(PMG)

Informe Final

Diciembre, 2007

Banco MundialUnidad de Reducción de la Pobreza y Gestión EconómicaAmérica Latina y el Caribe

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Lista de Siglas

ANEF Asociación Nacional de Empleados FiscalesBGI Balance de Gestión IntegralCAIGG Consejo de Auditoría Interna General de GobiernoCGR Contraloría General de la República DCCP Dirección de Compras y Contrataciones Públicas DCG División de Control de GestiónDE Definiciones EstratégicasDIPRES Dirección de Presupuestos (Ministerio de Hacienda)DNSC Dirección Nacional del Servicio CivilECG Evaluación Comprehensiva del GastoEI Evaluación de ImpactoEFQM European Foundation for Quality ManagementEPG Evaluación de Programas GubernamentalesFONASA Fondo Nacional de SaludID Indicadores de DesempeñoMML Matriz de Marco LógicoNPM New Public ManagementOIRS Oficinas de Información, Reclamos y SugerenciasPE Programa de EvaluaciónPMG Programa de Mejoramiento de la GestiónPRYME Programa de Reforma y Modernización del EstadoRT Requerimientos Técnicos de los sistemas incluidos en el PMGSAFC Sistema de Administración Financiero- ContableSCCSP Sistema de Compras y Contrataciones del Sector PúblicoSCG Sistema de Control de GestiónSCGPR Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados SEGEGOB Secretaría General de GobiernoSEGPRES Ministerio Secretaría General de la Presidencia SENCE Servicio Nacional de Capacitación y EmpleoSERNAM Servicio Nacional de la Mujer SIFGE Gestión Financiera del Estado SUBDERE Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (Ministerio del Interior)TIC Tecnologías de Información y ComunicaciónUAI Unidad de Auditoría Interna del ServicioUSESAT Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo, de la Superintendencia de Seguridad

Social del Ministerio del Trabajo y Previsión Social

Reconocimientos

El equipo del Banco Mundial que participó en esta Consultoría hace un especial reconocimiento a la muy profesional colaboración recibida del personal de la División de Control de Gestión y, más generalmente, de la Dirección de Presupuestos de Chile, DIPRES. Gracias al apoyo de esta Dirección, el equipo del Banco Mundial se benefició también de la generosa colaboración de funcionarios de los varios niveles de gobierno y de distintos ministerios y agencias ejecutoras. La DIPRES aportó irrestrictamente toda la información documental que tuvo disponible y contribuyó con informaciones y orientaciones sobre el Programa de Mejoramiento de Gestión y, de manera más general, sobre los programas conexos y sobre el sector público chileno.

Especial reconocimiento es debido a Alberto Arenas, Director de Presupuestos de Chile, DIPRES, Heidi Berner, Jefa de la División Control de Gestión de la DIPRES, Luna Israel, Directora del PMG, y Edmundo Beteta, María Teresa Hamuy y Roy Rogers miembros de la mencionada División de Control de Gestión (DCG) de la DIPRES.

Miembros del Equipo de esta Evaluación

El equipo del Banco Mundial estuvo dirigido por Fernando Rojas, Especialista Líder del Sector Público, e integrado por David Varela, Especialista Senior de Gestión Pública; Jeffrey Rinne, Especialista de Gestión Pública y Rodrigo García Verdú, Economista, del Banco Mundial; Gerardo Uña, Fanny Weiner, Paulina Soto, Pierre Kopp, Julio Villarreal, María Elena Ruiz Abril, Azul del Villar, Luis Domingo López Díaz, Melissa Zumaeta Arauzo, Carlos Prieto y Maria Jimena Córdoba de la Rosa, Consultores. Este equipo contó con la asistencia de Patricia Méndez. La integración del Informe Final de la evaluación estuvo a cargo de Fernando Rojas, Gerardo Uña, Fanny Weiner y Paulina Soto.

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................................viii

I. El DISEÑO: ORÍGENES, CONCEPTO Y MARCO DE POLÍTICAS DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN – PMG......................................................................................................1

1. ORÍGENES DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 1

2. OBJETIVO DEL PROGRAMA DEL MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 4

2.1 Objetivo y Propósito del programa..............................................................................................................................4

2.2 Los principios ordenadores del PMG..........................................................................................................................6

2.3 Descripción del PMG según la Matriz de Marco Lógico (MML) del Programa........................................................6

2.4 Propuestas y escenarios posibles de mejoramiento de la gestión pública en Chile en el mediano y largo plazo......13

3. POLÍTICA GLOBAL A LA QUE PERTENECEN LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 20

3.1 El PMG dentro de la política global de modernización de la administración pública...............................................20

3.2 El PMG en el marco de las Definiciones Estratégicas de la DIPRES.......................................................................24

3.3 La conexión del PMG con el proceso presupuestario................................................................................................26

3.4 Programas relacionados.............................................................................................................................................28

4. EL INCENTIVO MONETARIO DEL PMG 32

4.1 Diseño del Incentivo..................................................................................................................................................32

4.2 Extensiones del incentivo de la Asignación de Modernización................................................................................33

4.3 Otros incentivos por desempeño................................................................................................................................35

5. LOS PROGRAMAS MARCO BÁSICO Y MARCO AVANZADO 36

5.1 Programa Marco Básico – Descripción sumaria del diseño......................................................................................36

5.2 Programa Marco Avanzado - Descripción sumaria del diseño..................................................................................37

6. DESCRIPCIÓN DE LAS ÁREAS Y SUS SISTEMAS 41

6.1 Área de Recursos Humanos.......................................................................................................................................43

6.2 Área de Calidad de Atención de Usuarios.................................................................................................................45

6.3 Área de Planificación y Control de Gestión..............................................................................................................48

6.4 Área de Administración Financiera...........................................................................................................................50

6.5 Área de Enfoque de Género.......................................................................................................................................52

7. BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 54

8.1 Cambios de Áreas y Sistemas....................................................................................................................................56

8.2 Cambios en los requerimientos técnicos....................................................................................................................60

8.3 Cambios en la cobertura del PMG.............................................................................................................................61

II. IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN DEL PMG..................................................................................................62

1. LOS ACTORES Y SUS FUNCIONES 62

1.1 Servicios Públicos y Ministerios................................................................................................................................62

1.2 Secretaría Técnica (DIPRES)....................................................................................................................................62

1.3 Comité Triministerial.................................................................................................................................................65

1.4 Red de Expertos.........................................................................................................................................................65

1.5 Instituto Nacional de Normalización.........................................................................................................................66

1.6 Consultores Externos.................................................................................................................................................66

1.7 Empresas Certificadoras............................................................................................................................................66

2. EL PROCESO PRODUCTIVO DEL PMG 66

2.1 Proceso de Formulación de los PMG........................................................................................................................67

2.2 Proceso de Implementación y Seguimiento...............................................................................................................71

2.3 Proceso de Evaluación del Cumplimiento.................................................................................................................72

2.4 Proceso de Validación...............................................................................................................................................74

3. EL PROCESO PRODUCTIVO PARA LA CERTIFICACIÓN ISO 9001:2000 DEL PROGRAMA MARCO AVANZADO 74

3.1 Pre-Certificación........................................................................................................................................................75

3.2 Certificación...............................................................................................................................................................76

3.3 Auditorías de Mantenimiento (seguimientos)............................................................................................................77

3.4 Auditorías de Re-Certificación..................................................................................................................................77

III. EVALUACIÓN DEL DISEÑO..........................................................................................................................78

1. DISEÑO DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 78

1.1 Objetivos y justificación del PMG.............................................................................................................................78

1.2 Evaluación del diseño de la Matriz de Marco Lógico...............................................................................................82

2. ÁREAS, SISTEMAS Y SUS REFORMULACIONES 92

2.1 Análisis del diseño del Área de Recursos Humanos..................................................................................................92

2.2 Análisis del diseño del Área de Calidad de Atención a Usuarios............................................................................100

2.3 Análisis del diseño del Área de Planificación y Control de Gestión; Gestión Territorial.......................................100

2.4 Análisis del diseño del Área de Administración Financiera....................................................................................105

2.5 Análisis del diseño del Área de Enfoque de Género...............................................................................................108

3. ANÁLISIS DEL DISEÑO DEL PMG 111

3.1 Fortalezas en el diseño.............................................................................................................................................111

3.2 Debilidades en el diseño..........................................................................................................................................115

4. ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN 125

4.1 Fortalezas en la gestión............................................................................................................................................125

4.2 Debilidades en la gestión.........................................................................................................................................126

IV. LOS RESULTADOS DEL PMG.....................................................................................................................130

1. INTRODUCCIÓN 130

2. CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS DEL PMG 130

3. RESULTADOS ESPERADOS. FORMULACIÓN DE COMPROMISOS 132

4. LOS RESULTADOS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS USUARIOS: ENCUESTA DE PERCEPCIÓN Y GRUPOS FOCALES 134

5. COSTOS DEL PMG 144

6 ANÁLISIS DE LA RELACIÓN BENEFICIO - COSTO DEL INCENTIVO INSTITUCIONAL DEL PMG 146

V. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DEL PMG Y CONCLUSIONES..........................................................153

1. INTRODUCCIÓN 153

1.1. Principales hipótesis sobre los factores y condicionantes que influyen sobre los resultados del PMG................154

2. LOS RESULTADOS DEL PMG DESDE UNA PERSPECTIVA ESTADÍSTICA 155

2.1 – Estimación del Índice de Calidad de Gestión.......................................................................................................155

2.2 – Resultados del PMG e Indicadores de Desempeño: resultados de sus interrelaciones........................................161

3. CARACTERÍSTICAS DE LOS SERVICIOS COMO CONDICIONANTES DE LOS RESULTADOS DEL PMG. 164

3.1 – Relación entre Tipo de Servicio y Resultados del PMG......................................................................................164

3.2 – Relación entre Tamaño del Servicio y Resultados del PMG................................................................................168

4 - ANÁLISIS DEL COMPROMISO INSTITUCIONAL Y GRADO DE APROPIACIÓN INSTITUCIONAL. 171

4.1 Compromiso Institucional con el PMG...................................................................................................................171

4.2 Grado de Apropiación Institucional del PMG.........................................................................................................171

5. TENDENCIA CRECIENTE AL CUMPLIMIENTO FORMAL DEL PMG 173

6. ANÁLISIS DE LOS “PRINCIPIOS RECTORES” PMG 179

7. ESTADO DE DESARROLLO DE LAS ÁREAS. 181

7.1. Área de Calidad de Atención a Usuarios................................................................................................................181

7.2 Área de Planificación/ Control de Gestión Territorial Integrada.............................................................................187

7.3 Área de Administración Financiera.........................................................................................................................193

7.4. Área de Enfoque de Género....................................................................................................................................198

8. ASPECTOS RELATIVOS AL PAGO DEL INCENTIVO 204

VI. Recomendaciones.............................................................................................................................................208

1. RECOMENDACIONES GENERALES 208

2. RECOMENDACIONES ESPECIFICAS ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.

2.1. Recomendaciones para:............................................................................................Error! Bookmark not defined.

2.2. Las Áreas/Sistemas..................................................................................................Error! Bookmark not defined.

2.3. PMG / sistemas de gestión y tipos de servicios......................................................Error! Bookmark not defined.

BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................................................................219

ANEXOS................................................................................................................................................................221

GRUPO ANEXOS A: 221

A.1. – Instrumentos de Recolección de Información.....................................................................................................221

A.2. – Matriz de Marco Lógico e Indicadores...............................................................................................................221

A.3. – Objetivos Marco Básico y Avanzado.................................................................................................................221

A.4. – Servicios Adscritos.............................................................................................................................................221

GRUPO ANEXOS B: 221

B.1. – Análisis de las Áreas y los Sistemas...................................................................................................................221

GRUPO ANEXOS C: 221

C.1. – Análisis de Encuesta de Percepción....................................................................................................................221

C.2. – Análisis Econométrico y Estadística Descriptiva...............................................................................................221

C.3. – Resultados de los Grupos Focales.......................................................................................................................221

C.4. – Análisis de Costos...............................................................................................................................................221

LISTA DE TABLAS

Tabla I.1 MML - Estructura Matriz de Marco Lógico..................................................................................................................8Tabla I.2 Estructura general de la MML – DIPRES.....................................................................................................................9Tabla I.3 Las grandes reformas de la administración pública....................................................................................................21Tabla I.4 Productos Estratégicos y sus objetivos respectivos....................................................................................................25Tabla I.5 Progresión de la Asignación de Modernización Creada por la Ley Nº 19.553...........................................................33Tabla I.6 Reajustes de Renumeraciones Sector Público, 1991-2006.........................................................................................33Tabla I.7 Servicio de Impuestos Internos (Ley 19.646)..............................................................................................................34Tabla I.8 Fondo Nacional de Salud (Ley N° 19.490)..................................................................................................................34Tabla I.9 Servicio Nacional de Aduanas (Ley N° 19.479)..........................................................................................................34Tabla I.10 Consejo Defensa del Estado (Ley N° 19.646)...........................................................................................................34Tabla I.11 Contraloría General de la República (Ley N° 19.663)..............................................................................................34Tabla I.12 Tipos de mecanismos de incentivos...........................................................................................................................35Tabla I.13 Instituciones y dotación de personal según cantidad de mecanismos de incentivos.................................................36Tabla I.14 Los sistemas del PMG y la norma ISO 9001:2000....................................................................................................38Tabla I.15 PMG Marco Avanzado: Casos examinados de Servicios..........................................................................................40y sus Sistemas Certificados)........................................................................................................................................................40Tabla I.16 Áreas y Sistemas del PMG, Organismo validador y etapas de los marcos, 2006......................................................42Tabla I.17 Actores responsables de los Sistemas del Área de Recursos Humanos....................................................................44Tabla I.18 Beneficiarios efectivos y potenciales de los programas 2001 y 2006.......................................................................55Tabla I.19 Reformulación del PMG: Áreas y Sistemas 2001- 2007..........................................................................................59Tabla II.1 Instituciones que forman las Redes de Expertos........................................................................................................65Tabla II.2 Formulación del PMG 2006 Dirección General de Aeronáutica Civil......................................................................71Tabla III.1 – Correspondencia (o falta de ella) entre contenidos teóricos y empíricos de la MML del PMG............................90Tabla III.2 Contenido Transversal de las Etapas de los Sistemas del Área de Recursos Humanos............................................93Tabla III.3 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Capacitación....................................95Tabla III.4 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Evaluación de Desempeño...............97Tabla III.5 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo.............................................................................................................................................................99Tabla III.6 Las prácticas de la certificación en el PMG y las exigencias de la norma.............................................................121Tabla IV. I - Resumen General de Cumplimiento PMG por Instituciones - 2001-2006..........................................................130Tabla IV.2 - Resumen General de Cumplimiento PMG por Dotación Efectiva- 2001-2006...................................................131Tabla IV.3 – Porcentaje de Cumplimiento del Programa Marco Básico por Sistema – Año 2006..........................................133Tabla IV.4 – Promedio de Avances de Etapas de Cada Sistema – Periodo 2001 – 2006.........................................................134Tabla IV.5 – Universo de la Encuesta de Percepción y Tasa de Respuesta..............................................................................135Tabla IV.6- Costo del PMG. Año 2006 (en miles de $ Chilenos)............................................................................................144Tabla IV.7- Gasto en Administración / Gasto de Producción. Año2006..................................................................................145Tabla IV.8 – Costos por sistema – Año 2006............................................................................................................................146Tabla IV.9 - Costos del PMG por año.......................................................................................................................................148Tabla IV.10. Gasto público anual de Chile...............................................................................................................................149Tabla IV.11- Relación Costo PMG y Gasto Público................................................................................................................150Tabla IV.12 - Tasa crecimiento PIB tendencial de Chile..........................................................................................................151

LISTA de GRÁFICOSGráfico I.1 El PMG combina tres ámbitos de políticas gubernamentales.....................................................................................5Gráfico I.2 Los cuatro escalones de avance de la gestión del sector público chileno.................................................................14Gráfico I.3 Modelo de Excelencia EFQM...................................................................................................................................19Gráfico I.4 Marco Global del PMG - Antecedentes y conformación.........................................................................................24 Gráfico II.1 Organigrama de la DIPRES/DCG.........................................................................................................................63Gráfico II.2 Etapas y metas en el Proceso Productivo del PMG.................................................................................................67Gráfico II.3 Proceso de Formulación- Procesos y actores..........................................................................................................68Gráfico II.4 Proceso de Formulación - Programa Marco de PMG.............................................................................................69Gráfico II.5 Actores e interacciones en el proceso de Implementación y Seguimiento del PMG..............................................72Gráfico II.6 Proceso de Evaluación del PMG.............................................................................................................................73Gráfico III.1 EL PMG como parte de los Instrumentos de Control de Gestión........................................................................113Gráfico III. 2 Elementos para la tercera fase del PMG: hacia satisfacción de la demanda.......................................................124Gráfico IV.1-. PIB tendencial de Chile.....................................................................................................................................151Grafico Nº V.1. – Índice de Calidad de Gestión Total (ICGT) e Índice de Calidad de Gestión Total excluyendo sistemas de enfoque de género y gestión territorial integrada (ICGTngg)...................................................................................................159

Grafico Nº V.2. – Índice de Calidad de Gestión del área Recursos Humanos (ICG1).............................................................159Grafico Nº V.3. – Índice de Calidad de Gestión del área Planificación, Control y Gestión Territorial Integrada (ICG3........160Grafico Nº V.4. – Índice de Calidad de Gestión del área Administración Financiera (ICG4).................................................161Gráfico Nº V.5. Promedio de avance en etapas 2001-2006......................................................................................................165Gráfico Nº V.6. – Cumplimento sistema de planificación según tipo de Servicio – Año 2006...............................................166Gráfico Nº V.7. – Cumplimento área administración financiera según tipo de Servicio – Año 2006.....................................166Grafico Nº V.7. – Relación entre Nivel de Cumplimiento del PMG y Tamaño del Servicio – Año 2006..............................168Grafico Nº V.8. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Sistemas de Planificación y Tamaño del Servicio – Año 2006.. .169Grafico Nº V.9. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Área Calidad de Atención a Usuarios y Tamaño del Servicio – Año 2006...........................................................................................................................................................................................169Grafico Nº V.10. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Área Recursos Humanos y Tamaño del Servicio – Año 2006...170Grafico V. 11 – Nivel de Cumplimiento del Sistema de Administración Financiero- Contable (Año 2006)..........................195Grafico V.12 – Nivel de Cumplimiento del Sistema de Compras y Contrataciones (Año 2006).............Error! Bookmark not defined.Grafico V.13. – Servicios Centralizados / Desconcentrados y Nivel de cumplimiento del Área Administración Financiera (2006)........................................................................................................................................................................................196

LISTA de RecuadrosRecuadro I.1 Categorías de reformas de gestión orientadas por desempeño o por resultados......................................................4Recuadro I.2 La reforma de la administración pública en el contexto mundial..........................................................................23Recuadro II.1 El Programa Marco..............................................................................................................................................67

INTRODUCCIÓN

Esta evaluación se ocupa del Programa de Mejoramiento de la Gestion (PMG) del Gobierno de Chile. Ha sido comisionada por la Dirección de Presupuestos de Chile, DIPRES, en desarrollo del Programa de Evaluación que lleva a cabo regularmente la División de Control de Gestión de esa Dirección en el marco del Protocolo de Acuerdo establecido con la Comision Mixta de Presupuestos del Congreso de la Nación.

El PMG es un instrumento de apoyo a la modernización de la gestión de los Servicios Públicos. Hace parte del paquete de instrumentos y programas de control de gestión ligado al presupuesto por resultados que se aplica en Chile. Sus objetivos son: mejorar la gestión global de los servicios, reforzar la política de remuneración basada en mediciones de productividad y desempeño y proveer información para el enriquecimiento de las decisiones presupuestarias dirigidas al logro de resultados.

Este Informe puede agruparse en dos grandes bloques. El primer bloque describe el diseño del Programa, incluida su gestión, y analiza su diseño con base en la teoría más generalmente aceptada y en la experiencia internacional acumulada en materia de modernización de la administración pública, el presupuesto por resultados, los incentivos para la productividad y la gestión de programas públicos (capítulos I-III). Este primer bloque fue objeto de un informe de progreso cuya última versión se entregó a la DIPRES en noviembre del 2007. El segundo bloque presenta los resultados del PMG, su análisis y las recomendaciones para el fortalecimiento del Programa (capítulos IV-VI).

La presentación separada del análisis del diseño y del análisis de los resultados tuvo que ser realizada con cautela. Evidentemente, el análisis del diseño genera hipótesis que orientan el análisis de resultados. Al mismo tiempo, no es menos cierto que la prueba de fondo de la calidad del diseño y de la gestión de un programa estará siempre dada por sus resultados. Por ello, las observaciones de resultados y las recomendaciones presentadas en este informe nutrieron a su vez los capítulos relativos al diseño y la gestión del programa. Al final de cuentas, la producción del informe siguió un proceso iterativo, que llevaba del diseño a las hipótesis explicativas y al análisis de los resultados y, viceversa, de estos últimos a la revisión del análisis del diseño del PMG.

Otro tanto sucedió con las referencias internacionales. Sólo una vez que se completó la primera etapa del estudio, consistente en la revisión en detalle del diseño y la gestión del programa, fue posible identificar experiencias internacionales similares, consistentes en programas o estrategias afines de mejora de la gestión, y fue también posible profundizar en la comparación de aspectos específicos del diseño, la gestión y los resultados del programa bajo análisis con las mejores practicas en la materia.

Más detalladamente, este informe final consta de seis capítulos. El primero de ellos describe el diseño del PMG e incluye sus orígenes, su concepto, sus componentes y beneficiarios y sus relaciones con otros instrumentos y programas que contribuyen también a la instauración de una gestión por resultados. El segundo capítulo se ocupa del diseño de la gestión del PMG. El tercero contiene el análisis del diseño y su gestión y presenta hipótesis que habrán de ser verificadas mediante el análisis de resultados que presentarán los capítulos subsiguientes. El capítulo cuarto presenta asépticamente los resultados observados mientras el quinto aplica hipótesis explicativas para dar cuenta del alcance de los resultados observados. Por último, el capítulo sexto ofrece, sintéticamente, las recomendaciones para el mejoramiento del PMG.

Este Informe Final es sometido a consideración de la División de Control de Gestión de la DIPRES en el 2007, y será discutido con la DIPRES en la primera parte del 2008 con miras a su publicación y otras formas de diseminación.

I. El Diseño

I. El DISEÑO: ORÍGENES, CONCEPTO Y MARCO DE POLÍTICAS DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN – PMG

El Programa de Mejoramiento de la Gestion (PMG) es el instrumento del cual se ocupa la presente Evaluación de Impacto. Este informe seguirá la terminología normalmente empleada por la DIPRES para referirse a los programas y los instrumentos que forman parte del Sistema de Control de Gestión (SCG) y Presupuesto por Resultados de Chile (SCGPR). El informe se referirá, indistintamente, a los programas de mejoramiento de la gestión y a el programa de mejoramiento de la gestón.

1. Orígenes de los Programas de Mejoramiento de la Gestión

El proceso de modernización de la gestión pública en Chile es una política gubernamental impulsada desde mediados de los años noventa para avanzar hacia la gestión por desempeño, propiciando una mayor responsabilidad y suscripción de compromisos de gestión evaluables. Chile, a diferencia de otros países de la región, no enfrentaba en aquel momento una crisis fiscal, ni mayores problemas de corrupción, ineficiencias o cuestionamientos respecto al tamaño del estado; sin embargo, existía una creciente demanda de la sociedad sobre las instituciones públicas y, en consecuencia, la necesidad del Estado de responder con un uso más eficaz y más eficiente de los recursos públicos disponibles1.

Según Guzmán (2001, en Molina, 2003:14), las condiciones existentes en la administración pública chilena que dieron pie al surgimiento de los PMG fueron:

(a) Caída de las remuneraciones reales del Sector Público. Se estima que entre 1979 y 1990 el deterioro real de los salarios de la administración central del estado fue de un 47%.

(b) Escasas oportunidades de capacitación y desarrollo de los funcionarios. (c) Carencia de incentivos para el logro de mejores desempeños.(d) Deteriorada capacidad operativa de las instituciones del área social, especialmente en el sector

salud.

En 1990, el primer gobierno de la Concertación en Chile, presidido por el presidente Patricio Aylwin, adoptó una serie de medidas orientadas a mejorar la capacidad del estado para llevar adelante programas y políticas eficaces. Entre las primeras medidas adoptadas por el Presidente Aylwin estuvo la creación del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES), con la misión de facilitar y coordinar el desarrollo y cumplimiento de la agenda programática y legislativa del gobierno y cuya labor será fundamental para el impulso de la modernización del estado, proceso donde se insertarán los PMG. Además, desde su creación dicha Secretaría incorporó el sistema de metas ministeriales, instrumento crucial orientado a propiciar una cultura de planificación, resultados, compromisos y evaluación de la gestión en el sector público.

En forma complementaria, el Ministerio de Hacienda inició en varios servicios públicos la aplicación de la planificación estratégica y el uso de indicadores de desempeño. Esta iniciativa consistió inicialmente de planes piloto de Modernización de la Gestión en algunos servicios públicos.

1Evaluating Public Sector Reforms - An International and Comparative Perspective. Hellmut Wollmann (organizer). New Public Management Reform: Now in Latin America Agenda, and Yet...Luiz Carlos Bresser Pereira. Pag. 155. Revista Internacional de Estudos Politicos ‘RIEP’

I. El Diseño

El segundo gobierno de la Concertación, bajo el mandato del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, asumió en 1994 con la clara orientación de renovar el pilar fundamental de la actividad estatal: la gestión pública2. El instrumento que se creó para adelantar este objetivo es el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, con la misión de impulsar y coordinar los esfuerzos modernizadores de los ministerios y servicios del Estado y diseñar y proponer políticas generales sobre la materia. Dicho Comité estaba integrado por los Ministerios de Hacienda, Trabajo y Previsión Social y Economía, Secretaría General de Gobierno y Secretaría General de la Presidencia. Esta última ejerce como coordinadora del mismo. A partir de las lecciones de las experiencias piloto de modernización de la gestión que había llevado a cabo el Ministerio de Hacienda en la administración previa, el Comité Interministerial de Modernización sentó las bases de un Sistema Integral de Gestión Pública que incorpora en la administración pública los instrumentos de planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y cumplimiento de metas y objetivos institucionales, además de la periódica rendición de cuentas. Se adoptó un calendario para la realización de estas actividades y se definieron las instancias responsables de su funcionamiento y control y su vinculación con la discusión presupuestaria y los incentivos individuales y e institucionales. Las líneas de acción quedaron establecidas en el Plan Estratégico de Modernización para el periodo 1997-2000.

En este contexto de impulso de la modernización y mejora de la gestión pública, la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF)3, la mayor asociación gremial de funcionarios públicos de Chile, y la Subdirección de Racionalización y Gestión Pública, de la Dirección de Presupuestos, del Ministerio de Hacienda, estaban llevando a cabo una negociación sobre incremento de las remuneraciones del sector público. Desde el Ministerio de Hacienda la posición era que el incremento debería incorporar un componente variable asociado a la productividad y desempeño tanto individual como colectivo. El 5 de octubre de 1997 la ANEF y el Gobierno alcanzaron un acuerdo para la modernización de la gestión pública vinculado con la protección y el mejoramiento de las condiciones laborales de los funcionarios. El acuerdo introdujo mecanismos de bonificación por desempeño institucional y se materializó en la Ley 19.553, firmada en febrero de 1998, que instituyó formalmente los PMG. La asignación institucional se otorgó por primera vez en marzo de 1999. La Ley 19.553 estableció que el cumplimiento de los objetivos de gestión comprometidos en el PMG dará derecho a un incremento del 5% si la institución alcanza un grado de cumplimiento igual o superior al 90% de los objetivos anuales; y del 2.5% si el cumplimiento de los objetivos es igual o superior al 75% e inferior a 90%.

El Presidente Ricardo Lagos, cuyo mandato se inició el año 2000, declaró asimismo su voluntad de modernizar el sector público. Su Programa en esta área expresaba el principio de que “la democracia no 2 Entre los logros de este periodo, se destacan los siguientes:(i) Relevó los temas de modernización en la agenda pública, e instaló una serie de proyectos que respondieron a demandas de la ciudadanía, sector privado y actores políticos, creando condiciones para una "segunda generación de reformas", (ii) en lo que respecta a la instalación de procesos y sistemas de gestión, se alcanzó (a) el sistema de gestión estratégica por resultados, crecientemente integrado a la discusión presupuestaria, que ha traído consigo la posibilidad de sistematizar el proceso de planificación de gobierno, el establecimiento de metas concretas y mensurables, y el orden de prioridad de las mismas; (b) el sistema de compras y contrataciones -en ejecución- que tiene asociado como principal beneficio brindar transparencia a la gestión pública y eficiencia al gasto (mejor calidad y menor precio) por vía de una mayor competitividad del mercado; (c) el sistema de calidad y atención al usuario -que incluye iniciativas como el Premio Nacional de Calidad, entre otras, (iii) se consiguió plasmar -en indicadores- el grado de eficiencia y eficacia alcanzado en la gestión de los servicios públicos, puesto de manifiesto por ejemplo en la disminución de tiempos de respuesta de algunos organismos (una lista detallada de indicadores por organismo está disponible en la página Web del Comité Interministerial: http://www.modernización.gov.cl. y, finalmente, (iv) en el nivel macro, se logró obtener indicadores globales de la productividad y/o legitimidad del sector público. Balance de gestión correspondiente a los años 1994-2000, elaborado por el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública. 3 Creada en 1943 por Clotario Blest Riffo en Santiago de Chile. Cuenta con 144 asociaciones afiliadas en los siguientes ministerios y servicios: Agricultura, Bienes Nacionales, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes Defensa Nacional, Economía, Educación, Hacienda, Interior, Justicia, Minería, Obras Públicas, Planificación, Relaciones Exteriores, Salud, Secretaría General de Gobierno, Secretaría General de la Presidencia, Servicio Nacional de la Mujer, Trabajo y Previsión Social, Transporte y Telecomunicaciones, Vivienda y Urbanismo, Contraloría General de la República, Consejo de Defensa del Estado, Presidencia de la República. Fuente: http://www.anef.cl

I. El Diseño

sólo descansa en sus instituciones, sino también en el funcionamiento adecuado del Estado, de manera que éste se oriente hacia el principal fin de su accionar: las personas”.4 Sus principales acciones se orientaron a la creación de un sistema de dirección de ministerios y servicios fundado en el desempeño, a la profundización del proceso de modernización de la gestión pública cuyas bases fueron puestas por el gobierno precedente y a la instauración de mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas. A partir de estas orientaciones de políticas, en marzo del 2000 se puso en marcha el "Proyecto de Reforma y Modernización del Estado".

Los orígenes del PMG en el contexto internacional. El objetivo final del PMG es el mejoramiento de la calidad y la cobertura de los servicios mediante la identificación y medición de metas de mejoramiento de la capacidad de gestión, previamente comprometidas por los servicios. El alcance de estas metas dispara un amplio incentivo salarial. Por razón de sus orígenes, el PMG, al igual que otros instrumentos de modernización de la gestión controlados por la DIPRES, se enmarca dentro de un movimiento internacional dirigido a utilizar nuevas técnicas para el mejoramiento del desempeño y de los resultados en el sector público. En cuanto sistema para revisar y mejorar los procesos de gestión de las agencias del gobierno, mediante el establecimiento de sistemas básicos comunes, y a consolidar éstos mediante la certificación de algunos de los procesos de gestión, el PMG tiene su raíces teóricas y sus precedentes inmediatos en las corrientes que orientan la gestión pública al desempeño o resultado.

La gestión orientada por el desempeño: una revolución en el sector público. Como resultado de una crisis de desempeño (los ciudadanos demandan mejores servicios) y de una crisis de legitimidad (los ciudadanos pierden fe en sus gobiernos), la reforma de la gestión pública en los países avanzados de la OECD ha dado un giro en las últimas dos o tres décadas. La impronta de este giro ha sido la adopción de nuevos métodos dirigidos a complementar, y en algunas ocasiones a remplazar, la burocracia weberiana. Estos métodos se denominan generalmente gestión orientada por desempeño o gestión basada en resultados.

En realidad, existe un menú de métodos y objetivos. Algunos observadores distinguen dos corrientes dentro de este menú. Las técnicas de la llamada New-Public-Management buscan imitar o similar mecanismos de Mercado (y, por este camino, elevar la competencia de los servicios públicos); las técnicas de la vertiente managerialist persiguen proveer mejores herramientas burocráticas, por ejemplo, mejor planeación. En la práctica, los países han adoptado distintos paquetes de reformas los cuales combinan generalmente estas dos Corrientes. Inevitablemente, cada uno de estos paquetes de reforma ha cambiado con el transcurso del tiempo. De allí que existan tantas clasificaciones de tipos de reforma cuantos autores existen. El siguiente recuadro ofrece una de tales clasificaciones. En todo caso, ha de tenerse en cuenta que la gestión orientada por el desempeño sigue siendo tanto una corriente dominante dentro de la reforma de la administración pública en el mundo, cuanto un objeto de controversia, en sus métodos y en sus resultados.

4 Reforma del Estado en Chile 2000-2006. Ministerio de la Secretaría General de la Presidencia. Febrero 2006.

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Recuadro I.1 Categorías de reformas de gestión orientadas por desempeño o por resultados Mejoramiento del objetivo de la política pública. Busca mejorar la coordinación entre las políticas y en la actualización de las

opciones de políticas en el nivel central. Separa política e implementación en el nivel de la agencia y realizar un análisis más sistemático de las políticas (por ejemplo, mediante evaluación) en los varios niveles, con el fin de racionalizar el proceso de formulación y clarificar las políticas públicas.

Devolución de la facultad de toma de decisiones. Reduce la carga de las reglas jerárquicas y promueve mayor discreción en los niveles inferiores de la jerarquía burocrática (agencias operativas, agencias regionales, gobiernos subnacionales), con lo cual se busca elevar la eficacia de las decisiones mediante la mayor proximidad de quien toma las decisiones con el problema a resolver y, por consiguiente, una mayor claridad de objetivos. En este sentido, devolución puede conllevar la eliminación de cierto grado de discreción de que gozaban los niveles inferiores de la estructura burocrática, por ejemplo en las decisiones de presupuesto o de manejo de personal. Pero puede también implicar el cambio de la estructura organizacional mediante acciones tales como la separación entre formulación e implementación de políticas, con división entre las agencias ejecutivas y los ministerios centrales, o la separación entre la financiación y la prestación de los servicios, como ocurre, por ejemplo, con la financiación central de fideicomisos hospitalarios.

Orientación al Desempeño. Pretende cambiar la relación de accountability, de un énfasis en insumos y en cumplimiento formal de las leyes, a otro de productos. Intenta imprimir claridad en los propósitos y una orientación a los resultados (y puede servir de base a convenios o contratos intra-gubernamentales de resultados). El presupuesto es un instrumento central en este tipo de reformas. La programación presupuestaria, el presupuesto orientado por resultados y el costeo comprensivo de productos y servicios (incluido el costeo del capital consumido en el servicio) son técnicas para el mejoramiento de la orientación al desempeño.

Utilización de los mecanismos de Mercado. Intenta hacer mayor uso de los mercados, o imitar los mecanismos de Mercado (“cuasi-mercados”), con el fin de mejorar los incentivos para la orientación al desempeño. Existen varias técnicas para promover la competencia dentro del sector público, sin necesidad de recurrir a la privatización. Por ejemplo, las relaciones con el personal o con los proveedores y contratistas, puede ser objeto de contratos formales. O se puede crear competencia entre varias agencias públicas mediante el cobro de tarifas por los servicios y la autorización para que las propias agencias seleccionen sus socios contractuales dentro del gobierno.

Focalización en el cliente y en el ciudadano. Escuchar a los clientes del sector público, y mantenerlos informados, permite a los gobiernos comprender mas sistemáticamente lo que los ciudadanos quieren y responderles con productos mas adecuados. En este sentido, los llamados “citizen’s charter”, “citizen score cards”, “client-oriented e-government services”, el rediseño de los servicios de manera “user-friendly”, y la creación de opciones entre una amplia gama de proveedores de servicios públicos son instrumentos para una mayor focalización en el cliente-ciudadano.

Planeación estratégica. Es un proceso de aprendizaje continuo basado en una visión de cómo cambiará probablemente el mundo en el mediano y largo plazo. Busca crear el futuro de la organización mediante la definición de sus metas y de la manera de conseguirlas. Como se elaborará mas adelante, este tipo de reforma está estrechamente relacionada con la calidad y la evaluación de la gestión.

2. Objetivo del Programa del Mejoramiento de la Gestión

2.1 Objetivo y Propósito del programa

De acuerdo con la Matriz de Marco Lógico del PMG5, el fin del Programa es contribuir con el mejoramiento del desempeño de las instituciones públicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Su Propósito es mejorar la gestión de los servicios públicos en 11 sistemas de gestión en áreas estratégicas comunes a toda la gestión pública. El Programa comprende etapas de desarrollo o estados de avance para cada una de los sistemas. El cumplimiento de estas etapas permite que los funcionarios accedan a un incentivo monetario6.

5 Ver Anexo A.2. Matriz de Marco Lógico e Indicadores. 6 DIPRES. www.dipres.cl. También Gobierno de Chile – Ministerio de Hacienda – Dirección de Presupuestos – División de Control de Gestión. “Programa de Mejoramiento de Gestión. La Experiencia Chilena”. Power point presentation de Luna Israel, Jefe Departamento de Gestión, al equipo del Banco Mundial responsable de esta evaluación, Mayo del 2007.

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Sin embargo, el PMG no es un instrumento aislado, con objetivos circunscritos al ámbito de la gestión. El PMG es además uno de los instrumentos de control de gestión ligado al presupuesto por resultados que se aplica en Chile7. Esta interrelación se produce en dos dimensiones. En primer lugar, la formulación de las actividades necesarias para el cumplimiento de las etapas de los sistemas del PMG genera demandas de recursos, las cuales son incorporadas durante la formulación presupuestaria. En segundo lugar el Sistema de Planificación y Control de Gestión del PMG, como sistema auto-contenido, promueve la generación de información de gestión clave para el ciclo presupuestario. Asimismo, el PMG tiene una incidencia directa en la política de recursos humanos del sector público en Chile, en cuanto tiene un impacto en las remuneraciones mediante la obtención del incentivo monetario. Estas dimensiones son analizadas posteriormente con mayor detalle en el presente Informe.8

Gráfico I.1 El PMG combina tres ámbitos de políticas gubernamentales

Fuente: DIPRES, Informe de Finanzas Públicas 2008. pág. 120

En este marco, el PMG busca incorporar instrumentos de gestión comunes, sustentados en herramientas de planificación estratégica, para comprometer a los distintos servicios hacia una gestión eficaz y eficiente. De igual forma, pretende generar información válida y oportuna de los resultados obtenidos por cada institución o servicio publico, como un insumo para la asignación de recursos y la toma de decisiones en materia presupuestaria y, adicionalmente, el PMG opera con mecanismos de incentivos monetarios de carácter institucional con relación al cumplimiento de las metas y resultados obtenidos. En este último respecto, constituye un pilar de la política de recursos humanos de la administración, particularmente de la relación entre remuneración y productividad (Comité Interministerial, 2000).

7 Evaluación de Proyectos (1975), Indicadores de Desempeño (1994), Evaluación de Programas (1996) Programa de Mejoramiento de la Gestión, PMG (1998), Balance de Gestión Integral, BGI (1996). Presentación de Iniciativas al Presupuesto en Formato Estándar (2002)8 Así lo expresa el Director de Presupuestos, Alberto Arenas, “… el PMG es parte de la política de recursos humanos, específicamente de la política de remuneraciones, siendo parte de los mecanismos de incentivo de remuneraciones de tipo institucional aplicados en la administración pública de nuestro país, que vinculan aumentos de remuneraciones de carácter variable al desempeño de los funcionarios. Las mejoras en el desempeño se espera permitan que los funcionarios públicos obtengan mejoramientos asociados al acceso a más y mejor capacitación, mejoramiento de sus ambientes laborales, entre otros. Asimismo, el PMG es parte del sistema de control de gestión del gobierno central y, por tanto, contribuye, a través de la implementación de sistemas de gestión, al mejoramiento de la gestión pública, desde el mejoramiento de las áreas de soporte institucional hacia el mejoramiento de los procesos de provisión de bienes y servicios a la ciudadanía, con énfasis en el mejoramiento de la calidad del gasto público, todo dentro del contexto de la política de modernización del Estado”. DIPRES, Informe de Finanzas Públicas para el año 2008 pág. 120

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2.2 Los principios ordenadores del PMG9

Según las pautas publicadas por la DIPRES, el diseño del PMG debe obedecer a los siguientes principios:

Pertinente: las áreas de mejoramiento que integran el PMG deben responder a prioridades del mejoramiento de la gestión.

Simple y comprensible: Las áreas y objetivos de gestión que conforman los PMG deben ser acotados a un número posible de administrar por las instituciones involucradas en las diferentes etapas del proceso.

Exigente y comparable: Los objetivos comprometidos en los PMG deben garantizar el desarrollo y mejoramiento de las áreas que lo conforman. Las áreas y objetivos deben ser comparables entre los servicios públicos, de modo que la evaluación de cumplimiento y entrega del beneficio sea justa.

Participativo: El proceso de definición de los objetivos y las prioridades debe involucrar a los funcionarios. Debe informarse al conjunto de la institución, de sus resultados, seguimiento y cumplimiento.

Flexible: La formulación de los PMG debe considerar las excepciones necesarias. Verificable. El cumplimiento de los objetivos de gestión debe ser verificado a través de medios

específicos, disponibles para quienes llevan a cabo este proceso.

2.3 Descripción del PMG según la Matriz de Marco Lógico (MML) del Programa

El Marco Lógico es un enfoque ampliamente utilizado para mejorar y fortalecer la planificación, formulación y evaluación de proyectos y programas tanto de carácter público como privado. Fue desarrollado inicialmente en el sector privado y en proyectos de cooperación entre el sector público y privado, posteriormente fue asumido como el estándar en la formulación e implementación de proyectos por agencias de cooperación europeas y desde la década de los ochenta ha sido adoptado por distintos actores públicos en el desarrollo de proyectos.

Este enfoque permite mostrar sistemática y lógicamente los objetivos y las partes de un programa o proyecto y sus relaciones de causalidad. El enfoque de Marco Lógico combina un número de técnicas para la identificación, diseño, presentación, monitoreo, implementación y evaluación de proyectos. Ofrece una buena oportunidad para dialogar entre la agencia que implementa y la agencia que diseña, financia o controla el proyecto o programa. Ayuda también a la identificación de problemas, intereses y oportunidades; a estructurar la propuesta y en esa medida, a clarificar los objetivos y las actividades necesarias para alcanzar el objetivo del proyecto.

El enfoque del Marco Lógico fue creado con el fin de solucionar tres desafíos muy frecuentes que se presentan en proyectos de cualquier tipo. Como veremos, el PMG participa de algunos de estos desafíos:

La existencia de múltiples objetivos en un proyecto y la inclusión de actividades no conducentes al logro de estos.

Fracasos en la ejecución, ya que muchas veces no están claramente definidas las responsabilidades y no se cuenta con métodos para el adecuado seguimiento y control.

Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con los resultados efectivos.” (Latin American and Caribbean Institute for Economic and Social Planning, 2004).

9 Ministerio de Hacienda, DIPRES, División de Control de Gestión, Marcela Guzmán “Sistema de Control de Gestión y Presupuestos por Resultados. La Experiencia Chilena” Septiembre 2005.

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Dentro del enfoque de Marco Lógico, la Matriz de Marco Lógico (MML) cumple un papel fundamental. Esta matriz es utilizada para presentar un resumen del proyecto o programa, incluyendo todos los niveles de sus objetivos y la manera como se va a monitorear y evaluar el cumplimiento de los mismos. Esos niveles están definidos como Fin, Propósito, Componentes y Actividades. También tiene en cuenta los supuestos, factores externos y puntos críticos que pueden influenciar en la producción y desarrollo del proyecto. Es decir, la MML sirve tanto para la planeación como para la evaluación del cumplimiento; esto se refleja en el análisis de la lógica vertical y horizontal que se explicará más adelante. De manera esquemática, la matriz sigue la siguiente estructura:

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Tabla I.1 MML - Estructura Matriz de Marco Lógico.

Fuente: División de Control de Gestión de DIPRES Chile (adaptado por el autor).

A continuación se relata de manera descriptiva el diseño de la Matriz de Marco Lógico del Programa de Mejoramiento de la Gestión - PMG con fecha (08-06-07), entregada por la DIPRES al equipo evaluador.10 La descripción está dividida en dos partes: la estructura y el contenido. A continuación se presenta de manera general y esquemática la MML del Programa de Mejoramiento de la Gestión que está sujeta a evaluación, y enseguida la descripción de la misma a nivel de estructura y contenido.

10 Esta matriz es básicamente la estructura general sobre la cual la DIPRES ha venido trabajando durante la realización de esta evaluación, y ha venido enviando nuevas versiones que incluyen mediciones de indicadores. Por lo tanto, el análisis descriptivo y del diseño de la MML aplica por igual a todas las versiones recibidas, con excepción del análisis de mediciones, comportamiento y progreso de indicadores. La presentación detallada de la MML del PMG, su análisis y el estudio de la evolución de los indicadores se encuentra en el Anexo A.2., “Matriz de Marco Lógico e Indicadores”.

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Tabla I.2 Estructura general de la MML – DIPRESENUNCIADO DEL OBJETIVO INDICADORES/

INFORMACIÓNMEDIOS DE VERIFICACIóN

SUPUESTOS

Enunciado

Fórmula de Cálculo

FIN Contribuir al mejoramiento del desempeño de las instituciones públicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos

3 indicadores formulados

Encuesta de efectos aplicada en el 2005

No se identifican supuestos

PROPÓSITO Mejorar la gestión de los servicios públicos en los 11 sistemas de gestión

62 indicadores formulados

Encuesta de efectos aplicada en el 2005,

Sistema de información del PMG

No se identifican supuestos

COMPONENTES del Programa Marco BÁSICO11 filas/11 componentes correspondientes a los 11 sistemas de gestión. Definidos de manera general, como resumen de resultados por componente.

Entre 7 y 11 indicadores por Componente (Sistema)

Sistema de Información del PMG.

Certificados de reuniones de los Comités Paritarios en el año t/ Sistema de información PMG – SUCESO,

Informes de Evaluación de resultados de la ejecución del Plan Anual

No se identifican supuestos

ACTIVIDADESComunes a todos los componentes del Programa Marco BÁSICO Estas son: Elaboración y aprobación de Requisitos Técnicos, Proceso de Formulación, Implementación, Evaluación, Pago Incentivo institucional.

No hay indicadores No se identifican los medios de verificación

No se identifican supuestos

COMPONENTESDel Programa Marco AVANZADO7 filas/7 componentes correspondientes a los 7 sistemas de gestión que ya han entrado en el Marco Avanzado.Definidos de manera general, como resumen de resultados por componente.

1 indicador por componente

No se identifican los medios de verificación

No se identifican supuestos

ACTIVIDADESComunes a todos los componentes del Programa Marco AVANZADOEstas son: Elaboración y aprobación de Requisitos Técnicos, Elaboración Manuales guía Norma ISO 9001:2000, Proceso de Formulación, Implementación, Evaluación, Pago Incentivo institucional.

No hay indicadores No se identifican los medios de verificación

No se identifican supuestos

Fuente: Elaborado por equipo BM.

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Con respecto a la estructura, se encuentra que la MML del PMG comparte un mismo Fin y Propósito11

para el Programa Marco Básico y para el Marco Avanzado; pero tiene componentes y actividades diferentes para ellos. La matriz cuenta con cuatro columnas que son: la columna de los objetivos, el enunciado de los indicadores y su fórmula de cálculo, los medios de verificación y, finalmente, los supuestos.

En las dos primeras filas de la matriz se presentan el Fin y el Propósito generales del programa que son comunes al Programa Marco Básico y al Programa Marco Avanzado. A continuación, para el Programa Marco Básico se presenta una fila con los Componentes del Programa, 11 componentes que corresponden a los 11 Sistemas de Gestión, y otra fila de Actividades que tiene la característica de ser común a todos los componentes del Marco Básico. Estas actividades, las del Programa Básico, describen el proceso productivo general que los servicios tienen que realizar para producir y cumplir con el PMG, pero no corresponden a las actividades necesarias para la realización y puesta en marcha de los componentes. Por ejemplo, las actividades comunes a las cuales se refieren son las relacionadas con el Programa Marco y Requisitos Técnicos, los procesos de formulación, implementación, evaluación y el proceso operativo de pago del incremento del salario por desempeño institucional. Estas actividades son de carácter administrativo y definen procesos generales, no son técnicas y no tienen que ver con las actividades específicas para desarrollar cualquiera de los 11 componentes.

Al finalizar esa fila de actividades (comunes a los componentes del Marco Básico) la DIPRES presenta filas adicionales pertenecientes al Programa Marco Avanzado. En primer lugar presenta una nueva fila (separada de la anterior) con los Componentes del Programa Marco Avanzado, que son 7 correspondientes a los 7 sistemas de gestión que ya han incorporado el Marco Avanzado. Les sigue una fila con las actividades comunes a todos los componentes, esta vez para el Programa Marco Avanzado. Al igual que para el Marco Básico, estas actividades comunes son actividades de tipo administrativo y de procesos que le dan a los servicios las pautas y guías de cómo operar y producir el Marco Avanzado; no son las actividades técnicas que deben realizarse específicamente para el desarrollo de cada componente.

Ahora bien, la descripción del contenido de la MML del PMG se realizará por filas, es decir el orden a seguir es la fila de Fin, de Propósito, de Componentes y de Actividades para el Programa Marco Básico y el Avanzado, con la descripción correspondiente del enunciado del objetivo, indicadores, medios de verificación y supuestos.

Con el objeto de guiar la descripción de la matriz y específicamente la parte que corresponde a los indicadores de la MML, se han tomado cuatro tipos de indicadores que facilitan su clasificación, y siete criterios de indicadores propios del diseño de los mismos. Las cuatro categorías o dimensiones de indicadores utilizadas en esta descripción corresponden a las categorías utilizadas por la DIPRES (2003) en el documento “Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados La Experiencia Chilena”. Estas son: a) Eficacia, b) Eficiencia, c) Economía y d) Calidad del Servicio. Los siete criterios o características que debe cumplir un buen indicador, las cuales serán utilizadas para evaluar el diseño de indicadores, son: participativo, claro, representativo, temporal, cuantificable, confiable y que agregue valor. (DAFP, 2002:22).

En la primera fila de la matriz se describe el Fin global del PMG. Está expresado como contribuir al mejoramiento del desempeño de las instituciones públicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Cuenta con 3 indicadores que se miden en la encuesta de efectos aplicada en el 2005 11 Ver Tabla I.2.

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para evaluar el programa y la percepción que tienen quienes lo utilizan directamente. La matriz no tiene supuestos ni riesgos (normalmente, a nivel de fin, éstos tiene que ver con la sostenibilidad del proyecto).

La segunda fila describe el Propósito como: mejorar la gestión de los servicios públicos en 11 sistemas de gestión. Dentro de este enunciado no se contempla el tema de los incentivos, ni la conexión del PMG con las decisiones presupuestales. Además, el Propósito no esta redactado como una hipótesis. Cuenta con 62 indicadores para medir y evaluar si el Propósito se cumple o no. La medición de algunos de los indicadores se hace a través de la encuesta de efectos aplicada en el 2005 y la medición de la mayoría se hace con base en la información tomada del sistema de información del PMG (Medios de Verificación de la MML). Con las mediciones existentes no es posible realizar en su totalidad la medición de los indicadores; tampoco hay Supuestos definidos a nivel del Propósito del PMG.

Los indicadores propuestos para medir el logro del Propósito son 62. Los indicadores de Propósito básicamente miden eficacia en el logro del Propósito global del PMG12. Los indicadores generales de Propósito se refieren a la percepción del impacto del PMG en: (i) el ordenamiento del desarrollo de las correspondientes áreas de gestión de los servicios, (ii) el impacto de la incorporación de los 11 sistemas sobre el impulso y desarrollo de las áreas de gestión del servicio, (iii) en la contribución de la incorporación de los 11 sistemas a contar con mayor información dentro de las instituciones, (iv) en el impacto de los 11 sistemas sobre una mayor vinculación de los niveles directivos en el desarrollo de las áreas de gestión, y (v) en la percepción del desarrollo de los sistemas como tal desde la adopción del PMG.

Además de los indicadores generales de Propósito, relativos a la percepción del impacto de los 11 sistemas sobre las áreas de gestión de los servicios, se plantean otros indicadores adicionales para cada uno de los 11 sistemas (como se describirá más adelante son los componentes de la MML), que varían entre 5 y 11 indicadores por cada uno de los sistemas. La información para medir éstos indicadores (Medios de Verificación) se tomará del Sistema de Información del PMG y se refieren a: (i) porcentajes de todas las instituciones públicas que formulan PMG sobre el total de las instituciones que formulan presupuesto público, (b) porcentaje de instituciones que cumplen las etapas finales del programa Marco Básico y para cada sistema el porcentaje de instituciones que lo comprometen, (c) instituciones que cumplen con la etapas finales del sistema en el Marco Básico, (d) que cumplen con las etapas del programa Marco Avanzado (esto es, que preparan la certificación y que certifican cada sistema de gestión). Adicionalmente, para cada sistema hay indicadores específicos que intentan capturar sus particularidades. Finalmente, existe un indicador para cada sistema relacionado con el cumplimiento de sus objetivos, cuya medición se tomará de la nueva encuesta que realizará el evaluador (ver IV.4, más adelante, “Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: encuesta de percepción”.).

Tanto el Fin como el Propósito son comunes al programa Marco Básico y Avanzado. El próximo nivel se presenta en la fila de los Componentes de la MML. Esta fila tiene como objetivo describir los resultados y productos que la gestión del proyecto debería garantizar. Para el caso de la MML realizada por la DIPRES para el Programa Marco Básico, aquéllos corresponden a los 11 sistemas de gestión del PMG, y aunque están redactados como resultados ejecutados y no como acciones a realizar, y se los ha definido en la MML de manera general y se los ha presentado como el resumen de los resultados a desarrollar en el componente, no detallan los productos específicos que corresponden a cada uno. Cada componente tiene un objetivo13 que implica el desarrollo de más de un producto entregable. En la

12 Información tomada de la encuesta de efectos de 2005.13 El objetivo de cada Componente se encuentra detallado en el propósito de la matriz. (Ver su pie de página)

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mayoría de los casos los productos son varios14 y se encuentran en un documento aparte publicado cada año, que recibe el nombre propio de “Requisitos Técnicos y Medios de Verificación.”

Por ejemplo, el componente 1 que corresponde al sistema de Capacitación está descrito de la siguiente manera en la MML: servicios de comités bipartitos de capacitación funcionando y operando con procesos de detección de necesidades de capacitación, elaboración, ejecución y evaluación del plan anual de capacitación. O, para el componente 2, asociado al sistema de Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo: Servicios con comités paritarios de higiene y seguridad funcionando y procesos instalados de elaboración y ejecución del Plan Anual de Prevención de riesgos y mejoramiento de ambiente de trabajo. Las definiciones de los Componentes no incorporan una definición de productos entregables específicos, sino relatan en forma resumida los procesos y resultados de cada componente. Estos resultados pueden ir desde el diagnóstico hasta la ejecución del mismo, como vimos en los ejemplos anteriores. Cada componente tiene asociado alrededor de 7 a 11 indicadores que miden eficacia y economía.

En cuanto a los Medios de Verificación para el nivel de Componentes, la matriz tiene dos que contribuyen en la evaluación de la realización. Estos son los certificados de las reuniones de los comités paritarios y los informes de evaluación de los resultados de la ejecución del Plan Anual. El resto de componentes no cuentan con un medio de verificación especificado en la matriz. La MML no tiene supuestos en este nivel que describan los factores externos y los riesgos que enfrenta la ejecución del proyecto para alcanzar el desarrollo de los componentes.

La fila de Actividades del Marco Básico, como se mencionó anteriormente, es común a todos los componentes y está enfocada de manera explícita a mostrar un proceso general de producción operativa del PMG, mas no detalla las actividades necesarias para producir y alcanzar el objetivo de cada Componente. Estas actividades no cuentan con indicadores, Medios de Verificación ni Supuestos definidos dentro de la matriz. Las actividades comunes a todos los componentes del Programa Marco Básico son entre otros: “1. Elaboración, análisis y aprobación por el Comité Triministerial de los Objetivos de Gestión y Requisitos Técnicos. 2. Proceso de Formulación del PMG básico. 3. Proceso de Implementación. 4. Proceso de Evaluación. 5. Proceso de Pago del Incremento por Desempeño Institucional.”

Para el caso de los Componentes del Programa Marco Avanzado en la MML de la DIPRES, como se describió anteriormente están en un cuadro aparte de la matriz después de la fila de actividades del Marco Básico. Dichos componentes corresponden a los 7 sistemas de gestión del PMG que ya contemplan las etapas del Marco Avanzado (proceso de certificación).Tales sistemas son los 11 sistemas de gestión menos los sistemas de Gobierno Electrónico, Gestión Territorial Integrada, Administración Financiero Contable y Enfoque de Género. Al igual que los componentes del Marco Básico, están redactados de manera general y presentados como el resumen de las actividades a desarrollar en el componente; no detallan los productos que corresponden a cada uno.

Los 7 Componentes cuentan con un indicador de tipo cuantitativo que mide la eficacia según el porcentaje de instituciones que certifican el sistema bajo norma ISO 9000:2001. Esta parte de la matriz no tiene medios de verificación ni supuestos definidos.14 Los “Requisitos Técnicos son especificaciones detallada de los contenidos y exigencias establecidas para cada etapa de desarrollo. Dichos requisitos definen la calidad exigida para cada objetivo de gestión”. “Medios de verificación es el instrumento a través del cual se acredita el cumplimiento de los requisitos técnicos de los objetivos de gestión, este debe ser auditable”. Ver sección Conceptos en Requisitos Técnicos y Medios de Verificación año 2006.

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Terminado el componente 7, sigue el cuadro de la matriz que especifica las Actividades comunes a todos los componentes del Programa Marco Avanzado. Estas actividades no tienen en cuenta las acciones necesarias para el desarrollo y puesta en marcha de los 7 componentes para cada servicio, sino que son actividades operativas necesarias para producir el PMG Avanzado. Para las actividades, las demás columnas como la de los indicadores, medios de verificación y supuestos, no contienen ningún tipo de información.

2.4 Propuestas y escenarios posibles de mejoramiento de la gestión pública en Chile en el mediano y largo plazo

El PMG parece ser un programa dinámico, capaz de evolucionar y adaptarse a las nuevas circunstancias, tanto en su concepto cuanto en sus objetivos y en sus medios de acción específicos. De acuerdo con la visión de la DIPRES, para el mediano y el largo plazo, en la medida en que las entidades centralizadas y desconcentradas del nivel nacional instalen sus servicios básicos (Marco Básico) y los consoliden mediante la certificación (Marco Avanzado), el PMG se propondrá metas cada vez mas altas de mejoramiento de la gestión.15 Según esta visión, el avance de la gestión del sector público supone un recorrido a través de cuatro grandes fases (ver Gráfico I.2).

Aunque las fases tercera y cuarta apenas aparecían esbozadas en el momento de la realización de esta evaluación en profundidad del PMG, es necesario presentar brevemente la idea inicial que se tiene de ellas y los referentes teóricos y prácticos de las mismas. De igual manera, los capítulos posteriores tendrán que tener en cuenta la visión actual de las futuras fases tercera y cuarta del PMG, tanto para el análisis del diseño (Capítulo III de este informe) cuanto para el análisis de resultados, las conclusiones y las recomendaciones de la evaluación (capítulos V y VI). Además, la visualización de las fases tercera y cuarta ayuda a comprender mejor los límites de propósito, de objetivos y de componentes de la actual MML del PMG.

2.4.1 Las fases actuales del PMG: primera y segunda fase La primera y segunda fase corresponden a los PMG Marco Básico y Marco Avanzado y se dirigen a fortalecer las áreas de soporte de la gestión, para asegurar y controlar la instalación de sistemas fundamentales estándares a través de la administración del nivel nacional, central, desconcentrada y descentralizada. Una vez se alcance esta base interna sólida, será posible construir, sobre ella, sistemas de gestión de calidad, y después pasar a modelos de excelencia de gestión. Estas dos últimas fases del PMG se encuentran en etapa de diseño y planeación.

