Research Collection

Journal Issue

disP - The Planning Review

Publication Date: 1996

Permanent Link: https://doi.org/10.3929/ethz-a-000981948

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ETH Library

M a r t i n a K o l l - S c h r e t z e n m a y r

The Wired City

Seit drei Jahren in Folge hält San Fran-cisco den vom Yahoo Internet Life Maga-zine vergebenen Titel The Most WiredCity. Als Beurteilungskriterien dienenQuantität und Qualität des Anschlussesder Stadt(-bewohner) ans Internet.

Laut einer neuen Studie des US-Wirt-schaftsministeriums wird voraussichtlichMitte 2001 jeder zweite US-Haushalt andas Internet angeschlossen sein. Ende2000 gab es in Deutschland schätzungs-weise 20 Millionen Internet-Nutzer, überein Viertel aller Bürger zwischen 14 und69 Jahren sind bereits online. DerAnschluss an Datennetze ist jedochzunehmend vom guten alten Kabel unab-hängig. Längst haben sich drahtloseTechnologien durchgesetzt, mit welchenInformationen übermittelt werden kön-nen. In der Schweiz standen Ende 2000etwa 5 Millionen Festnetzanschlüssen4,6 Millionen Mobilfunk-Anschlüsse ge-genüber. In Deutschland hat sich dieZahl der Mobilfunk-Kunden im Jahr2000 auf insgesamt rund 48 Millionenmehr als verdoppelt und übertrifft damiterstmals die Zahl der Festnetzanschlüsse.Die Telekommunikation hat in den ver-gangenen beiden Jahrzehnten eine gera-dezu revolutionäre Entwicklung durchlau-fen.

Dank computergestützter Informations-technologien (IT) sind wir in der Lage,Informationen immer rascher, effizienterund einfacher zu erfassen, zu verwalten,zu bearbeiten und – mittels Telekommuni-kation und weltweiter Datennetze – zuübermitteln. Die Einsatzgebiete der Infor-mations- und Kommunikationstechnolo-gien (ICT) sind vielfältig und umfassenneben der Telekommunikation beispiels-weise auch die Logistik, die Steuerungder Ver- und Entsorgung von Städten,Planung und Kontrolle von Infrastruktur-auslastungen oder das Risikomanage-ment.

Entfernungen haben heute eine ganzandere Bedeutung, als dies noch vorzwei Jahrzehnten der Fall war. Allen vo-ran ökonomische, politische und sozialeBeziehungen haben hierdurch Verände-rungen erfahren. Dies kann nicht ohneAuswirkungen auf die Städte bleiben. ImWesentlichen können drei Betrachtungs-richtungen unterschieden werden: (1) dieAuseinandersetzung mit dem globalen

Städtesystem, (2) Untersuchungen aufder Ebene der Stadtregion, (3) Überle-gungen zur Zukunft der stadtbildendenElemente Wohnung, Büro, Strassenraumu.a.

Für die Diskussion grundlegend warund ist John Friedmanns (1986) Welt-stadthypothese, welche sich mit derBeziehung von Urbanisationsprozessenund ökonomischen Globalisierungsten-denzen auseinander setzt. Zum einenwurde damit das Konzept der world citiesbegründet: ein weltweites hierarchischesSystem von Schlüsselstädten, welcheKapital und Entscheidungsfunktionen aufsich konzentrieren. Zum anderen kommtin der Weltstadthypothese auch die«städtische Ebene» zum Tragen: worldcities als Anziehungspunkte globalerMigrationsströme und Schauplätze vonräumlichen und sozialen Disparitäten.

In The Informational City (1989) –gefolgt von seiner Trilogie The Informatio-nal Age (1996, 1997, 1998) – gehtManuel Castells davon aus, dass dertechnologische Wandel zu einem hochdynamischen Netzwerk von Informati-ons-, Personen und Warenflüssen – demspace of flows – führt, welcher das stati-sche Raumgefüge der Orte überlagert.

Saskia Sassen prägte den Begriff derNeuen Geographie der Zentralität undMarginalität. Die Konzentration der glo-balen Ökonomie auf einige wenige Städ-te bringt es mit sich, dass diese interna-tionalen Finanz- und WirtschaftszentrenBestandteil eines transnationalen Städte-systems werden. Die Einbindung der glo-bal cities in ihr nationales Umfeld gehtweitgehend verloren, und neue Margina-litäten entstehen: Das einstige Nord-Süd-Gefälle wird aufgelöst, in dem auch inden hoch technisierten Industriestaatenwirtschaftliche Peripherräume auftreten.Auch auf der Ebene der Stadtregion vonworld cities ist zunehmend ein Gefälle zuverzeichnen, indem den global agieren-den Geschäftszentren in wachsendemUmfang Stadtviertel mit ökonomischenund sozialen Problemen gegenüberste-hen.

Ziel dieser Ausgabe der DISP ist es,den Themenkomplex «Informations- undTelekommunikationstechnologien undderen Auswirkungen auf die Stadt»schlaglichtartig zu beleuchten:

Steven Graham stellt fest, dass sich diestädtischen Räume, welche dank welt-weiter Vernetzung den global-orientier-ten Transport von Personen, Waren undInformationen organisieren, zu Enklavenentwickeln und sich bei zunehmenderglobaler Vernetzung untereinandergleichzeitig von den sie direkt umgeben-den Stadträumen abkoppeln.

Susan Fainstein zeigt in ihrem Artikelam Beispiel von New York, London,Tokio, Paris und der Randstad (NL), dassinnerhalb der einzelnen Weltstadtregio-nen grosse Einkommensunterschiede zuverzeichnen sind.

Aufbauend auf einem interdiszi-plinären Design-Ansatz, präsentiert TomHoran Prinzipien für die Schaffung ver-netzter attraktiver «digitaler Orte», wel-che die Gelegenheit für Nutzungsvielfaltund die Verknüpfung mit «traditionellenOrten» schaffen.

Armin Rücker, Klaus R. Kunzmann undBruno Heinz Brödner geben einenÜberblick über das Angebot an kommu-nalen Web-Seiten in Deutschland undderen Wirkung auf partizipative Prozes-se auf der Ebene der Stadtregion. Auf-bauend auf dieser Analyse geben siezehn Empfehlungen, wie netzbasierteInformations- und Kommunikationsplatt-formen zu gestalten sind, um lokaleDemokratieprozesse wirksam zu unter-stützen.

Michael Gisler gibt einen Einblick indie Diskussion und den Einsatz von eGo-vernment und grenzt hierbei vom eBusi-ness ab.

In zunehmendem Masse sind räumli-che – und hier vor allem städtische –Systeme von Gefahren, die aus demBetrieb technischer Systeme resultieren,beeinträchtigt. Ralf Mock präsentierteinen Überblick über moderne Metho-den der Risikobewertung komplexerSysteme unter besonderer Berücksichti-gung des Einsatzes von Petri Netzen.

In Ergänzung zu den Artikeln imHauptteil dieser Ausgabe haben wir imServiceteil eine Reihe von themenbezo-genen Buchbesprechungen aufgenom-men. Unsere Internetausgabe bietet da-rüber hinaus in DISPlus eine Sammlungvon Links zum Thema. Apropos Internet-ausgabe: Sie finden uns neu unterhttp://disp.ethz.ch

DISP 144 2 2001

M a r t i n a K o l l - S c h r e t z e n m a y r

The Wired City

For the past three years in a row, SanFrancisco was given the title “The MostWired City” by the Yahoo Internet LifeMagazine. The quantity and quality ofInternet connections throughout the cityserved as selection criteria.

According to a new study of the U.S.Economic Department, by mid 2001,every second U.S. household will be on-line. In Germany at the end of the year2000, there were already an estimated20 million Internet users, or over onequarter of all citizens between the ages of14 and 69. The connection onto the datanetwork is increasingly independent onthe good old cables. For a long time now,wireless technologies have establishedthemselves as a way to transmit informa-tion. In Switzerland by the end of 2000,there will be 5 million conventional tele-phone lines against 4,6 million mobileusers. And at present, almost 7 millionSMS are sent daily in Switzerland alone.In Germany last year, the number ofmobile phone customers more than doub-led to 48 million, overtaking for the firsttime the number of conventional telepho-ne lines. Telecommunication has experi-enced a revolutionary development in thepast two decades.

Still, not only the transfer of informationthrough the most modern telecommunica-tion technologies has dramatically chan-ged our lives. Thanks to computer-sup-ported Information Technologies (IT), weare capable of recording, organizingand processing information more quickly,efficiently and simply, and transmit it byusing telecommunication and worldwidedata networks. The application areas ofinformation and communication techno-logies (ICT) are manifold and comprisenext to telecommunication for example,also logistics, the steering of the supplyand waste management of cities, plan-ning and managing infrastructure opera-tions, and risk management.

Frances Cairncross made her stamp on1997 by coining the term the “death ofdistance”. Distances have an entirely dif-ferent meaning today as they did twocenturies ago. As a result, all economical,political and social relationships haveexperienced changes. These could notremain without having an impact oncities. Essentially, three views can be dif-

ferentiated: (1) discussion of the globalcity network, (2) studies on the level of thecity region, (3) considering the future ofthe elements that make up the city, suchas residences, offices, streets, etc.

Fundamental to the discussion was andis John Friedmann’s “World City Hypo-thesis” (1986), which considers the rela-tionship between urbanizing processesand economic globalizing trends. Forone thing, the concept of “world cities”was founded: A worldwide hierarchicalsystem of key cities that concentrate capi-tal and decision-making functions amongthemselves. Another point is that in theWorld City Hypothesis, the “city level”carries weight: “World cities” become theattraction for global migration streamsand stages for spatial and social dispari-ties.

In “The Informational City” (1989), fol-lowed by his trilogy “The InformationalAge” (1996, 1997, 1998), ManuelCastells asserts that technological devel-opments will lead to a highly dynamicnetwork of information, people, and pro-ducts – a “space of flows” – which willsuperimpose the static spatial structure ofplaces.

Saskia Sassen coined the term the“New Geography of Centrality and Mar-ginality”. The concentration of the globaleconomy on a few cities results in the factthat these international finance and eco-nomic centers become the basis for atransnational city system. “Global cities”become increasingly disconnected fromtheir national contexts and new margin-alities come into being: The formerNorth-South gradient disappears as peri-pheral regions of highly technologicalindustrial cities develop. In addition, thelevel of the city region from world citiescan be increasingly considered as a gra-dient, in that global functioning businesscenters are increasingly confronted witheconomically and socially challenged cityquarters.

The goal of this special issue of DISP isto enlighten the theme “Information andTelecommunication Technologies andtheir Effect on the City”.

Stephen Graham determines thaturban places, thanks to worldwide net-works, organize the global-orientedtransportation of people, goods and

information and develop into enclaves,which with increased global networkingsimultaneously disassociate themselveswith the urban areas where they arelocated.

In her paper Susan Fainstein shows thatglobal city-regions in wealthy countriesdo display high levels of income inequal-ity (focusing on New York, London,Tokyo, Paris, and the Randstad (Nether-lands)). She concludes by examining thereasons for inequality in such regionsand the effects of public policy on it.

Drawing upon an interdisciplinarydesign orientation, Tom Horan outlinesseveral principles for creating digital pla-ces that are both wired and livable. Afterfirst defining the concept of digital placesand the scales at which they operate, TomHoran suggests how these digital placesshould be designed to embrace multipleuses, connect with traditional space, linkto community networks, and involvediverse parties.

Armin Rücker, Klaus R. Kunzmann andBruno Heinz Brödner give an overview ofcommunal websites in Germany and theirimpact on participative processes at thecity-regional level. Building on this analy-sis, they make ten recommendations onhow to design network-based informa-tion and communication platforms inorder to effectively support localdemocratic processes.

Michael Gisler gives his insights on thegeneral discussion and on the use ofeGovernment, which he separates fromthe eBusiness phenomenon.

Increasingly, spatial – here, for themost part urban – systems are damagedby risks that result from the use of techni-cal systems. Ralf Mock presents an over-view of modern methods for calculatingthe risks of complex systems with specialconsideration to the use of Petri Nets insystem modeling.

To supplement the main articles of thisissue, we have added a series of theme-related book reviews in the service sec-tion of DISP. In addition, our Internet ver-sion DISPlus offers a collection of relevantlinks. And regarding the Internet site, youwill find us at our new Internet addressunder http://disp.ethz.ch

DISP 144 3 2001

S t e p h e n G r a h a m

FlowCityNetworked Mobilities and the Contemporary Metropolis

This paper argues that contemporary cities

can be understood as socio-technical con-

structions supporting mobilities and flow to

more or less distant elsewheres: flows of

people, goods, services, information, capi-

tal, waste, water, meaning. As such infra-

structurally mediated flows are enrolled

into the reconfiguration of urban spaces, a

logic of intense geographical differentia-

tion is underway. Within this people, insti-

tutions and places are enrolled in very dif-

ferent ways into the broadening circuits of

economic and technological exchange that

support processes of globalization. Net-

worked infrastructures, far from somehow

equalizing geography, as so often portray-

ed in the business press, are actually being

organized to exploit differences between

places, within ever-more sophisticated

spatial divisions of labour. Following an

introduction which explores the links be-

tween technological mobilities and flows

and the restructuring of contemporary

urban space, the paper analyzes in detail

the emerging networked configurations of

four of the most salient types of networked

mobility space emerging in the contempor-

ary metropolis. These are: e-commerce

spaces, passenger airports and fast rail

stations, export processing zones, and

multi-modal logistics enclaves dedicated to

freight.

1 Introduction:Cities as Socio-Technical Mobilities

“National borders have ceased beingcontinuous lines on the earth’s surfaceand [have] become nonrelated sets oflines and points situated within eachcountry” (Andreu, 1997, 58).

Contemporary cities can be understoodas socio-technical constructions support-ing mobilities and flow to more or lessdistant elsewheres: flows of people,goods, services, information, capital,waste, water, meaning. According to

Manuel Castells, as cities becomeenmeshed in what he calls the ‘variablegeometry’ of the internationalising ‘Net-work Society’ (1996, 145–7), so tech-nological and economic integration viawhat he terms the ‘space of flows’ is tak-ing place in virtually all cities. But this ishappening in extremely partial, uneven,and diverse ways. A logic of intensegeographical differentiation is under-way, within which people and placesare enrolled in very different ways intothe broadening circuits of economic andtechnological exchange. Networkedinfrastructures, far from somehow equal-ising geography as so often portrayedin the business press, are actually beingorganised to exploit differences be-tween places within ever-more sophisti-cated spatial divisions of labour.

In such a context, this paper seeks toexplore how a widening range of urbanspaces are being constructed as socio-technical assemblies to organise, man-age and synchronise the precise andrapid shipment of goods, freight andpeople across the planet between vari-ous transport modes, along with sup-portive information and energy ex-changes. There is currently a prolifer-ation of such spaces across the world.This is being driven by the imperative of securing what we might term“economies of conjunction” (Rondinelli,2000). These are the efficiencies thatarise when firms operate within premi-um network spaces which seamlesslyinterconnect virtual and physical sys-tems of movement, allowing the preciseand agile coordination of all forms offlow and transaction at the same timeand space. Keller Easterling believes infact that virtually all contemporaryurban developments – transport inter-changes, ports, airports, malls, econom-ic franchises – can best be understoodas dynamic sites for organising logisti-cal processes. “The primary means ofmaking space”, at least in contempo-rary America, she believes, they can bethought of as “a special series of gamesfor distributing spatial commodities”(1999, 113). However, she also notesthat “the critical architectures of thesespaces are not visible” but are woveninto their extended technical and infor-

mation systems and often hidden infra-structure networks. “The real power ofmany urban organizations”, she contin-ues, “lies within their relationshipsbetween distributed sites that are dis-connected materially, but which remote-ly affect each other – sites which areinvolved, not with fusion or holism, butwith adjustment” (ibid.).

If the widening range of powerful‘glocal’ infrastructures can be consid-ered as amounting to a widening set of‘tunnel effects’, bringing distant sitesinto close relational proximity, thenthese spaces are the points at which the‘tunnels’ stop or interconnect: the globalairports, major sea ports, teleports, railstations, e-commerce hubs and so on.The challenge for the developers andmanagers of such places is to make thetransition from the ‘tunnel’ of the globalairliner, freight transporter, telecoms linkor fast-rail network, either to the next‘tunnel’, or to the selected, valued ele-ments within the regional hinterland, asseamless an experience as possible.

In such a context it is no surprise that“supply-chain management is moving tothe top of the corporate agenda” (Bach-elor, 1998, 1). Reflecting the shifttowards extremely volatile, internationalmarkets and production techniques forhigh-value added and relatively low-weight logistics flows – microchips, sci-entific instruments, media products,technological equipment – emphasisnow falls on combining highly flexibleproduction strategies with the logisticscapability to deliver goods very quicklyand accurately on a global basis from aseries of logistic enclaves (OTA, 1995).As such, logistics enclaves of all types –for the shipment of information and peo-ple as well as goods and products –obviously require privileged and highquality infrastructural connectivity, espe-cially for transportation and telecommu-nications, with the emphasis on globalconnectivity to strategic centres and dis-tribution. To the architect Paul Andreu,the issue of “how to enhance the valueof such ruptures opens a huge field ofreflection” for developers and planners.He continues: “With cities comingundone and losing their coherence,such points of interchange constitute

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lively sites full of energy and new possi-bilities. Projects abound in the field,whether they involve train stations, sub-ways, bus or airport terminals, or anycombinations thereof. For cities, suchinterchange points provide an occasionfor reflecting upon and modifying them-selves, for devising new models oforganisation and new spaces” (1998,43).

Using the latest information technolo-gies, combined with advanced logisticsmanagement techniques (notably ‘Just-in-Time’ and ‘Zero Inventory’ approach-es), leading distribution hubs for road,rail, sea and air logistics (and the cru-cial connecting flows between these dif-ferent modes) are emerging as mini-cities in their own right. At the sametime they have a tendency to delink fromthe immediate spaces around them.Such spaces and buildings, in effect,are ‘one-stop-shops’ which concentratethe service capabilities to help directand organise the trade flows for theentire planet. They have “ceased to bean investment and are simply expand-able containers, linked to a chain of net-works” (Bosma, 1998, 12). To succeed,they require intense concentrations ofhighly capable, interlinked, infrastruc-ture networks.

In what follows I seek to explore indetail the emerging networked configu-rations of four of the most salient typesof networked mobility space emergingin the contemporary metropolis: E-Com-merce spaces, passenger Airports andfast rail station, Export ProcessingZones, and multi-modal logisticsenclaves dedicated to freight.

2 E-Commerce Spaces and theContemporary MetropolisThe first networked mobility zone weneed to explore is that which inevitablyburgeons with the explosive internation-al growth of on-line retailing and e-com-merce: the digitally-connected Internetand electronic transaction facility. Suchspaces are a reaction to the exponentialgrowth of Internet traffic and electroniccommerce which is projected to doubleglobally every year for the next ten

years. Three types of space are emerg-ing here.

2.1 ‘Location, Bandwidth, Location’:Optic Fibre Lines and the Customisationof Urban ‘Telecom Hotels’ First, and against the rhetoric that theInternet is somehow ‘anti-spatial’(Mitchell, 1995), secure developmentsfor the mushrooming telecommunica-tions industry are proliferating, clus-tered around the invisible terminals tosuper-high capacity inter-urban opticfibre trunk lines. These, in turn, tend tobe laid along highways or railwaytracks to minimise construction costs.

As development concentrates aroundsuch optic fibre ‘points of presence’, theedges of major global city cores arenow being equipped with portfolios ofanonymous, windowless buildings –massive, highly fortified spaces whichhouse the computer and telecommunica-tions equipment for the blossoming com-mercial Internet industry. Akamai, forexample, one of the world’s largestWeb server management companies,operates “the largest, most global net-work of servers in the industry,deployed across multiple carriers”. Itsstate-of-the-art server ‘farms’ are housedin highly-secure building complexeslocated in the major global cities of theworlds. This offers the “closest proximityto users possible”, a factor of continuingimportance in the location of heavily-trafficked web sites because of Internetcongestion, bandwidth bottlenecks andthe dominance of global telecomscapacity by major metropolitan regions(see www.akamai.com).

“What’s critical to these companies isaccess to business centers, access tofibre routes, and access to physicaltransportation”, write the New YorkTimes, (21 March, 2000, 4). For exam-ple, as with other major US cities, many‘Telecom hotel’ projects – centres for thetelecom switching and equipment ofmultiple competitors, housed in new andrefurbished factory buildings – are nowbeing built in and around the Bostonarea. They house the region’s fast-expanding Internet operators, webproviders, and telecom and multimedia

firms; they cluster around the City’smajor optic fibre terminals, such as thePrudential Centre over the Massachu-setts turnpike highway. This reflects thenew mantra of many real estateproviders for IT-intensive users, a slightvariation on the one for the industrialage: “location, bandwidth, location”(Evans, 1999).

To occupying companies, the physicalqualities of the chosen buildings (highceiling height, high-power and back-upelectricity supplies) need to be com-bined with nodal positions on fibre net-works. “Whose fibre (and what type offibre for that matter) will be a major con-sideration in the site selection process.A perfectly built building in the wrongpart of town will be a disaster” (Bernet,2000, 17). In a frenzied process ofcompetition to build or refurbish build-ings in the right locations, a New Yorkagent reported recently that “if you’reon top of a fibre line, the property isworth double what it might have been”(ibid.).

2.2 E-Commerce Distribution HubsThe wider explosion of e-commercemediated by Internet or telephone trans-actions, and underpinned by advancedlogistics systems distributing goods tocustomers, is leading to the proliferationof a second type of classic ‘glocal’ net-work spaces where connections else-where are far more important than linksto the local urban landscape. Across thewestern world, in fact, declining ware-house parks are being gradually recon-stituted as ‘virtual’ warehouses – auto-mated spaces, close to major mail andhighway hubs, that are linked seamless-ly into the just-in-time logistics systemsdesigned to serve national and evencontinental markets for Internet-soldgoods.

In the US alone it has been estimatedthat 60–100 million square feet of newwarehouses, sited on major distributionhubs, will be needed between 2000and 2003, to meet the explodingdemands of business to consumer(‘B2C’) and business to business (B2B)e-commerce companies (New YorkTimes, 2000, 8). Often, such spaces are

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gravitating to ‘piggy back’ on existingUPS or Federal Express hubs. As withother digital economy complexes, multi-ple fibre loops, high capability electri-cal infrastructure, and back-up powerare mandatory for e-commerce ware-housing, both for major single-occupantcentres and multi-tenant developments.Such demands for customised networkspaces for e-commerce seem likely tocontinue growing: by 2010 it has beenestimated that one third of the world’s$60 trillion B2B economy will operateon-line, mediated by Intra and Internets,and organised through e-commercewarehousing and logistical systems(Lohse, 2000, 21).

E-commerce distribution hubs are alsogrowing rapidly in Europe. Slough, inthe South-East of England, for example,is already emerging as a national andinternational e-commerce distributionhub. The town houses the UK version ofAmazon.com – the major e-commercebookseller. As e-commerce explodeswith the mass diffusion of the Internet,and the growing sophistication of ‘virtu-al malls’ and on-line grocery shopping,the physical, hidden support, storageand transaction-processing systems forvirtually-sold goods are likely to becomean ever-more important examples ofurban space.

2.3 Data Havens: The Emergence ofUltra-Secure E-Commerce EnclosuresFinally, the imperative of security fordata storage amongst many e-com-merce and corporate firms is such that awide range of peripheral, isolated andultra-secure spaces are currently beingconfigured as spaces for remotely hous-ing the computer and data storageoperations of major e-commerce opera-tors (a process known as ‘colocation’).There are several elements of thisprocess. In the first element, a variety of‘offshore’ small island states – Anguillaand Bermuda to name two – are cur-rently packaging themselves as ‘freeInternet zones’ – secure locations forweb server platforms which convenient-ly minimise corporate taxation liabili-ties, vulnerabilities to Internet regula-tion, and operating costs.

In the second part of the process, olddisused sea forts and oil rigs are nowbeing actively reconfigured by e-com-merce entrepreneurs, in attempts tosecede from the jurisdictions of nationstates altogether. For example, the self-styled ‘Principality of Sealand’ – a dis-used world war II anti-aircraft fort 6miles off the coast of Essex, England – isbeing touted as an ultra-secure spacefor corporate web servers and e-com-merce platform. Were the developers’plans to be realised, the platform wouldescape intervention, taxation or regula-tory powers of all nation and suprana-tional bodies and states. It would alsobe beyond interference from any com-pany, pressure group or hacker, whilstmaintaining high-capacity 20 millisec-ond links with all the world’s data capi-tals (Garfinkel, 2000, see www.havenco.com). The Oceania Project, a muchlarger proposed new island city-state inthe Caribbean, is also being mooted,aimed at creating an unregulated e-commerce space (see http://oceania.org).

But perhaps even more bizarre is thethird part of the process: the reconstruc-tion of old cold-war missile launch sitesto offer the ultimate in security againstrisks of both electronic and physicalincursion (D’Antonio, 2000, 26). Devel-opers of an old ‘Titan’ facility a MosesLake in Washington State, for example,are exploiting the old ICBM launchingand control bunkers to offer 166000square feet of the most dependable andsecure data storage spaces on the plan-et. The buildings are “tremor proof, fire-proof and impervious to even the mostpowerful tornado. Their three-foot thickconcrete walls, reinforced with steel andlead, could withstand a truck bomb thesize of the one that brought down theMurrah building in Oklahoma City or a10-megaton atomic explosion just onequarter-mile away” (ibid.). All infrastruc-tures are backed-up for guaranteeduninterrupted supplies. The space’s com-puters are separated from the publicInternet to deter hackers; the serviceand manufacturing firms that use thespace are required to have privateintranets that offer the best electronicfirewalls available.

3 Partial Articulations for the‘Kinetic Elite’: Airport Cities, FastRail Stations and the WiderMetropolisOur third type of logistics enclave hasperhaps the most dramatic contrastsbetween intense global connectivity andthe increasingly careful filtering of localconnectivity: the international ‘hub’ air-port or rail terminal. These are cus-tomised spaces par excellence fororganising and housing global flows. Inparticular, such spaces are designedand regulated very carefully to meet theneeds of affluent business and leisuretravellers: the 600 million or so airlinearrivals per year; the 300 000 peoplethat are in the air at any one time abovethe US (Urry, 2000, 50). Borrowingfrom the German Philosopher, Peter Slo-terdijk, Rem Koolhaas calls these peoplethe “kinetic elite” (see Wolf, 2000). Inconfiguring themselves to meet thesepeople’s needs for seamless flow andpainless interconnection to distant else-wheres, global network spaces like air-ports and fast rail stations start to showambivalent relationships within theirhost city.

