.2 lett. b);

26 Per esempio l’impresa Rossi classificata VII (fino a 30 miliardi) nella categoria OG1 (costruzione di

edifici civili e industriali) potrà partecipare a gare per opere rientranti nella categoria per la quale ha

ottenuto la classificazione ma solo per importi a base d’asta inferiori a 36 miliardi.


c) la progettazione esecutiva e l’esecuzione di lavori, previa acquisizione del progetto

definitivo in sede di offerta, sulla base del progetto preliminare predisposto

dall’amministrazione aggiudicatrice - art. 53 co.2 lett. c).

Gli appalti del secondo tipo ossia di progettazione e costruzione, detti anche appalti

integrati (in cui la prestazione di progettazione è integrata all’esecuzione) previsti ora

dalla nuova normativa, sostituiscono sia dal punto di vista terminologico che di contenuti

i due precedenti tipi di appalto conosciuti come appalto integrato e appalto concorso. In

realtà la formula del concorso nell’assegnamento di un contratto d’appalto sopravvive e

l’appalto di progettazione e costruzione lett. c) può definirsi a tutti gli effetti un “appalto

concorso” in cui però rispetto al passato dove l’offerta consisteva in un progetto

esecutivo, ora l’offerta è invece di un progetto definitivo, rendendo così meno onerosa la

partecipazione delle imprese che vi concorrono.

Le nuove norme prevedono tuttavia una limitazione all’impiego di questo tipo di appalti

misti nel caso l’importo delle opere sia sotto la soglia comunitaria27. E’ infatti possibile

ricorrervi solo nel caso di lavori di speciale complessità, di progetti integrali, di lavori di

manutenzione, restauro e scavi archeologici.

Per importi soprasoglia non è invece prevista alcuna limitazione relativa alla tipologia di

lavori.

� Concessione di lavori pubblici

E’ il secondo principale sistema di realizzazione di opere pubbliche e alternativo

all’appalto. La concessione si fonda sul principio della “delega” a un’impresa

(concessionario) di poteri e funzioni che sono proprie della pubblica amministrazione

(concedente). L’impresa assume così il ruolo di stazione appaltante e le competenze che

le sono proprie: individuazione dei finanziamenti, acquisizione dei terreni (anche

mediante piani di esproprio), progettazione e direzione lavori. La concessione si

caratterizza per l’impiego di capitale privato in misura maggioritaria rispetto a quello

stanziato dalla pubblica amministrazione.

27 La soglia dei contratti pubblici di rilevanza comunitaria viene aggiornata periodicamente dall’Unione

Europea, attualmente è di 5.278.000 euro per gli appalti e le concessioni di lavori.


L’istituto della concessione entra nell’ordinamento italiano nel 192928, ma già nel rd

2248/1865 erano previste concessioni relativamente al comparto delle ferrovie. Nel corso

degli anni la concessione ha avuto un’intensa applicazione assumendo differenti forme

come quelle di concessione di committenza e concessione di sola costruzione29,

divenendo spesso un comodo strumento per scavalcare vincoli procedurali e assecondare

interessi particolari.

Le normative comunitarie che da sempre hanno osteggiato questo istituto, escludendolo

nelle prime direttive e regolamentandolo nelle ultime, ne hanno equiparato la forma

giuridica a quella dell’appalto, considerandolo cioè a tutti gli effetti come un contratto,

anche se di differente oggetto.

La legge, nel recepire l’orientamento comunitario, definisce quindi la concessione di

lavori pubblici come un contratto avente per oggetto: la progettazione definitiva, la

progettazione esecutiva, l’esecuzione dei lavori e la loro gestione funzionale ed

economica.

Pertanto la controprestazione del concessionario deve sempre prevedere anche la gestione

dell’opera (per un tempo normalmente di trent’anni) e, in alcuni casi, questo diritto-

dovere deve essere accompagnato da un prezzo.

Attualmente, sulla base delle ultime disposizioni legislative, il contratto di concessione

può essere sottoscritto al termine di una procedura che può essere:

- di iniziativa pubblica;

- di iniziativa privata (project financing).

Nel primo caso si ricorre quando la pubblica amministrazione ha chiari gli obbiettivi da

perseguire, l’opera da realizzare, le modalità con le quali realizzarla e la fattibilità

dell’intera operazione, nel secondo caso invece si ricorre quando si vuole lasciare ai

privati anche gran parte dell’attività programmatoria.

28 Legge 1137/1929, abrogata dal regolamento generale (dpr 554/1999). 29 Le prime forme di concessione non prevedevano necessariamente la gestione dell’opera. Nella

concessione di committenza, la pubblica amministrazione delegava completamente potestà e funzioni di

stazione appaltante a un’impresa che agiva così con compiti di progettazione, espropriazione, appalto,

direzione , sorveglianza e contabilizzazione dei lavori. Nelle concessioni di sola costruzione a questi

compiti si aggiungeva anche quello di realizzare l’opera. Evidentemente la controprestazione a favore dei

concessionari consisteva unicamente in un prezzo pagato dalla pubblica amministrazione.