15 Cf. Gobierno de Chile – Ministerio de Hacienda – Dirección de Presupuestos – División de Control de Gestión. “Programa de Mejoramiento de Gestión. La Experiencia Chilena”, presentación en Power Point por Luna Israel, Jefe Departamento de Gestión, al equipo del Banco Mundial responsable de esta evaluación, Mayo del 2007 y “Programa de Mejoramiento de la Gestión (PMG) del Sistema de Control de Gestión Pública”, presentación en Power Point por Heidi Berner, Luna Israel y Roberto Jiménez, Mayo del 2007.

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Gráfico I.2 Los cuatro escalones de avance de la gestión del sector público chileno

Fuente: DIPRES

Los escalones de Marco Básico y Marco Avanzado proceden independientemente de los mandatos específicos (áreas de negocios) y de las particularidades de los sistemas de gestión de cada servicio; se circunscriben a los sistemas y a las áreas de soporte institucional que son comunes a todos los servicios.

Los dos primeros escalones construyen las bases para un proceso de mejoramiento de gestión de largo plazo y tienen elementos comunes con el proceso presupuestario (p. ej. un diálogo entre los servicios y la DIPRES acerca de las metas comprometidas y de los mecanismos para lograrlas) y con un incentivo salarial de alcance transversal, que se ofrece por igual a buena parte de la administración pública. Al mismo tiempo, estos dos escalones representan apenas el comienzo de un camino estratégico prolongado de mejoramiento de la gestión que habrá de ser completado con los dos escalones finales. Estas fases del comienzo se concentran en la capacidad interna para realizar los procesos más básicos de toda administración pública mientras las fases subsiguientes se conciben y se evalúan a partir de los productos y los resultados finales de los servicios.

2.4.2 Tercera fase -Sistema de Gestión de Calidad La tercera fase, cuyo comienzo podría ocurrir hacia el 2010, supone el suministro de bienes y servicios certificados de acuerdo con norma ISO 9001:2000, sobre la base de una clara distinción entre las áreas de negocios de cada entidad del sector público, es decir entre el servicio que llega al usuario (front office) y el soporte interno (back office). Siempre según la visión de la DIPRES, las áreas tradicionales de soporte interno (recursos humanos, planificación y control de gestión, y administración financiera-contable) quedarán suficientemente fortalecidas al culminar el PMG Marco Avanzado. El área de servicio al usuario será la responsable de entregar los productos esperados de la entidad y de relacionarse con los ciudadanos. Algunos sistemas del PMG como el sistema integral de atención al cliente, usuario y beneficiario o el gobierno electrónico, habrán desarrollado, bajo el Marco Avanzado, la capacidad de la entidad para entregar los bienes y servicios que le corresponden y facilitar el paso al sistema de gestión de calidad. En cuanto a enfoque de género y gestión territorial, estas áreas no están en el Programa Avanzado y no se ha definido si serán incorporados o no a las segunda fase del PMG.

Programa Marco Básico

Programa MarcoAvanzado

Sistema de gestión de Calidad

Modelos de Excelencia de Gestión

Áreas y SistemasPMG

Áreas y Sistemas PMG certificados en

Normas ISO 9001:2000

Provisión de Bienes y Servicios certificados en Norma ISO 9001:2000

Sistema de Gestión deCalidad con puntajes

de excelenciaen Modelos de Gestión

Programa Marco Básico

Programa MarcoAvanzado

Sistema de gestión de Calidad

Modelos de Excelencia de Gestión

Áreas y SistemasPMG

Áreas y Sistemas PMG certificados en

Normas ISO 9001:2000

Provisión de Bienes y Servicios certificados en Norma ISO 9001:2000

Sistema de Gestión deCalidad con puntajes

de excelenciaen Modelos de Gestión

I. El Diseño

Tanto los requisitos de la Norma ISO como los del PMG Marco Avanzado buscan mejorar la gestión interna de las instituciones gubernamentales. Sólo que en el contexto de un sistema de gestión de calidad (tercera fase del PMG), el objetivo de la certificación se trasladaría de las áreas de soporte interno a las de servicio al usuario, y por consiguiente incluiría el seguimiento y la medición de productos y servicios finales, lo cual no es parte del PMG Marco Avanzado. En efecto, el diseño del PMG Marco Avanzado no contempla la certificación bajo la Norma ISO 9001:2000 de los “procesos claves” (core business) de cada servicio, o sea los que reproducen y entregan bienes o servicios a la ciudadanía.

Entre tanto, los sistemas del PMG Marco Avanzado certificados han respaldado actividades de gestión interna, salvo los sistemas integrados de atención al cliente y de gobierno electrónico que, aunque guardan relación con el usuario, no son “procesos claves” sino que coadyuvan a la entrega del producto final. Al pasar a un sistema de gestión de calidad de acuerdo con la Norma ISO 9001:2000 se realizarán mediciones y análisis de los procesos claves.

El desarrollo gradual de las fases tiene que ver con la expectativa que se tiene respecto del grado o la intensidad de participación de las varias capas de la estructura burocrática de cada entidad. En tanto que la implementación del PMG Marco Básico y Marco Avanzado contribuye con una mejor comprensión de la gestión, y en esta medida compromete la activa participación de la alta dirección, al lado del personal encargado del PMG y de las áreas de soporte en materia de sistemas administrativos básicos, la gestión de calidad toca directamente con la misión, el mandato y la evaluación interna y externa de los resultados de cada entidad. En este último sentido, la tercera fase del PMG, concebida dentro de la dinámica de una certificación bajo Norma ISO 9001:2000, comprometerá de manera diaria y necesaria a todo el personal, comenzando por la alta dirección, con la calidad de los procesos y los productos claves de la entidad.

2.4.3 Modelos de certificación de procesos, de calidad del producto y de excelencia en la calidad a la luz de la experiencia internacional.Antes de examinar el concepto y el potencial de la cuarta fase anticipada para el PMG, conviene detenerse sobre el significado, la necesidad y los alcances de la certificación, común a las fases dos y tres, y sobre las implicaciones del tránsito de calidad de procesos internos a calidad de productos principales de cada entidad.

Los modelos para evaluar la calidad de la gestión y la calidad del producto. Diversas técnicas estandarizadas para el mejoramiento de los productos, y de la gestión que asegura este mejoramiento, son hoy en día ampliamente utilizadas por muchas agencias públicas. Esas técnicas tienen un linaje común en la certificación de calidad de los productos manufacturados. Esta certificación se originó en las especificaciones técnicas de la industria de munición militar de la Segunda Guerra Mundial; pero evolucionó paulatinamente, hasta hacer de la satisfacción del cliente su criterio central. Durante esta evolución, lo que comenzó circunscrito a la garantía de la calidad del producto (product-quality assurance), se amplió crecientemente a una preocupación con la contribución de la gestión mas ampliamente definida, esto es, la calidad del producto pasó a ser sinónima del proceso de gestión (management process).

Con la llegada del movimiento, más amplio, hacia la gestión orientada por los resultados, aquellas técnicas de calidad del producto y del proceso de gestión, nacidas en las industrias manufactureras, fueron adaptadas de una u otra manera para extenderse a los servicios y al sector público. Y hoy en día

I. El Diseño

parecen existir tres variantes, emparentadas entre sí, para evaluar la calidad del producto y la gestión en el sector público:16

Certificación de los procesos de gestión para asegurar la calidad del producto: ISO-9000 es un estándar reconocido internacionalmente para asegurar la calidad. Certifica detalladamente los insumos de la gestión para garantizar la calidad. Tiene la ventaja de asegurar estándares e indicadores comunes que facilitan la conectividad, el seguimiento y el control central del desarrollo de los sistemas de gestión. La combinación de las fases primera y segunda del PMG, Marco Básico y Marco Avanzado, es ejemplo de esta variante.

Definición de estándares de producto-calidad (product-quality standards): Los llamados citizen’s charters definen estándares para los servicios públicos (por ejemplo, de máximos tiempos de respuesta para la provisión de un servicio), más que estándares de insumos o de procedimientos de gestión. El Reino Unido fue el primer país en introducir un Citizen’s charter (1992), y de allí pasó a a crear un sistema de certificación de las agencias públicas, con estándares de producto-calidad. Este primer sistema, denominado Charter Mark, está siendo actualmente remplazado por un nuevo estándar. La tercera fase prevista para el PMG puede asimilarse a una modalidad de esta variante.

Modelos de excelencia en la calidad: estos son procedimientos de auto-evaluación dirigidos a examinar tanto la calidad del producto (“resultados”) cuanto los insumos de la gestión (“empoderadores” o “enablers”) con utilización de referentes (benchmarking), de otras firmas o agencias, y con estrategias y acciones de mejoramiento del desempeño y los resultados. El Modelo de Excelencia de la EFQM (European Foundation for Quality Management) ha llegado a ser ampliamente utilizado como instrumento de auto-evaluación en varios países de Europa Occidental, donde se otorgan premios a las mejores prácticas basadas en este modelo. El modelo Marco Común de Evaluación (Common Assessment Framework, CAF) es una versión simplificada del EFQM, orientada al sector público.17 En cuanto técnica, el EFQM/CAF está claramente relacionado con ISO-9000; pero el CAF es un procedimiento más sencillo y más flexible, diseñado para la auto-evaluación, más que para las auditorías externas. La cuarta fase visualizada para el PMG puede entenderse como ejemplo de esta variante.

De entre las tres variantes anteriores, la de la certificación de los procesos de gestión resulta ser la más gerencial e intervencionista (managerialist/interventionist). En efecto, esta variante, particularmente en sus versiones rígidamente predifnidas, como en los marcos Básico y Avanzado del PMG, no “permite a los gerentes gerenciar” (“let the managers manage”). En este respecto, las fases actuales del PMG guardan cierta similitud con el modelo de planeación estratégica minuciosa que estuvo de moda en el sector privado y en la administración pública de algunos países hasta hace poco tiempo. Las críticas que han llevado a relegar esta modalidad de la planeación estratégica incluyen algunos puntos que podrían ser relevantes para la evaluación del diseño de las fases actuales del PMG: el dominio de procedimientos muy elaborados; la cuidadosa planeación llevó a desestimar los requerimientos culturales y organizacionales indispensables para el éxito de la estrategia; la focalización en robustos datos operacionales llevó a ignorar importantes elementos no cuantificables; esos mismos datos operacionales perdían usualmente significado para el mejoramiento de la gestión cuando se los agregaba en indicadores globales de cumplimiento –amén de que llegaban tarde para ser utilizados por los gestores o de que carecían frecuentemente de confiabilidad; por estas razones, esos mismos indicadores carecían frecuentemente de relevancia para la cúpula directiva de la entidad; la formalización de los

16 Esta tipificación se basa parcialmente en Löffler, 2001.17 Dearing and Prorok, 2006.

I. El Diseño

procedimientos, y de su control, desanimó la creatividad y la capacidad de síntesis de los gestores de la entidad.18

Del otro lado, los modelos de excelencia en la calidad (Quality excellence models), a los que apunta la anunciada cuarta fase del PMG, han sido diseñados más adecuadamente para devolver la toma de decisiones y estimular el mejoramiento de la gestión dentro de la propia entidad. De entre estos modelos, el modelo CAF, por razón de su sencillez y flexibilidad, parecería más idóneo para la auto-evaluación. Este mismo modelo CAF está mejor alineado con modalidades flexibles (por contraposición a las modalidades rígidas y detalladas citadas en el párrafo anterior) de la planeación estratégica.

En síntesis, si bien el modelo de gestión y de control de calidad basado en la certificación ofrece ventajas para el logro de procedimientos comunes básicos, su rigidez y su estandarización desatiende formas más avanzadas de gestión, focalizadas en el producto (más que en los procesos) o basadas en la creatividad y en la autonomía de la organización. Por ello, la decisión entre modelos de certificación de procesos, de estándares de producto-calidad o de excelencia en la gestión es generalmente función del grado de la organización, del desarrollo de una administración, del mayor o menor grado de centralización del sector público y del desarrollo de la rendición de cuentas a la ciudadanía.

La relación entre modelos de gestión del tipo producto-calidad con la gestión orientada por resultados. Las anteriores variantes de sistemas de evaluación producto-calidad, originados en el sector privado, empatan claramente con la corriente de focalización en el cliente y en el ciudadano que se enmarca dentro de la gestión por desempeño o gestión por resultados (Recuadro I.1.). Gracias a su énfasis en el producto o servicio (y en las oportunidades que ofrecen para benchmarking), esas variantes caben muy bien dentro de la corriente de orientación al resultado (performance-orientation).

Ahora bien, de entre las dos vertientes en las que podríamos dividir la orientación al resultado dentro de la administración pública contemporánea, aquellas variantes de evaluación producto-calidad corresponden mejor a la vertiente del mejoramiento de la gestión (managerialist o better management) que a la vertiente de la competencia inspirada por la Nueva Gerencia Pública (New Public Management, NPM).

2.4.4. Cuarta fase -Modelo de Excelencia de GestiónComo etapa final de su proceso de mejoramiento de gestión del sector público, la DIPRES se propone aplicar el Modelo de Excelencia EFQM.19 Este modelo integra procesos de política y estrategia para la gestión de resultados óptimos y cambia el paradigma, de los estándares mínimos aceptables (propios de la normativa ISO) a uno de excelencia que supone autonomía y la creatividad individual de cada entidad para, mediante un cambio permanente de la organización, adaptarse a las necesidades y prioridades de los usuarios bajo un modelo de gerencia moderna.

Antecedentes 20

El modelo de excelencia EFQM se estableció en 1992, como un marco para evaluar organizaciones que aspiraban al Premio Europeo de la Calidad. En la actualidad es comúnmente usado en Europa y sirve de base para el otorgamiento de premios nacionales y regionales de calidad. Ha sido adoptado por

18 Wilson, 1994; Mintzberg at al., 2000; Mintzberg et al., 2003.

19 El modelo de la European Foundation for Quality Management (EFQM) fue desarrollado para el sector privado; pero también puede aplicarse al sector público (www.efqm.org).20 http://www.efqm.org/Default.aspx?tabid=35

I. El Diseño

numerosas organizaciones en Europa, no solo del sector privado sino también por instituciones gubernamentales de servicios sociales y servicios públicos domiciliarios.

Este modelo se basa en el principio de que, independientemente de su sector, tamaño, estructura o madurez de una organización, toda organización puede y debe adoptar un marco de gestión apropiado para lograr sus mandatos institucionales (misión, visión). Para ayudar a las organizaciones a mejorar su desempeño, EFQM ha creado su Modelo de Excelencia, el cual integra conceptos básicos en un sistema estructurado de gestión. El Modelo permite a las organizaciones que lo utilizan hablar un lenguaje común y utilizar las mismas herramientas de modo tal que facilita compartir mejores prácticas entre diversos sectores. Entre las prácticas de gestión incluidas en el EFQM se encuentran: (a) auto-evaluación; (b) comparación con otras organizaciones (benchmarking); (c) identificación de áreas con potencial de mejoramiento; (d) lenguaje y metodología comunes; y (e) estructuración general del sistema de gestión de la organización.

Conceptos básicos de excelencia 21

La excelencia es definida por EFQM como una práctica óptima en la gestión de una organización y el logro de sus resultados. Una organización excelente es aquella que lucha por satisfacer a sus usuarios a través de sus logros, de cómo los logra, de lo que puede lograr más adelante y de la confianza que genera en que esos logros serán sustentables en el futuro. Para generar esta confianza, la organización debe probar que lo que hace y cómo lo hace, tiene bases sólidas, que son revisadas y mejoradas en forma sistemática y continua.

La excelencia supone el compromiso pleno de la alta gerencia y su aceptación de los conceptos fundamentales, un conjunto de principios sobre los que la organización basa sus actitudes, actividades e iniciativas. Cuando la organización los convierte en una práctica corriente se acerca a una “excelencia sustentable”. Sin la incorporación de tales conceptos, los beneficios de la adopción del Modelo EFQM serían difíciles o imposibles de alcanzar. Dichos conceptos son:

Orientación hacia los resultados: Obtener resultados que satisfagan las expectativas de todos los interesados en el desempeño de la institución.

Orientación al cliente: Crear valor para el usuario en forma sustentable. Liderazgo y coherencia: Contar con liderazgo que motive a la institución y mantenga

constantes sus objetivos. Gestión por procesos y sistemas: Gerenciar a través de un conjunto de sistemas y

procesos interdependientes e interrelacionados. Desarrollo y participación del personal: Maximizar la contribución de los empleados a

través de su desarrollo y participación. Proceso continuo de aprendizaje, innovación y mejora: Cuestionar el statu quo y efectuar

el cambio utilizando el aprendizaje para generar innovación y oportunidades de mejoramiento

Desarrollo de alianzas: Desarrollar y mantener alianzas que añadan valor. Responsabilidad social: Exceder el mínimo exigido por las normativas aplicables a la

institución, y tratar de comprender y responder a las expectativas de la sociedad.

Criterios básicos del Modelo de Excelencia 22

El Modelo de Excelencia EFQM supone un marco flexible de 9 criterios que se combinan de diversas maneras para obtener resultados. Los 5 criterios de “facilitación” cubren lo que la organización hace y 21 http://www.efqm.org/Default.aspx?tabid=3722 http://www.efqm.org/Default.aspx?tabid=40.

I. El Diseño

los 4 criterios de “resultados” lo que la organización logra, dentro de un proceso de retroalimentación continua que combina principios “facilitadores” y medición de “resultados”.

Facilitadores Liderazgo, para desarrollar y facilitar el logro de la misión y visión de la

organización. Desarrollar valores y sistemas organizacionales que garanticen un éxito sustentable e implementarlos a través de acciones y actitudes. Mantener objetivos constantes durante períodos de cambio o cuando ocurran transiciones en la dirección de la organización para motivar a todos sus miembros a respaldar los cambios.

Políticas y estrategias: Implementar la misión y visión de la organización mediante el desarrollo de estrategias centradas en el usuario que tomen en cuenta el sector en que opera. Políticas, planes, metas y procesos se desarrollan y priorizan en torno al cumplimiento de la estrategia.

Personal: Gerenciar, desarrollar y liberar el potencial del personal a un nivel individual, de equipo y de organización. Promover valores de trato justo y equitativo e involucrar y “empoderar” el personal. Motivar al personal y generar compromiso utilizando sus destrezas y conocimientos para beneficio de la organización, a través de comunicación efectiva y reconocimiento oportuno.

Alianzas y recursos: Planificar alianzas externas e internas que apalanquen tanto las políticas y estrategias como la efectiva operación de los procesos. Encontrar el equilibrio adecuado entre las necesidades actuales y futuras de la organización, la comunidad y el medio ambiente.

Procesos: Diseñar, gerenciar y mejorar procesos a fin de satisfacer y generar valor agregado para usuarios y otros interesados en el desempeño de la organización.

Resultados Resultados para el Usuario: Medir los resultados logrados con respecto al

usuario. Resultados para el Personal: Medir los resultados logrados con respecto al

personal. Resultados para la sociedad: Medir los resultados logrados para la sociedad. Resultados del desempeño organizacional: Medir los resultados logrados de

acuerdo con las políticas y estrategias organizacionales adoptadas.

Los conceptos anteriores, adecuadamente integrados e implementados en las instituciones públicas chilenas, deberán generar un modelo de gestión de calidad sostenible, tal como lo presenta el diagrama adjunto en el que las flechas destacan la naturaleza dinámica del modelo. Innovación y aprendizaje refuerzan a los “Facilitadores” de modo que se traduzcan en “Resultados” mejorados (ver Gráfico I.3).

Gráfico I.3 Modelo de Excelencia EFQM

Liderazgo ProcesosResultados Clave de

Desempeño

Personas

Política y Estratégica

Alianzas yRecursos

Resultadosde personas

Resultadospor clientes

Resultados para la

sociedad

Innovación y Aprendizaje

Facilitadores Resultados

Liderazgo ProcesosResultados Clave de

Desempeño

Personas

Política y Estratégica

Alianzas yRecursos

Resultadosde personas

Resultadospor clientes

Resultados para la

sociedad

Innovación y Aprendizaje

Facilitadores Resultados

I. El Diseño

Fuente: www.efqm.org

3. Política global a la que pertenecen los Programas de Mejoramiento de la Gestión

3.1 El PMG dentro de la política global de modernización de la administración públicaEn 1998 el proceso de modernización de la gestión pública chilena contaba con un conjunto de proyectos de modernización en marcha y en cartera para ser implementados durante la última etapa de Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Los proyectos más sobresalientes de aquella etapa fueron (i) Creación del Defensor del Ciudadano; (ii) Instauración de un Sistema de Gerencia Pública que permitiese, manteniendo la dependencia política de los jefes de servicio, profesionalizar la alta dirección pública otorgándole las flexibilidades y herramientas necesarias para una mejor gestión. La idea fue establecer contratos de desempeño, remunerar adecuada y transparentemente, contar con un sistema de selección más profesional, obligar a rendir cuenta hacia la ciudadanía, entre otros. Este programa fue institucionalizado en el período de la administración del Presidente Lagos; (iii) Modernización de la Institucionalidad Reguladora; (iv) Información del Estado, dirigido a extender el uso intensivo de las tecnologías de última generación en el gobierno. Este último proyecto ha buscado consolidar la red de gobierno (intranet) para el intercambio de información y datos entre las instituciones públicas, así como uniformar la información y servicios públicos accesibles vía Internet. Un componente esencial de este proyecto, es el reconocimiento de la validez legal del documento y la firma electrónica; (v) Creación de una institucionalidad para la Reforma y Administración del Estado.

Con el fin de proveer un referente global, la Tabla I.3 presenta un listado de las grandes reformas recientes de la administración pública en países avanzados. Si bien de manera sumamente agregada, esta Tabla I.3 designa una especie de “cartografía”, con los lugares y momentos en donde se produjeron las diferentes reformas. De igual manera esta tabla trata de precisar la lógica subyacente a cada una de las reformas allí incluidas.

I. El Diseño

Tabla I.3 Las grandes reformas de la administración públicaFECHA PAÍS REFORMA LOGICA

AÑOS 1960 Estados Unidos de América

Sistema de Planeación, Programación y Presupuesto (PPBS)

Ley presupuestal y de rendimiento público ; plurianualidad

1968 Francia Racionalización del presupuesto (RCB) Inspirado en PPBS (Análisis Costo-Beneficio)1968 Gran Bretaña Reporte Fulton Deseo de modernizar la administración publica por medio de

las agencias1978 Francia Comisión Nacional de Informática y de las

Libertades (CNIL)Libertad y seguridad sobre el acceso a las bases de datos del sector publico

1978 Estados Unidos de America

Civil Service Act Descentralización y delegación de la GRH para los agentes federales

Fines de los años 1970

Estados Unidos de America

Zero-Based Budgeting (ZBB) Sofisticación de los PPBS : nuevo examen periódico de los presupuestos

1984 Irlanda Reforma de las telecomunicaciones Reorganización y disminución del numero de empleados en la administración

1986 Nueva Zelanda State-Owned Enterprises Act Privatizaciones comprometidas1988 Gran Bretaña Next Steps Desarrollo de la gestión por medio de las agencias

independientes, racionalización1988 Nueva Zelanda State Sector Act Delegación de poderes, descentralización, búsqueda de

eficiencia1989 Nueva Zelanda Public Finance Act Reforma presupuestal y de rendimientoComienzo de los años 1990

Islandia Ola de privatizaciones Eficacia, desarrollo del mercado financiero, disminución del déficit publico

Comienzo de los años 1990

Italia Comienzos de una política de simplificación administrativa

Mejoramiento de la calidad del servicio y de satisfacción de los por parte de los usuarios

1993 Estados Unidos Government Performance Results Act (GPRA) Reforma Presupuestal en función del rendimiento1994 Nueva Zelanda Fiscal Responsibility Act Transparencia fiscal y credibilidad de las políticas de largo

plazo1996 Gran Bretaña Senior Civil Service Mejorar el profesionalismo de los agentes publicos1997 Suiza Ley sobre el orden del gobierno y de la

administración publicaRedefinición de las competencias federales

1997 Alemania Reforma de la ley del sector publico Desarrollo del rendimiento, flexibilidad del empleo e incentivos hacia la eficiencia

1997 España Ley sobre el orden de la administración publica Redefinición de las modalidades de funcionamiento del Estado

1998 Corea del Sur Open Position System (OPS) Acceso a los empleos públicos mas abiertos dentro de un cuadro de transparencia y competencia

2000 Finlandia Proyecto de evaluación de la eficacia del gobierno central

Evaluación del rendimiento del sector publico

Agosto 2001 Francia Loi Organique relative aux Lois de Finance (LOLF)

Administración presupuestal por medio del rendimiento, índices y prospectivas

2001 Belgica Acuerdo sobre la administracion electronica Proyecto que asocia Gobierno federal, comunidades y regiones

Juin 2003 Canada Ley sobre la modernización de la función publica (LMFP)

Promoción, meritocracia, competencia y adaptabilidad

2003 Luxemburgo Plan de reforma de la administración publica Rendimiento, nuevas tecnologias2003 Mejico Adopcion de la carrera administrativa en el

sector publicoMejorar la responsabilidad del servidor publico y limitar la corrupción

2004 Francia Programme Administration ELEctronique (ADELE)

Profundizacion de los servicios publicos y de los procesos administrativos

Fin 2005 Francia Dirección General de la Modernización del Estado (DGME)

Encamina las reformas de la administración publica

2006 España Ley de Contratos del Sector Publico Desarrollo de las PPP2006 Portugal Programa PRACE (Programa de

reestructuración de la Administración Central del Estado)

Redefinición de las esferas de competencias entre las escalas administrativas y racionalización

I. El Diseño

Fuente : Laurent Percebois, …….., 2007

Desde un punto de vista global, el proceso modernizador chileno está influenciado por el enfoque de la Nueva Gerencia Pública o New Public Management (NPM), de acuerdo con el cual la Administración Pública se debe mover desde un paradigma burocrático o por insumos hacia un nuevo paradigma gerencial basado en teorías de mercado, con énfasis en el ciudadano como usuario/cliente, el resultado, el control de gestión y la rendición de cuentas, y la eficiencia en el gasto (ver Recuadro I.2).

El PMG es parte de esta tendencia global que se materializa en Chile en un modelo dirigido a implantar una visión gerencial dentro de la administración pública, con énfasis en la eficiencia, definida como el logro de resultados mediante la aplicación de principios de gestión modernos. En este marco, el PMG es una de las herramientas para elevar la calidad del gasto público mediante el fortalecimiento de la capacidad de gestión orientada hacia la elevación de la productividad y la gestión por desempeño.

Para estimular el cambio de comportamiento burocrático y, de manera más general, la implantación del nuevo modelo de administración, el Estado ha recurrido a los incentivos monetarios institucionales y de esta manera mejorar la motivación de los funcionarios para alcanzar metas predeterminadas.

I. El Diseño

Recuadro I.2 La reforma de la administración pública en el contexto mundialA lo largo de los años noventa, un considerable grupo de países adoptaron medidas dirigidas a reformar sus administraciones públicas con el objeto de poner en marcha sistemas de gestión centrados más específicamente en el rendimiento de las entidades administrativas.23 Esta “ola” se denominó genéricamente “Public Management Reform” incluyendo de manera muy general todo cambio en las estructuras y en los procesos administrativos que buscaban un mejoramiento de su funcionamiento24.

Los tres objetivos centrales de las reformas de la administración pública Manejo del gasto público y del déficit público. La degradación de las finanzas públicas y las posibles crisis financieras

constituyeron en algunos casos, la causa que incitó procesos de reforma (Canadá, Finlandia, Italia). Estas reformas tienen como objetivo, la renovación de los procesos presupuestarios (Suecia).

El mejoramiento de la calidad de los servicios públicos y de la eficacia de las políticas públicas constituyen una motivación repetitiva en todos los procesos de reforma. Estas reformas buscaban de alguna manera remediar la mala imagen de las administraciones públicas y del sector publico en general; descrédito que caía generalmente en las espaldas del sector político. Los gobiernos tuvieron que tener en cuenta también la creciente sensibilidad de los ciudadanos hacia el tema del “Value for Money” el cual en algunos países se había transformado en un verdadero slogan.

El empeño por volver más transparente el actuar de las administraciones públicas, al igual que reforzar el control democrático de la gestión publica hace parte de la búsqueda de una nuevo modelo de gobernabilidad mas abierto, transparente y responsable. Esto último se realizó con el fin de mejorar las críticas provenientes de los ciudadanos y de los parlamentarios sobre la parquedad o quietud de la administración pública.

Tres tendencias de la reforma administrativas de las últimas décadas Planificación estratégica La primera tendencia del “Public Management” (o reforma de la administración pública) consiste en introducir un mínimo de planificación estratégica en la acción pública. Tradicionalmente, la discusión sobre la elaboración del presupuesto cada año, tenía lugar de manera independiente de la del año anterior. El único tema coincidente era la discusión sobre el presupuesto asignado a cada ministerio; a su vez, el objetivo central de la discusión se centraba en no dejar que el presupuesto de cada ministerio disminuyera. De igual forma, las discusiones en torno a los posibles cambios estructurales que pudieran afectar legítimamente modificaciones sobre el presupuesto eran consideradas como tabú. En un tal contexto, la idea de realizar una planificación estratégica de la “acción publica” no era viable. Delimitación de las funciones de definición y de gestión de las políticas públicasLa segunda tendencia de esta ola de reformas en el sector público consiste en separar aún más las funciones de definición y de gestión de las políticas públicas. Algunos países favorecieron la separación institucional de estas funciones. Tal fue el caso del Reino Unido donde, a finales de los años ochenta, la reforma permitió asignar una misión y unas tareas únicas y especificas en cada nivel de ejecución al mismo tiempo que una liberalización creciente de compromisos medibles. Es por eso que el Reino Unido escogió el dejar que agencias negocien un documento central con los ministerios de tutela. En 1999, el Reino Unido contaba con 140 agencias de diferente tamaño que empleaban al 77% de los funcionarios.Los holandeses también optaron por la vía de las agencias para marcar aún más la separación de las funciones en la administración pública. A principios del 2000, el número de agencias llegaba a 2000 y estas empleaban al 28% de los funcionarios. Cabe anotar que en el caso de Holanda, la creación de estas agencias se debió principalmente a la voluntad de descentralizar la acción pública con el fin de aumentar su eficiencia más que de separar drásticamente los ámbitos decidores de los ejecutores. Libertad de GestiónLa tercera tendencia de la reforma del “management” de la administración pública consiste generalmente en favorecer una mayor libertad de gestión cumpliendo un compromiso formal sobre los resultados.El modelo de agencias o la identificación de los centros de responsabilidad autónomos en el seno de las administraciones públicas van generalmente acompañados de una contractualización de estas entidades con las autoridades de tutela. Los contratos de rendimiento fijan objetivos y niveles de rendimiento de las agencias así como el “reporting” que debe ser entregado a los ministerios. Como contrapartida de estos compromisos, los gestores se benefician adquiriendo un modo de gestión más flexible. Sólo el Reino Unido presenta un manejo completo de los objetivos en la escala tanto ministerial como a nivel de la agencias. Con excepción de Italia, donde la creación de estructuras administrativas autónomas es reciente, dos grupos de países pueden ser diferenciados: los países europeos por un lado, donde los contratos se generalizan, y los Estados Unidos y Canda por otro lado, donde la gestión del rendimiento no es objeto de los contratos en el seno del ejecutivo.

23 Ver también “Recent Public Management Developments in Central and State Governments in OECD countries” . Draft OECD Working Paper prepared for the World Bank/DfID conference on "Maximising the Efficiency of the Public Sector at the State Level", Brasilia, 26-27 March 200724 El término Public Management no está excluido de ambigüedad. Designa simultáneamente el campo de las actividades de las responsabilidades políticas y administrativas, el conjunto de la gobernabilidad del sistema administrativo y la técnica de management de la esfera administrativa. Este pluralismo semántico se explica por el hecho de que los principios que son el fundamento de la acción administrativa no son solubles dentro de una concepción del management meramente instrumental. Es imposible asimilar la gestión pública a un simple proceso técnico. Por el contrario, esta gestión también toca campos como la política, el derecho con relación a la sociedad civil.

I. El Diseño

Gráfico I.4 Marco Global del PMG - Antecedentes y conformación

Fuente: Elaboración propia

3.2 El PMG en el marco de las Definiciones Estratégicas de la DIPRES

La Misión Institucional de la DIPRES es velar por la asignación y el uso eficiente de los recursos públicos en el marco de la política fiscal, mediante la aplicación de sistemas e instrumentos de gestión financiera, programación y control de gestión. Los Objetivos Estratégicos de la DIPRES25 son los siguientes:

1. Asesorar al Ministro de Hacienda en la formulación de la política fiscal, expresando dicha política en el presupuesto del gobierno central y de las empresas públicas.

2. Estimar las entradas del sector público y su rendimiento proyectado, procurando optimizar la capacidad de movilización de recursos para el logro de los objetivos de la acción gubernamental.

3. Analizar las consecuencias financieras de las políticas públicas e informar al Congreso Nacional sobre el impacto fiscal de los proyectos de Ley sometidos a su consideración.

4. Fortalecer el presupuesto como instrumento para la asignación eficiente de los recursos públicos en función de los objetivos prioritarios de la acción gubernamental, optimizando los procedimientos para la formulación, discusión y ejecución del mismo.

5. Promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos, desarrollando técnicas e instrumentos de control de gestión ligados al presupuesto.

25Los objetivos 4-6 son los mas relevantes para esta evaluación de impacto

Nueva Gestión Pública

Modernización del Estado chileno

Comité interministerial de modernización de la GP en

(1994)

Esquema de Presupuesto por resultados

Creación PMG

Aplicado por el Ministerio de Hacienda - DIPRES

Sistema de Control de Gestión (SCG)Recursos

Humanos/Incentivos monetarios Acuerdo con ANEF (1997)

Nivel MesoMejoramiento de la

gestión interna de los servicios

Desempeño organizacional

incentivo institucional

Integrado por Ministerio de Interior, Hacienda y Secretario General de la Presidencia

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6. Informar a las autoridades políticas, a las instituciones públicas, al Congreso Nacional y a la ciudadanía en general, sobre la asignación y aplicación de los recursos financieros del sector público y sus perspectivas futuras.

Los objetivos anteriores son alcanzados a través de la implementación de una serie de productos estratégicos. La tabla I.3 lista dichos productos estratégicos y los objetivos alcanzados respecto de cada uno de ellos.

El PMG está vinculado, bien por la vía de proveer insumos ó, por la vía de mejorar procedimientos, con los objetivos estratégicos 4, 5 y 6 y es central en el Producto Estratégico 10 Sistema de Control de Gestión de Gobierno Central.

Tabla I.4 Productos Estratégicos y sus objetivos respectivos26

Producto Estratégico y Descripción Objetivo (s) Estratégico27

1) Proyecto de Ley de Presupuesto• Proyecto de presupuesto y Glosas desagregados por Partida, Capítulo y Programa• Proyecto de normas y procedimientos atingentes a la ejecución de la ley de presupuestos del sector público

1, 2, 3, 4 y 6

2) Instrucciones para la ejecución de la Ley de Presupuestos• Información de normas legales y reglamentarias• Información de autorizaciones y procedimientos específicos

1

3) Proyecto de decreto exento que aprueba presupuesto de Empresas Públicas• Presupuesto de Operación• Presupuesto de Inversiones• Programa de desembolsos, amortización e intereses de créditos

1,2,3,4 y 6

4) Cálculo de los Ingresos Generales de la Nación• Información estadística

1,2 y 3

5)Informe de Deuda del Gobierno Central• Información estadística de los saldos de deuda pública del Gobierno Central según formato requerido por el Fondo Monetario Internacional, FMI• Información estadística del comportamiento de la deuda bruta del Gobierno Central• Información de proyecciones del servicio de la deuda pública del Gobierno Central

1,2 y 3

6) Informe de Inversiones Financieras del Tesoro Público• Información estadística de tasas de interés• Información stock de inversiones del Tesoro Público

1,2 y 3

7) Informes y estudios de proyectos de ley• Informes y estudios de políticas y programas con impacto fiscal• Informes y estudios de políticas de administración de personal• Proyectos de ley• Propuestas de reglamentos

1,2,3 y 6

8) Estudios• Informe de Estadísticas Públicas• Estudios Especializados

1 y 6

9) Informe de las Finanzas Públicas• Análisis del Proyecto de Ley de Presupuestos• Programa Financiero del Sector Público

1 y 6

10) Sistema de Control de Gestión del Gobierno Central• Indicadores de Desempeño• Programa de EvaluaciónEvaluación de Programas Gubernamentales

4,5 y 6

26 El producto estratégico 10 es el mas relevante para esta evaluación de impacto27 Esta columna se refiere a los números con los cuales se han identificado mas arriba los 6 objetivos estratégicos de la DIPRES

I. El Diseño

Evaluaciones de ImpactoEvaluación Comprehensiva del Gasto• Balance de Gestión Integral• Mecanismos de incentivo por desempeño institucionalPrograma de Mejoramiento de la GestiónOtros mecanismos de incentivo institucional 11) Programa de Modernización Financiera del Estado • Sistema Integrado de Gestión Financiera del Estado (SIGFE) 4 y 5

3.3 La conexión del PMG con el proceso presupuestario

El PMG, como parte del Sistema de Control de la DIPRES, tiene una estrecha relación con el proceso presupuestario. Esta interrelación se produce en dos dimensiones. En primer lugar, la formulación de las actividades necesarias para el cumplimiento de las etapas de los sistemas del PMG genera demandas de recursos, las cuales son incorporadas durante la formulación presupuestaria. En segundo lugar el Sistema de Planificación y Control del PMG, como sistema auto contenido, promueve la generación de información de gestión clave para el ciclo presupuestario. Estas dos dimensiones son analizadas a continuación, comenzando por la indicada en segundo lugar.

3.3.1 Sistema Planificación / Control de Gestión del PMG: un sistema clave para la conexión con el Proceso Presupuestario El sistema Planificación / Control de Gestión mediante las seis etapas del Programa Marco Básico promueve la implementación en los Servicios de procesos de planificación y de sistemas de información para la gestión, que brinden información para la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus productos (bienes / servicios), y para rendir cuentas de su gestión institucional.

En este marco, la conexión entre el sistema de Planificación /Control de Gestión del PMG y el ciclo presupuestario se inicia en la etapa de formulación presupuestaria. Al inicio del proceso presupuestario, cada Servicio debe elaborar Indicadores de Desempeño, los cuales conforman el Formulario H, que forma parte, junto con la programación financiera, de la información presupuestaria establecida por la DIPRES. Estos Indicadores de Desempeño (ID) surgen del sistema de planificación y control, el cual tiene como etapa clave la implementación de un Sistema de Información de Gestión.

De este modo, al inicio del ciclo presupuestario, junto con la programación financiera los Servicios, se debe realizar la programación de sus objetivos de gestión, los cuales son evaluados por los Indicadores de Desempeño, producto final del Sistema de Planificación y Control, formalizándose de esta forma la conexión entre el PMG y el ciclo presupuestario. A su vez, estos Indicadores de Desempeño son utilizados para establecer las metas de gestión de los Convenios Colectivos de los grupos de trabajo, acordados anualmente entre el Jefe del Servicio y el Ministro Sectorial28.

Durante la ejecución presupuestaria, a través del Sistema de Información para la Gestión (SIG), se realiza el monitoreo de los Indicadores de Desempeño. El Servicio informa en forma periódica el nivel de avance de los Indicadores y, frente a desviaciones en las metas planteadas, la DIPRES analiza las causas de estas desviaciones y los servicios realizan los ajustes necesarios.

28 El cumplimiento de las metas establecidas en los Convenios Colectivos genera para los equipos que logran sus objetivos un incentivo del 4% anual de su salario.

I. El Diseño

Una vez finalizado el ejercicio fiscal, se inicia la etapa de evaluación presupuestaria. En esta etapa, la información sobre el nivel de cumplimiento de los Indicadores de Desempeño forma parte del Balance de Gestión Integral (BGI) elaborado por cada Servicio. En el BGI se informan los indicadores comprometidos en la ley de presupuestos y aquellos que son relevante desde el punto de vista de los productos estratégicos Toda esta información es analizada y validada por la División de Control de Gestión (DCG) de la DIPRES. En este punto vale la pena señalar que la DIPRES no aprueba las metas establecidas en los Convenios Colectivos, este es un proceso interno de cada Ministerio.

En base a la información anterior, la División de Control de Gestión elabora reportes sobre el desempeño de las instituciones en base al nivel de cumplimiento de sus indicadores de gestión durante ejercicio fiscal anterior, los cuales son presentados al Congreso durante el proceso de debate y aprobación parlamentaria del proyecto de Ley de Presupuestos del ejercicio fiscal siguiente. De esta forma se mejora la calidad del debate parlamentario.

Por otra parte, la información del BGI de cada Servicio es ampliada, y la DIPRES elabora Informes de Evaluación Presupuestaria, que contienen información sobre ejecución financiera del presupuesto, proveniente de la Subdirección de Presupuestos y sobre indicadores de gestión, generada por la División de Control de Gestión. Estos Informes de Evaluación Presupuestaria son utilizados como insumos para la definición del presupuesto exploratorio al inicio de cada ciclo presupuestario y durante el proceso de negociación presupuestaria entre la DIPRES y los Servicios.

Como es posible observar, el diseño del PMG prevé un funcionamiento muy vinculado al presupuesto. Esta situación se enmarca en el proceso de implementación de presupuesto por resultados que Chile inició a fines de la década pasada. La implementación de un presupuesto por resultados, donde debería producirse un salto de calidad cualitativo en la gestión del gasto público, al vincularse más estrechamente las asignaciones financieras con los resultados de las instituciones públicas es un desafío aún presente en la mayoría de los países. Si bien existe consenso sobre la necesidad de considerar la cadena lógica insumos – productos – resultados aún restan definir con precisión las metodologías y clasificaciones que relacionen los productos de las instituciones públicas con los resultados alcanzados por los programas.

3.3.2 Interrelación entre el proceso de formulación del PMG y el ciclo presupuestarioEl proceso de formulación de las actividades de cada sistema del PMG se realiza en forma paralela a la formulación presupuestaria. De este modo, cuando los Servicios están planificando que etapa cada sistema del PMG van a cumplir en el próximo ejercicio fiscal cuantifican los recursos necesarios para desarrollarla. Por ejemplo, las actividades de cada etapa de los sistemas de Gobierno Electrónico, Higiene y Seguridad, así como Capacitación, requieren destinar recursos específicos para su cumplimiento. Estos requerimientos son incorporados al ciclo presupuestario y forman parte del marco presupuestario global definido por la DIPRES para cada Servicio. Luego de las negociaciones presupuestarias al interior del Poder Ejecutivo, si el Servicio no cuenta con los recursos necesarios para desarrollar las actividades previstas en el PMG, se establece un proceso de ajuste de las actividades a realizar el próximo año.

De esta manera, los requerimientos de fondos para el cumplimiento de las actividades del PMG son parte del funcionamiento y dinámica general del ciclo presupuestario.

I. El Diseño

3.4 Programas relacionados

El Sistema de Control de Gestión (SCG) que la DIPRES ha estado implementando desde el año 2000, incluye, además de los PMG, los siguientes instrumentos complementarios: (i) Las Definiciones Estratégicas (DE); (ii). las Evaluaciones de Programas e Institucionales29; (iii) Los Indicadores de Desempeño; (iv) El Balance de Gestión Integral (BGI); y (v) la Presentación de Programas al Presupuesto-Formulario E (previamente denominado Fondo Concursable). Tomado en su conjunto, el SCG busca orientar la gestión gubernamental hacia los resultados y elevar la efectividad, la eficiencia del gasto y la transparencia30.

3.4.1 Definiciones Estratégicas (DE)Las definiciones estratégicas son una herramienta que entrega información sobre los ejes orientadores del quehacer de una organización y se obtienen a partir de un proceso de Planificación Estratégica o de un proceso más simple de diagnóstico, análisis, reflexión y toma de decisiones colectivas en torno al quehacer actual. Son definiciones que promueven la revisión de objetivos, de productos, y de estructura de cada institución y que orientan el conjunto de los otros instrumentos de gestión para que entre todos contribuyan a lograr la misión, los objetivos estratégicos y generar los productos que corresponde a cada institución. Estas DE son elaboradas por cada institución y generalmente proponen objetivos superiores que no están definidos como metas cuantitativas. Su carácter general hace de estas DE una herramienta idónea para vincular gradualmente los marcos lógicos de los programas con las DE de la institución y, finalmente, con las prioridades gubernamentales.

Las DE se utilizan principalmente para la preparación del presupuesto31, y se actualizan y perfeccionan a través del Sistema de Planificación y Control de Gestión de los Programas de Mejoramiento de Gestión (PMG) descrito más adelante y objeto de esta evaluación. La DIPRES apoya mejoras en las definiciones, en aspectos de nomenclatura, conceptualización y metodología para identificar objetivos y productos así como los vínculos entre unos y otros; pero no interviene en la definición de política. Todo este proceso se realiza en línea (electónicamente) para agilizar el procedimiento.

3.4.2 Evaluaciones de Programas Gubernamentales (EPG)En cuanto instrumento, la Evaluación desarrollada por la DIPRES es de tres tipos (o sub-instrumentos): Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG), Evaluación de Impacto (EI) que incluye la Evaluación en Profundidad y el Módulo de Impacto32, y Evaluación Comprensiva del Gasto (ECG). El Banco Mundial evaluó el “Programa de Evaluación (PE)”, como instrumento de evaluación que hace parte del Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados de Chile, específicamente a las EPG y a las EI en el 2004.

3.4.3 Indicadores de Desempeño (ID)

29 En cuanto instrumento, la Evaluación es de tres tipos: Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG), Evaluación de Impacto (EI), y Evaluación Comprensiva del Gasto (ECG).30 Este Informe emplea indistintamente los términos “efectividad” y “eficacia”.31 La DIPRES recoge esta información como parte de la identificación de la institución en el Formulario A-1 del paquete de requerimientos de información que envía anualmente la DIPRES a los ministerios y servicios para la preparación de su presupuesto.32 La Evaluación en Profundidad comprende el análisis de: i) Diseño del programa; ii) Organización y Gestión; iii) Resultados que incluyen eficacia, calidad, eficiencia y economía; iv) Mediciones Globales de Desempeño; v) Conclusiones, y vi) Recomendaciones. El Módulo de Impacto, al constituir un subconjunto de una Evaluación en Profundidad, ya que no analiza los aspectos de Organización y Gestión, toma un tiempo relativamente menor que la primera y a su vez es de menor costo.

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Fue el primer instrumento del SCG desarrollado. Se inició de manera voluntaria en 199433, se suspendió en 1999 y 2000 y se reinició en 2001 reafirmando su objetivo original. Los Indicadores de Desempeño son utilizados por los otros instrumentos del Sistema, incluida la Evaluación, con la cual tienen grandes sinergias y puesto que a su vez la Evaluación contribuye frecuentemente con la propuesta de nuevos y mejores indicadores.

El proceso de elaboracion de los Indicadores de Desempeño tiene un relación directa con el sistema de Planificacion y Control de Gestión del PMG. Las etapas establecidas en este sistema en el Programa Marco Básico proveen el marco conceptual y las herramientas necesarias para su elaboracion en los distintos Serivicios, a la vez que establecen homogeneidad de conceptos sobre sus principales caracteristicas en el sector público. De esta forma, mediante la interrelación entre el sistema de Planificacion y Control del PMG y los Indicadores de Desempeño la DIPRES busca generar una mayor calidad de estos últimos.

Los indicadores de desempeño se han desarrollado con base en las definiciones de la OCDE. El gobierno está interesado en desarrollar gradualmente indicadores de resultado; pero ésta no es tarea fácil y todavía la mayoría de indicadores siguen siendo indicadores de proceso o de producto34. Las agencias que están en la etapa VI del sistema de Planificación y Control de Gestión del PMG deben presentar obligatoriamente a DIPRES un informe con el grado de cumplimiento de los indicadores de desempeño presentados en la formulación presupuestaria del año anterior.

Se requiere que los indicadores de desempeño cumplan con algunos requisitos como pertinencia, independencia de factores externos a la gestión, comparabilidad, información a costos razonables, confiables, simples y comprensivos, y con información de carácter público.

Se busca que las metas captadas por los indicadores estén vinculados con los recursos, hasta el punto de que la relación entre recursos e indicadores puede llegar a cambiar la meta. Sin embargo, debe advertirse que las relaciones entre metas y recursos no son lineales ni resultan de una fórmula matemática. De hecho, la información histórica acumulada es también tenida en cuenta para enriquecer el análisis de los indicadores.

El número creciente de instituciones que participan en la elaboración de indicadores ha permitido disponer de un conjunto significativo de metas de desempeño. La información del cumplimiento de dichas metas ha sido utilizada en el proceso presupuestario, en particular en las Evaluaciones Internas de la DIPRES, cuando se analiza dicha información en conjunto con otros antecedentes disponibles.35 De esta forma los indicadores contribuyen a los objetivos de eficiencia en la asignación y eficiencia operacional que se definen para el sistema presupuestario.36 Además, a los indicadores de desempeño comprometidos se les da seguimiento en el Balance de Gestión Integral (BGI). La base de la

33 Esta iniciativa también tiene su origen en el Plan Piloto de Modernización de la Gestión de Servicios Públicos llevado a cabo por la DIPRES en el año 1993, en el que participaron cinco agencias. “El producto de este plan piloto era obtener indicadores de gestión y la construcción de un sistema de control de gestión en cada institución.” Como se mencionó más arriba, los PMG aplicados desde 1998 incorporaron indicadores y metas asociadas a un incentivo monetario; “la exigencia de las metas comprometidas en los indicadores propuestos fue baja y de difícil verificación, además de que los indicadores no tenían vínculo alguno con el presupuesto.” Guzmán, Marcela 2003 pp. 12.34 Para el año 2008, del total de Indicadores que los Servicios comprometen en el proceso presupuestario un 11%corresponden al ámbito del proceso, un 68% al ámbito del producto, y un 21% miden resultados intermedios o finales. Informe de Finanzas Pùblicas. Proyecto de Ley de Presupuestos sel Sector Pùblico para el año 2008. DIPRES 2007.35 Ver, por ejemplo, el Formulario H – Indicadores de Desempeño, entre otros formularios y formatos de captación de información que se emplean para la preparación del presupuesto.36 Guzmán, Marcela , 2003

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información está incluida en el Balance pero no concluye ahí; la DIPRES hace un análisis mucho más complejo incluido en otro formato que agrega información para la discusión interna de formulación del Presupuesto y que expande la información del BGI. El informe consolidado completo se envía al Congreso y al jefe del Servicio. Como ya se mencionó, los Indicadores de Desempeño están muy vinculados con la evaluación de programas; el proceso analítico propio de la evaluación va dejando aprendizaje en la institución y esto nutre los indicadores, no tanto en número como en su calidad.

En el 2005 se contaba con 1552 indicadores de desempeño aprobados por la DIPRES y reportados a ella por 136 Instituciones 37. Existen aproximadamente 3 indicadores relevantes por producto estratégico (eficacia, eficiencia, economía) para cada programa o proyecto importante de la administración. Además de estos indicadores, que se utilizan para el enriquecimiento de las decisiones presupuestarias, cada institución puede incorporar otros indicadores (por ejemplo, de actividad o de productividad personal) de interés especial para la gestión del servicio en cuestión.

El Presupuesto del 2008 incorpora 1,443 indicadores para 143 servicios públicos – 10.1 indicadores promedio por servicio. Un 64% de los indicadores corresponden al ámbito de la eficacia. Para dicho año un 21% de los indicadores mide resultados intermedios o finales y un 68% mide resultados en el ámbito del producto.38

Como los indicadores de resultado apuntan gradualmente a conectar las instituciones con sus objetivos superiores, la DIPRES está enfocándose a incorporar progresivamente un mayor porcentaje de indicadores de resultados finales. Para ello reunirá gradualmente la información necesaria para identificar los objetivos superiores de cada institución y para ligarlos, hacia abajo, con los programa evaluados y sus indicadores y, hacia arriba, con las prioridades de gobierno. Ello sentará las bases para la construcción gradual de la jerarquía de marcos lógicos de programas y políticas de gobierno que muchos países han buscado pero ninguno ha producido hasta ahora.

Esta relación es central a la orientación actual de la administración pública chilena la cual, busca, entre otros objetivos, restablecer la capacidad de coordinación y orientación de los ministerios respecto a los Servicios. El fortalecimiento de los ministerios sectoriales debería facilitar la construcción de una pirámide coherente de marcos lógicos que ordene el accionar del gobierno desde las grandes prioridades gubernamentales y sectoriales hasta los programas y los proyectos.

La DIPRES desarrolló una base de datos de Matrices de Marcos Lógicos (MML) de programas publicos, con el fin de mantenerlos actualizados para que eventualmente puedan ser utilizados en decisiones de coyuntura.

3.4.4 Balance de Gestión Integral (BGI)Los balances fueron creados en 1997 pero se les dió un nuevo impulso en el año 2000. El BGI tiene como propósito informar acerca de los oobjetivos, metas y resultados de la gestión de los servicios en forma de cuenta pública al Congreso Nacional. Adicionalmente, es un instrumento que contribuye a otros procesos de análisis y evaluación institucional. En particular, la DIPRES lo utiliza en sus procesos internos de trabajo, Los principales aspectos que comprende el balance son: (i) Presentación de sus definiciones estratégicas. (ii) Identificación de la institución en aspectos como estructura

37 ?Información proveniente de presentación “Renovando una Institución Pública Estratégica. Dirección de Presupuestos 2000-2005” por Mario Marcel ante X Congreso Internacional del CLAD, Santiago de Chile, Octubre 200538 Informe de Finanzas Públicas. Proyecto de Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2008. Presentado por Alberto Arenas de Mesa. Director de Presupuestos a la Comisión Mixta de Presupuestos del Congreso Nacional. Octubre 2007.

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organizacional, dotación, principales productos (iii) Resultados de la gestión incluyendo informe de desempeño, de gestión financiera, de recursos humanos, (iv) Desafíos para el año siguiente.

Como fue señalado anteriormente los Indicadores de Desempeño, sobre los cuales se rinde cuentas en los BGI, son elaborados en aquellos Servicios que participan del PMG, mediante los conceptos y procesos establecidos en el sistema de planificación y control. De esta forma, existe una interrelación entre los BGI, los Indicadores de Desempeño y el PMG. Hay Servicios que no elaboran PMG, pero sí comprometen indicadores y hacen BGI.39

3.4.5 Fondo Concursable/Formato Estándar de Presentación de programas para financiamiento en el presupuesto Se creó en el 2001 y se utiliza como Fondo Central de Recursos para Prioridades Gubernamentales al cual pueden acceder los ministerios a través de propuestas de nuevos programas o extensiones-reformulaciones de programas existentes. El Fondo es un instrumento de revisión ex-ante para reducir la inercia presupuestal mediante la distribución de nuevos recursos; pero a la vez introduce incentivos en los organismos para utilizar formalmente la matriz de marco lógico con los indicadores de desempeño y las metas que les son correspondientes. La DIPRES determina anualmente si existen o no recursos disponibles para alimentar el Fondo y abrir el concurso para el presupuesto del siguiente año. Por ejemplo, el año 2004 no hubo Fondo Concursable debido a restricciones fiscales.

Las propuestas de programas o de extensiones de éstos se someten en un formato estándar 40 y “constan en su mayoría de los elementos utilizados en la metodología de marco lógico que utiliza la Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG) descrita previamente y son la base para el análisis y selección de iniciativas para financiamiento”41. Además, las propuestas, incluyen los objetivos y los componentes principales de los programas, sus indicadores de desempeño, sus metas y resultados esperados y las contribuciones relevantes del programa a las metas y productos estratégicos del organismo. Las sinergias entre el Fondo Concursable y el PE o los demás instrumentos del SCG contribuyen también a la organización jerárquica de los marcos lógicos y los mandatos o las prioridades del gobierno en su conjunto y de los organismos y los programas del gobierno individualmente considerados. El Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) provee asistencia técnica en la metodología de marco lógico a partir del convenio inter-institucional firmado en 2001. Asimismo, al final del proceso evalúa y califica las propuestas para determinar si éstas serán incluidas o no en la propuesta presupuestal de la agencia. La capacitación realizada por MIDEPLAN ha constituido un proceso de entrenamiento para las instituciones, útil para mejorar la gestión interna de programas existentes.42

39 Los servicios e instituciones públicas regidos por el Titulo II de la Ley N. 18.575 deberán presentar Balance de Gestión Integral.40 Formularios E y K del paquete anual de información que la DIPRES requiere de los organismos. El formulario E se requiere para la presentación de nuevas iniciativas o para expandir un programa; el K se exige a todos los programas que han sido evaluados entre 2000-2004 o que tuvieron financiamiento del Fondo Concursable entre 2001-2003.41 Guzmán, Marcela 2003. pp. 5742 Guzmán, Marcela 2003. pp. 58

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4. El Incentivo monetario del PMG

Siguiendo la idea de llevar a cabo reformas que contemplen un sistema más eficaz de incentivos, se puede obtener una mejor respuesta de los agentes públicos si aquéllos son aplicados sobre sus remuneraciones. El aspecto crucial se centra en establecer lazos entre el nivel de calidad o cantidad y la remuneración de los agentes.

4.1 Diseño del Incentivo El 7 de junio de 2007, la presidenta Bachelet envió una propuesta al Congreso con el objeto de “reforzar los incentivos al desempeño de los funcionarios públicos de la administración central del Estado, y así contribuir a la consolidación de la prestación eficiente de servicios de calidad a los ciudadanos”. Los incentivos de que trata esta legislación fueron establecidos inicialmente por la Ley N° 19.553, de enero del año 1998 y modificados posteriormente por la Ley No. 19.882 del año 2003.

La Ley N° 19.553, de enero del año 1998, estableció la “Asignación de Modernización,” un complemento de incentivos monetarios que aumenta los salarios de los funcionarios del gobierno central como premio o estímulo por el cumplimiento de actividades dirigidas a mejorar la eficiencia de la administración.

La Asignación de Modernización creada por la Ley N° 19.553 tenía tres componentes: (1) un componente base, de igual porcentaje para todos los funcionarios cubiertos por la ley, (2) un componente institucional, que se paga hasta un porcentaje establecido, a todos los funcionarios de las instituciones, según su grado de cumplimiento con los compromisos establecidos en el PMG; y (3) un componente individual, que los funcionarios recibirían de acuerdo con su calificación en su evaluación de desempeño individual anual.

De acuerdo con la mencionada Ley 19553 articulo 1. La asignación será pagada a los funcionarios en servicio a la fecha de pago, en cuatro cuotas, en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año. El monto a pagar en cada cuota, será equivalente al valor acumulado en el trimestre respectivo como resultado de a aplicación mensual de esta asignación.

En el año 2003, la Ley N° 19.882 modificó la política de retribución al personal del sector funcionarios público. Esta Ley aumentó gradualmente los porcentajes de los incentivos “base” e “institucional” y, en lo que constituye un cambio más de fondo, eliminó el incentivo individual ligado a la evaluación de desempeño de los funcionarios, reemplazándolo por un incentivo colectivo que se paga contra metas comprometidas anualmente por grupos de trabajo de las instituciones públicas.

La propuesta de ley enviada al Congreso en junio de 2007 fue aprobada dos meses después mediante la Ley Nº 20.212. Esta Ley desarrolla el acuerdo entre la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF) y el Gobierno (Boletín Nº 5173-05). Entre otros aspectos, la Ley vuelve a incrementar la Asignación de Modernización creada por la ley Nº 19.553 y modificada posteriormente por la Ley Nº 19.882. Fija un cronograma de 4 años para la implementación gradual del incremento. Así, el incremento total acumulado para el año 2010 (30.6%) será de 11,6% con relación al incremento acumulado bajo la Ley 19.882 (19%). Dicho incremento, se descompone de la siguiente manera: un 43% del aumento va al componente base, en tanto el 57% restante incrementa los componentes variables ligados a mejores desempeños institucionales y de los equipos de trabajo”. La progresión del incentivo de Asignación de Modernización se muestra en la Tabla I.5. En el año 2006 esta asignación favorecía

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potencialmente a un universo de 68.410 funcionarios, tanto de planta como de contrata del Gobierno Central.43

La Ley N° 20.212 continúa profundizando dos tendencias de la política salarial chilena. Primero, continúa creciendo la parte variable del salario, en lo cual sigue Chile una tendencia mundial, tanto en el sector privado como en el sector público. Segundo, recientemente Chile ha venido reduciendo o eliminando el uso de incentivos individuales, que fueron una parte clave de la Ley N° 19.882. Con la Ley N° 20.212 (Art. 5) se elimina la bonificación de estímulo por desempeño del funcionario (individual) a partir de 2008 para personal del Fondo Nacional de Salud (FONASA), sustituyéndola por un incremento por desempeño colectivo. Con todo, adviértase que entidades como Aduanas y el Ministerio Público, entre otros, mantienen un incentivo monetario individual para sus funcionarios.