Contemporary international airportsconcentrate a remarkable range of facil-ities and services within a spatial settingthat is “similar to that of an island con-nected with other distant regions onlythrough very selective specialized sys-tems of transportation” (Ezechieli,1998, 18). Because it articulates moreclosely to the global flight-path networkthan to the surrounding city space, asFriedman suggests, “today’s airport isonly partially connected to the environ-ment around it. It is directly connectedwith other airports with which it is linkedin an increasingly vital network” (1999,14). Reflecting on this trend, Hans Ibe-lings believes that “nowhere is theprocess of enclave formation strongerthan in the world of airport architecture.All over the world, the major airportshave grown into complex and multi-faceted mega-structures that not onlyoffer space for more terminals, piersand hangers than ever before, but alsoaccommodate a growing number offunctions that have nothing whatever todo with aviation. In many cases, these

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other functions make a bigger contribu-tion to airport turnover than activitiesdirectly related to air travel” (1998,78).

As Markus Hesse suggests, the ten-dency for the new logistics nodes andairport complexes to gravitate to themetropolitan periphery is helping to sup-port a restructuring in broader urbanforms: “New transportation conceptsprove to be new locational concepts.And where transportation becomes thenew bottleneck factor in regional devel-opment, those nodal points that promisefrictionless movement of traffic arebooming. [As a result] urban structuresare being shifted: The center is wander-ing to the periphery, tertiary uses aremoving magnetically to these locations”(1992, 53).

In what follows I explore a few exam-ples of how mega-airports are startingto emerge as exemplars of secessionaryand premium network spaces.

3.1 Bypass Immigration forPremium PassengersIn the first example, highly mobile andaffluent business travellers can, increas-ingly, directly bypass normal arrange-ments for immigration and ticketing atmajor international airports. This allowsthem to seamlessly, and speedily, con-nect between the domains of groundand air, and through the complex archi-tectural and technological systemsdesigned to rigidly separate ‘air’ sideand ‘ground’ side within major interna-tional airports (Virilio, 1991, 10). Infact, travel on an international airliner,“with its portholes closed and moviescreens on” can itself now be likened toa “travelling segment of a tunnel”(Andreu, 1998, 59). The increasinglyclose integration of the ‘air’ and‘ground’ experience means that this‘tunnel’ can, in effect, extend rightthrough the airport to highway or raillinks with as little delay and as great acomfort as possible – for selected, gen-erally powerful, people.

After a pioneering agreement, forexample, biometric hand geometryscans for the most frequent businesstravellers are now in operation in major

airports linking the US, the Netherlands,Canada and Germany and other OECDnations under the INSPASS (Immigrationand Naturalization Service PassengerAccelerated Service System). Selected‘premium’ travellers are issued with asmart card that records their handgeometry. “Each time the traveller pass-es through customs, they present thecard and place their hand in a readerthat verifies their identity and links intointernational databases”, allowing theminstant access to the ‘plane (Banisar,1999). In 1999, the scheme had70 000 participants and the INS werealready planning to extend the systemglobally. Such systems, of course, backup the extending infrastructure of highlyluxurious airport lounges and facilitiesthat are only accessible to elite passen-gers carrying special passes.

3.2 Local Bypass and SeamlessConnection to Dominant Consumptionand Business SpacesSecond, major international hub air-ports are increasingly connected upseamlessly with the major corporate andconsumption spaces of the host city,many of which now tend to clusteraround them. “Thanks to all the offices,banks, hotels, restaurants, conferencefacilities, casinos and shopping centresin the immediate vicinity, the airport hasdeveloped into a significant economiccentre that is sometimes so large that theairport starts to compete with the verycity it was intended to serve” (Ibelings,1998, 80). As Gary Hack suggests:“New business centers which are evolv-ing in many cities have the tendency tospur the creation of ‘elite corridors’,with housing, entertainment uses andeducational facilities oriented to highincome groups. Virtually every city hassuch a new center, and often they arelocated near regional airports. In Santi-ago [Chile], such a cluster is emergingalong the Americo Vespucio beltway. Inthe Randstad, the area around SchipholAirport is beginning to take this form. InManila, the Makati area is becoming anew city center [...]. Often these newcenters are the city’s window to theinternational economy, and the pre-

ferred location for regional headquar-ters of multinational corporations”(1997, 8–9).

As some key airports are developedon reclaimed islands (Osaka, HongKong), so they start to demonstrate evengreater tendencies to bundle uses andfunctions to emerge as self-standingglobal business cities in their own right.Rem Koolhaas’s studio, the OMA, forexample, has proposed the building ofan entirely new airport city off the west-ern coast of the Netherlands to replacethe increasingly congested Schiphol air-port at Amsterdam. Geared specificallyas a home base for high frequency busi-ness travellers, the island would encom-pass the largest malls in Europe, beachresorts, a theme park, a technologypark and elite housing. “Walled off bythe ocean, connected by a bridge, andgoverned by a charter, the airport-island [concept] is both futuristic andfeudal” (Wolf, 2000, 310).

Developers and operators of key‘hub’ airports are also finding ways ofconnecting more seamlessly to valuedspaces further afield across the metro-politan area. This is occurring in threeways. First, in many cases, local trainsto airports, which stop at interveningstations, are being replaced by premi-um trains which connect airports direct-ly with valued, downtown, locations,without stopping at intervening spaces.Such local bypass is occurring in Pariswhere SNCF, the rail operator, has dra-matically improved non-stop servicesbetween Roissy airport and Gare duNord in the city centre. The declaredaim is to prevent “train robberies”caused by criminals from interveningpoor suburbs boarding trains packedwith affluent tourists and business peo-ple. But the reality is a classic exampleof urban bypass through networkredesign. This decrease in local trainshas added to the isolation of the poorsuburbs near the airport and has madeit particularly hard for residents of thoseplaces to access the abundant jobs cre-ated around the airport space (OlivierCoutard, personal communication).

Second, we are seeing the construc-tion of new traveller surveillance sys-tems covering the key transport links

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between valued city cores and airports.In 1997, for example, British Airwaystested a smart card system that locatespassengers coming in to Gatwick air-port from London’s Victoria rail stationin real time. “The idea is to try toimprove the smoothness of flow throughthe rail transport system and the airportgate corridors”, so improving the seam-lessness of the airport’s connection withLondon’s West End (Lyon, 2000, 20).

Finally, some airport operators aregoing further and are constructing pri-vate, new, dedicated rail links that carrypassengers much more directly betweenthe premium city core and the airport.Unlike previous generations of subwayand rail connections these are, quite lit-erally, hermetically sealed from all inter-vening places, embedding a profoundlogic of glocal bypass into their designand operation. An excellent example ofthis logic is the new, privately devel-oped, Heathrow Express link, whichopened in January. Developed by theoperators of Heathrow, British AirportsAuthority, at a cost of £450 million, thisnew rail link offers a “airline styleambiance” with 1st class space (com-plete with TVs and telephones). It con-nects all four of Heathrow’s terminalsdirect with Paddington in West London –a journey of 15 minutes compared to thehour or more on the underground – andoffers a 24 hour a day frequency ofevery 15 minutes. No stops existbetween the airport and the West End ofLondon, totally bypassing interveningspaces. Automated baggage check-in atthe stations allows seamless intercon-nection with the airport for air travellers(Spark 1998).

3.3 The Integration of Airportswith Fast Rail NetworksIn the longer run, BAA want to extendthis logic of glocal bypass by connect-ing more distant business enclavesseamlessly with Heathrow. Their first tar-get is to extend the link to the City ofLondon, substantially adding to the glo-cal connectivity of the heart of London’sfinance district. Then they aspiretowards connecting Heathrow to thegrowing European network of Train aGrande Vitesse (TGV) rail links (a con-

nection that has already happened atFrankfurt and Paris Charles de Gaulleairports). This, in turn, is all part of thewider project of selectively integratingEurope’s ‘glocal’ infrastructures to sup-port economic integration. The increas-ing interconnection between fast railand air travel promises an increasinglyseamless interchange for valued spacesand travellers between air and groundtransportation (with integrated ticketing,ownership, marketing and baggage for-warding under development).

In fact, the Trains a Grande Vitesseand fast rail infrastructures of Europeand Japan provide our final example ofhow super-fast ‘glocal’ infrastructure net-works only partially articulate with thelandscapes and socio-economies of thecities through which they pass. This isbecause, as John Whitelegg argues:“High-speed rail developments pick outa few favoured parts of cities from amuch larger number of possibilities andconfer on them additional advantagesin terms of accessibility and investment.Any re-sorting of the space economywhich produces such a ‘rush’ of newinvestment inevitably leaves somewhereelse high and dry. Building high speedrail links is of little relevance to the vastmajority of women, the young, the eld-erly, the poor and the unemployed”(1993, 10).

Thus, such TGV networks tend to usemassive public subsidies to benefit onlysmall parts of a few cities. They over-whelmingly benefit largely the affluent,white, male users of the network. Theyunderpin a polarisation of the spaceeconomy within and between citiesbecause intervening spaces remainunconnected and can actually experi-ence much worsening accessibility(because local and regional trains arereduced to allow the fast ones to oper-ate).

Not surprisingly, given the ‘stretching’and ‘warping’ of space economies thataccompanies TGV construction, highlycustomised spaces are tending toemerge at key connection nodes. TheEuraLille complex in Lille, NorthernFrance is perhaps the best example ofthe ways in which Europe’s growing fastrail network has provoked the customi-

sation of adjacent business enclaves.Set at the heart of the network, at ‘thecentre of gravity’ between Paris, Londonand Brussels, the 120 hectare site hasbeen equipped with all the necessarynetworked infrastructures and develop-ments which are necessary for a com-munication interchange of this kind”:‘intelligent’ office spaces, a TGV station,luxury business and hotel accommoda-tion, and dedicated telecoms, powerand water infrastructure with back upfacilities and advanced technical con-trol. The design of the space “has takeninto account all the essential elementsfor the smooth running of companiesoperating at a European scale” (New-man and Thornley, 1995, 244).

4 Export Processing Zones and theInfrastructural Imperative

“The third world has always existed forthe comfort of the first” (Klein, 1999, xvi).

As Kessides suggests, “the exigencies ofmodern logistical management in deve-loped industrial countries pose similarrequirements on developing countrieswishing to compete in these markets”(1993, 13). The second emerging logi-stics enclave, long a mainstay of thedevelopment strategies for Developingand Newly Industrialising cities, is areflection of widening efforts to attemptjust this: The Export Processing Zone(EPZ) or Free Trade Zone (FTZ).

Essentially a low-tax and reduced-reg-ulation haven for global trade and rudi-mentary production and processing,EPZs – of which there were around 850in 1999 – are attempts to equip cities,and parts of cities, with the high qualityinfrastructural connections necessary toposition them within global flows oftrade and transaction. EPZs and FTZsare also being adopted widely by citiesin the developed world, as theTranspark example above demon-strates. Thirty of the US states now haveEPZs, for example (Chen, 1995, 587).

4.1 Routinised Production in EPZs:‘Work Boiled Down to a Brutal Essence’As with customised spaces for ForeignDirect investment in manufacturing,

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EPZs are generally constructed to com-bine low costs and minimised regula-tions and taxes, with an adequate sup-ply of (cheap) labour and the best pos-sible infrastructural connections, toallow the space to be integrated withinglobal trade flows (Klein, 1999). It is insuch spaces, far away from the corpo-rate logos and post modern style battlesof consumption markets in the North,that many leading transnationals locatetheir sub-contracted manufacturingwork. Such “distant grey sheds in theFar East and Central America offer workboiled down to a brutal essence” (Beckett, 2000, 17). In 1999 over 27 mpeople, usually young and unmarriedwomen, worked in such “closed offplaces across the world, where taxesand unions and regulations and theattentions of local politicians barelyreach” (ibid.). In south-east Asia “hun-dreds of workers burn to death everyyear because their dormitories are locat-ed upstairs from firetrap sweatshops”(Klein, 1999, xvi).

Such spaces are therefore emblematicare the use of corporate networks toexploit spatial separation and geo-graphical division. Talking to a seven-teen year old woman in an IBM CD-ROM plant in Manila, for example,Naomi Klein told her she was impressedat the woman’s skills in making suchintricate machines. “We make comput-ers, but we don’t know how to operatecomputers” was the reply. Reflectingthis, Klein urges us to debunk the corpo-rate fetishism of ‘globalization’ thatbring us the endlessly-repeated ideolo-gies of the ‘global village’ and ‘collaps-ing world’. “Ours”, she writes, “is notsuch a small world after all” (1999,xvii).

Whilst the poor infrastructural connec-tions of many developing and newlyindustrialising cities often acts as adeterrent to investment by global tradeoperators, the concessions and publiclysupported infrastructure in EPZs worksto enrol them into multinational location-al decisions of shippers, transnationalcorporations and manufacturers. EPZsare therefore logistics enclaves whosehigh levels of infrastructural servicing,and connectivity elsewhere, tends to

contrast sharply with their disconnec-tions from their surrounding city orregion and its poor infrastructure. This isespecially the case in export-process-ing, Sub Saharan economies. In Ghanain 1995, for example, internationaltelecommunications infrastructure waslimited to highly expensive, glocal con-nections for a few key players in inter-national business enclaves in the capitalcity: “There were only ten 14 400 kbit/sleased lines linked to the UK costingabout US $7500 per month each. Onewas used by the interbank clearing sys-tem SWIFT and another by the air trafficcontrol network SITA. By early 1996, aprivate network computer systems hostin the capital city had 140 subscriberspaying US $1300 each a year – theannual income of a Ghanaian journal-ist” (Mansell and Wehn, 1998, 106).

The planning of EPZs invariablyemphasises the modernity and quality ofinfrastructural connections, comparedwith the surrounding city (along with, ofcourse, the low operating costs and‘flexible’ on-site labour force). In thenew Jinqiao EPZ, a 20 km2 zone nearShanghai’s port, for example, a wholesuite of special advanced infrastructurenetworks have been put in place totempt foreign capital, and foreign busi-ness people, to the enclave: a 500 000line capacity telephone and optic fibregrid; a dedicated satellite earth station;eleven dedicated electricity substationswith back up; and customised water,gas, road and public transport connec-tions. Modern, garden-city styles resi-dential and commercial spaces arebeing constructed, backed by intensesecurity, as living spaces for foreignexecutives and business travellers.

As well as enhanced transport andinfrastructure connections, EPZs tendalso to be provided with extra servicesbefitting a modernised enclave such as“24-hour security, garbage collection,maintenance systems, and, in he case ofemergency, water supplied from wellsbelonging to EPZ administration”(Brenes et al, 1997, 61).

5 Multi-Modal Logistics Enclaves:Constructing ‘Freight ExchangeCities’Reflecting the fact that 50% of globaltrade by value now goes by air, a rangeof specialist spaces are being construct-ed around the world to handle andorganise the world’s burgeoning aerialtrade. Gethin (1998, 19) predicts that“the next century will see just a few aircargo ‘superhubs’ at strategic pointsacross different continents”. Offeringrapid freight services to connect seam-lessly with Just-in-Time production meth-ods, major logistics nodes offer directlinks between air, land and sea trans-portation. As Easterling suggests, “newairport cities and superhubs that con-centrate the intermodal transfer and stor-age of global or domestic goods, andthat act as centers of distribution, havehelped relocate a set of exurban switch-es for exchange between rail, highway,land and sea” (1999, 120). Centred onthe US, for example, major internationalfreight companies like Federal Express,DHL and UPS already run their own net-works of massive multi-nodal logisticscentres on a global ‘hub’ and ‘spoke’format, sometimes using freight-only air-ports. UPS employs over 13 000 at itsLouisville base, for example, the centralhub in a global operation network thatdelivers 3.1 billion items per year toover 200 nations and 600 airports via500 aircraft (OTA, 1995, 155). Suchplaces are, in effect, “freight exchangecities” and they are “forming at criticaljunctures of the Interstate highway andglobal airline systems” (Easterling,1999, 120).

5.1 The ‘De-Linking’ of Major SeaportsMajor sea ports, like Rotterdam, mean-while, are also gradually ‘delinking’from their surrounding hinterland in astruggle to emerge as global ‘main port’hubs linking trans-continental systems ofroad, rail and air fright seamlessly ontothe world’s major sea-lanes (Drewe andJanssen, 1996). Such IT-intensive con-tainer ports are now being “transformedinto largely silent and invisible operat-ing environments” with ever-more pre-carious relationships with their adjacentcities and immediate hinterlands (Tav-

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erne, 1998, 85). “The hinterland fromwhich the port draws its cargo or sendsit is not secure. Ports on one side of acontinent are in competition with portson the other side as they both try toserve the shipping needs of inlandareas” (McCalla, 1999, 248). Such ten-uous links are likely to become moreunstable with the latest developments“that will use jet boats to guarantee on-time international cargo delivery in anyweather, imposing just-in-time manufac-turing from Houston to Kuala Lumpur”(Mau, 1999, 204).

Massive new port systems, laced withthe latest electronic management infra-structures and meshed into closealliances with major shipping andinland transfer firms, are the ways inwhich major ports are attempting toproject their competitive power. Theobjective is to emerge as a node ofseamless and ultra cost-effective inter-modal transfer between sea, land and,increasingly, air. Some cities havealready developed logistics complexes,and the specialised infrastructures thatunderpin them, that far exceed the scaleand sophistication of Teeside’s plans.Seattle, for example, has built a dedi-cated sea-air logistics hub which noworganises 23% of the entire world’s sea-air shipments (Kasarda and Rondinelli,1998).

5.2 The ‘Global Transpark’PhenomenonBut it is the municipalities and develop-ment agencies in North Carolina whohave developed perhaps the most ambi-tious project of all – the North CarolinaGlobal Transpark (GTP) (Kasarda et al,1996). This 15 000 acre complex inte-grates sea, road, rail and air within asingle, massive complex (http://www.ncgtp.com). Its dual long-rangeairport runways offer 24 hour access tothe world’s freight aircraft fleets whichcan offload efficiently on to highway,rail and sea transporters. Customisedinformation systems, telecommunica-tions grids, water and energy servicesare designed, through service agree-ments with chosen operators, to meetthe highest specifications for globalbusiness operators. Internal operations

are supported by dedicated monorail,electronic point of sale, and IT and backup power systems. Local tax breaks andreduced import duties apply.

The ultimate aim of the Transpark is tobe “connected to the world throughstate-of-the-art communications, utilitiesand transportation infrastructure” (pro-motional web site). The end result,developers hope, will be a “seamlessenvironment” for manufacturing andinternational distribution (ibid.). Throughimitation of the GTP concept, it is hopedto develop a network of transparksthroughout the economic ‘hot spots’ ofthe world. Already, the GTP developershave reached agreement to developsimilar facilities in the Subic bay area ofthe Philippines, and also in Thailand (aformer B-52 base at U-Taphao) and Ger-many (Mecklenburg) (Kasarda et al,1996, 39).

6 ConclusionsA broadly parallel logic seems to char-acterise the changing economic geogra-phies and socio-technical arrangementsof cities in the so-called developed,developing, newly industrialising andpost-communist worlds. This is of theincreasingly defensive, self-containedand glocally-oriented networkedenclave, surrounded by social and eco-nomic spaces from which it seemsincreasingly disconnected. In many cas-es these divisions are increasinglysalient and visible as walls, ramparts,fences, security cameras and public andprivate police forces attempt to secureand police the intervening boundaries,whilst at the same time maintaining thesecurity and sanctity of the glocal infra-structural connections that traverse suchboundaries.

The glocally connected enclaves dis-cussed in this paper, organised to sup-port and synchronise diverse socio-tech-nical mobilities, increasingly definethemselves by the power of their con-nections elsewhere. At the same timethey secure their relationships with sur-rounding cityscapes seem to be moreand more problematic and tenuous.From the above examples it is strikinglyclear that networked infrastructures of

all sorts are providing nothing less thanthe socio-technical armoury whichunderpins and perpetuates these highlyuneven urban development logics. It isthe subtle, invisible, but highly powerfulconfiguration of the technologies andsocial practices of networked infrastruc-tures that allows glocal enclaves toreach out to seamless interconnectionwith each other, across the polynuclearfields of the metropolis and the widerurbanising world. It is the ‘bypass’ con-figurations of water, road, rail, airport,power and telecommunications connec-tions that allow the manufacturingspaces, the ‘technopôles’, the backoffice zones, the logistics enclaves, theairport zones, and the e-commercespaces to remove themselves from thesurrounding social worlds of the citywith such apparent ease. And it is theparallel erosion, withdrawal or neglectof the infrastructural fabric of peripheralcities and spaces that further under-mines the economic prospects of suchareas. This is the case even though suchspaces may, geographically, be cheek-by-jowl with the gleaming glocalenclaves of the splintering city, andwhen the high quality glocal infrastruc-tures that interconnect such enclavesmay actually pass above, through, with-in, or underneath them. Adding theapparently pervasive shifts towards pri-vate policing, the application of intenseelectronic surveillance, and customised,closed access roads, and a heady cock-tail of attempted economic secessionand local disconnection emerges.

But the key word here is ‘attempted’.For, cities continue to be mixed econom-ic and social spaces within whichattempts at pure economic and techno-logical secession and control areambivalent, contradictory practices thatare open to resistance and challenges.Cities can not be programmes like com-puters; physical and socio-technicalboundaries remain porous and open tocontestation. Strategies to assert theneed for continued mixity and ambiva-lence – the very essence of the city –offer a key hope to any attempt at work-ing towards the democratisation of the21st century metropolis, in the face ofsuch splintering tendencies.

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Note

This paper is adapted from parts of the book Splin-tering Urbanism: Networked Infrastructures, Techno-logical Mobilities and the Urban Condition byStephen Graham and Simon Marvin (Routledge,London and New York, June 2001).

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T h o m a s A . H o r a n

Digital PlacesDesign Considerations for Integrating Electronic Space with Physical Place

While less visible than the artifacts of theindustrial era, digital technologies andinfrastructures represent a major new force in the design of homes, communitiesand cities. Drawing upon an interdisci-plinary design orientation, the authoroutlines several principles for creatingdigital places that are both wired andlivable. After first defining the concept ofdigital places and the scales at which theyoperate, the author suggests how thesedigital places should be designed toembrace multiple uses, connect with tra-ditional space, link to community net-works, and involve diverse parties.Based on these principles and supportingcase applications, the author then out-lines several specific actions that can betaken to support digital places at the setting, community and regional scale.These actions include enhancing wiredlive-work designs, creating collaborativeand seamless work environments, linking“bricks to clicks” through local e-com-merce, creating connected learning com-munities, ensuring community accessthrough local institutions, pushing localgovernment to offer e-services and e-forums, and linking high-tech growth tosmart growth designs. The author con-cludes with comments about the need forpolicy leadership to forge public-privatepartnerships in enacting new digital place designs.

1 IntroductionThe flight into a major city airport pro-vides a visual occasion for detecting theimpact of industrial infrastructure onurban design. If the airport is on a sea-coast, the rugged machinery of goodsshipping can usually be seen nearby; ifinland, similar industrial apparatusstands near railroad yards. Invariablythere is a highway system, with homesof various densities dotting the nearbylandscape. As the airport approaches,

the cargo and commercial elements ofthe terminal become clear. The planetouches down, and you complete thejournal by getting into your car, travel-ing over the highway, by or around thedowntown and into your home. Theindustrial infrastructure – designed todeliver atoms rather than bits – has per-formed its duty. Its impact is readilydetectable in both what you see andwhat you do.

But what about the information revolu-tion? Can the impact of this emergingand more invisible set of technologiesand infrastructures be detected? Andperhaps more importantly, can theirimpacts be guided to produce a physi-cal landscape that satisfies our variousdemands for place? In this article, Ireview the concept of “digital places”as an organizing construct for detectingthe intersection of electronic and physi-cal place, and then proceed to severalhigh-level design considerations (as wellas some specific actions) that can betaken to produce satisfying digital plac-es at various scales.

2 Emerging PlacesIn Digital Places: Building Our City ofBits, I introduced the concept of a “digi-tal places” – these are hybrid placesthat have both physical and electroniccharacteristics (Horan 2000) [1]. I envi-sion these to be not stable end-states butrather dynamic settings that evolve overtime. At one end of the digital placecontinuum are “unplugged” designs thatmanifest little or no digital technology intheir appearance and construction.Toward the middle of the continuum arevarious “adaptive” designs, represen-ting modest attempts to visibly incorpo-rate electronic features into physicalspaces. Occupying the far end of thespectrum are “transformative” designs:rooms, buildings or communities com-posed of truly interfaced physical andelectronic spaces.

Despite what cyber-enthusiasts mayproclaim, “unplugged” places are stillquite common and enjoyable, as digitaltechnology has yet to significantlyimpact many settings. For example, thebustling cafes that line the streets ofParis remind us of the enduring social

and cultural value of such “unplugged”settings. Moving across the continuumof digital places, we find many designsthat have been modestly altered toincorporate some level of technology,but which retain their original organiza-tion and atmosphere. A common exam-ple of “adaptive” design would be amodest reconfiguration of an office orclassroom to accommodate personalcomputers. A defining feature about thismodest design adjustment is that it typi-cally does not attempt to integrate a fullsocial and electronic program; that is,very little thought has been given to howthe activities conducted using the digitaltechnology can best be supportedthrough a supportive physical design(re)arrangement.

But the introduction of digital techno-logy into the physical environment doesindeed necessitate a more fundamentalrethinking of the set of activities to beconducted in the setting. At the far endof the digital place spectrum are such"transformative" designs, which are fun-damentally organized around thedemands of digital technology systems.Still relatively new, and occasionallyprovocative, these are comprehensivedesigns that interweave electronic andphysical components specifically in res-ponse to ongoing and emerging socialinterests and market demands for amore unified physical and electronicinterface.