Dal punto di vista procedurale le differenze sono le seguenti:

1. Nel caso di una procedura di iniziativa pubblica l’attività programmatoria è

interamente svolta dalla pubblica amministrazione. A base della gara per l’affidamento

della concessione l’amministrazione predispone almeno un progetto preliminare30

accompagnato da un capitolato prestazionale, dalle necessarie indagini geologiche,

geotecniche e sismiche e da un piano economico-finanziario. Quanto cioè necessario

per fornire tutti gli elementi per la formulazione dell’offerta. Le concessioni sono

affidate con la procedura aperta o ristretta e con il criterio selettivo dell’offerta

economicamente più vantaggiosa. Nella concessione il concessionario diviene quindi

stazione appaltante avendo l’obbligo di appaltare a terzi una certa percentuale di lavori

definita dall’amministrazione concedente (non inferiore al 30% del valore globale dei

lavori).

2. Quando invece è il privato a proporre alla pubblica amministrazione la realizzazione

di un’opera di interesse pubblico, offrendosi quindi di svolgere a proprie spese il

progetto preliminare con le necessarie analisi economico e finanziarie, si parla di

project financing (finanza di progetto). In questo caso il promotore è quindi un privato

e la pubblica amministrazione, in quanto parte interessata e responsabile della

realizzazione dell’opera pubblica, deve comunque individuarlo con una procedura a

evidenza pubblica tra diversi soggetti. La procedura che porta dall’individuazione del

promotore privato alla selezione del concessionario può essere differente a discrezione

della pubblica amministrazione e secondo le necessità e le specificità dell’intervento.

Il Codice dei contratti prevede un iniziale bando di gara per la scelta del promotore

mettendo a base di gara uno studio di fattibilità. Gli aspiranti promotori presentano in

sede di offerta il progetto preliminare corredato da tutti i documenti eguali a quelli per

la concessione di iniziativa pubblica. A questo punto la pubblica amministrazione può

scegliere se affidare la concessione direttamente al promotore oppure se bandire una

nuova gara sulla base del progetto preliminare presentato.

Il Codice ha inoltre ampliato la sfera d’azione dei privati prevedendo la possibilità di

presentare di loro iniziativa proposte di lavori da realizzare in concessione anche se

non presenti nella programmazione triennale dell’amministrazione pubblica. La


proposta deve contenere un progetto preliminare una bozza di convenzione e il piano

economico finanziario oltre alla specificazione delle caratteristiche del servizio e della

gestione.

2.h - Le procedure di scelta del contraente

Le procedure di selezione utilizzate per l’affidamento di un contratto d’appalto sono

diverse e sulla base di una terminologia che trova origine nella normativa europea, si

possono distinguere in:

- procedure aperte, in cui la partecipazione alla gara di appalto è "aperta" a tutte le

imprese interessate e che naturalmente possiedano i requisiti di legge. (Sono le

procedure che in Italia coincidevano con l’ “asta pubblica” o “pubblico incanto”);

- procedure ristrette, in cui ogni impresa può chiedere di partecipare ma che solo le

imprese invitate dalla pubblica amministrazione, possono presentare un’offerta.

(Corrispondevano alla “licitazione privata”);

- procedure negoziate, in cui l'amministrazione aggiudicatrice consulta le imprese di

propria scelta e negozia con una o più di esse i termini del contratto.

(Corrispondevano alla “trattativa privata”);

- dialogo competitivo, si applica in caso di appalti particolarmente complessi in cui la

pubblica amministrazione avvia un dialogo con i candidati ammessi al fine di arrivare

a definire gli obiettivi, i mezzi tecnici e l’impostazione giuridica e finanziaria degli

interventi da realizzare.

La scelta della procedura di affidamento dei lavori ha polarizzato molto spesso

l'attenzione degli operatori. Un'attenta valutazione del tipo di opera da realizzare, delle

competenze tecniche disponibili per la progettazione e delle risorse finanziarie per la sua

esecuzione, definisce già chiaramente il tipo di procedura da adottare. La legge indica

che le procedure da adottare in via ordinaria sono principalmente due:

- procedura aperta;

- procedura ristretta.

30 La legge prevede tuttavia la possibilità, ove si renda necessario, di avere un progetto definitivo o anche

esecutivo a base di gara; in questi casi l’oggetto del contratto sarà il completamento della progettazione o la

sola esecuzione, oltre naturalmente la gestione dell’opera.


Il ricorso alla procedura negoziata e al dialogo competitivo sono invece limitati a casi

particolari specificamente previsti dalla legge..

� Procedura aperta (ex pubblico incanto)

Questa procedura consiste in una gara cui sono ammessi indistintamente tutti coloro che

possiedono i necessari requisiti di legge per parteciparvi31. Il procedimento è molto

semplice: alla pubblicazione del bando segue direttamente la presentazione delle offerte

da parte delle imprese, corredate dalla documentazione necessaria indicata nel bando

attestante il possesso dei requisiti. In seduta pubblica vengono così aperte le buste e vince

il concorrente che ha presentato l'offerta più bassa o più conveniente32.