Tabla I.5 Progresión de la Asignación de Modernización Creada por la Ley Nº 19.553

Componente Ley Nº 19.553 vigente hasta Sep. 2002 Ley Nº 19.882 Ley Nº 20.212

2002 2003 2004 2007 2008 2009 2010Base 6% 7,67% 8% 10% 11,2% 12,5% 13,7% 15%Institucional (Hasta) 3% 3% 7% 5% 5,7% 6,3% 7% 7,6%Individual (Hasta) 4% 4% - - - - - -Colectivo - 4% 5% 6% 7% 8%Total Acumulado 13,0% 14,67% 15,0% 19,0% 21,9% 24,8% 27,7% 30,6%

4.2 Extensiones del incentivo de la Asignación de ModernizaciónLos aumentos de la Asignación de Modernización se aplican a la base sobre la cual se calculan los porcentajes de reajuste anual de remuneraciones del sector público y, por esta vía, se multiplica proporcionalmente el efecto de los incentivos del PMG. Además, los funcionarios de entidades cuyos mecanismos de incentivos se rigen por otros cuerpos legales se han beneficiado también de la extensión de la modalidad del incentivo y del incremento del 11.6%, como política generalizada para la administración pública.

La siguiente tabla presenta el porcentaje de reajuste anual de remuneraciones del sector público, los cuales se aplican a la base de remuneración incrementada por los incentivos del PMG:

Tabla I.6 Reajustes de Renumeraciones Sector Público, 1991-2006Año % Reajuste General1991 18%1992 14%1993 15%1994 12,2%1995 11%1996 9,9%

43 De acuerdo con la información contenida en el Informe de Cumplimiento PMG 2006 (DIPRES, Marzo 2007) el bono institucional se paga a la dotación efectiva de cada institución, la cual incluye persona de planta y de contrata. Naturalmente, el bono institucional del PMG no cobija a los funcionarios de aquellas entidades que están por fuera del PMG, como lo son los funcionarios del Congreso y el Poder Judicial, así como a ciertos servicios que no están adscritos al PMG (v.gr, el Servicio de Impuestos Internos)

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1997 6%1998 5%1999 4,9%2000 4,3%2001 4,5%2002 3%2003 2,7%2004 3,5%2005 5%2006 5,2%

La Ley No. 20.212 extendió el incremento en la remuneración acordado con la ANEF, del 11,6% en el período 2007-2010, a la estructura de incentivos en instituciones no cubiertas por las leyes anteriores, como es el caso del Servicio de Impuestos Internos, el Fondo Nacional de Salud, el Servicio Nacional de Aduanas, el Consejo de Defensa del Estado y la Contraloría General de la República, vinculando así los salarios de este personal con la productividad institucional de los distintos equipos, áreas o unidades de trabajo.

Como podrá verse en las tablas siguientes, las varias instituciones no cubiertas por las leyes precedentes llegan también, mediante distintas formas de cálculo, al incremento acumulado del mismo 11,6% en el año 2010.

Tabla I.7 Servicio de Impuestos Internos (Ley 19.646)Componente 2007 2008 2009 2010Asignación Especial de Estímulo 1,2% 2,5% 3,7% 5,0%Desempeño Colectivo (Hasta) 1,7% 3,3% 5,0% 6,6%

Tabla I.8 Fondo Nacional de Salud (Ley N° 19.490)Componente 2007 2008 2009 2010Desempeño Institucional (Hasta) 2,9% 5,2% 7,6% 10,0%Desempeño Colectivo (Hasta) - 0,6% 1,1% 1,6%

Tabla I.9 Servicio Nacional de Aduanas (Ley N° 19.479)Componente 2007 2008 2009 2010Estímulo Desempeño Funcionario 1,7% 3,5% 5,2% 7%Bonificación Productividad 1,2% 2,3% 3,5% 4,6%

Tabla I.10 Consejo Defensa del Estado (Ley N° 19.646)Componente 2007 2008 2009 2010Asignación Defensa Judicial 1,2% 2,5% 3,7% 5,0%Desempeño Institucional (Hasta) 1,7% 3,3% 5,0% 6,6%

Tabla I.11 Contraloría General de la República (Ley N° 19.663)Componente 2007 2008 2009 2010Asignación de Control 1,2% 2,5% 3,7% 5,0%Desempeño Institucional (Hasta) 1,7% 3,3% 5,0% 6,6%

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4.3 Otros incentivos por desempeñoAdemás del incentivo institucional que se establece en el PMG, existen otros mecanismos de incentivo asociados al cumplimiento de metas de gestion. La División de Control de Gestión de la DIPRES 44,

clasifica los incentivos existentes en la administración pública Chilena en cuatro categorías:

1. Incentivos de tipo institucional: corresponde a incentivos que se pagan a todos los funcionarios o a todo un estamento de un servicio, generalmente asociado al cumplimiento de metas comunes de gestión institucional.

2. Incentivos de tipo colectivo: corresponde a incentivos que se pagan a grupos o unidades de trabajo dentro de una institución, generalmente asociado al cumplimiento de metas de gestión del grupo de trabajo.

3. Incentivos de tipo individual: corresponde a incentivos que se pagan a un porcentaje de funcionarios de cada estamento asociado al resultado del proceso de evaluación del desempeño.

4. Incentivos especiales: corresponde a mecanismos adicionales a los anteriores que se han establecido para algunas instituciones y que no están asociados al cumplimiento de metas.

EL PMG, por lo tanto, pertenece a la primera categoría de incentivos puesto que es aplicado a todos los funcionarios de un servicio y está asociado con el cumplimiento de metas de gestión. En este punto vale la pena señalar que las autoridades políticas de los Ministerios, Ministros y Subsecretarios, asi como los Jefes de Servicio, aún los contemplados en el régimen de Alta Gerencía Pública, no se encuentran comprendidos por el incentivo previsto en el PMG. A su vez, al ser un incentivo de tipo institucional establecido por una Ley del Congreso, el Jefe del Servicio no tiene ningún nivel de participacion o prerrogativa en su distribución entre los funcionarios de la institucion.

La División de Control de Gestión desarrolla un análisis de la distribución de los diferentes mecanismos de incentivos en las instituciones públicas chilenas (Tabla I.12) y observa que el 91,3% del total de instituciones45 tienen derecho a incentivos de tipo institucional y un 83,5% tienen incentivos de tipo colectivo. Los incentivos de tipo individual y especiales alcanzan sólo al 12,4% del total de instituciones. El derecho a los diferentes tipos de incentivos no es excluyente.

Tabla I.12 Tipos de mecanismos de incentivosTipos de Mecanismos de Incentivos Cantidad de

instituciones% respecto del total de instituciones

Institucional 199 91,3%

Colectivo 182 83,5%

Individual 22 10,1%

Especial 5 2,3%

Finalmente, la División analiza la cantidad de mecanismos de incentivos por institución y la correspondiente dotación de personal (Tabla I.12) y concluye que la gran mayoría de las instituciones (88%) tienen dos tipos de incentivos: institucional y colectivo. La dotación efectiva de estas instituciones representa el 45,8% del total de funcionarios públicos.

44 División de Control y Gestión-DIPRES, Sistemas de Incentivos en la Administración Pública, Abril 200745 Se ha considerado la cobertura de la Ley de Presupuestos del Sector Público, que incluye todos los Servicios centralizados, Gobiernos Regionales, Intendencias, Gobernaciones y Servicios de Vivienda y Urbanización, totalizando 218 instituciones que se distribuyen como lo muestra el siguiente Cuadro:

InstitucionesCantidadServicios Públicos centralizados129Gobiernos Regionales13Intendencias13Gobernaciones50Servicios Regionales de Vivienda y Urbanización13TOTAL218

I. El Diseño

Tabla I.13 Instituciones y dotación de personal según cantidad de mecanismos de incentivosCantidad de Mecanismos de Incentivos N° de Instituciones % Dotación de

Personal %

3 446 1,8% 2.422 1.4%

2 191 87,7% 78.451 45.8%

1 1447 6,4% 85.978 50.2%

0 948 4,1% 4.522 2,6%

TOTAL 218 100% 171.373 100%

De este modo, puede concluirse que en la mayor parte de los casos, el PMG es aplicado de manera conjunta con otros tipos de incentivos (especialmente de carácter colectivo). La asignación de éstos, también se encuentra asociada al cumplimiento de metas de gestión.

5. Los Programas Marco Básico y Marco Avanzado

5.1 Programa Marco Básico – Descripción sumaria del diseño

El Marco Básico del PMG comprende 5 áreas y 11 sistemas de gestión, cada uno de ellos con 4 ó 6 etapas de desarrollo progresivo, cuya acreditación o evaluación se realiza a través de una red de expertos, que corresponden a organismos especializados dentro del ejecutivo. Las cinco áreas son: Recursos Humanos, Calidad de Atención de Usuarios, Planificación y Control de Gestión, Administración Financiera, y Enfoque de Género (ver descripción de áreas y sistemas bajo I.6 de este informe).

Según se dijo más arriba, el PMG cuenta con un incentivo monetario, destinado a premiar al personal de aquellas instituciones que alcancen las metas de mejoramiento de gestión comprometidas año por año. Este incentivo sirve de resorte de motivación para la aplicación de los sistemas incluidos en el PMG. De allí que el objetivo específico del Programa Marco Básico hubiera sido definido de la siguiente manera: “Conceder un incremento por desempeño institucional en relación a la ejecución eficiente y eficaz, por parte de los Servicios, del Programa de Mejoramiento de Gestión y de este modo contribuir al mejoramiento de la gestión de las Instituciones Públicas, de tal manera que se disponga de información relevante para apoyar la gestión, el análisis y la toma de decisiones en la asignación eficiente de recursos públicos49”.

El ámbito de aplicación de los PMG es amplio y contempla 186 de los 215 servicios de la administración nacional (ver Anexo A.4). De los 186 servicios participantes en el PMG, 97 46 Secretaría y Administración General de Relaciones Exteriores, Dirección de Fronteras y Límites del Estado, Instituto Antártico Chileno y Servicio de Tesorerías.47 Agencia Nacional de Inteligencia, Superintendencia de Electricidad y Combustibles, Fiscalía Nacional Económica, Dirección de Compras y Contrataciones Públicas, Superintendencia de Valores y Seguros, Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras, Unidad de Análisis Financiero, Superintendencia de Seguridad Social, Superintendencia de AFP, Dirección de Previsión de Carabineros, Servicios de Salud, Superintendencia de Salud y Comisión Chilena de Energía Nuclear.48 Subsecretarías de Guerra, Marina, Aviación, Carabineros e Investigaciones, Dirección General de Movilización Nacional, Instituto Geográfico Militar, Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada y Servicio Aerofotogramétrico de la FACH.49 Términos Técnicos de Referencia. Evaluación en profundidad de los programas de mejoramiento de la gestión. DIPRES, División de Control de Gestión Santiago, Chile, Enero 2007

I. El Diseño

corresponden al nivel central y 89 son desconcentrados50. Existen, adicionalmente, ocho servicios adscritos cuyo mecanismo de incentivo institucional se rige por otros cuerpos legales.

5.2 Programa Marco Avanzado - Descripción sumaria del diseño

5.2.1 La certificación ISO-9000 en el PMGAlgunos servicios públicos comenzaron en 1995 procesos aislados de certificación, de conformidad con normas internacionales, y avanzaron lentamente durante el resto de esa década. Este es el antecedente inmediato del Programa Marco Avanzado, el cual se inició en el año 2005.

En el contexto del PMG, el proceso de certificación fue concebido como un factor adicional para reforzar la credibilidad y consistencia del programa en el mediano plazo de modo que llevara a la Administración Pública chilena a un punto de no retorno en cuanto a la aplicación de los sistemas de gestión incluidos en la certificación. Este “principio de irreversibilidad” se consideró indispensable para fortalecer instituciones todavía frágiles que necesitaban mantener un esfuerzo de mejoramiento continuo.

Aunque incluida formalmente como parte del Marco Avanzado, la posibilidad de una certificación ya se contemplaba desde el diseño de los requisitos técnicos del Marco Básico, de modo que cuando comenzara el proceso de certificación no fuera difícil cumplir con los requisitos de la norma internacional (en algunos casos hasta el 80% de los requisitos técnicos de la Guía Metodológica respectiva eran conformes con la norma internacional).

El Marco Avanzado incorpora los objetivos del Programa Marco Básico y las exigencias de la Norma ISO 9001:2000, éstas últimas en orden a certificar cada uno de los sistemas del PMG incluidos en el Marco Avanzado. La correspondencia que tendría un Sistema de Gestión de la Calidad basado en la Norma ISO 9001:2000, comparado con lo establecido en el PMG, se presenta en la Tabla I.14.

50 De acuerdo con la DIPRES, y a efectos del PMG, los servicios desconcentrados son los Gobiernos Regionales, las Gobernaciones Provinciales, las Intendencias y los Servicios de Vivienda y Urbanismo (SERVIU)

I. El Diseño

Tabla I.14 Los sistemas del PMG y la norma ISO 9001:2000PROGRAMA DEL PMG PUNTOS DE CORRESPONDENCIA CON

LA NORMA ISO 9001:2000

Planificación / Control de Gestión

8.2.3 Seguimiento y medición de los procesos8.2.4 Seguimiento y medición de los productos o servicios8.4 Análisis de datos

Auditoría Interna 8.2.2 Auditoría Interna

Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, usuario(a)s y beneficiario(a)s (ex OIRS)

7.2.3 Comunicación con el cliente8.2.1 Satisfacción del cliente8.4 Análisis de datos

Capacitación 6.2 Recursos Humanos

Evaluación de Desempeño 6.2 Recursos Humanos

Compras y Contrataciones del Sector Público 7.4 Compras

El Programa Marco Avanzado establece nuevas etapas para los sistemas, transitando gradualmente hacia un modelo de acreditación externa según norma ISO 9001:2000. La transición hacia la acreditación externa tiene en cuenta la incorporación gradual de sistemas, y la satisfacción de sus etapas, dentro del Programa Marco Básico, y vincula gradualmente los servicios públicos al Programa Marco Avanzado a través de comprometer cada año dos nuevos sistemas para ser certificados.

A diferencia del Marco Básico, cuyas etapas iniciales pueden ser cumplidas por las estructuras de la administración vinculadas al PMG, el Marco Avanzado requiere de una validación externa que impide la captura del proceso por agentes internos. Así, mientras en el Marco Básico las evaluaciones se efectúan sobre los documentos generados por cada servicio, en el Marco Avanzado consultores externos especializados visitan la entidad y recogen información directamente con miras a certificar procesos de acuerdo con la normativa ISO aplicable.

La participación de los jefes del servicio (en ocasiones limitada en el Marco Básico) se vuelve indispensable en el Marco Avanzado para asegurar que se realicen los cambios que los consultores externos soliciten para avanzar en el proceso de certificación. Además, obliga a descender en la pirámide organizacional: mientras que el Marco Básico solo incluye la capacitación de los funcionarios hasta el 4º nivel de gerencia, el Marco Avanzado puede incluir a la totalidad de los funcionarios que participen en el proceso a certificar.

Al instalar la Norma ISO dentro de la cultura organizacional se espera generar una presión adicional sobre los jefes del servicio y otros directivos para que incorporen la gestión de calidad dentro de su visión estratégica y se preparen para pasar a la fase tres, fase en la cual se certificarán los procesos de producción claves de la institución. De este modo se garantiza que el programa de mejoramiento de

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gestión avance en forma sustentable desde las áreas de soporte interno, hacia los bienes y servicios que proporciona la entidad a la ciudadanía.

En la visión original del PMG Marco Avanzado, una entidad que logre mantener su certificación por dos o tres años puede considerarse “graduada” y con capacidad para continuar hacia el sistema de gestión de calidad (fase tres) con mayor independencia, incluida la posibilidad de incorporar áreas de negocios de su propia elección.

En la sección II.3 se presenta con detalle el proceso de implementación de la Norma ISO 9001:2000 y su situación actual.

5.2.2 La certificación ISO-9000 en la experiencia internacional

Nacida en 1987, ISO 9000 es una serie de estándares internacionales utlilizada por las organizaciones para aplicar un Sistema de Gestión de Calidad (Quality Management System (QMS). A su turno, un QMS define la política y los objetivos de la política de calidad de una organización y la estimula a identificar y manejar los procesos necesarios para alcanzar dichos objetivos. ISO require una serie de herramientas de gestión para planificar y controlar estos procesos; prove los recursos necesarios; vigila y mide oos resultados y asegura que los problemas identificados sean resueltos.

Numerosas firmas del sector privado han abrazado ISO-9000 porque la certificación externa puede servir de palanca de reputación, particularmente importante como condición para contratar en los mercados internacionales donde las firmas pueden ser menos conocidas.

El sector público, especialmente en los países más avanzados está intentando resolver un problema semejante, relativo al bajo desempeño y a la caída en la credibilidad. Los gobiernos están empleando la certificación de calidad para demostrar accountability. Mediante la aplicación del ISO 9001:2000 “Quality management systems – Requirements” los gobiernos esperan dar cofianza a sus ciudadanos de que sus necesidades y sus expectativas son comprendidas y pueden ser satisfechas de manera consistente y oportuna.

Esta tendencia se está volviendo particularmente notoria en los países en transición a la Unión Europea, no sólo porque en ellos también la certificación de calidad es cuestión vital, sino porque es también un problema de reputación internacional debido a que la calidad de los servicios públicos es uno de los requisitos de ingreso a la Unión Europea.

Es creciente el número de agencias públicas que buscan la certificación ISO-9000, casi siempre de manera voluntaria. Y esto a pesar de que el interés en la gestión de calidad parecería haber disminuido en lo que va corrido del presente siglo.

Países como Corea, Malasia y Taiwan, por ejemplo, han reportado amplia utilización de la certificación ISO-9000 en el sector público, lo que sugiere que la certificación es una buena palanca para alcanzar a los países con mayor experiencia acumulada en gestión pública.

Actualmente se discute si los beneficios de ISO-9000 exceden sus costos. En el sector privado se arguye que ISO-9000 sufre de altos costos de transacción. También se sostiene que busca primordialmente estandarizar procedimientos en vez de comprenderlos.51 Por lo demás, se observa que ISO-9000 funciona 51 Seddon, 2xxx

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mejor con productos que con servicios, una observación que resulta particularmente importante para el sector público, incluido, según se verá mas adelante, el PMG chileno.52

Con todo, no existe todavía una evaluación sólida que indique que la certificación de calidad en el sector público sea costo-efectiva. Más bien, los casos exitosos aparecen referidos en un nivel generalmente anecdótico.53

5.2.3 Los procesos básicos del Marco Avanzado A continuación se presentan sintéticamente los procesos básicos del Marco Avanzado. Los procesos detallados se presentarán en el siguiente capítulo (II.3) que trata de la Gestión del PMG.

Decisiones previas(i) Selección de sistemas a certificar. El Marco Avanzado comenzó en el 2005 con dos sistemas para

certificar en el 2006, a los cuales se añadirían 4 más para finales del 2007. Al comprometerse con las metas del PMG Marco Avanzado, cada servicio selecciona los sistemas que desea certificar y el orden en que se proponen hacerlo (ver ejemplos en la Tabla I.14).54

Tabla I.15 PMG Marco Avanzado: Casos examinados de Servicios y sus Sistemas Certificados)

(ii) Selección de asesores en certificación. Los asesores son seleccionados mediante licitación pública nacional sobre bases de concurso preparadas por la DIPRES. Hasta ahora el mercado chileno ha contado con un número suficiente de proveedores calificados del servicio de certificación y la competencia ha sido amplia (hasta 4 licitantes por concurso).

Proceso de certificación

52 Ver reseña de los resultados de ISO-9000 en el sector público de Mexico, en de la Cerda Gastélum, 2003.53 Quizás la evidencia anecdótica más consistente ha sido provista para el caso del CAF. Ver Dearing and Prorok, 2006.) 54 DIBAM, por ejemplo, comenzó por certificar sus sistemas de planificación y capacitación, siguieron con el de atención a los usuarios y evaluación de desempeño, y en el 2008 espera pasar a otros como auditoría interna, y compras y contrataciones.

Unidad Administrativa Programa Certificado

Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)

Planificación / Control de Gestión Sistema Oficina de Información, Reclamos y

Sugerencias

Dirección de Aeronáutica

Planificación / Control de Gestión Sistema Oficina de Información, Reclamos y

Sugerencias Sistema de Capacitación Sistema de Evaluación de Desempeño

Dirección de Arquitectura

Planificación / Control de Gestión Sistema de Capacitación Sistema de Evaluación de Desempeño Sistema de Auditoría Interna

Dirección del Trabajo

Planificación / Control de Gestión Sistema de Auditoría Interna Sistema de Capacitación Sistema de Evaluación de Desempeño

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(i) Diagnóstico y preparación para la Certificación. La Preparación para la Certificación o Implementación comienza con un diagnóstico para definir la situación actual del sistema a certificar y sus diferencias con los requisitos de la norma ISO, de modo que se defina un plan de acción para cumplirla. Este plan de acción deberá incluir actividades tales como:

1. Capacitación ISO al personal del sistema y Sensibilización Equipo directivo y Jefe de servicio2. Revisión de resultados del Diagnóstico sistema3. Definición de equipo de trabajo (auditores, encargados de sistema, entre otros)4. Definiciones de Política, Objetivos y Alcance del Sistema5. Definición de procesos (operativos )55

6. Definición de procedimientos documentados obligatorios7. Difusión de procedimientos8. Curso auditor interno9. Implementación de procedimientos definidos56 (aprox. 3 meses)10. Auditorías internas de calidad11. Corrección de No conformidades12. Manuales de Calidad

(ii) Certificación propiamente dicha. Para obtener la certificación, cada servicio debe contratar, mediante licitación nacional, una empresa certificadora (diferente de la que realizó la etapa de preparación). Seguidamente el proceso de certificación conlleva las siguientes etapas:

1. Auditoria de pre-certificación:2. Incorporación de acciones correctivas para resolver las no conformidades con la norma ISO3. Auditoria de certificación. para verificar el cumplimiento de la norma internacional 57

4. Incorporación de acciones correctivas para resolver las no conformidades con la norma ISO5. Certificación. La certificación queda delimitada por el proceso y el área geográfica que fueron objeto

de verificación por parte de los certificadores.58

6. Descripción de las áreas y sus sistemas

El cumplimiento de los Programas de Mejoramiento de la Gestión por parte de los servicios públicos se concreta en un conjunto de áreas de mejoramiento de la gestión, comunes a todas las instituciones del sector público, denominado Programa Marco. Las cinco áreas actuales son:

Recursos Humanos Calidad de Atención de Usuarios Planificación y Control; Gestión Territorial Administración Financiera Enfoque de Género

Cada una de estas áreas contiene uno o más sistemas de gestión. El Grupo de Anexos B describe las metas por sistema en el Marco Básico y en el Marco Avanzado.

A su vez, los sistemas están integrados por etapas que los servicios deben cumplir según los requisitos técnicos y medios de verificación establecidos para cada una. Las etapas son acumulativas, es decir, una

55 En esta etapa deben definirse los procesos operativos a documentar56 En esta etapa se requiere un periodo de marcha blanca para realizar los ajustes necesarios57 Para la DIBAM esta etapa costó alrededor de 1.5 millones de pesos.58 En el caso de la DIBAM, sólo se certificaron los procesos en el área metropolitana de Santiago.

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vez el servicio cumple con una etapa, queda comprometido con lograr la etapa siguiente en el próximo año. Entonces deberá cumplir con los requisitos de la nueva etapa y de las etapas anteriores.

Siguiendo la lógica de fortalecimiento gradual de la gestión que busca el PMG, cada servicio elige con cuál etapa se compromete inicialmente y, a partir de allí, se espera que cumpla con el desarrollo secuencial de las etapas.

Cada sistema tiene establecidas la cantidad de etapas que corresponden al marco básico y al marco avanzado. Para el PMG del 200659, las etapas del marco básico y avanzado se señalan en la Tabla I.16.

Tabla I.16 Áreas y Sistemas del PMG, Organismo validador y etapas de los marcos, 2006

Áreas Sistemas Institución ResponsableEtapas Marco Básico

Etapas Marco Avanzado

 Recursos Humanos

Capacitación Dirección Nacional del Servicio Civil 4 6

Higiene – Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

Superintendencia de Seguridad Social4 6

Evaluación de Desempeño Dirección Nacional del Servicio Civil 4 6

 Calidad de Atención a Usuarios

Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS

Ministerio Secretaría General de Gobierno(División de Organizaciones Sociales)

6 8

Gobierno Electrónico

Ministerio Secretaría General de la Presidencia (Proyecto de Reforma y Modernización del Estado)

4 n/a

Planificación / Control / Gestión Territorial Integrada 

Planificación / Control de Gestión Dirección de Presupuestos 6 8

Auditoria Interna Consejo de Auditoria Interna General de Gobierno 

4 6

Gestión Territorial Integrada Subsecretaría de Desarrollo Regional 4 n/a

Administración Financiera

Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público

Dirección de Compras y Contratación Pública

6 n/a

Administración Financiero – Contable

Contraloría General de la República y Dirección de Presupuestos / DIPRES – SIGFE

6 n/a

Enfoque de Género Enfoque de Género Servicio Nacional de la Mujer 4 n/aFuente: DIPRES, “Requisitos Técnicos y Medios de Verificación” Programa de Mejoramiento de la Gestión Año 2006, Febrero 2006

Si bien cada sistema tiene un contenido específico, la estructura de sus etapas en el marco básico sigue una lógica común a todos ellos:

Etapa 1. Elaboración de un diagnóstico que analiza la situación del servicio respecto al sistema. Etapa 2. Elaboración de un plan y programa de trabajo, que puede incluir cronograma, metas,

indicadores y responsables de la implementación. Etapa 3. Implementación y seguimiento del Plan, analiza la puesta en ejecución, evaluando y

dando recomendaciones en forma continua. Etapa 4. Evaluación de los resultados de la implementación e identificación de recomendaciones.

Los sistemas que tienen más de 4 etapas en el marco básico siguen las etapas 5 y 6 con la siguiente lógica:

59 En el PMG del 2007 se agregaron varias etapas en diferentes sistemas y se creó el marco avanzado para el sistema de Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público. El presente informe analiza el PMG hasta el 2006.

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Etapa 5. Perfeccionamiento de sus planes mediante elaboración de modelos exitosos, agregación de objetivos y priorización de indicadores.

Etapa 6. Implementación y análisis de los cambios de la etapa 5.

Las etapas del marco avanzado cumplen con el siguiente contenido común: Etapa 7. Proceso de preparación para la certificación. Etapa 8. Certificación de los procesos del sistema.

6.1 Área de Recursos Humanos El objetivo de esta área es mejorar, desarrollar y potenciar las principales materias relacionadas con la función de recursos humanos: capacitación, ambientes laborales y mecanismos de evaluación del desempeño. El área de Recursos Humanos está compuesto por tres sistemas: a) Capacitación, b) Evaluación de Desempeño, y c) Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo. Los tres sistemas pueden considerarse instrumentos para aumentar la eficiencia y eficacia del trabajo de los funcionarios públicos. Son sistemas aplicables a todas las instituciones del sector público.

6.1.1 CapacitaciónEl objetivo de este sistema es desarrollar competencias que permitan a los funcionarios mejorar su desempeño en las áreas clave de funcionamiento de la institución. Este sistema se desarrolla con participación de los funcionarios en los Comités Bipartitos de Capacitación. Estos Comités son responsables de la elaboración y presentación al jefe del servicio de una propuesta de Plan Anual de Capacitación. Por regla general, cuatro personas (con sus respectivos suplentes) forman parte de los mismos; pero el número puede variar dependiendo del tamaño de la organización. Los miembros del Comité serán siempre un número par, de manera que se tenga el mismo número de representantes del personal y del Jefe de Servicio60. La Red de Expertos de este sistema está a cargo de la Dirección Nacional del Servicio Civil (DNSC)61.

6.1.2 Evaluación de Desempeño El objetivo de este sistema es estimular el buen desempeño mediante un sistema de evaluación objetivo, transparente e informado. Existe al efecto, en cada institución participante, una Junta Calificadora, compuesta por cinco miembros: cuatro representantes de la “administración” y un represente elegido por los funcionarios del Servicio. Adicionalmente, existe un representante gremial que tiene voz pero no voto en la Junta. (El representante gremial con voz cambia con cada estamento revisado por la Junta Calificadora: directivos, profesionales, técnicos, administrativos, auxiliares.) La Red de Expertos de este sistema está a cargo de la Dirección Nacional del Servicio Civil.62

Para la calificación anual, el Jefe directo se debe reunir cuatro veces con cada subordinado. Después del primero y el segundo trimestres se produce un informe escrito. El funcionario tiene dos días para registrar su conformidad o disconformidad con dicho informe. Con la tercera reunión se da una “precalificación” al funcionario. El funcionario ofrece sus observaciones por escrito; después la precalificación va a la Junta Calificadora para la calificación oficial. Existe el recurso de apelación ante

60 En el caso de Aeronáutica Civil, por ejemplo, el Comité consta de seis miembros (tres representantes del Jefe de Servicio y tres representantes de los funcionarios). En este caso, el servicio siguió la recomendación del ¿¿Servicio Nacional de Capacitación y Empleo?? (SENCE) para determinar el tamaño del Comité.61 Antes del 2005 esta responsabilidad fue de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del Interior. En el 2005, la responsabilidad fue compartida entre la DNSC y el SENCE, vinculado al Ministerio de Trabajo y Prevención Social. Del 2006 en adelante la responsabilidad ha sido exclusiva del de DNSC.62 Antes del año 2005 fue responsabilidad de la SUBDERE.

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el Subsecretario o el Jefe Superior del Servicio. A título de ejemplo, en el período 2002-2003 se presentaron 1257 apelaciones, de las cuales el 61 % fueron rechazadas.

6.1.3 Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de TrabajoEl objetivo del sistema es formalizar y fortalecer los procesos asociados al mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevención de riesgos y, en general, de las condiciones del lugar de trabajo, siempre con participación de los trabajadores. Al efecto se configuran Comités Paritarios, responsables de la elaboración y presentación al Jefe del Servicio de una propuesta de Plan Anual de Prevención de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo. El Plan de Trabajo puede ser ajustado hasta marzo de cada año. No existen en el presupuesto recursos específicos destinados a “higiene y seguridad”, como es el caso, por ejemplo, con el sistema de capacitación. Por esta razón, las distintas actividades del Plan Anual tienen que financiarse de diferentes rubros del presupuesto de cada servicio.

Tabla I.17 Actores responsables de los Sistemas del Área de Recursos Humanos

Sistema Actores internos Red de ExpertosPrevio Actual

Capacitación Comité Bipartito de Capacitación

2001-2004: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) del Ministerio del Interior;

2005: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), vinculado al Ministerio de Trabajo y Prevención Social, compartida con y la Dirección Nacional del Servicio Civil

Dirección Nacional del Servicio Civil (DNSC)

Evaluación de Desempeño

Unidad de Recursos Humanos; Junta Calificadora

2001-2005: SUBDERE Dirección Nacional del Servicio Civil

Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

Comité Paritario de Higiene-Seguridad (o Comité Voluntario de Higiene-Seguridad)

2001-2004: Auditores Internos de los Servicios

La Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo, de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO)

Cada oficina o lugar de trabajo que tiene más de 25 funcionarios/empleados debe tener un Comité Paritario. Las oficinas con 25 funcionarios o menos pueden establecer un Comité Voluntario. Los miembros de los Comités son elegidos por dos años y pueden ser reelegidos.

La Red de Expertos de este sistema es la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo (USESAT) de la Superintendencia de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Previsión Social.63

63 Antes del 2005, la validación fue hecho por los auditores internos de los servicios.

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6.2 Área de Calidad de Atención de Usuarios

El objetivo de esta área es mejorar y simplificar los servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, disponiendo de sistemas integrados de información y recepción de reclamos mediante el uso de tecnologías de información. Con el desarrollo de esta área se busca poner en práctica los trámites en línea y las ventanillas únicas de información al ciudadano, valiéndose del nuevo potencial del llamado gobierno electrónico. Esta área está compuesta de dos sistemas: (i) Sistema Integral de Atención al Cliente(a), Usuario(a) o Beneficiario(a), y (ii) Sistema de Gobierno Electrónico.

6.2.1 Sistema Integral de Atención al Cliente(a)s, Usuario(a)s o Beneficiario(a)s (ex OIRS)El sistema ingresó en el PMG con el nombre de Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias (OIRS) y fue cambiado al de Sistema Integral de Atención a Cliente (a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s (SIAC).64 El objetivo del SIAC es contar con mecanismos que faciliten el acceso oportuno a la información, la transparencia de los actos y resoluciones y el ejercicio de los derechos ciudadanos. Este cambio de denominación expresa un nuevo enfoque en la relación entre el Estado y los ciudadanos. En palabras de la Presidente65 esta relación se expresa en que “Cuando un/a ciudadano/a acude a un servicio público a postular a un beneficio, solicitar un certificado o realizar un trámite, no va a pedir un favor, sino ejercer un derecho”.

En el sistema el cambio se dirige a ampliar el rol de las OIRS, en tanto que espacio donde se produce el nexo entre el ciudadano y el estado. En este nuevo marco, las OIRS permiten a los organismos del estado y específicamente al Ejecutivo contar con información acerca del grado de cumplimiento de la protección de los derechos ciudadanos, permiten conocer el grado de aceptación y/o rechazo de las políticas públicas y reorientarlas, las OIRS proporcionan al Estado información valiosa, por tanto, son parte de los procesos de generación de las políticas públicas.

La Guía Metodológica 2007 para el Sistema establece los pasos que debe seguir el servicio para cambiar el enfoque OIRS hacia el nuevo SIAC. Para ello:

El Servicio aplica el Programa de Seguimiento de las recomendaciones diseñado en la etapa anterior respecto a las OIRS, en base a Guía Metodológica 2007 e informa sus resultados a la SEGEGOB.

El Servicio perfecciona la implementación de la(s) OIRS pasando a un Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, establecido por SEGEGOB en la guía metodológica 2007. Para lo cual debe realizar las siguientes actividades: (i) Diagnóstico de todos los espacios de atención existentes en el Servicio, y los vincula a las definiciones estratégicas institucionales en materias de atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s. (ii) Diagnóstico de los instrumentos de trabajo para los espacios de atención, determinando las brechas entre el estado actual y el Sistema Integral de Atención a Usuarias y Usuarios establecido por SEGEGOB.

El Servicio diseña el Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s con procedimientos de atención y derivación, sistema de seguimiento y plan de difusión.

El Servicio elabora un Plan de Trabajo para la implementación del Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, en el año en curso y el siguiente, y lo presenta a la

64 El Servicio perfecciona la implementación de la(s) OIRS pasando a un Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, establecido por SEGEGOB en la guía metodológica 2007. 65 Presidenta Michelle Bachelet, Programa de Gobierno 2006 –2010.

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SEGEGOB para validación. Éste incluye: (i) Objetivos del Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s, metas e indicadores de calidad. (ii) Cronograma de implementación, identificando las actividades, plazos y responsables.

El Servicio implementa el Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s validado por SEGEGOB, según Guía Metodológica 2007, con base al programa de trabajo antes definido, para lo cual debe realizar al menos las siguientes actividades: (i) Implementa procedimientos de atención y derivación de solicitudes para todos los espacios de atención. (ii) Implementa sistema de registro y seguimiento de solicitudes, (ii) Ejecuta el Plan de difusión. (iii) Capacita a los funcionarios para asegurar el desempeño adecuado del Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s. (iv) Mide los Indicadores de calidad de atención para evaluar el cumplimiento de metas.

El Servicio elabora Informe de Resultado de la implementación del Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s y lo presenta a la SEGEGOB, considerando: (i) Informes Ejecutivos con perfiles de Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s y encuestas de satisfacción aplicadas. (ii) Identificación de Resultados y recomendaciones para los siguientes períodos.

El Servicio diseña el Programa de Seguimiento de las recomendaciones formuladas en los Informes de Resultado e informa sus resultados a la SEGEGOB.

El Servicio implementa los compromisos establecidos en el programa de Seguimiento del año anterior.

El Servicio deberá al menos mantener el grado de desarrollo del sistema de acuerdo a cada una de las etapas tipificadas.

El SIAC (Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s es la coordinación de los espacios de atención institucionales (OIRS, Centros de documentación, buzones ciudadanos, portales Web, teléfonos, oficinas móviles, etc.), por medio de herramientas como: procedimientos, Sistemas de registro y seguimiento, metodologías de atención y Planes de difusión que permiten la implementación del sistema en forma integral. Este objetivo no es aplicable a los Servicios que comprometen por primera vez la etapa 6. En el caso particular que el Servicio haya comprometido la etapa 6 en el PMG del año anterior y durante el presente año no haya comprometido la etapa 7 del sistema, correspondiente al Programa Marco Avanzado, deberá proponerla nuevamente como “objetivo de gestión”, y se le exigirá el cumplimiento adicionalmente de este requisito.

Los Gobiernos Regionales, no comprometen objetivos en el Sistema Integral de Atención a Clientes, Usuarios y Beneficiarios.

En el Marco avanzado el Sistema de Atención a Clientes, usuarios y beneficiarios comienza a normalizar según el Sistema de Certificación Internacional Norma ISO 9001:2000, los procesos del Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s con el fin de contar con mecanismos que faciliten el acceso oportuno a la información y el ejercicio de los derechos ciudadanos.

6.2.2 Gobierno ElectrónicoEl tema de gobierno electrónico comenzó a manejarse a mediados de la década de los noventa, como parte de un programa de simplificación de trámites liderado por el Programa de Reforma y Modernización del Estado (PRYME) del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES). Como sistema sólo se integró al PMG en el año 2004. Este sistema presupone inversiones cuantiosas en infraestructura de banda ancha que permita la inter-conectividad buscada entre las diversas aplicaciones

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desarrolladas por los servicios participantes en el PMG, a fin de superar los bajos niveles de comunicación existentes entre las instituciones.

El objetivo del sistema es contribuir al uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para mejorar y simplificar los servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales tecnológicos que permitan aumentar la transparencia y participación ciudadana.

El sistema PMG Gobierno Electrónico 2007, se enfoca al cumplimiento a partir de la etapa V, de diagnóstico y planificación estratégica de proyectos de interoperabilidad. En el contexto de Gobierno electrónico, interoperabilidad, puede ser entendida como la forma mediante la cual dos o más servicios públicos intercambia información de apoyo a sus proceso de negocio a fin de brindar un mejor servicio a sus clientes. Para ello:

La institución elabora un diagnóstico de todos los procesos de provisión de sus productos estratégicos (bienes y servicios) entregados a sus clientes/ usuarios/ beneficiarios en los que requiere información de otras instituciones, desde la perspectiva de su mejoramiento mediante el uso de TIC, y presenta informe al PRYME – SEGPRES para su validación. Para esto la institución: Identifica y analiza todos los procesos de provisión para los cuales requiere información de otras instituciones, estableciendo claramente las interacciones y flujos de información, el estado actual en que se desarrollan, y la relevancia de los procesos en términos institucionales. Presenta las modificaciones o requerimientos para inter-operar con otras instituciones de acuerdo con la normativa vigente: (i) en aspectos de interoperabilidad con instituciones del sector público, (ii) en aspectos de interoperabilidad requeridos con el sector privado cuando corresponda.

En base al diagnóstico precedente, la institución elabora una estrategia de mejoramiento y uso de TIC en la provisión de sus productos estratégicos para los cuales requiere información de otras instituciones y en los que genera información requerida por otras instituciones, y presenta informe al PRYME – SEGPRES para su validación. Para esto la institución: De acuerdo con el diagnóstico y la planificación estratégica comprometidos en la etapa anterior, la institución ejecuta la implementación de la estrategia y programa de trabajo de interoperabilidad y presenta un informe al PRYME –SEGPRES para su validación. Para esto la institución: (i) Diseña un programa de seguimiento para la implementación del programa de trabajo propuesto, que define los proyectos priorizados, hitos a controlar, especifica las condiciones para su aceptación conforme y establece la frecuencia y mecanismos de monitoreo. (ii) Presenta los resultados de las fases de implementación del programa de trabajo y uso de TIC en la provisión de sus productos estratégicos para los cuales requiere inter-operar con otras instituciones (iii) Presenta un plan de difusión a los clientes/ usuarios/ beneficiarios y a sus funcionarios sobre el mejoramiento en la provisión de sus productos estratégicos para los cuales requiere inter-operar con otras instituciones y los beneficios asociados.(iv) La institución elabora un informe de resultados de la implementación efectuada según lo establecido en la estrategia y programa de trabajo de interoperabilidad, y lo presenta al PRYME –SEGPRES para su validación

Elabora un programa de trabajo de interoperabilidad y lo presenta al PRYME – SEGPRES para su validación, incluyendo: Objetivos específicos, indicadores y metas asociadas a cada proyecto priorizado. Los cronogramas de trabajo, principales hitos, requerimientos de recursos, etapas, plazos y encargados de la implementación, distinguiendo entre responsabilidades propias de la

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institución y externas a ella. Los riesgos para el cumplimiento de dicho plan de trabajo, comprometidos en la planificación de las iniciativas correspondientes. El servicio deberá al menos mantener el grado de desarrollo del sistema de acuerdo a cada una de las etapas tipificadas.

6.3 Área de Planificación y Control de Gestión

El objetivo del área de planificación y control de gestión es disponer de información de desempeño para apoyar la toma de decisiones y la cuenta pública de resultados, a través de la implementación de sistemas de información de gestión, y mecanismos regulares de control y auditoria considerando, cuando corresponda, la perspectiva territorial. El área incluye los sistemas de a) Planificación y Control de Gestión, b) Auditoria Interna y c) Gestión Territorial. El Marco Básico comprende 6 etapas en el sistema de Planificación y Control de Gestión y 4 etapas en los de Auditoria Interna y Gestión Territorial. El Marco Avanzado comprende diez etapas (7-10), si se tiene en cuenta que las seis primeras integran el Marco Básico) en el Sistema de Planificación y Control de Gestión y ocho (5-8) en el de Auditoría Interna. El sistema de gestión territorial, por su naturaleza diferente al de los demás sistemas, todavía no pasa al Marco Avanzado.

6.3.1 Planificación y Control de Gestión El objetivo de este sistema es diseñar e implementar procesos de planificación y sistemas de información para la gestión que permitan a la Institución disponer de la información necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus Productos, y rendir cuentas de su gestión institucional.

El sistema de Planificación y Control de Gestión se utiliza para diseñar e implementar un sistema de información de gestión (SIG), el cual tiene como objetivo medir la gestión de todo el servicio a través de la medición de cada uno de los centros de responsabilidad..Al igual que en la mayoría de los sistemas del PMG, la primera etapa se destina a hacer un diagnostico de la institución, es decir, revisar las definiciones estratégicas del Servicio. En la etapa 2 se definen los centros de responsabilidad lo cual incluye que para cada centro el servicio presenta los productos estratégicos y/o productos de gestión interna de que es responsable, el objetivo general, el ejecutivo responsable, y los indicadores de desempeño diseñados, los cuales cubren las cuatro dimensiones del desempeño (Eficacia, Eficiencia, Calidad y Economía). En la etapa 3 para cada indicador se presenta, al menos, el resultado efectivo del año anterior, el resultado efectivo del año t y la meta del año t+1. En las etapas subsiguientes (4-5) el servicio compromete y prioriza indicadores de desempeño de aspectos relevantes de gestión de los servicios en el Proyecto de Ley de Presupuestos del año siguiente. Y en la última etapa del marco básico (6) el Servicio debe cumplir con las metas de los indicadores comprometidos en el proceso presupuestario y elaborar un programa de seguimiento de compromisos institucionales y un manual66 de procedimientos de mantenimiento del SIG.

En el Marco Avanzado (etapas 7-8), el objetivo del sistema es normalizar, según el Sistema de Certificación Internacional Norma ISO 9001:2000, los procesos de planificación y sistemas de información para la gestión que permitan a la institución disponer de la información necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus productos, y rendir cuentas de su gestión institucional.

66 Este manual sólo es para los Servicios que no pasan al Programa Avanzado.

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6.3.2 Auditoria Interna Este sistema tiene por objetivo crear y fortalecer las Unidades de Auditoria, con el objeto de desarrollar en forma permanente y continua, auditorias de carácter general y estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión.

La auditoria es un proceso de carácter permanente, de responsabilidad de los auditores internos, realizado a lo largo del desarrollo de todos los procesos vinculados al cumplimiento de los “objetivos de gestión” comprometidos en el PMG67.

En la primera etapa los servicios crean la Unidad de Auditoria Interna, hacen una auto-evaluación y determinan el funcionamiento de la Unidad de Auditoría con base en los requisitos técnicos, así como la capacitación del personal de la Unidad. Además, se informa de las reuniones de los comités de auditoria ministerial y regional. En las etapas inmediatamente siguientes se conduce un diagnóstico de los procesos de riesgo de la institución y se hace un plan trienal y un plan para el año siguiente. Estos planes contienen el desarrollo de los objetivos institucionales, ministeriales y gubernamentales para cada servicio; asimismo, se da respuesta a todos los requerimientos de información que formule la Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno (CAIGG) en materia de gestión institucional. En las etapas subsiguientes se programa cada auditoria, se hacen informes mensuales de los avances de auditoria y se informan las limitaciones observadas con base en la ejecución anual del plan y los compromisos derivados de las recomendaciones y los programas de seguimiento.

En el marco avanzado (etapas 5-8) el objetivo del Sistema de Auditoria Interna es normalizar; según el Sistema de Certificación Internacional Norma ISO 9001:2000, el funcionamiento de las Unidades de Auditoria, con el objeto de desarrollar en forma permanente y continua, auditorías de carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión.

6.3.3 Gestión Territorial Impulsado por la Subsecretaria de Desarrollo Regional (SUBDERE), el sistema de gestión territorial se introduce en el PMG en el año 2003. Con esta iniciativa, el gobierno busca dar un nuevo impulso a la política de descentralización a través de una Gestión Territorial Integrada dirigida a promover procesos de desarrollo territorial que articulen de forma efectiva el uso de los instrumentos y recursos públicos a nivel regional y municipal, en concertación con el sector privado y generando mayor legitimidad política y adhesión ciudadana.

Objetivos específicos del sistema son: Mejorar la capacidad de respuesta de los servicios a las necesidades regionales, mediante productos más acordes con las mismas y una oferta pública mejor integrada. Transferir mayor responsabilidad y control de los resultados de gestión a los SEREMIS y directores regionales de los servicios públicos. Mayor integración de la oferta pública de los servicios gubernamentales en el territorio. Fortalecer la institucionalidad regional: GOREs, SEREMIS, Directores Regionales, Intendentes y Gobernadores provinciales.

El sistema está integrado por 4 etapas. En las primeras etapas, los servicios públicos elaboran un diagnóstico de los productos estratégicos (bienes y/o servicios) entregados a sus clientes / usuarios / beneficiarios desde una perspectiva territorial68, y presentan informe a la SUBDERE para la validación del diagnóstico. En las siguientes etapas los servicios públicos elaboran e implementan, de acuerdo con 67 DIPRES, “Requisitos Técnicos y Medios de Verificación. PMG.” Febrero 2006.

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el diagnóstico, el Plan para incorporar la perspectiva territorial en la entrega de sus productos estratégicos, aprobado por el Jefe del Servicio. Y en la última etapa del Marco Básico (4) los servicios elaboran un informe de los resultados y recomendaciones de la implementación efectuada, según lo establecido en el programa de Trabajo de la etapa anterior, y un Programa de Seguimiento para incorporar la perspectiva territorial. Por la naturaleza del sistema, no participa en el Marco Avanzado.

6.4 Área de Administración Financiera

El área de Administración Financiera del PMG está compuesta por (a) el Sistema de Administración Financiero-Contable y (b) el Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público. Sus objetivos principales son mejorar los procesos de gestión financiera y de contrataciones en las entidades públicas del Gobierno Central. Ambos sistemas promueven y colaboran con la implementación de procesos de modernización del sector público chileno. En el caso del sistema financiero-contable las etapas establecidas por el PMG adelantan la adopción del Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIFGE), mientras que en el caso del sistema de contrataciones fortalecen la adopción del portal Chilecompras.

En el caso especifico del área de Administración Financiera, la decisión de implementar un sistema de información de administración financiera pública y modificar sustancialmente el proceso de compras y contrataciones del sector público trasciende el marco de decisión del PMG. Sin embargo, la inclusión de la implantación del SIFGE y del portal Chilecompras, como etapas del PMG, anima el proceso de implementación de estos sistemas estándares, en un marco de fuerte descentralización de las funciones financieras y contables como es el caso de Chile.

6.4.1 Sistema de Administración Financiero-Contable (SAFC)Este sistema está compuesto por 6 etapas, las cuales se encuentran contempladas en el Programa Marco Básico. El objetivo del SAFC es fortalecer la función financiera contable mediante el mejoramiento de los procesos y sistemas de información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que la información cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones.

Las áreas del SAFC reflejan básicamente las disposiciones establecidas en el conjunto de normas legales referido a la administración financiera pública de Chile. Las normas principales de este marco formal son la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado – Decreto Ley 1263/1975, las disposiciones establecidas en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio fiscal y la Circular conjunta DIPRES – Contraloría General de la República (CGR) Nº 646/45880 de Septiembre de 2005.

Las 6 etapas del SAFC pueden subdividirse en 3 grupos. El primer grupo, que coincide con la etapa 1, se refiere a la conformación y capacitación del personal responsable de la gestión financiera en las entidades. Esta etapa es desarrollada por la CGR, la cual realiza anualmente actividades de capacitación sobre temas contables.

68 La perspectiva territorial o gestión territorial integrada se refiere a que el servicio cumple con los requisitos técnicos que le permiten contribuir a mejorar la satisfacción de las necesidades de sus clientes, usuarios y beneficiarios a través de una mayor integración entre los servicios públicos y de mayor equidad territorial en la provisión de sus productos, bienes y servicios. La mayor equidad se logra a través de la adecuación de la definición, los modos de acceso y la provisión de sus productos a la realidad regional y la integración a través de una mayor complementariedad de sus productos, bienes y servicios con las de otros servicios afines, de modo de presentar una oferta integrada de productos y servicios en las regiones.

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El segundo grupo está conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la generación de reportes financieros contables en las entidades para su posterior remisión a la DIPRES y a la CGR. Estos reportes se encuentran establecidos en las instrucciones para la ejecución de la Ley de Presupuestos de cada año, y contemplan, además de información financiera contable, información sobre la dotación de personal de carácter agregado, utilizada en la definición de políticas salariales, así como información sobre el estado de avance de la ejecución física de los proyectos.

Por último, el tercer grupo está conformado por las etapas 5 a 6, relativas al proceso de implantación del SIFGE en las entidades69. Específicamente las etapas 5 y 6 se refieren al proceso de implantación y puesta en funcionamiento del SIFGE para la gestión financiera contable de las entidades.

En el SAFC participan la CGR y la DIPRES. La CGR tiene una participación de carácter normativo y es la responsable de la capacitación contable, en el marco de sus responsabilidades legales. En el ámbito de la DIPRES, participan sus dos Subdirecciones principales: la Subdirección de Presupuestos y la Subdirección de Racionalización y Función Pública. La Subdirección de Racionalización y Función Pública tiene una menor participación, y la misma se encuentra focalizada en el procesamiento de los informes de dotación. En cambio la Subdirección de Presupuestos es la responsable directa de la mayor parte las acciones de las etapas 2 a 4 e indirectamente, a través del Proyecto SIGFE, de las etapas 5 a 6. Esta responsabilidad indirecta sobre las etapas 5 a 6 es generada por la función del Subdirector de Presupuestos como Coordinador General del Proyecto SIFGE, el cual es desarrollado por la DIPRES.

6.4.2 Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público (SCCSP)El objetivo del SCCSP es mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de adquisiciones de las entidades públicas, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información mediante la realización de los procesos de compras y contrataciones a través del portal Chilecompra (www.chilecompra.cl). Las áreas del SCCSP, en forma similar al SAFC, reflejan las principales disposiciones legales que regulan los procesos de adquisiciones del sector público en Chile. La norma central en este sistema es la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y de Prestación de Servicios (Ley Nº 19.886/2003), incluyendo su Reglamento (Decreto Supremo 250/2004). El sistema cubre 133 servicios. Las Gobernaciones están eximidas de este sistema, como consecuencia del bajo número y volumen de los procedimientos de adquisiciones que realizan.

Este sistema cuenta con 6 etapas en su Programa Marco Básico, y con 10 etapas en su Programa Marco Avanzado, compuesto por las 6 etapas del Marco Básico y 4 etapas adicionales referidas a la certificación bajo norma ISO 9001:2000 de sus procesos. Todas las etapas son establecidas por la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas (DCCP), responsable de la definición y seguimiento de los indicadores del sistema.

Considerando el Programa Marco Básico, sus 6 etapas pueden subdividirse en 3 grupos. El primer grupo, compuesto por la etapa 1, se refiere a la capacitación del personal directamente responsable, así como del personal relacionado, de los procesos de abastecimiento. Las actividades de capacitación son desarrolladas directamente por la DCCP.

69 Dentro de estas etapas también se considera la posibilidad de contar con “sistemas homologados”, los cuales cumplen con la generación de información financiera contable de acuerdo con los estándares establecidos por la Resolución Nº 646 DIPRES/CGR. Para mas detalles ver documentos del Proyecto “Administración del Gasto Publico II”, Banco Mundial.

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El segundo grupo esta conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la implementación en las entidades de los procesos establecidos por la Ley de Contrataciones, especialmente la realización de los procesos de adquisiciones mediante el portal Chilecompra (etapas 2 y 3) y la formulación y ejecución del Plan Anual de Compras (etapa 4). Estas primeras cuatro etapas son las etapas centrales del SCCSP.

Las etapas 5 y 6 contemplan la elaboración e implementación de un plan de mejoramiento continuo para el funcionamiento del sistema, que contiene indicadores sobre su funcionamiento. En base a estos indicadores se debe elaborar un programa de trabajo con el fin de implementar las mejoras identificadas.

Como fue señalado anteriormente, el Programa Marco Avanzado está compuesto por las 6 etapas del Programa Marco Básico más 4 etapas correspondientes a la certificación bajo norma ISO 9001:2000 de los procesos de adquisiciones. En estas 4 etapas adicionales, la etapa 7 se refiere al proceso Preparación para la Certificación bajo Norma ISO 9001:2000. La etapa 8 corresponde al proceso de certificación, mientras que las etapas 9 y 10 contemplan el mantenimiento de la certificación en el primero y segundo año respectivamente.

El SCCSP se encuentra en su totalidad bajo responsabilidad de la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas. Esta Dirección, mediante el Departamento de Gestión de Clientes, establece los indicadores para cada etapa y realiza su medición. La mayor parte de la interrelación entre la DCCP y los servicios se produce a través del portal, el cual contiene aplicativos diseñados especialmente para las tareas relativas al PMG.

6.5 Área de Enfoque de Género

Desde el retorno a la democracia en Chile, la integración de aspectos de género en las políticas públicas ha sido un elemento importante del proceso de modernización del estado. Es en este contexto en que debe entenderse la creación de un nuevo sistema en el PMG del año 2001. A finales de los años noventa Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) y la DIPRES iniciaron un diálogo para explorar cómo integrar género en el presupuesto La propuesta de la DIPRES fue la de incluir género en un instrumento de control de gestión, indirectamente vinculado al presupuesto como es el caso del PMG. En el 2001, con la ayuda de expertos en planificación, SERNAM diseñó las fases y los requisitos técnicos del sistema de género del PMG, que se puso en marcha en el 2002.

El objetivo del sistema de género es “incorporar en los productos que entrega la institución un enfoque de género”, y la meta es “que los servicios operen con procesos que promuevan e incorporen la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en la entrega de sus productos” (DIPRES, 2002). Según el SERNAM, el objetivo general del sistema de enfoque de género es “lograr la equidad de género en el acceso, uso, distribución y resultado de los productos que entregan los servicios públicos”. Y para ello se espera que las instituciones públicas (i) planifiquen sus productos atendiendo las necesidades diferenciadas de hombres y mujeres; (ii) reorienten recursos para aminorar las brechas existente entre hombres y mujeres; (iii) operen con procesos que promuevan e incorporen la equidad de género en sus productos; y (iv) que los funcionarios públicos incorporen en sus prácticas este enfoque (SERNAM, 2006a). Por lo tanto, el sistema de género del PMG pretende incidir tanto en el nivel de resultados finales de los servicios (productos con enfoque de género) cuanto en el nivel de los procedimientos de gestión (cambios en procedimientos de gestión para producir/brindar bienes y servicios con enfoque de género).

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El sistema de género del PMG consta de cuatro etapas que consisten en elaborar un diagnóstico de género de los productos (bienes y/o servicios) de la institución, diseñar un plan de trabajo para incorporar el enfoque de género a los productos, implementar el plan, y evaluarlo. Los requisitos técnicos de las etapas consisten en la elaboración de una serie de reportes con información específica para la elaboración del diagnóstico, plan, implementación y evaluación. A continuación se definen las etapas.

Etapa 1. La elaboración de un diagnóstico de género de los productos finales y los sistemas de información de cada servicio. El diagnóstico ha de (i) analizar los productos de la institución que deben incorporar modificaciones para responder a la perspectiva de género; (ii) identificar las modificaciones precisas para incorporar la perspectiva de género (características de los productos; provisión o modo de acceso), y (iii) identificar el o los sistemas de información para el registro de sus clientes/usuarios por sexo.

Etapa 2. Elaboración de un plan y programa de trabajo para poner en marcha medidas para hacer disminuir las brechas de género identificadas en el diagnóstico. El servicio debe elaborar un plan para integrar el enfoque de género en los productos y los sistemas de información según los resultados del diagnóstico; y un programa de trabajo para desarrollar el plan. El programa debe incluir cronograma, metas y responsables de la implementación.

Etapa 3. Implementación y seguimiento del Plan. El servicio implementa el plan y programa de trabajo; incorpora nuevos productos al plan si hay nuevos productos en el servicio; y elabora un plan de seguimiento que analiza la implementación, evalúa, y da recomendaciones de forma continua.

Etapa 4: Evaluación de los resultados. El servicio evalúa los resultados de la implementación e identifica recomendaciones.

Además de los cambios graduales para mejorar el funcionamiento del sistema, éste se modificó entre 2006 y 2007 para enfocarse en procesos institucionales, además del enfoque en los productos de las instituciones.

El diagnóstico del PMG 2007 (etapa I) incluye un análisis de género de la misión del servicio y de sus objetivos estratégicos. El plan de trabajo (etapa II) requiere que se identifiquen medidas institucionales para apoyar la aplicación del enfoque de género en productos. Según las pautas enviadas por la red de expertos a los servicios, estas medidas abarcan las áreas de gestión interna, coordinación con otros actores institucionales, cambios en el ámbito normativo, y uso de la información70 (SERNAM, 2006b). Si bien esto no aparece en el documento técnico del PMG, está claramente explicitado en las pautas que SERNAM envía a los servicios. Una revisión de informes revela que los servicios informan sobre el progreso en estas 4 áreas desde el 2006, La integración de aspectos institucionales es considerada por la

70 Gestión Interna incluye acciones relacionadas con: (i) capacitación en género;(ii) instancias de coordinación interna para incorporar enfoque de género; (iii) incorporación de enfoque de género en otros instrumentos de gestión (complementación con otros sistemas PMG, indicadores de desempeño, evaluación de programas, compromisos del Sistema de Programación Gubernamental, iniciativas de estudios, programas y proyectos de inversión; (iv) presupuesto asociado con la incorporación de género en la gestión interna, etc.Coordinación con otros actores o instituciones incluye acciones relacionadas con: (i) participación en políticas inter o intra sectoriales formuladas con enfoque de género; (ii) gestión coordinada con otros actores o instituciones para enfrentar barreras que impidan o limiten la incorporación de género; (iii) instancias de trabajo con otros actores o instituciones que incluyan enfoque de género.Uso de la información con enfoque de género se refiere a: (i) detección de inequidades de género a través del análisis de la información generada por los sistemas de información; (ii) profundización del conocimiento de inequidades a través de estudios; (iii) difusión de información con enfoque de género; (iv) decisiones tomadas con base en la información con enfoque de género.Ámbito Normativo se refiere a: (i) revisión y/o realización de estudios de la normativa vigente con enfoque de género; (ii) modificación a la normativa interna como por ejemplo cláusulas, requisitos y contenidos de reglamentos o bases técnicas; (iii) propuestas de reformas legales y/o de iniciativas legales tendientes a enfrentar inequidades de género y sus resultados.