Because these arrangements are new,there is value in developing models thatcan inspire integrated design. One suchmodel has been the Office of the Futurein Seattle, Washington [2]. This exhibithas featured state of the art physicaland electronic designs. Key featuresinclude informal “village green” spacefor face-to-face interaction, convertibleexecutive offices into high-tech work-rooms and dedicated space for headsdown work. All of these elements aresupported by a high-bandwidth electro-nic architecture that includes seamlesswireless connectivity (both inside andoutside of the office) and seamless wire-line connectivity to support telework.During the initial three-year installationof the exhibit, several thousand visitorsexplored the exhibit and considered the

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concepts for their own commercial of-fice design. While these new reconfigu-rations have been advocated for sometime by architects such as Francis Duffy,only now are they beginning to emergein the high-technology landscape (Duffy1997) [3]. Innovative digital place de-signs are emerging not only in the officeenvironment, but also in residential andcivic environments. A central objectiveof this article is to outline directions andprinciples that can guide these moretransformative approaches to digitalplace design so as to ensure compre-hensive integration of technology, peo-ple and place.

3 The Scales of Digital PlacesBefore proceeding with a discussiondesign guidelines, it is important to cla-rify the scales at which digital placesoperate. While the above vignettes ofdigital space design are at the scale ofsetting (e.g. workplace) digital placesoccur on multiple scales: homes andworkplaces, communities, entire cities.And the scales interrelate; a digital set-ting can be part of larger digital com-munity located within a digital region.

The most intimate scale that concernsus, as in the case of the classroom, isknown to ecological psychologists as a“behavioral setting”. At the scale of thesetting, a key design consideration isbetween people and their immediatebuilt environment. Alternative configura-tions can be devised to address the rela-tionships of these spaces to the activitieswithin them, the overlay of digital tech-nology, and the social desires of theusers of the space. A key objective isachieving, through function and aesthe-tics, a “sense of place.” Despite the riseof intoxicating virtual places, socialscience research continues to find thatthe built environment plays a key role indefining our sense of self identify (Sto-kols 1999). We have our favorite spotsand they mean a great deal to us.

At the scale of a neighborhood orcommunity, the design emphasis movesfrom fostering a sense of place toenhancing a sense of community. Thecritical role for digital technology at thislevel is to enhance the effectiveness ofvarious community institutions (e.g.

schools, libraries, community centers) asthey seek to meet community needs andenhance the fabric of local interactions(Horan, 2000). Electronic communitynetworks can better link residents tothese institutions and their services.More provocatively, these digital villag-es can provide new agoras for encour-aging cultural, educational and socialinteractions among community members(Wellman 1999). Early examples ofelectronic communities suggest that theycan be deployed in a manner that stres-ses community building. For example,the Blacksburg Electronic Village inBlacksburg, Virginia, provides a welldocumented example of how a localuniversity (in this case, VirginiaPolytechnic Institute) can foster a localcommunity network that connectsschools, businesses and residents andhelp to build a sense of communitythrough its educational, social and neig-hborhood-based content (Cohill andKavanaugh, 2000).

Digital places at the regional scaleare tremendously influenced by theoverall character of the region’s econo-mic performance, digital infrastructure,amenities and supporting public poli-cies. Not every region has the sametechnical, financial and educationalinfrastructure as in Silicon Valley, Cali-fornia. Rather, high-technology develop-ment tends to identify the comparative“regional advantage” of an area (suchas economic assets in banking, techno-logy or new media) and then forgingpublic-private partnerships to enhancehigh-bandwidth infrastructures and sup-portive “soft” infrastructures such aseducation (Saxanion 1996). Based ontheir analysis of several cities, the Col-laborative Economics group, for exam-ple, has also found that successful re-gions exploit not only their unique eco-nomic and technological assets, but alsoaggressively develop their business net-works, their “regional culture” and thequality of the community in which thetechnological and economic develop-ment is to occur [4].

In short, the digital technology revolu-tion is creating new digital places at thesetting, community and regional levels.The challenge before us is to move from

a passive observance of this phenome-non into a more active role in theirdesign and development. Based on areview of approximately two dozendevelopments, principally but not exclu-sively in North America, I offer the fol-lowing as general design guidelines[5].

4 Designing for Multiplicity Digital technologies are changing thespatial locations of where we work,play and engage in civic activities. Thefluid nature of electronically-mediatedactivity highlights the importance ofunderstanding how these arrangementschange and complicate the notion ofdistinct places for distinct activities. Thisfluidity is expected to only increase,with the advent of new wireless servicespromising an era of digital ubiquity.One consequence of this electronicblanket of access is the need to designfor a more complex assortment of activi-ties across the spectrum of building andcommunity types – in other words, ”de-signing for multiplicity”.

Beginning with the home, the range ofhomebuyer demands have grown toinclude computer-related workspace aswell as other leisure and entertainmentfunction [6]. Some of these changeswere featured in a recent exhibition bythe Museum of Modern Art. Entitled the“Un-Private House”, the twenty sixhomes in the exhibit exemplify a redefi-nition of public and private space; aredefinition that can vary by client inte-rests but that in general calls into ques-tion the notion of the home as simplyplaces of private retreat (Riley 1999).Paralleling this rise in multiple functiondesigns is the onset of residential net-works to support access throughout thehomes. Specific wiring guidelines areavailable to facilitate the installation ofhigh-bandwidth residential infrastruc-ture in new developments, and wirelessnetworks are increasingly available existing homes and developments – allof which promote flexible use of resi-dential space [7]. While the telecommu-nications industry has struggled to suc-ceed in marketing home (retrofit) wiringproducts, the general trend is clear: as broadband becomes available to the

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home (e.g. the “last mile” problem is solved), homes will increasingly includenetworks for distributing this bandwidththroughout the domicile.

For the workplace, the notion of de-signing for multiplicity suggests rethin-king the functions of the office in light ofnew electronic possibilities and relatedknowledge-work demands for workingand collaborating. New work arrange-ments need to facilitate different func-tions – concentrated work, small groupdiscussions and informal collaborations.These arrangements can include seam-less digital connections to the home of-fice environment, because work or someform of computer/Internet use is spillinginto the home. High bandwidth corpo-rate Internets and Intranets facilitate afluid connection between the home andwork environments.

A noteworthy example of transforma-tive office design is the Nortel NetworksHeadquaters outside of Toronto, Cana-da. Rather than looking to a virtualmetaphor of electronic space, “the city”as served as an overarching metaphorfor organizing Nortel’s space. Designedby Houston, Obata, and Hellmuth(HOK), the layout is organized aroundvarious urban landmarks (avenues,parks), with workspaces that are divi-ded into color-coded neighborhoodsand mixed with a number of functionsincluding cappuccino and sandwichshops, a travel agency, and a full servi-ce bank branch. As Nortel’s EugeneRoman observed “the city draws peopleout and creates interactions thatwouldn’t happen in our buildings” [8].Moreover, this multi-faceted physicalinteraction is reinforced with a high-speed network that links the various cor-porate functions, as well as supportstele-working worldwide.

5 Designing with Traditional PlaceMost places are meaningful for reasonsthat have little to do with digital techno-logy. They evoke a subjective sense ofplace or community. They convey a cir-cumstance, memory or purpose. Some-times these are highly personalized, likea location that served as a setting for apersonal life event. Sometimes these arewidely shared, such as a major land-

mark – a bridge, a square or a prome-nade. Temple University’s Magali Sar-fatti Larson observes the delicate balan-cing act that confronts the designer:“Architecture is a public and useful art.An art that cannot disguise its socialand collective origins, for it must convin-ce a client, mobilize the complex enter-prise of building, inspire the public andwork with the cultural … and symbolicvocabulary not of the client only but ofits time [9].”

Digital places represent functionalityand a symbolic vocabulary that can beused for linking technology with broa-der design objectives for fostering a sense of place and community. Digitaltechnologies should be introduced intothe home in a manner that respects our“comfort” desires for decompressing,pursuing personal hobbies, or enjoyingfamily time. Digital technologies can beintroduced into the workplace in a man-ner that facilitates but does not replacethe value of spaces for face-to-faceencounters and group collaborations.Digital technologies can be introducedinto the community in a manner thatreaffirms the important role of institu-tions like libraries and schools in creat-ing public spaces.

It is important to stress that, in terms ofdesign, the concept of digital placesdoes not erase the need for meaningfulbuilding types that pervade everydaylife. Rather, the objective is to considernew combinations of electronic andphysical place that can accent thevarious meanings of physical place while introducing a new layer of elec-tronic presence. Homes become placesof comfort and electronic engines of

production; libraries become storers ofprint knowledge and community entrypoints to the electronic world; down-towns become vibrant mixed-use envi-ronments and electronically mediatedentertainment zones. In terms of publicpolicy, incentives should be enacted thatsupport the adaptive reuse of historicbuildings and districts so that the histori-cal character of local communities canbe preserved, while new economy deve-lopment activities are pursued.

At this regional scale, the politics ofplace and fluidity mingle with eachother, producing a complex relationshipbetween traditional and emerging re-gional values. While the nature of high-technology business might suggest con-siderable spatial looseness, findingssuch as by Silicon Valley’s Joint Ventureeffort, reveals how dynamic of fluidityintersects with traditional place values.As indicated in the Figure 1, their Clus-ter Study found a region’s talent-base,the personal locational ties of the foun-der, other hard and soft infrastructuresplay a critical role in determining wherehigh-tech businesses will locate [10].Related studies by Richard Florida atCarnegie Mellon confirm this phenome-non: indigenous regional ame-nities andvalues play a pivotal role in attractinghigh-tech workers that in turn give rise toor attract high-tech companies (Florida,2000).

6 Designing for CommunityThe widespread diffusion of internetaccess has given rise to concerns aboutthe internet’s impact on community(Kraut, 1999). However, there is reasonto believe that technology systems can

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Factors Affecting High-Tech Business Location

25%

26%

37%

45%

52%

63%

75%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Educational Institutions

Venture Capital

Proximity to Customers

Established Infrastructure

Proximity to Core

Businesses

Founder's Location/Ties

Talent

Top Factors

Fig. 1: Factors Affecting High-TechnologyLocation. (Source: Joint Venture, 1999)

be deployed in a manner that uses tech-nology to build connections within localcommunities. Public spaces – both realand virtual – have the capacity to pro-vide a perceptual and functional meet-ing grounds for friends and strangersalike. These unifying connections, bothreal and virtual, can help transform asense of place into a sense of communi-ty. Early community networks such as inBlacksburg, Virginia, have convincinglydemonstrated how community technolo-gy infrastructures can aid in making these connections (Cohill and Kave-naugh 2000). And a number of commu-nity uses are being tested, from connec-ting neighborhood streets to connectingcultural groups (Horan 2000).

By using digital technologies to rein-vent public institutions, we can helpovercome our increasingly fractionali-zed approach to urban design andplanning [11]. A daunting challenge forplanners is to use the digital technologyto forge new alliances among schools,libraries, museums, and other civic enti-ties in a manner that enhances localinteraction. This can take several forms.Traditional civic institutions (libraries,schools, community centers) can facili-tate local information exchange, com-munication and Internet access. InNorth America, several major cities(e.g. New York, San Francisco, Seattle,Vancouver) have embarked upon ambi-tious library building programs to linkelectronic and physical access for resi-dents. Equally important are the manycommunity groups that have createdcommunity access centers. For example,the PUENTE Learning Center in BoyleHeights, California, provides internetaccess, training and computer-basededucational programs for approximate-ly 2000 residents of this predominatelyHispanic community (Wilson 1998)[12].

There is an important and continuingsocial purpose to creating accessibledigital places. Similar to the geographi-cally selective diffusion pattern of elec-tricity and the telephone, not all commu-nities are aggressively being wired bythe private sector; telecommunicationsderegulation continues to disproportio-nately benefit the high-income sector.

The provision of access to all incomegroups will be a public policy concernfor the foreseeable future. Left strictly tomarket forces, inner-urban and ruralareas will be slow to receive high band-width, will not be a magnet for neweconomy jobs and risk lagging in relat-ed economic developments. The recentenactment of several public policies toencourage or subsidize the integrationof digital technologies into schools andlibraries is recognition by policymakersthat some form of government interven-tion is required to fulfill a social com-pact on technological advancements[13].

7 Designing Across Architectures We increasingly live our day-to-daylives by moving back and forth acrossthe digital threshold between electronicand physical space. For the retail indus-try, business-to-consumer electronic com-merce is providing the most visible inter-weaving of physical and electronic space. In some cases, points of salehave moved from physical stores to elec-tronic locations, and marketing func-tions have moved from traditional e-lectronic means to include physicallybased experiences. Retail purchasinghas become an interspaced activity thatincludes electronic and physical brows-ing and electronic and physical buying– what real estate analyst Dale AnneReiss refers to as “clicks and mortar”operations [14]. Educational activitiesare moving to the interspace as well,with distance learning and electronicdiscussions integrated into place-basedactivities.

While the electronic and physical lay-ers of experience are moving together,there is no one design solution for thisinterweaving. Some, like product desi-gner and writer Donald Norman, prefersimplified intelligent appliances – thatis, making the technology “invisible”and as a part of each component of thebuild environment, whether it is the tele-vision, the refrigerator or the clock (Nor-man 1998). These stripped down singlefunction devices tend understate thetechnology-aesthetic, focusing insteadon the function to be accomplished.Others, like architects Gisue and Moj-

gan Hariri, propose a transformativefusion between the physical and electro-nic aesthetic in their imagined DigitalHouse; rather than a traditional designfilled with smart devices, the entirehouse is designed as a billboard for theinformation age [15].

These competing views – one stres-sing the invisible nature of the technolo-gy and the other suggesting a distinctiveinformation-age aesthetic – are but twoapproaches to designing a digitalaesthetic. One thing is certain: there isno one stylistic approach that fits allsituations. For every traditional libraryremodeling that quietly incorporatesdigital feature, there is a late-modernistoffice complex that visibly celebratesdigital uses. For some traditional homeadditions that include an expanded offi-ce and home theater, there will beothers that choose a new, completelywired digital house. The concept of digi-tal threshold connections does notadvance a particular design aestheticbut highlights the need to think throughthe electronic-physical interface toachieve a desired function and look.

The dot-com sector is grappling withthis threshold within the context of“business to consumer (B2C)” e-com-merce. During the initial wave of e-com-merce activity, there was considerablespeculation on the value of exclusiveelectronic transactions, such as hadbeen successfully implemented by theDell Computer corporation. However,the dot-com shakeout of 2000 has leadto a reassessment of electronic versusphysically based distribution channels.

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Fig. 2: Gap E-Marketing. (Photograph byAuthor)

Emerging out of this period is a re-newed understanding of the role in tra-ditional “bricks and mortar operations”in branding, marketing and (not to beunderstated) impulse buying and return-ing. New combinations across the archi-tectures are also emerging, whereby theretail location becomes the marketingarm in support on online transactions(see Fig. 2). In a related fashion the Chi-cago suburb of Evanston is takingadvantage of the regions emerging net-work (see below) to feature a communi-ty electronic site – E-tropolis Evanston –that includes e-commerce with localvendors [16].

8 Designing in Collaboration The experiences of place are not boundby academic or professional discipline;day-to-day activities are a manifestationof our individual and group interests,tastes and policies. Yet, a common cha-racteristic of modern-day urban plan-ning and public policy is specialization,with coordination across disciplinescoming at considerable expense. Suchis often the case for digital and telecom-munications planning. Observers likeUniversity of New Castle’s Stephan Gra-ham and Marvin Simon have found thatthe design of electronic networks oftenemanates from a perspective that is nar-rowly focused on technology, with littleregard to related economic, communityand infrastructure issues (Graham andMarvin, 1996).

What is needed is a reflective “de-sign” approach to overcome these artifi-cial barriers by focusing on the desiredsolution in an integrated manner. Firstadvanced by Donald Schon and collea-gues in books such as The ReflectivePractitioner, the policy design approachis aimed at bringing together an inter-disciplinary group of thinkers and prac-titioners – “reflective practitioners” – tocreate inventive solutions to complexsituations (Schon 1983) [17]. Within thecontext of digital places, the policydesign approach suggests the need toinvolve a range of orientations and con-stituencies in crafting innovative combi-nations of physical and electronic

space, be it a residential design, a com-munity center, a mixed use redevelop-ment or a greenfield master plannedcommunity.

For example, a recent “design studio”was undertaken to examine the plan-ning of community digital places. Aspart of this effort, four electronic ser-vices (telework, telemedicine, distanceeducation and smart travel) wereconsidered, as was the range of infra-structures and service providers thatwere needed to deliver these services.Over the course of two focus group“design studio” meetings, stakeholdersfrom various public and private orga-nizations provided recommendationsfor implementing such high-bandwidthservices and systems throughout the stu-dy area (Minnesota, US). A centralrecommendation of the group was iso-lated approaches would be insufficient,and that those communities that weresucceeding or held promise had devel-oped an “action oriented forum” forengaging stakeholders and implemen-ters (Horan and Wells 2000).

Digital place planning can be donewithin the context of a master plan or afacilities or telecommunications plan.An important question to ask early in theprocess is the scale of the vision, as thiswill, among other items, determine therange of participants to be involved inthe visioning process. The vision can besmall scale, like a computer center in acampus facility, or large scale, such asthe design of regional technology infra-structure. The corresponding visions caninclude, for example, creating a high-tech-friendly, mixed-use development(including high-bandwidth connectivity),designing a college campus to featureubiquitous Internet access and commu-nal face-to-face gathering, or develop-ing a new housing mix that features stre-et-side home offices to encourage infor-mal gathering during the day.

9 Actions For Linking Spaceto PlaceRegardless of scale, it is at the applica-tions level that the attributes of desiredphysical places are salient. Digital

place design should identify key sectorsthat will be affected (residential, com-mercial, civic cultural), and then workwith those sectors to identify desired ser-vices and applications. While eachcommunity needs to arrive at their ownpriorities, the following actions are of-fered as a sampling of the actions thatcan be taken to enhance digital placesat the setting, community, and regionallevel in a manner consistent with thedesign themes noted above.

Promote Wired Live-Work Options Homeowners, developers and architectscan consider how telecommuting or tele-work should be integrated into thedesign of residential housing and urbanlive-work projects. This would includethe nature, size and location of spacefor conducting home-based computerwork as well as the distribution of high-bandwidth access in the home. As oneillustration, the placement of home offi-ces in a manner that has greater streetorientation can facilitate digital technol-ogy use and an informal public presen-ce [18]. In terms of policy, there may bea need attend to issues or concernsabout ubiquity of residential accessacross geographic locations and low-income areas so as to ensure “last mile”connectivity.

Create Collaborative and SeamlessWorking Environments Knowledge work companies can re-establish the value of physical place bydesigning workplaces that take stressvaluable face-to-face activities, such assmall group and informal collaboration.Heads-down, more private workspacescan complement these club-orienteddesigns. Information architecture, suchas corporate Intranets can enhance thecollaborative dimensions and do soacross corporate and residential loca-tions. Innovative examples of collabora-tive environments and seamless electro-nic environments – such as Nortel net-works noted above – represent the cut-ting-edge of thoughtful designs for work.Steps can also be taken to better linkhigh-technology work designs to thecommunity fabric. Adaptive reuse ofhistoric areas, such as is being done in

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several North America and Europeancities can help integrate the thriving neweconomy with the street economy ofexisting communities.

Link Bricks to Clicks ThroughLocal E-CommerceLocal businesses need to determine thelevel of their e-commerce presence. Therelationship of the “bricks” and “clicks”sales and supply channels need to beclarified in their business plans to articu-late the role of each in advancing thebusiness mission and sales goals. Localbusinesses and Chambers of Commerceneed to consider innovative partner-ships to combine electronic and localcommerce. Developments such as e-Tro-polis Evanston provide innovative exam-ples for how local businesses canexploit the World Wide Web to gainlocal market share [19]. This would behelpful for many reasons, including theneed to understand and plan for fiscalimplications of retail e-commerce onlocal tax revenues.

Create Connected Learning CommunitiesSchool officials should consider thecommunity connections that can beenhanced by combining school networkdevelopment and lifelong learning tosupport regional competitiveness andother civic uses. The electronic architec-ture of the educational sector can repre-sent an important cornerstone in the pro-vision of high-bandwidth network ser-vices throughout the community. Tea-chers can exploit these new bandwidthconnections to the home to enhancetheir connection with children andparents in the community. Institutions ofhigher education can explore new tech-nology-infused partnerships with busi-nesses and students to reassert their rolein providing service to the community interms of extended training and learning.

Build Community Through LocalCommunity and Cultural Institutions Local libraries can consider how newand innovative designs can help theseinstitutions reassert their spatial andelectronic presence in the community,including providing universal access toall community members. The library has

evolved from a repository of basic printinformation to a disseminator of a com-plex assortment of print and electronicinformation, the latter requiring a digitalplanning process of its own. To deviseinnovative new electronic and physicaldigital places, this process would needto include a range of partnerships withother community resources such asmuseums, schools, and community cen-ters. These community resources canbecome important “third places” forenhancing access to digital technologyservices and resources (Oldenberg1997).

Community and cultural groups candevelop new interactive aspects of theirprograms to enhance local electroniccultural presence and community. Manymuseums have already taken the firststep toward developing a digitalconnection to their exhibitions andcollections. Less common is expandingthese networks to feature the work oflocal artists and topics of interests to artsenthusiasts. This can include taking anactive role in getting local artists repre-sented on the Internet as well as connec-ting citizens and visitors to local culturalmuseums and organizations.

Push City Hall to Offer E-Servicesand E-ForumsDigital Technologies provide a host ofopportunities for local government tomake the land-use and related policydecision process more interactive.Many local units of government now uti-lize visualization software such a geo-graphic information systems. These plat-forms, especially when combined withbulletin boards, can facilitate dialogueabout new developments, includinghigh-technology and mixed uses devel-opments. Due to the widespread growth of the Internet, online civicforums and other community networkscan now be implemented in a widevariety cities and towns.

Moreover, local governments shoulddetermine which of their services can beprovided electronically. Unfortunately, arecent review of thirty-five cities in theU.S. by the Maxwell School at SyracuseUniversity revealed that most cities havespent the last few years struggling with

Y2K instead of conducting more strate-gic planning and applications develop-ment [20]. The timing is now right toextend a range of e-services to citizens,including community news, interactiveforums, city council registration process-es, ballot information and, in someinstances, voting.

Make Fast Growth Smart Growth Local economic development authoritiesand business interests have the opportu-nity to consider those high-tech seg-ments that would complement the eco-nomic goals of the community. Newpartnerships could be explored withboth telecommunication providers andregional planning organizations tocoordinate economic growth with regio-nal land-use plans. Possible improve-ments to the “soft” infrastructure (e.g.schools, housing stock, cultural ameni-ties) as well as “hard” infrastructure(telecommunications, transportation)can be considered to enhance regionalcompetitiveness for high-tech jobs.Smart growth policy can provide positi-ve incentives for high-technology indu-stries to locate in places that not onlymake economic sense, but environ-mental sense.

There are, unfortunately, few exam-ples of major high-technology compa-nies embracing such efficient land use.While downtown areas do provideattractive places for many start-up com-panies, major high technology corpora-tions seem to prefer the campus parksettings, albeit within major metropoli-tan areas. While such developmentsprovide pedestrian-friendly environ-ments (that is, once you are there), theyappear less likely to embrace mixed-useand alternative-transportation friendlydesigns. Fortunately, a number of cor-porations such as starting to adopt amore land-use sensitive policy [21]. Amajor and exciting challenge exists tobring high-technology corporations intothe fold of the smart growth policymovement.

10 Need for Policy LeadershipThese actions are offered as sampling ofhow the general digital place design

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principles can be translated intoactions. To proceed with any of theseapplications, the vision must be squaredwith the reality of resources and oppor-tunity. The vision and application pro-vide the demands upon the system thatcitizens, businesses, schools and institu-tions bring to the technologists andinformation architects who will designour digital places consistent with ourvarious and collective desires.

While many of the key actions to crea-ting digital places reside in the hands ofconsumers, citizens and businesses,there is much that can be done in thepublic sector to facilitate innovative digi-tal place design. The overriding publicpolicy need is for leadership in creatinga cohesive framework for public andprivate investment in digital technologysystems for communities. Within thisframework, various sectorial actions – ineducational, infrastructure, and gover-nance – provide opportunities for inno-vative urban design. Local communitiesmay take action for any number of rea-sons, including telecommunications re-gulation, Internet access, and transpor-tation. While the circumstances mayvary, the need is the same: a desire fortimely, accessible, and useful digital ser-vices and facilities.

While it is true that in the many coun-tries the prevailing policy sentiment isthat of telecommunications deregula-tion, there is still a need for policy lea-dership to ensure equal access, inclu-ding supporting civic institutions in pro-viding this access. While bandwidthavailability will eventually make its wayinto most communities, the need for ste-wardship in ensuring fairness of accessremains high. For at least the short term,the markets have expressed a verystrong interest in focusing the design ofdigital places on those communities thatcan afford it. Consequently, public andprivate sectors need to cooperate in theplanning and execution of broadbandsystems. A recent example of this public-private partnership approach is theMetropolitan Chicago initiative [22].This Technology Development Planbuilds on a previous study sponsored bythe regional planning agency, andincludes a set of actions to ensure high-

bandwidth connectivity, as well as thedevelopment of parallel civic applica-tions and networks (see Fig. 3).

11 Conclusion: Wired and LivableDigital technology systems are nowbeing planned with several designobjectives in mind: reliability, scalabilityand affordability, to name a few. Theidea of digital place design is a newobjective: livability. While implicit inmany strategic telecommunicationsplanning efforts, these guidelines bringsthis quality-of-life issue to the fore. And itdoes so with special attention to therelationship between the electronic andthe physical interface.

While the flurry of electronic space(e.g. e-commerce) development makes ittempting to dismiss the physical arena,there is every reason to believe thatfunctional, enjoyable, and meaningfulplaces will continue to be valued.Indeed, ongoing research on the psy-chological impact of the Internet sug-gests that we must pay close attention tonurturing social interaction and over-coming the isolating consequences ofthe technology (Kraut, 1999). RobertPutnam concludes his influential BowlingAlone with the following recommenda-tion: “The key, in my view, is to findways in which Internet technology can

reinforce rather than supplant place-based, face to face, enduring social net-works” (Putnam, 2000) [23].

In conclusion, the need for physicalplace and human activity is not going tovanish, but will evolve within the contextof digital activities and technologies.Physical place settings can now play animportant role in integrating technology-infused activities with the range of otherplace-based interactions. Multimedialearning environments can encourageelectronic and face-to-face communica-tions. Public library-based communityaccess stations facilitate access to prin-ted and electronic information for allresidents. Innovative “telework” ar-rangements facilitate working online athome and spending more time withfamily and friends. In sum, the properphysical design can become an integralpart of deliberately crafting a set of cir-cumstances that facilitate social andcommunity connections. There is nodoubt that digital technologies willimpact our social and community rela-tions, but how well they integrate withthese relations will depend on how wellwe build our city of bits.