� Procedura ristretta (ex licitazione privata)

Secondo questa procedura sono invitate a presentare un'offerta solamente alcune tra le

imprese scelte dall'amministrazione appaltante e ritenute idonee per l'intervento da

realizzare.

Tuttavia la legge italiana riforma in maniera incisiva questa procedura rendendola nei

contenuti equivalente a una procedura aperta. Viene infatti ridotto drasticamente il

margine di discrezionalità da parte delle amministrazioni, prevedendo che tutte le

imprese che lo richiedono abbiano diritto di partecipare alla gara.

Tuttavia il Codice prevede che, quando lo richieda la difficoltà o la complessità

dell’opera e per lavori d’importo superiore ai 40 milioni di euro, la stazione appaltante

può indicare nel bando un numero minimo di candidati ed eventualmente uno massimo

(forcella) da invitare a presentare le offerte, definendo i criteri di selezione. Ritorna così

la procedura “licitativa” anche se riservata a particolari condizioni.

L’iter procedurale rimane in ogni caso invariato: a) viene pubblicizzato il bando di gara;

b) le imprese presentano una richiesta d'invito a partecipare alla gara; c)

l'amministrazione invita le imprese a formulare un'offerta; d) le imprese presentano la

loro offerta; e) l'amministrazione procede all'aggiudicazione dei lavori.

31 Vedi il paragrafo sulla qualificazione dell’appaltatore. 32 La legge prevede la presentazione di offerte non solo di prezzo ma anche del tipo “economicamente più

vantaggioso” (vedi paragrafo 2.i).


Questa è la procedura preferibilmente da utilizzarsi nei casi nei casi di appalto del

secondo tipo e in tutti quei casi in cui il criterio di aggiudicazione sia l’”offerta

economicamente più vantaggiosa”.

La legge introduce inoltre la cosiddetta “procedura ristretta semplificata” applicabile a

lavori di importo inferiore a un milione di euro. Secondo tale procedura le

amministrazioni appaltanti possono formare degli elenchi annuali per diverse categorie di

opere a cui vengono iscritte tutte le imprese che lo richiedono. L’ordine di iscrizione

all’elenco è oggetto di sorteggio e in caso di appalto vengono chiamate a presentare le

loro offerte le prime 20 imprese iscritte. Per i successivi appalti nell’arco dell’anno si

procede sempre rispettando l’ordine di iscrizione.

� Procedura negoziata (ex trattativa privata)

E’ una procedura che la legge considera del tutto eccezionale e applicabile in particolari

casi e per alcune fasce di importo dei lavori. Consiste nella negoziazione diretta

dell'amministrazione con una o più imprese ritenute idonee. Il margine di discrezionalità

da parte dell’ente appaltante è evidentemente elevato ed è per questo che la legge ne

prevede l’utilizzazione, con o senza pubblicazione preventiva di un bando secondo lo

specifico caso, solamente per:

a) lavori per i quali siano andate deserte altre procedure aperte, ristrette e di dialogo

competitivo, o quando le offerte pervenute siano irregolari o inammissibili;

b) lavori a scopo di ricerca o sperimentazione;

c) lavori di particolare natura tecnica o artistica;

d) lavori di estrema urgenza a seguito di eventi imprevedibili.

Anche in questo caso, dove la negoziazione preveda la pubblicazione di un bando, la

stazione appaltante può indicare il numero minimo e massimo dei soggetti da invitare a

presentare le offerte.

Per l’affidamento dei lavori in economia e in particolare per la formula dei cottimi

fiduciari la legge prevede unicamente il ricorso alla procedura negoziata.

� Dialogo competitivo


E’ una nuova procedura introdotta dal dlgs 163/2006 a cui le pubbliche amministrazioni

possono ricorrere solo in casi particolarmente complessi in cui risulta cioè necessario un

confronto preliminare con gli operatori dell’offerta per definire i termini e le

caratteristiche dell’intervento.

La legge prescrive che il ricorso a tale procedura possa avvenire solo quando ricorra un

oggettivo stato di necessità in cui cioè la pubblica amministrazione non è in grado di

definire da sola:

- i suoi obiettivi, e cioè non è in grado di identificare e quantificare le proprie esigenze

o non possiede gli strumenti per un’analisi sullo stato di fatto e di diritto di un

intervento;

- i mezzi tecnici, e cioè i mezzi strumentali necessari al soddisfacimento delle proprie

esigenze, le caratteristiche funzionali, tecniche e gestionali necessarie;

- l’impostazione giuridica e finanziaria del progetto, anche dal punto di vista

contrattuale.

A seguito della pubblicazione di un bando di gara in cui vengono indicati i requisiti di

ammissione al dialogo competitivo ed eventualmente il numero minimo e massimo delle

imprese da invitare, i soggetti selezionati presentano uno studio di fattibilità su cui le

amministrazione avviano il “dialogo” richiedendo cioè soluzioni migliorative e

discutendo tutti gli aspetti dell’appalto anche articolando il dialogo in più fasi

successive..