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red de expertos de género como un cambio importante al diseño original del sistema71. Si bien pueden parecer modificaciones menores desde el punto de vista formal (los requisitos técnicos no cambian tanto), desde el punto de vista técnico de la definición de un proceso de incorporación del enfoque de género en los servicios públicos, la incorporación de aspectos institucionales representa un cambio sustancial.

7. Beneficiarios de los Programas de Mejoramiento de la Gestión

En la metodología de la presente evaluación, los beneficiarios de los PMG han sido clasificados de la manera siguiente:72

Beneficiarios potenciales: 215 servicios públicos del gobierno central que formulan presupuestos del sector público.Beneficiarios efectivos: 186 (86.5% del universo) servicios públicos que desarrollan el PMGBeneficiarios directos: Las autoridades de gobierno, el Ministerio de Hacienda, los Jefes de Servicios y su equipo directivo, las jefaturas de planificación y-o administración financiera, los encargados del PMG, los encargados de los sistemas, y los funcionarios de los servicios públicos no considerados en las categorías señaladasBeneficiarios de la información que genera el PMG: Los profesionales de la Dirección de Presupuesto; los servicios a cargo de los sistemas denominados "Red de Expertos"; los miembros del Congreso Nacional, en este último caso, particularmente quienes forman parte de la Comisión Permanente de Presupuestos; las universidades; los centros académicos, y otros actores sociales.Beneficiarios indirectos: Los ciudadanos que hacen uso de los servicios prestados por las instituciones públicas.73

71 De acuerdo a entrevista con responsable del sistema de género del PMG en SERNAM. 72 Evaluación en profundidad de los Programas de Mejoramiento de la Gestión (PMG) Metodología Propuesta. Universalia-Banco Mundial. 200773 Por otra parte, de acuerdo con el BGI del 2006, los clientes, beneficiarios y/o usuarios se enumeran a continuación: Presidente de la República, Ministro de Hacienda, Parlamentarios (incluye Comisiones de Hacienda del Senado, y Cámara de Diputados, Biblioteca del Congreso), Poder Judicial, todos los ministerios y sus servicios dependientes, Empresas Públicas, Contraloría General de la República, Organizaciones sociales, gremiales y políticas, Analistas Económicos, Asociaciones y Confederaciones, Medios de Comunicación, Organismos Internacionales, Embajadas de Otros Países en Chile, Comité Financiero, Banco Central.

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Tabla I.18 Beneficiarios efectivos y potenciales de los programas 2001 y 20062001 2006 Var. %

No total de servicios públicos 2151 215 0.0

No de servicios que participan en el PMG 181 186 2.8

Ratio PMG / Total Sector Público 0.84 0.87 2.8

Personal civil del Gobierno Central 149,494 164,8542 10.3

Dotación de personal cubierta por el PMG 55,8833 68,410 22.4

Ratio PMG / Total Sector Público 0.37 0.41 11.0

1/ Dato correspondiente al 20062/ Dato correspondiente al 20053/ Dato correspondiente al 2000

Fuente: Términos técnicos de referencia. Evaluación en profundidad de los programas de mejoramiento de la gestión” Santiago, Chile, Enero 2007

Respecto a los beneficiarios efectivos, la ley N. 19.553 de creación de los PMG establece sus objetivos, lineamientos generales y cobertura institucional. Esta última alcanza a 186 servicios, 97 no desconcentrados y 89 desconcentrados.

A partir del 2001 se adscriben 8 servicios adicionales al PMG, con mecanismos de incentivo institucional que se rigen por otros cuerpos legales. Se trata de servicios cuyos sistemas de incentivo fueron creados con anterioridad a la ley que creó el PMG.

El Anexo A.4 presenta la lista de instituciones que formulan PMG en el año 2007.

8. Los períodos de aplicación del PMG y sus reformulaciones 74

Según sus objetivos y el desarrollo de sus instrumentos, la evolución del PMG desde 1998 hasta la fecha puede dividirse en las siguientes fases:

Período 1998 –2000: Cumplimiento de metas individuales asociadas a Indicadores de Gestión. Durante esta etapa los Servicios ejecutaron el programa comprometiendo objetivos de gestión expresados en indicadores. El PMG continúa operando así pero en aquel entonces, un porcentaje importante de los indicadores se refería a actividades rutinarias de la institución, centradas en procesos y con metas poco exigentes. Del análisis del PMG en este período se destacan las siguientes características (i) prevalecía la declaratoria de auto-cumplimiento de las metas, (ii) bajas y diferenciadas exigencias a las instituciones, con otorgamiento de un mismo incentivo, independientemente de las diferencias en cuanto al avance real en los sistemas de gestión. Es decir, no se cumplía con los principios de justicia, o de comparabilidad y exigencia de las metas. Los indicadores comprometidos eran mayoritariamente referidos a temas de procesos internos. Se alcanzaban los máximos porcentajes de cumplimiento sin una correlación con el mejoramiento de gestión en las instituciones. La principal deficiencia parecía estar en la capacidad de monitoreo y control de los resultados efectivos del Programa: “prácticamente todos los

74 Marcela Guzmán “Sistema de Control de Gestión y Presupuestos por Resultados. La Experiencia Chilena”. DIPRES, Santiago, Septiembre 2005

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funcionarios tuvieron los máximos beneficios sin, lamentablemente, ninguna evidencia que se estuviera produciendo ningún cambio sustantivo en las instituciones”. (Marcel, 2004:1)

Estas debilidades de diseño y aplicación buscaron ser corregidas con las reformas del año 2000, cuando se incorporaron modificaciones en la formulación y aplicación de los PMG con el objeto de contribuir al desarrollo de áreas estratégicas estandarizadas para la gestión pública, todo ello según un Programa Marco75.

Período 2001 –2004 Estandarización: cumplimiento de Objetivos de Gestión establecidos en un Programa Marco. El 2000, después de dos años de iniciado el PMG bajo el modelo de compromisos con indicadores de gestión, la administración del Presidente Lagos introdujo cambios con el objeto de que éste fuera un vehículo de promoción y reconocimiento del esfuerzo de las instituciones por mejorar su gestión mediante el desarrollo de sistemas administrativos básicos. Esto dio origen a los PMG en la etapa conocida como el Marco Básico. Dichos cambios se aplicaron a partir del 2001. El Programa Marco Básico, que ha operado desde entonces, comprende un total de 5 áreas y 11 sistemas, con 4 o 6 etapas de desarrollo definidas. Para cada etapa se han establecido requisitos y la acreditación o evaluación se realiza con el apoyo de una Red de Expertos, conformada por instituciones del sector público con competencia técnica y con responsabilidad en cada uno de los sistemas.

De acuerdo con las modificaciones del 2000, el PMG pasó de formular compromisos a través de metas e indicadores individuales, a la formulación de compromisos establecidos en un Programa Marco común a todas las instituciones participantes. Se establecieron objetivos de gestión y etapas de desarrollo para 11 sistemas de gestión. Se definieron Requisitos Técnicos y Medios de Verificación para cada uno de los objetivos de gestión y se establecieron etapas de desarrollo para cada sistema.

Período que se inicia a partir del año 2005 Certificación: los PMG cuentan con un Programa Marco Básico y un Programa Marco Avanzado. Como un número de servicios (22) habían cumplido con las etapas del Programa Marco Básico, se decidió avanzar gradualmente con un Programa Marco Avanzado, que establece la aplicación de un estándar externo que continuara promoviendo la excelencia en el servicio público y que hiciera reconocibles los logros por parte del conjunto de la sociedad. Para ello se incorporó el proceso de Certificación bajo Norma ISO 9001:2000 de los sistemas de gestión del Programa Marco del PMG.

8.1 Cambios en las Áreas y en los Sistemas

Desde el origen de la estructura del PMG basada en áreas y etapas, han tenido lugar diversos cambios que se han expresado en agregar Áreas y Sistemas y en el renombramiento de alguno de ellos (ver Tabla I.19)

75 En el balance de gestión correspondiente a los años 1994-2000, elaborado por el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública se destacan, entre otros, los siguientes aspectos:Todavía es necesario perfeccionar los mecanismos de coordinación entre las Metas Ministeriales y el Sistema Nacional de Inversiones, la discusión presupuestaria, los Programas de Mejoramiento de la Gestión y los mecanismos de seguimiento y monitoreo de estas metas. En lo que se refiere a los PMG, éstos enfrentan algunos desafíos entre los cuales, el citado balance menciona: 1.- Lograr una mayor participación e identificación de los funcionarios públicos con los objetivos de gestión comprometidos institucionalmente. 2.- Establecer mayores y mejores convenios de desempeño. 3.- Fortalecer una mayor coherencia entre los objetivos y las metas comprometidas institucionalmente con las prioridades establecidas por el gobierno y los recursos previstos en la Ley de Presupuestos de la Nación. 4.- Propiciar el seguimiento de los objetivos institucionales comprometidos. 5.- Establecer mayores controles y realizar auditorias de los logros obtenidos. 6.- Lograr aumentar el grado de compromiso por parte de las autoridades competentes dentro del proceso

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8.1.1 Inclusión del área ”Enfoque de Género” (2002) en el PMGEn Chile, la justificación de la integración del enfoque de género en las políticas públicas se ha fundamentado en el principio de que, en democracia, el Estado debe tratar a sus ciudadanos y ciudadanas por igual y trabajar por la igualdad de todos, y que un Estado moderno debe ser un Estado que no discrimine. En el nivel institucional, a lo largo de la década de los noventa se han creado mecanismos para integrar el género en el trabajo de la administración pública. Además de la creación del Servicio Nacional de la Mujer en 1991, se han creado los Planes de Igualdad de Oportunidades que son el marco de las políticas públicas sobre género y fijan las prioridades de acción del gobierno en esta área. En el año 2000 se creó el Consejo de Ministros de Igualdad entre Hombres y Mujeres que reúne a 9 Ministros – Economía, Planificación, y Presidencia entre otros, y tiene como función supervisar la implementación del Plan de Igualdad de Oportunidades. Ese mismo año se crearon los Compromisos Ministeriales, documentos marco para establecer objetivos de género en cada ministerio/sector. A excepción del SERNAM y de los planes de igualdad de oportunidades, el resto de mecanismos institucionales son únicos en América Latina, e innovadores en el plano mundial como forma de facilitar la implementación de políticas públicas con enfoque de género.

Asimismo, a nivel internacional, la integración del enfoque de género en los presupuestos públicos ha sido una prioridad de la agenda de igualdad de oportunidad de los años noventa. La incorporación de un nuevo sistema en el PMG en 2001 dirigido a integrar este enfoque en los servicios públicos marca una diferencia significativa en relación al concepto inicial del PMG que había partido mirando a sistemas administrativos. El sistema de equidad de género tiene un sentido distinto, pues constituye un esfuerzo por incorporar un objetivo de política

8.1.2 Conclusión del área de “Compromisos de desconcentración 2000-2002 y compromisos adicionales” e introducción del sistema de “Gestión Territorial” (2004)Con la conclusión de los compromisos de desconcentración 2000-2002, en el año 2003 se incorporó el sistema de Gestión Territorial (ver descripción en I.6.3.3) que empezó a implementarse en el 2004. La introducción del sistema de Gestión Territorial se fundamentó en razones políticas, administrativas y económico-financieras76.

Las razones políticas para la incorporación se encuentran en el proceso de la Modernización del Estado que se buscar adelantar (ver I.3.1). También hay mandatos de tipo administrativo en la Ley de Bases de la Administración del Estado, según la cual la administración Pública en Chile debe tender a su progresiva desconcentración y descentralización. Para apoyar el avance de la desconcentración, la aplicación del sistema Gestión Territorial debe verificar la capacidad efectiva de las secretarías regionales ministeriales (SEREMIS) y de los servicios públicos para operar en regiones y para avanzar en un modelo de gestión que dé mayor protagonismo en las decisiones a los niveles subnacionales.

8.1.3 Eliminación del área de auditoria e incorporación como sistema en el área de Planificación/Control/Gestión Territorial (2004)Estas modificaciones se efectuaron para conseguir una definición más precisa de las áreas estratégicas del Programa Marco del PMG.

8.1.4 Cambio del nombre del sistema “Simplificación de Trámites” a “Sistema de Gobierno Electrónico”Este sistema tiene como objetivo contribuir al uso de las Tecnológicas de Información y Comunicación para mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales 76 Ver www.pmgterritorial.gov.cl

I. El Diseño

tecnológicos que permitan aumentar la transparencia y la participación ciudadana. La meta y alcance de este sistema son más amplios que en el sistema anterior de “Simplificación de Trámites”.

I. El Diseño

Tabla I.19 Reformulación del PMG: Áreas y Sistemas 2001- 2007

Año Área Sistemas Año Área Sistemas

2001

Recursos Humanos

Capacitación

2003

Recursos Humanos

CapacitaciónHigiene – Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

Higiene – Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

Evaluación de Desempeño Evaluación de Desempeño

Atención al UsuarioOficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS Atención al Usuario

Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS

Simplificación de Tramites Simplificación de TramitesPlanificación /Control de Gestión Planificación /Control de Gestión Planificación

/Control de Gestión Planificación /Control de Gestión

Auditoria Interna Auditoria Interna Auditoria Interna Auditoria Interna

Desconcentración Compromisos de desconcentración 2000-2002 y compromisos adicionales Eliminado

Administración financieraSistema de Compras y contrataciones del Sector Público Administración

financiera

Sistema de Compras y contrataciones del Sector Público

Administración Financiero - contable Administración Financiero - contableDesde 2002 Enfoque de Género Enfoque de Género Enfoque de Género Enfoque de Género

Año Área Sistemas Año Área Sistemas

2004-2006

Recursos Humanos

Capacitación

2007

Recursos Humanos

CapacitaciónHigiene – Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

Higiene – Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

Evaluación de Desempeño Evaluación de Desempeño

Atención al UsuarioOficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS Atención al Usuario

Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s

Gobierno Electrónico Gobierno electrónico

Planificación/Control/ Gestión Territorial Integrada

Planificación /Control de GestiónPlanificación /Control de Gestión

Planificación /Control de GestiónAuditoria Interna (se elimina como área y pasa a ser sistema el 2004) Auditoria Interna

Gestión Territorial Integrada Gestión Territorial

Administración financieraSistema de Compras y contrataciones del Sector Público Administración

financiera

Sistema de Compras y contrataciones del Sector Público

Administración Financiero - contable Administración Financiero - contableEnfoque de Género Enfoque de Género Enfoque de Género Enfoque de Género

Fuentes: Requisitos Técnicos y Medios de Verificación PMG 2001-2007, DIPRE

I. Diseño

8.2 Cambios en los requerimientos técnicos

Para cada uno de los once sistemas incluidos en el PMG se establecieron etapas de desarrollo o estados de avance posibles. Asimismo, para cada etapa se definieron requisitos técnicos, en términos de contenidos y exigencias, conformando así un modelo de acreditación. Dicho modelo de acreditación no ha sido estático sino que ha evolucionado desde el 2001. Dependiendo del área y los sistemas, los cambios han sido mayores o menores.

De un lado, se puede tomar como ejemplo el área de Recursos Humanos y sus tres sistemas (Capacitación, Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo, Evaluación de Desempeño) donde más que un cambio dramático año por año del proceso de acreditación, lo que se dio es un progresivo perfeccionamiento del mismo y la exigencia de mas altos estándares. Así, en el 2001 la etapa III del Sistema de Capacitación estipulaba como requisito técnico un informe que contuviese el monto de gasto total ejecutado en actividades de capacitación. Para el 2003, el gasto total ejecutado, o comprometido, no podía ser inferior a un 90% del presupuesto asignado por glosa a capacitación. Además, se exigió que el porcentaje de actividades de capacitación realizadas con evaluación fuese cuando menos equivalente al 50% del monto total ejecutado. En el 2004 dicho porcentaje se elevó al 60%. En el 2007, algunos de los nuevos requisitos técnicos incluidos tienen que ver con los resultados de la ejecución de los mecanismos de evaluación: (a) de satisfacción (reacción) de los funcionarios capacitados en acciones de capacitación de 12 o más horas de duración; (b) de aprendizaje de los funcionarios que participaron en actividades que involucran al menos el 60% del presupuesto; y (c) de aplicación de lo aprendido en el puesto de trabajo, cuando menos, al 5% de los funcionarios capacitados en el periodo. De otro lado, un cambio importante que abarca todo el sistema se refiere al organismo técnico validador. Este pasó de ser sólo un auditor interno en el 2002 a ser la Dirección Nacional de Servicio Civil en el 2006.

De otro lado, también se encuentran sistemas como el de Compras y Contrataciones del Sector Publico, perteneciente al área de Administración Financiera, donde se registraron cambios sustantivos. Los medios de verificación y requisitos técnicos de este sistema se modificaron de manera significativa en 2003 y 2004. Por ejemplo, en el 2003, los cambios no afectaron los contenidos de las etapas; pero involucraron importantes modificaciones en los requerimientos exigidos en los requisitos técnicos y en las especificaciones de los medios de verificación. Estos cambios están también vinculados con un cambio en el Organismo Técnico Validador, que pasó de DAE a DAE-ChileCompra; es decir hacia un organismo especializado en el área de adquisiciones. En el 2004, el sistema se modificó de manera significativa, alterando tanto los medios de verificación, los requisitos técnicos y los contenidos de las etapas, para ajustarlas a la Ley de Compras aprobada el 30 de Julio del 2003. El Organismo Técnico Validador pasó a ser la Dirección de Compras y Contrataciones Publicas (DCCP)-ChileCompras; es decir se especializa aun más. Asimismo, este cambio está vinculado con la incorporación de herramientas tecnológicas en el sistema.

I. Diseño

8.3 Cambios en la cobertura del PMG

El Programa Marco Básico, que ha operado desde el año 2001, comprende un total de 5 áreas y 11 sistemas. Actualmente 186 servicios están adscritos al PMG. No todos estos servicios comprometen necesariamente objetivos de gestión para cada uno de los 11 sistemas, puesto que algunos de los sistemas pudieran no ser aplicables a todos los Servicios de acuerdo con sus misiones o funciones. Dichas situaciones son informadas y justificadas en las propuestas de PMG77.

A pesar de que no todos los servicios comprometen todos los sistemas, existe evidencia de que el número total de sistemas comprometidos por los diferentes servicios se ha incrementado en el tiempo, a medida que también se dieron algunas modificaciones en los propios sistemas: En el 2001 y el 2002, el sistema de Desconcentración tuvo por objetivo traspasar funciones y

atribuciones desde el nivel central al regional, siendo las Gobernaciones y los Gobiernos Regionales los beneficiarios de dicho proceso. Una vez cumplida dicha etapa, y al incluirse el sistema de Gestión Territorial, cuyo objetivo es coordinar las acciones de las distintas instituciones con presencia regional, los Gobiernos Regionales, Provinciales e Intendencias comenzaron a asumir metas de gestión en este ámbito a partir del 2004.

Servicios78 que no comprometían objetivos bajo el sistema de Simplificación de Trámites pasaron a hacerlo cuando dicho sistema fue reemplazado por el de Gobierno Electrónico a partir del 2004.

Existen algunos Servicios que inicialmente no comprometían objetivos de gestión en un sistema y luego pasaron a hacerlo sin que necesariamente hubieran cambios en los sistemas como en los casos anteriormente señalados. Por ejemplo, recién a partir del 2002, la Subsecretaría de Salud asumió objetivos de gestión en los Sistemas de Capacitación, Evaluación de Desempeño y Auditoria Interna. Por su parte, la Superintendencia de Servicios Sanitarios recién asumió metas de gestión en el Sistema de Auditoria Interna a partir del 2004. De otro lado, la Dirección Nacional de Servicio Civil entró a participar en el PMG en el 2004 y en un principio no comprometió objetivos de gestión en los sistemas de Evaluación de Desempeño y Gobierno Electrónico, cosa que hizo recién a partir del 2005.

77 Por ejemplo, los Gobiernos Provinciales no comprometen objetivos de gestión en los sistemas de Auditoria Interna, Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Publico, y Administración Financiera-Contable. Por su parte, los Gobiernos Regionales, no comprometen objetivos en el Sistema Integral de Atención a Clientes, Usuarios y Beneficiarios. De otro lado, las Intendencias Regionales no comprometen objetivos en los sistemas de Auditoria Interna y Administración Financiero-Contable. 78 Algunos ejemplos son: Oficina de Estudios y Políticas Agrarias, JUNAEB, Instituto Nacional Antártico Chileno, Casa de Moneda, DIPRES, Subsecretaría de Hacienda, Comisión Chilena del Cobre, Comisión Nacional de Energía, Subsecretaría de Minería, Presidencia, Secretaría General de la Presidencia, Secretaría General de Gobierno, entre otros.

II. Implementación y Gestión

II. IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN DEL PMG

1. Los actores y sus funciones

1.1 Servicios Públicos y MinisteriosLos servicios públicos participantes en el PMG tienen la responsabilidad de formularlo, mediante un proceso participativo con los funcionarios de la institución, y desarrollar todas las actividades definidas en las etapas comprometidas. Dentro de un servicio, existen varios actores que contribuyen a este proceso:

Encargado del PMG en el Servicio. Cada servicio cuenta con un encargado del PMG cuya tarea es la supervisión y el liderazgo de los procesos del PMG en el servicio. Para cumplir con esta tarea, además de monitorear el progreso en la implementación del PMG dentro de su servicio, brinda apoyo y realiza evaluaciones de avance. Para ello, el encargado del PMG interactúa con actores internos, como el jefe del servicio, los encargados de los sistemas y el encargado del PMG ministerial. Además, el encargado interactúa y se comunica con la Red de Expertos y con la DIPRES para los asuntos relacionados con el PMG. Por ejemplo, el encargado del PMG recibe los Requisitos Técnicos y los Medios de Verificación para distribución dentro del servicio, y envía los informes del servicio a la Red de Expertos y a la DIPRES.

Encargados de Sistema. Cada servicio tiene responsables para cada uno de los sistemas que están incluidos en su PMG. Los encargados de sistemas participan en la formulación del PMG de su servicio y supervisan e implementan los compromisos y las etapas de sus respectivos sistemas. Asimismo, preparan la información de progreso de su sistema, requerida por el encargado del servicio para la preparación de los informes de seguimiento que se envían (por medio del jefe del servicio) a la Red de Expertos y a la DIPRES. Los encargados de sistemas también interactúan con la Red de Expertos del sistema respectivo, de la cual reciben apoyo técnico en la fase de implementación y seguimiento.

Jefe de Servicio. El jefe del servicio supervisa y apoya al encargado del PMG en la implementación del programa anual y el cumplimiento de los compromisos. Recibe instrucciones, tales como los Requisitos Técnicos y los Medios de Verificación, o las instrucciones para el cumplimiento del PMG, y manda informes y evaluaciones del servicio a la DIPRES y la Red de Expertos. Además, el jefe interactúa con ambas instituciones en otros asuntos relacionados con el PMG de su servicio.

Funcionarios del servicio. Con base en el conocimiento que tienen de los compromisos del PMG, los funcionarios del servicio apoyan y forman parte de la implementación y el cumplimiento de los compromisos de los sistemas en los que trabajan.

Encargado PMG Ministerial. El encargado del PMG ministerial es responsable del seguimiento y el apoyo de todos los PMG del ministerio respectivo. Hace seguimiento de la implementación con los encargados de los servicios e informa al Ministro sobre el avance y estado de la implementación y cumplimiento de los PMG. También recibe las instrucciones elaboradas por la DIPRES, necesarias para la formulación, implementación y el cumplimiento de los PMG.

1.2 Secretaría Técnica (DIPRES)

1.2.1 Los roles de la DCG y la DIPRES

II. Implementación y Gestión

La Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda cumple con sus funciones de Secretaría Técnica a través de la División de Control de Gestión (DCG). Es responsable de la gestión y coordinación de todas las actividades que surgen en relación con el proceso productivo del PMG y canaliza toda la información y los documentos79. Esto incluye el desarrollo técnico y operativo del Programa y la coordinación de todas las actividades que éste demande en las etapas de formulación, apoyo técnico, seguimiento y evaluación de cumplimiento, como en la elaboración del Programa Marco Básico y Avanzado y el Documento de Requisitos Técnicos y Medios de Verificación del PMG. En particular respecto del Programa Marco Avanzado, la responsabilidad técnica se centra en la elaboración de manuales de referencia80 para cada sistema a certificar, de acuerdo con las exigencias establecidas en la norma ISO 9001:2000. También involucra la elaboración de objetivos y requisitos técnicos del Programa Avanzado, apoyo técnico y apoyo financiero.

La DCG cuenta con una Jefa de División, una gerente (Jefa del Departamento de Gestión) del PMG especialista en gestión, ocho profesionales/analistas y un asistente administrativo. En el caso de la jefa de la DCG, ésta tiene la responsabilidad de todo el Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados. Cada analista es responsables de cuando menos un Sistema (un producto del PMG) y además cumple con la función de ser contraparte técnica de más de una veintena de Servicios (toda la línea de producción del PMG). La gerente del PMG tiene la responsabilidad de otros programas o instrumentos manejados por la DCG, como los Indicadores de Desempeño y el BGI.

Gráfico II.1 Organigrama de la DIPRES/DCG

Fuente: DIPRES, Elaboración propia

En el área de tecnologías de información (TI), la DCG cuenta con tres profesionales que no trabajan con exclusividad en la DCG, puesto que comparten responsabilidades con toda la Dirección de Presupuestos. Tras un proceso de modernización, la DCG ha podido incorporar tecnología más avanzada para vincular mejor los resultados de los PMG y los programas evaluados con las definiciones estratégicas y las líneas de acción de los Servicios.

79 Reglamento para la Aplicación de Incremento por Desempeño Institucional del Articulo 6º de la Ley Nº 19.553 80 El objetivo de estos Manuales es servir de guía para apoyar el proceso de implementación y certificación de los Servicios. Estos documentos vinculan los requisitos normativos ISO 9001:2000, con los requisitos señalados en el documento Requisitos Técnicos y Medios de Verificación PMG, con el objetivo de servir de guía en la implementación del sistema de calidad de la Institución. El Manual de Referencia ISO 9001:2000 define un estándar común a todas las instituciones públicas que se certificarán y constituye el marco para la elaboración de los Manuales de Calidad específicos de cada institución.

Ministerio de Hacienda

Direcci—n dePresupuestos (DIPRES)

Departamento deGesti—n Pblica

Jefa de la Divisi—n

Director de Presupuestos

Analistas (8) Asistente Administrativo

Divisi—n de Control deGesti—n Pblica (DCG)

Gerente

Profesionales TI

II. Implementación y Gestión

La DIPRES participa en el PMG como Secretaría Técnica, Red de Expertos para los sistemas de Planificación/Control y Administración Financiera, es integrante del Comité Triministerial y, en cuanto servicio, debe cumplir con su propio PMG.

1.2.2 Mecanismos de monitoreo y evaluación La Secretaria Técnica utiliza varios mecanismos para el monitoreo y la evaluación del PMG. Su papel es muy importante con respecto al monitoreo del proceso. En el caso de la evaluación, ésta es llevada a cabo por terceros en aquellos servicios certificados en el marco avanzado, así como en la presente evaluación de impacto.81

a) Encuestas Cada año se realizan encuestas sobre el proceso de formulación e implementación del PMG y bianualmente82 sobre los efectos del PMG entre los servicios participantes. Estas encuestas dan información sobre, entre otros, problemas de coordinación, de procesos, del entendimiento de los formularios y del tiempo de repuesta de la Red de Expertos a los servicios.

b) Evaluación por la Red de ExpertosLa Red de Expertos revisa la formulación de los PMG de los servicios y valida el cumplimiento de los requisitos técnicos durante el ciclo del Programa. La sección II.2.3 (Proceso de Evaluación del Cumplimiento) describe el proceso de evaluación que realizan la DIPRES y la Red de Expertos para verificar el cumplimiento de los compromisos asumidos en el marco del PMG.

c) Auditorías de Mantenimiento (seguimientos)Para demostrar que la Institución mantiene su sistema operando bajo la norma ISO 9001:2000, se deben realizar auditorías de seguimiento durante el periodo de validez del certificado. Estas auditorías son realizadas cada 6 meses8, mientras dura la certificación y tienen por objetivo auditar a través de una muestra, parte del sistema de gestión de la empresa. Las acciones correctivas de eventuales no conformidades menores detectadas en auditorías anteriores, son auditadas para comprobar y verificar mediante evidencia su resolución. La duración del tiempo de las auditorías de mantenimiento es menor que la auditoría de certificación. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditoría y la recomendación para la continuidad de la certificación.

d) Auditorías de Re- Certificación Pasado el tercer año de la obtención de la certificación (certificación 1 año y dos años de mantenimiento), el sistema de gestión de la empresa debe ser otra vez auditada en forma íntegra. Las auditorías de re-certificación tienen las mismas características de las auditorías de certificación, sin embargo como el sistema de gestión ya se encuentra plenamente establecido en la Institución, la duración de la auditoría de re-certificación es menor que la auditoría de certificación, pero mayor que el tiempo considerado en las auditorías de mantenimiento. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditoría con las posibles no conformidades y la recomendación para la continuidad de la certificación.

Para apoyar los mecanismos de monitoreo y evaluación, la Secretaria Técnica cuenta con una plataforma tecnológica que incluye, i) el diseño de los flujos de los procesos asociados a las etapas de formulación y 81 En cuanto a la diseminación de la información producida por el PMG, la DIPRES presenta anualmente información sobre el proceso de formulación y evaluación del PMG en sus documentos Informe de Presupuesto e Informe de Evaluación Financiera. 82 Se realizó una encuesta sobre los efectos en el año 2005; la encuesta del 2007 se realiza como parte de la presente evaluación.

II. Implementación y Gestión

verificación de cumplimiento, ii) el desarrollo y mantenimiento de los sistemas informáticos de soporte, y iii) el soporte de producción y atención a usuarios finales de los sistemas informáticos. La plataforma además conecta la información que surge del PMG con otras bases de datos para decisiones presupuestarias.

1.3 Comité Triministerial

El Comité está integrado por el Ministerio del Interior, la Secretaría General de la Presidencia y el Ministerio de Hacienda (a través de la Dirección de Presupuestos) que preside el Comité. Tiene por objeto velar por la coherencia, la calidad técnica y el nivel de exigencia de los objetivos de gestión acordados por cada Servicio Público. Para desarrollar este mandato, el Comité Triministerial aprueba cada año el Programa Marco, y resuelve y aprueba la formulación de los PMG de cada Servicio y su cumplimiento, según los criterios técnicos y procedimientos establecidos.

1.4 Red de Expertos

Para cada sistema del PMG existe una Red de Expertos, integrada por 2 a 6 expertos de instituciones del sector público vinculadas con el sistema respectivo (ver Tabla II.1).

Tabla II.1 Instituciones que forman las Redes de ExpertosÁreas Sistemas Institución Responsable

Recursos Humanos

Capacitación Dirección Nacional del Servicio CivilHigiene – Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo Superintendencia de Seguridad Social

Evaluación de Desempeño Dirección Nacional del Servicio Civil

 Calidad de Atención a Usuarios

Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias, OIRS

Ministerio Secretaría General de Gobierno(División de Organizaciones Sociales)

Gobierno ElectrónicoMinisterio Secretaría General de la Presidencia (Proyecto de Reforma y Modernización del Estado)

Planificación / Control / Gestión Territorial Integrada 

Planificación / Control de Gestión Dirección de Presupuestos

Auditoria Interna Consejo de Auditoria Interna General de Gobierno 

Gestión Territorial Integrada Subsecretaría de Desarrollo Regional

Administración Financiera

Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público Dirección de Compras y Contratación Pública

Administración Financiero - Contable Contraloría General de la República y Dirección de Presupuestos / DIPRES - SIGFE

Enfoque de Género Enfoque de Género Servicio Nacional de la Mujer Fuente: Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl

El rol de esta Red es apoyar en las definiciones técnicas del Programa Marco Básico de los PMG, revisar la formulación de los PMG de los servicios públicos, asistirlos técnicamente en relación con el desarrollo de los sistemas de su responsabilidad, y validar el cumplimiento de los requisitos técnicos definidos respecto de cada uno de los objetivos comprometidos e informar de ello al Comité Triministerial. La Red de Expertos apoya también la elaboración del Documento Técnico y los Medios de Verificación del PMG y opera como enlace con la DIPRES, de manera que recoge, propone y valida ideas para la buena marcha del PMG. En general, la Red de Expertos está particularmente activa en la etapa del proceso del PMG en el que se adoptan decisiones sobre los Requisitos Técnicos o Medios de Verificación.

Cada Red tiene también la función de brindar asistencia técnica a los servicios públicos bajo el PMG, lo cual se lleva a cabo mediante seminarios y talleres que organizan anualmente para los encargados del

II. Implementación y Gestión

sistema. Además, cada Red elabora manuales de apoyo y responde a preguntas y necesidades puntuales de los encargados por vía telefónica o de correo electrónico.

1.5 Instituto Nacional de Normalización

Este instituto tiene por función apoyar técnicamente a los servicios en su proceso de preparación para la certificación y certificación. A este efecto ofrece cursos de capacitación en norma ISO. Por función propia le corresponde efectuar la acreditación que voluntariamente soliciten los organismos certificadores de calidad que operan en el país.

1.6 Consultores Externos

Hay dos tipos de consultores externos que intervienen en el PMG. Por un lado, se tienen los profesionales expertos en norma ISO que, como consultores externos acreditados, otorgan asistencia técnica a los servicios en la etapa de preparación para la certificación de sus sistemas de gestión.

Por otro lado, el PMG cuenta con consultores para las evaluaciones de las Apelaciones de los Servicios que resuelven reclamar cuando algún sistema no ha sido validado por la Red de Expertos. Este último grupo de consultores participa, por lo tanto, en el proceso de evaluación de los sistemas. Para la realización de su tarea, estos consultores disponen de la misma información que la Red de Expertos para la evaluación, puesto que su objetivo es verificar el cumplimiento de los requisitos técnicos de cada una de las etapas de cada sistema.

Con objeto de garantizar transparencia e independencia, el sistema de selección de evaluadores está institucionalizado de la siguiente manera: (a) convocatoria anual a concurso especial; (b) normas de conflictos de intereses (el evaluador no puede ser funcionario o tener vínculos permanente con entidades públicas); (c) términos de referencias estandarizados, pero adaptados a las características de cada área/sistema y a las particularidades del sector (social, financiero, etc.) al cual pertenece el servicio, y (d) requisitos de experiencia y calificaciones adecuadas para la evaluación de un sistema.

1.7 Empresas Certificadoras

Organismos privados acreditados para certificar según norma ISO. Tienen por función certificar el cumplimiento de las exigencias de calidad de los sistemas de gestión del Programa Marco Avanzado, de acuerdo con las exigencias de aquella norma.

2. El proceso productivo del PMG

El proceso productivo del PMG consta de cuatro etapas o procesos. Se inicia con la formulación del Programa Marco y los PMG de los servicios públicos, seguidamente se realiza la implementación de los programas, luego se evalúan los resultados del año y finalmente se valida el cumplimiento de las metas. El ciclo de los Programas abarca veintitrés meses durante tres distintos años y las metas se comprometen en etapas crecientes o acumulativas, con excepción del Programa Avanzado. Una característica del proceso productivo del PMG es que los beneficiarios directos, como productores, forman parte del proceso productivo, con lo cual se aprovecha una de las virtudes de los sistemas se control de calidad,

II. Implementación y Gestión

cual es la participación de los beneficiarios –así en este caso los beneficiarios directos sean los propios funcionarios de la i nstitución.

Gráfico II.2 Etapas y metas en el Proceso Productivo del PMG

*Excepto para el Programa Avanzado Fuente: Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl.

2.1 Proceso de Formulación de los PMG

i) Preparación y Aprobación del Programa Marco. La preparación se inicia con una propuesta de áreas estratégicas, sistemas y/o nuevas etapas de desarrollo para los sistemas existentes, elaborada por la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, con el apoyo de la Red de Expertos. Dicha propuesta se presenta al Comité Triministerial para su análisis y aprobación. Una vez aprobado el Programa Marco para el año siguiente éste se informa a todos los servicios. Para esto se envían instrucciones específicas, las cuales son parte del proceso de formulación de presupuestos del servicio.

Recuadro II.1 El Programa MarcoEl Programa Marco está integrado por el conjunto de áreas de mejoramiento de la gestión, comunes a todas las instituciones del sector público. Cada área está conformada por sistemas, los cuales emanan de las definiciones de política de modernización del sector público.

ii) Formulación del PMG por los servicios y presentación al Ministerio de Hacienda. En la etapa de formulación, el servicio debe identificar anualmente, para cada área y sistema definido, la etapa que se propone alcanzar a fines del año siguiente, como también la prioridad y ponderación de cada sistema dentro de sus compromisos anuales.Una vez que cada servicio presenta el PMG a la Dirección de Presupuestos, la propuesta es revisada en conjunto con la Red de Expertos, particularmente en el caso del Programa Marco Básico. Las observaciones que correspondan son enviadas a los servicios para su incorporación a la propuesta de PMG que se debe presentar al Comité Triministerial.

iii) Envío del PMG de los servicios al Comité Triministerial y Aprobación. Esta etapa corresponde al envío formal del PMG de cada servicio al Comité para su aprobación. En esta etapa, dicho Comité

II. Implementación y Gestión

analiza cada propuesta y aprueba o rechaza la formulación de compromisos por parte de los servicios. En este último caso los servicios deben incorporar las observaciones que el mismo señale.

iv) Elaboración de Decretos. Una vez aprobado el PMG por el Comité Triministerial, los servicios inician la elaboración de un decreto que fija el detalle de los compromisos asumidos. Dicho decreto es expedido por el ministro del ramo y ratificado además por los ministros miembros del comité.

Gráfico II.3 Proceso de Formulación- Procesos y actores

Fuente: Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl

Ministerio de Hacienda Red de Expertos

Comit Triministerial�

+

Propuesta: nuevas‡reas, sistemas y

etapas

Decreto PMG (t+1)Aprobado

Distribuci—n a todos los servicios

PropuestaPMG

Distribuci—n Decreto a todos los funcionarios

Jefe de servicio

Responsables sistema

Propuesta

Informe Final

Director del servicio

Ministerio de ramo

+

Actividades Actores Plazos

Elaboraci—n propuesta Programa Marco

Secretar’a Tcnica / Red de Expertos Mayo - Julio

i)Aprobaci—n propuesta

Programa Marco Comit Triministerial Junio - Julio

Aprobaci—n Programa Marco y env’o oficio a

Ministros

Ministros Interior, Hacienda, Secretar’a

PresidenciaJulio

Env’o instrucciones a Ministros y Jefes de

Servicio. Formulaci—n PMG

Secretar’a Tcnica Julio

Formulaci—n PMG servicios y presentaci—n Ministerio de Hacienda

Servicios Agosto - Septiembre

iii)Env’o PMG servicios al Comit Triministerial y

Aprobaci—nComit Triministerial Octubre

iv) Elaboraci—n Decretos Formulaci—n PMG

Servicios y Ministros de Interior, Hacienda,

SegpresDiciembre

ii)

Comit Triministerial

Comit Triministerial

Comit Triministerial

Comit Triministerial

II. Implementación y Gestión

Gráfico II.4 Proceso de Formulación - Programa Marco de PMG

Fuente: Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl

Consideraciones Metodológicas para la Formulación de los PMGCada Servicio debe proponer anualmente, para cada área y sistema definido, las etapas que alcanzará a fines del año, las que pasan a conformar sus “objetivos de gestión”. La institución debe definir las prioridades para cada uno de los objetivos de gestión y sus correspondientes ponderadores, los que sumados deben alcanzar el 100%. De esta forma, los objetivos de gestión y sus prioridades conforman la propuesta de PMG de cada Servicio Público.

La formulación de los PMG mediante el compromiso de etapas tipificadas de desarrollo permite que la evaluación posterior de cada objetivo de gestión corresponda al cumplimiento global de la etapa

II. Implementación y Gestión

comprometida83. Por otra parte, la formulación de acuerdo con etapas de desarrollo, y por tanto ascendentes, garantiza que las instituciones avancen gradualmente hacia la etapa final.La excepción al avance ascendente en términos de etapas comprometidas ocurre sólo al pasar desde el Programa Marco Básico al Avanzado, dada la definición de tránsito gradual a este último, que obliga al mantenimiento de etapas cumplidas en los sistemas que aún no comprometen objetivos de gestión en el marco de certificación de normas ISO 9000:2001.Los objetivos de gestión o etapas deben ser compatibles con los recursos. Por tanto, la propuesta de PMG es presentada conjuntamente con el presupuesto del año respectivo84. Si bien el Programa Marco se aplica por igual a los Servicios Públicos, el proceso de formulación del PMG considera para algunos servicios públicos situaciones especiales, como las siguientes:

a) Algunos de los sistemas pudieran no ser aplicables a todos los Servicios de acuerdo con sus misiones o funciones.b) Debido a características particulares del Servicio Público, el cumplimiento de la etapa que se compromete en el “objetivo de gestión” pudiera concretarse de un modo ligeramente distinto de lo señalado en el Programa Marco, siempre que no se altere la esencia de la etapa.

Tales situaciones deben ser informadas y debidamente justificadas en la propuesta de PMG, con el objeto de analizarlas. En caso de aprobación de tales situaciones, dichos antecedentes pasan a formar parte del PMG de la institución.

En materia de exclusiones, también se ha considerado que un conjunto de servicios públicos, debido a su tamaño y otras características asociadas a su función, continuarán comprometiendo objetivos de gestión en el Programa Marco Básico85, excluyéndose de la certificación de sistemas según norma ISO. En el año 2006 aquellos de estos Servicios que no hubieren alcanzado aún las etapas finales, comprometieron las etapas que correspondían y, en los casos en que se encontraren en una etapa final, el objetivo de gestión comprometido fue la misma etapa final, es decir, mantuvieron los requisitos técnicos del sistema.

Finalmente, cabe destacar que a partir del año 2001 existen instituciones que se rigen por leyes distintas en materia de fijación de objetivos de gestión asociados a incentivos de carácter institucional y que se han acogido voluntariamente a este sistema86. La formulación 2006 incluye las siguientes 8 instituciones en tal categoría87: la Central Nacional de Abastecimiento, el Instituto de Salud Pública, el Fondo Nacional de Salud, la Subsecretaría de Salud Pública, la Subsecretaría de Redes Asistenciales, la Superintendencia de Servicios Sanitarios, la Comisión Chilena de Energía Nuclear y el Servicio Nacional de Aduanas.

83 Habiéndose definido etapas de desarrollo en cada sistema, no se reconocen cumplimientos parciales dentro de cada una de ellas. Esto, en la práctica, daría lugar a múltiples etapas, con lo cual se rompería el sentido de acreditación que significa el cumplimiento de la unidad definida. Adicionalmente, aumentaría significativamente la complejidad administrativa del programa por el fraccionamiento de que sería objeto cada etapa.84 En el caso de los Servicios que comprometen objetivos en el Programa Marco Avanzado, se entregan recursos adicionales para apoyar el financiamiento, tanto de la preparación de la certificación como de la certificación.85 Estos servicios son los siguientes: Junta de Aeronáutica Civil, Comité de Inversiones Extranjeras, Consejo Superior de Educación, Consejo Nacional de Televisión, Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas, Intendencias Regionales, Gobernaciones Provinciales y Gobiernos Regionales.86 Corresponden a instituciones cuyos sistemas de incentivo fueron creados con anterioridad a la ley que creó los Programas de Mejoramiento de la Gestión. 87 Las leyes y sus artículos que rigen a estos Servicios en materia de incentivo asociado al cumplimiento de objetivos son las siguientes: - Art. 4 Ley 19.490: Subsecretaría de Salud Pública, Subsecretaría de Redes Asistenciales, Fondo Nacional de Salud, Central de

Abastecimientos del SNSS, Instituto de Salud Pública. - Art. 3 Ley 19.549: Superintendencia de Servicios Sanitarios. - Art. 25 DL 531: Comisión Chilena de Energía Nuclear. - Ley 19.479: Servicio Nacional de Aduanas.

II. Implementación y Gestión

A continuación se presenta, en la Tabla II.2, un ejemplo de la formulación del PMG 2006 de la Dirección General de Aeronáutica Civil, donde se indican las etapas de desarrollo comprometidas para cada uno de sus sistemas y la prioridad y ponderación asignada por el servicio a los diferentes sistemas:

Tabla II.2 Formulación del PMG 2006 Dirección General de Aeronáutica Civil

Áreas SistemasEtapas de Desarrollo

Prioridad %I II III IV V VI VII VIII IX X

Recursos Humanos

Capacitación X Alta 12%Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo X Alta 11%

Evaluación del Desempeño X Alta 11%Calidad de Atención de Usuarios

Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias X Mediana 8%

Gobierno Electrónico X Menor 5%Planificación/Control/Gestión Territorial Integrada

Planificación/Control de Gestión X Alta 11%Auditoria Interna X Alta 15%

Gestión Territorial Integrada X Menor 5%

Administración Financiera

Compras y Contrataciones X Mediana 8%Administración Financiero-Contable X Mediana 6%

Enfoque de Genero Enfoque de Genero X Mediana 8%

Fuente: DIPRES, Formulación PMG 2006 en www.dipres.cl

2.2 Proceso de Implementación y Seguimiento

La implementación y el seguimiento del desarrollo de los PMG corresponden, en primera instancia, a los servicios públicos, según el diseño institucional que cada uno defina para esto. El proceso de implementación de los compromisos del PMG, anteriormente formulado y aprobado por un decreto, empieza en enero. Según las etapas comprometidas por cada sistema, el servicio implementa y realiza las acciones y los demás requerimientos de las etapas relevantes durante el año. Eso incluye, por ejemplo, la realización de capacitaciones, la elaboración de planes o programas de trabajo creación y fortalecimiento de procesos y elaboración de diagnósticos88. Durante el proceso, la Red de Expertos es la institución que brinda asistencia técnica a los servicios, es decir a los encargados de los sistemas respectivos. Dicho apoyo se realiza en forma de talleres y seminarios y responde a preguntas puntuales de los servicios por vía telefónica o de correo electrónico.

Junto a la implementación, cada Servicio decide, ayudado por la plataforma tecnológica de la DIPRES (ver punto II.1.2.1), cuál será su estrategia de evaluación y seguimiento. Usualmente se realizan seguimientos bimensuales y evaluaciones trimestrales en forma de informes que son mandados a través del jefe del servicio a la DIPRES y a la Red de Expertos.

No obstante, la operatoria de los PMG también contempla fases de seguimiento por parte de las instituciones de las Redes de Expertos, con el objeto de identificar requisitos no cumplidos, e informar y apoyar a los servicios en el desarrollo de sus sistemas, orientando de esta forma las tareas hacia el logro de los compromisos. A lo largo de este proceso tienen lugar varias interacciones entre el servicio, la Red de Expertos y la DIPRES (ver gráfico II.5).

88 Ver: Programa Marco 2007, Documento Técnico, DIPRES, Julio 2006, ó Requisitos Técnicos y Medios de Verificación, 2007, DIPRES Marzo 2007

II. Implementación y Gestión

Gráfico II.5 Actores e interacciones en el proceso de Implementación y Seguimiento del PMG

Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl

2.3 Proceso de Evaluación del Cumplimiento

i) Durante el mes de diciembre anterior al comienzo de la implementación del PMG se definen los Requerimientos Técnicos y Medios de Verificación para cada etapa de cada sistema. Dichos documentos son elaborados por la DIPRES y la Red de Expertos, y enviados a los Jefes de Servicios y Ministros.

ii) Al final del año corriente del PMG, en diciembre, cada servicio elabora y envía su informe final de cumplimiento a la DIPRES y a la Red de Expertos. Este informe es una auto-evaluación del cumplimiento de los compromisos de cada etapa en cada sistema comprometido por el servicio.

iii) Durante el mes de enero subsiguiente, la Red de Expertos realiza la revisión y validación técnica de los informe de los sistemas de cada servicio. Se informa al servicio sobre los resultados del proceso de validación.

iv) El servicio revisa el resultado de la evaluación informada por la red de expertos y si el servicio está:

a. de acuerdo con la validación, el Jefe del Servicio entrega el informe al Auditor Ministerial, quien lo envía al Comité Triministerial para su aprobación. Una vez aprobado, el servicio elabora su decreto de cumplimiento del PMG89.

b. en desacuerdo, el Jefe del Servicio puede reclamar a la Red de Expertos , solicitando una segunda revisión y presentando los antecedentes que justifican el reclamo.

v) La Red de Expertos y la DIPRES informan a los servicios sobre los resultados del proceso de la revisión de los reclamos a través del sitio Web, incluyendo argumentos técnicos de los reclamos no aceptados.

89 El decreto del cumplimiento del PMG es firmado por el Ministro del Ramo, SEGPRES y los Ministros de Hacienda y Interior

DIPRES (Depto.de Gestión)Red de Expertos

Encargado del PMGEncargados de Sistemas

Funcionarios Jefe del Servicio

Ser

vici

o

Encargado PMG Ministerial

DIPRES (Depto.de Gestión)Red de Expertos

Encargado del PMGEncargados de Sistemas

Funcionarios Jefe del Servicio

Ser

vici

o Encargado del PMGEncargados de Sistemas

Funcionarios Jefe del Servicio

Ser

vici

o

Encargado PMG Ministerial

II. Implementación y Gestión

Gráfico II.6 Proceso de Evaluación del PMG

Elaboración propia con base en documentos de la DIPRES, www.dipres.cl

vi) Si el servicio está a. de acuerdo, se manda el informe a través del Auditor Ministerial al Comité Triministerial

para su aprobación. Una vez aprobado, el servicio elabora su decreto del cumplimiento del PMG.

b. en desacuerdo con la repuesta, el Jefe del Servicio solicita, a través del Auditor Ministerial, una apelación al Comité Triministerial. En esta hipótesis, el Auditor presenta

DIPRES envía Instrucciones a Ministros y Jefes de Servicio del Cumplimiento

ACTIVIDADES PLAZOS (año t)

Diciembre (año t -1)

Servicios elaboraban el Informe de Cumplimiento

Revisión y validación técnica de los informes por la Red de Expertos/DIPRES, agregaciones de reclamaciones

Revisión por el servicio

Envío del informe por el Auditor Ministerial al Comité Triminsterial

DesacuerdoAcuerdo

Reenvío a la Red de Expertos/ DIPRES, con justificación del reclamo

Revisión por el servicio

Envío del informe por el Auditor Ministerial al Comité

Triminsterial para aprobación

Acuerdo

Envío del informe por el Auditor Ministerial al ComitéTriminsterial para apelación

Desacuerdo

Diciembre

Marzo

Enero

FebreroRed de Expertos/ DIPRES,

informan Servicios sobre las resultados de la reclamación

Aprobación por el Comité Triministerial

Elaboración del Decreto del Cumplimiento del PMG

Evaluación por Consultor Externo y revisión por el Comité

Aprobación No Aprobación

Modificación del Informe por la Red de Expertos

DIPRES envía Instrucciones a Ministros y Jefes de Servicio del Cumplimiento

ACTIVIDADES PLAZOS (año t)

Diciembre (año t -1)

Servicios elaboraban el Informe de Cumplimiento

Revisión y validación técnica de los informes por la Red de Expertos/DIPRES, agregaciones de reclamaciones

Revisión por el servicio

Envío del informe por el Auditor Ministerial al Comité Triminsterial

DesacuerdoAcuerdo

Reenvío a la Red de Expertos/ DIPRES, con justificación del reclamo

Revisión por el servicio

Envío del informe por el Auditor Ministerial al Comité

Triminsterial para aprobación

Acuerdo

Envío del informe por el Auditor Ministerial al ComitéTriminsterial para apelación

Desacuerdo

Diciembre

Marzo

Enero

FebreroRed de Expertos/ DIPRES,

informan Servicios sobre las resultados de la reclamación

Aprobación por el Comité Triministerial

Elaboración del Decreto del Cumplimiento del PMG

Evaluación por Consultor Externo y revisión por el Comité

Aprobación No Aprobación

Modificación del Informe por la Red de Expertos

II. Implementación y Gestión

nuevos argumentos, basados en las razones dadas anteriormente por la Red de Expertos para rechazar la primera revisión (punto v). El Auditor manda entonces el informe con la apelación al Comité Triministerial.

vii) Un grupo de consultores externos evalúan las apelaciones de los servicios. El Comité Triministerial revisa la apelación con base en el informe de los consultores externos, del Auditor Ministerial y la información que proporciona la red de expertos. Después, el Comité informa a los servicios de los resultados del proceso de revisión de las apelaciones y envía un oficio a los servicios a través del sitio Web de la DIPRES, incluyendo los argumentos técnicos de las apelaciones no aceptadas.

viii) Si la apelación fue:a. No aprobada, el servicio respectivo elabora su decreto del cumplimiento del PMG,

considerando los sistemas que no fueron aprobados.b. Aprobada, el Comité manda el informe a la Red de Expertos. La Red modifica el

Informe y lo envía al Comité a través del Auditor Ministerial. Una vez que se aprueba el informe, el servicio elabora su decreto del cumplimiento del PMG.

2.4 Proceso de Validación

Este proceso se desarrolla al cierre del año de aplicación del PMG y toma como base las siguientes fuentes de información:

• El Informe del Sistema enviado por el servicio a la Red de Expertos (mayoritariamente por la página Web).

• Etapa comprometida en la Formulación del PMG• Documento Técnico y Medios de Verificación• Guía Metodológica del Sistema• Pauta de Validación

El resultado de este proceso se informa mediante la aplicación Web a los Servicios.

Este proceso se efectúa sobre la base de lo informado por el servicio en el Informe de Cumplimiento del PMG. Dicho informe, que detalla el cumplimiento de cada uno de los objetivos de gestión comprometidos por la institución, es revisado, y si corresponde es validado por la Red de Expertos del PMG. Los resultados son informados y presentados al Comité Triministerial para su aprobación final.

3. El proceso productivo para la certificación ISO 9001:2000 del Programa Marco Avanzado

El proceso de certificación de algunos sistemas del PMG bajo la norma ISO 9001:2000 comenzó en 2005. En el contexto del PMG, el proceso de certificación fue concebido como un factor adicional para reforzar la confianza y consistencia del programa en el mediano plazo de modo que consolidara los sistemas de gestión del Marco Básico y llevara a la Administración Pública Chilena a un punto de no retorno. Este “principio de irreversibilidad” se consideró indispensable para fortalecer instituciones que necesitaban mantener un esfuerzo de mejoramiento continuo.90

La intención, tanto de los requisitos de la Norma ISO como del PMG, es mejorar la gestión de los productos/servicios que proporcionan las Instituciones Gubernamentales.

90 Entrevista con Mario Marcel, Mayo 15, 2007.

II. Implementación y Gestión

Al comprometerse con las metas del Programa Marco Avanzado, los servicios seleccionan los sistemas que desean certificar y el orden en que se proponen hacerlo, con excepción del sistema Planificación y Control de Gestión que es obligatorio para partir con el proceso. Algunos, como la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM), comenzaron por certificar sus sistemas de planificación y capacitación, siguieron con el de atención a los usuarios y evaluación de desempeño, y para el año 2008 esperan pasar a otros como auditoría interna y compras y contrataciones.

Para la preparación a la certificación, los servicios contratan consultores y empresas auditoras 91 ISO 9001:2000 que les brindan apoyo. El proceso de certificación de sistemas de gestión está basado en eventos claramente acotados y establecidos. Este proceso consiste en la certificación del sistema por parte de una empresa certificadora, previamente seleccionada, de acuerdo con el modelo certificable implementado y las Normas Internacionales integradas al sistema de gestión. Los procesos y etapas a considerar son las siguientes:

3.1 Pre-Certificación

3.1.1 Envío de Antecedentes a CertificadoraLa Institución debe enviar el Manual de Calidad, documento de obligada realización en la implantación de la norma ISO9001, a la empresa certificadora seleccionada. El Manual de Calidad 92 es un documento que incluye a) el alcance del sistema de gestión de la calidad del servicio, incluyendo los detalles y las justificación de cualquier exclusión, b) los procedimientos documentados establecidos para el sistema de gestión de calidad, o referencia de los mismos, y c) una descripción de la interacción entre los procesos del sistema de gestión de la calidad.

3.1.2 Recepción del Programa de AuditoríaSegún la información entregada por el servicio, la empresa certificadora entrega un programa detallado que contiene las áreas y/o los procesos a auditar, la fecha, hora y duración estimada en la que se realizará la auditoría y el auditor responsable.

3.1.3 Auditoría de Pre-CertificaciónPara generar un clima adecuado para la auditoria de certificación se recomienda realizar una pre-auditoria de certificación por la entidad certificadora. Esta auditoría permite a la Institución familiarizarse con el proceso de auditoría, conocer anticipadamente algunas discrepancias aún no verificadas en el sistema de gestión y corregirlas antes de que se realice la auditoría de certificación. Para definir el periodo de duración estimado para la auditoría de pre-certificación, la empresa certificadora realiza una estimación que depende del número de personas incluidas en el alcance del sistema. El resultado de esta auditoría de pre-certificación es un informe donde son identificadas las inconsistencias o inconformidades del sistema. La Institución debería corregir estas inconformidades internamente y no existe la obligatoriedad de informar a la empresa certificadora las acciones correctivas. Esta etapa tiene alcance de análisis reducido y el tiempo de auditoría es menor que el de la auditoría de certificación. El tiempo transcurrido entre la auditoría de pre-certificación y la auditoría de certificación dependerá del tipo y cantidad de inconformidades o discrepancias que sean detectadas en esta primera instancia. En este sentido, el tiempo que transcurra entre cada evento será el que la Institución demore en implementar las acciones correctivas.

91 Dichos consultores son seleccionados mediante licitación pública nacional sobre Términos Técnicos de Referencia tipos preparadas por DIPRES con financiamiento de DIPRES, el Servicio y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en lo correspondiente a la certificación. 92 Mecanismo de Certificación Externa de Sistemas de Gestión de los PMG. Aspectos Generales. DIPRES. Septiembre 2006. pág.4

II. Implementación y Gestión

3.2 Certificación

3.2.1 Auditoria de Certificación La certificación del sistema consiste en la realización de una o varias auditorias de certificación previamente programadas. Su objetivo es auditar de forma plena el sistema de gestión y comprobar en detalle su nivel de cumplimiento según la norma. Para la programación de las auditorías la empresa certificadora solicita con un mes de anticipación la presentación del Manual de Calidad de la Institución. Con esta información la empresa certificadora programa los días y horas en que las diversas áreas de la institución serán auditadas y hace llegar esta programación al Servicio, con el fin de asegurar que el personal involucrado esté presente en dicha oportunidad. Durante la auditoría de certificación, el equipo auditor, con base en el Manual de Calidad, verifica todos los puntos de la norma y todos los departamentos o áreas de la Institución involucrados en el alcance del sistema, buscando evidencia de que los procesos de la Institución están en conformidad con la norma.

El resultado de esta etapa es el Informe Final de Auditoria que, dependiendo de si se hubieren encontrado o no inconformidades, y del tipo de inconformidad encontrada, orientará el proceso hacia uno de los siguientes escenarios:

Escenario 1: La Institución no presenta inconformidades. En este caso, el grupo de auditores “recomienda al Servicio para la Certificación”-. Posteriormente la certificadora tramita la emisión del Certificado y lo hace llegar al Servicio en un tiempo estipulado por la empresa certificadora, generalmente entre 45 y 90 días (considerado desde la fecha en la que el auditor entregó el informe final hasta la emisión del certificado). La duración estimada del proceso de certificación en este escenario es de 7 meses.

Escenario 2: La Institución presenta inconformidades menores. En este caso el Servicio puede presentar acciones correctivas a la inconformidad detectada, antes de concluida la auditoría, o puede enviar las acciones correctivas a la empresa certificadora en el plazo estipulado por ella. En este escenario, una vez recibida la información del servicio y aceptada por la empresa certificadora, ésta “recomienda al Servicio para la certificación”. Posteriormente, la certificadora tramita la emisión del certificado y lo hace llegar al Servicio en un tiempo estipulado por la empresa certificadora, generalmente entre 45 y 90 días (considerado desde la fecha en la que el auditor entregó el informe final hasta la emisión del certificado). La duración estimada del proceso de certificación en este escenario es de 9 meses.

Escenario 3: La Institución presenta inconformidades mayores. En este caso, el Servicio debería presentar acciones correctivas a las no conformidades detectadas en un plazo estipulado por la empresa certificadora (fluctúa entre 10 días y 90 días hábiles). Una vez aceptada la información por la empresa certificadora ésta “recomienda al Servicio para la certificación”. Posteriormente la certificadora tramita la emisión del certificado y lo hace llegar al Servicio en un tiempo estipulado por la empresa certificadora, generalmente entre 45 y 90 días, contados desde la fecha en la que el auditor entregó el informe final hasta la emisión del certificado. La duración estimada del proceso de certificación en este escenario es de 10 meses.