Thomas Horan is Executive Director of the Clare-mont Information and Technology Institute and Asso-ciate Professor, School of Information Science, Cla-remont Graduate University, Claremont, California.

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Fig. 3: Metropolitan Chicago Network.(Source: Widmayer and Greenberg, 1998)

He has authored over a dozen articles and chapterson the impacts of digital technology and telecom-munications. This article is adopted from his mostrecent book Digital Places: Building Our City of Bits(Washington, D.C. Urban Land Institute, 2000).Additional information about the book (includingan interactive forum) can be found at www.digital-places.uli.org

Notes

[1] The term digital place is also used inMichael Curry, Digital Places: Living WithGeographic Information Technologies (Lon-don: Routledge, 1998), though the referencehere is on the connection between geogra-phical information systems and geography.[2] Information on the Office of the Futurecan be found at http://www.future-at-work.org/[3] For a recent summary of new office devel-opments see M. Wallace. See Complexity ofNew Office Designs: Thinking Through YourFuture Workplace Wallace Research Group.[4] Collaborative Economics, InnovativeRegions: The Importance of Place and Net-works in the Innovative Economy, Palo Alto:CA, October 1999.[5] These case studies are summarizedthroughout Digital Places: Building our Cityof Bits (ULI, 2000); the design guidelines pre-sented here adapted from Chapter 5.[6] According to the 1998 Consumer Pre-ference Survey by the Professional BuildersAssociation, the single most requested resi-dential space was for preplanned space forhome computer, followed by kitchen upgradeand integrated great room requests.[7] Residential wiring guidelines are avail-able from a number of commercial portals,such as http://www.electronichouse.com/,http://www.electronichouse.com/, http://home-automation.org/[8] Quoted in Lisa Chadderdon, NortelSwitches Cities, Fast Company, August1998, p. 112–121.[9] Magali Sarfatti Larson, Behind the Post-modern Façade: Architectural Change in theLate Twentieth-Century America (Berkeley:University of California Press, 1993), p. 16.[10] For additional information see JointVenture, Internet Cluster Analysis (San Jose:Joint Venture), July 1999 at http://www.jointventure.org/[11] See also Douglas Schuler, New Commu-nity Networks: Wired for Change (NewYork: Addison Wesley, 1996), Stephan Gra-ham and Simon Marvin, Planning Cyber-

Cities: Integrating Telecommunications intoUrban Planning, Town Planning Review,70(1), p. 89–114, 1999. [12] Information on the PUENTE LearningCenter can be found at: http://www.puente.org/[13] Current information about public andfoundation efforts to bridge the “digital di-vide“ can be found at http://www.digitaldividenetwork.org/[14] See Dale Anne Reiss, From bricks andmortar to “clicks and bricks“: companies facechallenge of adapting real estate to eCom-merce, at http://www.ey.com/global/gcr.nsf/International/Clicks_and_Bricks_-_Real_Estate.[15] Project Information on the Digital Housecan be found at http://www.moma.org/exhibitions/un-privatehouse/project_05.html.[16] Additional information on E-tropolisEvanston can be found at http://www.evanston.lib.il.us/community/technopolis/about_bkgd_01.html[17] See also Donald Schon, Educating theReflective Practitioner, (New York: Jossey-Bass 1987), Donald Schon and Martin andRein, M. Frame Reflection: Toward the Reso-lution of Intractable Policy Controversies(New York: Basic Books, 1994).[18] An example of this home office designwould be the live-work lofts at Orenco Sta-tion, Oregon where the home offices arelocated on the ground level and face thestreet. See: www. orencostation.com [19] See http://www.evanston.lib.il.us/com-munity/technopolis/about_bkgd_01.html[20] Maxwell School, Syracuse University,Government Performance Project: Informa-tion Technology, at http://www.maxwell.syr.edu/gpp/index.htm[21] Examples would include the ComputerSciences in Austin, Amazon.com in Seattle,and Sun Microsystems in Burlington/Boston. [22] Information about the initiative can befound at www.metroplanning.org[23] Putnam, R., Bowling Alone: The Col-lapse and Revival of American Community,New York: Simon & Schuster, 2000, p. 245.

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S u s a n S . F a i n s t e i n

Inequality in Global City-Regions

Within the developed countries, business

and governmental leaders of large cities

typically aspire to reach global-city status.

Yet no convincing evidence shows that the

inhabitants of global cities and their sur-

rounding regions fare better than the resi-

dents of lesser places. Indeed “the global-

city hypothesis” argues that these metro-

polises are especially prone to extremes

of inequality (Friedmann 1986). Despite

being, in aggregate, the wealthiest areas

of their respective nations, global-city re-

gions tend to have large, dense groups of

very poor people, often living in close

juxtaposition with concentrations of the

extraordinarily wealthy. According to Sas-

sen (1991), the particular industrial and

occupational structure of global cities pro-

duces a bifurcated earnings structure that

in turn creates the outcome of the “disap-

pearing middle”. This paper shows that

global-city regions in wealthy countries do

display high levels of income inequality

(although not necessarily of class polariza-

tion), but that the explanation given by glo-

bal-city theorists in terms of earnings is not

wholly satisfactory. It further indicates that

the five wealthy global-city regions of New

York, London, Tokyo, Paris, and the Rand-

stad (Netherlands) vary in terms of the

extent of inequality. It concludes by ex-

amining the reasons for inequality in such

regions and the effects of public policy

on it.

This article is reprinted by permission of OxfordUniversity Press from “Global City-Regions: Trends,Theory, Policy”, edited by Allen J. Scott, 2001.

1 The Skewed Earnings CurveArgumentCrudely put, global-city theory makesthe following argument: Global flows ofcapital produce similar economic struc-tures in those few cities where the indus-tries that control these flows have theirhome. Such control rests preeminentlywith financial institutions, business-ser-

vices firms, and corporate headquarters(Friedmann 1986; Sassen 1991, 1994,1998); thus, the mark of a global city isits disproportionate share of financeand business services and corporateheadquarters. In Sassen’s terms, globalcities constitute “strategic sites” in whichleading-edge global functions are per-formed. Moreover, the most significantlinkages between these cities’ leadingindustries and other economic enterpris-es are international rather than national.Because the sectors of the economy per-forming global roles dominate the eco-nomic base of the affected cities, thecities display similar labor markets. Inturn, these produce similar occupationaland earnings hierarchies resulting insimilar social outcomes. In Sassen’sview, the economic structure of the glob-al city leads to social polarization, asthe leading sectors, on the one hand,employ a group of extraordinarily high-earning individuals and, on the other,create a demand for low-paid, low-skilled service workers. Global-city theo-ry implies that such cities will have simi-lar social characteristics, despite differ-ing culture, history, governmental institu-tions, or public policy. This outcome isnot just the product of a globalizedworld in which all cities increasinglylook alike, but rather of ineluctable eco-nomic forces that impose a particulareconomic and social structure on thesenodal sites.

2 The Empirical EvidenceAnalysis of the social structures of theglobal city-regions of New York, Lon-don, Tokyo, Paris, and the Randstadsupports an argument of increasinginequality, but it is much more ambigu-ous on the issues of the declining middleand of growth at the bottom. Global-citytheory, as noted above, predicts that theincome distribution in global cities willbecome increasingly polarized – i.e.,not only will the relative shares of totalincome attained by different strata ofthe population shift, but the numbers ofpeople at the top and bottom willincrease relative to the modal point inthe income distribution curve. Testingthis hypothesis, however, is a complicat-ed proposition. First, there is the ques-

tion of what to measure: earnings,income (of individuals, families, orhouseholds), occupation. Global-citytheory is based on an argument con-cerning earnings – that the types ofindustries which cluster in global citiesdisproportionately hire high- and low-wage workers. But much of the evidencethat has been used to support it consistsof household income data rather thanearnings data. Second, measures ofincome distribution only take intoaccount income that is realized in anyparticular year as a result of earnings,transfers, dividends, and interest. Thus,unrealized capital gains are not includ-ed, even though in the last twenty yearsa small group of people has becomeenormously richer as a consequence ofsoaring growth in equity markets. Thefact that these gains have not beencashed out does not prevent them frombeing used as collateral for loans or dif-ferentiate them from earnings that havebeen used to buy equities.

What is clear is that incomes withinthe five city-regions are becoming moreunequal as the upper strata receive anincreasingly large share of earnings. Inall five regions most of the cause ofgrowing inequality is very large increas-es in both individual earnings andhousehold incomes at the top (if unreal-ized capital gains were included, theskew would be even greater). To put thisanother way, only a small proportion ofhouseholds is profiting very much fromthe growth in aggregate income thathas occurred in these regions over thelast twenty years. The argument of thedisappearing middle does not seem tohold up except in the sense that theshares of all income quintiles are declin-ing relative to the top. In New York,Tokyo, and the Randstad, where therehas been a steady outmigration of mid-dle-class families to the suburbs, thisstatement applies more to the metropoli-tan region as a whole than to the centralcities.

Although inequality increased in allfive global city-regions, the extent of theincrease, and especially the situation ofthose at the bottom, varies. The contrastis most marked between New York Cityand the Randstad. As Table 1 shows, in

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both cases the relative share of the bot-tom diminished during the last twodecades, while the proportion ofincome captured by the top quintilegrew. In New York, however, the bottomquintile lost more than half its share,and the top 20 percent gained 25 per-cent; the comparable figures for theRandstad were about a 10 percent lossfor the bottom and approximately 5 per-cent increase for the top. Moreover, the1997 share of the Randstad's bottomquintile is 2.7 times that of New YorkCity’s.

A brief individual look at each city-region permits a better picture of theirsocial structure.

3 The City-Regions3.1 New YorkCharacterizations of the income struc-ture of New York depend on whichyears one chooses to analyze. Duringthe 1980s the trend of declining medianincome that had characterized the pre-vious decade in the city was reversed.According to Mollenkopf (1997), realmedian household income grew morethan 28 percent compared to a nationalrate of 6.5 percent. The total realincome of the bottom decile fell, but allother deciles gained, with the gainsincreasing as one went up the incomescale. The principal reason for incomegains was the upward movement ofearnings in different economic sectors:health, education, and social serviceemployment produced improvedincomes in the middle ranks, whilefinance and business service earningspushed up the top. Only the bottomdecile had no increase in labor force

participation. Most importantly the bot-tom suffered from a decline in the realvalue of retirement benefits and welfarepayments. Thus, loss of income at thebottom resulted from social exclusionand the retrenchment of the welfarestate, not globalization and downgrad-ed jobs.

A more recent study of the New Yorkregion (New York City Council 1997:47–48) shows general improvementduring the 1980s but reversal in the1990s. In the period 1977 through1989, poor households increased innumber due to overall populationgrowth, but they decreased as a pro-portion of total households. At the sametime upper income households in-creased numerically as well as in therelative share of total income theyreceived. The size of the middle class,defined in relation to a middle-classstandard of living, also increased.Between 1989 and 1996, however, aperiod of sharp recession and slowrecovery, almost all gains went to theupper income group, resulting in anaggravation of regional inequality anda hollowing out of the middle, especial-ly in the city (New York City Council1997: 13–14). (Manhattan, neverthe-less, retained a dominant position with-in the region – income losses in NewYork City were almost entirely in the fourouter boroughs of Queens, the Bronx,Brooklyn, and Staten Island [Hughesand Seneca 1993: 21].) The result wasthat, in 1977, 41 percent of the city’spopulation was classified as middle orupper class (based on standard of liv-ing); 48 percent were at this level in1989; and in 1996 the figures had sunkback to the total of 1977 (but with a

larger proportion classified as upperclass). The explanation for this findingwas the failure of the city to regain allthe jobs it had lost during the recession.Since 1996, however, the regionallabor market has improved substantiallyas both employment and wages haveincreased; improvement was especiallysharp during 1998 (Crain’s New YorkBusiness, 5–11 July 1999: 12). By 1999all lost jobs had been regained, andunlike in the earlier period the cityshared equally with its suburban areasin job growth (Port Authority 1999: 2). Itis therefore likely that the situation ofthose at the bottom has improved in thelast year, although income data are notyet available to allow a firm conclusion.

3.2 LondonThe massive increase in income inequal-ity that occurred in London during theperiod 1979–93 resulted almost whollyfrom increases in earnings at the toprather than loss at the bottom of theincome distribution. Within London theshare of the top income decileincreased from 26 percent to 33 per-cent, as compared to Great Britain as awhole, where the shift was from 25 per-cent to 31 percent. Hamnett (1997)argues that even while the very top wasincreasing its share, there was anupward socioeconomic shift wherebythe number and proportion of profes-sional, managerial, and technical work-ers have been increasing, while thenumber and proportion of manual work-ers have been falling dramatically. Evenwithin the service sector there has beena decline in clerical and blue-collaroccupations, contravening the argumentthat globalization increases the demandfor unskilled service workers. Hamnettfinds that between 1979 and 1993 thenumber of people with a high standardof living (i.e., earning an amount thatwould have put them in the top 25 per-cent of earners in 1979, adjusted forinflation) had increased by fifteen times.Moreover, this growth was substantiallygreater for London than for Britain as awhole.

Hamnett finds more evidence forpolarization when examining house-hold income rather than earnings, as a

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1979 1981 1997New York City Randstad New York City Randstad(%) (%) (%) (%)

Share of bottom20% 4.9 7.0 2.3 6.2Share of middle60% 50.5 55.6 41.6 54.6Share of top20% 44.6 37.4 56.1 39.2

Notes:Figures for New York are families with children; figures for the Randstad are house-holds.New York: Data are combined for 3-year periods, 1977–79 and 1995–97.

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Fig. 1: Income Distribution: New York Cityand the Randstad

consequence of including the unem-ployed and of looking at householdsrather than individuals. He thereforeconcludes, as did Mollenkopf for NewYork, that the cause of increased pover-ty at the bottom is exclusion from thelabor force not globalization.

3.3 TokyoCentral Tokyo displays strong evidenceof polarization, although the Tokyoregion does not show the same trend.Within central Tokyo there has beengrowth in both the top and bottom occu-pations within fast-growing industries; atthe same time middle-level clerical andmanufacturing jobs are disappearing.Thus, according to Sonobe andMachimura (1997), social polarizationis more significant than professionaliza-tion in describing socioeconomicchanges in the last decade. Neverthe-less, overall income distribution remainsless skewed in central Tokyo than in thecore areas of the New York, London, orParis regions.

Sonobe and Machimura relate trendsin earnings and income distributions tothe effect of the 1986–91 bubble econ-omy. During that period income inequal-ity grew both inside Tokyo and betweenTokyo and the rest of the nation; afterthe bubble burst, the reverse occurredas a result of losses at the top. Occupa-tional polarization, however, has con-tinued in the aftermath of the period ofexcessive speculation. Foreign workerswho immigrated during the expansion-ary time remain in menial jobs withinthe service sector, and homelessnesshas emerged.

3.4 ParisParis has also seen occupational restruc-turing but in ways somewhat differentfrom that experienced in New York,Tokyo, and London. As elsewhere therehas been a decline in the stable workingclass as a result of economic restructur-ing but not directly as a consequence ofglobalization. Earnings have increasedfor all but the lowest decile of house-holds, with the strongest growth at thetop; again, as in the other cities, thehousehold income distribution, whichincludes the unemployed, is more

unequal than the earnings distribution.Although some industries associatedwith globalization have increased theirsize, as in Tokyo upper-level occupa-tions have not expanded. Thus, Prete-ceille (1997) does not find in Paris theprofessionalization of the workforce thatHamnett discovered in London. Prete-ceille finds that the most important rea-son for income growth at the top resultsfrom the return on assets. Nevertheless,the range of salary inequality has alsoincreased; the lowest level has receiveda decreasing share but stable wages,while the top has made disproportion-ate gains. Unexpectedly, within the con-text of both globalization and regulationtheory, the size of the public sector hasincreased. There has been a limited butnoticeable enlargement of intermediategroups and increased stability of theirshare. Opposite to the other fourregions, salary inequality has increasedmore quickly outside the core area ofthe Ile-de-France than within it.

3.5 The RandstadThe Randstad, a conurbation of nearlyseven million people that includes thecities of Amsterdam, Rotterdam, theHague, and Utrecht and their surround-ing suburbs, is smaller than the otherglobal city-regions discussed here, lacksa primate city, and is not a major site forheadquarters of multinational firms. It isless dependent on finance than the oth-ers, although like them it has a largeand rapidly growing business servicessector. Its significance as a global cen-ter depends on its key role as a transitpoint; the port of Rotterdam and Amster-dam’s Schiphol Airport are the biggesttransshipping points in continentalEurope, and they have spawned ahuge, trade-dependent commercial sec-tor. The Randstad is included in thisanalysis because it points to the impor-tance of policy mediation in affectingsocial outcomes, thereby making prob-lematic the determinism of global-citytheory. It contrasts with the other fourregions by being more planned, moreenvironmentally sensitive, and moreegalitarian (Table 1). Moreover, in thewords of the Economist (1995: 43), it“combine[s] Germanic efficiency with

creative individualism.” The Randstad isthus of particular interest because itpoints to the extent to which nationalgovernmental policy can counter globaleconomic imperatives.

Like the other global city-regions, theRandstad endured severe loss of manu-facturing jobs and above-averagegrowth in producers services during the1970s and 1980s (Atzema and deSmidt 1992). Changes in the workforceparalleled the London pattern, with atrend toward increasing professional-ization during the 1980s. Within bothservice and manufacturing industries,the categories of technical and execu-tive personnel grew rapidly, whileunskilled work diminished. Atzema andde Smidt argue that economic restructur-ing proceeded more smoothly in theRandstad than in U.S. and British cities,without causing such enormous losses ofjobs and income as occurred in thoseplaces; nevertheless, a 14 percent aver-age level of unemployment within thebig Dutch cities during the 1980s point-ed to considerable economic hardship.

The central Dutch state provides ahigh level of support for the poor of theNetherlands, who are primarily clus-tered in the Randstad’s four cities.According to Kloosterman and Lambooy(1992: 127), “the Netherlands hasdeveloped a unique model: a highdegree of centralization of tax collec-tion and social contributions combinedwith a high degree of decentralizationof expenditure on welfare.” High directsubsidy to individuals combines withlarge governmental supplyside subven-tions to support the provision of hous-ing, transport, medical services, andeducation. Consequently the cost of liv-ing for those on low incomes is substan-tially less than is the case in other coun-tries, a fact that is not revealed byincome distribution data. Moreover, theoverall Dutch unemployment rate, whichexceeded 10 percent at the time Atze-ma and de Smidt performed their analy-sis, dropped to 5 percent in 1998 (Sta-tistics Netherlands 1999) and 3 percentin 1999 (information supplied byNetherlands Central Bureau of Statis-tics). We can therefore expect that theduality of the Randstad’s urban centers,

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resulting mainly from unemploymentrather than low wages, has substantiallydiminished.

4 Common patterns, dissimilarities,and causal factorsThe five regions are most alike in con-taining a very wealthy segment of theirnations’ population and supporting theeconomic and cultural institutions thatsustain this group. Their economic basesare similar but by no means identical,and the similarities are only partly aconsequence of globalization. NewYork and London have the strongestresemblance to each other of the five ineconomic structure, but they differ insocial composition, with New York hav-ing a population with much larger racialand ethnic minorities and London hav-ing seen a greater professionalizationof its labor force. At the end of thedecade, Tokyo and Paris seemed to bediverging from the trajectory of the oth-er three regions, largely as a result ofchanges in the economic position oftheir respective nation-states, which arethemselves the consequence of bothglobal and internal factors. Japan con-tinued to be in recession, and Francehas had only a limited recovery from therecession of the early 1990s – Japanhad rising unemployment and sluggishgrowth, while France had failed todiminish high unemployment despitepositive economic growth. In contrast,the United States, the United Kingdom,and the Netherlands were all sustainingboth robust rates of economic growthand diminishing unemployment. All fiveregions had seen increasing incomeinequality, but polarization was not themost accurate description of this phe-nomenon in that, as a term, it failed tocapture the improving position of thelargest proportion of the middle mass.

Global-city theory associates thewidening gap between the (shrinking)middle and the (growing) bottom of theincome distribution with the demand byupper-income people for the services ofcasual, very poorly paid workers andthe resurgence of sweatshop manufac-turing using immigrant labor. The stud-ies referred to here, however, do notsupport this argument but rather show

that exclusion from the labor force is theprincipal cause of poverty, rather than alarge increase in the number of workingpoor. Moreover, the severity of povertyis largely a consequence of public poli-cy. As is reflected in Table 1, the leastsupport for the indigent is in New Yorkand the most in the Randstad. Thegrowth in income of high-end house-holds, as well as arising from individualearnings and equity market gains,reflects the presence of women in theupper reaches of the workforce, makingpossible the existence of families orhousemates with two high-earning indi-viduals. Couples where one partner isan investment banker and another a cor-porate lawyer bring in a total incomedouble that which once supported awell-to-do family dependent on a malebreadwinner.

If labor force exclusion is the principalimpetus causing downward pressure onincomes, and returns from financial mar-kets a main cause of growth in wealth,then we can expect income distributionto respond to cyclical economicchanges. This makes comparisons of theregions quite difficult if their businesscycles are not synchronous. During the1980s boom it appeared as if there wasa single business cycle that operated inall these regions simultaneously, but inthe 1990s their courses have diverged.The studies that focused on global citiesduring the 1980s boom found increas-ing inequality in all of them and con-cluded that trends in income distributionwere common to all global cities. Morerefined analysis, however, shows a num-ber of cross-cutting forces that makegeneralizations about social outcomesextremely complicated.

First, the particular sectoral composi-tion of the region affects its response toeconomic forces. During the 1970s and1980s, workers in American and Euro-pean cities suffered severely from loss ofjobs in manufacturing, while Japaneseworkers did not. In the 1990s, the NewYork, London, and Randstad regions,which had already lost a substantialproportion of their manufacturing jobs,were fairly immune to downturns in theproduction of manufactured goods. Incontrast, Tokyo and, to a lesser extent,

Paris, which had until recently remainedmajor manufacturing centers, continuedto be particularly susceptible. Second,geographic location matters. The NewYork region is currently benefiting fromits location within the expanding Ameri-can market, while the Tokyo region issuffering from being within the AsianPacific zone, still emerging from thesharp recession of the last several years.Third, governmental policy considerablyaffects the situation of people in the bot-tom deciles of the income curve.

4.1 Globalization andGovernmental PolicyGlobal-city theory considers governmen-tal policy as a response to global eco-nomic pressures. In this light, theincreasing deregulation of financialmarkets and privatization of industrythat occurred in the five regions can beviewed as the consequence of globalforces. And, in turn, that deregulationand marketization have stimulated thegrowth of the financial services andinternational-trade-related sectors thatare the leading edge of the economiesof the global cities. Deregulation oflabor markets can similarly be viewedas a response to international pressure(and also to ideology spread throughinternational channels). The effects ofthese moves toward freer markets onincome distribution and job security cantherefore be attributed to globalization.But we also see that the extent of nation-al state withdrawal from intervention inthe economy varies among the fiveregions with differing consequences forindustrial structure, labor markets, andincome and earnings distributions. Fur-thermore, there is a question of thedirection of causality. Does (national)governmental policy create the condi-tions for the development of globalcities? Or do global forces cause gov-ernments to act as they do? And, is thegrowth initially stimulated by deregula-tion primarily speculative and part of alonger term destabilization that will ulti-mately result in increased economicvolatility and insecurity? The greatdependence of global city-regions oninternational financial flows makes themparticularly susceptible to fluctuations in

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the increasingly volatile global financialsystem.

The policies that matter the most forthe economic situation of global-city res-idents are made by their national gov-ernments and have to do with securitiesregulation, interest rate levels, andlabor-market restrictions. The greaterincome equality of Tokyo and the Rand-stad and the better situation of groups atthe bottom in Paris than in New York orLondon indicate that ideology and gov-ernmental policy mediate tendenciestoward the worsening of poverty. Nev-ertheless, policymakers within the fiveregions have deliberately embarked oncourses that have been given the name“global-cities strategy.” By this is meantsubsidies and loosened land-use regula-tion to encourage office developmentand intensive place marketing to inter-national business, especially financialand producers services firms.

Is there a usefulness in adopting sucha program? Tokyo has lately retreatedfrom its global-cities strategy and itsgovernment is now emphasizing qualityof life. Policymakers in the otherregions, however, continue to empha-size global-city functions. London andParis have mounted a number of pro-jects aimed at increasing their culturalprominence and improving infrastruc-ture for the conduct of business. NewYork during the 1980s was stronglycommitted to development projects thatenhanced the role of finance and busi-ness services in the city’s economy,while in the 1990s the main emphasishas switched to tourism and entertain-ment. In the Randstad considerable rhetoric has emphasized the global-cityideal, and massive infrastructure invest-ment has aimed at improving the area'simportance in international shippingand communication.

Emphasis on global-city status meansa reinforcement of the tendencies to-ward dependence on internationalfinance rather than an attempt to coun-terbalance them. To the extent thatbeing a global city results in increasedinstability and income inequality, aglobal-cities strategy may worsen condi-tions for those worst off, although, as isdiscussed below, globalization is a less

important factor than some others forthis sector of the population. As theParis and Randstad cases show, how-ever, a global-city strategy can be com-bined with a redistributional one. More-over, even in New York and London,where inequality has increased substan-tially, global-city strategy contributed torising incomes for most of the popula-tion, thereby benefiting far more peoplethan just the very highest earners, eventhough the latter group gained the most.

The four-region comparison of NewYork, London, Tokyo, and Paris foundthat the first two of these regions sawa considerably greater increase in in-equality and worsening of the situationof those at the bottom than in the lattertwo. Adding the Randstad to the analy-sis reveals even greater variation.Despite the small size of the Dutch state,it demonstrates the possibility of over-coming global ideological pressures infavor of the dismantling of the welfarestate. During the nineties the Dutch havemanaged simultaneously to stimulateeconomic growth, reduce unemploy-ment, protect sectors of the economyfrom full-scale marketization, and main-tain the standard of living of those at thebottom through welfare state policies(Terhorst and van der Ven 1998,Fainstein 1997).