Sulla base delle soluzioni prescelte l’amministrazione inserisce l’intervento nel

programma triennale e chiede ai soggetti selezionati di presentare le offerte finali

corredate dal progetto preliminare e da un capitolato prestazionale che verranno valutate

con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

L’aggiudicatario del dialogo provvederà quindi alla redazione dei progetti definitivo ed

esecutivo e all’esecuzione dell’opera.

2.h - I criteri di aggiudicazione

Il contratto d'appalto per la natura del suo oggetto, cioè un'opera da realizzarsi in un

tempo futuro rispetto all'atto della stipulazione del contratto stesso, pone in primo piano

il problema dell'affidabilità dell'impresa aggiudicataria dei lavori.


Assume quindi grande importanza in fase di gara la valutazione della migliore offerta. In

questi ultimi anni vi è stato da parte di diversi enti pubblici o di diritto pubblico un

ricorso esasperato alla gara al massimo ribasso, apparentemente più conveniente ma in

realtà fonte di fenomeni patologici sia nei costi, nella sicurezza, che nella qualità dei

prodotti realizzati. Offerte anomale33 accolte dalle amministrazioni hanno spesso

prodotto un aspro contenzioso e un aggravamento dei rapporti e dell'uso della forza

lavoro, centro di costo fondamentale per recuperare ribassi altrimenti destinati al

fallimento.

Proprio per evitare questi inconvenienti, la legge 584 del 1977 ha introdotto fra i criteri di

aggiudicazione quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa "determinata in base

a una pluralità di elementi variabili secondo l'appalto, attinenti al prezzo, al termine di

esecuzione, al costo di utilizzazione, al rendimento e al valore tecnico dell'opera".

Si possono quindi distinguere i criteri di scelta della migliore offerta in:

- criterio del prezzo più basso;

- criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Attualmente con le ultime modifiche apportate dal dlgs 163/2006 in tutte le procedure

aperte o ristrette si può adottare liberamente uno dei due criteri a seconda del tipo di

opera e degli obiettivi dell’amministrazione, per il solo dialogo competitivo è invece

obbligatorio il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Criterio del prezzo più basso

Tale modalità di scelta si basa sulla valutazione del ribasso presentato dagli offerenti

rispetto a un importo a base di gara determinato dalla stazione appaltante.

I modi con cui possono essere richieste le offerte di prezzo da parte della stazione

appaltante si distinguono secondo la contabilità dei lavori34.

33 Per "offerta anomala" s'intende quell’offerta di prezzo che risulta essere anormalmente bassa rispetto alla

media delle altre offerte presentate. Le soglie di anomalia sono specificate dalla legge. 34 I termini ”a misura” e “a corpo” indicano come è composta la perizia posta a base di gara: “a misura”

significa che per ciascuna categoria di opere previste ne viene indicata in maniera analitica la quantità, “a

corpo” quando invece le categorie descritte raggruppano più voci indicanti subsistemi tecnologici o gruppi

di lavorazioni integrate. In genere i contratti più diffusi sono quelli misti in cui sono presenti sia voci “a

corpo” sia “a misura”, tuttavia il terzo correttivo del Codice dei contratti prescrive che i contratti devono

essere stipulati a corpo, tranne alcune eccezioni.


• per contratti da stipulare a misura, mediante ribasso sull’elenco prezzi o mediante

“offerta a prezzi unitari”;

• per contratti da stipulare a corpo, mediante ribasso sull’importo a base di gara o

mediante “offerta a prezzi unitari”;

• per contratti misti a corpo e a misura, mediante “offerta a prezzi unitari”.

L’”offerta a prezzi unitari” costituisce il criterio più diffuso di determinazione del

maggior ribasso. Secondo tale criterio l’ente appaltante mette a disposizione dei

candidati il computo metrico estimativo senza l’indicazione corrispondente ai prezzi

unitari. I concorrenti completano quindi la colonna dei prezzi unitari con le loro offerte

di prezzo per categoria di lavori. L’offerta più bassa sarà quella determinata dalla somma

dei prodotti tra le quantità previste e i prezzi unitari offerti.

Nel “ribasso sull’elenco prezzi” invece la procedura è leggermente differente in quanto i

prezzi unitari vengono già indicati dalla stazione appaltante. Su tali prezzi i concorrenti

presentano un ribasso.

Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa

E’ il criterio preferibilmente da adottare per le procedure in cui le offerte sono anche di

progetto oltre che di prezzo (per es. appalti di progettazione ed esecuzione, concessioni).

Quando si ricorre a questo criterio occorre indicare nel bando di gara gli elementi che

sono oggetto di valutazione e che per esempio possono essere:

• il prezzo;

• la qualità;

• i tempi di esecuzione;

• il pregio tecnico;

• le caratteristiche estetiche e funzionali;

• le caratteristiche ambientali e di contenimento dei consumi energetici;

• il costo di utilizzazione e di manutenzione;

Il numero e tipo di elementi di valutazione viene stabilito dalla stazione appaltante

secondo il tipo di intervento e di procedura.