3.2.2 AcreditaciónLas empresas certificadoras pueden entregar distintas acreditaciones en conjunto con el certificado, lo cual se traduce, en la práctica, en el uso del sello de dicho organismo de acreditación en el certificado emitido. Considerando que el alcance de la certificación en estas primeras etapas de desarrollo está

II. Implementación y Gestión

primordialmente circunscrito a procesos internos, y no a la provisión de bienes y/o servicios93, sólo es necesario el certificado que entregue el reconocimiento a nivel nacional.

3.2.3 Emisión de Certificado La emisión del certificado que muestra el cumplimiento de la Norma ISO 9001:2000 ocurrirá en forma posterior a la fecha de finalización satisfactoria de la auditoría de certificación y a la entrega del Informe Final confeccionado por la empresa certificadora. La fecha de este Informe Final, es el punto de partida para el cálculo de las fechas en que serán efectuados los seguimientos y la re-certificación. El período de emisión del certificado dependerá de las tramitaciones internas de la empresa certificadora (este período puede durar hasta un máximo de 90 días).

3.3 Auditorías de Mantenimiento (seguimientos)

Para demostrar que la Institución mantiene su sistema operando bajo la norma, se deben realizar auditorías de seguimiento durante el periodo de validez del certificado. Estas auditorías son realizadas cada 6 meses, mientras dura la certificación y tienen por objetivo auditar a través de una muestra, parte del sistema de gestión del Servicio. Las acciones correctivas de eventuales inconformidades menores detectadas en auditorías anteriores, son auditadas para comprobar y verificar mediante evidencia su resolución. La duración del tiempo de las auditorías de mantenimiento es menor que la auditoría de certificación. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditoría y la recomendación para la continuidad de la certificación.

3.4 Auditorías de Re-Certificación

Pasado el tercer año de la obtención de la certificación (certificación un año y dos años de mantenimiento), el sistema de gestión del Servicio debe ser auditado otra vez en forma íntegra. Las auditorías de re-certificación tienen las mismas características de las auditorías de certificación; sin embargo como el sistema de gestión ya se encuentra plenamente establecido en la institución, la duración de la auditoría de re-certificación es menor que la auditoría de certificación, pero mayor que el tiempo considerado en las auditorías de mantenimiento. El resultado de esta etapa es un Informe de Auditoría con las posibles inconformidades y la recomendación para la continuidad de la certificación.

93 La ISO 9001 es una norma internacional que se aplica a los sistemas de gestión de calidad (SGC) y que se centra en todos los elementos de administración de calidad con los que una empresa debe contar para tener un sistema efectivo que le permita administrar y mejorar la calidad de sus productos y servicios. www.normas9000.com

II. Implementación y Gestión

III. EVALUACIÓN DEL DISEÑO Y DE LA GESTIÓN

1. Diseño de los Programas de Mejoramiento de la Gestión

Este capítulo se ocupa de la evaluación del diseño y de la gestión del PMG. La primera parte versará sobre el diseño de la MML y las áreas y sistemas individualmente consideradas. La segunda parte hará un balance entre los pros y los cons de las opciones seguidas hasta ahora por el diseño del Marco Básico y el Marco Avanzado.

Cuando se analiza el diseño general del PMG, el primer aspecto a destacar es la originalidad del instrumento. El PMG es una de las principales herramientas utilizadas por el Gobierno de Chile para implementar una estrategia de fortalecimiento de los procesos propios de la gestión pública con el fin de contribuir al mejoramiento del desempeño de las instituciones del nivel central y, por esta vía, promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos. El programa tiene un formato homogéneo para diversos sistemas, es decir las etapas que cada sistema debe desarrollar tienen todas el mismo diseño y se verifican mediante Requisitos Técnicos establecidos por la Red de Expertos, con una estrecha relación con los incentivos al desempeño de los funcionarios y con el ciclo presupuestario.

En esta Sección se realiza un análisis del diseño del PMG, incluido el diseño de su proceso de gestión, sin tener en cuenta todavía los resultados. Capítulos posteriores del Informe de Evaluación se ocuparán de la presentación de los resultados (capítulo IV), del análisis de los mismos (Capítulo V) y de las recomendaciones dirigidas a elevar la eficacia y eficiencia del PMG (Capítulo VI). En este sentido, las fortalezas o debilidades del diseño han de leerse como condicionantes del mayor o menor impacto que tiene el PMG y, por ende, sujetas a la comprobación final que arrojarán los resultados del Programa y su análisis correspondiente.

El estudio en profundidad del diseño, la estructura, los procesos, la información y la distribución de responsabilidades del PMG, permitió al equipo de evaluación definir una serie de hipótesis sobre factores y/o variables que pudieran influir sobre los resultados logrados por la implementación del PMG. Parte de estas hipótesis de trabajo preliminares también serán indicadas, subrayando de nuevo que su desarrollo y demostración es parte constitutiva de los capítulos subsiguientes.

1.1 Objetivos y justificación del PMG

Con respecto a los objetivos y justificación del PMG, en este punto se analiza si el problema que da origen a este programa se encuentra identificado en forma adecuada y si las acciones previstas en su diseño son idóneas para atacar las causas de dicho problema.

II. Implementación y Gestión

Según se expuso en el capítulo I (ver Gráfico I.1), la naturaleza del problema o desafío atacado por el PMG tiene que ver simultáneamente con tres dimensiones: la dimensión de calidad de gestión, la de calidad de gasto público y la de gestión del recurso humano con énfasis en la relación entre el contenido variable del salario y la retribución a la productividad.

1.1.1 El desafío de mejoramiento de la gestión. Como ya fuera señalado en este reporte, el PMG surge en el año 1998, mediante la Ley Nº 19.553, asociando el cumplimiento de objetivos de gestión a un incentivo de carácter monetario para los funcionarios 94. Durante el periodo 1998-2001 los objetivos de gestión se expresaban en indicadores, los cuales se referían a actividades rutinarias de las instituciones, ligados a procesos y con metas poco exigibles. Esto provocaba que los compromisos no fueran comparables entre sí, ocasionando que distintos niveles de esfuerzo generasen igual nivel de retribución para los funcionarios.

Estos resultados son explicados, en parte, por la existencia de un desigual nivel de capacidad de gestión entre los servicios y un trabajo técnico insuficiente, en términos de formulación y verificación de los compromisos establecidos. A partir del 2001 el PMG estandariza etapas, busca equilibrar niveles de esfuerzo y avanza progresivamente en el mejoramiento de los requerimientos técnicos y de los medios de verificación. Con estas reformas, el PMG propone un horizonte común de mejoramiento de la gestión, consistente en la instalación de sistemas básicos de gestión homogéneos, que permiten la comparación y aseguran conectividad dentro de la administración publica.

Al mismo tiempo, el esfuerzo del Gobierno por estandarizar menoscaba, según se citó en el Capítulo I a propósito de la experiencia internacional, la autonomía, la creatividad y, sobre todo, debilita la conexión con los productos estratégicos particulares de cada institución y descuida la medición de la manera como ellos se corresponden o no con el servicio al cliente. De manera que el diseño mismo puede ser mejorado para

1.1.2 El desafio de la calidad y la sostenibilidad del gasto públicoAdicionalmente a su dimensión de fortalecimiento de gestión propiamente dicha, los objetivos y la justificación de la implementación del PMG deben ser analizados en el contexto general de la gestión del gasto público en Chile. Las tendencias más avanzadas de las finanzas públicas indican que la gestión del gasto público enfrenta el desafío de lograr tres grandes objetivos, estrechamente interrelacionados: solvencia fiscal, eficiente asignación de los recursos y eficiencia operativa95. Y estos tres objetivos han de lograrse de manera sostenida y sostenible. El fin último del PMG ha de contribuir al logro de esos tres grandes objetivos.

La gestión del gasto público en Chile desarrolla acciones relativas al cumplimiento de esos tres objetivos principales, de la siguiente forma:

94 DIPRES (2003). 95 A Contemporary Approach to Public Expenditure Management, Allen Schick (1998) World Bank Institute.

II. Implementación y Gestión

a) Solvencia Fiscal. Para el logro de la disciplina fiscal agregada, el proceso de formulación presupuestaria se realiza en el marco de aplicación de la Regla de Balance Estructural, aplicada desde el año 2001, y formalizada en el año 2006 mediante la sanción de Ley Nº 20.128 Ley de Responsabilidad Fiscal96. La aplicación de la Regla de Balance Estructural permitió que Chile lograra un sólido desempeño fiscal en los últimos años97. Mediante la aplicación de dicha regla se lograron superávit efectivos de entre 4.5 y 7.9 puntos del PIB en los últimos dos años, acumulando una cifra cercana a los USD 11.000 millones de activos financieros, principalmente a causa de los elevados precios del cobre y sus derivados.

b) Eficiencia en la asignación de los recursos. Chile presenta en la región un avanzado nivel de integración entre las etapas de formulación, aprobación, ejecución y monitoreo y evaluación presupuestaria, retroalimentándose así todo el ciclo presupuestario. Este funcionamiento del proceso presupuestario, donde un elevado nivel de desarrollo de las herramientas del Sistema de Control de Gestión (Indicadores de Desempeño, Programas de Evaluación del Gasto, Balance de Gestión Integral, Formato Estándar de Presentación de Nuevas Iniciativas Presupuestarias y PMG) produce información relevante, oportuna y confiable al proceso de formulación y ejecución presupuestaria, permite un proceso de asignación eficiente de los recursos de acuerdo con las prioridades de políticas98.

c) Eficiencia operativa. Es el objetivo que más esfuerzos demanda, y donde es necesario un lento proceso incremental de mejoras. Este aspecto de la gestión del gasto público comenzó a suscitar mayor intereses en los países de la OECD hacia mediados de la década del ochenta, cuando gobiernos como Australia, Reino Unido, Nueva Zelanda y Suecia buscaron mejorar el desempeño del servicio público, iniciando un proceso de implementación de presupuesto por resultados otorgando a los gerentes públicos mayor libertad para gestionar los recursos, considerando la reforma presupuestaria como un subconjunto de los procesos de gestión, que no puede ser pensada en forma separada de los otros procesos a los cuales se encuentra vinculada99. Tales procesos suelen agruparse bajo el denominador común de reformas de segunda generación.

En el caso de Chile, el PMG es, en el ámbito de la DIPRES, el elemento central del Sistema de Control Gestión para la calidad del gasto, focalizado en promover el logro de la eficiencia en la operación de la administración al tener como objetivo central de su diseño la mejora de los sistemas de gestión. En efecto, el PMG tiene como fin la elevación de la productividad mediante el mejoramiento de los procesos de gestión del sector público y su interrelación con el ciclo presupuestario. En forma suplementaria, el resto de los instrumentos del Sistema de Control de Gestión, como por ejemplo la Evaluación de Programas Gubernamentales y la Evaluación Comprehensiva del Gasto,

96 Es necesario señalar que durante el periodo 2001-2007 la meta de superávit estructural ascendía al uno por ciento del PIB para el proceso de definición del presupuesto anual. En el año 2007 este valor fue modificado, y se estableció la meta de superávit estructural en 0,5% del PIB para el ejercicio 2008. 97 Ver “Informe Presupuestario del Cuarto Trimestre – Año 2006”, DIPRES, (Enero 2007), disponible en www.dipres.cl.98 Working Party of Senior Budget Officials. Budgeting in Chile 25th Annual Meeting of Senior Budget Officials, Madrid, Spain 9-10 June 2004 (OECD). 99 Allen Schick “¿La presupuestación tiene algún futuro?”, Serie Gestión Pública Nº 21, ILPES/CEPAL. Santiago de Chile, Mayo 2002.

II. Implementación y Gestión

que desarrolla la DIPRES también generan recomendaciones relativas a mejoras en la gestión de los servicios públicos.

De este modo, los objetivos del PMG, y su justificación, se encuentran insertos en un contexto general de gestión del gasto público, formando parte de un engranaje de varias piezas que conforman los diversos instrumentos de presupuesto y control de gestión implementados por la DIPRES. Estos diversos instrumentos funcionan en el marco de la interacción entre las políticas de recursos humanos, el control de gestión y la modernización del estado, las cuales operan en un marco de respeto de la solvencia fiscal intertemporal.

También es pertinente señalar que la implementación del PMG se encuentra vinculada estrechamente con el proceso de implementación de presupuesto por resultados que Chile inició a fines de la década pasada. Esta tendencia presupuestaria, enmarcada en el proceso de reformas de segunda generación, tiene como entre sus objetivos finales lograr una mayor vinculación entre las asignaciones financieras y los resultados de las instituciones públicas. El PMG ha demostrado ser una muy buena herramienta para estimular el vínculo entre insumos y productos, condición previa imprescindible para avanzar en el presupuesto por resultados, y comenzó a desarrollar actividades en procura de la definición de indicadores de resultados, a pesar que aún resta fortalecer la vinculación entre éstos y las categorías presupuestarias.

1.1.3 El desafío de la gestión del recurso humano

Las reformas del 2007 al incentivo salarial del PMG confirmaron tres puntos fundamentales de la política salarial y, más ampliamente, de los estímulos a la elevación de la productividad dentro de la política de gestión del recurso humano.100 En primer lugar, continúa creciendo la parte variable del salario, en función del desempeño, más concretamente, en función del cumplimiento de actividades dirigidas a mejorar la eficienciaen la administración.

En segundo lugar, se consolidó la tendencia a eliminar el incentivo individual y la opción por los incentivos colectivos o los institucionales. En tercer lugar, se reafirma la conclusión de que los incentivos del PMG están indisolublemente ligados a la política oficial de remuneración de los empleados públicos, no sólo para los servicio PMG sino como política generalizada para la administración pública. Hasta el punto de que el incremento equivalente al 11.6% del salario, acordado con la ANEF, se extiende por igual a los servicios PMG y a las instituciones no cubiertas por las leyes anteriores.

Esta tercera tendencia tiene dos implicaciones. De un lado, se pone en evidencia que la política de incentivos salariales para premiar el desempeño no está circunscrita al PMG. Es una política transversal, que retribuye el mejoramiento en el desempeño con reconocimientos equivalentes, independientemente de que ese desempeño tenga que ver con la instalación de los sistemas PMG o con otros resultados. De donde se deduce que el PMG es apenas una de las vías para mejoramiento del desempeño.

100 Gobierno de Chile. Ministerio de Hacienda. Dirección de Presupuestos – División de Control de Gestión . “Incentivos en la Administración Pública”, Abril 2007.

II. Implementación y Gestión

Del otro lado, también se pone en evidencia que el incentivo salarial del PMG hace parte de una política salarial más general, con expectativas y compromisos de incrementos pre-establecidos y negociados. Con lo cual se refuerza la percepción de que el incentivo habrá de ser merecido por todos o por la inmensa mayoría de los servicios PMG. Es decir, que existe cierta inflexibilidad en el derecho al incentivo. Y, por esta vía, de que el poder del PMG para condicionar la concesión del incentivo es limitada. Con lo cual se debilita la fuerza del incentivo y el rigor del cumplimiento con el PMG.

Vistas las tres dimensiones del problema que busca resolver el PMG, puede decirse que la DIPRES identificó en forma correcta el problema que da origen al programa, y estableció en el diseño del PMG acciones orientadas a robustecer simultáneamente los sistemas de gestión, la calidad del gasto y la conexión entre los compromisos de gestión y los incentivos monetarios para los empleados públicos. Empero, la modalidad del programa de control de calidad aparece restrictiva frente al potencial de mejoramiento de calidad de muchos de los servicios de la administración pública chilena, y el estímulo a la productividad parece ser débil como condición para el mejoramiento de la gestión. Estos puntos se retomarán en las conclusiones del capítulo V y en las recomendaciones del capítulo VI.

1.2 Evaluación del diseño de la Matriz de Marco Lógico

La teoría indica que el enfoque del Marco Lógico y la MML sirven en varios momentos del desarrollo de un proyecto. Uno de los principales usos de la misma ocurre en la etapa de diseño de un proyecto, cuando la MML ayuda a mostrar de manera resumida todos sus objetivos, componentes y productos, además de las relaciones de causalidad entre ellos. Así, la MML puede servir tanto para la planeación como para la evaluación del cumplimiento de un programa. Para que este objetivo se logre y la MML apoye de manera significativa como una herramienta los procesos de planeación y evaluación de un programa, es indispensable que ella esté bien definida y que su diseño logre representar adecuadamente todos las partes y objetivos del programa. Por esta razón, es importante realizar un análisis del diseño de la MML del PMG de tal manera que se agregue valor a la evaluación de impacto del programa, más específicamente, al diseño del mismo.

Así las cosas, con base en la MML del PMG provista por la DIPRES que fue descrita en el capítulo I de éste documento, se realiza a continuación un análisis y una evaluación de su diseño de acuerdo con la estructura y el diseño teórico de la matriz de marco lógico en todos sus campos, utilizando las herramientas de evaluación de diseño provistas por el enfoque del Marco Lógico. La herramienta principalmente utilizada es la lista de verificación de la MML que cuenta con los siguientes puntos: a) Lógica del Proyecto, b) Indicadores del Propósito, c) Indicadores de Componentes/productos, d) Datos de Línea de Base para Indicadores, e) Supuestos y Riesgos, y f) Sistema de Monitoreo y Evaluación. Además, se evalúa el diseño y definición de los indicadores asociados a cada nivel de la MML, para lo cual se utilizan cuatro categorías y siete criterios o

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características que debería tener un buen indicador, los cuales también fueron mencionados en la parte descriptiva de la MML en el capítulo I de este documento.

A continuación se presenta un resumen de la evaluación del diseño de la MML del PMG provista por la DIPRES101.

1.2.1 Fin del ProgramaLa definición del Fin.102 El Fin es expresado como Contribuir al mejoramiento del desempeño de las instituciones publicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos. El Fin está expresado de manera clara, contribuyendo al entendimiento de la finalidad del proyecto en curso. No obstante, se considera necesario incluir a los beneficiaros dentro del Fin103 y así contribuir en la conceptualización y focalización del proyecto. Aún admitiendo que las fases actuales (primera y segunda fase) del PMG están focalizadas en la certificación de procesos, esto es, dejando por el momento de lado el desafío de incluir las fases tercera (certificación de productos) y cuarta (excelencia en la gestión), el PMG ganaría precisión si se especificaran los beneficiarios del Programa en este nivel de la matriz.

Los indicadores del Fin. Los actuales indicadores asociados con el Fin pueden ser catalogados como de eficacia, habida cuenta de que establecen la relación entre la capacidad de producir resultados y los objetivos del programa. Estos indicadores son representativos más no suficientes. Esto por cuanto no es posible determinar con absoluta certeza si el PMG contribuyó a alcanzar el Fin propuesto en la MML. En este sentido, son indicadores que miden percepciones y agregan valor; más no son suficientes, puesto que en un escenario de evaluación y toma de decisiones sobre la continuación o no del proyecto, una decisión como ésta no puede recaer únicamente en las mediciones de percepción sobre el proyecto, sino que deben medir también el impacto de éste.

Uno de los principales retos pendientes de la MML es contar con indicadores y mediciones que permitan observar directamente la relación entre la mejora de la gestión y la herramienta creada para tal fin. Desde luego que la realización de mediciones confiables de objetivos generales y amplios, como en el presente caso, presenta retos de carácter técnico104. No por ello ha de abandonarse el esfuerzo de avanzar en esa dirección, construyendo gradualmente mejores indicadores de eficacia y de impacto del PMG en el conjunto de las instituciones publicas chilenas. Nuevamente, es muy posible que un esfuerzo de precisión en esta materia lleve a la necesidad de conectar las dos fases actuales (Marco Básico y Marco Avanzado) con las fases tercera y cuarta que se encuentran todavía en el papel.

En síntesis, los indicadores deben agregar valor y permitir identificar alertas para la toma de decisiones. Esta característica no es evidente en los tres indicadores utilizados para medir el Fin de la MML del PMG. 101 El análisis completo del diseño de la MML del PMG, así como el análisis del comportamiento de sus indicadores se encuentra como anexo en el Capítulo auto-contenido de Matriz de Marco Lógico del PMG.102 Común al Programa Marco Básico y Programa Marco Avanzado103 Catalogados como: Potenciales, efectivos, directos, indirectos, y beneficiarios de la información.104 Entre otros utilizar un tamaño representativo de muestra o medir la eficacia de las instituciones públicas de un país.

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1.2.2 Propósito105: La definición del propósito. El propósito ha sido definido como Mejorar la gestión en los once sistemas; a través de la entrega de un incentivo remuneracional a aquellas instituciones que cumplan con los objetivos de gestión. Esta definición adolece de problemas de formulación. .El Propósito debe redactarse y expresarse como una hipótesis del cambio e impacto esperado gracias a la ejecución del programa; debe expresarse como una situación alcanzada y no como un resultado deseado. Sin embargo, a pesar de que el Propósito no fue definido correctamente como una hipótesis, tal como lo prescribe el Enfoque de Marco Lógico, hoy es posible deducir con claridad el objetivo del programa, toda vez que ya se acordó con la DIPRES la inclusión del incentivo remuneracional, punto clave en la concepción y conceptualización del PMG.

Se sugiere que el Propósito sea redactado de tal manera que incluya al final la frase: “para disponer de información relevante que apoye la gestión, el análisis y la toma de decisiones en la asignación eficiente de recursos públicos.” De esta forma la estructura del Propósito, planteado como hipótesis, estaría completa, reflejando uno de los objetivos fundamentales del programa, que es consonante con los conceptos definidos en los documentos oficiales “Reforma del Estado en Chile, 2000 - 2006” (Pág. 76) y “El Estado al Servicio de la Gente” producido por el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública (Pág. 26).

El desafío de los múltiples propósitos. En este respecto es importante hacer una breve reflexión acerca del deber ser teórico de la MML y la aplicación práctica de estos criterios. Uno de los aspectos más importantes de la teoría de la MML en su versión mas ortodoxa, es la inclusión de un solo Propósito por cada matriz de Marco Lógico, de tal forma que un Propósito corresponde a un programa. O, lo que es sólo el reverso de la misma moneda, que la inclusión de más de un Propósito implica la creación de más de un programa para lograr su consecución. A pesar de que teóricamente se plantea este diseño de las MML, en la práctica muchas veces es necesario ser un poco más flexible con el objetivo de incorporar adecuada y completamente todas las características importantes de un programa. Sin embargo, al mismo tiempo hay que estar conscientes de los riesgos involucrados al hacerlo.

Los múltiples propósitos son justamente el caso de la MML del PMG, puesto que al ser un programa tan amplio, y de impacto transversal en varios sectores de la gestión, del presupuesto y de la política de recursos humanos, el propósito de alguna manera debe reflejar la diversidad a la que el programa se enfrenta. Es por esto que además del mejoramiento de la gestión, es importante incluir en el Propósito del PMG el incentivo económico asociado al desempeño institucional de los servicios, como se acordó con la DIPRES, ya que éste se convierte en un factor y herramienta fundamental del programa. Por otra parte, se debe notar que el Propósito actual no tiene en cuenta que el PMG hace parte de la formación de una estructura de información que apoye la toma de decisiones tanto en los servicios como a nivel de asignación de recursos públicos, todo esto bajo una política general de modernización del Estado. Es una deficiencia de la MML que parece

105 Común al Programa Marco Básico y Programa Marco Avanzado

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haberse originado en el hecho de que la concepción inicial estaba destinada solamente a impulsar el mejoramiento de la gestión de los servicios, lo que era en su momento el Propósito único de la MML del programa.

Estos aspectos del PMG han sido reconocidos por la DIPRES en el Informe de Finanzas Públicas 2007, donde se indica que el PMG, además de tener como objetivo mejorar la gestión en 11 sistemas de gestión de las instituciones públicas, en la práctica hace parte y responde a tres políticas públicas que son: la Política de Recursos Humanos, la Política de Control de Gestión y la Política de Modernización del Estado. En cuanto a la primera, el PMG específicamente está siendo parte de los mecanismos que impulsan los salarios variables atados a resultados y a cambios en el desempeño que están siendo aplicados en la administración pública, a través del incentivo económico de tipo institucional vinculado a la remuneración. Además, se ha posicionado como un instrumento importante en la relación del Gobierno con las asociaciones gremiales de empleados públicos, coherentemente con los procesos y negociaciones entre la ANEF y el gobierno que dieron inicio e impulsaron la consolidación del PMG.

La segunda política concerniente al Control de Gestión es la política de gestión de calidad a la que el PMG responde directamente y para la cuál fue diseñado. Gracias al PMG se han creado o se han reforzado, y se han instalado sistemas de gestión comunes a todas las instituciones públicas, direccionadas al mejoramiento de la gestión pública. Desde el mejoramiento de las áreas de soporte institucional se busca el mejoramiento de los procesos de provisión de bienes y servicios a la ciudadanía.

Finalmente, el PMG se encuentra dentro del contexto de la política de modernización del Estado, más específicamente como una herramienta de estructuración de la información disponible para apoyar las decisiones de gestión de los servicios y de asignación de recursos públicos con énfasis en el mejoramiento de la calidad del gasto público.

El hecho de que el Propósito del PMG, en términos del Marco Lógico, no sea estrictamente único sino que en la práctica el programa esté apoyando a tres políticas públicas de manera simultánea, tiene sus fortalezas y sus debilidades. Evidentemente es positivo encontrar que un programa diseñado para mejorar la gestión en los servicios tenga impacto sobre otros aspectos relevantes del sector público, es decir, que un propósito apoye al otro y logren algunas sinergias permitiendo flexibilidad al programa (y a la MML).

Sin embargo, y como ya se mencionó, también es importante controlar los riesgos de un programa multipropósito. Aunque el PMG apoya las tres políticas públicas mencionadas, a través de la formación de incentivos para incrementar la productividad de los servicios, en algunos casos los tres propósitos pueden chocar entre sí. En situaciones de severas restricciones fiscales, por ejemplo, podría haber conflicto entre el incentivo salarial y las prudentes decisiones presupuestarias. O podría ocurrir que la política presupuestaria prefiriese optar por la vía de la regulación, en vez del PMG, para afianzar rápidamente los sistemas de gestión financiera. Y así sucesivamente.

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Además, al no tener claridad sobre un único Propósito, en algunos casos no es posible analizar si el diseño de la MML del PMG es correcto en el sentido de que no es claro a cuál propósito está apoyando cada componente o si las actividades llevarán o no a la consecución del mismo. Es así como un programa multipropósito no es fácilmente representado Una posible vía de reducción del riesgo del multipropósito consiste en jerarquizar los varios propósitos, de suerte que se establezca con claridad cuál de ellos prevalece en momentote conflicto. Por ejemplo, podría establecerse con claridad que el PMG busca asegurar y elevar la calidad del gasto público mediante gestión de calidad y correspondientes incentivos para los empleados del Estado.

Los indicadores de Propósito. Por otra parte a nivel de Propósito se cuenta con 62 indicadores que miden la realización del Propósito en la MML, los cuales están definidos adecuadamente106. Bajo los patrones usuales de la MML se consideraría que 62 es un número alto de indicadores para el Propósito; pero ello se debe a la complejidad misma de la estructura del PMG: un primer grupo de indicadores mide los efectos en cuanto al propósito general y un segundo grupo mide el cumplimiento de cada uno de los 11 sistemas, de sus etapas y producción.107

La falencia de dichos indicadores es que miden el cumplimiento de las etapas correspondientes a las actividades operativas, pero no miden directamente el cumplimiento de los objetivos, lo que refleja la ruptura de la lógica horizontal de la MML. Debido a esta falencia, es difícil seguir la relación del cumplimiento de las etapas del PMG con el cumplimiento de los objetivos de los sistemas de gestión del mismo.

Los indicadores existentes son claros, comprensibles, representativos, temporales, y cuantificables; además, en la gran mayoría de los casos; también son confiables. Del lado negativo, los indicadores no parecen agregar valor a los procesos de toma de decisiones, particularmente la decisión de continuar o no con el proyecto, debido a que la mayoría de ellos se limita a medir el cumplimiento y avance de las etapas del PMG. Son indicadores que resultan más útiles para el ejercicio del otorgamiento del incentivo económico y la asignación presupuestal de los servicios que para medir el impacto del mejoramiento de los sistemas de gestión.

1.2.3 Componentes La definición. Están correctamente expresados, como resultados ejecutados y no como acciones a realizar. En la matriz cada componente corresponde a un sistema, con un

106 Los indicadores deben ser participativos, claros, representativos, temporales, cuantificables, confiables y que agregue valor.107 Los indicadores asociados con los 11 sistemas de gestión se pueden definir genéricamente así:

- Porcentaje de Instituciones públicas que formulan PMG que cumplen la etapa final del Programa Marco Básico del sistema.

- Porcentaje de Instituciones públicas que formulan PMG que Preparan Certificación del sistema. - Porcentaje de Instituciones públicas que formulan PMG que Certifican sistema. - Porcentaje de Instituciones públicas que formulan PMG que cumplen los objetivos del sistema.

En cuanto al primero de estos indicadores, parece tener una falla en el enunciado, pues deberían definirse como “Porcentaje de Instituciones públicas que comprometen el sistema en el PMG que cumplen con la etapa final del Programa Marco Básico del sistema” dado que es así como efectivamente se mide.

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objetivo propio. Esta fila tiene como objetivo describir los resultados que la gestión del proyecto debería garantizar; pero en el caso de la MML del PMG los componentes resumen las resultados generales esperados, más no detallan los productos específicos que corresponden a cada uno. En la mayoría de los casos los productos por componente son varios108 y se encuentran en un documento aparte publicado cada año por la DIPRES. En este documento “Requisitos Técnicos y Medios de Verificación” se encuentran los productos y las actividades detalladas.109

Los indicadores. Cada componente tiene entre 4 y 11 indicadores que miden la realización del mismo, los cuales son de eficacia y de economía. La dificultad es que no existe una línea base (año 0) para medir el cambio año a año, el incremento o la disminución. Habida cuenta de que, en algunos casos, los servicios ya estaban realizando componentes iguales o similares, se toma la primera medición como línea de base, lo equivale a decir que el PMG inició desde una base ya establecida.

Para la mayoría de los 11 componentes,110 los indicadores de la MML agregan valor y por lo tanto contribuyen de manera específica a evaluar si se cumplió el componente y su objetivo. Hay una mejor conexión entre los indicadores para medir la realización del componente, facilitando el análisis de la lógica vertical de la MML para este nivel. Para algunos de los componentes esta relación es más sólida y los indicadores están más relacionados con la medición del objetivo y no con la medición del simple cumplimiento de etapas.

Por otro, lado aunque los 11 Componentes (sistemas) son esenciales para lograr el Propósito del programa, de manera genérica se deben abrir las posibilidades para pensarse en la inclusión de sistemas adicionales que reflejen nuevas necesidades y tendencias en gestión pública, permitiendo la implementación de un programa flexible y adaptable. Para llevar a cabo está implementación sería necesario consolidar los sistemas actuales para lograr moverse de manera exitosa y no traumática hacia nuevos sistemas de gestión. En el largo plazo, podría también pensarse en la eliminación de algún sistema que ya haya sido desarrollado de manera adecuada por gran parte de los servicios siempre y cuando se asegure la continuidad del mismo. Las fase tres y, de manera especial, la fase cuatro del PMG, seguramente habrán de flexibilizar los componentes.

Las conclusiones que se tienen de cada componente no son definitivas, puesto que hace falta un número de mediciones importantes, que ofrezcan más datos, para juzgar si el componente alcanzó su objetivo. En tratándose de los indicadores, aunque en una gran mayoría agregan valor, hay algunos que se desvían de ese propósito y no permiten la 108 “Requisitos Técnicos son especificaciones en detalle de los contenidos y exigencias establecidas para cada etapa de desarrollo. Dichos requisitos definen la calidad exigida para cada objetivo de gestión”. “Medios de verificación es el instrumento a través del cual se acredita el cumplimiento de los requisitos técnicos de los objetivos de gestión, este debe ser auditable”. Ver Conceptos en Requisitos Técnicos y Medios de Verificación año 2006. 109 Desde un punto de vista estrictamente formal, esta observación llevaría a decir que la MML no es auto-contenida ni auto-suficiente como debería ser de acuerdo con la teoría del Marco Lógico, puesto que hay información necesaria en otro documento aparte de la matriz. Esto dificulta el entendimiento y la apropiación del programa e implica la existencia de una ruptura en la lógica vertical de la MML. 110 Con excepción del componente 5, de Gobierno electrónico, y del 7, de auditoria interna.

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medición directa de los objetivos de cada componente; sólo de la producción de los mismos.

Con el siguiente ejemplo, tomado del capítulo de MML, se pretender evidenciar la importancia del diseño y la planeación cuando se utiliza el enfoque de Marco Lógico y l manera como éste afecta la implementación y los resultados a obtener con el proyecto. Para ello se toma el componente 5, de Gobierno Electrónico, el cual tiene 4 indicadores para medir la realización del componente.

El primer indicador utilizado es el porcentaje de instituciones que han implementado proyectos que utilizan TIC priorizados en el diagnostico. Este indicador contribuye a medir si se cumple el objetivo del componente, que es: “Contribuir al uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para mejorar y simplificar los servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales tecnológicos que permitan aumentar la transparencia y participación ciudadana.”.

El segundo es un indicador de economía, y corresponde al costo promedio por sistema comprometido con un valor de $21.221.599 pesos chilenos. Los indicadores tercero y cuarto miden el promedio de encargados por sistemas a quienes se les brinda asistencia técnica, y el promedio de revisión de informes por analista de la red de expertos. Según mediciones de la MML del 28-09-2007, estos promedios fueron respectivamente de 62 y 122. En síntesis los anteriores cuatro indicadores, aunque bien definidos para el nivel de componente, no agregan valor y no son suficientes para determinar si el objetivo del sistema de gobierno electrónico ha sido cumplido. Esos indicadores no facilitan la toma de decisiones y, como ya se anotó, no son representativos porque no miden con claridad la realización del componente.

No hay que olvidar que los indicadores ubicados en la fila de los componentes son los que deben medir la realización del componente, y que si ellos se cumplen, estarían contribuyendo a alcanzar el Propósito o en su defecto un nivel más alto de la MML. Pues bien, la verdad es que, hoy por hoy, con la sola información de la MML sujeta a evaluación no se puede determinar con precisión si los productos entregables del PMG son los adecuados y suficientes para producir correctamente cada Componente, puesto que éstos no han sido expresados ni definidos en la misma de manera explícita. Para conocerlos hay que remitirse al documento de Medios de Verificación y Requisitos Técnicos del programa para cada año, documento que no es parte formal de la MML entregada por la DIPRES. Así pues, no es claro si la realización de cada uno de estos productos (específicos de cada componente) llevará en su conjunto a la consecución del Propósito. En otras palabras, hay un rompimiento en la lógica vertical de la MML del PMG. Pero si es claro que los indicadores de los componentes para la mayoría de los otros sistemas guardan una mayor relación y conexión con la realización del componente mismo que los indicadores a nivel de Propósito y Fin, es decir, la lógica horizontal es razonablemente fuerte en el nivel de Componentes.

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1.2.4 ActividadesLas actividades que se encuentran en la MML del Programa Básico y del Programa Marco Avanzado describen el proceso general que los servicios realizan para producir y cumplir con el PMG. No se trata de las actividades necesarias para la realización y ejecución de cada uno de los componentes o sistemas individuales. Son actividades comunes, tales como el proceso de formulación, el proceso de implementación, el proceso de evaluación y el proceso operativo de pago del incremento del desempeño institucional que deben realizarse independientemente del objetivo del sistema. Tienen un carácter administrativo; no son técnicas en el sentido que no tienen relación con las actividades específicas del desarrollo de cualquiera de los 11 componentes. A partir de ellas no es posible concluir acerca de su relación con la producción de los Componentes, lo cual evidencia, otra vez, la debilidad de la lógica vertical a lo largo de toda la MML.

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Tabla III.1 – Correspondencia (o falta de ella) entre contenidos teóricos y empíricos de la MML del PMG.

Columna MML Características, según el enfoque del marco lógico (lo que indica la teoría)

Con cuáles características cumple / no cumple la MML del PMG

INDICADORES

- Permiten controlar, medir y evaluar el desarrollo y el cumplimiento de los objetivos del proyecto en sus cuatro niveles.

- Pueden ser de tipo cualitativo y cuantitativo.- Deben ser definidos para un periodo determinado de tiempo.- Deben medir los resultados en tres dimensiones: cantidad, calidad y tiempo.

-Permiten evaluar el desarrollo. No permiten medir completamente el cumplimiento

-Sí cumple

-Sí cumple

-No en su totalidad

MEDIOS DE VERIFICACIÓN

- Son las fuentes de información a las que se debe recurrir para obtener los datos necesarios para calcular todos los Indicadores.- Puede ser información pública, privada, páginas web, informes, recibos, contratos, actas, etc. - Debe ser lo más específico posible, tal que cualquiera pueda verificar la información.

- Si cumple, para los casos en que se definieron.

- Sí cumple

- No son específicos; pero cualquiera eventualmente los podría verificar. Además, no se definieron para todos los niveles de la MML del PMG se definieron.

SUPUESTOS

- Están por fuera del control de los ejecutores del proyecto.- Factores externos que pueden llegar a afectar la consecución de los objetivos.- Riesgos o condiciones necesarias para que el proyecto sea un éxito que están por fuera del control del ejecutor.- Deben ser monitoreados durante toda la implementación.

-No se identifican supuestos en ningún nivel de la MML del PMG

OTROS CRITERIOS Y CRACTERÍSTICAS

- Lógica Horizontal. - Sí existe entre Medios de Verificación e Indicadores, cuando estos últimos están especificados. Presenta algunas rupturas entre Indicadores y Objetivos (cuando estos están especificados).

Fuente: Elaboración propia.

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1.2.5 Medios de Verificación y Supuestos

Medios de Verificación. La MML debe contar con datos de línea de base o definirlos concretamente para actividades de Monitoreo y Evaluación. En el nivel de Fin y Propósito se utiliza como medio de verificación la Encuesta de Efectos aplicada en 2005 y el Sistema de Información de la Gestión del PMG.

En el nivel de Componentes, el medio de verificación utilizado es el Sistema de Información de la Gestión del PMG, el cual también resulta de un sistema de Monitoreo y Evaluación adecuado. En el nivel de Componentes, el reto es mejorar la capacidad de éstos para proveer la información y medición completa por año y para todos los indicadores especificados en la MML.

Supuestos. Corresponden a factores que están por fuera del control y ejecución directa del proyecto, pero que pueden afectar sus resultados y la consecución de objetivos. Identifican riesgos que es importante considerar desde el diseño y en todas las fases del programa como son la planificación, la ejecución o la evaluación, con el objeto de reducir factores adversos, asignar responsabilidades claramente y ajustar el diseño del proyecto sobre la marcha si fuere necesario.

La MML omite actualmente los supuestos en la MML, no obstante parecen haber desempeñado un papel determinante en el éxito o el fracaso del PMG. Factores importantes y externos que parecen haber tenido un impacto significativo en el desarrollo del PMG han sido, entre otros, el contexto social del país, el ambiente económico, las políticas claves del gobierno en turno y la continuidad de las mismas, la estabilidad institucional, el tipo de servicio en que se aplica el PMG, el estilo gerencial del jefe del servicio, las características de liderazgo del mismo y del encargado del PMG o del sistema dentro del servicio y las condiciones y herramientas con que cuenta cada servicio.

1.2.6 Síntesis del análisis de la MMLEl diseño general de la MML explica y entrega una visión del Programa; en el nivel superior, el Fin y el Propósito están correctamente definidos, y en el nivel de Componentes faltan detalles y más especificidad. Por otro lado la matriz presenta algunas rupturas en su lógica horizontal y vertical debido a la falta de información, la cual es una de sus más grandes debilidades y que se evidencia en la conexión entre los distintos niveles. Es decir que la MML es un poco débil en el sentido que no puede ser utilizada como única herramienta de evaluación del PMG por no ser suficiente ni autocontenida.

La evidencia sobre el uso que se le da al PMG y a su MML es que aparentemente es más utilizada para conocer el cumplimento de las etapas del programa; no para obtener información que permita analizar cambios y tomar decisiones acerca del impacto de estos sistemas sobre la gestión de los servicios chilenos o sobre su conexión con otras dimensiones de la gestión. Los indicadores utilizados en la matriz son de eficacia en su mayoría y pretenden medir el cumplimiento de etapas, mas no el de objetivos de gestión. Esto genera una dificultad para medir el impacto final del PMG definido en la MML, habida cuenta de que la lógica horizontal esta fracturada.

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Por otro lado, se evidencia la importancia de la adecuada y previa identificación de supuestos y riesgos como factor clave para la ejecución del PMG y otros programas en general.

Finalmente, es importante aclarar que el anterior análisis y evaluación del diseño de la matriz de marco lógico entregada por la DIPRES, es en gran medida el resultado esperado dado la etiología, la complejidad y la evolución del PMG, así como su origen y su propósito mixto. 2. Áreas, Sistemas y sus Reformulaciones

La presentación de este epígrafe corresponde al análisis del diseño de las 5 Áreas del PMG, los Sistemas que las integran y la evolución que ha tenido lugar en Áreas y Sistemas. Además de esta presentación, en el Documento Final que será entregado posteriormente, se incluirán, como Anexos individuales, informes detallados sobre cada una de las Áreas.

2.1 Análisis del diseño del Área de Recursos Humanos

De acuerdo con la lógica del diseño del PMG, el cumplir con los requisitos técnicos de validación, etapa por etapa, debería producir una mejora concreta en la calidad de gestión. Las exigencias de verificación de las etapas deben tener un vínculo lógico con las mejoras esperadas. Seguidamente se examinan los sistemas, las etapas, los requisitos técnicos de las etapas y sus cambios en el periodo entre el 2001 y el 2007. También se presenta el rol de las Redes de Expertos en promover mejoras en la capacidad de gestión administrativo de los Servicios.

Los tres Sistemas del Área de Recursos Humanos están organizados en cuatro etapas en el Programa Marco Básico del PMG, y cuatro etapas adicionales para el Marco Avanzado. La validación (acreditación) del desarrollo de cada etapa del Marco Básico se realiza a través de una Red de Expertos, interno a la administración del estado pero externo al Servicio. Una vez que un Servicio llegue al Marco Avanzado las exigencias están vinculadas a la certificación en la Norma ISO 9001:2000, y la validación/ certificación está a cargo de organismos especializados en Norma ISO, externos al ejecutivo.

Cada Sistema y etapa del Marco Básico y Avanzado tiene un contenido específico, pero como la Tabla III.2 lo indica, las etapas comparten una lógica transversal.

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Tabla III.2 Contenido Transversal de las Etapas de los Sistemas del Área de Recursos Humanos

Marco Básico

Etapa I Elaboración de un diagnóstico que analiza la condición del servicio en dicho sistema. Establecer y/o fortalecer el actor responsable por el sistema dentro del servicio.

Etapa II Elaboración de un plan y programa de trabajo que incluye un cronograma, metas y responsables de la implementación. Diseminación de dicho Plan.

Etapa III Implementación y seguimiento del Plan, analizando la implementación, y proponiendo recomendaciones en forma continúa.

Etapa IV Evaluación de los resultados de la implementación e identificación de recomendaciones y para mejora.

Marco Avanzado

Etapa V Trabajo preparatorio para certificación en ISO 9001:2000Etapa VI Pre-certificación en ISO 9001:2000 Etapa VII Certificación oficial en ISO 9001:2000Etapa VIII Mantenimiento de la certificación ISO 9001:2000

Para cada Sistema y etapa se han establecido requisitos técnicos y medios de verificación para corroborar el cumplimiento del compromiso de desarrollo institucional asumido. Este modelo de evaluación, sin embargo, no ha sido estático. Se ha evolucionado desde el año 2001 con miras a perfeccionarse mediante cambios específicos de los requisitos técnicos y medios de verificación.

2.1.1 El Sistema de Capacitación

En su conjunto, la secuencia de etapas para el Sistema de Capacitación está bien concebida. Las etapas exigen mejoras sustanciales en comparación con el manejo de la capacitación en los Servicios antes del establecimiento del PMG. Asimismo, los requisitos técnicos demandan una creciente capacitación. Las exigencias iniciales de los requisitos técnicos tienden a concentrarse en la entrega de información simple y básica para plantear un indicador. Posteriormente, las exigencias de los indicadores se vuelven cada vez más refinado/detallado. Por ejemplo, en el año 2001, los requisitos técnicos para validación de la Etapa I demandaron que el Comité Bipartito de Capacitación se reuniera al menos cuatro veces al año; en el año siguiente el número de reuniones mínimas se elevó a seis; y desde el año 2003 se han exigido al menos seis reuniones al año, de las cuales al menos dos reuniones tienen que efectuarse en el primer semestre del año corriente.

La validación de la Etapa III requiere que el Servicio envíe información sobre los capacitadores seleccionados, los cursos de capacitación, y el número de funcionarios capacitados en cada uno. En particular, el Servicio tiene que reportar sobre el gasto ejecutado en actividades de capacitación. En 2001 sólo fue necesario informar el monto de gasto total ejecutado. Pero a partir del año 2003, se tuvo que evidenciar que el gasto total ejecutado alcanzara por lo menos 90% del presupuesto asignado a capacitación. Para la validación de la Etapa IV, a partir del año 2007, se exige que el Servicio provea un análisis del gasto realizado en el periodo, considerando las variables de región, calidad jurídica, y estamento.

Con la Etapa III el informe debe contener información sobre: 1) mecanismo de selección de los organismos capacitadores, 2) los organismos seleccionados en cada acción de capacitación, 3) principales acciones de capacitación realizadas, 4) el número de

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funcionarios capacitados en cada acción realizada, 5) el monto del gasto total ejecutado, 6) mecanismos de difusión interna utilizados para informar al Comité Bipartito y a los funcionarios sobre las acciones de capacitación realizadas, 7) observaciones y recomendaciones realizadas por el Comité Bipartito y los funcionarios sobre las acciones de capacitación realizadas, 8) una descripción y justificación de las principales desviaciones entre los resultados efectivos de las acciones de capacitación y la programación efectuada por el servicio en su Plan Anual y Programa de Trabajo, y 9) los compromisos asumidos para el siguiente período y los plazos de ejecución.

En relación con el análisis de las competencias, a partir del año 2004 los requisitos técnicos exigen la identificación de competencias específicas de los cargos del segundo nivel jerárquico del servicio, la identificación de competencias transversales (al menos hasta el cuarto nivel jerárquico), y las brechas de competencia entre los funcionarios del segundo nivel jerárquico y los cargos que ocupan (si se contempla capacitación para dicho nivel). En 2007 la identificación de competencias de los cargos del servicio llega hasta el cuarto nivel jerárquico.

El salto más importante viene con la medición del impacto de la capacitación, y su retroalimentación. Los requisitos técnicos demandan que los Servicios hagan algún tipo de evaluación de sus actividades de capacitación. En 2004 la validación de la Etapa III introdujo la demanda de evaluar actividades de capacitación equivalentes a por lo menos 60% del presupuesto para estas actividades. Pero este tipo de evaluación consiste en unas solicitudes de las reacciones de los funcionarios capacitados después de la conclusión del curso o actividad. A partir del año 2007, los requisitos técnicos demandan un análisis del grado de incorporación de lo aprendido en el puesto de trabajo—por lo menos para 5% de los funcionarios capacitados en el periodo. Este porcentaje es pequeño, pero representa un comienzo importante que se extiende cuando un Servicio llegue al Marco Avanzado y la certificación ISO. Por esta razón los resultados son positivos pero todavía limitados. Mejoras más significativas vendrán cuando los Servicios evalúen el impacto de la capacitación ofrecida. El Servicio de Aeronáutica Civil comenzó al final del año 2006 a implementar una nueva política: entre 3 a 6 meses después de un curso, se manda una encuesta al jefe del capacitado para solicitar evidencia de un cambio en el comportamiento. Otros Servicios contemplan algo parecido, pero pocos tienen un instrumento listo. La Red de Expertos comenzó a preparar en 2007 una encuesta de evaluación del impacto de capacitación que aún no se ha puesto en uso.

Examinado el Sistema desde el lado del funcionario, ¿cómo se puede fortalecer los incentivos para que el empleado busque capacitación relevante y la aplique para mejorar su desempeño en su cargo? La calificación del Sistema de Evaluación de Desempeño individual ofrece un instrumento oportuno, pero tal como se señala más adelante del Informe, los incentivos del Sistema de Evaluación de Desempeño siguen siendo débiles en el nivel individual.

II. Implementación y Gestión

Tabla III.3 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Capacitación

Etapa Actividades/Acciones RequeridasI Establecer un Comité Bipartito de Capacitación, con el deber de realizar reuniones

bimestrales. El Comité identificará a organismos capacitadores preseleccionados, y preparará un informe sobre la ejecución de las actividades de capacitación en el servicio.

II Realizar un diagnóstico de competencias demandadas por cada estamento y cargo del Servicio, y un diagnóstico de las competencias de los funcionarios actuales, definiendo a partir de ello las brechas existentes. Priorizar la capacitación necesaria en un Plan Anual de Capacitación para el Servicio. El Comité identificará mecanismos de selección de personas e organismos capacitadores, y preparará un Programa de Trabajo para la ejecución de su Plan Anual. El Plan y Programa de Trabajo tienen que comunicarse a los funcionarios del servicio.

III Entregar información sobre la ejecución del Plan Anual de Capacitación aprobado, incluyendo una explicación de cualquier desviación que aparezca entre el diseño y la implementación del Plan. Las acciones de capacitación tienen que comunicarse a los funcionarios del Servicio.

IV El Comité Bipartito de Capacitación: i) presentará un Informe de Evaluación del Plan Anual de Capacitación ejecutado, ii) elaborará un Programa de Seguimiento a las Recomendaciones derivadas del Informe de Evaluación, y iii) difundirá el Informe de Evaluación de Resultados a los funcionarios.

2.1.2 Sistema de Evaluación de Desempeño

El PMG no creyó en la evaluación de desempeño individual en Chile. El marco legal general vigente es la Ley 18.834, que precede al PMG y define las normas y fechas de evaluación de desempeño. El PMG ha asegurado que se establezcan los reglamentos (aunque no regula la calidad de ellos). Asegura, además, el cumplimiento de los pasos establecidos para el calendario de la evaluación (p. ej., reuniones trimestrales entre gerentes y evaluados). No obstante, Ninguno de los requisitos técnicos, ni sus modificaciones (detallados abajo) responde a la debilidad principal de este sistema: la tendencia de otorgar a casi todos los empleados evaluaciones favorables que colocan a casi la totalidad de los evaluados en la “Lista 1”. Un buen sistema de Evaluación de Desempeño individual, para que tenga consecuencias, tiene que diferenciar mejor entre los funcionarios. Sin embargo, la cultura de evaluación institucional en Chile impone que casi todos los evaluados salen con una calificación “sobresaliente” (Lista No. 1).111

Los ajustes a los requisitos técnicos desde el año 2001 son consistentes con dos temas levantados desde los años noventa por los gremios del funcionarios públicos, y por ANEF en particular: i) participación de los funcionarios y sus representes gremiales en el Sistema, y ii) que los evaluados estén bien informados de una manera transparente. En el 2003 fue añadido un requisito técnico para la Etapa II: el Servicio tendría que realizar al

111 Lista No. 1 es de Distinción, no importa si la escala es de 1 a 7, 1 a 10, o 1 a 100. Más de 95 por ciento de los evaluados salen en la Lista No. 1. El PMG no ha tratado el problema de la jurisprudencia laboral chilena, dictada por la Contraloría, que dice que la calificación tiene que ser “fundada” para no otorgar la mejor calificación.

II. Implementación y Gestión

menos una reunión con la(s) asociación(es) de funcionarios con representación nacional (y con las del nivel regional cuando estas no tengan expresión nacional) para informar de los novedades del Sistema. Una vez llegando a la Etapa III, a partir del año 2002 la validación demanda una carta de la Asociación de Funcionarios o de un representante por estamento, certificando la difusión de los criterios de evaluación y los principales elementos del Sistema de Evaluación del Desempeño y que el proceso de evaluación se efectuó de acuerdo a los criterios establecidos.

En el año 2006, para la validación de la Etapa II, se estableció la necesidad de garantizar un procedimiento de retroalimentación de precalificador a precalificado, de acuerdo a las orientaciones de política de la DNSC. Demanda, también, la verificación de las firmas de los funcionarios al ser notificados, tanto de los informes de desempeño (o instrumentos auxiliares) como de la Precalificación, la calificación, apelación y ubicación en el escalafón de mérito.

Con la Etapa IV, un cambio a los requisitos técnicos en el año 2002 obligó a los Servicios a entregar al DNSC una carta certificando que el proceso de evaluación del desempeño—incluyendo la implementación de las recomendaciones—se efectuó de acuerdo a los criterios establecidos en el Programa de Seguimiento. Y en 2003 se crea el requerimiento de colocar este certificado en el sitio Web de SUBDERE, y a partir del año 2006 en el sitio Web del DNSC.

Estos cambios, que aseguran una voz para los funcionarios en el proceso de evaluación de desempeño, son apropiados. Pero las asociaciones de funcionarios públicos no están a favor de un sistema de evaluación de desempeño que coloque más empleados en las Listas No. 2, 3 y 4. Hay una fuerte tradición en contra de eso. Por ejemplo, durante el período 2001-2003, los mejores 33% de los empleados recibirían un plus equivalente a 4% de sus salarios. No obstante, la política “fue un fracaso total” porque se tuvo que inventar un “Reglamento de Desempate” dado que más de un tercio de los empleados recibían el máximo puntaje posible.112

La Ley del Estatuto Administrativo establece que “Con el resultado de las calificaciones ejecutoriadas, las instituciones confeccionarán un escalafón disponiendo a los funcionarios de cada grado de la respectiva planta en orden decreciente conforme a puntaje obtenido. En caso de producirse un empate, los funcionarios se ubicarán en el escalafón de acuerdo con su antigüedad” (Art. 51). Resulta que hubo primero un número de mérito y después un número de antigüedad. Pero con tantas calificaciones en la mejor posición de la escala, la antigüedad resulta un factor predominante en la determinación del escalafón.

La posición de la Contraloría General también ha dificultado una mayor diferenciación a través del Sistema de Evaluación de Desempeño. Los funcionarios pueden apelar a la Contraloría General si no aceptan la calificación final que reciben en su Servicio. Considerando estas apelaciones la Contraloría emitió un dictamen diciendo que la

112 Entrevista con un profesional de la SUBDERE.

II. Implementación y Gestión

calificación tiene que ser “fundada” para no otorgar la mejor calificación.113 Quiere decir que el punto de partida para la calificación del funcionario, según la Contraloría General, es el supuesto que su desempeño ha sido “sobresaliente.”

Como consecuencia de la continuación de esta tradición en Chile, ocurren casos como la evaluación de desempeño en la DIBAM. Por un lado, representa un caso exitoso. Según los testimonios de unos funcionarios del Servicio, incluyendo encargados de los Sistemas del Área de Recursos Humanos, antes del PMG la evaluación de desempeño no fue nada más que un formulario para llenar. Ahora representa un proceso real de conversación y retroalimentación entre los jefes y sus subordinados sobre su desempeño y las necesidades del Servicio. Sin embargo, aún así, en el último año, 97% de los funcionarios salieron en la Lista No. 1; 3% en la Lista 2; y ninguno en las Listas No. 3 o 4. Los funcionarios entrevistados admitan libremente que está distribución no refleja la realidad de la calidad de trabajo de los empleados de la DIBAM.114

Tabla III.4 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Evaluación de Desempeño

Etapa Actividades/Acciones RequeridasI Establecer la base legal para la evaluación del desempeño individual (Reglamento

Especial), y capacitar a evaluadores.II Explicitar los criterios de evaluación anual, basados en los factores establecidos en

el reglamento especial de calificaciones del Servicio. Se indicará, además, los criterios que se utilizarán para garantizar el cumplimiento de los procedimientos de retroalimentación entre los precalificadores y precalificados.

III Preparar un Informe Final de Gestión de la Evaluación del Desempeño, aprobado por el Jefe Superior del respectivo servicio, a más tardar el 31 de diciembre. Los informes tendrán que enviar información sobre tres temas: i) la aplicación del sistema de evaluación de desempeño, ii) los resultados del proceso, y iii) el programa de seguimiento de las recomendaciones. El informe tendrá información cuantitativa de los resultados de las evaluaciones de desempeño (p. ej., número de funcionarios por estamento y lista de calificación, número de funcionarios que apelaron su calificación). Incluirá un análisis cualitativo de los resultados, identificando problemas detectados. El Servicio enumerará recomendaciones recibidas y los compromisos asumidos en relación a las mismas (o providenciar una justificación para aquellas recomendaciones no aceptadas).

IV Colectar datos sobre el cumplimiento de los plazos del proceso de evaluación (primer informe de desempeño, segundo informe, precalificación y calificación), y el trabajo realizado por la Junta Calificadora. El encargado del Sistema preparará, en adición, un análisis del cumplimiento de los compromisos asumidos en el año anterior.

113 Dictamen No. 114 En un SERVIU examinado para este análisis, la escala de evaluación tiene un puntaje máximo de 180 puntos. Más de 80% de las personas recibieron 180 puntos en el período de evaluación más reciente.

II. Implementación y Gestión

En una de las Gobernaciones examinadas, el Intendente reveló que “Todos los funcionarios recibían la nota máxima” en el último periodo. “¿Cómo es posible,” preguntó, “cuando la Gobernación ni siquiera completo todos sus requerimientos para el PMG?” El encargado de evaluación de desempeño opinó que en esta Gobernación alrededor de 5% de los funcionarios merecían estar en la Lista No. 1, 70% en Lista 2, 20% Lista 3, y 5 % Lista 4. Claramente los incentivos para dar calificaciones “sobresalientes” a la gran mayoría (o todos!) los funcionarios son bastante fuertes, y el PMG no es una contramedida para reducir esta enraizada tendencia.

Lamentablemente, pasar del Marco Básico al Marco Avanzado no ofrece una salida de esta debilidad del Sistema de Evaluación de Desempeño. Un Servicio puede certificar sus procesos en ISO 9001:2000 aún cuando todos sus funcionarios salgan con una calificación de “sobresaliente.”

2.1.3 Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

Como en caso del Sistema de Capacitación, las exigencias iniciales para el Sistema Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo (HSMAT) tienden a concentrarse en la entrega de información simple y básica para plantear un indicador. Después, las exigencias de los indicadores se vuelven cada vez más refinado/detallado.

En 2001 la validación de la Etapa I requería que el Comité Paritario tuviera por lo menos ocho reuniones por año, con la participación de dos tercios de los representantes titulares como promedio. En 2002 el número mínimo de reuniones subió a doce. Y en 2003 se añadió la demanda de mostrar que al menos cuatro reuniones acontecieron en el primer semestre. En 2006 el número mínimo de reuniones subió a doce.

Para validar el cumplimiento de la Etapa II el Servicio tiene que informar sobre las principales actividades realizadas, acciones implementadas, resultados de las acciones y las medidas adoptadas. Y para cada una de estas actividades, el Informe del Comité Paritario deberá enumerar las personas responsables. En 2003, se suma la demanda de incluir en el Informe el número de funcionarios que participara a nivel central y regional en cada acción realizada, desagregados por calidad jurídica y estamento.

A partir del año 2003 los requisitos técnicos demandan la definición de metas para los indicadores definidos para evaluar el Plan Anual de Prevención de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de trabajo. Y comenzando en el año 2007 estas metas y su cronograma de ejecución tienen que especificarse por el nivel a que corresponden—central y/o regional—con el monto del gasto presupuestado para cada actividad programada.

Para cumplir con los compromisos de la Etapa III, el Informe, además de contener información básica sobre montos ejecutados y número de funcionarios beneficiados, debe tener una descripción y justificación de las principales desviaciones entre los resultados efectivos de sus iniciativas en ejecución, y la programación en su Plan Anual y Programa de Trabajo. En 2007 se suma a los requisitos técnicos la demanda de una descripción de

II. Implementación y Gestión

la totalidad de los eventos (accidentes del trabajo y enfermedades profesionales) ocurridos en el periodo y el análisis de sus causas.

Las nuevas demandas son positivas, en principio. Sin embargo, por unos años una mayoría de Servicios consiguieron validarse en las etapas del Sistema sin completar los requerimientos técnicos o realizar mejoras internas. Las mejoras significativas se pueden atribuir a la designación de una nueva Red de Expertos con el conocimiento y el interés profesional de conducir mejoras en el Sistema. Encontrando una situación desordenada en 2005, la nueva Red sus primeros dos años decidió validar a Servicios en su etapa del Sistema aún si no cumplieron con todo lo necesario. Mientras tanto, la Red señaló a los Servicios que esto seria una política de acomodación temporaria, y trabajó para elevar las expectativas y el desempeño de los Servicios. Según los profesionales de la USESAT, si un Servicio valida en la Etapa IV para el año 2007 es porque realmente cumple con todo lo necesario para dicha Etapa.