4.2 Immigration, Race, and EthnicityIn all five regions there is a correlationbetween low income and membershipin marginal ethnic or racial groups. Oneaspect of the global character of theseregions is that, to a considerablygreater extent than other parts of theirnations, they have been a destinationfor immigrants. Nevertheless, there isnot a simple relationship between theexistence of large foreign-born popula-tions and inequality. The five regions dif-fer considerably in their level ofracial/ethnic difference, the amount ofimmigration they have sustained, thelength of time that foreign-born residentshave resided within them, and the abili-ty of immigrant groups to improve theireconomic situation. New York hasreceived by far the largest number ofimmigrants both absolutely and propor-tionally of the five regions, and it con-

tinues to be a major recipient. On thewhole, foreign-born residents who havelived in the region have done quite well(Waldinger 1996). In New York race ishighly correlated with income, yet with-in the black population West Indianimmigrants fare better than AfricanAmericans. In London and the Randstadethnicity is strongly associated with lowincome, with East Indians in London andTurks and Moroccans in the Randstadbeing relatively poorly educated andhaving a high unemployment rate(although immigrants from the formerDutch colonies of Indonesia and Suri-nam, with greater facility in Dutch andhigher educational levels, have faredbetter). In Paris changes in income dis-tribution are not attributable to immigra-tion. The rate of immigration hasremained more or less stable, with thetotal foreign-born population increasingby 11 percent from 1982 to 1990, arate that has changed little in the pastseveral decades (Preteceille 1997). Onthe whole, immigrants to France havenot retained their ethnic identity asstrongly as their American counterparts,although this is perhaps changing.There has, however, been an increasein the level of ethnic spatial segregation.Although the Tokyo metropolitan areahad a rise in immigration during the1980s, its level of immigration hasalways been quite low in comparison tothe other four regions. Its current eco-nomic troubles have discouragedincreases in immigration, and foreign-ers living in Japan have been the groupmost severely affected by rising unem-ployment.

4.3 Linkages between GlobalCity-Region Status and InequalityThere do appear to be some significantlinks between global-city status andinequality. First, as described above,global city-regions encompass particu-larly high-earning individuals resultingin an upward skew in the income distri-bution curve. The second correlation isa spatial one: the high cost of living inthe core areas of these global-city-regions either forces low-income peopleinto unaffordable housing at the centeror pushes them, along with industries

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not associated with the global economy,to the periphery. (The Randstad is large-ly an exception, as generous rent subsi-dies and a large stock of social housinghave mainly stabilized central city hous-ing occupancy, despite some gentrifica-tion.) To the extent that they contribute toa spatial mismatch that reinforces labor-market exclusion, global-city character-istics may then be an indirect cause ofincome inequality. Third, those globalcities whose fortunes are particularlytied to financial markets are supersensi-tive to swings in those markets, with theconsequence of serious instability in thelivelihoods of their residents. Althoughglobalization is not the direct cause ofpolarization in Tokyo, its connection tothe speculative frenzy of the 1980s andsubsequent bursting of the bubblemakes it an indirect determinant. Thewell-to-do, of course, are also vulnera-ble to loss of jobs and income, but theirsuperior asset position and educationalcredentials insulate them from theextreme insecurity that affects the bot-tom strata; consequently their long-termprospects of emerging from the down-swing relatively intact are much higher.

The nation-state continues to matter.Peter Taylor (1995), expressing a viewpopular among global-city theorists,asserts that “cities are replacing statesin the construction of social identities.Hence, alongside the erosion of nation-al economy we can glimpse the erosionof nation-state.” The evidence from thestudy of global city-regions is highlyambiguous on this point. Although inter-national forces clearly do shape the eco-nomic possibilities open to any region,national policy mediates the impact ofthose forces in ways that strongly affectthe life chances of urban residents. And,from this perspective, the nation is farmore potent that the city-region. Nation-al governments may not be able toaffect the global economy, but they canshield their citizens from the most perni-cious effects of that economy. Withoutsuch an effort occurring at the nationallevel, local governments are largelyhelpless. As the Randstad illustrates, acombination of national initiative andlocal commitment can provide the basisfor a region that both enjoys economic

growth and sustains the well-being ofthe poorer section of the population.

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A r m i n R ü c k e r, K l a u s R . K u n z m a n n u n d B r u n o H e i n z B r ö d n e r

Digitale Informations- und Kommunikationsnetzefür eine demokratische Stadtentwicklung

Information and communication deficits

among local governments and between

public and private stakeholders, as well as

society at large, are one of the reasons

why governing urban regions throughout

Europe has become more and more diffi-

cult. While the Internet is widely used for

business, research, and global communica-

tion, its role in urban governance is still

marginal. Now, at the beginning of the

21st century, most German cities have their

own marketing website and many are in

the process of establishing net-based

administrative services for their residents.

However, only a few cities have initiated

virtual dialogues over the Net, in order to

encourage citizens to actively participate in

local development processes. It seems that

a more pro-active use of the new technolo-

gy is hindered, among other reasons, by

the hesitance or lack of inertia on the part

of local governments to provide the requi-

red structures and recruit qualified staff for

managing local communication and parti-

cipation processes. The paper gives ten

recommendations on how the Internet can

be used for the democratic urban gover-

nance of city regions.

Stadtregionen sind zu den Schlüsselräu-men der wirtschaftlichen und gesell-schaftlichen Entwicklung in Europageworden. Sie sind es, die im interna-tionalen Wettbewerb stehen. Sie sichernArbeitsplätze, geben den Bewohnerin-nen und Bewohnern den regionalenHalt, den sie in Zeiten zunehmenderGlobalisierung suchen, und sie sind fürviele Bürgerinnen und Bürger diejenigenOrte, an denen sie sich bilden undunterhalten können. Doch die Stadtre-gionen verändern sich in der Folge derweltweiten Verbreitung neuer Informa-tions- und Kommunikationstechnologien.Sie wachsen immer weiter in ihr Hinter-land hinein und leiden unter Verkehrs-problemen, sie verlieren Landschaft und

Lebensqualität. Ihre soziale Struktur istimmer weniger ausgewogen und räumli-che Probleme und Konflikte nehmenständig zu, weil der öffentlichen Handdie Mittel fehlen. Die planvolle Steue-rung der Raumentwicklung der Stadtre-gionen wird immer schwieriger, unddies aus vielerlei Gründen:• In der Folge der weltweiten politi-schen Bemühungen, staatliches Handelnzu deregulieren und zu privatisieren,verliert der öffentliche Sektor immermehr die Legitimation, in Marktprozesseeinzugreifen, selbst wenn dadurch lang-fristige negative Folgen für die Gesell-schaft nicht auszuschliessen sind. Deröffentliche Sektor, als der massgeblicheverantwortliche Akteur, wird immermehr auf wenige Kontrollaufgabenbeschränkt. Neue halb-öffentliche undprivate Institutionen übernehmen zuneh-mend all die Aufgaben, die nicht perGesetz von den Kommunen übernom-men werden müssen. Die Zahl derAkteure in der Stadtregion wächst konti-nuierlich. Ohne partnerschaftlicheZusammenarbeit lassen sich Projekteund Initiativen fast nicht mehr verwirk-lichen.• Der Wettbewerb zwischen Kernstäd-ten und Gemeinden in einem sich stän-dig ausdehnenden Umland um steuer-zahlende Haushalte und Unternehmenhat in Zeiten knapper Kassen derartzugenommen, dass gemeinsames Han-deln in der Region immer schwierigerwird. Die Konflikte um Flughafenaus-bau, Verbrauchermärkte und Logistik-zentren auf der grünen Wiese sind hef-tig und langwierig. Sie verschleissenPlaner und Journalisten, ebenso wie Bür-germeister, Abgeordnete und Sprechervon Bürgerinitiativen. Und ohne Mode-ration sind sie meist gar nicht mehr zubewältigen. Die zunehmende Segmen-tierung von Interessen macht es immerschwieriger, gemeinsame Leitbilder zuformulieren und zu verfolgen.• Koordinations- und Abstimmungser-fordernisse werden auf immer mehrArbeitskreise und runde Tische dele-giert, die sich bemühen, in langwieri-gen Kommunikationsprozessen, Infor-mationen auszutauschen, sowie Vertrau-en auf- und gegenseitiges Misstrauenabzubauen. Der Zeitaufwand dafür ist

erheblich. Entscheidungsprozesse wer-den dadurch in der Regel nicht abge-kürzt, sondern verlängert.• Die Erfahrungen mit partizipativenEntscheidungsprozessen in der Stadtpo-litik sind sehr widersprüchlich. Es gibtsehr positive Mitwirkungserfahrungenbei Agenda-21-Prozessen und im bür-gerschaftlichen Widerstand gegen frag-würdige Infrastruktur- und Prestigeobjek-te. Es gibt aber auch Erfahrungen, nachdenen Bürger nur sehr geringes Interes-se haben, an Entscheidungen mitzuwir-ken, weil sie politikmüde sind, kein Ver-trauen mehr in die Politik haben oderweil sie sich von Prozessmanagernmanipuliert fühlen. Hinzu kommt, dassPartizipationsprozesse in der Regel innicht unerheblichem Masse interessen-geleitet, personenbezogen und zeitab-hängig sind.• Aus inhaltlichen Gründen gestaltetsich die Abstimmung der Politik in Stadt-regionen immer schwieriger, weil diefachlichen Anforderungen an den Ein-zelnen steigen, weil kompetenter Sach-verstand allein oft nicht mehr ausreichtund Expertenwissen immer speziellerwird. Auch gehen Expertenmeinungenoft weit auseinander. Hinzu kommt,dass der öffentliche Sektor aus finan-ziellen und arbeitsrechtlichen Gründenimmer weniger in der Lage ist, qualifi-ziertes Personal zu binden bzw. neu ein-zustellen, und er kann dies schon garnicht projektbezogen, d.h. auf Zeit tun.So veraltet das Fachwissen in denRathäusern tendenziell, und die Kreati-vität fällt nicht selten dem politischenKalkül zum Opfer.• Dies alles geschieht in einer Zeit, inder das für Entscheidungsprozesse derRaumentwicklung verfügbare Wissenexponentiell ansteigt. Die Fülle anschnell zugänglichen Informationenmacht es aber immer schwieriger, diesezu absorbieren, zu bewerten und wich-tige von unwichtigen Informationen zuunterscheiden. Nicht selten werdendann Entscheidungen auf der Grundla-ge von einigen wenigen Informationenspontan getroffen, weil zu viele Informa-tionen nicht mehr rational verarbeitetwerden können.

Solche Schwierigkeiten und Problemeder Steuerung der Raumentwicklung in

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Stadtregionen müssen, so wie sie sind,zur Kenntnis genommen werden. Sielassen sich weder vermeiden noch gibtes Patentrezepte, sie zu lösen. Der Wegzurück in eine Politikwelt, die mit starkerHand umfassende Regeln zur Nutzungdes Raumes festlegt, und durch Geset-ze, Kontrollinstanzen und eigene Staats-tätigkeit dafür sorgt, dass diese Regelneingehalten werden, ist unrealistisch.Die liberalisierte Raumentwicklung istkeine akzeptable Alternative. Was alsotun?

1. Information, Kommunikation undPartizipation durch digitale NetzeAls sich das Internet vor ein paar Jahrenals neues Informations- und Kommunika-tionsmedium etablierte, wurde im Schat-ten der allgemeinen Euphorie um e-com-merce und new economy auch der zivil-gesellschaftliche, demokratische undstadtentwicklungspolitische Nutzen neu-er Kommunikationstechnologien disku-tiert (Barber 1998, Bryan & Tsagarou-sianou et al. 1998, Castells 1996, Gra-ham & Marvin 1996, High-Level-Group-Of-Experts 1997, Leggewie 1996). Esbestand die Hoffnung, dass bessere undaktuellere Informationen für die Ent-scheidungsfindung verfügbar würden,dass virtuelle Foren auf kommunalerEbene eine zeitunabhängige Partizipa-tion und neue kritische Diskurse möglichmachen könnten, dass administrativeund machtpolitische Grenzen zu über-winden sind, dass Abstimmungsprozes-se kürzer und Entscheidungen rationalerwürden. Schon vor der massenhaftenVerbreitung des Internets existiertenelektronische Diskussionsforen mit politi-schen Inhalten, deren Beiträge noch perDatenfernübertragung von Modem zuModem versandt wurden. Als Beispielsei hier ComLink als deutscher Ablegerdes weltweit tätigen Netzwerks Associa-tion for Progressive Communications(APC) genannt, das mit seinem Netz-werk Bürgerinitiativen, Friedens-, Um-welt- und Menschenrechts-Organisatio-nen in der ganzen Welt verbindet(http://www.comlink.org).

Das neue leistungsfähigere undschnellere digitale Netz hat gegenüber

herkömmlichen Medien bedeutendeVorteile: die Kommunikation ist schnell,sie kann zeit- und ortsunabhängig statt-finden, sie ist bequem und vor allemintegriert sie verschiedene multimedialeDienste auf einer Plattform. Im Internetplatzierte Beiträge werden grundsätz-lich unabhängig von Äusserlichkeitenbewertet. Jede Bürgerin und jeder Bür-ger kann alle verfügbaren Informations-quellen nutzen, da die im Netz zugäng-lichen Informationen alle auf demselben«Protokoll» basieren. Die Anwendungenim Bereich politischer Kommunikationund Partizipation, die auf dem Internetaufbauen, sind als Schlagworte be-kannt: e-democracy, e-voting, e-agora,e-lection, e-what-so-ever.

Diese demokratisch motivierten An-wendungen lassen sich grob drei Kate-gorien zuordnen: Information, Kommu-nikation und Partizipation (Rücker &Brödner 1999).• Information: Die Chancen des neuenMediums liegen vor allem darin, dasspolitische Akteure mit besseren Informa-tionsgrundlagen Entscheidungsprozessetransparenter machen, Informationsdefi-zite abbauen und Komplexität (oft als«Sachzwänge» artikuliert) reduzieren.Solche Informationen «von oben» wer-den durch Informationen «von unten»ergänzt, die auf politische Missständeaufmerksam machen, aber auch Ideenund Initiativen von nichtstaatlichenOrganisationen und Bürgerinnen undBürgern einbringen.• Kommunikation: Der kommunikativeCharakter des Internets zeigt sich in denForen (Usenet News oder Web-Foren),Diskussionslisten (e-mail Rundschrei-ben), Chats («Live-Diskussionen») undnatürlich in der elektronischen Post (e-mail). Foren setzen mehr auf den Aus-tausch von Meinungen, auf deliberationals auf die blosse Information. Sie ver-netzen Bürgerinnen und Bürger mit glei-chen oder ähnlichen politischen Anlie-gen. • Partizipation: Die dritte Kategorie«Partizipation» wird oft mit elektroni-scher Abstimmung gleichgesetzt. Elekt-ronisch unterstützte Partizipation istaber weit mehr als nur direkte Demokra-tie in Form einer «Abstimmung per Fern-bedienung». Das Ideal einer digitalen

Partizipation umfasst eine beratendeund diskussionsbegleitende Beteiligunginteressierter Bürgerinnen und Bürger anpolitischen Prozessen über das Netzvon der Planungsidee bis zur Planungs-ausführung. Die neuen Medien stelleneine sinnvolle Ergänzung zu herkömm-lichen Formen der Partizipation (z.B.Versammlungen) dar, sie ersetzen diesejedoch nicht.

Die Potenziale des Internets sindimmens. Doch hält die Praxis wirklich,was die Theorie dieser neuen e-democ-racy verspricht? In welchem Umfangwird das Internet als politisch-planeri-sche Aktionsplattform heute schongenutzt? Auch wenn die von einigenerhofften urdemokratischen Zuständeeiner neuen digitalen Agora nach demVorbild des antiken Athens noch nichteingetreten sind (Rheingold 1993, Mit-chell 1995), gibt es vereinzelt schonerste Anzeichen, dass das Internet auchals politisches Medium wahrgenommenwird. Bei den Präsidentschaftsvorwah-len 2000 in den USA wurden beispiels-weise auch elektronische Abstimmun-gen erprobt. Der Wahlkampf wargekennzeichnet von einer Informations-schlacht der beiden Kandidaten, in derdas World-Wide-Web eine vielbesuchteund wichtige Informationsquelle füramerikanische Wähler war. Debatten-beiträge vieler Bürgerinnen und Bürgerüberschwemmten die Mailboxen derZeitungsredaktionen. Weltweit habenAktionen bewiesen, dass das Internetals politische Plattform auch «von unten»funktioniert. Die Zapatista-Bewegung inMexiko beispielsweise hat mithilfe desInternets weltweit auf sich aufmerksammachen können. Die Aktion gegenLandminen hätte wohl ohne ihre bei-spiellose Internet-Kampagne nicht denNobelpreis erhalten, und die Internet-Vernetzung der NGOs im Zuge desWTO-Treffens in Seattle oder des WorldEconomic Forums in Davos hat erst diekritischen Kräfte für weltweit vernetzteund organisierte Demonstrationen mög-lich gemacht. Das Internet spielt alsozunehmend eine bedeutende Rolle impolitischen Gestaltungsprozess. Dochkann es seine Vorteile auch bei lokalpo-litischen, planerischen und Stadtent-wicklungsfragen ausspielen? Von lokal-

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politischen Aktionen ist erst wenigbekannt. Mangelt es an «kritischer Mas-se» bei Initiativen «von unten», sind vie-le Bürgerinnen und Bürger partizipa-tionsmüde oder nutzen sie das Internetvor allem für Infotainment, Entertainmentund zum ladenschlussfreien Einkaufen?Oder ist das Interesse der Verantwort-lichen in Politik und planender Verwal-tung gering, demokratische Prozessewieder zu beleben? Das Publizieren vonanschaulich multimedial aufbereitetenPlanungs- und Bauvorhaben böte sichfür eine bessere Verständigung zwi-schen Politik und Bevölkerung geradezuan. Wie sieht die vielgepriesene elektro-nische Demokratie und lokale Interak-tion in den deutschen Städten aus? Wieist das Internet heute in die beteiligungs-orientierte Raumplanung und Stadtent-wicklungspolitik vor Ort eingebunden?

Mitte der neunziger Jahre begannenerste mutige und fortschrittliche Stadtver-waltungen Informationen über ihre Städ-te im World Wide Web zu veröffent-lichen. Blieb es zu Beginn bei rein tou-ristischen Informationen und dienten dieersten Stadtinformationssysteme fastausschliesslich den Zielen des Stadtmar-ketings, sieht das Bild der deutschenStädte im Internet mittlerweile andersaus: eine Vielzahl von Möglichkeitengestattet es Stadtbewohnerinnen und -bewohnern und Interessierten, sich einBild über die Stadt zu machen. Nebeneinfachen Verwaltungsinformationen,Hilfen bei Antragsstellungen, kulturellenund städtischen Nachrichten sowieBibliothekszugängen nehmen auch dieInteraktionsmöglichkeiten in Form her-unterladbarer Formulare (z.B. KfZ-Ummeldungen, Anträge auf Reisepässe)zu. In der Stadt Bremen beispielsweisesind mittlerweile rechtsverbindlicheTransaktionen mit der Stadtverwaltungmittels «digitaler Signatur» (vergleich-bar eines elektronischen Personal-ausweises) möglich. Bei den Dienstender elektronischen Verwaltungsvereinfa-chung («virtuelles Rathaus») sind bereitsgrosse Schritte getan. Demgegenüberbleiben die Web-basierten Interaktions-möglichkeiten in der politischen Planungfür die Bürgerschaft weit hinter den theo-retischen Möglichkeiten einer elektroni-schen Demokratie und der digitalen Par-

tizipation zurück. Nur wenige Städtehaben bislang ausdrücklich lokalpoliti-sche Debatten-Foren eingerichtet (darun-ter beispielsweise Hannover). Meistbeschränkt sich das Angebot auf diefreie Diskussion in einem offenen Forumoder aber auf elektronische (Nörgel-)Gästebücher im Rahmen etablierterStadtinformationssysteme. Liegt es amfehlenden Angebot, dass die Stadtbe-wohner das Internet nicht als lokale poli-tische Plattform nutzen oder warum nut-zen Städte die theoretischen Möglich-keiten des Mediums nicht?

Es hat sich gezeigt, dass Gästebücherund Foren in Stadtinformationssystemendurchaus genutzt werden, vorausgesetztes gibt aktuelle Anlässe oder ein kon-kretes kommunales Problem, welchesden Bürgerinnen und Bürgern unter denNägeln brennt oder ein städtisches Pro-jekt, das sehr kontrovers ist. Ist dies derFall, schreiben betroffene Bürgerinnenund Bürger sehr wohl Beiträge, artikulie-ren ihre Sorgen, äussern Kritik oderihren Ärger auch «online» an denschwarzen Brettern. Über eine wenigkonkrete Stadtentwicklungspolitik istjedoch ohne Anstoss von Seiten derStadt noch keine Diskussion entstanden.Dies kann auch nicht erwartet werden,solange Bürgermeister eingehende e-Mails ignorieren, Mitarbeiter der Stadt-verwaltung nicht über das notwendigeTechnikwissen verfügen und die politi-schen Parteien ihr Informationsangebotim Internet nur alle vier bis fünf Jahre –wenn Kommunalwahlen anstehen –aktualisieren. Solange es keinen Anreizfür Bürger gibt, sich kommunikativ überdas Internet in die lokale stadtentwick-lungspolitische Debatte einzumischen,solange wird es auch nicht gelingen, siemehr für eine aktive Partizipation zumotivieren. Der wichtigste Anlass für dieaktive Mitwirkung an der Kommunalpo-litik ist immer dann gegeben, wenn Bür-ger direkt betroffen sind.

Jüngste Erfahrungen haben gezeigt,dass es noch ein ganz anderes Problemgibt: Auch rechtsradikale Gruppierun-gen sind sich der Öffentlichkeitswirk-samkeit der Neuen Medien bewusst. Sienutzen offene Foren und Gästebücherals Propaganda-Bühne. Die Stadt Halle(Saale) beispielsweise eröffnete im Früh-

jahr 2000 ein Diskussionsforum aufihrer World Wide Web-Seite, das alsAustausch der Bürgerinnen und Bürgerunter anderem zu Themen der Stadtent-wicklung dienen sollte. Dieses als Zei-chen für mehr Bürgernähe gedachteForum musste nach nicht mal neunMonaten von Seiten der Stadt wiedergeschlossen werden. Es wurde als Platt-form für extremistisches Gedankengut,für Aufrufe zu Gewalt sowie für Ver-leumdungen und Beleidigungen gegendie Oberbürgermeisterin, Verwaltungs-mitarbeiter und Stadträte missbraucht.Auch das virtuelle Gästebuch derRegion Sebnitz wurde noch im Jahr2000 wieder geschlossen, nachdem essich aus aktuellem Anlass mit rassisti-schen und neonazistischen Beiträgenund Mordaufrufen aus ganz Deutsch-land füllte. Erst nachdem sich dasMedieninteresse wieder gelegt hat, istes seit Januar 2001 wieder möglich, Ein-träge in das Gästebuch zu schreiben.

Es gibt aber auch positive Erfahrun-gen mit der Nutzung neuer Medien füreine demokratische Stadtpolitik. Das«publikom» in Münster ist ein solchesBeispiel. Im Jahre 1994, als das WorldWide Web noch in den Kinderschuhensteckte, hatte eine Gruppe von Online-Enthusiasten aus der Mailbox-Szene dieIdee ein Community-Network nach US-amerikanischem Vorbild in der Stadtaufzubauen. Sie gründete einen Bürger-netzverein. Der 1995 neugewählten rot-grünen Stadtregierung gefiel die Ideeeiner Bürgerkommunikation und -partizi-pation über das neue Medium. Nacheinem offiziellen Ratsantrag wurde1995 das Projekt «D.O.M. DigitalesOffenes Münster» ins Leben gerufen. EinBürgernetz mit dem Namen «publikom»wurde eingerichtet (http://www.muens-ter.de). Es wird von einem Bürgernetz-verein betrieben und betreut. Rathausund Stadtverwaltung liefern offizielleInformationen und die lokale businesscommunity bietet kommerzielle Inhaltean. Die Kontrolle erfolgt durch einenpolitisch besetzten D.O.M.-Beirat. DieStadt Münster beschäftigt heute zweiOnline-Redakteure und unterstützt denBürgernetzverein auch finanziell. DerBürgernetzverein vermittelt mittlerweileauch Medienkompetenz an die Bürge-

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rinnen und Bürger. Seit 1999 gibt esdort Internet-Kurse für die interessierteBürgerschaft. Technischer Netzwerk-Pro-vider und Ansprechpartner für die busi-ness community ist die lokale Telekom-munikationsgesellschaft «Citykom Müns-ter». Vom «publikom» als einem lokalenBürgernetz erhoffen sich seine Initiato-ren eine Vielzahl positiver Effekte, da-runter insbesondere eine Stärkung derGemeinschaft, die Förderung derMedienkompetenz, eine Stärkung derlokalen Wirtschaft, die Optimierung vonVerwaltungsabläufen sowie die Förde-rung der Demokratie. Die gemeinschaft-lich getragene Strategie des Bürgernet-zes hat heute eine breite Unterstützungaus den Reihen der Politik wie auch vonden Bürgern. Als neues Forum habensich vor allem die kostenlos angebote-nen Homepages etabliert, auf denen Pri-vatleute und Gruppen sich und ihreIdeen unter dem Dach des «publikom»präsentieren können. Eine inhaltlicheZensur findet nicht statt, sofern sich dieInhalte in den Grenzen des geltendenRechts bewegen. Die Themen sind vonsozialer, kultureller, politischer oderauch rein privater Natur. Mittlerweilenutzen über 300 Gruppen, darunterSchulen, Vereine, Parteien und Bürger-initiativen sowie über 2000 Privatleutediese Möglichkeit. Doch auch die inMünster bereitgestellten Online-Forenfür demokratische Diskurse sind nurschwer zu füllen, obwohl an diesemHochschulstandort viele junge Men-schen leben. Nur ein allgemeines politi-sches Forum ist noch offen. Hingegenerfreut sich die Kontaktbörse im «publi-kom» grosser Beliebtheit.