La valutazione avviene da parte di commissioni giudicatrici appositamente costituite che

procedono in due distinti momenti alla valutazione delle offerte: nella prima fase si

effettua la valutazione più propriamente discrezionale applicando dei punteggi (“pesi”)

alle singole offerte tecniche secondo criteri di valutazione prestabiliti; in un secondo

momento, in seduta pubblica, si procede all’apertura delle buste contenenti l’offerta di

prezzo. L’”offerta economicamente più vantaggiosa” verrà quindi determinata dalla

somma dei ribassi virtuali derivanti dall’offerta tecnica e dal ribasso di prezzo

sull’importo a base di gara.

2.l - Le procedure speciali: l’appalto al “contraente generale”

Questa forma di appalto introdotta nell’ordinamento italiano dalla legge 443/2001, la

cosiddetta “legge obiettivo”35, corrisponde all’appalto del terzo tipo come previsto

dall’ordinamento comunitario. L’individuazione del contraente generale costituisce così

una procedura speciale, in deroga alle norme ordinarie sugli appalti, perseguibile solo per

la realizzazione delle grandi opere di interesse nazionale e ritenute strategiche.

Il contraente generale è una figura derivante dall’esperienza internazionale e in

particolare da quella anglosassone. Il main contractor36, applicato soprattutto nel settore

dell’impiantistica, si è sviluppato nella realizzazione di opere complesse offrendo una

serie di servizi collaterali prima e dopo la fase esecutiva che possono comprendere

l’assistenza al committente nella programmazione con relative analisi della fattibilità

dell’intervento dal punto di vista tecnico e finanziario, la progettazione ai vari gradi di

definizione, la direzione lavori, l’organizzazione del cantiere, fino a servizi di

manutenzione e gestione dopo la realizzazione dell’opera. Nell’esperienza internazionale

il main contractor è cioè un’impresa che offre un prodotto “chiavi in mano” al

committente secondo quella logica molto pragmatica del procurement (lett.

approvvigionamento, acquisto) tipica del mondo anglosassone, in cui le opere di

ingegneria o di architettura si “acquistano” insieme al pacchetto di lavori e servizi

necessarie a realizzarle. Il main contracting rappresenta così un sistema alternativo

rispetto a quelli di orientamento manageriale come il construction management e il

35 Per semplicità si fa riferimento alla “legge obiettivo” anche se occorre ricordare che la legge 443/2001

deve essere letta unitamente al suo decreto di attuazione il dlgs 190/2002. Oggi entrambe le leggi fanno

parte del Codice dei contratti pubblici dlgs 163/2006). 36 Dizione più appropriata della traduzione letterale “general contractor”.


project management in cui il “chiavi in mano” è invece offerto da “agenzie” che, pur non

occupandosi direttamente della fase costruttiva, ne assicurano il compimento nel rispetto

di tempi, costi e qualità.

Il contraente generale secondo l’attuale ordinamento italiano è quel soggetto “qualificato

per specifici connotati di capacità organizzativa e tecnico-realizzativa, per l'assunzione

dell'onere relativo all'anticipazione temporale del finanziamento necessario alla

realizzazione dell'opera in tutto o in parte con mezzi finanziari privati, per la libertà di

forme nella realizzazione dell'opera, per la natura prevalente di obbligazione di risultato

complessivo del rapporto che lega detta figura al soggetto aggiudicatore e per

l'assunzione del relativo rischio”

Il contraente generale pur richiamando il modello anglosassone è in realtà una figura

nuova, con altre caratteristiche e altri compiti. Il carattere multidisciplinare e la capacità

tecnica e organizzativa insieme all’obbligo di risultato a cui è soggetto, sono sicuramente

gli aspetti più vicini al modello anglosassone; ma rispetto al main contactor il suo campo

di attività è più ridotto. Non svolge alcuna attività di consulenza nella programmazione

dell’opera, e anche la progettazione gli compete solo in parte, in quanto il progetto

preliminare e (in alcuni casi) il definitivo, rimangono di competenza della pubblica

amministrazione. Vengono invece richiesti i mezzi finanziari per il finanziamento

anticipato dell’opera che sarà restituito dalla stazione appaltante in tutto o in parte a

lavori ultimati. Cosa questa del tutto originale e motivata dallo spirito della “legge

obiettivo” di realizzare nel più breve tempo possibile le opere, anche in assenza di

copertura finanziaria, attraverso il differimento nel tempo del pagamento.

Ulteriore differenza è l’esclusione di qualsiasi attività di gestione post costruzione e

questo per non sovrapporsi con la concessione di costruzione e gestione che viene

prevista dalla legge come la seconda procedura per realizzare le grandi opere e

preferibilmente nell’ambito di operazioni in project financing.

Il campo di attività del contraente generale è pur sempre molto ampio. Può infatti essere

incaricato di svolgere attività proprie della stazione appaltante come per esempio gli

espropri, la progettazione esecutiva e in alcuni casi definitiva, la direzione lavori, il

prefinanziamento dell’opera, e infine la sua esecuzione.