Tabla III.5 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

Etapa Actividades/Acciones RequeridasI Disponer del funcionamiento del Comité Paritario de Higiene-Seguridad (CPHS),

que realizará al menos una reunión mensual con la participación de representantes titulares de la Dirección del Servicio y de los funcionarios. Elaborará y presentará al Jefe de Servicio al menos un informe de las actividades del Comité Paritario.

II El Comité Paritario elaborará y presentará al Jefe de Servicio una propuesta de Plan Anual de Prevención de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo, que incluirá un diagnóstico de calidad de los ambientes de trabajo a partir de la opinión emitida por expertos en materia de prevención de riesgos y mejoramiento de ambientes de trabajo (Mutuales de Seguridad). El Plan Anual indicará, también, los mecanismos utilizados para la selección de proyectos específicos de mejoramiento de ambientes a implementarse en el próximo período.

III Ejecutar el Plan Anual de Prevención de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo según lo establecido en el Programa de Trabajo. El Comité Paritario elaborará y presentará al Jefe de Servicio un informe de seguimiento respecto a situaciones extraordinarias que se han producido en el período (accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, estos relacionados al Control de la Tasa de Riesgo de Accidentalidad). El Servicio difundirá a los funcionarios los informes.

IV Elaborar un Informe de Evaluación de Resultados de la programación y ejecución del Plan Anual realizado durante el anterior período; y elaborará un diseño de Programa de Seguimiento a las Recomendaciones derivadas del Informe. El Servicio difundirá el Informe de Evaluación de Resultados a los funcionarios.

Naturalmente, el diagnóstico no se traslada automáticamente a cambios en los Servicios. Al contrario de lo que sucede con capacitación, no hay un rubro del presupuesto de los Servicios dedicado a “Higiene-Seguridad.” Las distintas actividades del Plan Anual tienen que financiarse de diferentes rubros del presupuesto de cada servicio (p. ej. “mantenimiento y reparaciones” o “bienes no financieros”). Las solicitudes de recursos para realizar sus actividades prioritarias se presentan cada año en su proyecto de presupuesto; pero el presupuesto no viene necesariamente para apoyar las mejoras

II. Implementación y Gestión

identificadas. A pesar de esta escasez de recursos a nivel del Servicio para implementar cambios concretos, hay mejoras fundamentales en casi la totalidad de los Servicios. Un ejemplo del cambio más mínimo es el contado por un funcionario alto del SERVIU Valparaíso: la seguridad y el ambiente de trabajo no han mejorado notablemente; “pero ahora tenemos una idea clara de lo que se precisa, y antes no fue así.”115

2.2 Análisis del diseño del Área de Calidad de Atención a Usuarios

El Área está compuesta por el Sistema Integral de Atención al Cliente(a)s, Usuario(a)s o Beneficiario(a) y el sistema de Gobierno Electrónico.

2.3 Análisis del diseño del Área de Planificación y Control de Gestión; Gestión Territorial

El Área de Planificación y Control está integrada por tres sistemas, Planificación y Control de Gestión, Auditoria Interna y Gestión Territorial (GT).

Los dos primeros sistemas tienen una clara orientación a la mejora de procesos internos claves de las instituciones y, en este sentido, están muy bien acoplados a la lógica de mejoramiento de la gerencia pública del PMG. El sistema de GT tiene un doble carácter, por una parte, es un sistema certificador de un estándar de gestión, definido en los Requisitos Técnicos y, por atraparte, es un sistema promotor de mejoras el modelo de gestión pública en regiones, con sus procesos e instrumentos.

2.3.1 El objetivo del sistema de planificación y control de gestión es diseñar e implementar procesos de planificación y sistemas de información para la gestión que permitan a la institución disponer de la información – indicadores de desempeño- necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus productos, y rendir cuentas de su gestión institucional.

La primera etapa en este sistema, como en la mayoría de los sistemas del PMG, se dedica a hacer un diagnóstico de la Institución, es decir, revisar las definiciones estratégicas del Servicio. En la etapa 2 el diagnóstico se utiliza para diseñar un Sistema de Información de Gestión (SIG), que incluye entre otros, centros de responsabilidad e indicadores de desempeño por producto. El SIG – que debiera apoyar el sistema de planificación para la Institución -se pone en funcionamiento en la etapa 3. En la etapa 4 el Servicio presenta los indicadores de desempeño obtenidos del SIG y en la etapa 5 prioriza aquellos indicadores de aspectos relevantes de gestión de los servicios en el Proyecto de Ley de Presupuestos del año siguiente. En la última etapa del Marco Básico (6) los Servicios debe cumplir con las metas de los indicadores comprometidos en el proceso presupuestario, elaborar un programa de seguimiento del compromiso y un manual de procedimientos de mantenimiento del SIG (este manual sólo es para los Servicios que no pasan al Programa Avanzado). De manera que, en el caso del Sistema de Planificación y 115 Entrevista en Valparaíso.

II. Implementación y Gestión

Control de Gestión las etapas del mismo son consistentes entre sí, y tienen una lógica de encadenamiento.

El corazón del SIG son los indicadores de desempeño y es aquí donde se produce la conexión más evidente del PMG con el ciclo presupuestario. La elaboración de indicadores y metas de desempeño constituye parte de los anexos con información que acompaña a la presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos al Congreso Nacional con el objeto de que los integrantes de las Comisiones Legislativas cuenten con estos antecedentes en la tramitación de dicho proyecto.

En el inicio del proceso presupuestario, en la etapa de formulación del presupuesto, cada Servicio debe elaborar Indicadores de Desempeño, los cuales conforman el Formulario H, que forma parte, junto con la programación financiera, de la información presupuestaria establecida por la DIPRES. De este modo, en el inicio del ciclo presupuestario, junto con la programación financiera, los Servicios deben realizar la programación de sus objetivos de gestión, los cuales son evaluados por los Indicadores de Desempeño, producto final del Sistema de Planificación y Control, formalizándose de esta forma la conexión entre el PMG y el ciclo presupuestario. A su vez, estos Indicadores de Desempeño son utilizados para establecer las metas de gestión de los Convenios Colectivos acordados anualmente entre el Jefe del Servicio y el Ministro Sectorial116. Este funcionamiento integrado entre el sistema de planificación y el ciclo presupuestario es una fortaleza del diseño de este sistema en el marco del PMG.

Los ajustes que se han ido produciendo en este sistema se pueden resumir así: para los servicios que se excluyen de ingresar en el Programa Marco Avanzado se agrega un nuevo requisito en la etapa 6, cuyo objetivo es lograr una mayor consolidación de la implementación de este sistema. En la etapa 1 de este sistema se incorporan aclaraciones de tipo metodológico respecto del establecimiento de las Definiciones Estratégicas. En la etapa 2 se precisan los focos de medición de los indicadores de desempeño del Sistema de Información para la Gestión SIG, en términos de medir los aspectos relevantes de la gestión del servicio. En la etapa 4 se precisa que los indicadores presentados en la Ley de Presupuestos deben medir los aspectos relevantes de la gestión de los servicios. En la etapa 5 se agrega el establecimiento de supuestos para determinar las metas de los indicadores comprometidos en la Ley de Presupuestos. En la etapa 6 se precisa que el Manual de Procedimientos para mantener el SIG, sólo es aplicable a aquellos servicios eximidos de ingresar en el Programa Marco Avanzado.

2.3.2 En el Sistema de Auditoria (SAI), la entidad responsable del diseño y funcionamiento del SAI es el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno (CAIGG). Las etapas del PMG correspondientes al SAI se encuentran relacionadas con las funciones del CAIGG.

De esta forma, las 4 etapas del Programa Marco Básico se encuentran estrechamente interrelacionadas entre sí, fortaleciendo el funcionamiento del SAI. La etapa 1 se refiere

116 El cumplimiento de las metas establecidas en los Convenios Colectivos genera para los equipos que logran sus objetivos un incentivo del 4% anual de su salario.

II. Implementación y Gestión

a los aspectos de creación y funcionamiento de la Unidad de Auditoría Interna del Servicio (UAI). Los medios de verificación corresponden a los instrumentos formales de creación de la UAI y al nombramiento del Auditor. También se promueve el establecimiento de un “Estatuto de la Auditoría”, y se solicita un informe sobre el funcionamiento de la UAI y las actividades de capacitación de los recursos humanos a desarrollar.

La etapa 2 comprende el diagnostico y la elaboración del Plan de Acción. La elaboración de diagnóstico de la situación del servicio se realiza con base en la confección de una Matriz de Riesgo de los distintos procesos de gestión. En esta Matriz de Riesgos se clasifican los procesos de acuerdo con su importancia. Considerando este insumo, se elabora el Plan Anual de Auditoría para el próximo ejercicio fiscal. En este Plan Anual deben establecerse indicadores de desempeño que serán monitoreados durante su ejecución. La etapa 3 se refiere a la ejecución del Plan Anual de Auditoria del año en curso. La etapa 4 corresponde al control del Programa de Seguimiento de las recomendaciones de las auditorias realizadas en el ejercicio anterior. Este Programa de Seguimiento es elaborado e implementado con base en la metodología establecida por el CAIGG, la cual indica que las instituciones deben cumplir con un porcentaje mínimo de implementación de las recomendaciones. De esta forma el diseño de las etapas del sistema presenta una secuencia lógica apropiada para su funcionamiento.

El Programa Marco Avanzado 2007 está compuesto por las 4 etapas del Programa Marco Básico más 4 etapas correspondientes a la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de los procedimientos de auditoría. Un punto a destacar es que los Servicios que se encuentran en el Programa Marco Avanzado no deben enviar al CAIGG la totalidad de los requisitos técnicos del Programa Marco Básico. Solo deben elevar un número limitado de ellos, 10 requisitos en total, y el resto deben elaborarlos y mantenerlos como antecedentes internos. De esta forma, se simplifica el proceso de cumplimiento de las primeras 4 etapas del SAI. Situación similar ocurre con el resto de los sistemas que conforman el Programa Marco Avanzando. Esta situación es una fortaleza del diseño del programa.

En el año 2001, el Sistema de Auditoria Interna comenzó a funcionar como un área del PMG. En el año 2004, se eliminó como área y pasó a formar parte del área Planificación / Control / Gestión Territorial Integrada, de acuerdo con el Documento Técnico – PMG 2004. Posteriormente, en el año 2007, el área pasó a denominarse Planificación / Control / Gestión Territorial (Documento Técnico – PMG 2007). Sin embargo, en el interior del SAI no se presentaron modificaciones sustantivas en el período 2001-2006 en la estructura de las 4 etapas del Programa Marco Básico. Las 4 etapas se mantuvieron prácticamente estables en el período 2001-2006. Solamente en la etapa 4 se incorporó, en el año 2003, un requisito destinado a mantener el nivel de desarrollo del SAI en el nivel alcanzado. Con todo, es necesario remarcar una modificación relevante en su funcionamiento interno. En el año 2005, se incorporó el concepto de Mapa de Riesgo de los procesos para la elaboración del Plan Anual de Auditoría. Este generó un salto de calidad relevante en la priorización, realización y

II. Implementación y Gestión

seguimiento de las auditorias, como consecuencia de una modificación en el diseño de un requisito técnico. En la actualidad el CAIGG estima que la mayoría de las auditorias se realizan de acuerdo con el mapa de riesgo117.

Con respecto al Programa Marco Avanzado, sus primeras dos etapas, etapa 5 y etapa 6, fueron incorporadas al SAI en el año 2005, para iniciar el proceso de certificación bajo normas ISO 9001:2000. Básicamente las etapas 5 y 6 se refieren al proceso de certificación de los procesos de auditorias, y sus requisitos se mantienen prácticamente constantes en el periodo 2005-2007. En el 2007 también se incorporaron las etapas 7 y 8 para las actividades de mantenimiento de la certificación.

El diseño de las etapas del Programa Marco Básico del SAI tiene una lógica que retroalimenta y fortalece su funcionamiento. La etapa 1 asegura la existencia y el funcionamiento de la Unidad de Auditoria Interna (UAI). En la etapa 2 se realiza un diagnóstico con fundamento en una Matriz de Riegos de los procesos para elaborar el Plan Anual de Auditoría del próximo ejercicio fiscal. Por su parte, el control sobre la ejecución del Plan Anual de Auditoría del presente ejercicio se realiza en la etapa 3, mientras que en la etapa 4 se realiza el monitoreo de los avances del Programa de Seguimiento de las recomendaciones de las auditorias del año anterior.

Con respecto al Programa Marco Avanzado, el mismo contempla las acciones necesarias para la certificación de los procesos de auditoria bajo normas ISO 9001:2000. Incluye también, al igual que para el resto de los sistemas del PMG que se encuentran en esta etapa, las actividades de modificación de los procesos que presentan no conformidades, el proceso de certificación y las actividades de mantenimiento de los 2 años restantes de validez de la certificación.

2.3.3 En relación con el Sistema de Gestión Territorial el organismo encargado de su diseño y validación es la SUBDERE. El Sistema GT se propone como objetivo incorporar la perspectiva territorial en los productos, bienes y servicios que entregan las instituciones. Por lo tanto, lo que se espera es que los servicios públicos operen territorialmente y que promuevan e incorporen las necesidades regionales y sus soluciones en la entrega de sus productos.

Con relación al mencionado objetivo, el diseño del sistema ha ido sufriendo modificaciones en lo que se pueden considerar dos etapas: Periodo 2003-2006: se caracteriza por la instalación del sistema en los servicios públicos. Tal como fueron diseñadas las etapas y RT han resultado útiles para promover en los servicios públicos un enfoque de gestión que privilegia la perspectiva territorial. Sin embargo, al ser el principal producto del sistema un documento (medio de verificación), el acento está en la producción de un informe más que en el proceso dirigido a que efectivamente los RT permitan contribuir a mejorar el Buen Gobierno y la satisfacción de las necesidades de los clientes, beneficiarios y usuarios. Se entiende por Buen Gobierno a la mayor integración entre los servicios públicos y mayor equidad territorial

117 De acuerdo con entrevista realizada con miembros del CAIGG en la Misión realizada entre el 9 y 13 de Julio de 2007.

II. Implementación y Gestión

en la provisión de sus productos bienes y servicios. La mayor equidad se logra a través de la adecuación de la definición, modos de acceso y provisión de sus productos a la realidad regional y la integración a través de una mayor complementariedad de sus productos, bienes y servicios con los otros servicios afines, de modo de presentar una oferta integrada de productos y servicios en las regiones118.

En el periodo que comienza el 2007 se introducen significativas innovaciones que afectan las etapas y los RT, las cuales tienen por objeto119 impulsar el sistema de gestión territorial como una estrategia de mejoramiento de la gestión en el territorio y los Gobiernos Regionales sean un agente en:– La promoción de innovaciones a los productos estratégicos de los servicios en el territorio.– La articulación de la complementariedad de productos y servicios en el territorio.

En primer lugar, cambia el nombre del sistema a “Gestión Territorial”, eliminando la palabra “Integrada”.En la etapa 1 se agrega un objetivo referido al diagnóstico de los sistemas de información para el registro de información por región y se simplifican los contenidos de la etapa. (a) las causales para aplicar Perspectiva Territorial (PT) se agrupan según (i) Características de los productos y modo de acceso a ellos. Para ello se pide examinar procesos para identificar posibles mejoras de gestión; (ii) Productos en los cuales puede haber mayor complementariedad de oferta entre productos estratégicos propios y de otros servicios; (iii) Mayor equidad en la distribución territorial de productos. Para ello se solicita examinar áreas no atendidas o con bajo % de clientes/usuarios. (b) Se pide identificar “medidas necesarias” acompañando mejoras, como (i) Facultades antes no delegadas a jefes regionales o territoriales; (ii) Más participación al formular el plan anual: estructurar demandas de los territorios y adecuar oferta pública como respuesta a cada uno, (iii) Órganos fortalecidos de coordinación sectorial y territorial para tener una estrategia compartida de desarrollo junto con metas, programas y presupuestos institucionales concordantes con ella. (c) Sistemas de información con capacidad para proveer datos de (i) Oferta de productos estratégicos institucionales en cada región (ii) Localización y características de los usuarios y (iii) Gasto anual programado o inversiones incluidas en el PROPIR. (d) Identificación de la información pertinente que se provee a los Gobiernos Regionales.

Innovaciones importantes de la Etapa 2. Se precisan y simplifican los contenidos de la etapa y se incorporan requisitos para elaborar el Plan de los sistemas de información que registran la información por regiones. Así, si bien el informe del Plan GT y Programa Anual mantienen su estructura, se incorporan mejoras en gestión hacia las metas estratégicas del sector, más complementariedad y mejor distribución de productos para reducir inequidades. Asimismo, los sistemas de información deben ser capaces de proveer informes a GOREs de la oferta institucional de productos, clientes atendidos,localización de ellos y el gasto anual asociado a productos; Finalmente, se pide identificar y realizar mejoras concentrando la atención en el más relevante órgano de coordinación y 118 Documento de Requisitos Tecnicos 2007. Paginas WEB de Subdere y DIPRES.119 Jornada de Capacitación Gobiernos Regionales Pmg-Gt 2007. Orientaciones para la Aplicación del Sistema de Gestión Territorial 2007. Presentación Abril 2007 Unidad PMG Gestión Territorial-SUBDERE

II. Implementación y Gestión

complementariedad para cumplir objetivos estratégicos institucionales. En la etapa 3 se precisa el contenido del Programa de Seguimiento

Nuevas orientaciones para la etapa 4 de evaluación. Tal como se señala previamente, los objetivos y requisitos técnicos 2007 le dan mayor relieve al requisito de complementariedad, a través del cual se busca potenciar la coordinación y colaboración interinstitucional definiendo acciones en un territorio entre dos o más servicios que refuercen la solución de un problema común y potencien los medios y recursos para solucionarlo. Para ellos, en las etapas 1,2 y 3 se incorporan elementos para diagnosticar la complementariedad de productos y servicios en el territorio con los servicios afines y diseñar un programa de trabajo específico para dicho requisito. En base a lo anterior el ejercicio de evaluación 2007 se concentrará en evaluar el diseño e implementación de este requisito con vistas a perfeccionar el programa de trabajo 2008 y sentar las bases de un plan de mayor envergadura sobre esta materia

La etapa 4 comprende 2 objetivos principales: (i) La evaluación del plan que incorpora perspectiva territorial a los productos estratégicos, (ii) La evaluación del sistema de información. Durante el 2007 la evaluación se referirá a examinar el diseño e implementación (aún parcial en la mayoría de los casos) de este requisito con vistas a proponer recomendaciones para el año2008.

2.4 Análisis del diseño del Área de Administración Financiera

El área Administración Financiera del PMG está compuesta por el Sistema de Administración Financiera-Contable y por el Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público.

El diseño de las etapas de estos sistemas, principalmente las establecidas en el Programa Marco Básico, pueden considerarse como instrumentos que promovieron la implementación de procesos de modernización de ambos sistemas. En el caso del sistema financiero-contable las etapas del PMG impulsaron la adopción del Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIFGE), mientras que en el caso del sistema de contrataciones fortalecieron la implementación del portal Chilecompra. La inclusión del Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público en el Programa Marco Avanzado, refleja el rápido nivel de implementación de los procedimientos relacionados con Chilecompra, en concordancia con el elevado nivel de adopción del marco legal vigente. Ambos sistemas reflejan la lógica secuencial del diseño de todos los sistemas del PMG – diagnostico, diseño de plan de acción e implementación –, así como el funcionamiento establecido en sus respectivos marco legal.

2.4.1 El Sistema de Administración Financiera-Contable (SAFC) está compuesto por 7 etapas, las cuales se encuentran contempladas en el Programa Marco Básico.

El objetivo del SAFC es fortalecer la función financiera contable mediante el mejoramiento de los procesos y sistemas de información administrativa y financiera de

II. Implementación y Gestión

general aplicación, de manera que la información cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones.

Las etapas del SAFC reflejan básicamente las disposiciones establecidas en el conjunto de normas legales referido a la administración financiera pública de Chile120. Las 7 etapas del SAFC pueden subdividirse en 3 grupos. El primer grupo, que coincide con la etapa 1, se refiere a la conformación y capacitación del personal responsable de la gestión financiera en las entidades. Esta etapa es desarrollada por la CGR, la cual realiza anualmente actividades de capacitación sobre temas contables.

El segundo grupo está conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la generación de reportes financieros contables en las entidades para su posterior remisión a la DIPRES y a la CGR. Estos reportes se encuentran establecidos en las instrucciones para la ejecución de la Ley de Presupuestos de cada año, y contemplan, además de información financiera contable, información sobre la dotación de personal de carácter agregado, utilizada en la definición de políticas salariales, así como información sobre el estado de avance de la ejecución física de los proyectos.

Por último, el tercer grupo está conformado por las etapas 5 a 7, relativas al proceso de implantación del SIFGE en las entidades121. Específicamente, las etapas 5 y 6 se refieren al proceso de implantación y puesta en funcionamiento del SIFGE para la gestión financiera contable de las entidades, mientras que la etapa 7 se refiere al mantenimiento en operación de la plataforma SIGFE en forma adecuada.

Las etapas del SAFC son consistentes entre sí, y tienen una lógica de funcionamiento fuertemente influenciada por el marco legal que regula la administración financiera pública. La inclusión de la implantación del SIFGE como una etapa del PMG, promovió el proceso de adopción del sistema, en un marco de fuerte descentralización de las funciones financieras contables como es el caso de Chile122.

2.4.2 El Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público (SCCSP) tiene el objetivo de mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de adquisiciones de las entidades públicas, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información mediante la realización de los procesos de compras y contrataciones mediante el portal Chilecompra (www.chilecompra.cl) está estructurado en 6 etapas en el Programa Marco Básico y 10 etapas en el Programa Marco Avanzado.

120 Las normas principales de este marco formal son la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado – Decreto Ley 1263/1975, las disposiciones establecidas en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio fiscal y la Circular conjunta DIPRES – Contraloría General de la República Nº 646/45880 de septiembre de 2005.

121 Dentro de estas etapas también se considera la posibilidad de contar con “sistemas homologados”, los cuales cumplen con la generación de información financiera contable de acuerdo a los estándares establecidos por la Resolución Nº 646 DIPRES/CGR. Para mas detalles ver documentos del Proyecto “Administración del Gasto Publico II”, Banco Mundial. 122 Un ejemplo de esta descentralización es posible observar en la no adopción de Chile de una “Cuenta Única del Tesoro” que centralice los pagos. En su lugar cada servicio realiza y registra sus pagos en forma descentralizada mediante sus propias Tesorerías institucionales.

II. Implementación y Gestión

Las áreas del SCCSP, en forma similar al SAFC, reflejan las principales disposiciones legales que regulan los procesos de adquisiciones del sector público en Chile. La norma central en este sistema es la Ley de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y de Prestación de Servicios (Ley Nº 19.886/2003), incluido su Reglamento (Decreto Supremo 250/2004). El sistema cubre a 133 servicios, donde las Gobernaciones están eximidas de este sistema, como consecuencia del bajo número y volumen de los procedimientos de adquisiciones que realizan.

Este sistema cuenta con 6 etapas en su Programa Marco Básico, y con 10 etapas en su Programa Marco Avanzado, compuesto por las etapas del Marco Básico y 4 etapas adicionales referidas a la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de sus procesos. Todas las etapas son establecidas por la Dirección de Compras y Contrataciones Públicas (DCCP), responsable de la definición y seguimiento de los indicadores del sistema.

Considerando el Programa Marco Básico, sus 6 etapas pueden subdividirse en 3 grupos. El primer grupo, compuesto por la etapa 1, se refiere a la capacitación del personal responsable, así como del personal relacionado, de los procesos de abastecimiento. Las actividades de capacitación son desarrolladas directamente por la DCCP.

El segundo grupo está conformado por las etapas 2 a 4, y se refiere a la implementación en las entidades de los procesos establecidos por la Ley de Contrataciones, especialmente la realización de los procesos de adquisiciones mediante el portal Chilecompra (etapas 2 y 3) y la formulación y ejecución del Plan Anual de Compras (etapa 4). Estas primeras cuatro etapas son las etapas centrales del SCCSP.

Las etapas 5 y 6 contemplan la elaboración e implementación de un plan de mejoramiento continuo para el funcionamiento del sistema, que contiene indicadores sobre su funcionamiento. Con base en estos indicadores se debe elaborar un programa de trabajo con el fin de implementar las mejoras identificadas.

El Programa Marco Avanzado está compuesto por todas las etapas del Programa Marco Básico, más 4 etapas correspondientes a la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de los procesos de adquisiciones. En estas 4 etapas adicionales, la etapa 7 se refiere al proceso de diagnóstico e implementación de un plan de mejoras en los procesos que no cumplen los requerimientos necesarios para su certificación. La etapa 8 corresponde al proceso de certificación, mientras que las etapas 9 y 10 contemplan el mantenimiento de la certificación en el primer y segundo año respectivamente.

El diseño de las etapas del SCCSP refleja la lógica de funcionamiento establecido en el marco legal que regula las compras y contrataciones del sector público. Las etapas del PMG prestan especial atención a la implantación de los procedimientos de adquisiciones mediante el portal Chilecompra y a su mejoramiento continuo. Es posible concluir que el diseño de las etapas de este sistema es consistente, respeta una secuencia lógica y promueve la adopción de los procedimientos relativos al portal Chilecompras. Las

II. Implementación y Gestión

acciones tendientes a la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de estos procesos fortalecen este objetivo.

2.5 Análisis del diseño del Área de Enfoque de Género

El objetivo final del sistema de género no es sólo modificar procedimientos de gestión sino incidir en los servicios finales que las instituciones públicas prestan. Según el documento técnico del PMG, el objetivo del sistema de género es “incorporar en los productos que entrega la institución un enfoque de género”, y la meta es “que los servicios operen con procesos que promuevan e incorporen la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en la entrega de sus productos” (DIPRES, 2002). Según SERNAM, el objetivo general del sistema de enfoque de género es “lograr la equidad de género en el acceso, uso, distribución y resultado de los productos que entregan los servicios públicos”.

El sistema de género del PMG consta de cuatro etapas que consisten en elaborar un diagnóstico de género de los productos (bienes y/o servicios) de la institución, diseñar un plan de trabajo para incorporar el enfoque de género a los productos; implementar el plan; y evaluarlo. Los requisitos técnicos de las etapas consisten en la elaboración de una serie de informes con información específica para la elaboración del diagnóstico, plan, implementación y evaluación.

Evolución del diseño del sistema de género del PMG en el tiempo. El sistema se modificó de forma substancial entre el 2006 y el 2007, para enfocarse en procesos institucionales además de su atención a los productos de las instituciones. El diagnóstico del PMG 2007 (etapa I) incluyó un análisis de género de la misión del servicio y de sus objetivos estratégicos. El plan de trabajo (etapa II) requiere que se identifiquen medidas institucionales para apoyar la aplicación del enfoque de género en productos. Según las pautas enviadas por la red de expertos a los servicios, estas medidas institucionales abarcan las áreas de gestión interna, coordinación con otros actores institucionales, cambios en el ámbito normativo, y uso de la información123 (SERNAM, 2006b). Si bien esta explicación de las medidas institucionales no aparece en el documento técnico del PMG, éstas están claramente explicitadas en las pautas que SERNAM envía a los

123 Gestión Interna incluye acciones relacionadas con: (i) capacitación en género;(ii) instancias de coordinación interna para incorporar enfoque de género; (iii) incorporación de enfoque de género en otros instrumentos de gestión (complementación con otros sistemas PMG, indicadores de desempeño, evaluación de programas, compromisos del Sistema de Programación Gubernamental, iniciativas de estudios, programas y proyectos de inversión; (iv) presupuesto asociado a la incorporación de género en la gestión interna, etc.Coordinación con otros actores o instituciones incluye acciones relacionadas con: (i) participación en políticas inter o intra-sectoriales formuladas con enfoque de género; (ii) gestión coordinada con otros actores o instituciones para enfrentar barreras que impidan o limiten la incorporación de género; (iii) instancias de trabajo con otros actores o instituciones que incluyan enfoque de género.Uso de la información con enfoque de género se refiere a: (i) detección de inequidades de género a través del análisis de la información generada por los sistemas de información; (ii) profundización del conocimiento de inequidades a través de estudios; (iii) difusión de información con enfoque de género; (iv) decisiones tomadas en base a la información con enfoque de género.Ámbito Normativo se refiere a: (i) revisión y/o realización de estudios de la normativa vigente con enfoque de género; (ii) modificación a normativa interna como por ejemplo cláusulas, requisitos y contenidos de reglamentos o bases técnicas; (iii) propuestas de reformas legales y/o de iniciativas legales tendientes a enfrentar inequidades de género y sus resultados.

II. Implementación y Gestión

servicios. Una revisión de informes revela que todos los servicios informan específicamente sobre el progreso en estas 4 áreas desde el 2006,.

El sistema de género en el marco avanzado. La DIPRES y el SERNAM están actualmente definiendo el marco avanzado del sistema de género que no existe todavía. El marco avanzado para el resto de sistemas consiste en la certificación de procesos conforme a Norma ISO 9001:2000. En el caso de género, dichas normas no existen y tienen que ser creadas. SERNAM está definiendo los requisitos técnicos de una norma de certificación de servicios públicos con enfoque de género. La tarea es, sin embargo, compleja dada la dificultad de estandarizar parámetros que sean aplicables a todos los servicios públicos cuyos servicios/productos finales son tan disímiles.

El sistema de género del PMG tiene un doble aporte a la gestión pública: introduce un elemento de mejora de gestión, e introduce una prioridad política. La base de la incorporación del enfoque de género como elemento de mejora de gestión se encuentra en que “la producción/prestación de bienes y servicios públicos es mejor cuanto más se adapta a las preferencias/necesidades diferenciadas de sus clientes/usuarios”. La teoría de género ha ampliamente demostrado que las preferencias y necesidades de hombres y mujeres clientes/usuarios de los servicios (incluidos los públicos) es diferente. Por tanto, la incorporación del enfoque de género a la gestión pública es un instrumento para mejorar la prestación de servicios públicos adaptándolos a las preferencias de sus clientes. Además, al margen de los cambios/mejoras en procedimientos de gestión de los servicios públicos que la incorporación del enfoque de género promueve, la incorporación del enfoque de género a la prestación/producción de bienes y servicios representa la introducción de la política de equidad de género en la agenda de la gestión del sector público, como se explicó con anterioridad, una prioridad en la agenda de reforma del Estado en Chile en los años 90.

A diferencia de otros sistemas del PMG, la definición del sistema de género es abierta. A diferencia de otras áreas del PMG que establecen definiciones de las etapas y requisitos técnicos muy concretos, el diseño del sistema de género se caracteriza por ser abierto en su definición. Por ejemplo, mientras que el área de capacitación del sistema de RRHH requiere establecer comités bipartitos y diseñar planes de capacitación, el área de género pide a los servicios que hagan un diagnóstico de género y a partir de sus resultados planifiquen sus productos. En el caso del sistema de género los resultados de los diagnósticos de los 171 servicios que participan en el sistema de género del PMG dan lugar a tipos de acciones completamente distintas que van desde por ejemplo, hacer un ciclo de cine sobre mujeres, hasta cambiar los horarios de atención al público en los centros de salud para facilitar el acceso de los hombres a los servicios de salud. El carácter abierto de la definición presenta ventajas e inconvenientes para el sistema. Si bien favorece su flexibilidad y capacidad de adaptación a las necesidades de los servicios, presenta desafíos a la red de expertos dadas las demandas de asistencia técnica muy especializada requeridas, lo cual a su vez presenta una potencial amenaza a la sostenibilidad del sistema en el tiempo.

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La integración de aspectos institucionales representa una mejora del diseño del sistema y es considerada por la red de expertos de género como un cambio importante al diseño original del sistema124. Si bien pueden parecer modificaciones menores desde el punto de vista formal (los requisitos técnicos no cambian tanto), desde el punto de vista técnico de la definición de un proceso de incorporación del enfoque de género en los servicios públicos, la incorporación de aspectos institucionales representa un cambio substancial. Entre otras cosas, es un elemento que permite a los servicios profundizar en su proceso de incorporación del enfoque de género y permite instalar procesos al interior del servicio para incorporar el enfoque de género, contribuyendo a la sostenibilidad en el tiempo de la incorporación del enfoque de género, al margen de un eventual cambio del personal gestionando el sistema de género.

La secuencia y definición de los requisitos de cada una de las fases del sistema de género son los adecuados para una primera fase de un proceso de integración del enfoque de género en los servicios públicos. Sin embargo, para garantizar que los servicios avanzan, no sólo horizontalmente (más metas) sino también en una vertiente de profundidad (metas de mayor impacto) en el futuro, el sistema debe incorporar cambios a su diseño. El actual diseño es el adecuado para una fase inicial de integración del enfoque de género. Sin embargo, el actual diseño del sistema no exige de los servicios la profundización en el proceso de integración del enfoque de género y no pone en marcha los mecanismos para obligar a los servicios a comprometer de manera progresiva metas más ambiciosas. Distintas acciones tienen distinto calado e impacto en el proceso de integrar género en los servicios públicos. El actual diseño no discrimina entre acciones de menor y mayor impacto y por tanto no incentiva a los servicios a comprometer metas de mayor impacto de manera progresiva. Este es un aspecto del sistema que debería modificarse de cara a favorecer la profundización de la integración del enfoque de género tras una fase que puede considerarse inicial de 5 años.

En el nivel internacional, el sistema de género del PMG es un elemento innovador y con alto potencial para avanzar en la incorporación del enfoque de género en el proceso de reforma del Estado. A nivel internacional no se conoce una iniciativa que haya logrado una cobertura tan amplia (casi la totalidad del sector público) en la incorporación del enfoque de género a los servicios públicos. Una reciente evaluación de los esfuerzos internacionales para integrar género en las reformas del Estado critica la ausencia de consideraciones de género en varios aspectos de estas reformas, incluyendo en el área de sistemas de incentivos a la productividad y gestión basada en los resultados. Esto hace al sistema de género del PMG un elemento (Goetz, 2004) único y de especial relevancia a nivel internacional. Además, el estudio resalta la dificultad de integrar objetivos de género en la reforma del sector público y concluye que “en lo que se refiere a políticas de equidad de género, se necesita una considerable capacidad del Estado para que tanto funcionarios como usuarios del sector público cumplan con objetivos de política a los que culturalmente están en principio opuestos” (Goetz, 2004)125. Esto hace del sistema de 124 Según entrevista con responsable del sistema de género del PMG en SERNAM.125 Cita original en inglés: “when it comes to gender-equality policy measures, considerable state capacity is required to compel compliance with what both state employees, policy or service clients, and the general public may view as profoundly counter-cultural policy goals”.

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género del PMG un instrumento potencialmente muy valioso para avanzar en el proceso de integración de género en el sector público. Una reciente revisión del Banco Mundial del modelo institucional chileno para la igualdad de género también refrenda este potencial y el carácter innovador del PMG dentro de los mecanismos de institucionalización de la perspectiva de género en el sector público (Banco Mundial et al., 2007).

3. Fortalezas y Debilidades del Diseño Conceptual del PMG

Una vez analizadas dos dimensiones críticas del diseño del PMG, su Matriz de Marco Lógico y cada uno de sus sistemas, en este punto se intentará realizar un análisis más comprensivo del programa. Para ello se considerarán dos niveles de estudio. Por una parte, se detallarán aspectos relativos a las fortalezas y debilidades del diseño conceptual del PMG. En segundo lugar, se hará el mismo balance con relación a la gestión del PMG.

El estudio del diseño conceptual del Programa se estructura con base en sus fortalezas y debilidades, comenzando por la descripción de las fortalezas relativas a su integración como componente de una estrategia global de exitosa de mejora de la gestión, su conexión con el proceso presupuestario y los beneficios del proceso de certificación externa bajo normas ISO 9001:2000.

3.1 Fortalezas en el diseño

3.1.1 Instrumento de una estrategia de mejora de la gestión pública Considerando los avances logrados hasta la fecha en la gestión del gasto público en Chile, es posible afirmar que el PMG forma parte de una estrategia de mejoramiento de la gestión pública, excepcional en el ámbito de América Latina, basada en un proceso continuo e incremental126, y en su esquema homogéneo de sistemas transversales, en líneas generales consistente, de consolidación de los sistemas básicos de la gestión interna.

(a) Hacia la gestión de calidad. El PMG, tanto en su Programa Marco Básico como en el Programa Marco Avanzado, son las dos primeras fases de un total de cuatro de un proceso tendiente al logro de la implementación de Modelos de Excelencia de Gestión en el sector público de la República de Chile127. Como ya fue señalado en este reporte, el Programa Marco Básico y el Avanzado del PMG tienen como objetivo fortalecer las áreas de soporte de la gestión para generar una base sólida interna sobre la cual poder construir sistemas de gestión de calidad, certificados por normas ISO 9001:2000, constituyendo las fases uno y dos de este proceso. La fase tres tiene como objetivo certificar los procesos de provisión de bienes y servicios a los usuarios, bajo las mismas normas ISO 9001:2000, buscando de esta forma incrementar en forma directa la calidad de los bienes y servicios producidos por el sector público, para luego pasar a modelos de excelencia de gestión en la fase cuatro.

126 “Chile: Análisis del Programa de Evaluación del Gasto Público” Banco Mundial (2006) 127 Este modelo es desarrollado en detalle en el punto 2.4 de la Sección I del presente reporte.

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(b) Auto-evaluación y mínimo costo de la vigilancia. Existen dos maneras de poner en marcha un cambio en el comportamiento de la administración de sector público. El primero es llamado la “hard law”. Se trata de crear nuevas leyes en donde se imponen nuevas reglas y obligaciones que tienen que ser seguidas por todos los actores. La ventaja de la “hard-law” se observa cuando la administración indica claramente lo esperado por parte de los agentes; es mas precisa. Sin embargo este método es generalmente muy costoso de poner en marcha. Este modo de regulación se basa en la vigilancia, el control y la sanción. La vía de la hard law tiene cualidades “normalizadoras”. Indica claramente el comportamiento esperado pero necesita un cambio profundo de ese comportamiento. Contrariamente, la implementación del PMG tiene matices típicos de la soft-law.

Existe una expresión netamente económica que es la “least cost enforcer”. Esta expresión significa que cuando se presentan asimetrías de información, en este caso en detrimento del principal, es decir el Estado – que no puede observar detalladamente el comportamiento de los agentes (los empleados)- es conveniente tratar de identificar el actor que puede poner en funcionamiento esta ley al mínimo costo. Si el Estado no puede hacerse cargo de la vigilancia de las tareas de cada uno de los agentes, entonces debe confiar esta tarea a cada una de las administraciones que lo componen. Estas administraciones tendrán la responsabilidad de poner en práctica un dispositivo de incentivos y de herramientas que permitan obtener las indicaciones necesarias sobre el comportamiento de su personal y todo esto a un mínimo costo. El principio del “least cost enforcer” es ilustrado en Chile por el sistema de incentivos, el cual permite al Estado (en teoría) asegurarse que su el trabajo esta bien hecho a un mínimo costo. Resulta mejor pagar una suma de dinero adicional al salario en vez de poner en marcha un sistema de control costoso y sin resultados.

El uso de normas de buena conducta, de códigos de ética o de procesos de certificación son también parte de la soft law. Se trata de generalizar normas de buen comportamiento incentivando a los individuos a adherirlas sin tener que controlar sus actividades ex post. El uso de un código de “respeto” de los usuarios tiene como consecuencia el incentivar a las plantas de personal a modificar su comportamiento al mismo tiempo que hacen parte de una norma común y así se puede evitar un control costoso de cada uno de ellos. El “shaming and blaming” (que stattire stigmtization) implícito al agente que no respeta la nueva regla impuesta, juega un rol incitativo. El grupo ejerce una presión sobre cada uno de los individuos con el objetivo de que todos amolden a las nuevas reglas. En ese sentido, el interés de la soft law es el de asumir por medio de un consenso, las nuevas normas de comportamiento sirviéndose de la fuerza del grupo y no de métodos coercitivos. 3.1.2 Instrumento que integra un Sistema de Control de Gestión más amplioDesde sus inicios, el PMG fue diseñado como un instrumento que constituía parte de un universo más amplio de instrumentos del Sistema de Control de Gestión de Chile. De esta forma, el programa contiene elementos en su diseño que permiten que sus sistemas interactúen tanto con otros instrumentos de control de gestión (Indicadores de Desempeño y Balance de Gestión Integral), como con otras acciones de modernización de la gestión pública, como por ejemplo avances en otras áreas de la gestión financiera

II. Implementación y Gestión

(disciplina fiscal macro, mejoras en la administración financiera mediante la implementación del SIFGE y en adquisiciones a través del portal Chilecompras) y en la política de recursos humanos, con la introducción del incentivo al desempeño por el cumplimiento de sus metas. A su vez, el PMG tiene conexión con el ciclo presupuestario, como es desarrollado en el próximo punto.

Gráfico III.1 EL PMG como parte de los Instrumentos de Control de Gestión

INSTRUMENTOS DE CONTROL DE GESTIÓN

EVALUACIÓN INDICADORES DE

DESEMPEÑO

PRESENTACION DE INICIATIVAS

AL PRESUPUESTOBGI

PMG

DEFINICIONES ESTRATÉGICAS

DiscusiónDiscusión

AprobaciónAprobación

EjecuciónEjecución

EvaluaciónEvaluación

FormulaciónFormulación

EVALUACIÓN DE INVERSIONES

Fuente: DIPRES

Como fue señalado en el comienzo de esta Sección, la gestión contemporánea del gasto público considera tres objetivos centrales: solvencia fiscal, eficiente asignación de los recursos y eficiencia operativa. Si bien es posible establecer un orden de prioridad en la consecución de estos tres objetivos, ellos interactúan y se refuerzan entre si. En está dinámica de funcionamiento, el PMG, como parte constitutiva de los instrumentos de control de gestión y herramienta para incrementar la eficiencia operativa, es un elemento que fortalece el objetivo de lograr la solvencia intertemporal de la política fiscal de Chile.

3.1.3 Integración con el ciclo presupuestarioComo parte del Sistema de Control de la DIPRES, el PMG tiene una estrecha relación con el proceso presupuestario. Esta interrelación se produce en dos dimensiones. En primer lugar, la formulación de las actividades necesarias para el cumplimiento de las etapas de los sistemas del PMG genera demandas de recursos, las cuales son incorporadas durante la formulación presupuestaria. De esta forma, los recursos necesarios para desarrollar, por ejemplo, actividades de capacitación, mejorar las condiciones de trabajo o realizar actividades del pan de auditoría, pasan a formar parte de las demandas de recursos de los servicios para cada ejercicio.

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En segundo lugar el sistema de planificación y control del PMG, como sistema auto contenido, promueve la generación de información clave para el ciclo presupuestario. En base a este sistema, la conexión entre el PMG y el ciclo presupuestario ocurre durante sus cuatro etapas. En la formulación se produce al momento de elaboración de los Indicadores de Desempeño, parte de los cuales son incluidos en la Ley de Presupuestos y surgen de los procesos estructurados en el sistema de planificación del PMG. A su vez el sistema de enfoque de género también influye en esa etapa, al identificar que programas deben incorporar dicho enfoque y por lo tanto generar indicadores que desagreguen información relativa a este sistema.

En la ejecución presupuestaria se realiza el monitoreo de los Indicadores de Desempeño, mediante el Sistema de Información de Gestión previsto en el sistema de planificación del PMG. Esta información es utilizada para mejorar la calidad de las decisiones respecto a la programación financiera mensual de los servicios.

Una vez finalizado el ejercicio fiscal, en la etapa de evaluación presupuestaria, los servicios elaboran el BGI, el cual incluye información sobre sus indicadores de desempeño incluidos en la Ley de Presupuestos. Esta información es analizada por la DIPRES, y utilizada para realizar dos acciones. Por una parte, se elaboran reportes sobre la gestión de los servicios que son elevados al Congreso durante el proceso de aprobación parlamentaria de la Ley de Presupuestos del próximo ejercicio fiscal, incrementando la calidad del debate parlamentario. Por otra parte, la información del BGI de cada Servicio es ampliada con datos de ejecución financiera y evaluación de los indicadores de gestión, elaborándose Informes de Evaluación Presupuestaria en la DIPRES, los cuales son insumos para la definición del presupuesto exploratorio al inicio de cada ciclo presupuestario.

Esta conexión entre el ciclo presupuestario y el PMG, como parte del sistema de control de gestión, es una fortaleza clave en su diseño.

3.1.4 Avances hacia la certificación externa de procesos El diseño general de las cuatro fases del proceso de mejoramiento de la gestión de los servicios públicos incluye una gran fortaleza al incluir la certificación externa de procesos bajo normas ISO 9001:2000 como la etapa inmediatamente posterior a su fase inicial. El diseño de esta segunda fase contiene cuando menos tres aspectos positivos. El primero de ellos es promover un mayor nivel de participación de los funcionarios que participan de los proceso de gestión, considerando que el Programa Marco Avanzado implica que al certificarse los procesos de cada sistema se produce una revisión integral de los procedimientos de cada uno de ellos.

El segundo aspecto positivo del diseño es que tiene como objetivo producir un efecto estabilizador de los logros y mejoras alcanzados por los servicios en el funcionamiento de sus sistemas de gestión. Si bien en una primera etapa la certificación externa se realiza sobre procesos de apoyo a la gestión y no sobre los procesos productivos centrales, considerando la fragilidad y variabilidad de las capacidades institucionales de las

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organizaciones públicas, esta iniciativa permite asegurar cierto nivel de permanencia en el nivel de desarrollo alcanzando. A su vez pone un tope al proceso de expansión a las etapas de los sistemas, considerando que en algunos sistemas es posible observar una tendencia a elevar el número de etapas.

El tercer aspecto positivo del diseño del Programa Marco Avanzado es que promueve el incremento de la credibilidad en el programa por parte de los funcionarios y de la ciudadanía. Al certificarse los procesos por un ente externo al propio Poder Ejecutivo, el nivel de confianza y credibilidad sobre los logros alcanzados tiende a incrementarse por una percepción de mayor objetividad e independencia del ente certificador, de acuerdo a los principios de la teoría del principal-agente, donde un actor externo genera mayor credibilidad sobre el cumplimiento de los acuerdos establecidos entre las partes.

Por lo tanto, el diseño general de esta fase inicial de certificación externa de los procesos de gestión tiene efectos positivos con respecto a la fase uno (Programa Marco Básico), al consolidar los logros alcanzados, así como hacia la fase tres (certificación de los procesos de producción), al asegurar sistemas de apoyo de calidad.

3.2 Debilidades en el diseño

Diseño homogéneo para sistemas heterogéneos. Con el fin de analizar ciertas debilidades del diseño conceptual general del PMG, resulta conveniente en forma previa clasificar los sistemas de gestión en dos grandes grupos. El primero de ellos se refiere específicamente a procesos de gestión. A su vez, este grupo puede subdividirse más finamente entre sistemas que contienen actividades típicas de back-office, como son los relativos al área de Recursos Humanos – Capacitación; Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo y Evaluación de Desempeño; al área de Administración Financiera – Compras y Contrataciones del Sector Público y Administración Financiero-Contable; sistemas que consagran actividades estratégicas, como son los sistemas de Planificación / Control de Gestión y Auditoria Interna del área de Planificación, Control y Gestión Territorial; y, por último, sistemas que encierran actividades de front-office, como los sistemas del área de Calidad de Atención a Usuarios – Sistema Atención a Cliente(a)s, usuario(a)s y beneficiario(a)s; y Gobierno Electrónico.

El segundo grupo se refiere a sistemas dirigidos a la promoción e implementación de políticas, y esta conformado por el sistema de Enfoque de Generó, que es un área en si mismo, y el sistema de Gestión Territorial, que forma parte del área de Planificación / Control / Gestión Territorial.

Esta primera clasificación de los sistemas del PMG permite extraer una primera conclusión sobre su diseño general: es un instrumento que tiene una lógica de implementación homogénea para sistemas heterogéneos.

3.2.1 Problemas Relativos al Diseño del Incentivo Salarial En un proceso de reformas que tiene el propósito de lograr una gestión más eficaz, es claro que se puede obtener una mejor respuesta de los agentes públicos si existen

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incentivos, y especialmente si éstos son aplicados sobre sus remuneraciones. Ante la presencia de incentivos relacionados con la remuneración, el principal desafío se centra en establecer lazos sólidos entre el nivel de calidad o cantidad de los bienes y/o servicios producidos por la organización y la remuneración de los agentes, para de esta forma ligar el incremento en la remuneración con una mayor y mejor productividad.

En el caso del sector público esta situación se vuelve aún más compleja por las características propias de los bienes públicos. En el ámbito público, a diferencia del sector privado, la determinación precisa del aporte de los diversos factores de producción – capital físico, trabajo, recursos financieros – para la obtención de un bien público puro, mixto o preferente es muy compleja de estimar y requiere el procesamiento de un gran volumen de información que no siempre se encuentra disponible128. Frente a esta situación, los países de la OECD han implementado en el ámbito público incentivos de tipo colectivo e institucional en lugar de incentivos individuales de muy compleja estimación. El incentivo institucional del PMG se encuentra en esta tendencia.

Adicionalmente, en el caso específico del PMG existe otro factor que influye sobre la conveniencia de adoptar un incentivo de tipo institucional. Este programa impacta sobre sistemas transversales de gestión que afectan a toda la organización. Por lo tanto seria muy complejo diferenciar individuos que tienen una relación directa con la implementación exitosa de una mejora en estos sistemas, sin recurrir a heroicas imputaciones hipotéticas de costos y beneficios que terminarían por debilitar la eficacia y la credibilidad del incentivo.

A pesar de estos beneficios a la luz principalmente de ciertas países de la OECD, como Francia, Holanda Reino Unido129, pueden existir factores que generen la presencia de comportamientos perversos. Uno de estos factores esta relacionado con las características de un incentivo de tipo institucional en lugar de incentivos individuales. En los incentivos institucionales donde el monto del incentivo es común para todos los funcionarios, el impacto en los salarios depende de su ubicación en la estructura jerárquica de la organización. En el caso especifico del incentivo asociado al PMG, para los funcionarios ubicados en los estratos superiores por las tareas propias de su puesto, su nivel de participación en los proceso de gestión de back office, procesos de dirección o front office del PMG es muy indirecta, por lo cual tienen un bajo nivel de participación en la ejecución del programa130. Si bien el diseño del PMG tiene como supuesto que el Jefe de Servicio se involucra en el programa, no se contemplan acciones adicionales que aseguren que esto efectivamente suceda en la práctica. Por lo tanto el diseño descansa sobre un supuesto muy fuerte de participación de los Jefes de Servicios que puede no cumplirse. Si a ello se agrega, que el PMG, en su dos fases actuales, no toca necesariamente con los sistemas individuales de gestión necesarios para producir los

128 Consideremos a modo de ejemplo las dificultades que implica la estimación de los costos asociados a productos y servicios tales relaciones exteriores o administración del estado. 129 Para más detalles sobre estas experiencias ver Ketelaar, A, N. Manning y E. Turkisch (2007) “Performance-based management for Senior Civil Servants OECD and other country experiencies”. OECD WP 2007/05.130 De acuerdo a la información relevada, en el diseño original del PMG se contemplaban incentivos específicos para lograr un mayo participación de los Jefes de Servicio (como por ejemplo ciertas flexibilidades en la gestión de recursos presupuestarios) que finalmente no formaron parte del diseño final del programa.

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servicios específicos de cada institución, se concluirá que es muy probable que los altos directivos de algunos de los servicios no tengan especial interés –otro que garantizar el incentivo salarial— en el PMG.

Otro comportamiento no deseado que puede generar el diseño de un incentivo de tipo colectivo es la presencia de un comportamiento de free rider entre los agentes públicos de una misma institución. Aplicando teóricamente este comportamiento, sería posible observar por un lado que el ingreso de la totalidad de los funcionarios aumenta, pero por otro lado un grupo más reducido individuos asume una carga administrativa significativa y exigente: diligenciar los diferentes requisitos técnicos para el cumplimiento del PMG. Esto hace posible que se produzca una fuerte diferencia entre los costos (muy concentrados) sobre los individuos que tienen a cargo el PMG y los beneficios (repartidos para todos) aportados por el componente variable del ingreso en un plano teórico.

Finalmente, una última dificultad referente al diseño del funcionamiento del incentivo colectivo en el caso del PMG se relaciona con el rol y la participación de los Jefes de Servicio en su asignación. En este proceso los Jefes de Servicios no tienen ningún tipo de participación o prerrogativa, situación que puede provocar posteriormente, durante la implementación, un menoscabo adicional de su potencial interés en involucrarse en la gestión del PMG.

3.2.2 Problemas relativos al diseño de la interacción entre los sistemas que componen el PMG

El PMG contiene 11 sistemas de gestión, los cuales se interrelacionan y condicionan por la naturaleza misma de su ámbito de cobertura dentro de cada institución. Sin embargo, al analizar el diseño del programa es posible observar ausencia o debilidades en la interrelación entre ciertos sistemas. Retomando la agrupación establecida anteriormente, entre sistemas relativos al back office, procesos de dirección y sistemas relativos al front office por una parte, y sistemas que promueven ciertas políticas públicas, como Gestión Territorial, es posible observar con mayor claridad por qué el diseño del PMG debería considerar esta estas interrelaciones.

En el caso de los sistemas de back office y de sistemas relativos a los procesos de dirección, el diseño debería considerar una mayor interrelación entre los sistemas de evaluación de desempeño y el sistema de planificación. El objetivo del sistema de evaluación es estimular el buen desempeño de los funcionarios mediante un sistema de evaluación objetivo, transparente e informado. Las etapas de este sistema establecen el marco general para la implementación y funcionamiento del proceso de evaluación. Una de las actividades contempladas se refiere a la realización de cuatros reuniones entre el superior y el funcionario para realizar la evaluación, generándose un reporte escrito luego del primer y segundo trimestres. Uno de los aspectos a evaluar debería estar relacionado con la contribución del funcionario a los productos estratégicos del Servicio. Como ya fuera indicado, estos productos estratégicos se operacionalizan mediante los Indicadores de Desempeño. En el diseño del PMG se prevé que el sistema de planificación brinda la

II. Implementación y Gestión

metodología y los conceptos generales para la construcción de parte de los Indicadores de Desempeño de cada Servicio.

Por lo tanto, de acuerdo con el diseño del PMG, parte de los insumos utilizados para cumplir con el sistema de evaluación de desempeño provienen de las acciones establecidas por el sistema de planificación, produciéndose de esta forma una interrelación entre ambos sistemas. Esta interrelación será considerada al analizar el cumplimiento de los sistemas del Programa Marco Básico. Sin embargo el programa en su diseño no considera estos aspectos de interrelación entre los sistemas.

Siempre en el plano del diseño del Programa, una segunda interrelación se produce entre los sistemas de promoción de políticas públicas, o áreas de negocios de los servicios, como son enfoque de género y gestión territorial y los sistemas relativos a procesos de dirección. En general, esta interrelación es intrínseca al funcionamiento de las instituciones, ya que los sistemas contemplados en el PMG son sistemas de soporte para el desarrollo de las actividades de producción de bienes y servicios públicos. En particular, las áreas de enfoque de género y gestión territorial, en su diseño como sistemas del PMG respetan la lógica de 4 etapas por sistemas (diagnóstico, elaboración de un plan de trabajo, implementación del plan de trabajo y evaluación de los resultados). En el diseño del programa se indica expresamente que los enfoques de género y gestión territorial deben aplicarse sobre los productos estratégicos de los servicios. Como ya fuera indicado, estos productos estratégicos, y sus Indicadores de Desempeño, se encuentran relacionados con el sistema de planificación del PMG. Por lo tanto, a nivel de diseño esta segunda interrelación está contemplada, restando evaluar en las siguientes etapas de este estudio su funcionamiento.

En resumen, el actual diseño del PMG, especialmente en sus etapas de validación de los distintos sistemas, no establece ciertos mecanismos explícitos de control cruzado de tipo horizontal entre los sistemas que conforman el programa, como fue indicado anteriormente. Por ello, existe la posibilidad de que un servicio incumpla con un sistema, pero pueda cumplir con un sistema interrelacionado. Esta hipótesis será validada o refutada en la etapa posterior del estudio, con base en resultados empíricos.

3.2.3 Creciente complejidad del instrumento: coexistencia de sistemas y políticasLa coexistencia en el PMG de sistemas relativos a la gestión (sistemas de back office, procesos de dirección y front office) con sistemas que promueven políticas públicas especificas, transforman el programa en un instrumento complejo y con objetivos excesivamente amplios. Esta situación es básicamente generada por la incorporación al PMG de los sistemas de enfoque de género y gestión territorial, como respuesta a demandas y prioridades de políticas, en los años 2002 y 2004 respectivamente131. Esta situación debilita el funcionamiento del PMG en dos planos:

a) La secuencia lógica que va del diagnóstico, pasando por diseño del plan de acción y la implementación, hasta llegar a la evaluación de los resultados,

131 En los años 2001/2002 se había incorporado al PMG un sistema denominado “compromisos de desconcentración”, antecedente del actual sistema de gestión territorial.

II. Implementación y Gestión

imperante en los sistemas de gestión originales del PMG, puede no ser la apropiada para los sistemas de promoción de políticas públicas específicas, como son genero y gestión territorial. Si bien desde un punto de vista teórico, estos sistemas respetan la secuencia lógica del programa, en la práctica puede provocar que sus resultados no sean óptimos. Esta hipótesis será probada en la próxima etapa de la evaluación, y en caso de ser validada se recomendarán modificaciones al diseño de estos sistemas.

b) La incorporación de estos sistemas también genera problemas de percepción por parte de los servicios sobre el objetivo del PMG. Un atributo del diseño del programa debe ser transmitir en forma univoca cual es el objetivo del instrumento. Claramente los sistemas de gestión tienden a mejorar los procesos de back office y front office de la institución, mientras que los nuevos sistemas incorporados contemplan acciones relacionadas con la definición de políticas. Por lo tanto, puede generarse la confusión, entre los funcionarios menos involucrados en la implementación del PMG, que todos los sistemas deberían presentar una relación de causalidad directa con la mejora de la calidad de los productos del servicio, generando expectativas en este sentido, y consecuentemente, criticas al PMG por no cumplir con un objetivo para el cual no está diseñado. Al igual que fue señalado en el punto anterior, esta hipótesis también será validada en la próxima etapa de esta evaluación.

En resumen, la incorporación de sistemas de promoción de políticas públicas específicas al Programa Marco Básico puede generar una mayor complejidad y generación de problemas de percepción sobre el objetivo del programa. Por lo tanto, en las siguientes etapas de esta evaluación se estudiará en profundidad la conveniencia de simplificar o sustituir ciertos sistemas del PMG, situación que impactará sobre el diseño del programa.

3.2.4. La limitación inicial del PMG al Marco Básico y el Marco AvanzadoEl diseño del Programa Marco Avanzado está dirigido a consolidar los sistemas básicos de gestión respaldados por el PMG y a inculcar una cultura de gestión de calidad dentro de la administración pública del nivel nacional. Esa capacidad de aclimatar una cierta mentalidad de gestión de calidad se hace también evidente cuando se visitan las prácticas efectivamente estimuladas por la certificación.

No obstante sus evidentes beneficios, la experiencia internacional ha señalado tres cuestionamientos que deberían ser tenidos en cuenta en un diseño comprensivo del PMG. En primer lugar, según se anotó en el capítulo I (2.4.3), la certificación de los procesos de gestión resulta ser uno de los más rígidos e intervencionistas de entre los modelos de gestión de calidad. De manera que la fase actual más promisoria del PMG, conocida como Marco Avanzado, deberá equilibrarse con modalidades más avanzadas de la gestión de calidad. Una de estas modalidades puede consistir en la certificación basada en la satisfacción de la demanda del cliente externo, merced a la calidad de los productos y servicios generados por la organización, tal como ocurre con la certificación en el sector privado. Otra, aún más avanzada, consistiría en dar mayor autonomía a los gerentes para

II. Implementación y Gestión

que adapten los procesos de su organización en función de los resultados y de la satisfacción de la demanda.

Esta observación al diseño del PMG es de suma importancia por cuanto, según se anotará en el capítulo V, parece ser una de las fuentes de baja apropiación del PMG por parte de directivos de algunos servicios que no encuentran en el PMG la palanca que levante la calidad de sus productos ni la herramienta que corrija los procedimientos y los productos estratégicos de su organización. De allí que, como se verá también en el capítulo V, se observe una cierta tendencia al cumplimiento meramente formal de los indicadores del PMG.