Ernüchternd bleibt festzuhalten, dasssich der Einsatz neuer Medien in deroffiziellen Stadtpolitik vielfach auf tech-nische Lösungen beschränkt. Das kom-munikative Element der neuen Medienkommt viel zu kurz, die Potenziale wer-den nicht genutzt. Bei den über digitaleNetze angebotenen Diensten der Kom-munen liegt der Schwerpunkt überwie-gend auf verwaltungsvereinfachendenund – aufgrund von automatisiertenAktionen – kostensparenden Varianten.Diese vereinfachenden Techniken inter-essieren den «normalen Bürger» mehrals die Möglichkeit des Einblicks in kom-

plexe Entscheidungsprozesse. Möglich-keiten zur Mitwirkung in kommunalenEntscheidungsprozessen und partizipati-ve Angebote werden (sofern sie vorhan-den sind) weniger von den einzelnenBürgerinnen und Bürgern als von Inter-essengruppen, Initiativen und Organisa-tionen wahrgenommen. Dies muss kei-neswegs negativ gesehen werden, denndie Organisationen und Interessengrup-pen sind ihrerseits Multiplikatoren, wel-che die Informationen und das darausgewonnene Wissen in die interessierteBürgerschaft hinein tragen können.

Die Möglichkeit, eine lokale netzba-sierte Kommunikationsplattform ausser-halb des institutionellen Rahmens zuschaffen, z.B. durch Bürgernetzvereine,hängt im grossem Masse von der loka-len Gesellschafts- und Politikkonstellatio-nen ab. So ist das Bürgernetz in Müns-ter in einem technik- und politikinteres-sierten subkulturellen Kreis entstanden,der dann die offizielle Stadtpolitik fürihre Ziele gewinnen konnte. Ein solchgünstiges Umfeld ist in deutschen Städ-ten nur sehr selten vorzufinden. Gemein-schaftliche Netz-Initiativen «von unten»sind immer auf Unterstützung, insbeson-dere in finanzieller Hinsicht, von öffent-lichen oder privatwirtschaftlichen Be-reich angewiesen.

2. Ansätze für einenetzbasierte kommunikativeStadtentwicklungspolitikWas ist zu tun, um lokale Demokratie zustärken und die Bürger wieder mehr fürPlanung zu interessieren? Wie könnendie neuen Medien dazu beitragen?Eines ist grundsätzlich wichtig: Netzba-sierte Informations- und Kommunika-tionsplattformen müssen als Teil einesumfassenden digitalen Stadtnetzes ent-stehen, das in seiner kommunikativenVielfalt weit über die bisherigen städti-schen Web-Angebote hinausgeht. Ausbisherigen Erfahrungen lassen sich fol-gende zehn Anregungen für die Nut-zung der neuen Technik für eine kommu-nikativere Stadtentwicklung ableiten.Sie dienen als Richtschnur, um ein kom-munikatives digitales Stadtnetz erfolg-reich zu gestalten (ForschungsverbundZukünfte in Stadtregionen 2000).

Die Pflege und Koordination desdigitalen Stadtnetzes als öffentlicheAufgabe ansehenDigitale Stadtnetze sollten grundsätzlichals öffentliche Einrichtungen verstandenund wahrgenommen werden. Sie kön-nen nicht der Initiative des privaten Sek-tors überlassen werden, da sonst kom-merzielle Interessen die angebotenenInformationsdienste dominieren. Infor-mationen müssen frei und für allezugänglich sein, das heisst auch, dassdie Informationen kostenlos bereitge-stellt werden müssen. Die Informations-und Kommunikationsdienste des Stadt-netzes müssen ähnlich betrachtet undbehandelt werden wie öffentlicheBüchereien. Die Unterhaltung des digi-talen Stadtnetzes ist ein wichtigerBestandteil kommunaler Dienstleistun-gen, welche die Städte ihren steuerzah-lenden Bürgern anbieten müssen. DieExistenz eines von der Öffentlichkeitgetragenen digitalen Stadtnetzesschliesst ein mögliches privates ergän-zendes Engagement jedoch nicht aus.

Das digitale Stadtnetzmit der Region vernetzen Die Informations- und Kommunikations-dienste können nicht an den administra-tiven Stadtgrenzen enden. Ansonstenwürden sie einen Grossteil der poten-ziellen Nutzer in der Stadtregion aus-schliessen. Das digitale Stadtnetz istdaher gleichzeitig als ein regionalesNetz zu betrachten. Das bedeutet, dassdie Gemeinden im Umland sich an derUnterhaltung, den Kosten und der Aus-gestaltung des Netzes beteiligen sollten,anstatt ein konkurrierendes suburbanesAngebot aufzubauen.

Alle Akteure der StadtregionzusammenbringenDas digitale Stadtnetz muss alle wichti-gen Akteure einer Stadtregion vonAnfang an mit einbeziehen, ansonstenkann es seine öffentliche Funktion nichterfüllen. Mit der Fragmentierung derGesellschaft und allgemeinen Deregu-lierungsbemühungen steigt die Anzahlder Initiativen und intermediären Orga-nisationen in den Stadtregionen stetigan. Ein digitales Stadtnetz in dem dieseGruppen und Organisationen vernetzt

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werden, ermöglicht den Zusammenhaltunter den Teilnehmern und begünstigtalle gleichermassen.

Der öffentliche Sektormuss Stadtnetze selbst initiierenund federführend betreuenDas digitale Stadtnetz benötigt Vorleis-tungen von Seiten der Politik und deröffentlichen Institutionen. Ohne sie wirddas Stadtnetz seine erwünschten Funk-tionen nicht erfüllen können. Vorbildli-che öffentliche Vorleistungen würdenalle lokalen Dienste und Angestellten,Sozialämter, Wirtschaftsförderungs--ämter, Stadtplaner wie auch Schulämterdazu ermuntern, den grösstmöglichenNutzen aus den zahlreichen und vielfäl-tigen Möglichkeiten des Stadtnetzes zuziehen. Die Städte werden aber auchnicht darum herumkommen, für diesesArbeitsfeld neues qualifiziertes Personaleinzustellen. Ein umfassendes Informa-tionsangebot der Stadtverwaltung kannandere gesellschaftliche Institutionen,wie Wohlfahrtsverbände, Kirchen oderGewerkschaften anspornen, die Stadtre-gion betreffende Informationsangebotezusätzlich zur Verfügung zu stellen.

Die informationelle Grundversorgungder Bevölkerung garantierenAllen Bürgern, Initiativen und Organisa-tionen einer Stadtregion müssen dieInformations- und Kommunikationsdiens-te des Stadtnetzes offen stehen. Dieinformationelle Grundversorgung derBevölkerung muss dauerhaft gesichertund ausgebaut werden. Das öffentlicheDienstleistungsangebot im digitalenStadtnetz steht damit in der Traditionvon Bibliotheken und Bürgerhäusern.Der Betrieb des digitalen Stadtnetzessollte in die kommunale Gemeinwirt-schaft eingebunden werden und darfnicht privaten Kapitalverwertungsinter-essen untergeordnet werden. Auch sindin der gesamten Stadtregion vieleZugangsmöglichkeiten über öffentlicheTerminals bereitzustellen. Die Terminalssollten unter sozialer Kontrolle und zubestimmten Zeiten mit fachkundigerBetreuung in öffentlichen Einrichtungen,wie z.B. Bibliotheken, dezentral unter-gebracht werden. Hier müssen auchunerfahrene Besucher in einer angeneh-

men und ungestörten Atmosphäre diestadtregionalen Informations- und Kom-munikationsdienste erkunden und nut-zen können. Die Einrichtungen sollenauch einen Treffpunkt-Charakter bein-halten. Kooperationen mit Betreibernvon Internet-Cafés könnten sinnvoll sein.

Materielle Inhalte der Stadtnetzeernst nehmen und kontinuierlichaktualisierenEin technisch perfekt installiertes digita-les Stadtnetz macht keinen Sinn, wennes nicht umfangreiche, gut aufbereiteteund ständig aktualisierte Inhalte bietenkann. Erfahrungen haben gezeigt, dassder Aufwand hierfür sehr gross ist,jedenfalls meist grösser, als ursprünglichangenommen. Um die Barrieren derInformationsbeschaffung über das Netzzu überwinden, muss den Ansprüchenund Wünschen sehr unterschiedlicherNutzergruppen entsprochen werden.Angemessene und aktuelle Informatio-nen im Stadtnetz entscheiden über des-sen Akzeptanz und Nutzung. Doch deröffentliche Sektor wäre überfordert,wenn er der einzige Informationsanbie-ter im Netz wäre. Daher ist die Akquisi-tion und das Management von Beiträ-gen aus den verschiedenen lokalen undregionalen Institutionen und Initiativeneine Schlüsselaktivität, welche dieOrganisatoren des Stadtnetzes leistenmüssen.

Öffentliche Debatten kompetentmoderieren und dokumentierenEin digitales Stadtnetz ist ein öffentli-ches Forum für Diskurse und Partizipa-tion, es kann eine neue Rolle in der Aus-gestaltung lokaler Demokratien bilden.Generell bedarf es mehr als der ein-fachen Themenstellung und dem Hin-weis, sich doch an der Diskussion zubeteiligen, um Interesse und Enga-gement zu wecken. Das Einrichten vonad-hoc-Foren für drängende Themen,von Ideenbörsen zur Stadtentwicklungoder Wettbewerben und Aufrufen zuBürgerprojekten sind nur einige wenigeMöglichkeiten. So ist die Vorbereitung,Moderation und Dokumentation öffent-licher Foren notwendig. Daher müssenRedakteure der Stadt wichtige Diskus-sionen zusammenfassen und die Beiträ-

ge online themenstrukturiert und lesege-recht aufbereiten. In allen Foren müssendie Diskussionsteilnehmer die Gewiss-heit haben, dass die Adressaten desForums, also meistens politische Ent-scheider, ihre Beiträge auch wahrneh-men und lesen, und im Idealfall eben-falls mitdiskutieren. Genauso wie dieTageszeitungen müssen die elektro-nischen Foren von den Entscheidungs-trägern beachtet und ernst genommenwerden, wenn hier eine fruchtbare Dis-kussionskultur entstehen soll.

Das digitale Stadtnetz unabhängigerKontrolle unterstellenUm den Missbrauch des digitalen Stadt-netzes zu verhindern, sei es politisch(z.B. durch eine dominierende politi-sche Partei) oder kommerziell (z.B.durch einen lokalen «Medienmogul»),müssen Inhalte und Dienste von einemunabhängigen Gremium kontrolliertwerden. Als Vorbild kann hier der deut-sche Rundfunkrat dienen. Das Gremiummuss Inhalte kontrollieren, eine ausge-wogene Information gewährleisten,Interessenskonflikte moderieren und denZugang zum Stadtnetz sicherstellen. Dieinformationelle Selbstbestimmung, dieden Schutz persönlicher Daten sowieeinen Verzicht auf Zensur einschliesst(soweit nicht gegen bestehende Geset-ze und die vereinbarte Netiquette ver-stossen wird), muss sichergestellt wer-den.

Medienkompetenz schaffenDie Schaffung von Medienkompetenzbedeutet, dass der Umgang mit demInternet – und damit dem digitalenStadtnetz – als neue Kulturtechnik ver-mittelt werden muss. Wichtig ist daher,dass dies nicht als Einübung von Kon-sum missverstanden wird, sondernumfassend zur aktiven Beteiligung derBevölkerung an der Gestaltung vonStadtnetz und Internet befähigt. Dies isteine Generationsaufgabe.

3. Mehr kommunale Mitwirkungdurch neue Beteiligungsformen?Im Zuge der schlechten finanziellenöffentlichen Haushaltssituation wirdimmer wieder die Forderung laut, dieBürgerschaft müsse mehr Eigeninitiative

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zeigen. Sie könne die eine oder andereAufgabe, die die Stadt nicht mehr leis-ten kann, selbst übernehmen und ausfül-len. Mehr Eigeninitiative der Bürgerin-nen und Bürger wird es aber nur geben,wenn die Städte interessierte Bevölke-rungsgruppen an Planung und Politikbeteiligen sowie Möglichkeiten der Teil-habe und Beteiligung an Planungsvor-gängen erleichtern. Hier kann aufdie neuen Kommunikationstechnologienzukünftig nicht verzichtet werden. Denndas Potenzial dieser Netze ist trotzabgekühlter Internet-Euphorie nach wievor vorhanden und es wächst mit zuneh-mender Verbreitung der Internet-An-schlüsse in der Bevölkerung. Nur in part-nerschaftlicher Zusammenarbeit lassensich kommunikative digitale Stadtnetzeschaffen, die weit über die bisherigenStadtinformationssysteme im Internethinausgehen. Solche digitale Stadtnetzevereinen lokale Informations- und Kom-munikationsdienste unter einem Dach.Sie verdrängen nicht die herkömmlichenFormen der Kommunikation (Versamm-lungen, tradierte Verfahren der Bürger-beteiligung), sondern sie ergänzen siein idealer Weise in der von Informa-tionstechnologien und Wissen gepräg-ten Stadt des neuen Jahrtausends.

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DISP 144 31 2001

M i c h a e l G i s l e r

Electronic Government – mehr als eine Website

Very often, e-Government has been defin-

ed as “e-Business of the state”. At first

sight, this point of view may have a logical

justification. Both use the same infrastruc-

ture and the same hardware, sometimes

even the same software. However, there

are clear differences between the market

models of the private and public sector.

These two different business models justify

dealing with e-Government as a separate

research area.

The large scale and rapid dissemination of

information and communication technolo-

gies (ICT) confront the state with challenges

in two respects:

On the one hand, the question arises as to

how government departments want to

implement the new technological possibili-

ties in order to carry out their services. This

formulation of the question is concerned

with the domain of e-Government.

On the other hand, in addition to the use of

electronic media to fulfill its commitments

government also has a more far-reaching

task: e-Business and e-Government are in

need of reliable basic conditions so that

they can utilize their full potential. Here,

the state has to intervene in a regulatory

function by means of a relevant legal

framework. These measures, which are

supposed to have a regulatory effect on

the development of electronic communica-

tion, are defined as e-Governance.

Kaum ist der eBusiness-Hype mehr oderweniger überwunden, kaum hat mansich damit abgefunden, dass auf denAktienfonds im New Market tüchtigeAbschreibungen vorzunehmen sind, dakündigt sich schon die nächste digitaleWelle an. Softwarehersteller und Bera-tungsunternehmen haben einen weite-ren ineffizienten Aspekt der modernenInformationsgesellschaft entdeckt: DieBeziehung des Staates zu seinenAnspruchsgruppen.

Jetzt soll diese Beziehung mittels elekt-ronischer Kommunikation umgestaltet

werden. Und damit – so die Verspre-chungen – liessen sich praktisch alle Pro-bleme, an denen ein modernes Gemein-wesen leidet, mit einem Schlag lösen.Durch eVoting werde die politischeMüdigkeit der Bürger überwunden,dank eTaxes freue man sich auf dasAusfüllen der Steuererklärung und, kom-biniert mit eBanking, bereite sogar dieBezahlung digitaler Parkbussen eingewisses Vergnügen. Als positiverNebeneffekt des digitalen Rathausesund der virtuellen Amtsschalter werdenbeachtliche Kosteneinsparungen erwar-tet, da eGovernment kaum Investitionennach sich ziehe: Dank bereits vorhande-ner Informatikstrukturen gebe es ledig-lich noch eine Website aufzuschalten.

Gebannt blicken Politik und Verwal-tung auf die verlockenden Versprechun-gen. Doch man scheint es zu ahnen:Ganz so trivial, wie eGovernment der-zeit häufig dargestellt wird, gestaltetsich die Sache nicht.

1. EinleitungDie Einschätzung der Aufgaben desStaates und die Anforderungen der Bür-ger und Bürgerinnen an die Behördenhaben sich in den letzten Jahren starkgewandelt. Vor dem Hintergrund stei-gender Ausgaben und begrenzter finan-zieller Ressourcen haben organisatori-sche Konzepte wie etwa das NewPublic Management bereits zu einem

Umdenken geführt. Eine ähnliche Wir-kung erwarten viele vom konsequentenEinsatz neuer Medien durch die öffentli-che Hand. Das Institute for ElectronicGovernment der IBM Corporationspricht von einem Sparpotenzial von biszu 70% [1]. Solche Zahlen sind jedochmit äusserster Vorsicht zu geniessen.Denn wie überall gilt auch hier, dass vordem Einsatz der Informations- und Kom-munikationstechnologien Investitionennötig sind.

Trotzdem wird eGovernment inZukunft einen festen Bestandteil in unse-rem Verhältnis zum Staat darstellen.Unsere zunehmend mobile Gesellschaftverlangt vermehrt zeitlich und örtlichunbeschränkten Zugriff auf Informatio-nen und Transaktionen. Darüber hinauserfordert die nach wie vor angespannteBudgetlage der öffentlichen Hand Ein-sparungen mittels des Einsatzes elektro-nischer Dienstleistungen. Diese Entwick-lung geschieht heute noch zu grossenTeilen unkoordiniert, auch fehlt es weit-gehend an wissenschaftlichen Grundla-gen. Eine reine Adaption der Erkennt-nisse aus dem Bereich des eBusinessgenügt nicht, da fundamental unter-schiedliche Organisations- und Markt-modelle zugrunde liegen (vgl. Fig. 1).Der öffentliche Sektor wird in zweierleiHinsicht mit der elektronischen Kommu-nikation konfrontiert (vgl. Fig. 2). Einer-seits stellt sich die Frage, wie der Staat

DISP 144 32 2001

Privater Sektor Öffentlicher Sektor

Marktstellung Wettbewerb Monopol

Marktausrichtung Gemäss Nachfrage Gemäss Rechtsquellen

Produktpalette Homogen Heterogen

Reaktionsgeschwindigkeit Hoch Niedrig

Kundensegmente Homogen Heterogen

Einfluss der Führungsorgane Hoch Niedrig

Ablaufprozesse Flexibel Statisch

Fig. 1: Unterschiede zwischen privatem undöffentlichem Sektor [2]

die Möglichkeiten der Neuen Informati-ons- und Kommunikationstechnologien(NIKT) zu seiner Leistungserstellungnutzt. Dieser Bereich soll als partizipie-rendes eGovernment oder kurz als eGo-vernment bezeichnet werden. Anderer-seits hat der Staat die Aufgabe, die Rah-menbedingungen der Informationsge-sellschaft zu gestalten oder – wo diesdurch Private übernommen wird – derenGestaltung zu überwachen. Hier stelltsich die Frage, mit welchen politischenMassnahmen der Staat – alleine oder inZusammenarbeit mit der Wirtschaft –den Boden für die elektronische Kommu-nikation vorbereiten will. Dieser Bereichsoll als regulatives eGovernment oderkurz als eGovernance bezeichnet wer-den.

2. eGovernanceSowohl eBusiness als auch eGovern-ment benötigen zuverlässige Rahmenbe-dingungen, damit sie ihr Potenzial vollentfalten können. Der Staat hat zu die-sem Zweck durch die Schaffung ent-sprechender rechtlicher Grundlagenregulierend einzugreifen. Neben diesenrestriktiven Massnahmen kann er aberauch gewisse erwünschte Entwicklun-gen durch Anreize, wie etwa Subventio-nen, fördern. Die Summe all dieserMassnahmen, welche regulierend aufdie Entwicklung der elektronischen Kom-munikation einwirken, bezeichnet man– wie bereits oben angesprochen – alseGovernance. Hierbei kann sowohl aufdie Beziehung zwischen den Kommuni-kationspartnern – etwa durch entspre-chende Gestaltung des Vertragsrechtsfür elektronische Kontrakte – als auchauf die Kommunikationspartner direkt –etwa durch entsprechende Ausbildung –eingewirkt werden. Anders ausgedrückt

beinhaltet eGovernance die Ausgestal-tung der Informationsgesellschaft.

2.1 InformationsgesellschaftEs steht ausser Zweifel, dass sich dieheutige Gesellschaft gegenüber derklassischen Industriegesellschaft insozialer, politischer und kultureller alsauch in wirtschaftlicher Hinsicht gewan-delt hat. Die heutige Gesellschaftsstruk-tur entspricht nicht mehr derjenigen ausder Zeit des Manchester-Liberalismus.Dieser Umstand rechtfertigt es, die heu-tige Gesellschaft nicht einfach als evolu-tionären Entwicklungsschritt im Rahmender Industriegesellschaft zu betrachten,sondern sie als neue Gesellschaftsformwahrzunehmen.

Erste Ansätze dieser Betrachtungswei-se gehen auf Bell zurück, der bereits1973 von einer postindustriellen Gesell-schaft sprach. Für ihn «entstand mit derpostindustriellen Gesellschaft eine neueGesellschaftsform, die nicht mehr mitden Begrifflichkeiten der kapitalistischenIndustriegesellschaft beschrieben wer-den konnte und der die traditionellenKapitalismusanalysen unangemessenwaren». [3] Wissen und Informationwerden zu strategischen und transfor-mierenden Ressourcen wie es Kapitalund Arbeit in der industriellen Gesell-schaft waren. [4]

Alleine der Begriff der Gesellschaft istschon schwer zu fassen, entsprechendkompliziert gestaltet sich auch die Defi-nition der sogenannten Informationsge-sellschaft. Der Begriff der Informations-gesellschaft gelangte ins Bewusstseineiner breiteren Öffentlichkeit, als imSeptember 93 der damalige US-Vize-präsident Gore ein Konzept mit demNamen National Information Infrastruc-ture präsentierte. Der im Mai 1994 alseuropäische Antwort veröffentlichteBangemann-Bericht integrierte bewusstdie gesellschaftliche Bedeutung, indemer von der Information Society statt nurder Information Infrastructure sprach.[5]

Die vom schweizerischen Bundesrat1996 zum Thema Informationsgesell-schaft in der Schweiz eingesetzte Grou-pe de Réflexion definiert die Informati-onsgesellschaft als eine «Wirtschafts-und Gesellschaftsform, welche also

hauptsächlich auf der zunehmendeninteraktiven Gewinnung, Speicherung,Verarbeitung, Vermittlung, Verbreitungund Nutzung von Informationen undWissen basiert und in welcher der pro-duktive Umgang mit der Ressource Infor-mation und die wissensintensive Produk-tion eine herausragende Rolle spielen.»[6]

Webster spricht im Zusammenhangmit der Informationsgesellschaft von fünfverschiedenen Dimensionen – technolo-gisch, volkswirtschaftlich, berufsbezo-gen, räumlich und kulturell – [7], Kim-merle hingegen verwendet derer vier –soziologisch, technisch, ökonomischund politisch. [8] Im Rahmen des vorlie-genden Beitrages interessiert vor allemdie technologische Sicht. Demnach istfür die Informationsgesellschaft die Tat-sache charakteristisch, dass durch neueMedien wie Radio, Fernsehen, Telefonoder Telefax Informationen für jede Per-son an jedem Ort zu jeder Zeit verfüg-bar, diese also ubiquitär bzw. ortsloswurden. [9] Mit dem Computer geselltsich ein neuer Informationsträger zu denbereits vertrauten Medien, welcher ne-ben der Informationsübermittlung auchdie Informationsverarbeitung erlaubt.Entsprechend zeichnet sich die Informa-tionsgesellschaft aus durch die «Bear-beitung und Kommunikation digitalgespeicherter Daten (Ton, Text, Bild) mit-hilfe von elektronischen oder optischenHilfsmitteln (Computern) und entspre-chender drahtgebundener oder drahtlo-ser Übertragungswege». [10]

Durch die Kombination der Informatikmit der Audio- und Videotechnik entste-hen computergestützte Produkte oderDienstleistungen, in denen digitalisierteBilder, Video, Texte und Töne kombiniertund integriert werden können. Dies wirdals Multimedia bezeichnet. [11] Aus derVerschmelzung der Informatik mit derTelekommunikation ergibt sich die Tele-matik. In diesem Zusammenhang häufigverwendete Begriffe sind auch (Neue)Informations- und Kommunikationstech-nologien oder elektronische Kommuni-kation. [12] Durch die Kombination vonMultimedia und Telematik entsteht wie-derum die multimediale Telematik. Diese«stellt die eigentliche Infrastruktur derInformationsgesellschaft dar. Sie wird

DISP 144 33 2001

eGovernment

eGovernance eBusiness

Verwaltung

Unternehmen Bürger

Fig. 2: eGovernance und eGovernment

häufig mit dem Schlagwort InformationHighway oder Information Superhigh-way bezeichnet.» [13] (vgl. Fig.3)

Durch die multimediale Telematik erge-ben sich Möglichkeiten, welche die bis-herigen klassischen Medien nicht bietenkonnten:• Vernetzung macht die Informationortslos (ubiquitär) und erlaubt damit denungehinderten Zugang zu allen weltweitgespeicherten Informationen.• Interaktivität erlaubt es dem Benutzer,zugleich Empfänger und Sender vonInformationen zu sein.• Integration erlaubt das zeitgleicheZusammenführen von Text, Grafik,Bewegtbildern und Ton in einem Medi-um.

Der Information Highway bildet dieInfrastruktur der Informationsgesell-schaft. Sie ist direkt angewiesen aufeine weltweite Kommunikationsinfra-struktur, welche die Vernetzung der ein-zelnen Computer ermöglicht.

Die Vernetzung von Rechnern warschon früh ein wichtiges Gebiet derInformationstechnologie. Erste wirt-schaftlich relevante Ansätze liegen rund20 bis 25 Jahre zurück, als internatio-nale Firmen damit begannen, ihre Infor-mationssysteme weiträumig zu koppeln.Damit war es möglich, auf elektroni-schem Wege Daten auszutauschen, dasKonzept wurde unter dem Namen Elec-tronic Data Interchange (EDI) bekannt.Diese Netze zeichnen sich dadurch aus,dass sie hierarchisch konzipiert undzentral geplant wurden. Durch dengeschlossenen Kreis der Benutzer unddas zentrale Management boten sie einhohes Mass an Sicherheit.

In der Zwischenzeit sind neue Netz-werktypen entstanden, welche auseinem Netz von Netzwerken bestehenund nicht durch ein zentrales Manage-ment, sondern durch ein Set von Proto-kollen geregelt werden. Der bekann-teste Vertreter dieses Ansatzes ist das

Internet. Es stellt «die erste Realisationdes Information Highway, d.h. eineroffenen Infrastruktur der Informationsge-sellschaft» [14] dar. Die Ursprünge desInternet gehen auf ein rein militärischesNetz zurück. Durch die Vermeidung vonNetzhierarchien sollte eine Infrastrukturgeschaffen werden, welche in ihrer Ein-satzbereitschaft nur unwesentlich durchden Ausfall einzelner Knotenpunktebeeinflusst wurde.