Riguardo all’esecuzione la legge prevede che il contraente generale possa provvedere

direttamente oppure affidare a terzi i relativi lavori in tutto o in parte. Il contraente

generale assume così funzioni di stazione appaltante (in un ruolo simile al concessionario

di opere pubbliche) individuando autonomanente gli appaltatori, che possono poi a loro

volta eventualmente subappaltare.

Per quanto riguarda la procedura di scelta del contraente generale a base di gara la

pubblica amministrazione può porre un progetto preliminare o un definitivo, e si ricorre a

una procedura ristretta o un appalto di progettazione ed esecuzione del 2° tipo (ex appalto

concorso) attraverso il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Il contraente generale, a seconda del tipo di procedura scelta, si troverà sempre a svolgere

un’attività progettuale significativa, che potrà essere una progettazione definitiva e una

esecutiva oppure solo una esecutiva nel caso in cui a base di gara l’ente aggiudicatore

abbia predisposto un progetto definitivo.

Pubblica

Amministraz.

Contraente Generale

Appaltatore

Appaltatore

Appaltatore

Appaltatore

Subappaltatore

Subappaltatore

Subappaltatore


3. L’AFFIDAMENTO DI SERVIZI

Per l’acquisizione dei progetti e per lo svolgimento di altre attività accessorie alla

progettazione o alla direzione lavori, quando già non comprese nell’oggetto dell’appalto

di lavori, la legge prevede il ricorso in via prioritaria agli uffici tecnici delle stazioni

appaltanti o di altre amministrazioni pubbliche, e in seconda battuta a37:

� liberi professionisti singoli o associati;

� società di professionisti;

� società di ingegneria;

� consorzi stabili tra i soggetti elencati.

La disciplina per l’affidamento degli incarichi si differenzia in base alla soglia

comunitaria dell’importo della prestazione che viene aggiornata periodicamentei38.

3.a - L’affidamento degli incarichi

La legge dedica molto spazio alle norme sulla redazione dei progetti e sugli affidamenti

degli incarichi di progettazione la cui procedura di affidamento viene ripartita secondo

due fasce d’importo39:

− per gli incarichi il cui onorario stimato sia di importo inferiore a 100 mila euro si

ricorre a una procedura negoziata con almeno cinque concorrenti, previa

adeguata pubblicità dell’esigenza di acquisire la prestazione professionale;

− per gli incarichi di progettazione il cui onorario sia superiore ai 100 mila euro, si

ricorre a procedure aperte, ristrette o negoziate (quando compatibili).

In definitiva queste nuove norme nazionali sanciscono la fine del rapporto fiduciario tra

committente e professionista e tendono a superarlo con meccanismi che dovrebbero

consentire una valutazione oggettiva delle capacità dei professionisti. Queste norme

aprono un profondo divario con gli ordinamenti delle libere professioni. La nuova

normativa è orientata a favorire la concorrenza anche per quanto riguarda i servizi di

37 In caso di carenza di organico, difficoltà di rispettare i tempi, interventi di speciale complessità o

rilevanza architettonica, per progetti integrali in cui sia necessario l’apporto di una pluralità di competenze. 38 Attualmente la soglia è di 211 mila euro per tutti i generi di servizi (e forniture) presso qualsiasi

amministrazione, ad eccezione delle amministrazioni statali per cui la soglia scende a 137 mila euro. 39 In realtà le norme riguardano tutti i generi di servizi: progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva,

direzione lavori, supporto tecnico amministrativo al responsabile di procedimento, attività accessorie alla

progettazione e alla direzione lavori.


natura intellettuale e questo evidentemente è contrario all'impostazione liberale delle

professioni, che proprio per salvaguardare il concetto di fiduciarietà ed evitare la

concorrenza, si erano dotate (con una legge dello Stato) di tariffari minimi40. Oggi con il

decreto sulle liberalizzazioni i tariffari minimi di ingegneri e architetti non sono più

validi né per il settore privato né pubblico.

L’azione dell’Unione Europea nel regolamentare gli appalti pubblici ha interessato anche

il settore dei servizi che nel 1992 è stato oggetto di una specifica direttiva: la 92/50/Cee

ultimamente modificata e integrata nella direttiva 2004/18/Ce41.

La direttiva applicabile agli appalti soprasoglia li distingue in 27 categorie. Una di queste

riguarda i servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria, nonché all'urbanistica e

all'architettura del paesaggio42.

Il progetto di architettura viene quindi equiparato a un prodotto e l’attività del progettista

a un servizio alla pari di altre attività di natura completamente diversa. La direttiva tratta

senza distinzione i servizi commerciali e le prestazioni a carattere prevalentemente

intellettuale come quelle svolte dall’architetto, facendo venir meno le caratteristiche che

contraddistinguono il libero professionista rispetto alle altre figure professionali.

3.b - I concorsi di progettazione

Nel caso di lavori di particolare rilevanza sotto il profilo architettonico, ambientale,

storico-artistico e conservativo nonché tecnologico, la legge prevede il ricorso in via

prioritaria al concorso di idee o di progettazione per l’acquisizione del progetto.