En segundo lugar, la experiencia internacional muestra que es conveniente realizar análisis costo-beneficio de la certificación. Son análisis que deberán incluir no sólo los costos directos sino los costos de adaptación y rutinización de los procesos certificados, estimados como costo de oportunidad de los procedimientos novedosos y de otras innovaciones que se dejan de realizar.

El análisis de la documentación de los siguientes sistemas de gestión de calidad (revisión de manuales de calidad, procedimientos del PMG y procedimientos de apoyo para el PMG) arroja las siguientes observaciones que dan cuenta de los pros y los cons del diseño del Programa Marco Avanzado:

II. Implementación y Gestión

Tabla III.6 Las prácticas de la certificación en el PMG y las exigencias de la normaUNIDAD

ADMINIS-TRATIVA

OBSERVACIONES A LAS EXIGENCIAS PRÁCTICAS DE LA CERTIFICACIÓN DEL PMG BASADAS EN LAS EXIGENCIAS DE LA

NORMA ISO 9000

Comisión Nacional del Medio Ambiente

Se establece una política de calidad enfocada hacia la ciudadanía. Sin embargo, debido a que el alcance solo abarca a los sistemas del PMG, los productos de esta política consisten en informes y los clientes son internos a la propia organización, o pertenecientes a otras entidades gubernamentales. En cuanto al contacto con la ciudadanía, es únicamente para recibir sus reclamos y sugerencias sin estar ligado a los procesos que afectan las demandas o las expectativas de los usuarios.

Se establecen descripciones de cargo adicionales para el personal que participa en la certificación. Pero no se extiende a todos los funcionarios que proporcionan los servicios de la CONAMA, con miras a mejorar su desempeño en las áreas claves de funcionamiento de la institución.

Se tiene una encuesta de Satisfacción de Clientes aplicada cada año a las Jefaturas de los Sistemas de Planificación/Control de Gestión y Sistema Oficina de Información, Reclamos y Sugerencias. Nuevamente se observa que estas encuestas están enfocadas únicamente en las actividades del PMG, no en los beneficios para el ciudadano.

Se establecen indicadores alrededor del Programa Marco Avanzado, tales como: cantidad de indicadores efectivamente medidos / indicadores Planificación

Institucional * 100 cantidad de informes emitidos/cantidad de informes solicitados * 100 Número de cambios realizados / Número de cambios solicitados DIPRES X

100

II. Implementación y Gestión

Dirección de Arquitectura

Se establecen descripciones de cargo adicionales para el personal que participa en la certificación, en vez de contemplar a todos los funcionarios que proporcionan los servicios de la Dirección de Arquitectura.

Para conocer la satisfacción y recibir retroalimentación de los clientes se utiliza el procedimiento de “Evaluación Satisfacción del Cliente” por cada sistema PMG. Los clientes que contempla el Sistema de Gestión de Calidad son clientes internos de la estructura gubernamental, como la DIPRES, la Dirección Nacional del Servicio Civil, etc.

Se establecen indicadores alrededor de la certificación, como por ejemplo: N° de actividades realiza-das efectivamente en la auditoría / N° total de

actividades programadas en la auditoría *100 Porcentaje de cumplimiento de fecha de difusión de infor-me de Evaluación Nº de Funcionarios Notificados dentro de plazo / Total de Funcionarios

Notificados *100 Porcentaje de cumplimiento planificación entrega reportes

UNIDAD ADMINIST

RATIVA

ACTIVIDADES O EXIGENCIAS DE LA NORMA PARA LOS QUE SE DEBE EVALUAR EL COSTO-BENEFICIO

Dirección de Aeropuertos

Se tiene el procedimiento DI-GC-8.2.1-P1 “Satisfacción con el cliente” que sirve para realizar una encuesta de satisfacción de clientes aplicada a la DIPRES, Precalificadores, Dirección DAP, Dirección Nacional del Servicio Civil, SEGEGOB, etc. Estas mediciones se enfocan hacia las actividades del PMG, no hacia la opinión del ciudadano que utiliza los servicios o se beneficia de ellos.

Se establecen indicadores acerca del cumplimiento en tiempo y forma de las entregas de informes y requerimientos a las entidades de gobierno, correspondientes o responsables de los diversos programas del PMG.

II. Implementación y Gestión

Dirección del Trabajo

Se tiene un procedimiento PR-SC-07 para medir la Satisfacción de Clientes aplicada a Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, al Ministerio del Trabajo y Previsión Social y a la Secretaría General de la Presidencia, debido a que únicamente se tienen productos o servicios traducidos en informes y formularios.

Se establece una política de calidad que se basa y hace referencia a “sus productos institucionales”. Sin embargo, debido a que el alcance se circunscribe a los sistemas del PMG, los productos son informes y formularios sin que se tengan certificados aún los procesos de los productos o servicios principales de la institución.

Se establecen indicadores que no contribuyen a la mejora de los servicios del gobierno, por ejemplo: Nº de Informes de Gestión entregados en fecha / Nº total de Informes de

Gestión *100 Nº total de observaciones incorporadas o comentadas en el BGI final Fecha de entrega PA - fecha programada PA / número días del mes *100 Nº total de auditorias ejecutadas del Plan de Anual de Auditoria/ Nº total de

auditorias programadas en el Plan Anual*100

Asimismo, se presenta a continuación un esquema en el que se refleja un Sistema de Gestión de Calidad basado en la Norma ISO 9001:2000 en interacción con los sistemas del PMG, en el cual se visualiza la conexión de la certificación con los productos principales de la institución y con la satisfacción de la demanda del cliente externo (ver Gráfico III.2).

VI. Resultados

Gráfico III. 2 Elementos para la tercera fase del PMG: hacia satisfacción de la demanda

Procesos de Transparencia y Anticorrupción

HERRAMIENTAS ISO 9001• Revisión por la Dirección• Acciones Correctivas • Acciones Preventivas• Producto No Conforme

RECURSOS HUMANOS• Capacitación• Higiene - Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo• Evaluación de Desempeño

Administración Financiero-Contable

Sistema de Compras y Contrataciones del Sector

Público

Infraestructura

PROCESOS DE DIRECCION

Procesos Sustantivos

Nec

esid

ades

y E

xpec

tativ

as

del C

lient

e/C

iuda

dano

Ent

rega

y s

atis

facc

ión d

el

Clie

nte/

Ciu

dada

no

Provisión de Servicios PúblicosServicios de Salud de Calidad

Servicios de Educación de CalidadServicios de Desarrollo Urbano

Protección CivilSeguridad Pública

Provisión de Servicios JudicialesServicios de Medio Ambiente

Gobierno Electrónico

Auditorías InternasAuditorías Internas de Calidad

Planificación / Control de Gestión

Enfoque de Género

Actividades de Diagnóstico

PROCESOS DE SOPORTE

SISTEMAS DEL PMG CONTEMPLADOS EN ISO 9001:2000 OTROS SISTEMAS DEL PMG

Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, usuario(a)s y

beneficiario(a)s

Gestión Territorial

Procesos de Transparencia y Anticorrupción

HERRAMIENTAS ISO 9001• Revisión por la Dirección• Acciones Correctivas • Acciones Preventivas• Producto No Conforme

RECURSOS HUMANOS• Capacitación• Higiene - Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo• Evaluación de Desempeño

Administración Financiero-Contable

Sistema de Compras y Contrataciones del Sector

Público

Infraestructura

PROCESOS DE DIRECCION

Procesos Sustantivos

Nec

esid

ades

y E

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Ent

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no

Provisión de Servicios PúblicosServicios de Salud de Calidad

Servicios de Educación de CalidadServicios de Desarrollo Urbano

Protección CivilSeguridad Pública

Provisión de Servicios JudicialesServicios de Medio Ambiente

Gobierno Electrónico

Auditorías InternasAuditorías Internas de Calidad

Planificación / Control de Gestión

Enfoque de Género

Actividades de Diagnóstico

PROCESOS DE SOPORTE

SISTEMAS DEL PMG CONTEMPLADOS EN ISO 9001:2000 OTROS SISTEMAS DEL PMG

Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, usuario(a)s y

beneficiario(a)s

Gestión Territorial

El sistema de certificación de calidad ISO 9000 es compatible con la certificación de productos. De hecho, uno de los principales rasgos del estándar ISO 9000 es la satisfacción del cliente y algunas de sus aplicaciones exitosas en el nivel mundial demuestran que los sistemas de gestión de calidad (Quality Management Systems, QMS) son relevantes para garantizar la calidad de los servicios de organizaciones del sector público. Más aún, existe la expectativa de que una organización certificada trabaje con la mira puesta en el ciudadano, actúe con transparencia y suministre servicios de alta calidad.

Gobiernos nacionales del mundo entero han establecido marcos para la modernización de sus prácticas de gestión y el mejoramiento de la calidad del servicio a la ciudadanía. Estos marcos incluyen variadas herramientas que pueden ser reunidas bajo la óptica del estándar ISO 9001:2000.

De donde se colige que los beneficios que hoy se propone alcanzar el Programa Marco Avanzado del PMG, para la organización y para sus empleados, pueden fácilmente extenderse a beneficios directamente apuntados a elevar la satisfacción de los ciudadanos. Un programa de certificación capaz de producir beneficios internos, tales como la elevación de la conciencia de los empleados con relación a los métodos y las metas organizacionales, el mejoramiento del ambiente de trabajo, el incremento de la motivación, el uso más eficiente de los recursos, la consolidación de las comunicaciones y los sistemas de información, o el fortalecimiento de la competencia de los funcionarios en sistemas de gestión, puede

IV. Resultados

también dirigirse a garantizar el mejoramiento de productos estratégicos, resultados superiores y predecibles o, de otra manera, atender la calidad de los servicios al usuario.

De hecho, existen actualmente lineamientos para la aplicación del ISO 9001:2000 que permiten diagnosticar a las organizaciones públicas, con una visión integral que les permite conocer sus condiciones operacionales, adecuar sus estructuras administrativas y aplicar medidas para garantizar a los clientes/ciudadanos un servicio público confiable. Son lineamientos que evalúan simultáneamente los beneficios que la calidad de la gestión trae a la organización, a los empleados y a los ciudadanos.132

Por lo demás, Chile cuenta ya, en los programas relacionados con el PMG que lleva a cabo la DIPRES, con varios de los cimientos para extender el diseño a la tercera fase. Las Definiciones Estratégicas, los Indicadores de Desempeño, el Balance de Gestión Integral y el Programa de Evaluación, ofrecen algunos de los ingredientes esenciales para extender la certificación de procesos y sistemas hacia la certificación de productos.

4. Análisis de la Gestión de los Programas de Mejoramiento de la Gestión

Al igual que para el examen del diseño conceptual del programa, el análisis de los aspectos relativos a la gestión del programa se estructura considerando sus fortalezas y debilidades de acuerdo con la información relevada en esta fase de la evaluación. El estudio de las fortalezas de la gestión es el próximo punto a desarrollar.

4.1 Fortalezas en la gestión

4.1.1 Existe una clara definición del proceso de gestión del PMG El proceso productivo del PMG consta de cuatro etapas. Se inicia con la formulación del Programa Marco y los PMG de los servicios públicos, seguidamente se realiza la implementación de los programas, luego se evalúan los resultados del año y finalmente se valida el cumplimiento de las metas. Este ciclo dura veintitrés meses a lo largo de tres años. A lo largo de todo este proceso todos los actores participantes tienen claramente determinados cuáles son sus responsabilidades y funciones, los plazos de presentación de la documentación requerida, los instrumentos de validación y hasta el proceso de apelación de la evaluación final. Esta clara definición del proceso de gestión del programa evita superposición de funciones o ámbitos de discrecionalidad, otorgando al instrumento una gran previsión y estabilidad en su funcionamiento.

4.1.2 La información generada por el PMG retroalimenta el diseño de los sistemas La dinámica de funcionamiento del programa, donde la Red de Expertos está conformada por las instituciones rectoras o referentes de cada sistema (por ejemplo la Red de Expertos del sistema de capacitación es la Dirección Nacional de Servicio Civil, mientras que para el sistema de Auditoria Interna es el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno) permite retroalimentar el diseño de 132 Cf. International Workshop Agreement 4 – Quality Management Systems – Guidelines for the application of ISO 9001:2000 in local governments (ISO - IWA 4). Ejemplos de aplicaciones de estos lineamientos en ciertos países son: Guidelines for Implementing ISO 9001:2000 Quality Management Systems in Public Sector Organizations (Canadian General Standards Board – CGSB 184.1-2002); Sistema de Gestión de la Calidad para la Rama Ejecutiva del Poder Público y Otras Entidades Prestadoras de Servicios (Norma Técnica de Gestión Pública del Gobierno de Colombia – NTCGP 1000:2004); Agenda Desde lo Local (Mexican program by SEGOB in order to achieve local governments’ development. www.desdelolocal.gob.mx)

IV. Resultados

cada sistema. De esta forma, la Red de Expertos recibe información en forma continua sobre el funcionamiento de los distintos sistemas y puede, al menos en forma teórica, introducir los cambios y ajustes necesarios para el logro de los objetivos planteados.

4.1.3 Participación de actores externos en instancias claves La participación de consultores externos y firmas privadas en el proceso de apelación y de certificación de procesos bajo normas ISO 9001:2000 es una clara fortaleza del proceso de gestión del PMG, que otorga objetividad y legitimidad a su funcionamiento.

Como fuera indicado en la Sección II del presente reporte, en el proceso de evaluación del cumplimiento del PMG, frente a discrepancias entre los servicios y la red de expertos referentes al no cumplimiento de requisitos técnicos de los sistemas existe una instancia de apelación. Cuando un servicio eleva una apelación, la cual debe ser remitida por el Auditor Ministerial con jurisdicción sobre el servicio, la Secretaría Técnica realiza un proceso de selección de un consultor externo con especial competencia en la materia para analizar dicha apelación. En caso que el consultor externo confirme la evaluación de la Red de Expertos, se desestima la apelación y la clasificación otorgada queda firme. Si el consultor externo modifica la decisión de la Rede de Expertos, el Comité Triministerial, considera esta tercera opinión y modifica la clasificación original otorgada. De esta forma, el proceso de resolución de las apelaciones presenta un elevado nivel de objetividad e independencia.

Por su parte, el proceso para la certificación ISO 9001:2000 también es realizado por actores externos a la administración pública. Para realizar todo el proceso de certificación los servicios que se encuentran en Programa Marco Avanzado contratan empresas auditoras de la norma en cuestión y consultores mediante una Licitación Pública Nacional. Estas firmas e individuos realizan el proceso de pre -certificación y de certificación de acuerdo a las normas internacionales referentes a la materia. Así, la evaluación y certificación de los procesos no es realizada por el propio Poder Ejecutivo, sino por firmas e individuos del sector privado, generándose mayor independencia, objetividad y legitimidad sobre este proceso.

4.2 Debilidades en la gestión

En este punto es necesario aclarar que parte de las debilidades detectadas en la gestión del programa tienen una estrecha relación con el diseño del mismo. Pero, con el propósito de mejorar su forma de exposición, y en el entendimiento de una mayor relación con aspectos vinculados a la gestión, las mismas son explicitadas en este punto del reporte.

4.2.1 Ausencia de proceso pautado de revisión estratégica

La estructura de gestión y el proceso productivo del PMG establecen claramente los roles y funciones de los Servicios, la Red de Expertos, la Secretaría Técnica y el Comité Triministerial durante la formulación, implementación, evaluación y validación del programa. Pero en la actualidad no existe un proceso formal y pautado, en donde se establezcan procesos, responsabilidades y plazos; de revisión estratégica del funcionamiento y el nivel de logros alcanzados por el PMG133. Si bien la incorporación de nuevos sistemas, como el caso de gestión territorial; o cambios introducidos en las áreas, como la modificación del alcance del sistema de oficinas de información, reclamos y sugerencias (OIRS) que pasó a denominarse sistema de atención al cliente, usuario y beneficiario, fueron el resultado de un proceso de interacción entre la Red de Expertos, la Secretaría Técnica y el Comité Triministerial, los

133 Se entiende por revisión estrategia un proceso de análisis de los procesos e instrumentos operativos utilizados con el objetivo de alcanzar un fin determinado.

IV. Resultados

mismos tienen como objetivo modificaciones o incorporaciones al Programa Marco, pero no una evaluación estratégica de los logros alcanzados. Al no existir una instancia que evalúe los logros y las dificultades del funcionamiento del PMG, es posible que no se cuente con toda la información necesaria para detectar en forma preventiva posibles dificultades de gestión o desvíos con respecto al objetivo.

A su vez esta ausencia de revisión estratégica puede provocar que el programa tienda a generar nuevas funciones u objetivos con el fin de auto-justificar su existencia, incorporando cada vez mayor nivel de complejidad en su funcionamiento, desvirtuándose la relación costo – beneficio de su implementación, y transformándose su cumplimiento en un fin en si mismo. Esta hipótesis será validada en la próxima etapa de esta evaluación

4.2.2 Necesidad de fortalecer la participación de todos los actores en el proceso de gestión del PMG

La actual estructura de gestión y el proceso productivo asignan las mayores responsabilidades a distintos actores, dejando las funciones mas relevantes de la gestión del programa a la Secretaría Técnica, ejercida por la DIPRES, y a la Red de Expertos.

Esta asignación de responsabilidades genera una concentración de tareas y responsabilidades en un solo actor: la Dirección de Presupuestos. Ella no solo actúa como Secretaria Técnica, sino también como Red de Expertos de dos sistemas (planificación y administración financiero contable), preside el Comité Triministerial en nombre del Ministerio de Hacienda y como servicio público adscrito al PMG. Por sus funciones de Secretaria Técnica está activamente involucrada en la formulación, elaboración, implementación y evaluación del programa en forma global. Como Red de Expertos es contraparte de los servicios públicos adscrito a los sistemas de planificación y administración financiero contable.

La razón inicial de ubicar la Secretaria Técnica en la DIPRES se fundamenta en la relación del programa con el presupuesto, es decir el programa como instrumento de apoyo para las decisiones presupuestarias. Esa relación se menciona en la misión134 y es uno de los objetivos estratégicos135 de la DIPRES, junto obviamente con la gestión integral del gasto público. Esta concentración de responsabilidades, que implica que la misma organización cumpla diferentes roles en simultáneo. Por una parte es responsable de la gestión del programa y por otra parte utiliza la información generada por el programa para decisiones presupuestarias En este contexto, las sinergias de la concentración en una solo unidad facilitan la conexión del programa y la información que genera para mejorar las decisiones presupuestarias. Pero al mismo tiempo este doble rol de la DIPRES, como Secretaria Técnica y usuario principal de la información generada por el programa puede provocar durante la ejecución del programa una concentración del proceso de toma de decisiones, que resulta en una rigidez en el diseño de las etapas de los sistemas del programa y genera el riesgo que necesidades de otros actores, ya sea la Red de Expertos o los propios servicios, no sean suficiente representados.

Si bien la instancia formal de decisión sobre el programa es el Comité Triministerial, el cual por definición de sus funciones, aprueba los cambios a introducir en las áreas y sistemas y valida el cumplimiento de los PMG de los servicios públicos, en la realidad, la participación del Comité en el proceso y en la toma de decisiones relacionados con el programa es relativamente pasiva, generándose una mayor concentración de las decisiones en la Secretaría Técnica. Por lo tanto, es muy importante fortalecer el rol y la participación de todos los actores que participan del PMG, especialmente de la Red

134 La misión de la DIPRES es: "Velar por una asignación y uso eficiente de los recursos públicos en el marco de la política fiscal, mediante la aplicación de sistemas e instrumentos de gestión financiera, programación y control de gestión", ver www.dipres.cl/fr_acerca.html 135 El objetivo estratégico No. 5 de la DIPRES dice:” Promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos, desarrollando técnicas e instrumentos de control de gestión ligados al presupuesto”, ver www.dipres.cl/fr_acerca.html

IV. Resultados

de Expertos y del Comité Triministerial, con el fin de lograr un instrumento que represente mas acabadamente las necesidades de todos los participantes en su gestión.

4.2.3 Necesidad de fortalecer los recursos institucionales dedicados al funcionamiento del PMG Por la complejidad del programa y la cantidad de procesos, los servicios, la Secretaria Técnica y la Red de Expertos necesita dedicar un gran parte del tiempo de sus funcionarios para el cumplimiento de las responsabilidades relacionadas al PMG. De acuerdo a la información relevada, en algunos servicios se asignan una o varias personas que dedican al menos la mitad de la totalidad de su tiempo a las tareas relacionados al PMG136. Adicionalmente, de acuerdo a la información relevada, ciertos servicios desconcentrados no cuentan con el conocimiento y las capacidades necesarias para cumplir acabadamente con los requisitos del programa. Con respecto a los recursos de la Red de Expertos, en promedio tienen entre dos y cuatro expertos. Durante entrevistas, miembros de las Redes de Expertos mencionaban que por falta de personal no pueden cumplir con la demanda de asistencia técnica de los servicios, especialmente con las demandas de los servicios desconcentrados. Por su parte la DIPRES cuenta con ocho analistas de la División de Control de Gestión para su doble rol de Secretaría Técnica y de Red de Expertos de los sistemas de planificación, y con un analista del proyecto SIGFE para el sistema de administración financiera contable. Para un programa tan complejo como el PMG, este número de recursos humanos dedicados por los distintos actores participantes es insuficiente para el adecuado para el manejo del programa.

Con respecto a los recursos financieros, ningún actor o servicio adscrito al PMG tienen una línea en su presupuesto para cubrir los gastos de sus responsabilidades relacionados al PMG, asumiéndose que se cubre con el presupuesto general de cada servicio o de la Red de Expertos. La excepción son los gastos para el proceso de preparación de la certificación ISO137.

Si bien no se encuentra directamente relacionada con el fortalecimiento de los recursos institucionales destinados al PMG, la propuesta de creación en el proyecto de Ley de Presupuestos 2008 del Fondo de Modernización de la Gestión Pública, es una acción relacionada que tiene una finalidad similar. Este fondo, tiene por objetivo financiar propuestas provenientes de la esfera privada, académica y de instituciones públicas que aporten en el mejoramiento de la calidad de la gestión pública. Éstas iniciativas se focalizarán en mejorar procesos y calidad de los servicios públicos, y podrán ser por una parte, proyectos de investigación generen propuestas concretas para mejorar la gestión y calidad del servicio de organismos públicos específicos, provenientes de instituciones académicas, empresas consultoras y centros de estudios. Por otro lado, el fondo también podrá financiar propuestas de mejoramiento de gestión que surjan de las propias instituciones públicas para mejorar la eficiencia en la prestación de servicios y provisión de bienes públicos. Las propuestas que surjan como una solución a un problema detectado por los instrumentos de evaluación y control de gestión tendrán mayor prioridad en su evaluación.

4.2.4 Ausencia de estrategia global de capacitación y difusión Un aspecto que debilita la gestión del PMG es la ausencia de una estrategia global de capacitación y difusión sobre su funcionamiento y los logros esperados. La falta de un plan de capacitación general coordinado por la Secretaria Técnica genera un costo al interior de los servicios como consecuencia de la curva de aprendizaje que los responsables de PMG deben realizar solo en base a la experiencia práctica personal. Esta situación también puede provocar dificultades para la asimilación del programa al funcionamiento rutinario de la institución, al no contar los responsables del PMG con una visión general del mismo.

136 De acuerdo a los datos relevados en los Grupos Focales realizados con Responsables de PMG de servicios centralizados y descentralizados en el marco de este proceso de evaluación, Santiago de Chile, Octubre 2007. 137 Del costo de los consultoras/empresas de la preparación la DIPRES paga 50%, el servicio 50% y del costo para la empresa certificadora (DIPRES paga 75%, servicio 25%)

IV. Resultados

La baja implementación de una estrategia general de difusión desde la Secretaría Técnica sobre el funcionamiento y el resultado esperado del programa puede generar una incorrecta percepción de los objetivos del programa en funcionarios relacionados indirectamente con los sistemas, en miembros del parlamento y en los ciudadanos en general. Esta situación puede provocar una tendencia a establecer que el programa tiene relación causal directa con la calidad de los bienes y servicios que brindan las instituciones públicas, en lugar de establecer una relación indirecta a través de la mejora de los procesos de gestión de apoyo. Esta afirmación será validada en la etapa posterior de esta evaluación.

5. Conclusión del análisis del diseño del PMG

El PMG es un programa singular, pionero en muchos sentidos en América Latina. Si bien inspirado en la lógica de la gestión de calidad y la gestión por desempeño, Chile ha puesto su impronta particular en el Programa. Desde el punto de vista del diseño, sobresalen a la vez como fuentes de fortaleza y de debilidad, los siguientes rasgos del PMG:

La focalización en sistemas básicos, estandarizados. Este es un rasgo que nivela transversalmente la administración a la vez que dificulta la conexión entre las actividades y componentes del programa con los Propósitos y, sobre todo, con el Fin superior del mismo

En particular, la aplicación de los sistemas estándar del PMG a servicios que generan muy distintos productos, con variadas posibilidades y necesidades de gestión reclama la complementación de las actuales fases de Marco Básico y Marco Avanzado, con formas mas avanzadas de la gestión de calidad que apunten a garantizar la satisfacción de la demanda de los beneficiarios finales

La multiplicidad de Propósitos, todos ellos dirigidos a garantizar un gasto público de calidad, crea desafíos técnicos y riesgos particulares al Programa

Particularmente difícil resulta atender simultáneamente el propósito de elevar la productividad al mismo tiempo que el incentivo salarial, pivote del PMG, está ligado a políticas generales de remuneración para toda la administración y a compromisos adquiridos en negociaciones entre la administración y las asociaciones de empleados públicos. Estas circunstancias parecen debilitar la palanca del incentivo. Cuando se las combina con el hecho de que el PMG no apunta necesariamente a los procesos nucleares para la producción de los servicios estratégicos de cada institución individualmente considerada, da lugar al temor de que el compromiso de parte del alto personal directivo, y la apropiación real de parte de todo el personal de un servicio (y no sólo del personal vinculado directamente al PMG) sean predominantemente formales, destinados a garantizar la obtención del incentivo salarial

La combinación de sistemas de gestión de distinto nivel, y de sistemas y políticas, han hecho del PMG un vehículo creíble y efectivo para atender diversas necesidades de la administración y del gobierno. Del otro lado, le agregan una complejidad excesiva al Programa y confunden su diseño y evaluación

IV. LOS RESULTADOS DEL PMG

1. Introducción

En este capítulo se analizan los principales resultados del PMG. Bajo el numeral 2 se analiza el nivel de cumplimiento de los objetivos del PMG, luego los resultados esperados en relación con el cumplimiento de las etapas de los distintos sistemas. En el cuarto y quinto puntos se presentan respectivamente los resultados del PMG desde el punto de vista de los funcionarios y los resultados de los grupos focales, mientras que los costos del PMG son presentados en el sexto punto. Por último se presentan un análisis de la relación beneficio - costo del incentivo institucional del PMG.

2. Cumplimiento de Objetivos del PMG

La evaluación de los PMG 2006 dio como resultado que el 77,5% de las instituciones obtuvo un logro entre el 90% y el 100% de sus objetivos comprometidos, recibiendo una asignación equivalente al 5% de sus remuneraciones. Por otra parte, un 18% alcanzó entre un 75% y 89% de cumplimiento, casos en que la asignación corresponde a un 2,5%. Por su parte un 4,5% no logro cumplir con los objetivos planteados, porcentaje que representa ocho instituciones.

Tabla IV. I - Resumen General de Cumplimiento PMG por Instituciones - 2001-2006

Porcentaje de cumplimiento

Año 2001Instituciones

Año 2002Instituciones

Año 2003Instituciones

N ° Porcentaje de Participación N ° Porcentaje de

Participación N ° Porcentaje de Participación

90% -100% 116 66,3 % 139 79,4 % 132 75,0%

75% - 89% 29 16,6 % 28 16,0 % 36 20,5%

< 75% 30 17,1 % 8 4,6 % 8 4,5%

175 100% 175 100% 176 100%

Porcentaje de cumplimiento

Año 2004Instituciones

Año 2005Instituciones

Año 2006Instituciones

N ° Porcentaje de Participación N ° Porcentaje de

Participación N ° Porcentaje de Participación

90% -100% 134 74,9% 152 85,4% 138 77,5%

75% - 89% 35 19,6% 22 12,4% 32 18,0%

< 75% 10 5,5% 4 2,2% 8 4,5%

179 100% 178 100% 178 100%

Fuente: División de Control de Gestión – DIPRES.

Como es posible observar en la Tabla IV.1, en el año 2006 se produce una disminución del número de servicios que cumplen entre el 90% y 100% de los objetivos planteados, del 85,4% al 77,5%, cercano a 8 puntos porcentual, como consecuencia del no logro de este porcentaje de cumplimiento de 14 instituciones. Esta situación es similar a la ocurrida en el periodo 2002-2003, donde se produce una reducción en la misma categoría del 79,4% al 75,0%. De acuerdo con el análisis realizado, esta situación es producto de la propia dinámica de funcionamiento del PMG. Es decir, existen etapas que los servicios pueden cumplir en forma mas sencilla, pero cuando el Servicio avanza a las etapas subsiguientes, si las etapas anteriores no funcionan en forma adecuada, el servicio no esta en condiciones de lograr los objetivos del año en curso. Esta situación ocurrió en el período 2002-2003, en el cual, luego de iniciarse el funcionamiento del PMG en el año 2001, los servicios debían comprometer las etapas II o III de los sistemas y se evidencio la fragilidad de los resultados de las instituciones en ciertos sistemas que no permitió cumplir con todos los objetivos previstos. Igual situación ocurre en el período 2005-2006, donde los Servicios deben comprometer en su mayoría las etapas finales del Programa Marco, y se evidencia, especialmente en las entidades descentralizadas las debilidades de sus capacidades institucionales para lograr los objetivos de estas etapas.

Tabla IV.2 - Resumen General de Cumplimiento PMG por Dotación Efectiva- 2001-2006.

Porcentaje de cumplimiento

Año 2001Dotación Efectiva

Año 2002Dotación Efectiva

Año 2003Dotación Efectiva

N °Porcentaje de Participación

N °Porcentaje de Participación

N °Porcentaje de Participación

90% -100% 52.857 95,7 % 57.316 94,0 % 45.637 73,7%

75% - 89% 1.577 2,9 % 3.505 5,7 % 13.152 21,2%

< 75% 820 1,4 % 178 0,3 % 3.159 5,1%

55.254 100% 60.999 100% 61.498 100%

Porcentaje de cumplimiento

Año 2004Dotación Efectiva

Año 2005Dotación Efectiva

Año 2006Dotación Efectiva

N °Porcentaje de Participación

N °Porcentaje de Participación

N °Porcentajede Participación

90% -100% 56.699 90,4 % 63.887 96,4% 62.308 91%

75% - 89% 5.570 8,9 % 2.290 3,5% 4.986 7,2%

< 75% 432 0,7 % 120 0,2% 1.116 1,6%

62.701 100% 66.297 100% 68.410 100%

Fuente: División de Control de Gestión – DIPRES.

La disminución en el porcentaje de instituciones que no logran el porcentaje mayor de cumplimiento de los objetivos en el 2006 con respecto al 2005, presenta un menor impacto en el porcentaje de dotación efectiva que recibe un menor incentivo salarial. Como se observa en la Tabla IV.2, el número de funcionarios que recibe un menor incentivo salarial se incrementa en 5,5 puntos porcentuales. Al comparar con el periodo 2002-2003 se observa una diferencia significativa. En ese periodo, el no cumplimiento del porcentaje superior de los objetivos del PMG en sólo 7 instituciones implicó una disminución del 94% al 73,7% de la dotación efectiva que recibió el 5% de incentivo salarial. Esta

situación pone en evidencia que en ese periodo servicios centralizados no cumplieron con los objetivos del PMG, mientras que la actualidad el no cumplimiento de 14 instituciones representa una disminución del 96,4% al 91% de la dotación efectiva, reflejando un menor nivel de cumplimiento de servicios descentralizados.

Con respecto al cumplimiento de los objetivos del PMG es posible observar una tendencia creciente en su cumplimiento en el periodo 2001-2006. En el año 2001, el 83% de los servicios adscriptos al PMG lograban más del 75% de sus metas, mientras que en el año 2006 el 95% de los servicios cumplen con este porcentaje. Como gran parte de los Servicios que no cumples con las metas son Intendencias Regionales o Gobernaciones Provinciales, el número de funcionarios que no recibe el incentivo institucional del PMG representa el 1,6% de la dotación efectiva.

3. Resultados esperados. Formulación de compromisos

Los compromisos establecidos en los PMG de cada año constituyen resultados esperados para dicho periodo para cada sistema, en cada servicio público. La Tabla IV.3 muestra que en promedio el 87% de los servicios centralizados y descentralizados cumplen el Programa Marco Básico de todos los sistemas. Esto muestra que la mayoría de los servicios estará alcanzando las etapas finales del Programa Marco Básico, y por los tanto un mayor número estará en condiciones de iniciar el Programa Marco Avanzado. Esta situación difiere en el caso del sistema Gestión Territorial, especialmente en el nivel central, donde solo el 40% de los servicios cumple con el Programa Marco Básico, y en caso del sistema de Planificación, donde el 48% de los servicios descentralizados logro el Marco Básico en forma completa.

Tabla IV.3 – Porcentaje de Cumplimiento del Programa Marco Básico por Sistema – Año 2006

Centralizados Desconcentrados

cantidad de servicios 97 74% de los adscriptos 100.00 83.15cantidad de servicios 95 87% de los adscriptos 97.94 97.75cantidad de servicios 94 89% de los adscriptos 96.91 100.00cantidad de servicios 76 66% de los adscriptos 89.41 86.84cantidad de servicios 74 18% de los adscriptos 89.41 86.84cantidad de servicios 87 42% de los adscriptos 89.69 47.19cantidad de servicios 84 13% de los adscriptos 87.50 100.00cantidad de servicios 31 86% de los adscriptos 39.24 96.63cantidad de servicios 85 26% de los adscriptos 89.47 66.67cantidad de servicios 82 21% de los adscriptos 85.42 80.77cantidad de servicios 68 88% de los adscriptos 81.93 98.88

Capacitación

Higiene y Seguridad

Ev. Desempeño

Sistema

OIRS

G.Electrónico

Planificación

Auditoria

Gestion Territorial Integrado

Compras

Financiero-Contable

Género

Fuente: Elaboración propia en base a División de Control de Gestión - DIPRES

Con respecto al nivel de avance promedio en los resultados de cada sistema, entendido como la diferencia entre la etapa cumplida en el año 2006 y la etapa que el servicio comprometió en el año 2001, es posible observar que para los sistemas compuestos por 4 etapas el promedio de etapas avanzados es de 3 etapas, mientras que para los sistemas compuestos por 6 etapas, el promedio de avance es de 4 etapas. Estos resultados son consistentes con el porcentaje de cumplimiento del Programa Marco Básico por parte de los servicios señalado anteriormente.

Tabla IV.4 – Promedio de Avances de Etapas de Cada Sistema – Periodo 2001 – 2006.

SistemaServicios

CentralizadosServicios

Desconcentrados Nro Etapas

Capacitación 3.30 2.64 4Higiene y Seguridad 2.94 2.62 4Ev. Desempeño 2.95 2.39 4OIRS 4.79 4.17 4Gobierno Electrónico 2.78 2.15 4Planificación 5.57 4.53 6Auditoria 3.17 2.92 4Gestion Territorial Integrado 2.97 2.52 4Compras 4.94 3.51 6Financiero-Contable 4.03 1.96 6Género 3.60 3.42 4Fuente: Elaboración propia en base a División de Control de Gestión - DIPRESNotas: 1/ Como el sistema de Genero entro en 2002, se mide el promedio de avance de etapas en el periodo 2002-20062/ Para el sistema de Gestión Territorial Integrada se considera como la etapa de inicio la correspondientes al sistema de Desconcentración al año 2001. 3/ Para Servicios que se adscribieron al PMG despues del 2001, se mide el avance desde su participación en el PMG

4. Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: Encuesta de Percepción

Con el propósito de relevar las opiniones y percepciones de los distintos funcionarios que participan en el PMG, en el marco de esta evaluación se realizo una encuesta no presencial y 5 grupos focales durante el año 2007. Las principales características y resultados de estos dos instrumentos se presentan a continuación.

4.1. Encuesta de Percepción: principales características

Entre el 15 de octubre y el 7 de noviembre del 2007, el equipo de evaluación realizó una encuesta entre 2.047 usuarios del PMG con el objetivo de conocer sus opiniones e impresiones sobre el funcionamiento e impacto de dicho programa.

Sus principales características son que es una encuesta de carácter confidencial, relevaba la percepción personal de los funcionarios, se realizó de forma no presencial mediante un método de recolección electrónico. Para el diseño de las encuestas se tomaron en cuenta tanto las recomendaciones de la DIPRES, como los hallazgos de la prueba piloto realizada entre el 01 y el 30 de septiembre del 2007138. Con el fin de cubrir los 11 sistemas del PMG, se diseñaron 14 modelos diferentes de encuesta, con una sección de preguntas comunes y otra con preguntas diferenciadas para adaptar la encuesta a las características especiales de cada tipo de encuestado. Así, el universo de encuestados fue de 2,047 personas, y abarco 160 Jefes de Servicio, 14 Jefes de Servicio de Intendencia, 198 encargados ministeriales y de PMG, y 1,675 encargados de los 11 Sistemas del PMG en cada uno de los 186 Servicios adscriptos.

138 Esta prueba fue realizada entre 60 funcionarios con diferentes cargos y grados de relación con el PMG.

Tabla IV.5 – Universo de la Encuesta de Percepción y Tasa de Respuesta

Cargo Población Total

Numero de Respuestas

Tasa de Repuesta (%)

Jefes de servicio 160 41 25,6Jefes de servicio de Intendencias 14 5 35,7Encargados Ministeriales y Encargados del PMG 198 106 53,5

Encargados de Sistemas:Capacitación 182 91 50Higiene – Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo 184 76 41,3

Evaluación de Desempeño 184 76 41,3Sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s (ex-OIRS)

158 64 40,5

Gobierno electrónico 182 98 53,8Planificación /Control de Gestión 184 98 53,3Auditoría Interna 111 60 54,1Gestión Territorial 157 79 50,3Sistema de Compras y contrataciones del Sector Público 133 68 51,1

Administración Financiero – contable 122 66 54,1Enfoque de Género 78 23 29,5TOTAL 2,047 951 46,5

Como es posible observar en la Tabla IV.5, la tasa de respuesta global fue del 46,5%, con un elevado nivel de respuesta en a nivel de Encargados Ministeriales y Encargados del PMG (53,5%), a nivel de encargados de sistemas, superior el 40%, excepto en enfoque de género (30% de tasa de repuesta) y un menor nivel de respuesta a nivel de Jefes de Servicio (25,6%).

4.2. Principales Resultados de la Encuesta.

Los principales resultados de la encuesta se presentan agrupados en tres secciones. La primera recoge las respuestas a las preguntas comunes para todos los encuestados, la segunda refleja las respuestas a las preguntas específicas por sistema y cargo, y la tercera sección hace un resumen de las respuestas a las preguntas abiertas.

4.2.1 Resultados de preguntas comunes

Dada la extensión de esta sección en la encuesta139, la información aquí presentada hace un resumen de las respuestas recibidas agrupándolas en 4 categorías: respuestas sobre el conocimiento, contenido y metas del PMG, sobre los logros del programa, sobre los problemas del PMG y sobre el conocimiento de otros programas de incentivos en la administración pública.

1. Respuestas sobre el conocimiento del PMG, su contenido y sus metas: - La mayoría de los usuarios dicen tener un conocimiento general del PMG. (51%)- Los usuarios dicen saber quiénes son los encargados del PMG en su servicio. (54,9%)- Los usuarios conocen y reconocen las implicaciones salariales relacionadas con el PMG, el cual

es conocido por su impacto en el incremento del salario. (89%)139 48 preguntas agrupadas en 19 secciones divididas de media en 3 apartados.

- Los funcionarios dicen vincular el cumplimiento de los logros de los objetivos de los sistemas a un incremento en sus renumeraciones.

- La mayoría de los funcionarios dicen conocer los objetivos del PMG, (51%) pese a haber un porcentaje significativo que afirman no conocerlo. Las metas de su institución no son conocidas entre la mayoría de los funcionarios del sector público. (41%)

- La gran mayoría de los usuarios tienen conocimiento sobre el grado de cumplimiento de las metas comprometidas por su institución. (75%)

- Los funcionarios dicen conocer los objetivos de los sistemas del PMG. - Aunque un gran número de usuarios está comprometido con el desarrollo de los sistemas, hay

una parte significativa que no está muy comprometida.

2. Respuestas sobre los logros del PMG:

De acuerdo a las respuestas obtenidas, los usuarios consideran que el PMG:

Ha contribuido a:- la producción de información relevante para la toma de decisiones.- incrementar la eficiencia de los servicios públicos.- mejorar las condiciones laborales de los funcionarios del sector público.

Ha logrado: - una asignación más eficiente de los recursos públicos.- que el trabajo de los funcionarios públicos ahora este mas ordenado y normalizado.

Ha ayudado a lograr una mayor colaboración entre: - los encargados del PMG de los servicios.- los distintos encargados de los sistemas del PMG.- los jefes de servicios y el resto de los funcionarios en la mayoría de los servicios, sin

embargo hay una parte significativa en que no se mejoró la colaboración.- los propios funcionarios, pero hay todavía una gran parte de los servicios en cuales no se

logro este resultado.

La incorporación de cada sistema ha contribuido - a un ordenamiento del desarrollo del área de gestión en el servicio.- a mayor información en el desarrollo de las áreas de gestión.- a una mayor vinculación de los niveles directivos en el desarrollo de las áreas de gestión.

3 Respuestas sobre problemas y retos del PMG:

Los usuarios encuestados opinan que los mayores problemas del PMG son:

- La baja coordinación entre los diferentes sistemas- El impacto en la gestión es menor al esperado- El cumplimiento formal no da lugar a cambios en la gestión o en la conducta de los funcionarios. - El escaso conocimiento e involucramiento de los funcionarios - Una escasa participación de los funcionarios en la definición de las metas anuales - La mayoría (83%) de los funcionarios públicos que participaron en la encuesta están divididos,

casi en partes iguales, en su opinión sobre si el uso principal del PMG es el control presupuestario. Un 41% de los funcionarios encuestados opina que el uso focalizado para control presupuestario es un problema principal del PMG.

4. Respuestas sobre otros programas de incentivos/remuneración:

- La mayoría de los encuestados conocen un programa de renumeración además el PMG. (75%). El 80% menciona el Convenio de Desempeño Colectivo.

- La mayoría de los encuestados consideran que el PMG es igual de efectivo que otros programas para la mejora de la gestión (46%).

- Los encuestados consideran que los indicadores de desempeño y el programa de evaluación de programas tienen un alto impacto en la mejora de la gestión. Los demás instrumentos, con excepción del BGI también están considerados de alto impacto. Según los encuestados, el BGI solo tiene un impacto promedio para la mejora de la gestión.

4.2.2 Preguntas especificas por cargo y sistema

Dada la heterogeneidad de sistemas y usuarios consultados, la encuesta fue adaptada a las especificidades de cada uno, dando como resultado 14 encuestas diferentes (12 para cubrir los diferentes sistemas, una específica para los Jefes de Servicio, y otra para los encargados ministeriales y del PMG)

1 Sección de preguntas a los encargados del sistema de auditoria:

- El 71% de los encuestados considera que su institución elabora el Plan anual de Auditoria Interna en base a la Matriz de Riesgo.

- El 80% de los encuestados considera que su institución ejecuta todas las actividades del Plan Anual de Auditoria Interna

- El 86% de los encuestados considera que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo de la gestión.

- El 91% de los encuestados considera que la institución corrige los hallazgos de las auditorias internas realizadas.

- El 88% de los encuestados considera que su institución incorpora las recomendaciones que surgen de las auditorias internas realizadas.

2. Sección de preguntas a los encargados del sistema de capacitación:- El 85% de los encuestados considera que su institución incorpora las recomendaciones

surgidas de la evaluación del Plan de Capacitación.- El 86% considera que el sistema de Capacitación ha contribuido a desarrollar competencias

que permitan a los funcionarios mejorar su desempeño en las áreas clave de funcionamiento de la institución, con participación de éstos.

- El 71% considera que su institución utiliza el diagnóstico por competencias laborales de los funcionarios para la formulación del Plan Anual de Capacitación.

- El 76% considera que la incorporación del sistema a su cargo en el PMG ha contribuido a un ordenamiento del desarrollo de las correspondientes áreas de gestión del servicio.

3. Sección de preguntas a los encargados del sistema de administración financiera:

- El 81% de los encuestados considera que el sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del Servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información.

- El 83% de los encuestados considera que el sistema de Administración Financiero-Contable ha contribuido a fortalecer esta función a través del mejoramiento de procesos y sistemas de información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que la información

cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y toma de decisiones.

4. Sección de preguntas a los encargados del sistema de evaluación de desempeño:

- El 79% de los encuestados considera que su institución incorpora las recomendaciones surgidas de la evaluación del desempeño.

- El 41% de los encuestados considera que el sistema de evaluación de desempeño ha contribuido a reconocer el buen trabajo de los funcionarios mediante un sistema de evaluación objetivo, transparente e informado.

5. Sección de preguntas a los encargados del sistema de enfoque género:

- El 71% de los encuestados considera que su institución tiene incorporado enfoque de género en la totalidad de los productos estratégicos en los que corresponde incorporar dicha perspectiva.

- El 90% de los encuestados considera que su institución tiene incorporado enfoque de género en el/los sistemas de información para el registro de sus clientes/usuarios/beneficiarios por sexo.

- El 80% de los encuestados considera que el sistema de enfoque de género ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos.

6. Sección de preguntas a los encargados del sistema de gobierno electrónico:

- El 82% de los encuestados considera que el sistema de gobierno electrónico ha contribuido al uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para mejorar y simplificar los servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales tecnológicos que permitan aumentar la transparencia y participación ciudadana.

- El 84% de los encuestados considera que la institución ha mejorado procesos estratégicos con Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el marco del sistema de gobierno electrónico.

7. Sección de preguntas a los encargados del sistema de gestión territorial integrada:

- El 45% de los encuestados considera que su institución tiene recursos presupuestarios anuales ejecutados en instancias de complementariedad territorial formalmente instaladas y operando (se refiere a instituciones que ejecutan sus recursos presupuestarios coordinados formalmente con otras instituciones regionales para ejecutar acciones que se complementen entre ellas).

- El 48% de los encuestados considera que su institución tiene recursos presupuestarios que forman parte de una programación conjunta dirigida a lograr un objetivo compartido con otros servicios en territorios previamente determinados (se refiere a instituciones que disponen recursos para un programa común con otras instituciones regionales).

- El 46% de los encuestados considera que su institución ejecuta en el Programa Público de Inversiones Regional (PROPIR) al menos el 90% de los recursos de inversión que comprometieron en el Ante programa Regional de Inversión (ARI).

- El 70% de los encuestados considera que el sistema de gestión territorial integrada ha contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institución una perspectiva territorial.

8. Sección de preguntas a los encargados del sistema de higiene y seguridad:

- El 97% de los encuestados considera que su institución ejecuta más del 75% de las principales actividades programadas en base al Plan Anual de Higiene y Seguridad

- El 86% de los encuestados considera que su institución ha disminuido el déficit detectado en el diagnóstico de la calidad de los ambientes y condiciones de trabajo.

- El 83% de los encuestados considera que el sistema de higiene-seguridad y mejoramiento de ambientes de trabajo ha contribuido a formalizar y fortalecer los procesos asociados al mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevención de riesgos y en general, de las condiciones del lugar de trabajo con participación de los trabajadores.

9. Sección de preguntas a los encargados del sistema de oficinas de información, reclamos y sugerencias:

- El 95% de los encuestados considera que su institución cuenta con procedimientos formales para la atención y derivación de solicitudes ciudadanas.

- El 89% de los encuestados considera que su institución cumple con la Ley 19.880 en cuanto al reconocimiento de los derechos de las personas.

- El 89% de los encuestados considera que su institución cumple con la Ley 19.880 en cuanto a los instrumentos para el registro y seguimiento de las solicitudes

- El 97% de los encuestados considera que su institución ejecuta el Plan Anual de Difusión.- El 92% de los encuestados considera que el sistema integral de atención a cliente(a)s,

usuario(a)s y beneficiario(a)s ha contribuido a facilitar el acceso oportuno a la información y el ejercicio de los derechos ciudadanos.

- El 92% de los encuestados considera que los reclamos/consultas de sus clientes/usuarios/beneficiarios son respondidos oportunamente, según lo establecido en la Ley de Silencio Administrativo.

10. Sección de preguntas a los encargados del sistema de planificación/ control de gestión:

- El 89% de los encuestados considera que su institución cuenta con un Sistema de Información para la Gestión (SIG) en pleno funcionamiento.

- El 66% de los encuestados considera que en su institución la información generada por el Sistema de Información de Gestión (SIG) se usa en el proceso de toma de decisiones institucional.

- El 87% de los encuestados considera que su institución presenta indicadores de desempeño del Sistema de Información de Gestión (SIG) que miden los aspectos relevantes de la gestión del Servicio en la formulación del Proyecto de Ley de Presupuestos para el año siguiente.

- El 79% de los encuestados considera que el sistema de planificación / control de gestión ha contribuido a diseñar e implementar procesos de planificación y sistemas de información para la gestión que permiten a la Institución disponer de la información necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus Productos, y rendir cuentas de su gestión institucional.

11. Sección de preguntas a los encargados del sistema de compras y contrataciones

- El 89% de los encuestados considera que el sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de

compras y contrataciones del Servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información.

12. Sección de preguntas a los encargados ministeriales y del PMG en servicio

- El 54% de encargados ministeriales y del PMG en el servicio esta a cargo de personal de apoyo que trabaja en labores del PMG.

- El 80% de los encuestados considera que la incorporación de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a dar impulso y mayor relevancia en el desarrollo de las áreas de gestión del servicio relacionadas con estos sistemas.

- El 78% de los encuestados considera que el sistema de Capacitación ha contribuido a desarrollar competencias que permitan a los funcionarios mejorar su desempeño en las áreas clave de funcionamiento de la institución, con participación de éstos.

- El 75% de los encuestados considera que el sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo ha contribuido a formalizar y fortalecer los procesos asociados al mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevención de riesgos y en general, de las condiciones del lugar de trabajo con participación de los trabajadores.

- El 45% de los encuestados considera que el sistema de Evaluación del Desempeño ha contribuido a reconocer el buen desempeño mediante un sistema de evaluación objetivo, transparente e informado.

- El 76% de los encuestados considera que el sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s ha contribuido a facilitar el acceso oportuno a la información y el ejercicio de los derechos ciudadanos.

- El 73% de los encuestados considera que el sistema de Gobierno Electrónico ha contribuido al uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para mejorar y simplificar los servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales tecnológicos que permitan aumentar la transparencia y participación ciudadana.

- El 78% de los encuestados considera que el sistema de Planificación / Control de Gestión ha contribuido a diseñar e implementar procesos de planificación y sistemas de información para la gestión que permiten a la Institución disponer de la información necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus Productos, y rendir cuentas de su gestión institucional.

- El 71% de los encuestados considera que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión.

- El 62% de los encuestados considera que El sistema de Gestión Territorial ha contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institución una perspectiva territorial.

- El 88% de los encuestados considera que El sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del Servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información.

- El 71% de los encuestados considera que El sistema de Administración Financiero-Contable ha contribuido a fortalecer esta función a través del mejoramiento de procesos y sistemas de información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que la información cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y toma de decisiones.

13. Sección de preguntas a los Jefes de Servicios:

13.a. Preguntas sobre las características de los encuestados:

- El 64% de los consultados tienen entre 35 y 54 años.- El 76% de los encuestados tienen educación universitaria.- El 39% de los funcionarios que respondieron la encuesta cuentan con experiencia previa en

jefatura de servicio - El 34% de los funcionarios consultados con entre 10 y 15 años de experiencia en el Sector

Público de Chile. - El 35% de los funcionarios cuenta con entre 1 y 2 años de experiencia en la Institución

Pública donde trabaja actualmente. - El 57% de los funcionarios cuenta con entre 1 y 2 años de experiencia en su cargo actual.- En promedio los Jefes de Servicio opinan que el 41% de su personal desempeñan su labor

profesionalmente.- El 55% de los funcionarios no cuenta con personal a su cargo que trabaje en labores del

PMG.

13.b. Preguntas sobre el impacto y aplicación del PMG

- El 71% de los encuestados considera que el desarrollo de los sistemas de gestión definidos en el programa marco del PMG ha sido útil para mejorar la gestión de su servicio.

- El 100% de los encuestados considera que los funcionarios del servicio vinculan el cumplimiento de los logros de los objetivos de los sistemas del PMG a un incremento en sus remuneraciones.

- El 69% de los encuestados considera que la incorporación de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a un ordenamiento del desarrollo de las correspondientes áreas de gestión del servicio.

- El 74% de los encuestados considera que la incorporación de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a dar impulso y mayor relevancia en el desarrollo de las áreas de gestión del servicio relacionadas con estos sistemas.

- El 76% de los encuestados considera que la incorporación de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a contar con mayor información al interior de la institución en el desarrollo de las áreas de gestión relacionadas con estos sistemas.

- El 81% de los encuestados considera que la incorporación de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a una mayor vinculación de los niveles directivos en el desarrollo de las áreas de gestión relacionadas con estos sistemas.

- El 64% de los encuestados considera que la presencia de cada sistema en el Programa Marco de los PMG y su desarrollo en la institución ha generado otras dinámicas de gestión, derivadas de los requisitos exigidos en los PMG, contribuyendo al mejoramiento global de la gestión.

- El 88% de los encuestados considera que la institución ha mejorado procesos estratégicos con Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en el marco del sistema de Gobierno Electrónico.

- El 95% de los encuestados considera que en la institución se corrigen los hallazgos de las auditorias internas realizadas.

- El 93% de los encuestados considera que los reclamos/consultas de sus clientes/usuarios/beneficiarios son respondidos oportunamente, según lo establecido en la Ley de Silencio Administrativo.

- El 63% de los encuestados considera que el sistema de Capacitación ha contribuido a desarrollar competencias que permitan a los funcionarios mejorar su desempeño en las áreas clave de funcionamiento de la institución, con participación de éstos.

- El 86% de los encuestados considera que el sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo ha contribuido a formalizar y fortalecer los procesos asociados al mejoramiento de los ambientes de trabajo de los funcionarios, la prevención de riesgos y en general, de las condiciones del lugar de trabajo con participación de los trabajadores.

- El 56% de los encuestados considera que el sistema de Evaluación del Desempeño ha contribuido a reconocer el buen desempeño mediante un sistema de evaluación objetivo, transparente e informado.

- El 85% de los encuestados considera que el sistema Integral de Atención a Cliente(a)s, Usuario(a)s y Beneficiario(a)s ha contribuido a facilitar el acceso oportuno a la información y el ejercicio de los derechos ciudadanos.

- El 84% de los encuestados considera que el sistema de Gobierno Electrónico ha contribuido al uso de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) para mejorar y simplificar los servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, mejorar y simplificar los procesos de soporte institucional y facilitar la creación de canales tecnológicos que permitan aumentar la transparencia y participación ciudadana.

- El 72% de los encuestados considera que el sistema de Planificación / Control de Gestión ha contribuido a diseñar e implementar procesos de planificación y sistemas de información para la gestión que permiten a la Institución disponer de la información necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus Productos, y rendir cuentas de su gestión institucional.

- El 74% de los encuestados considera que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión.

- El 74% de los encuestados considera que el sistema de Gestión Territorial ha contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institución una perspectiva territorial.

- El 93% de los encuestados considera que el sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del Servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información.

- El 88% de los encuestados considera que el sistema de Administración Financiero-Contable ha contribuido a fortalecer esta función a través del mejoramiento de procesos y sistemas de información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que la información cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y toma de decisiones.

- El 50% de los encuestados considera que el sistema de Enfoque de Género ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos.

4.2.3. Preguntas abiertas

Los encuestados recibieron dos preguntas abiertas para poder expresar con más detalle su opinión sobre los logros y problemas del PMG, y una tercera pregunta para poder hacer comentarios generales. Como síntesis de los numerosos comentarios obtenidos, a continuación se detallan los logros o problemas mas frecuentemente mencionados.

Respuestas abiertas sobre los logros del PMG: Los tres resultados o logros adicionales alcanzados gracias al PMG más frecuentemente mencionados fueron:

Mayor coordinación con otras áreas y sistemasTrabajo en equipoMayor orientación hacia objetivos y resultados

Respuestas abiertas sobre los problemas del PMG:

La pregunta abierta “si considera que el PMG ha tenido otro tipo de problemas, por favor use el espacio abajo para explicar cual/cuales han sido éstos” proporciono numerosos comentarios que se pueden agrupar en:

Necesidad de fortalecer los recursos institucionales dedicados al fortalecimiento del PMG Cumplimiento formal que no da lugar a cambios en la gestión o cambios en la conducta de los funcionarios / el PMG aun no forma parte de la cultura de trabajoProceso burocráticoEscaso conocimiento e involucramiento de los funcionarios. Necesidad de fortalecer la participación de todos los actores en el proceso de gestión del PMGAusencia de estrategia global de capacitación y difusiónProceso poco flexible Deterioro del clima laboral ante el no cobro del incentivo Problemas relativos al diseño del incentivo salarialAusencia del proceso pautado de revisión estratégica

5. Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: Grupos Focales - Principales características

Como parte de las metodologías utilizadas para llevar adelante la evaluación en profundidad del PMG, el equipo evaluador realizo cinco grupos focales. Los grupos focales escogidos estuvieron conformados por actores relevantes para el desarrollo del Programa de Mejoramiento de la Gestión, bien sea por su participación directa o indirecta en el desarrollo del mismo. El objetivo principal del diálogo que se mantuvo con los participantes de los grupos focales fue conocer las opiniones que desde su experiencia tienen acerca del diseño, funcionamiento, implementación e impacto del PMG.

Los grupos focales brindaron información muy valiosa respecto a distintos aspectos del PMG, que representa evidencia, puntos de vista y percepciones del programa desde diferentes ángulos y experiencias, permitiendo así apoyar la evaluación y tratar de responder, apoyar o rechazar las hipótesis de trabajo planteadas por el grupo evaluador. Los grupos focales realizados, a los cuales asistieron en promedio 10 funcionarios, fueron los siguientes:

1. Profesionales de La Red de Expertos.2. Encargados del PMG/Sistemas en servicios concentrados.3. Encargados del PMG/Sistemas en servicios desconcentrados.4. Funcionarios no relacionados directamente con el funcionamiento del PMG5. Jefes de Servicio adscriptos a PMG

En el Anexo C.3 se presenta una matriz con los principales conceptos de cada Grupo Focal, en la cuál se relaciona la evidencia obtenida con las hipótesis de trabajo planteadas. Las hipótesis utilizadas en los grupos focales están divididas en tres grandes categorías estándar de la teoría de la gestión pública y que por tanto son aplicables a la evaluación del PMG. Estas tres grandes categorías son nivel de integración institucional, uso y calidad de la información, e incentivos y conflictos de interés. Adicionalmente las hipótesis están desarrolladas en detalle en sub-hipótesis para las cuales se buscó evidencia en los grupos focales, como se señala en la matriz de referencia.

Toda la información recolectada en la encuesta efectuada, así como la información relevada en los grupos focales y en las numerosas entrevistas realizadas es utilizada a lo largo de la evaluación para justificar y sustentar el análisis, las conclusiones y las recomendaciones efectuadas.

6. Costos del PMG

En este punto se analizan los costos asociados con el funcionamiento del PMG. Considerando que el programa se inserta en el funcionamiento del aparato administrativo público, la estimación de sus costos se realiza con base en ciertos supuestos, especialmente en el caso de los valores asociados al personal. De esta forma, se estima un porcentaje de dedicación para cada tipo de funcionario involucrado en el PMG (autoridades del Comité Triministerial, Secretaría Técnica, Red de Expertos, Encargados de PMG, Encargados de Sistemas a nivel de Servicios) y se cuantifica esta dedicación con base en el promedio de los salarios de cada tipo de funcionario. Como se observa en la Tabla IV.6, el costo global del PMG para el año 2006 ascendió a CH$ 40.7 mil millones, cifra que representa aproximadamente USD 80 millones. El 61% de este valor, CH$ 24.7 mil millones corresponden al pago del incentivo salarial a los funcionarios, el cual varia entre el 5% y el 2,5% anual según el nivel de cumplimiento de los objetivos comprometidos.