2.2 Gestaltung derInformationsgesellschaftFür die Ausgestaltung der Informations-gesellschaft sind organisatorische,rechtliche und technische Rahmenbedin-gungen zu regeln. Die Beeinflussunggewisser Rahmenbedingungen ist ohneZweifel allein die Aufgabe des Staates;als Beispiel dient etwa der Bereich desRechts. Bestimmte Aspekte könnenjedoch sowohl von staatlicher als auchvon privater Seite gesteuert werden.Dies trifft etwa auf den Bildungssektorzu, in welchem sowohl private als auchöffentliche Einrichtungen nebeneinan-der existieren.

Der Staat hat grundsätzlich die Pflicht,in denjenigen Bereichen, welche ernicht an die Privatwirtschaft delegierenkann oder will, die Rahmenbedingun-gen für eine Informationsgesellschaftgemäss seines politischen Auftrages zugestalten. Aber er darf auch die durchdie Privatwirtschaft beeinflussten Rah-menbedingungen nicht aus den Augenverlieren; bei entsprechenden Fehlent-wicklungen muss er korrigierend ein-greifen.

Im Bereich der elektronischen Kommu-nikation wurden wesentliche Aspektedes eGovernance durch private Institu-tionen übernommen. Als Beispiel dientetwa die Vergabe der sog. Domainna-men (z.B. www.admin.ch), welche inden meisten Ländern durch privatrechtli-che Unternehmen erfolgt. Ebenfalls nichtunter staatlicher Aufsicht ist die gesamtetechnische Normierung der neuen Me-dien. Im Bereich des World Wide Web(W3) zum Beispiel wird diese Aufgabevom W3-Konsortium übernommen [15].Dieses verabschiedet die technischenStandards, welche von den Soft-wareherstellern in ihren Produkten

berücksichtigt werden sollen. Da jedochdas W3-Konsortium keine rechtlicheHandhabe zur Durchsetzung seinerStandards hat, kommt es immer wiedervor, dass Softwarehäuser unter Anwen-dung ihrer Marktmacht davon abwei-chende proprietäre Standards ent-wickeln und ein- bzw. durchsetzen.

Von der Ausgestaltung der organisa-torischen, rechtlichen und technischenRahmenbedingungen wird abhängen,wie sich die Informationsgesellschaft for-men und entwickeln wird; je schnellerpraktikable Rahmenbedingungen vorlie-gen, desto besser kann sich der Staat indiesem strategischen Bereich positionie-ren und Standortvorteile für Wirtschaftund Bürger schaffen. Die Entscheidung,welche Bereiche vorzugsweise durchden Staat und welche besser durch diePrivatwirtschaft bearbeitet werden,hängt im Wesentlichen von dergrundsätzlichen politischen Haltungeiner Gesellschaft ab. Ein abgestimmtesZusammenspiel ist jedoch unabdingbar.

Die Möglichkeiten der Beeinflussungder Rahmenbedingungen der Informati-onsgesellschaft sind vielfältig. In derPraxis haben sich folgende Aufgabenherauskristallisiert, welche vordringlichanzugehen sind [16, 17]:• InfrastrukturAlle Bürger sollen chancengleichenZugang zu den Mitteln der Informations-und Kommunikationstechnologien erhal-ten. Dieser Zugang soll zeit- und ortsun-abhängig und zu erschwinglichen Prei-sen garantiert sein. Damit will man derBildung einer Zweiklassen-Gesellschaftentgegenwirken.• BildungDer technische und inhaltliche Umgangmit der Informations- und Kommunikati-onstechnologie soll zu einer Grundkom-petenz des täglichen Lebens werden.Dazu soll ein entsprechendes Bildungs-angebot auf allen Stufen realisiert wer-den. • Forschung und EntwicklungForschung und Entwicklung sollen geför-dert werden. Besonderes Gewicht sollder anwendungsorientierten Forschungzukommen, damit gesellschafts- undsozialpolitisch unerwünschte Auswirkun-gen frühzeitig identifiziert werden kön-nen.

DISP 144 34 2001

Audio-/Video-technik

Telekom-munikationInformatik

Fig. 3: Information (Super-)Highway

• AkzeptanzDie Entwicklung der Informationsgesell-schaft setzt Vertrauen in die Informati-ons- und Kommunikationstechnologievoraus. Der ordnungspolitische Rahmenhat diesem Umstand Rechnung zu tra-gen und ist international abzustimmen;Selbstregulierung hat Vorrang vor staat-lichen Regelungen. Besondere Bedeu-tung für die Akzeptanz kommt sicherenDatennetzen zu.• Förderung der NutzungDurch die Schaffung der organisatori-schen, rechtlichen und technischen Rah-menbedingungen für den elektronischenGeschäftsverkehr und den elektroni-schen Behördenverkehr soll die Nut-zung der elektronischen Medien geför-dert und zusätzlich der Wirtschaftsstan-dort gestärkt werden.

3. eGovernmentPartizipierendes eGovernment – häufigauch nur als eGovernment bezeichnet –beschäftigt sich mit der konkretenAnwendung der NIKT zur Leistungser-stellung der öffentlichen Hand.

In der Forschung herrscht noch zugrossen Teilen Uneinigkeit über dieAbgrenzung des Begriffs eGovernment.Dies entspricht auch dem immer nochanhaltenden Ringen im Bereich des eBu-siness um eine gängige Definition desneuen Anwendungs- und Forschungsbe-reichs. Es sind jedoch bereits heute dieverschiedenen Aspekte ersichtlich, wel-che in einer einheitlichen Begriffsbestim-mung berücksichtigt werden müssen:• das abgedeckte Einsatzgebiet• die involvierten Kommunikationspart-ner• die berücksichtigten Anwendungsbe-reiche• die eingesetzten Technologien • der verwendete Interaktionsgrad

Nachfolgend sollen der Anwendungs-bereich und der Interaktionsgrad näherbeleuchtet werden, um daraus in einemzweiten Schritt eine eGovernment-Matrix bilden zu können, welche alsRaster für die Einführung von eGovern-ment-Projekten dienen kann.

3.1 AnwendungsbereicheEine eGovernment-Definition muss aucheine Aussage darüber treffen, welcheArten von Daten mittels eGovernmentausgetauscht und bearbeitet werden sol-len, mit anderen Worten also, welcheZiele erreicht und welcher Nutzen fürdie Kommunikationspartner generiertwerden soll.

Es ist zu erkennen, dass durch eGo-vernment zwei grundsätzlich verschie-dene Bereiche elektronisch abgebildetwerden sollen: Einerseits betrifft diesden Geschäftsverkehr mit und zwischenstaatlichen Stellen, d.h. die elektroni-sche Unterstützung der Behördenkontak-te zur Abwicklung von Verwaltungsan-gelegenheiten, andererseits sollendurch die elektronische Unterstützungpolitischer Prozesse der Meinungsbil-dung und Entscheidungsfindung neueFormen der politischen Partizipationermöglicht werden [18, 19].

In einer von Aichholzer/Schmutzer fürdas Österreichische Bundeskanzleramtdurchgeführten Studie wird zusätzlichein ergänzender dritter Bereich unter-schieden, der sich mit elektronischenDienstleistungen zu alltäglichen Lebens-situationen befasst [20]: die elektroni-sche Unterstützung der alltäglichenLebensgestaltung.

Aufbauend auf der Dreiteilung nachAichholzer/Schmutzer werden eben-falls drei Anwendungsbereiche defi-niert. Nachfolgend wird in diesem Bei-trag für den bei Aichholzer/Schmutzer

als «Alltag» bezeichneten Bereich derBegriff eAssistance verwendet. DerBereich des elektronischen Behördenver-kehrs wird als eAdministration und dieelektronische politische Partizipation alseDemocracy bezeichnet (vgl. Fig. 4).

3.1.1 eAssistanceUnter dem Begriff eAssistance wird derEinsatz der Informations- und Kommuni-kationstechnologien zur Unterstützungder alltäglichen Lebensgestaltung ver-standen. Aichholzer/Schmutzer nennenhierzu als Beispiele Gesundheits- undBildungsinformationen oder Job- undWohnungsbörsen [21]. Bezeichnend fürdiese Art der elektronischen Dienstleis-tungen ist, dass sie nicht zu einer Trans-aktion nach öffentlichem Recht im Sinneder eAdministration führen.

Dies legt auf den ersten Blick dieAnnahme nahe, dass es sich hierbei umelektronische Dienstleistungen handle,zu deren Erbringung der Staat gesetz-lich nicht verpflichtet ist. Diese Definitionerfasst aber nicht alle in diesem Bereichvorhandenen Angebote. GeradeGesundheitsinformationen würden nichtmehr in diese Kategorie fallen, sobalddas Gemeinwesen den gesetzlichenAuftrag hat, die Wohlfahrt der Bevölke-rung zu fördern. Zwar ist die Einleitungund Abwicklung von Transaktionenmöglich, etwa wenn über das Netzgedruckte Broschüren mit Gesundheits-ratschlägen bestellt werden können.Hierbei handelt es sich jedoch imGegensatz zur eAdministration nicht umTransaktionen zur Abwicklung vonBehördenkontakten. Zwischen denTransaktionspartnern liegt nicht ein Sub-ordinationsverhältnis vor, wie dies beider eAdministration in der Regel derFall ist, sondern es handelt sich um eineTransaktion zwischen gleichberechtig-ten Vertragspartnern nach dem Pri-vatrecht. Wie aber in den weiteren Aus-führungen noch gezeigt wird, fallen der-artige Informationen auch nicht in denBereich der eAdministration und erstrecht nicht in den Bereich der eDe-mocracy.

Da also dem Bereich der eAssistancean und für sich alle Angebote zuzurech-nen sind, welche nicht unter die BegriffeeAdministration oder eDemocracy fal-

DISP 144 35 2001

eGovernment

eDemocracy

elektronischepolitische Partizipation

eAdministration

elektronischerBehördenverkehr

eAssistance

elektronischeLebensgestaltung

Fig. 4: Die drei Anwendungsbereiche deseGovernment

len, ist eine Kategorisierung des elektro-nischen Angebotes entsprechendschwer. Aufgrund dieser Definitionkönnten durch die Dreiteilung nicht alleelektronischen Dienstleistungen erfasstwerden, auch wenn die gesetzlich nichtvorgeschriebenen Angebote einenbeträchtlichen Teil der eAssistance aus-machen.

Die drei wichtigsten Arten von eAssis-tance-Dienstleistungen sind:• Allgemeine Informationen (Öffnungs-zeiten der Behörden, Ortsplan, etc.)• Werbung in eigener Sache (Touristi-sche Vorstellung der Gemeinde, Erwäh-nung der Standortvorteile für die Indus-trie etc.)• Unterstützung zur Erfüllung gesetzli-cher Aufträge, oft im Bereich der sozia-len Wohlfahrt (Jobbörsen, Weiterbil-dungsveranstaltungen etc.)

3.1.2 eAdministrationUnter dem Begriff eAdministration wirdder Einsatz der Informations- und Kom-munikationstechnologien zur Unterstüt-zung des internen und externen Behör-denverkehrs, also des amtlichenGeschäftsverkehrs, verstanden.

Parallel zum privatwirtschaftlichenGeschäftsverkehr (im WeiterenGeschäftsverkehr genannt) lassen sichauch für den amtlichen Geschäftsver-kehr (im Weiteren Behördenverkehrgenannt) Prozesse und entsprechendePhasen definieren. Damit können Trans-aktionsmodelle für die öffentliche Ver-waltung erstellt werden. Jedoch darfdieses nicht unbesehen aus dem eBusi-ness abgeleitet werden, es gilt einigefundamentale Unterschiede zwischendem Behördenverkehr und demGeschäftsverkehr zu beachten: DerBehördenverkehr wird durch die öffentli-che Gesetzgebung geregelt, währendder Geschäftsverkehr dem Privatrechtunterliegt. So arbeitet der Behördenver-kehr zum Beispiel nicht mit Verträgen,sondern mit Verfügungen, entsprechendbestehen kaum Möglichkeiten zu Ver-tragsverhandlungen.

Grundsätzlich lassen sich auch imBehördenverkehr vier Phasen der Trans-aktionen beschreiben. Eine Informati-onsphase dient dazu, sich Wissen überdie zu tätigende Transaktion und den

Transaktionspartner zu beschaffen. DieVereinbarungsphase fällt durch diekaum vorhandenen Möglichkeiten derVertragsverhandlung generell kurz aus.Die Abwicklungsphase dient dazu, diezwischen den Kommunikationspartnernbeschlossenen Leistungen zu tauschen.Eine After Sales Phase mit Services, sowie sie in der Privatwirtschaft bekanntist, existiert in der öffentlichen Verwal-tung noch wenig. Jedoch ist zu erwar-ten, dass diesbezüglich mit der ver-mehrten Umsetzung von New PublicManagement Konzepten ein Umdenkenstattfinden wird.

Im Rahmen dieses Phasenmodellsbezeichnet man als eAdministration imengeren Sinne die Vereinbarung undAbwicklung von rechtsverbindlichenTransaktionen mit elektronischen Mit-teln. eAdministration im weiteren Sinneumfasst auch die vor- und nachgelager-ten Phasen des Prozesses, welche dieTransaktion überhaupt herbeiführen,beziehungsweise über die reineAbwicklung hinausgehen.

In der Praxis entwickeln sich für dieelektronische Abbildung der verschiede-nen Prozessarten jeweils eigene Begrif-fe. Dies entspricht auch der Entwick-lung, welche im eBusiness festzustellenwar, als es mit Bezeichnungen wie«eMarketing», «eFinance», «eAccoun-ting» etc. zu einer wahren Inflation der«e»-Begriffe kam. Soweit ist es im eGo-vernment noch nicht gekommen, aberentsprechende Ansätze sind zu erken-nen. So beschreibt eTaxes die elektroni-sche Abwicklung des Steuerwesens,eEducation die Bildung über elektroni-sche Medien, eJustice elektronischeGerichtstätigkeiten wie Schlichtungsver-fahren etc.

3.1.3 eDemocracyUnter dem Begriff eDemocracy werdenDiskussionen darüber zusammenge-fasst, wie sich die informations- undkommunikationstechnische Infrastrukturdazu nutzen lässt, demokratische Kom-munikations- und Beteiligungsstrukturenzu gestalten und nicht zuletzt auch zubeleben [22].

Die Ausgestaltungsmöglichkeiten hän-gen sehr von den jeweiligen politischenMitwirkungsrechten der Bevölkerung

ab. Sie reichen von der Information zuSachgeschäften über elektronische Dis-kussionsforen bis hin zur elektronischenAbstimmung oder Wahl – dem eVotingoder der eElection.

Im engeren Sinne steht eDemocracyfür die elektronische Durchführung derjeweils verfassungsrechtlich vorgesehe-nen formalen Entscheidungsakte – alsoin der Regel für eine elektronische Wahloder Abstimmung. Im weiteren Sinneumfasst eDemocracy auch die Bemühun-gen, die Bürger stärker in politischeMeinungsbildungs- und Selbstorganisa-tionsprozesse einzubeziehen [23].

Erfahrungen in diesem Bereich wur-den in der Schweiz auf Bundesebeneetwa im Vorfeld zur Abstimmung derbilateralen Verträge mit der EU gesam-melt. Hier war es möglich, sich in einemelektronischen Diskussionsforum mitanderen Bürgern und Bürgerinnensowie den Behörden auszutauschen(vgl. Fig. 5). Die Nutzung dieses elekt-ronischen Angebotes durch die Stimm-berechtigten blieb jedoch hinter denErwartungen zurück. Dies ist umsoerstaunlicher, als der Einsatz der glei-chen Technologie bei anderen Themenwie etwa «Big Brother» durchaus erfolg-reich ist. Damit stellt sich grundsätzlichdie Frage, ob der Einsatz technologi-scher Mittel allein geeignet ist, den poli-tischen Diskurs zu fördern. Hier werdendurch die Forschung noch einige Fragenzu beantworten sein.

3.2 InteraktionsgradIm Rahmen des eBusiness werden dieverschiedenen Formen elektronischerDienstleistungen oft in die BereicheInformation, Interaktion und Transaktioneingeteilt:• Die Informationsstufe umfasst denAbruf von statischen oder dynamischenInformationen durch den Benutzer.• Die Kommunikationsstufe umfasst denAustausch von Nachrichten zwischeneinzelnen Personen und/oder Gruppen.• Die Transaktionsstufe umfasst dieAuslösung von Prozessen der Erbrin-gung von Dienstleistung bzw. dengesamten Nachrichtenaustausch sowieGüterbewegung, welche während derDurchführung eines solchen Prozesses

DISP 144 36 2001

notwendig sind (Versand von Bestäti-gungen etc.).

In jüngerer Zeit wird als vierte Stufedie Integration miteinbezogen. Diesebezeichnet die medienbruchlose Zusam-menführung der Systeme des externenund der Systeme des internen eGovern-ment. Diese Sichtweise birgt die Gefahr,dass man die einzelnen Stufen als einVorgehensmodell betrachtet, bei wel-chem man zum Schluss versucht, die ver-schiedenen entstandenen Systeme zuintegrieren. Dieser Ansatz ist jedochzum Scheitern verurteilt. Eine Integrationin bestehende Systeme sollte bei jederneuen Applikation angestrebt werden,unabhängig davon, ob sie sich auf derStufe der Information, der Kommunikati-on oder der Transaktion befindet.

Analog zum eBusiness stellen erst inte-grierte Transaktionsapplikationen effek-tive eGovernment-Lösungen dar, wäh-rend reine Informationsangebote demWebpublishing zuzurechnen sind.Jedoch lässt sich diese wissenschaftlicheAbgrenzung in der Praxis nicht ohneProbleme anwenden. So stellt sich bei-spielsweise die Frage, ob ein aus-schliesslich aus hunderten von Web-seiten bestehendes Informationsangebotbereits durch die Angabe einer einzi-gen eMail-Adresse der Stufe der Kom-munikation zuzurechnen ist. Abgren-zungsprobleme ergeben sich auch imBereich der Integration: Sollen Lösun-gen, die mit Medienbrüchen arbeiten –etwa auf CD-ROM verteilte eTaxesLösungen – dem eGovernment zuge-rechnet werden oder nicht?

Es scheint daher in der Praxis sinnvoll,die Anwendung der NIKT generell alseGovernment zu betrachten und statt-dessen zu unterscheiden nach Lösungenmit tiefem oder hohem Interaktionsgrad,bzw. nach integrierten oder nicht-inte-grierten Lösungen.

3.3 eGovernment MatrixKombiniert man den Interaktionsgradmit dem Anwendungsbereich, so ergibtsich eine Matrix, welche eine Interak-tionsdimension und eine Anwendungs-dimension aufweist (vgl. Fig. 6).

In dieser Matrix lassen sich die einzel-nen elektronischen Dienstleistungen desStaates einordnen. Damit stellt dieMatrix ein Vorgehensmodell zur Umset-zung umfassender eGovernment-Lösun-gen dar. Ausgehend vom Aufbau derInformationsdienstleistungen im Bereichder eAssistance ist es möglich, das elekt-ronische Angebot sukzessive in andereBereiche der Matrix auszudehnen, bis

eine komplette eGovernment Lösungvorliegt.

Der Vorteil dieses Vorgehens liegt da-rin, dass man im juristisch und technischproblemlosen Bereich der eAssistance-Informationsangebote eine umfassendeLösung aufbaut, um das erarbeitete Wis-sen und die erworbene Erfahrung imUmgang mit den neuen Medien in denschwierigeren Bereichen eAdministra-tion und eDemocracy nutzen zu können.Zusätzlich müssen zuerst sämtlicheAngebote elektronisch erfasst werden;das Resultat dieser Bemühungen erleich-tert anschliessend ein Redesign der Pro-zesse für die umfassende eGovernmentLösung.

Der Nachteil liegt darin, dass mansich nur mit Verzugszeiten zu den Trans-aktions-Feldern der eAdministration undder eDemocracy vorarbeiten kann,gerade diese jedoch sind für den Kun-den von besonderem Interesse.

Einen Kompromiss stellt ein kombinier-tes Vorgehen nach den Interessenslagenund der eGovernment-Matrix dar. Hier-bei werden zuerst die für den Kundenbesonders interessanten Themenberei-che eruiert, um diese anschliessendgemäss der Matrix zu implementieren.Davon ausgehend werden sukzessiveauch die restlichen Bereiche in die eGo-vernment Lösung integriert.

Anmerkungen

[1] CALDOW, J.; The Quest for ElectronicGovernment, Washington DC 1999.

[2] In Anlehnung an HÄUSLER, U./HOR-VATH, A.: E-Government ThemenportalImmaterialgüterrech. Fachhochschule beiderBasel, Basel, 2000.

[3] SCHWARZ, C./SÖDER, J.: Skript zumSeminar Informationsgesellschaft – Mythosund Realität. 1998. http://w2.wa.uni-hannover.de/schwarz/wa_ref2.htm.

[4] TRAPPEL, J.: Die Schweiz auf dem Weg indie Informationsgesellschaft. Prognos-Studie,Basel 1997, 10.

[5] ibid. [vgl. Anmerkung 4]

[6] GROUPE DE REFLEXION: Für eine Infor-mationsgesellschaft in der Schweiz, Bern1997, 14. Der Bericht findet sich unterwww.isps.ch.

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Fig. 5: Diskussionsforum zur Abstimmungüber die bilateralen Verträge

eAssistance eAdministration eDemocracy

Transaktion

Kommunikation

Information

Fig. 6: eGovernment Matrix

[7] WEBSTER, F.: What Information Society?In: The Information Society, Nr. 10/1994, S.1–23, Oxford 1994, 2ff. Eine Zusammenfas-sung des Beitrages findet sich unterwww.slis.indiana.edu/TIS/abstracts/ab101/webster.html.

[8] KIMMERLE, B.: Europas Weg in die Infor-mationsgesellschaft auf dem InformationSuperhighway. Diplomarbeit, Halle-Witten-berg 1997, 7ff. Die Arbeit wurde veröffent-licht unter www.politik.unihalle.de/rode/diplma/kimmerle/diplomarbeit.pdf, EineZusammenfassung findet sich unter http://www.politik.unihalle.de/rode/diplma/kimmerle/kurz.htm.

[9] SCHMID, B.: Elektronische Märkte. Vor-trag am Electronic Commerce Forum, Zürich16.–18.4.1996.

[10] KIMMERLE, B., a.a.O. SCHMID, B.,a.a.O. [vgl. Anmerkung 8]

[11] GROUPE DE REFLEXION, a.a.O. [vgl.Anmerkung 6], 14

[12] MÜLLER, G.: Was ist Telematik? 2000.www.iig.uni-freiburg.de/telematik/wir/tele-matik_allgemein/telematik.html.

[13] SCHMID, B., a.a.O. [vgl. Anmerkung 9]

[14] SCHMID, B., a.a.O. [vgl. Anmerkung 9]

[15] www.w3.org

[16] vgl. Schweizerischer Bundesrat; Strate-gie des Bundesrates für eine Informationsge-sellschaft in der Schweiz; Bern 1998.

[17] Europäische Kommission; Eine Informati-onsgesellschaft für alle; Brüssel 2000.

[18] MURALT MÜLLER, H.; E-Government –Herausforderung für Behörden; in NZZ14.04.2000.

[19] LUNDSGAARD-HANSEN, N.; SCHRE-GENBERGER, H.; Die Amtsstuben öffnen sichdem Cyberspace; in NZZ 19.05.2000.

[20] AICHHOLZER, G.; SCHMUTZER, R.; E-Government Elektronische Informationsdiens-te auf Bundesebene in Österreich, Wien1999.

[21] AICHHOLZER, G.; SCHMUTZER, R.,a.a.O. [vgl. Anmerkung 20]

[22] BURKERT, H.; Elektronische Demokratie;St. Gallen 1997.

[23] BURKERT, H., a.a.O. SCHMID, B.,a.a.O. [vgl. Anmerkung 22]

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R a l f M o c k

Moderne Methoden der Risikobewertung komplexer Systeme

Risk analysts are confronted with anincrease in the observation of theirsystems. Technical progression, the in-clusion and interactions with naturalsystems, and raised demands on analysisresults require the development of newapproaches in risk analysis modelling.Established methods in different branchesof industry (e.g. the tabular methodsHAZOP and FMEA [Hazard an Operabili-ty Study, Failure Modes and Effects Anal-ysis], Boolean modelling in Fault TreeAnalysis, and scenario analysis of EventTree Analysis) disregard complex compo-nent and system interactions. Thesemethods are designed only for systemsscreenings or simple system modelling.The experiences with stochastic Petri Netsin the framework of risk analysis has shown their usefulness and practicabilityin system modelling. Complex and net-worked systems are represented, andrisk is assessed (i.e. frequencies of acci-dents and their consequences).

Unser Alltag zeigt es bereits deutlich:technische Systeme sind ein integralerBestandteil unserer Umgebung gewor-den. Sie treten als Einzelanlagen, kon-zentriert in Städten, und als mehr oderweniger sichtbarer Teil der Infrastrukturzutage. Die Entwicklung tendiert dabeizu immer komplexeren und zunehmendvernetzten Systemen. Die Risikoanalytikversucht dabei, Gefährdungen techni-scher Systeme zu erkennen, und Konse-quenzen sowie Häufigkeiten potenziel-ler Unfälle im Voraus abzuschätzen. DieErgebnisse dienen als Ausgangspunktfür Massnahmen innerhalb des Risi-komanagements. Die in der Industrieetablierten, traditionellen Verfahren derRisikoanalyse beschränken sich dabeizumeist auf eng begrenzte technischeSysteme. Bereits aus diesem Blickwinkelheraus ist fraglich, ob die etabliertenMethoden der Risikoanalyse ein brauch-bares Risikobild heutiger Systeme erge-ben. Typisch sind Diskussionen über dieRealitätsferne von «worst-case»-Szenari-

en oder die Frage nach ausreichenderSicherheit («How safe is safeenough?»).

Die Systeme in unserer Umgebungsind jedoch nicht nur technisch. Ausdem Blickwinkel der Risikoanalytik wir-ken sich einerseits Naturereignisse aufdie Sicherheit und Zuverlässigkeit tech-nischer Systeme aus und andererseitsresultieren aus den Energie- und Stoff-umsätzen technischer Systeme Gefahrenfür Mensch und Umwelt. Technische undnatürliche Systeme beeinflussen sichsomit gegenseitig. Für die Risikoanalytikbedeutet dies die Abbildung übergeord-neter, komplexer, teilweise unzurei-chend bekannter Systeme mit nicht ein-deutig definierten Systemgrenzen überden Anlagenzaun hinaus. Dies ist auchder Blickwinkel und Zweck der Schwei-zer Störfallverordnung, die die «Bevöl-

kerung und die Umwelt vor schwerenSchädigungen infolge von Störfällenschützen» soll (StFV, 2000). Wie könntenun ein Werkzeug in der Risikoanalytikaussehen, das über die Möglichkeitender Risikoabschätzung etablierter Werk-zeuge hinausgeht?