La legge individua così due tipologie concorsuali che si differenziano per l’obiettivo da

conseguire:

• il concorso di idee, in cui l’obiettivo è acquisire un’idea di progetto o una soluzione di

particolari problemi senza poi necessariamente procedere ad un’ulteriore definizione

(e quindi alla realizzazione);

40 Legge 143/49 “Tariffa professionale per ingegneri e architetti” recentemente integrata dal dm 4/04/2001

relativamente agli incarichi pubblici, impongono dei limiti di compenso per prestazione al disotto dei quali

il professionista non può andare. 41 Cfr. nota 8. 42 Nell'allegato II della direttiva 2004/18/Ce vengono compresi nella categoria n. 12: "Servizi attinenti

all'architettura e all'ingegneria, anche integrata; servizi attinenti all'urbanistica ed alla paesaggistica; servizi

affini di consulenza scientifica e tecnica; servizi di sperimentazione tecnica e analisi".


• il concorso di progettazione, dove la pubblica amministrazione mira ad ottenere un

progetto che sarà poi ulteriormente definito e realizzato.

Per come è definito il concorso di idee è quindi lo strumento da utilizzare quando la

pubblica amministrazione non ha un’idea chiara su uno specifico problema e pertanto ha

bisogno di confrontare diverse proposte di soluzione. Gli elaborati progettuali devono

avere un livello di definizione inferiore a quello richiesto per un progetto preliminare ed è

evidente come tale strumento assomigli a una sorta di gara per acquisire una consulenza

professionale.

Più articolata risulta invece la disciplina sui concorsi di progettazione che prevede diversi

passaggi per la selezione del progetto vincitore. La procedura concorsuale può svolgersi

in uno o in due gradi. Nel caso di concorso ad un grado gli elaborati devono avere un

livello di definizione pari a quelli richiesti per un progetto preliminare e il vincitore,

quando previsto dal bando, potrà approfondire i successivi livelli di progettazione previo

incarico da assegnarsi con procedura negoziata.

Nel caso di concorso in due gradi si possono avere due distinte modalità di selezione:

� primo grado: progetto con definizione inferiore al preliminare;

� secondo grado: progetto preliminare.

Oppure:

� primo grado: progetto preliminare;

� secondo grado: progetto definitivo.


4. LE PRINCIPALI FIGURE DEL PROCESSO

4.a - Il responsabile del procedimento

E’ la figura cardine del nuovo sistema introdotto dalla legge quadro e su di esso si

accentra l’intera responsabilità dell’opera.

Nella fase di programmazione per ogni intervento da comprendersi nell’elenco annuale

viene nominato un responsabile del procedimento, scelto tra i funzionari tecnici

nell’ambito dell’organico dell’amministrazione, con il compito di seguire l’opera in tutto

il processo di realizzazione e di garantirne il compimento.

Il responsabile del procedimento assume una molteplicità di funzioni e compiti da cui

discendono rilevanti responsabilità sia di ordine amministrativo sia di ordine disciplinare.

Tra le principali attribuzioni quella di controllare e garantire il rispetto dei tempi e dei

costi preventivati, redigere il documento preliminare alla progettazione, verificare il

progetto preliminare e quindi la fattibilità tecnica ed economica dell’intervento e

convalidare il progetto esecutivo, proporre il sistema di affidamento dei lavori,

sovrintendere e coordinare l’attività del direttore dei lavori.

Il responsabile di procedimento assume inoltre il ruolo di “responsabile dei lavori” e

pertanto funzione di garante per quanto attiene la sicurezza e la salute dei lavoratori; in

sostanza è il soggetto che istruisce e avvia tutte le procedure previste dalla legislazione

specifica sulla sicurezza.

4.b - Il progettista

La legge prevede che l’attività di progettazione sia in via prioritaria svolta dagli uffici

tecnici delle amministrazioni pubbliche. In seconda istanza, al presentarsi di specifiche

condizioni come la carenza di organico, la difficoltà di rispettare i tempi, lavori di

speciale complessità e altre previste dalla legge, è possibile affidare l’incarico di

progettazione all’esterno.

I soggetti esterni possono essere liberi professionisti, società di professionisti (nuova

forma di organizzazione professionale introdotta dalla legge), società di ingegneria e

raggruppamenti temporanei dei soggetti sopra elencati.


La legge prevede che tutti i livelli di definizione del progetto possano essere affidati

all’esterno dell’amministrazione, ma obbliga solo i soggetti deputati alla redazione del

progetto esecutivo alla stipula di un’assicurazione a copertura degli oneri che il

progettista deve pagare in caso di difetti della progettazione che impongano una maggiore

spesa per l’amministrazione.

4.c - Il direttore dei lavori

Per ciascun intervento, prima della gara per la scelta dell’impresa costruttrice, la stazione

appaltante istituisce un ufficio direzione lavori con il compito di coordinare, dirigere e

controllare dal punto di vista tecnico, contabile e amministrativo l’esecuzione dell’opera.

Il direttore dei lavori43 si configura come un delegato tecnico della committenza in

quanto garantisce la corretta esecuzione dell’opera conformemente al contratto

sottoscritto tra stazione appaltante e impresa. In nessun caso il direttore dei lavori può

infatti ordinare o consentire variazioni nell’esecuzione rispetto a quanto previsto nel

contratto e quindi nel progetto, senza la specifica autorizzazione del responsabile del

procedimento a cui il direttore dei lavori risponde in merito al suo operato.

In funzione della tipologia di opere e della dimensione dell’intervento, i compiti del

direttore dei lavori possono essere molto gravosi e impegnativi; per questo motivo la

legge prevede un ufficio di direzione lavori al quale possono afferire uno o più assistenti

del direttore dei lavori con le funzioni di direttore operativo e ispettore di cantiere.

Tra i principali compiti dell’ufficio vi è l’accettazione dei materiali, sia dal punto di vista

della qualità e della quantità, sia da quello della conformità alle norme tecniche. Il

direttore dei lavori deve inoltre controllare la regolarità degli adempimenti dell’impresa

nei confronti dei propri dipendenti e verificare l’aggiornamento del piano di

manutenzione. Il direttore dei lavori può inoltre svolgere anche la funzione di

coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione.

Un ulteriore compito dell’ufficio di direzione lavori è tenere la contabilità lavori. I

documenti amministrativi e contabili che devono essere continuamente aggiornati per

tutta la durata dell’esecuzione dell’opera servono a documentare il progredire della

costruzione negli aspetti tecnici ed economici.

43 Da non confondere con il direttore tecnico di cantiere che rappresenta l’impresa costruttrice i cui

compiti sono principalmente rivolti all’organizzazione del lavoro in cantiere.


I documenti che devono essere prodotti sono:

� il giornale dei lavori, che è una sorta di “diario di bordo” in cui vengono annotati

quotidianamente l’andamento dei lavori, il personale impiegato, le condizioni

metereologiche e ogni avvenimento ritenuto interessante per il cantiere;

� i libretti di misura dei lavori e delle provviste, servono a documentare l’effettiva

quantità di lavorazioni e di provviste effettuate o fornite dall’impresa;

� le liste settimanali, riportano per ciascuna lavorazione il numero delle giornate di

operai, di noli e di mezzi d’opera;

� il registro di contabilità, rappresenta il documento contabile più importante in cui

sono riportate le annotazioni dei libretti di misura e delle liste settimanali. Il registro

viene firmato sia dal responsabile del procedimento che dall’appaltatore, il quale può

però presentare delle riserve sulle quantificazioni descritte che saranno

successivamente risolte tramite accordo bonario o giudizio arbitrale.

Sulla base del registro vengono calcolati gli Stati di Avanzamento Lavori (SAL) che

rappresentano gli acconti dovuti all’impresa nei termini e nei modi specificati nel

capitolato speciale. Per ogni SAL viene emesso un certificato di pagamento da parte

del responsabile del procedimento e che viene annotato sul registro.

4.d - Il collaudatore

Prima di procedere alla liquidazione del conto finale e a svincolare le garanzie cauzionali

o fideiussorie dell’appaltatore, l’amministrazione appaltante nomina un collaudatore con

il compito di verificare attraverso accertamenti, saggi e riscontri, la corretta esecuzione

dell’opera sia dal punto di vista tecnico sia amministrativo-contabile. In sostanza il suo

compito è verificare sia l’operato dell’impresa sia quello del direttore dei lavori il quale

risulta responsabile nei confronti dell’amministrazione nel caso avesse prescritto delle

modifiche all’opera o le avesse lasciate eseguire senza specifica autorizzazione del

responsabile di procedimento.

Il principale requisito del collaudatore o dei membri della commissione di collaudo,

quando prevista, è la completa estraneità con i lavori oggetto del collaudo; non devono

cioè aver avuto alcun ruolo nell’appalto. Il collaudatore svolge pertanto il ruolo di terzo

imparziale tra direzione dei lavori e appaltatore e proprio per questo ha anche il compito

di esaminare le eventuali riserve presentate dall’impresa nel corso dei lavori.


In alcuni casi previsti dalla legge il collaudo deve essere svolto anche in corso d’opera.

Questo accade nel caso di opere di particolare complessità, oppure quando alcune opere

non sarebbero più ispezionabili a fine lavori come le fondazioni o le murature al grezzo,

nei lavori sui beni culturali, negli interventi in concessione, nell’appalto integrato con

elevata componente tecnologica o ancora quando la direzione lavori è affidata a soggetti

esterni all’amministrazione.

Il collaudatore comunica al responsabile di procedimento ogni difetto e difformità

riscontrata e, a conclusione delle operazioni d’ispezione e verifica, emette il certificato di

collaudo provvisorio che costituisce l’atto che sancisce formalmente e a tutti gli effetti la

fine dei lavori.

i modelli procedurali per la realizzazione di opere pubbliche

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lavori pubblici

campo delle opere pubbliche2