1. RisikoanalytikIn der Risikoanalytik hat sich einebestimmte, mehr oder weniger einheit-lich gehandhabte, fachspezifische Ter-minologie und Vorgehensweise heraus-geschält. Bei fachübergreifenden Dis-kussionen und Risikoanalysen zeigt dieErfahrung (Kröger, et al, 1996) die Not-wendigkeit der Festlegung einer ge-meinsamen Begriffsbasis und Vorge-hensweise auf.

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Analyse-vorbereitung

System-definition

Gefährdungs-identifikation

Häufigkeits-analyse

Konsequenz-analyse

übergeordnete Massnahmen

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Risikoabschätzung(Risk Estimation)

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Risiko-evaluation

Risiko nicht akzeptiert

Risiko akzeptiert

Fig. 1: Einbettung der Risikoabschätzung inden Gesamtrahmen der Risikoanalytik

Ein System hat eine begrenzte geo-grafische Ausdehnung aus unabhängi-gen, jedoch untereinander verbun-denen und miteinander wechselwirken-den Komponenten oder Subsystemen.Ein System reagiert (üblicherweise) aufäussere Einflüsse. Obwohl sich die bei-den Begriffe «komplex» und «System»(Betonung von Einzelteilen versus Beto-nung des Zusammenspiels von Einzeltei-len) nicht ganz glücklich zusammenfin-den, wird in der Risikoanalytik «kom-plex» im Sinne von «kompliziert» ver-standen. Beispielsweise ist ein Gebäu-dekomplex kein System, sondern eineZusammenstellung von einzelnen, von-einander unabhängigen Gebäuden ineinem Gebiet.

In Fig. 1 sind wesentliche Merkmalesowie der Ablauf einer risikoanalyti-schen Vorgehensweise zusammenge-fasst.

Den Kern einer Analyse bildet die Risi-koabschätzung («risk estimation»).Dabei gibt es keine qualitative odermathematisch-formale verbindliche Fest-legung des Begriffes Risiko. Ein Mini-malkonsens ist die Festlegung des Risi-kos als einer Funktion mit den Parame-tern Ereignishäufigkeit und -schwere.Die übliche Vorgehensweise der Risi-koberechnung besteht in der Multiplika-tion der Parameter. Zur Evaluation die-ser Parameter sind drei vorbereitendeArbeitsschritte erforderlich. Eine Ergeb-nisdarstellung schliesst die Analyse ab:

AnalysevorbereitungDie Erwartungen in die Ergebnisse unddie zur Verfügung stehenden personel-len, zeitlichen und finanziellen Ressour-cen sind in Einklang zu bringen. EinSchweizer Sachversicherer führt dieRisikoanalyse eines Betriebes mit einerPerson innerhalb von drei Tagen durch.Die Durchführung einer probabilisti-schen Risikoanalyse (PRA) eines Kern-kraftwerkes in der Schweiz dauert zirkadrei Jahre (ohne «peer review») beieinem Kostenrahmen von zirka drei bisvier Millionen Franken. Abgestütztdurch persönliche Erfahrungen, statisti-sches Material über Unfallhäufigkeitenund -konsequenzen innerhalb bestimm-ter Industriebereiche mag für einenSachversicherer eine Risiko-Grobab-

schätzung für die Festlegung von Versi-cherungsprämien ausreichend sein. Hin-gegen sind in der Kerntechnik die Risi-ken aus einer potenziellen Freisetzungradioaktiver Substanzen in die Umge-bung möglichst wirklichkeitsnah abzu-schätzen. Weitere Ziele sind das Auf-zeigen (einfacher) Massnahmen zur Ver-besserung der Sicherheit, sicherheits-technische Optimierung von Nachrüs-tungen und die Optimierung vonInstandhaltungsstrategien. Diese Zielesollen zum guten Teil ebenfalls dazu bei-tragen, die Wirtschaftlichkeit einerAnlage zu erhöhen (Richner, 1999).Dies ist ohne die Verwendung mathema-tischer Modelle und Simulationen nichtmöglich.

SystemdefinitionWährend die eindeutige Abgrenzungeiner technischen Komponente, bei-spielsweise eines Ventils, einfach defi-nierbar ist, ist dies bei grosstechnischenEinrichtungen, bei Transport- undUmweltsystemen nicht mehr offensicht-lich. Zudem ist zu klären, ob und inwie-weit Einwirkungen von aussen (Erdbe-ben, Stürme, Regen usw.), der Einflussmenschlicher Handlungen, abhängigeAusfälle, Abweichungen vom Normal-betrieb während Instandhaltungsarbei-ten usw. in einer Risikoanalyse zuberücksichtigen sind. Beispielsweisegelten in der Kerntechnik Risikoanalysenohne Einbezug dieser Aspekte alsunvollständig und damit als inakzepta-bel für Genehmigungsbehörden.Systemgrenzen sind somit nicht nurräumlich zu verstehen, sondern bezie-hen sich allgemein auf den Einbezugoder Ausschluss bestimmter Aspekte ineiner Analyse.

GefährdungsanalyseVor der Abschätzung von Risiken ist dieIdentifikation der für Mensch undUmwelt möglichen Gefährdungen auseinem System erforderlich. Aus diesenlassen sich dann Aussagen zu uner-wünschten Ereignissen, potenziellenUnfallabläufen und deren Folgen etc.ableiten. Häufig wird auf die Abschät-zung der Risikoparameter verzichtet unddirekt Massnahmen zur Gefährdungsre-duktion abgeleitet («Gefahr erkannt,Gefahr gebannt»). Allerdings handelt essich dann nicht mehr um eine Risikoana-lyse und sollte auch nicht mehr sobezeichnet werden.

ErgebnisdarstellungEine Risikoanalyse endet üblicherweisemit der Darstellung der Ergebnisse ineinem Häufigkeit-Ausmass-Diagramm.Fig. 2 zeigt die einfachste Varianteeines solchen Diagramms. Die Matrixenthält, nach Durchführung einer Analy-se oder entsprechender Schätzungen,die klassifizierten Ausmasse und dieHäufigkeiten unerwünschter Ereignisse.Akzeptierte Risiken werden von nicht-akzeptierten durch vorab festgelegteSchutzziele (Akzeptanzlinie) voneinan-der getrennt.

Eine Risikoanalyse liefert keine Aussa-gen zur Qualität eines technischenSystems. Die Entscheidung, ob bestimm-te Risiken akzeptabel für den Anlagen-betreiber, «Stakeholders» oder dieÖffentlichkeit sind oder nicht, kann nurüber externe Akzeptanzkriterien(Schutzziele) erfolgen. Kriterien könnenVergleiche mit anderen Systemen odergesetzliche Vorgaben sein, sowie ausder Firmenphilosophie («safety culture»)oder aus einem gesellschaftlichen Kon-sens folgen. Damit liefert die Risikoana-lyse die quantitative Basis für eine quali-tative, letztlich subjektive Beurteilungdes Analysegegenstandes. Beispielswei-se beträgt das jährliche Risiko, einentödlichen Flugunfall zu erleiden, 10-7

pro Passagier und Reise (Guen, 1999).Ob dieser Wert für eine bestimmte Per-son oder eine Fluggesellschaft akzepta-bel ist, geht aus der Abschätzung nichthervor. Sind die Vorgaben erfüllt, liegtsomit Akzeptanz vor, können überge-ordnete Massnahmen, wie eine nationa-

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Klassifikation

Häufigkeit AusmassA häufig I katastrophalB öfter II kritischC gelegentlich III begrenztD selten IV vernachlässigbarE unwahrscheinlichF unmöglich

EintrittshäufigkeitA

B Schutzziel

CD

E

F

IV III II IEreignisausmass

Fig. 2: Einfaches Häufigkeit-Ausmass-Diagramm zur Risikodarstellung

le Notfallplanung, für eine weitere Risi-koreduzierung für potenziell Betroffenesorgen. Wird ein Risiko nicht akzeptiert,dann erfolgt eine Risikoreduktion überdirekte technische oder organisatori-sche Massnahmen. Beispielsweise wer-den mit dem Einbau zusätzlicher Sicher-heitsventile bei einem Gastank dieUnfallhäufigkeit und mit einer Reduzie-rung der gespeicherten Gasmenge diepotenziellen Unfallfolgen gesenkt.Erfolg oder Misserfolg der Massnahmenlassen sich über eine erneute Risikoana-lyse und -beurteilung des jetzt veränder-ten Systems feststellen. In diesem Sinneist die Risikoanalytik ein (unterschätz-tes?) Werkzeug der Qualitätskontrolletechnischer Massnahmen.

2. Etablierte Methoden derRisikoanalyseIn verschiedenen Industriebranchenhaben sich bestimmte Methoden derRisikoanalytik etabliert. Im Folgendenwerden diese kurz skizziert, vor allem,um auf deren Schwächen hinzuweisen.Ansonsten wird auf die umfangreicheLiteratur zur Risikoanalytik verwiesen,beispielsweise (Lees, 1996).

Chemische IndustrieIn der chemischen Industrie findet vorallem die Hazard and Operability Study(HAZOP) breite Verwendung. Bei diesertabellarischen Methode wird von einerAbweichung von einer Prozessvariablen(zu hoher Druck, zu geringe Stoffmengeusw.) ausgegangen und deren Ursachenhinterfragt (deduktiver Ansatz). Aller-dings handelt es sich bei einer HAZOPnur um eine Methode der Gefährdungs-identifizierung und Konsequenzenab-schätzung. Ein Risiko wird nicht berech-net. Eine aktuelle Zusammenstellungund Bewertung üblicher Methoden inder chemischen Industrie der Schweizund in Deutschland findet sich in (Mock& Mahnen,1999).

FertigungsindustrieIn Branchen wie Automobil-, Flugzeug-bau und generell der Fertigungsindus-trie ist die Failure Modes and EffectsAnalysis (FMEA) für Qualitäts- und Risi-koanalysen weit verbreitet. Diese eben-falls tabellarische Methode geht von

Ausfallarten von Komponenten aus, bei-spielsweise der Leckage eines Ventils.Aus dieser angenommenen Störung he-raus erfolgt die Beschreibung der Fol-gen, der Ursachen und der bestehendenMassnahmen zur Erkennung derStörung (induktiver Ansatz). Die Para-meter Häufigkeit und Schwere werdenüber eine Klassifizierung grob abge-schätzt und ein Risiko über eine Risiko-prioritätszahl angegeben. Je nachAnwendungszweck gibt es verschie-dene Typen von FMEA: Konstruktions-,Prozess- und Design-FMEA.

KerntechnikIm Bereich der nuklearen Energieerzeu-gung haben sich vor allem die Fehler-baum- und Ereignisbaumanalyse alsKernmethoden einer probabilistischenRisikoanalyse etabliert («PSA level 1»).Beide Methoden lassen sich sowohlqualitativ als auch quantitativ durch-führen. Ein Fehlerbaum ist die grafischeUmsetzung einer Boole‘schen Funktion.Ein Zustand kann vorkommen oder nicht(duale Betrachtungsweise). Zur Verknüp-fung der Zustände dienen die Boole'-schen Operatoren UND und ODER.Ausgangspunkt ist ein unerwünschterSystemzustand («top event»), wobeideduktiv nach den Ursachen, die zu die-sem Zustand führen können, gefragtwird. Ein System wird dabei soweituntergliedert, bis sog. Basisereignisseerreicht sind. Hier wird die Vorgehens-weise unterbrochen, entweder weil eineweitere Entwicklung des Baumes keinenSinn mehr macht, weil für die Basis-ereignisse Ausfallwahrscheinlichkeitenbekannt sind oder weil der Einfluss die-ser Ereignisse auf das Gesamtergebnisals vernachlässigbar gilt. Im Gegensatzzum deduktiven Fehlerbaum fragt derEreignisbaum induktiv nach den Folgenaus einem auslösenden (unerwünschten)Ereignis. Subsysteme reagieren auf die-ses Ereignis entweder mit Erfolg oderNichterfolg. Auf dieser Basis werdenUnfallszenarien ermittelt, die in einenSystemendzustand münden, der vomAnalytiker näher zu charakterisieren ist.

Die vorgestellten Methoden der Risi-koanalyse sind von ihrem Ansatz hereinfach. Die FMEA und HAZOP verein-fachen dies noch weitergehend, indem

von jeweils einer einzigen Abweichungvom Sollzustand ausgegangen, der Restdes untersuchten Systems jedoch als vollfunktionsfähig angesehen wird. ImGegensatz zum Ereignisbaum bleibenbei beiden Methoden «Verkettungenunglücklicher Umstände» verborgen.Die Fehlerbaumanalyse geht ebenfallsvon einem einzigen Ereignis aus, aberein Pfad von einem «top event» bis zueinem Basisereignis hat keine techni-sche Bedeutung. Alle diese Methodenbetrachten einen zeitunabhängigenSystemzustand im Sinne einer Moment-aufnahme. Selbst die Ereignisbaumana-lyse betrachtet nur die logische Abfolgevon Systemreaktionen. Ein weiterer, ausder Sicht des Praktikers entscheidenderNachteil ist vor allem der Umfang undzeitliche Aufwand, den vollständigeHAZOP und FMEA annehmen können.Vor allem die FMEA gilt als «Papiermüh-le». Computer-Tools vermögen das Pro-blem nur zu entschärfen, wenn ein voll-entwickeltes Anlagen- oder Komponen-ten-Kennzeichnungssystem vorhandenist. Bei vielen Einzelkomponenten oder -teilen geht ansonsten der Überblicküber den Analysegegenstand verloren.Eine Überarbeitung oder Weiterverwen-dung der Ergebnisse ist dann nurbedingt möglich oder zumindest zeitrau-bend. Zudem sind bereits viele (Produk-tions-) Systeme hinsichtlich Sicherheit,Zuverlässigkeit und Produktion opti-miert. Grobschlächtige Methoden sinddann nicht mehr für die «Feinabstim-mung» geeignet.

3. Petri Netze als Methode in derRisikoanalytikEin Nachteil der in der Industrie eta-blierten Methoden besteht in der unzu-reichenden Berücksichtigung von Sys-temwechselwirkungen. Genau diesegewinnen jedoch zunehmend an Bedeu-tung: • Es werden geografisch immer grösse-re Gebiete untersucht, beispielsweiseder Transport gefährlicher Güter in derSchweiz.• Der Einbezug von Natursystemengewinnt an Bedeutung, beispielsweisedie Auswirkungen einer potenziellenStofffreisetzung auf Mensch undUmwelt, aber auch die Einwirkung von

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Naturgefahren (Erdbeben, Stürme usw.)auf technische Systeme.• Das Fortschreiten der Technik bedeu-tet oft eine zunehmende Integration vonSubsystemen zu einem übergeordneten,neuen System mit spezifischen Eigen-schaften. Ein typisches Beispiel ist dieVerflechtung von Kommunikations- undInformationstechnologie mit Produk-tionssystemen und Infrastruktur («criticalinfrastructure»).

Diese Punkte und zusätzlich gesteiger-te Anforderungen an die Realitätsnähevon Risikoanalysen, beispielsweise beiGenehmigungsverfahren oder versiche-rungstechnischen Prämieneinschätzun-gen, bei engen ökonomischen Grenzen,erfordern einen neuen Ansatz derModellierung von technischen Syste-men. Die in Kapitel 2 angesprochenensowie verwandte Methoden vermögenkomplexe System kaum in der erforderli-chen Detailtreue und im Sinne der neu-en Aufgabenstellung abzubilden. Versu-che, Methoden weiterzuentwickeln, hates gegeben, ohne jedoch den Durch-bruch in der Industrie zu schaffen, bei-spielsweise HAZchart (Nakagawa,2000), GO-FLOW (Matsuoka, 1991)und REASON (Reason®, 2000). Ausder Theorie finden sich weitere undbekannte Methoden, die viele dergenannten Problematiken handhabenkönnten, beispielsweise Markov-Analy-sen. Allerdings sind diese, trotz mittler-weile umfangreich vorhandener Soft-ware, derzeit für die Praxis zu unhand-lich.

Die Suche nach einem neuen, viel-leicht besser geeigneten Werkzeug zurAnalyse komplexer technischer Systemeberuhte für das Laboratorium für Sicher-heitsanalytik der ETH Zürich (LSA) auffolgenden Rahmenbedingungen:• möglichst einfache Repräsentationauch komplexer Systeme• Beibehaltung des methodischenAnsatzes etablierter Methoden, vorallem der Fehlerbaumanalyse, beiErweiterung der Modellierungsmöglich-keiten• Möglichkeit der analytischen Auswer-tung eines erstellten Modells, analog zuImportanzanalysen auf der Basis vonFehlerbäumen («Suche nach den wich-tigsten Komponenten eines Systems»)

• vorhandene SoftwarePetri Netze (PN) erfüllen die genann-

ten Bedingungen weitgehend, wobeideren methodischer Ansatz einfach ist.Ein PN besteht aus einem Graphen mitzwei Arten von Knoten (Stellen undTransitionen) und gerichteten Kanten.Stellen, durch einen Kreis symbolisiert,stehen für Bedingungen, und eine erfüll-te Bedingung wird zusätzlich mit einerMarke gekennzeichnet. Eine Transitionist eine Art Schalter und repräsentiertVorgänge. Das zugehörige Symbol istein Rechteck. Eine Transition kann nurschalten, wenn aller Vorbedingungenerfüllt sind (alle einfliessenden Stellensind markiert). Eine Transition ist danndie Entnahme aller Marken aus den vor-ausgehenden und das Auffüllen dernachfolgenden Stellen. Welche Markenwo entnommen und eingefügt werden,legen die Kanten fest. Ein einfaches PN-Beispiel (ohne Schleifen) für ein schritt-weises Schalten zeigt Fig. 5. Nacheiner Anfangsmarkierung (Systemzu-stand zu Beginn der Simulation) wirdnach zwei Simulationsschritten derSystemendzustand erreicht, und dieSimulation bricht ab. Je nach PN-Art lässt sich die Grundidee ausbauen, bei-spielsweise über eine stochastisch ver-zögerte Schaltung der Transitionen (sto-chastiche PN). Bei den bisherigenBetrachtungen waren die Marken ano-nym. Bestimmte PN lassen aber eineindividuelle Kennzeichnung der Markenzu, was sich für Wenn-Dann-Verzwei-gungen nutzen lässt. Ein Anwendungs-beispiel ist der Aufbau eines «Wetterge-nerators», um festzulegen, welche Wet-terlage für einen Simulationsdurchgangverwendet wird.

Die vielfältigen Möglichkeiten, einSystem mit Hilfe eines PN darzustellen,zeigen rasch das Potenzial für die Risi-

koanalytik. Damit stellt sich die Frage,ob PN für die Szenarienbildung ein-schliesslich Häufigkeitsabschätzungeneinsetzbar sind. Obwohl gemeinsameArbeiten des LSA und der Professur fürKulturtechnik (Institut für Orts-, Regional-und Landesplanung (ORL), ETH Höng-gerberg) zu dieser Thematik in vollemGange sind, gibt es bereits praktische,und im Folgenden kurz vorgestellteErfahrungen.

Mithilfe von PN lassen sich auchumfangreiche Unfallszenarien ver-gleichsweise rasch entwickeln. Dies giltsowohl für stationäre Anlagen, bei-spielsweise einem Chemiebetrieb(Yanar, 1999, Hernandez & Werthmül-ler, 2000), als auch bei Verkehrssyste-men (Gefahrguttransport mit der Bahn(Conter & Luther, 2000) und Autotunnels(Burger & Schönenberger, 2001). Aller-dings nehmen PN rasch an Komplexitätzu. Dies haben sie gemeinsam mit ande-ren Methoden der Systemanalyse, bei-spielsweise dem Fehlerbaum oderMarokov‘schen Ansätzen. Jedoch er-laubt die verwendete PN-Software eineModularisierung von Subnetzen underhöht dadurch die Übersichtlichkeiterheblich.

PN eignen sich nur zur Modellierungdiskreter Systeme. Bei Chemieanlagensind dies Batch-Prozesse, Verbrauch undZuweisung von Ressourcen usw. Für einEisenbahnsystem resultiert daraus dieUntergliederung der Bahnstrecke in ein-zelne Abschnitte. Die Abschnitte sindhinreichend klein zu wählen, was denUmfang des Netzes bezogen auf eineGesamtstrecke wieder erhöht.

Unfallszenarien zeigen eine Abwei-chung von einem Soll- in einen uner-wünschten Zustand auf. Im einfachstenFalle handelt es sich um den Ausfalleiner Systemkomponente. Eine Repara-

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Fig. 3: Beispiel für einfache Simulations-schritte mit einem Petri Netz

tur führt das System wieder in den Soll-zustand zurück. Durch den Einbezugvon Wahrscheinlichkeitsmodellen ist esbei stochastischen PN möglich, denZufall über das Markenspiel «entschei-den» zu lassen, beispielsweise über dieDauer einer Reparatur (Mock, 2001).Auf ähnliche Weise lassen sich Zufalls-generatoren für die in einem Gebietoder Gebäude zufällig befindlichen Per-sonen bestimmen. Je nach dem, welcheweiteren Eigenschaften das PN oder dieverwendete Software aufweist, lässt sichder Fluss der Marken über eine Vielzahlweiterer Optionen beeinflussen.

Am Ende der Simulationsdurchgängeist bekannt, wie oft das SystemmodellZustände wie Ausfall oder Funktionerreicht hat. So lässt sich aus dem Quo-tienten aus der Anzahl der Systemaus-fälle und der Anzahl der Simulationendie relative Häufigkeit eines Systemaus-falls abschätzen. Die relative Häufigkeitgilt dabei als Schätzer für eine Wahr-scheinlichkeit. Da bei der verwendetenSoftware bereits viele Wahrscheinlich-keitsmodelle implementiert sind, unddamit mehr als nur die sonst üblicheExponentialverteilung, dient dies einerverbesserten Häufigkeitsabschätzungund Realitätsnähe.

Zur Ermittlung von Unfallkonsequen-zen gibt es verschiedene Vorgehenswei-sen. Eine Möglichkeit entspricht derMethodik des Ereignisbaumes: am Endeeines «Unfallpfades» legt der Analytikerdas Schadensausmass fest oderbestimmt es über weitere Modelle. Gibtes beispielsweise im PN einen System-zustand «Lachenbildung durch Ammoni-ak», und damit eine entsprechend mar-kierte Stelle, und sind aus den Rahmen-bedingungen oder aus dem PN weitereParameter bekannt, so können über wei-tere Werkzeuge die Konsequenzen fürein Gebiet abgeschätzt werden. Eineandere Möglichkeit ergibt sich etwadurch die Modellierung der Anzahlzufällig anwesender und damit mögli-cherweise von einem Unfall betroffenerPersonen in einem Gebiet.

Die Nachteile einer PN-Modellierungsind weniger PN-spezifisch, sondernbetreffen allgemeine Modellierungspro-blematiken. Die PN nehmen selbst fürkleinere Systeme rasch an Umfang zu.

Vor allem reparierbare Systemkompo-nenten machen das Markenspiel ineinem PN kompliziert. Die zumeist klei-nen Eintrittswahrscheinlichkeiten vonUnfällen oder unerwünschten Ereignis-sen erfordern eine Vielzahl von Simula-tionsdurchgängen, um eine statistischauswertbare Grundlage von Häufigkei-ten zu erhalten. Bei einem probabilisti-schen Modellierungsansatz entsteht,wie allgemein in der Risikoanalytik fest-stellbar, sofort die Frage nach ausrei-chend qualitativen und quantitativenDaten zur Abschätzung der Modellpa-rameter.

4. Versuch eines ResümeesDie Risikoanalytik wird sich in Zukunftverstärkt mit der Modellierung undBewertung komplexer Systeme ausein-ander setzen müssen (Kröger, 2000).Hinzu kommen wachsende Anforderun-gen an die Aussagekraft von Analyseer-gebnissen bei zunehmend ökonomi-schem Druck. Innerhalb dieser schonaktuellen Rahmenbedingungen ist frag-lich, ob die traditionellen und etablier-ten Methoden der Risikoanalytik dieseAnforderungen erfüllen können.

Die Erfahrung im Umgang mit stochas-tischen PN im Rahmen von Risikoanaly-sen zeigen deren Nützlichkeit auf. Kom-plexe und vernetzte Systeme lassen sichdarstellen und Unfallhäufigkeiten und -konsequenzen abschätzen. Darüberhinaus erreichen Hard- und Softwareeinen Entwicklungsstand, um eineModellierung auch praktisch handhab-bar zu machen. PN-Tools folgen damitder Tendenz, einfache Darstellungenvon Wechselwirkungen von Einzelkom-ponenten in einem System zu ermögli-chen. (Beispiele hierfür sind STELLA(HPS, 2001) oder DYMOLA (Dynasim,2001)). Je nach Anwendungszweck,beispielsweise zum Design chemischerAnlagen, findet sich eine grosse Aus-wahl an Software, die aber zumeistnicht auf die Anforderungen der Risiko-analytik zugeschnitten ist. Jedoch bietetmoderne Software oft Möglichkeiten,die einige der bekannten Problematikender Risikoanalytik entschärft. So lassensich beispielsweise in der aktuellen Ver-sion des verwendeten PN-Tools nicht nurdie klassischen Wahrscheinlichkeitsmo-

delle einbeziehen, sondern auch «FuzzySets» und empirische Verteilungen.Damit erschliessen sich der Risikoanaly-tik neue Datenquellen und Möglichkei-ten der Quantifizierung, wie der formalrichtige Einbezug von Expertenschät-zungen. Gestiegene Anforderungen andie Systemmodellierungen und -simula-tionen durch komplexe miteinander ver-wobene technische und natürliche Syste-me mithilfe immer umfangreicherer undebenfalls komplexer Software macheneine verstärkte Ausbildung der Risiko-analytiker erforderlich. Analysegegen-stände, Werkzeuge und Interpretationenrisikoanalytischer Ergebnisse werden inZukunft noch mehr fachübergreifendesWissen und umfassende Fähigkeiten aufvielen Gebieten erfordern.

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