Tabla IV.6- Costo del PMG. Año 2006 (en miles de $ Chilenos)

Conceptos Miles de $ %

1. Incentivo 24,733,065

Subtotal (a) 24,733,065 60.71

2. Personal - Comité Triministerial, Secretaría Técnica, Red de Expertos, Encargados PMG Servicios, Encargados Sistemas PMG Servicios

15,089,965 37.04

3. Gastos de Funcionamiento (Bienes y Servicios) 633,248 1.55

4. Capacitación Programa Marco Avanzado - Certificación 3,416 0.01

5. Programa Marco Avanzado - Proceso de Certificacion 277,211 0.68

6. Evaluadores Externos - Proceso de Apelaciones 3,266 0.01

Subtotal (b) 16,007,106 39.29

Total (a+b) 40,740,171 100.00

El 37% del total del costo del PMG corresponde a la parte porcentual de los salarios de los funcionarios involucrados en el funcionamiento del PMG140 (aproximadamente CH$ 15 mil millones). Si a este porcentaje se adicionan el resto de los gastos identificados (gastos de funcionamiento en bienes y servicios, gastos asociados al proceso de certificación y gastos asociados al proceso de apelaciones) el

140 A los fines de la estimación de un costo asociado al PMG se imputa este porcentaje de los sueldos de los funcionarios. En sentido estricto, seria necesario considerar estos gastos como “costos hundidos” ya que los funcionarios que desempeñan funciones en el PMG igualmente desarrollarían actividades en el sector público por la propia naturaleza de sus funciones.

costo del PMG excluyendo el pago del incentivo salarial asciende a CH$ 16 mil millones (USD 32 millones).

Con la información disponible también es posible estimar una relación hipotética entre gasto de administración del PMG y el gasto de producción. El gasto de administración del PMG esta compuesto por los gastos asociados a la dirección, monitoreo y evaluación del servicio, los cuales son imputables al Comité Triministerial, la Red de Expertos y la Secretaría Técnica. Por su parte, el gasto en producción es estimado como la sumatoria de los fondos destinados al pago del incentivo a los funcionarios y los gastos de asociados al funcionamiento del PMG. Como se observa en la Tabla IV.7 la relación Gasto de Administración / Gasto de Producción es de 1,66%, aproximadamente CH$ 600 millones (UDS 1,2 millones).

Tabla IV.7- Gasto en Administración / Gasto de Producción. Año2006 (en miles de $ Chilenos)

Conceptos Miles de $

ComiteTriministerial 1,760

Red de Expertos 607,093

Secretaria Tecnica 29,850

Evaluadores Externos - (Apelaciones) 3,266

Gastos de Funcionamiento (Bienes y Servicios) 22,423

Gasto de Administración (a) 664,392

Incentivo 24,733,065

Gastos en Funcionarios en los Servicios 14,451,260

Capacitación Programa Marco Avanzado 3,416

Proceso de Certificacion 277,211

Gastos de Funcionamiento (Bienes y Servicios) 610,825

Gasto de Producción (b) 40,075,777

Gasto Adm.(a) / Gasto Producción (b) 1.66

Por último, con respecto a los costos, es posible estimar para el año 2006 el costo de funcionamiento de cada sistema, donde el costo promedio asciende a CH$ 1.371 millones (USD 2,7 millones). Como se observa en la Tabla IV.8, el sistema de planificación presenta el mayor costo CH$ 1.591 millones, principalmente por el gasto en personal en los Servicios, mientras que el sistema que insume menor costo es enfoque de género, con CH$ 1.117 millones. Con respecto a la Red de Expertos, la que destina mayores recursos es la correspondiente al sistema de auditoría, CH$ 162 millones, por la naturaleza propia del funcionamiento del CAIGG, mientras que la Red de Expertos del sistema de capacitación y del sistema de compras y contrataciones destinan 10 veces menos a su funcionamiento (CH$ 14 millones y CH$ 15 millones respectivamente)

Tabla IV.8 – Costos por sistema – Año 2006 (en $ chilenos)

Comité Triministerial Red de Expertos Secretaría

Técnica Ministerios Servicios

Sistema Capacitación 160,041.0 14,321,569.1 2,713,710.2 23,585,739.9 1,550,931,169.8 57,568.0 1,591,769,797.9

Sistema Higiene 160,041.0 39,182,192.4 2,713,710.2 23,585,739.9 1,267,088,764.1 57,568.0 1,332,788,015.6

Sistema Ev. Desempeño 160,041.0 18,470,781.8 2,713,710.2 23,585,739.9 1,194,677,939.8 57,568.0 1,239,665,780.7

Sistema Atención Usuarios 160,041.0 38,439,315.6 2,713,710.2 23,585,739.9 1,290,831,281.8 57,568.0 1,355,787,656.4

Sistema Gbo. Electrónico 160,041.0 37,270,920.6 2,713,710.2 23,585,739.9 1,378,371,226.9 57,568.0 1,442,159,206.5

Sistema Planificación 160,041.0 72,908,640.0 2,713,710.2 23,585,739.9 1,686,232,364.3 57,568.0 1,785,658,063.4

Sistema Auditoria 160,041.0 162,366,831.0 2,713,710.2 23,585,739.9 1,135,422,004.8 57,568.0 1,324,305,894.8

Sistema Gestion Territorial 160,041.0 102,987,759.6 2,713,710.2 23,585,739.9 1,044,628,701.2 57,568.0 1,174,133,519.9

Sistema Compras 160,041.0 15,714,108.0 2,713,710.2 23,585,739.9 1,296,538,894.1 57,568.0 1,338,770,061.2

Sistema Financiero Contable 160,041.0 21,141,438.6 2,713,710.2 23,585,739.9 1,340,647,853.7 57,568.0 1,388,306,351.4

Sistema Enfoque de Género 160,041.0 84,290,058.0 2,713,710.2 23,585,739.9 1,006,446,757.9 57,568.0 1,117,253,875.0

TOTAL 1,760,450.6 607,093,614.7 29,850,812.1 259,443,138.6 14,191,816,958.4 633,248.3 15,090,598,222.7

Gasto en Personal Gasto en Bienes y Servicios

TOTALSISTEMA

6 Análisis de la relación beneficio - costo del incentivo institucional del PMG

Una de las preguntas relevantes en un ejercicio de evaluación de resultados de un programa como el PMG, está relacionada con el beneficio e impacto que éste tendrá o ha tenido respecto a los recursos que se utilizan para su desarrollo y producción. En la etapa de decisión para adelantar un programa se tienen en cuenta los costos y beneficios esperados o proyectados con base en la información disponible en tal momento, mientras en la etapa de evaluación de un programa, tal como es nuestro caso, se espera que sea posible utilizar información disponible de los beneficios y costos que se han obtenido o en que se ha incurrido realmente.

Si el propósito de un programa es solucionar algún problema o mejorar alguna falencia detectada en una población objetivo, entonces el beneficio o cambio esperado con su implementación debe estar también atado a ella. La medición del beneficio de un programa es a su vez una medición del grado de consecución de su propósito. Por su parte, los costos del programa se refieren a los recursos utilizados para proveer los insumos necesarios para la producción e implementación del programa. Los insumos pueden ser de muchos tipos, como económicos, talento humano, tiempo, activos tangibles e intangibles, entre otros, pero en general se refieren a la asignación de recursos escasos que tienen un uso alternativo para la sociedad (costo de oportunidad) y por lo tanto un precio de mercado.

En la teoría económica y financiera se encuentran diferentes metodologías para decidir si el análisis costo-beneficio de un programa se debe realizar dentro de la etapa de decisión de inversión, ó si se debe continuar aplicando dentro de la etapa de evaluación, de manera que se pueda, por lo menos, determinar si el proyecto ha generado los beneficios o cambios esperados respecto a los costos que representa. Una de las metodologías más directas y simples es la Relación Beneficio - Costo (RBC).

La RBC puede definirse como una comparación directa en unidades monetarias de los beneficios y costos del proyecto, en términos mecánicos la RBC es la división entre el valor presente de los beneficios y el valor presente de los costos del programa, o en otras palabras, la relación entre el cambio (delta) en los beneficios generado por el programa respecto al costo adicional o marginal (delta) en que se incurre. Si la RBC es mayor a uno se puede concluir que el proyecto es aceptable o exitoso porque sus beneficios son mayores a sus costos, si la RBC es menor a 1 el proyecto no se justifica porque su impacto o cambio positivo no alcanza ni siquiera a cubrir sus costos, finalmente si la RBC es igual a 1 se podría decir que se es indiferente al proyecto en términos de sus beneficios ya que no agrega valor más allá de cubrir los costos. En otras palabras la RBC es un proxy a la creación de beneficio económico para una sociedad o población objetivo que se logra o espera lograr con la implementación de un proyecto. Resulta por lo tanto muy importante la medición de los beneficios y costos de un programa, ya que podría darse por ejemplo un caso en que el beneficio no alcance a cubrir los costos, pero que el

programa esté generando impactos adicionales positivos que no se pueden medir fácilmente y por tanto no se estén incorporando.

En ésta sección se buscará entonces tratar de aproximarse al valor de la relación Beneficio - Costo del PMG o de las condiciones que está relación debería cumplir, con el fin de tener una idea del impacto que este programa ha generado en términos del mejoramiento de la gestión en la población objetivo respecto a los costos en que el gobierno chileno a incurrido. Es importante notar que dadas las características propias del Programa de Mejoramiento de la Gestión, los amplios propósitos a los que el programa responde, el impacto transversal que tiene en el sector público chileno y el impacto social que podría tener, no resulta sencillo conocer con exactitud su RBC. Es evidente que tanto la medición de los beneficios como de los costos es de por sí difícil no solo por la dificultad de identificar los mismos de manera clara, sino igualmente por la dificultad de aislar el efecto de el PMG sobre las variables en que se espera el programa tenga impacto, dado que paralelamente existen otras acciones y programas del gobierno chileno al igual que variables exógenas, que están actuando simultáneamente sobre la misma población. Así las cosas, se espera, por lo menos que sea posible llegar a una aproximación gruesa, pero robusta del RBC del programa. Con este propósito se busca entonces medir el beneficio y el costo total del PMG en valor presente, es decir, en valor de 2007, de tal manera que sean directamente comparables.

En primera instancia se abordará el tema del costo total. Una primera aproximación al costo del programa está generada por la cuantificación monetaria directa de las etapas de producción del mismo que puede dividirse en elaboración y formulación de los requisitos técnicos, formulación del PMG, implementación, evaluación y pago del incentivo económico institucional. Así entonces las actividades requeridas para proveer los insumos necesarios para desarrollar las anteriores etapas han sido identificadas por la DIPRES como capacitación, pago del incentivo, costos por proceso de certificación, pago a personal, gastos por bienes y servicios y por último honorarios141. La información de los gastos asociados a las anteriores actividades, los costos del incentivo y el costo total del PMG por año fueron provista por la DIPRES al evaluador y se resume a continuación.

141 Las actividades de capacitación incluyen capacitación proyecto PRODEV – BID y cursos obligatorios de capacitación de los sistemas de Compras y Contrataciones y Planificación y Control de Gestión.Las actividades de certificación tienen asociados como costo los aportes para servicios de consultoría para preparar la certificación y para la certificación como tal.Los gastos de personal están asociados al pago de los salarios en las instituciones que de alguna manera están comprometidas en las actividades del PMG de las personas vinculadas al programa, teniendo en cuenta solamente la estimación del tiempo que dedican a trabajar para el programa.Para Bienes y Servicios se incluyen los gastos por provisión bienes y servicio de consumo de cada institución vinculada al PMG, como papelería, telefonía, imprenta, seminarios, espacio físico, equipos, sistemas de información, etc, que se calcularon en conjunto con la secretaría Técnica. En honorarios se incluye el costo de los consultores externos contratados por la DIPRES.

Tabla IV.9 - Costos del PMG por año

Actividad / Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTAL 2001 - 2006/Actividad1. Incentivo 10,959,787 12,107,642 23,444,894 18,622,814 21,056,763 24,733,065 110,924,9652. Capacitacion 0 0 0 0 0 3,416 3,4163. Certificacion n/a n/a n/a n/a 163,461 277,211 440,6724. Personal 0 0 0 0 0 17,445,219 17,445,2195. Bienes y Servicios 0 0 0 0 0 730,069 730,0696. Honorarios n/a n/a n/a 0 1,827 3,266 5,093TOTAL COSTO PMG/AÑO 10,959,787 12,107,642 23,444,894 18,622,814 21,222,051 43,192,247 129,549,434Cifras expresadas en miles de pesos chilenos de 2007.Fuente: DIPRES, información entregada al evaluador.

Adicionalmente la DIPRES ha calculado que para el año 2006 el costo total promedio del PMG por servicio, teniendo en cuenta que hay 186 servicios que comprometieron PMG, es de $232.216.379 pesos chilenos de 2007.

Ahora bien, también es necesario calcular y cuantificar el beneficio total que el PMG ha generado. Como se mencionó anteriormente se podría decir que medir el beneficio de un programa es equivalente a medir el logro del propósito del mismo, en otras palabras medir el impacto del programa sobre la población objetivo. Es entonces importante en este punto traer nuevamente la definición del propósito del PMG, de tal manera que sea posible buscar una forma adecuada para medir su consecución.

El principal propósito del PMG ha sido definido142 como mejorar la gestión en 11 sistemas transversales a todos los servicios públicos del gobierno, en la línea de contribuir al mejoramiento del desempeño de las instituciones públicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Así entonces, es posible decir a manera de resumen que el objetivo final del programa es contribuir al incremento de la productividad de las instituciones y del sector público de Chile.

De esta manera se podría medir el beneficio del PMG, o de forma equivalente el impacto del programa sobre la población objetivo, como el incremento o cambio (delta) en la productividad del sector público que sucede como resultado de la implementación del PMG. Como es posible notar, ésta no es una medida fácil de obtener pero se puede hacer una aproximación robusta que permita acercarse a la relación Beneficio - Costo del programa. Para conseguir la medición del beneficio se realiza a continuación un análisis deductivo basado en algunas relaciones económicas, a través del cual se puede llegar a la conclusión según la cual es posible aproximarse a la medición del cambio en la productividad del sector público causada por la implementación del PMG a partir del cambio del gasto público directamente imputable a PMG. En primer lugar se debe observar la relación entre productividad de la economía y gasto público. Se espera que en la economía, bajo condiciones de equilibrio, un mayor gasto público se vea reflejado en un cambio positivo en los niveles de productividad de la misma, y más específicamente, se espera también que se produzca un cambio positivo en los niveles de productividad del sector público de esta economía. Ahora bien, bajo el supuesto que un mayor gasto público se traduce directamente (uno a uno) en un incremento en la productividad y teniendo en cuenta que el objetivo final del PMG es incrementar la productividad del sector público, es posible utilizar como Proxy del beneficio de la implementación del PMG, el efecto o porcentaje marginal (una parte) del gasto público del gobierno chileno imputable directamente al PMG.

El anterior análisis supone que el gasto público se transforma directamente en productividad sin tener en cuenta ningún tipo de pérdida u otros factores u objetivos del gasto. Aunque se debe reconocer que este es un supuesto fuerte y que puede ser una limitación de la metodología utilizada para medir la RBC del

142 Dipres. 2006. Matriz de Marco Lógico del PMG.

PMG, es correcto teóricamente pensar en ésta relación para poder llegar a una medición aproximada del beneficio del programa. A continuación se presentan las cifras del gasto público del gobierno chileno, tomadas de las bases de datos económicos de la página web oficial del Banco Central de Chile. Esta información permitió expresar las cifras en pesos de 2006, sin embargo para compararlas directamente con las cifras de costos entregadas por la DIPRES al evaluador, se convirtieron las cifras de gasto público a pesos chilenos de 2007 utilizando la inflación proyectada del Banco Central de Chile para 2007 que es igual a 5.5%143.

Tabla IV.10. Gasto público anual de Chile Año Gasto Público Cambio %1996 5,616,600,1551997 5,940,720,015 5.77%1998 6,074,370,160 2.25%1999 6,238,807,511 2.71%2000 6,423,099,112 2.95%2001 6,611,533,309 2.93%2002 6,814,995,353 3.08%2003 6,981,437,553 2.44%2004 7,404,142,583 6.05%2005 7,793,021,896 5.25%2006 8,070,531,579 3.56%

Cifras expresadas en millones de pesos chilenos de 2007.Fuente: Banco Central de Chile, http://si2.bcentral.cl/Basededatoseconomicos/. Senado de la República de Chile www.senado.cl.

Ahora bien, una vez se ha conseguido una medición para el costo y el beneficio del PMG por año, es posible continuar con el cálculo de la RBC del programa. Esto se realizará utilizando la siguiente relación:

Donde:

= Variable de salida.= Gasto público anual de Chile.* = Beneficio Total del PMG.= Costo Total del PMG.

La anterior relación puede interpretarse como el punto en el cuál la RBC es igual a cero, es decir, el Costo Total (CT) es igual al beneficio total (x%*PS) generado por el PMG. Así, si PMG tiene un costo total CT debe generar un beneficio total mínimo igual a x%*PS, expresado como un porcentaje del gasto público (utilizando esta medición como un Proxy como se explicó anteriormente). En otras palabras, el mínimo beneficio que el PMG debe generar para justificarse como programa es un x% del gasto público, que se transforma directamente (utilizando el supuesto de esta metodología) en un incremento de la productividad del sector público. Despejando x% se obtiene:

Para cada año este porcentaje es:

143 Información tomada de la página web oficial del Senado de Chile en www.senado.cl.

Tabla IV.11- Relación Costo PMG y Gasto Público

Año CT/PS2001 0.17%2002 0.18%2003 0.34%2004 0.25%2005 0.27%2006 0.54%

Fuente: Cálculos propios.

Aunque no se posible conocer la RBC del PMG de manera exacta porque su beneficio no es directamente observable, con base en estos cálculos es posible conocer las condiciones que ésta debe cumplir en otras palabras, es posible deducir el porcentaje del gasto público que debería ser imputable a la implementación del PMG para que el programa estuviera al menos en condiciones de equilibrio (RBC=0).

Se concluye entonces que para cada año el PMG debió haber tenido como beneficio mínimo el porcentaje del gasto público del año mostrado en la tabla anterior, que se traduce de manera directa en un incremento en la productividad del sector público (utilizando el supuesto de la metodología). Si esto no se cumple el programa podría no justificarse en términos de su costo y beneficio total. En promedio el porcentaje mínimo del gasto público anual que el PMG debió haber generado como beneficio es 0.29% del gasto público anual. Es importante notar que ésta no es la única forma de medir el costo y el beneficio del programa, por consiguiente probablemente hay factores o componentes tanto del costo como del beneficio que no se están incluyendo explícitamente en esta medición.

La pregunta natural que surge ante estos resultados es si resulta razonable imputar al menos este porcentaje del gasto público como el impacto del PMG. Para acercarse a la respuesta de esta respuesta se tomará una medida comparativa del sector económico chileno, que permita llegar a algunas conclusiones y conocer más detalles del desempeño del PMG. La medida a utilizar será la tasa anual de crecimiento del PIB de Chile, pero solamente de la parte tendencial del mismo (componente de largo plazo del PIB), es decir, se elimina el efecto que los ciclos económicos tienen sobre el nivel del PIB de un país. Esta información se muestra a continuación.

Gráfico IV.1-. PIB tendencial de Chile

Fuente: Acta Resultados del Comité Consultivo del PIB tendencial. Ministerio de Hacienda de Chile. 2007.

Tabla IV.12 - Tasa crecimiento PIB tendencial de Chile

Fuente: Acta Resultados del Comité Consultivo del PIB tendencial. Ministerio de Hacienda de Chile. 2007.

En estos resultados se puede observar, en primer lugar, que desde 2001 hasta 2006 el mínimo porcentaje del gasto público que el PMG debió generar para igualar su costo total, es significativamente menor a la tasa de crecimiento del PIB tendencial, lo cual es esperado y adecuado. Si la tasa de crecimiento del PIB tendencial fuese muy baja, es decir, si la economía en estado estable (comportamiento de largo plazo) creciese muy poco, sería muy difícil pensar que el PMG haya podido lograr los niveles de beneficio mínimo (en términos de gasto público – productividad) que requiere para haber tenido un impacto positivo. Esto supone por supuesto que la tasa de crecimiento del PIB tendencial y el gasto público están relacionados directamente.

Por tanto, es razonable esperar que el PMG logre los niveles mínimos de beneficio que se le piden y consecuentemente que su RBC sea mayor a cero. En otras palabras, para todos los años (2001 a 2006) y en promedio el nivel de beneficio que debió tener el PMG tal que sea mayor a su costo, no es tan alto ni imposible de lograr en comparación con las tasas de crecimiento del PIB tendencial. Dado el buen

desempeño del crecimiento de la economía (medido por el cambio tendencial del PIB) así como el supuesto entre Gasto Público y crecimiento económico, no resulta improbable asignar del total de dicho cambio del crecimiento, una fracción del mismo al efecto del PMG sobre la productividad del sector público. Si este porcentaje es realmente pequeño respecto del porcentaje total de cambio del PMG y su valor mayor o igual a los costos del PMG tendríamos una indicación favorable sobre la RBC del PMG.

Se puede concluir que aunque el beneficio del PMG relacionado con propósito principal del mismo, asociado al mejoramiento de la gestión y en este sentido al incremento en la productividad, no es conocido con certeza ni observable directamente, en términos comparativos el mínimo beneficio esperado es razonable y es un valor que puede estar dentro de las expectativas racionales del impacto del programa. Además y muy importante, el beneficio mínimo esperado estimado que es comparado con otras medidas, se obtiene a partir de la información del costo total del PMG que si es conocido con certeza. Finalmente es importante determinar las limitaciones y a su vez las ventajas o motivaciones de la metodología utilizada. El supuesto principal de esta es que el gasto público se transforma directamente en un incremento en la productividad, sin embargo sería ingenuo pensar que esto es así y que el argumento no puede controvertirse. En este sentido se debe reconocer que el gasto no siempre es productivo, más aún al tener en cuenta el amplio rango de situaciones y características que presentan los servicios, en algunos casos éste efectivamente incrementa la productividad y en este documento no estamos clasificando el gasto público.

Todo esto representa limitaciones de la metodología pero es la única manera factible y robusta teóricamente que permite producir alguna información y llegar a algunas conclusiones. La relación entre el gasto y la productividad no es uno a uno, este es un supuesto grueso, pero el evaluador esta totalmente consciente de él. Ésta es una aproximación que permite concluir acerca del costo y el beneficio del PMG, y también decir si el beneficio esperado del PMG es muy alto o muy bajo con respecto a medidas comparativas. Así también se debe notar que éste supuesto en el sector público no resulta ser tan fuerte ni tan poco real como en otros sectores, por ejemplo en el sector de defensa, más específicamente en el gasto por ejércitos.

V. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DEL PMG Y CONCLUSIONES

1. Introducción

1.1. Los métodos cualitativos y cuantitativos utilizados para la evaluación.

Una vez presentados los principales resultados del programa en el capítulo anterior, a continuación se busca identificar y explicar las principales causas y condicionantes que influyen sobre los logros e impactos del PMG. Como es sabido, un programa público puede ser evaluado utilizando distintos enfoques teóricos e instrumentos cualitativos y/o cuantitativos144. En el caso del PMG se decidió utilizar un marco de análisis que permitiera obtener una combinación de datos cuantitativos con datos cualitativos. La combinación de estas dos dimensiones permite un tratamiento integral de los resultados del PMG.

Con respecto a la primera dimensión, el análisis cualitativo del PMG, se utilizó el enfoque de “Evaluación Basada en la Teoría del Programa145”. Este enfoque tiene semejanzas con el concepto de marco lógico, pero permite una comprensión más profunda del funcionamiento de un programa o actividad puesto que considera en mayor detalle la “teoría” que sustenta las relaciones causales que llevan de las acciones del programa a los resultados perseguidos con el mismo. Además, el enfoque de “Evaluación Basada en la Teoría” requiere, más que el enfoque de marco lógico, un tratamiento extenso de los factores exógenos que inciden en los resultados del programa.

En el caso del PMG en particular, no se puede suponer una sencilla relación lineal de causa – efecto de las acciones y los resultados del programa. También es necesario considerar las restricciones y los condicionantes del contexto, así como los incentivos de los actores, que pueden promover u oponerse a las reformas.

El desarrollo de este aspecto de la evaluación se basó en entrevistas en profundidad con funcionarios y ex funcionarios que han estado vinculados directamente con el PMG en distintas funciones, y también con funcionarios que no están directamente relacionados con el programa. Además, se desarrollaron 5 Grupos Focales con funcionarios relacionados de distinta forma con el PMG, desde Jefes de Servicio, pasando por responsables de sistemas a funcionarios con baja relación con el programa, y se efectúo y procesó una encuesta de percepción, en formato electrónico, que tuvo una tasa de respuesta de 951 funcionarios sobre un universo de 2.047 posibles encuestados. Finalmente, y con objeto de complementar el análisis previo se llevaron a cabo estudios de caso que nos dieron la perspectiva del análisis teórico aplicado a ejemplos concretos146.

144 Entre los cuales es posible mencionar análisis de tipo estadístico o econométrico entre los cuantitativos y análisis de tipo institucional o de economía política entre los cualitativos. 145 Por ejemplo, el éxito de un programa gubernamental para mejorar la alfabetización incrementando el número de maestros podría depender de numerosos factores, como la disponibilidad de aulas y libros de texto, las probables reacciones de los padres, directores de escuela y alumnos, la preparación y moral del personal docente, los distritos en que se deben ubicar los maestros adicionales, la fiabilidad del financiamiento público, etc. Si se consigue establecer cuáles son los factores determinantes del éxito y la forma en que se interrelacionan, se puede decidir qué pasos deben supervisarse a medida que avanza el programa, para ver si encuentran confirmación en los hechos. Ello permite determinar cuáles son los factores definitivos del éxito. Y cuando los datos revelen que estos factores no se han conseguido, una conclusión razonable es que el programa tiene pocas probabilidades de conseguir sus objetivos. Para mas detalles ver “Seguimiento y Evaluación: Instrumentos, Métodos y Enfoques.” Departamento de Evaluación de Operaciones del Banco Mundial, 2004.146 Los servicios analizados como estudios de casos, y que fueron analizados en mayor profundidad fueron la DIBAM, la DGAC, la Dirección de Vialidad del MOP, el Gobierno Regional de Valparaíso, la Gobernación de Quillota y el Servicio de Impuestos Internos.

Es necesario señalar en este marco, que para el análisis del programa no fue posible identificar o construir un escenario contrafactual en sentido estricto.147 Si bien no se encontró otro programa en Chile, o a nivel internacional que tuviese características básicas similares o de nivel de cobertura y que pudiera servir para contrastar los resultados de la intervención del PMG con los resultados de otra intervención, sí se contó con un ejemplo ilustrativo sobre un servicio que aplicó un instrumento diferente al PMG: el Servicio de Impuestos Internos. Durante la evaluación se mantuvieron una serie de reuniones con sus directivos, las cuales brindaron información muy relevante para el análisis.

Para la segunda dimensión del análisis, datos cuantitativos, se utilizaron herramientas estadísticas y econométricas, que proveyeron indicadores numéricos para sustentar empíricamente las hipótesis de trabajo de la evaluación. En este sentido, por una parte, se llevó a cabo un análisis estadístico, que tuvo la finalidad de analizar el cumplimiento de las etapas y el avance promedio de los sistemas del PMG entre los años 2001 y 2006. Se calculó la diferencia promedio de avance, es decir el delta, de todos los servicios, clasificados en centralizados y desconcentrados por cada sistema, así como el promedio de avance por sistema para el mismo período para todos servicios. Asimismo, se estimo un Índice de Calidad de Gestión para cada uno de los servicios que comprometen PMG. Finalmente, desde el punto de vista cuantitativo se utilizaron dos métodos estadísticos multivariados: Análisis de Factores y Análisis de Correlación Canónica148. Los objetivos de estos métodos son amplios149, pero en este caso se utilizaron para estudiar la estructura de las correlaciones a la que responden los índices de calidad de gestión y el cumplimiento de los indicadores de desempeño de los servicios, en el marco del análisis del impacto del PMG.

1.2. Principales hipótesis sobre los factores y condicionantes que influyen sobre los resultados del PMG.

A lo largo del proceso de evaluación del programa fueron desarrollándose diversas hipótesis de trabajo tendientes a identificar los factores y condicionantes que influyen sobre los resultados del PMG. A medida que se avanzaba en las etapas de la evaluación se refinaron y definieron con mayor precisión las principales hipótesis del análisis.

La primera hipótesis principal se relaciona con el impacto del PMG en la gestión de las entidades. El PMG es un programa destinado a mejorar la calidad de la gestión de los servicios públicos. En una primera etapa, las acciones están destinadas a introducir mejoras principalmente en los sistemas de gestión de apoyo, como recursos humanos, administración financiera, atención al usuario, planificación y control, entre otros. Por lo tanto, la implementación del PMG tendería a mejorar la gestión de los servicios, y tendría un impacto positivo sobre el desempeño global de las entidades. Considerando que el sistema de control de gestión de la DIPRES establece la identificación de los productos estratégicos en cada entidad, y la determinación de indicadores de desempeño asociados, es posible contar con información cuantitativa sobre el desempeño de cada servicio. De esta forma, relacionando información sobre el cumplimiento de los indicadores de desempeño con información cuantitativa sobre el nivel de 147 Tampoco se identificó un grupo de control, strictu sensu. 148 En principio se buscó realizar modelos econométricos para conocer las relaciones de causalidad, pero se encontraron muchos problemas como correlación serial, multicolinealidad y especificación que deben ser corregidos para poder obtener de ellos conclusiones estadísticamente correctas. Como este es un proceso que toma algún tiempo y que está fuera del alcance de la evaluación del PMG, se decidió utilizar métodos estadísticos multivariados.149 Los objetivos de un Análisis de Factores pueden ser: Condensar las relaciones observadas entre eventos construyendo nuevas variables que incluyan la máxima información de las variables originales, reducir la dimensionalidad del espacio de variables, permitir una mejor interpretación de las relaciones observadas entre variables, describir la relación de covariación entre múltiples variables en términos de pocas variables aleatorias no observables llamadas factores. Los objetivos de un Análisis de Correlaciones pueden ser: dividir un conjunto de variables en dos grupos para estudiar la relación existente entre las variables de éstos, como una generalización del modelo de regresión múltiple busca establecer relaciones entre un conjunto de variables predicadoras y un conjunto de variables respuesta, reducir la dimensionalidad del espacio de variables

avance de las etapas del PMG, será posible identificar si existe una relación positiva entre implementación del PMG y mejor calidad global de la gestión de cada servicio. Con lo cual se tiene una primera verificación del supuesto central del PMG, esto es, que el programa ocasiona un mejoramiento de la gestión de los servicios.

Ahora bien, como ya fuera señalado, el estudio de una relación causa-efecto debe ser complementado con un análisis del contexto en el cual se implementa el programa, las distintas características particulares de cada servicio, el tipo de bien público que produce cada entidad, sus capacidades institucionales --tanto las actuales como las existentes en el punto de partida del PMG, el tipo de beneficiario / usuario con el cual se relaciona, su nivel de centralización o descentralización, como el nivel de competencia con el sector privado. Todos estos son factores que influyen sobre los posibles resultados a lograr por el PMG. Por lo tanto, con el fin de evaluar los más salientes de estos factores, la segunda hipótesis de trabajo analiza si el impacto del PMG, en términos de mejora de la gestión medida como avances en el Programa Marco Básico, depende de ciertas características de los servicios.

En forma adicional a estas dos hipótesis principales, existen una serie de condicionantes institucionales que también influyen sobre los resultados del PMG, entre los cuales es posible identificar cuestiones relativas al diseño del incentivo, la interrelación del programa con el ciclo presupuestario, la tensión entre los múltiples objetivos del PMG – herramienta de modernización del estado, de apoyo al ciclo presupuestario y de política de recursos humanos -, así como aspectos propios de las gestión del programa. A lo largo de este capítulo estos condicionantes serán desarrollados con el fin de profundizar el análisis de los resultados del programa.

2. Los resultados del PMG desde una perspectiva estadística

Con el fin de realizar el análisis estadístico que brinde datos cuantitativos, se procedió a construir una base de datos a partir de la información de la formulación y el cumplimiento del PMG y de los informes del Balance de Gestión Integral (BGI) para todos los servicios desde el año 2001 hasta 2006 150. El procesamiento de esta información generó una muestra estadística representativa, puesto que se considera información para 178 servicios adscriptos al PMG, los cuales comprometen etapas para 11 sistemas a lo largo de 6 años, así como información relativa a los Indicadores de Desempeño de esos mismos servcios, los cuales ascendieron, por ejemplo, a 1.588 en el año 2005, a razón de 12 indicadores promedio en las 133 instituciones que los establecen, y a 1.552 en el año 2006, a razón de 11 indicadores en promedio para un total de 136 instituciones151. De esta forma, los resultados obtenidos en este análisis permiten obtener conclusiones validas sobre los resultados del PMG, medidos en términos de la relación entre el avance del Programa y el mejoramiento de los indicadores de desempeño de los servicios que participan en él..

2.1 – Estimación del Índice de Calidad de Gestión.

Con el fin de verificar empíricamente la hipótesis relativa al impacto de la implementación el PMG en la calidad de gestión de los servicios, se construyo con la base de datos antes mencionada un Índice de Calidad de Gestión para los servicios que comprometen PMG152. Este índice está asociado con el cumplimiento del PMG en todos los años de implementación, 2001 a 2006. La utilidad práctica de estos 150 Toda la información utilizada para la construcción de esta base de datos es de acceso público y se encuentra disponible en www.dipres.cl. 151 Para realizar todos los cálculos se eliminan los servicios o las variables para las cuales no existe información, y en el caso del PMG se tiene en cuenta también los casos en que un servicio no compromete algún(os) sistema(s).152 Se tienen en cuenta los servicios que comprometen PMG para los cuales están disponibles los BGI, ya que solo es posible utilizar los servicios para los se tengan las variables de ambas fuentes. Estos son los servicios que comprometen PMG y son Centralizados, la base de datos con información de ambas fuentes tiene 90 servicios.

índices es permitir hacer un ranking relativo de los servicios de acuerdo a sus niveles de calidad de gestión medidos como cumplimiento del PMG. A continuación se presentan los principales resultados relativos a la estimación del Índice de Calidad de Gestión, para posteriormente relacionar los mismos con información cuantitativa relativa a los Indicadores de Desempeño.

De esta manera, se hicieron los siguientes cálculos: (i) un índice de calidad de gestión total que incluye los 11 sistemas de gestión del PMG (ICGT); (ii) índice de calidad de gestión total que excluye los sistemas de Gestión Territorial Integrada y Género (ICGTngg)153; (iii) Por último se calculó un índice de calidad de gestión para cada una de las 5 áreas del PMG. Para realizar estas estimaciones en primer lugar se calculó un índice de calidad de gestión total para cada sistema del PMG, a partir del cumplimiento del programa para cada servicio en todos los años, 2001 a 2006. Para cada año este índice es un porcentaje que mide en etapa se encuentra (ha cumplido) el servicio en cada sistema, respecto al número total de etapas que tiene el mismo. Se calcula el peso de cada una de las etapas de cada sistema para cada año (porque el número de etapas puede cambiar de año a año), y el índice de calidad de cada año es el acumulado de los pesos de las etapas que el servicio ha cumplido. Finalmente, se promedian los índices de calidad de gestión de cada año 2001 a 2006 para cada sistema y se obtiene el índice de calidad de gestión total por sistema por servicio.

Posteriormente, con base en los índices construidos para cada sistema se prosiguió a calcular el índice general de cada área del PMG. Para realizar esta estimación, existen varias alternativas. Una de ellas es realizar un promedio simple de los índices de calidad de gestión por sistema y encontrar el índice de calidad de gestión total o por área, pero en este estudio se ha decidido utilizar herramientas estadísticas multivariadas para realizar la estimación del Índice de Calidad de Gestión Total (ICGT) y el índice de calidad de gestión para cada área, ya que a través de estas se obtienen resultados más refinados. La herramienta estadística utilizada es Componentes Principales. A través de este método se construyen índices que corresponden a un promedio ponderado de los índices de calidad de gestión por sistema, cuyo peso está asociado a la variabilidad que cada uno de ellos aporta al ICGT o del área, a diferencia de un promedio simple que otorga el mismo peso a todas las variables. En términos técnicos, el índice de calidad de gestión estimado corresponde al puntaje para cada servicio del primer componente principal encontrado154. Para utilizar este método es necesario que existan altas correlaciones entre las variables a utilizar. En la Tabla V.1 se presenta la matriz de correlaciones de los índices de calidad de gestión por sistema de cada servicio. En el Anexo C.2 se indican los nombres y las definiciones de cada una de las variables utilizadas.

153 Se calcula este índice, considerando que en la evaluación del diseño, y posteriormente en la evaluación de la implementación, se ha encontrado evidencia que sustenta que estos no son sistemas de gestión sino de promoción de políticas públicas específicas. Por lo tanto, se quiere estudiar si existen o no diferencias entre los índices de calidad de gestión cuando se elimina el efecto de estos dos sistemas154 Los índices estimados para cada Servicio se encuentran en el Anexo XX.

Tabla V.1 – Matriz de Correlaciones entre Índices de Calidad de Gestión por Sistema.

Fuente: Elaboración propia.

A continuación se presentan los valores del Índice de Calidad de Gestión Total (ICGT). Como se observa en la Tabla V.2, los índices de calidad de gestión de los sistemas de gestión territorial integrada (IcgTGti), de enfoque de genero (IcgTGen) y de compras y contrataciones públicas (IcgTCcp) presentan pesos bajos con respecto a las demás variables (índices), en forma concordante con la hipótesis sobre la dinámica diferente de funcionamiento de estos sistemas, ya sea por su naturaleza, como es el caso de enfoque de genero, o por el peso de la obligatoriedad que surge de su marco normativo, como es el caso de compras y contrataciones públicas.

Tabla V.2. – Pesos de las variables del Índice de Calidad de Gestión Total

Fuente: Elaboración propia.

Al estimar el ICGT excluyendo los sistemas de enfoque de género y gestión territorial integrada (ICGTngg), se obtienen los valores indicados en la Tabla V.3. Nuevamente se observa que el sistema de compras y contrataciones públicas presenta un bajo peso, casi nulo, en el índice ICGTngg.

Tabla V.3. – Pesos de las variables del Índice de Calidad de Gestión Total, con exclusión de los sistemas de enfoque de género y gestión territorial integrada (ICGTngg)

Fuente: Elaboración propia.

Una vez estimados los índices, es posible observar en el Grafico Nº XX, que contiene datos de una muestra de los servicios analizados, que los resultados para los índices de calidad de gestión ICGT e ICGTngg son prácticamente iguales.

Grafico V.1. – Índice de Calidad de Gestión Total (ICGT) e Índice de Calidad de Gestión Total,

con exclusión de los sistemas de enfoque de género y gestión territorial integrada (ICGTngg)

Fuente: Elaboración propia. Nota: Las estimaciones del ICGT y ICGTngg para cada servicio, así como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en letras en el grafico se encuentran en el Anexo XX.

Es decir, el efecto en la calidad de gestión de los servicios, como fuera anteriormente definida, de los sistemas de enfoque de género y gestión territorial integrada es prácticamente nulo, validando de esta forma las hipótesis planteadas en la etapa de evaluación del diseño, donde se indicaba que ambos sistemas tienen una naturaleza diferenta al resto de los sistemas del PMG, razón por la cual se los denominaba sistemas de promoción de políticas públicas.

Posteriormente se analizo el Índice de Calidad de Gestión para cada una de las áreas del PMG, obteniéndose los siguientes resultados. Con relación al índice de Calidad de Gestión del área de Recursos Humanos (ICG1) es posible notar una dispersión alta entre los servicios, pero la mayoría de ellos tienen índices por encima de 4, siendo el mínimo 1 y el máximo alrededor de 8.4. Los índices de los tres sistemas que lo componen tienen pesos similares en el índice.

Grafico V.2. – Índice de Calidad de Gestión del área Recursos Humanos (ICG1)

Fuente: Elaboración propia. Nota: Las estimaciones del ICG1 para cada servicio, así como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en letras en el grafico se encuentran en el Anexo C.2.

En el índice de Calidad de Gestión del área de Calidad de Atención a Usuarios (ICG2) se encuentra que los dos sistemas que conforman el área tienen exactamente el mismo peso en el índice, ya que la correlación entre los índices de los dos sistemas – OIRS y Gobierno Electrónico, es pequeña, tal que los dos aportan la misma variabilidad. Se puede observar mayor variabilidad que en el índice del área 1, en este caso se mueven principalmente entre 2 y 5, siendo el mínimo 1 y el máximo alrededor de 6.3.

En el índice de Calidad de Gestión del área de Planificación, Control y Gestión Territorial Integrada (ICG3) el sistema de gestión territorial (GTI) integrada tiene un peso mucho menor que los otros sistemas. Es decir, que el cumplimiento del PMG del sistema GTI aporta menos variabilidad al índice de calidad de gestión del área. Para este índice la mayoría de los servicios tienen un índice de calidad de gestión mayor a 4, cuando el mínimo es 1 y el máximo alrededor de 7.6.

Grafico V.3. – Índice de Calidad de Gestión del área Planificación, Control y Gestión Territorial Integrada (ICG3)

Fuente: Elaboración propia. Nota: Las estimaciones del ICG3 para cada servicio, así como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en letras en el grafico se encuentran en el Anexo C.2.

En relación al Índice de Calidad de Gestión del área de Administración Financiera (ICG4), los pesos de cada sistema que conforma el área son iguales ya que la correlación entre ellos es muy pequeña. La variabilidad que se presenta entre los servicios en este índice es menor a la que se presenta en otras áreas, por ejemplo, el área de Recursos Humanos o Calidad de Atención a Usuarios, y se concentra mayoritariamente entre 2 y 5, siendo el mínimo 1 y el máximo alrededor de 5.8.

Grafico V.4. – Índice de Calidad de Gestión del área Administración Financiera (ICG4)

Fuente: Elaboración propia. Nota: Las estimaciones del ICG4 para cada servicio, así como los nombres de los servicios que se encuentran codificados en letras en el grafico se encuentran en el Anexo C.2.

Finalmente, el índice de Calidad de Gestión del área de Género no fue construido utilizando Componentes Principales porque el área solamente tiene un sistema. Así, el índice del área es igual al índice del sistema de género y se encuentra muy poca variabilidad entre los servicios.

Nuevamente los resultados por área fundamentan los resultados del análisis del diseño de los sistemas del PMG, donde se indicaba que para ciertos sistemas el PMG es una herramienta eficaz de mejora de la gestión, como es el caso de los sistemas de planificación y control, donde la variabilidad del índice de gestión muestra que las etapas del PMG impactan en forma diferencial sobre los servicios. Por otra parte, sistemas mas asociados a su implementación como consecuencia de su mandato formal, como por ejemplo administración financiero-contable y compras y contrataciones públicas, muestran un bajo nivel de variación en su índice, indicando un nivel de implementación de las etapas del PMG de forma más homogénea.

2.2 Resultados del PMG e Indicadores de Desempeño: resultados de sus interrelaciones. Luego que se han estimado el Índice de Calidad de Gestión Total y el Indice de Calidad de Gestión por área del PMG, se avanza en el análisis de la hipótesis relativa a si la calidad de la gestión de los servicios, medida como cumplimiento del PMG, tiene un impacto positivo sobre los Indicadores de Desempeño de los mismos. Como ya fuera señalado, estos Indicadores de Desempeño están asociados a los Productos Estratégicos de los servicios, y parte de ellos son incluidos en la Ley de Presupuestos anual. Así se busca encontrar las relaciones entre los Índices de Calidad de Gestión construidos a partir de la formulación y el cumplimiento del PMG, que ya fueron también utilizados en el punto anterior, y los Indicadores de Desempeño de los servicios, los cuales se encuentran en los Balances de Gestión Integral (BGI) anuales. Existe información disponible acerca del cumplimiento global de los Indicadores de Desempeño para los años 2004, 2005 y 2005, de tal manera que se utiliza un promedio de ellos como medida de cumplimiento global de los indicadores de desempeño por servicio (cgpT)155.

155 Una opción alternativa al promedio simple era utilizar Componentes Principales para el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño, pero existe una cantidad significativa de vacíos de información para ciertos años que sería necesario eliminar servicios de la muestra, reduciendo su tamaño.

Frente a las dificultades al realizar modelos econométricos de regresión múltiple, se decidió utilizar métodos estadísticos multivariados que permiten conocer las interrelaciones (correlaciones) entre las variables bajo análisis. Los métodos estadísticos multivariados utilizados fueron el Análisis de Factores y Análisis de Correlación Canónica156, se utilizaron para conocer las relaciones entre los índices de calidad de gestión y el cumplimiento de los indicadores de desempeño de los servicios, de tal manera que si es positiva se podría concluir a partir de evidencia estadística y cuantitativa que el cumplimiento del PMG, en términos de calidad de gestión, tiene influencia sobre el desempeño de los servicios.

De esta forma, se realizaron tres ejercicios mediante Análisis de Factores para testear esta hipótesis. En primer lugar se analizaron las relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y los Índices de Calidad de Gestión de los 11 sistemas del PMG, luego se analizaron las relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y los Índices de Calidad de Gestión de 9 sistemas del PMG, excluyendo el efecto de los sistemas de enfoque de genero y gestión territorial integrada. Por último, se estudiaron las relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y el Índice de Calidad de Gestión de cada una de las áreas, es decir, solamente teniendo en cuenta el efecto de los sistemas que conforman cada área.

Para los dos primeros ejercicios, relaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y los Índices de Calidad de Gestión de los 11 sistemas del PMG y entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y los Índices de Calidad de Gestión de 9 sistemas del PMG, excluyendo el efecto de los sistemas de enfoque de genero y gestión territorial integrada, se obtuvieron resultados generales positivos. A su vez se concluyó que los sistemas de enfoque de genero y gestión territorial integrada no tienen una relación ni un impacto significativo con el cumplimiento de los indicadores de desempeño de los servicios.

Se muestra que aunque no es totalmente contundente si es significativa e importante la interrelación, la parte común, entre los índices de calidad de gestión y el cumplimiento de los índices de desempeño de los servicios. En otras palabras, el cumplimiento del PMG en términos de calidad de gestión tiene influencia sobre el desempeño de los servicios. Todos los valores de los ejercicios estadísticos se encuentran en el Anexo XX.

Respecto al tercer ejercicio, el análisis de la interrelación entre los Indicadores de Calidad de Gestión de los sistemas de cada área y el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño, se obtuvieron principalmente las siguientes conclusiones. La interrelación entre los índices de calidad de gestión de los sistemas del área de Recursos Humanos con el cumplimiento de los indicadores de desempeño es más fuerte y clara que las relaciones con el resto de los sistemas del PMG. Para el área de Planificación, Control y Gestión las relaciones también son importantes, pero para las áreas de Calidad de Atención a Usuarios y Administración Financiera las relaciones con el cumplimiento de los indicadores de desempeño de los servicios son muy débiles.

También es un resultado importante de estos ejercicios multivariados que al analizar las interrelaciones entre los índices de calidad de gestión por áreas contra el cumplimiento de los indicadores de gestión, aislando el efecto de los sistemas de las demás áreas, las relaciones se debilitan. En otras palabras, al estudiar de manera independiente las interrelaciones entre los índices de gestión por área contra el índice de cumplimiento de los Indicadores de Desempeño, se encuentra menos evidencia estadística de que los índices de calidad de gestión estén correlacionados significativamente con el cumplimiento de los indicadores de desempeño de los servicios157. Esto muestra que los indicadores de calidad de gestión del PMG en su conjunto, o excluyendo los sistemas de enfoque de genero y gestión territorial integrada, 156 En principio se buscó realizar modelos econométricos para conocer las relaciones de causalidad, pero se encontraron muchos problemas como correlación serial, multicolinealidad y especificación que deben ser corregidos para poder obtener de ellos conclusiones estadísticamente correctas..

tienen una relación mas fuerte con el desempeño de los servicios, que los indicadores de calidad de gestión por cada sistema en forma individual, evidenciando fuertes sinergias fuertes en la implementación simultánea de todos los sistemas como se realiza a través del PMG.

Con respecto al Análisis de Correlación Canónica, para su ejecución se dividen las variables en dos grupos, en este caso, por un lado, los índices de calidad de gestión de los 11 sistemas del PMG y por otro lado el cumplimiento de los indicadores de desempeño. Se obtiene como resultado que la primera (y única) correlación canónica es positiva y grande, 0.6017. Esto significa que existe una correlación importante entre el cumplimiento de los índices de desempeño y los índices de calidad de gestión de los 11 sistemas del PMG. Las pruebas de significancia estadística de esta correlación - prueba F, Lambda de Wilks, Traza de Pillai - muestran que esta correlación canónica entre los dos grupos de variables de interés es diferente de cero estadísticamente158. Por su parte, el análisis de redundancia tiene como objetivo probar la significancia práctica de las correlaciones canónicas, una vez probada su significancia estadística con resultados favorables. En este caso el análisis159 muestra que las variables canónicas construidas a partir de los índices de calidad de gestión de los 11 sistemas del PMG, explican un 36.21% de la varianza del cumplimiento de los indicadores de desempeño, valor razonablemente significativo160. En el caso del Análisis de Correlación Canónica entre los Indicadores de Desempeño y los Índices de Calidad de Gestión de 9 sistemas del PMG, excluyendo el efecto de los sistemas de enfoque de genero y gestión territorial integrada, la primera, y única, correlación canónica es positiva e igual a 0.5736. Por su parte, el análisis de redundancia, luego de probada su significancia estadística con resultados favorables, muestra evidencia estadística que las variables canónicas construidas a partir de los índices de calidad de gestión de los 9 sistemas del PMG, explican un 32.9% de la varianza del cumplimiento de los indicadores de desempeño; en comparación del 36.21% que explican las variables correspondientes al índice de calida de gestión de los 11 sistemas del PMG. De esta forma, la relación entre nivel de cumplimiento de Indicadores de Gestión e Índice de Calidad de Gestión se fortalece al excluir los sistemas de promoción de políticas públicas especificas y no relacionados directamente con la gestión.

En forma general, es posible plantear, al igual que lo concluido en los ejercicios de Análisis de Factores, que las interrelaciones entre el cumplimiento de los Indicadores de Desempeño y los Índices de Calidad de Gestión de los sistemas del PMG son significativas, aunque este resultado no sea totalmente contundente.

De esta forma, en relación a la hipótesis si el PMG tiene un impacto positivo en la gestión de los servicios, a través de estos instrumentos estadísticos es posible presentar evidencia positiva que sustenta la misma en forma positiva. En otras palabras, existe una relación positiva161a entre implementación del PMG y una mejor calidad global de la gestión de cada servicio, medida mediante los Indicadores de Desempeño.

3. Características de los Servicios como condicionantes de los resultados del PMG.

157Para el área de enfoque género no se realizaron Análisis de Factores ni Análisis de Correlación Canónica ya que el área está compuesta solamente por un sistema, por tanto los análisis no arrojarían resultados relevantes. Más sin embargo la correlación del cumplimiento de los indicadores de desempeño y el índice de calidad de gestión de género es baja, lo cual muestra que el impacto de este sistema en el desempeño de los servicios no es claro ni fuerte. 158 Para mas detalles sobre el análisis estadístico ver Anexo XX. 159 Considerando la varianza estandarizada de las variables, no la varianza plana. 160 Al realizar el Análisis de Correlación Canónica en sentido inverso, que porcentaje de la varianza de los índices de calidad de gestión son explicados por la varianza de los Indicadores de Desempeño esta porcentaje se reduce a tan solo el 7,67%. 161 Durante la evaluación también se considero como una tercera característica el volumen de recursos presupuestarios administrados por cada servicio en base al Aporte Fiscal que cada uno recibe. Sin embargo no fue posible determinar ningún tipo de relación entre esta variable y el nivel de cumplimiento del PMG. Para mas detalles ver análisis estadístico en el Anexo C.

Luego de analizar la interrelación entre la implementación del PMG y las mejoras en la gestión de los servicios, que puede caracterizarse como un análisis de tipo causa-efecto, a partir de este punto se analizarán aspectos relativos a ciertos condicionantes que impactan sobre los resultados del PMG. En este sentido, una segunda hipótesis de trabajo de esta evaluación postulaba si el impacto del PMG, en términos de mejora de la gestión medida como avances en el Programa Marco Básico, dependía de ciertas características de los servicios. Dos de las principales características que serán analizadas son el tipo de servicio – centralizado o desconcentrado – y su tamaño, determinado por su dotación de funcionarios. Los datos de estas variables para cada uno de los servicios se encuentra en la base de datos construida por el equipo evaluador.

3.1 Relación entre Tipo de Servicio y Resultados del PMG

En primer lugar, se analiza la relación entre el tipo de servicio – centralizado o desconcentrado – y los resultados logrados en el PMG. Para realizar este análisis de estudiara el nivel de avance por tipo de servicio en cada uno de los sistemas del PMG en el periodo 2001-2006. Para realizar este estudio se tomó como etapa base la etapa comprometida en el año 2001 disminuido por uno (-1) y para el año 2006 se considera la etapa cumplida. Si un servicio no cumplió la etapa comprometida en el 2006, se tomó la etapa comprometida menos uno (-1).

Vale la pena señalar que este cálculo brinda el avance cuantitativo. Es decir, que un delta de 3 no quiere decir que en promedio los servicios se encuentran en la etapa 3 de ese sistema, sino que en promedio avanzaron 3 etapas entre el 2001 y el 2006. El caso puede ser, por ejemplo, que una parte de los servicios se adscribieron al PMG del sistema en la etapa 2 y entonces ahora estarán en la etapa 5, mientras otros entraron con la etapa base 1 y entonces en el 2006 están en la etapa 3. En la Tabla V.4 es posible observar el avance promedio por etapa entre el 2001-2006, dividido por servicios centralizados y desconcentrados.

Tabla V.4. – Avance promedio por sistemas según tipo de servicio – Período 2001-2006Sistema

Servicios Centralizados

Servicios Desconcentrados Nro Etapas

Capacitación 3.30 2.64 4Higiene y Seguridad 2.94 2.62 4Ev. Desempeño 2.95 2.39 4OIRS 4.79 4.17 6Gobierno Electrónico 2.78 2.15 4Planificación 5.57 4.53 6Auditoria 3.17 2.92 4Gestion Territorial Integrado 2.97 2.52 4Compras 4.94 3.51 6Financiero-Contable 4.03 1.96 6Género 3.60 3.42 4Fuente: Elaboración propia, basada en División de Control de Gestión - DIPRESNotas: 1/ Como el sistema de Genero entro en 2002, se mide el promedio de avance de etapas en el periodo 2002-20062/ Para el sistema de Gestión Territorial Integrada se considera como la etapa de inicio la correspondientes al sistema de Desconcentración al año 2001. 3/ Para Servicios que se adscribieron al PMG después del 2001, se mide el avance desde su participación en el PMG

Considerando los sistemas que están compuestos por 4 etapas, el avance promedio de los servicios centralizados es de 3,10 etapas, mientras que para los servicios descentralizados es de 2.66 etapas. Con respecto a los sistemas compuestos por 6 etapas, el avance promedio de los centralizados es de 4.83 etapas, mientras para los descentralizados es de 3.54. De esta forma, es posible observar que el avance

promedio de etapas, y consecuentemente en el nivel de implementación del PMG en la administración pública, tiene relación con el tipo de servicio, centralizado o desconcentrado.

Gráfico V.5. Promedio de avance en etapas 2001-2006

Promedio de avance en etapas 2001-2006

0123456

Cap

acita

ción

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gurid

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ño

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e

Gén

ero

Servicios Centralizados Servicios Desconcentrados

Fuente: Elaboración propia.

Considerando los sistemas en particular de acuerdo al tipo de servicio, se observa que el mayor avance de etapas en los servicios centralizados y desconcentrados ha sido en el sistema de planificación/control de gestión, y el menor avance en el sistema de Gobierno Electrónico (servicios centralizados) y en el sistema de administración financiero contable (servicios desconcentrados).

Sin embargo al analizar en detalle sistema por sistema es posible observar la profundización en la divergencias entre el cumplimiento por parte de servicios centralizados o desconcentrados. Para el caso del sistema de planificación existe una clara relación positiva en el año 2006 entre el cumplimiento del sistema de planificación y el tipo de servicio. Los servicios centralizados alcanzan un nivel de cumplimiento más estable y exitoso, que los servicios desconcentrados, que presentan un elevado nivel de variabilidad. De esta forma, el promedio de cumplimiento para el año 2006 entre centralizados y desconcentrados presenta elevadas diferencias, donde el promedio de los primeros, 86%, es casi el doble que los servicios desconcentrados, 49%.

Gráfico V.6. – Cumplimento sistema de planificación según tipo de Servicio – Año 2006.

0

0

0

1

1

1

1

Concentrado o Desconcentrado

Cum

plim

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anifi

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ón 2

006

Notas: Concentrado=1; Desconcentrado=0.Cumple PMG Sistema de Planificación = 1 No Cumple PMG Sistema de Planificación = 0. Pendiente: 0.38

Una situación similar es posible observar en el área de administración financiera, donde el promedio de cumplimiento de los servicios centralizados es del 88% en el año 2006, el cual desciende al 69% para los servicios desconcentrados.

Gráfico Nº V.7. – Cumplimento área administración financiera según tipo de Servicio – Año 2006.

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

Concentrado o Desconcentrado

Cum

plim

ient

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dmon

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nanc

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Notas: Concentrado=1; Desconcentrado=0. Cumple PMG Área Administración Financiera = 1 No Cumple PMG Área Administración Financiera = 0.

Esta disparidad en el promedio de avance de las etapas y en el cumplimiento de ciertas áreas/sistemas también se refleja en el cumplimiento del Programa Marco Básico según tipo de servicio. Para estimar el porcentaje por tipo de servicios que cumplieron el Programa Marco Básico al año 2006 se considera que, si un servicio cumplió en este año con la última etapa (o superiores) del marco básico en un sistema, se considera "cumplido el Programa Marco Básico". El resto de los servicios se considera que aún no completo la implementación de esta instancia del PMG.

Tabla V.5. – Nivel de cumplimiento del Programa Marco Básico por tipo de Servicio – Año 2006

Sistema Centralizados Desconcentrados

Capacitación cantidad de servicios 97 74% de los adscritos 100 83,15

Higiene y Seguridad cantidad de servicios 95 87% de los adscritos 97,94 97,75

Evaluación de Desempeño cantidad de servicios 94 89% de los adscritos 96,91 100

OIRS cantidad de servicios 76 66% de los adscritos 89,41 86,84

Gobierno Electrónico cantidad de servicios 74 18% de los adscritos 89,41 86,84

Planificación/Control de Gestión cantidad de servicios 87 42% de los adscritos 89,69 47,19

Auditoria cantidad de servicios 84 13% de los adscritos 87,50 100

Gestión Territorial Integrado cantidad de servicios 31 86% de los adscritos 39,24 96,63

Compras y Contrataciones cantidad de servicios 85 26% de los adscritos 89,47 66,67

Financiero-Contable cantidad de servicios 82 21% de los adscritos 85,42 80,77

Género cantidad de servicios 68 88% de los adscritos 81,93 98,88

Fuente: elaboración propia en base a División Control de Gestión - DIPRES

En la Tabla V.5 se puede observar que un elevado porcentaje, por lo general superior al 80% de los servicios adscritos a cada sistema cumplieron con el Programa Marco Básico. Con respecto a la desagregación por tipo de servicio, los servicios centralizados muestran mayores avances en cumplir con el Programa Marco Básico en 7 de los 11 sistemas. Por su parte los servicios desconcentrados muestran mayor cumplimiento en 4 sistemas – evaluación de desempeño, auditoria, gestión territorial integrada y enfoque de género – los cuales presentan, en forma general una menor dificultad para su implementación por la propia naturaleza del sistema.

Esta diferencia en los resultados alcanzados por el PMG según el tipo de servicio también fue relevada por el equipo evaluador en los estudios de casos, en los grupos focales y en las entrevistas en profundidad con actores claves. A través de estas herramientas cualitativas, específicamente en el caso de los grupos focales, fue posible identificar la percepción, en especial por parte de la Red de Expertos, de una menor capacidad de los servicios desconcentrados para implementar ciertos sistemas del PMG, situación corroborada con los datos cuantitativos. Además, durante los estudios de casos de los servicios desconcentrados162 desarrollados durante esta evaluación fue posible relevar ejemplos ilustrativos sobre la debilidad institucional de este tipo de servicios (escaso personal, bajo nivel de capacitación, ausencia de recursos físicos, dependencia de un solo funcionario del cumplimiento de los requisitos técnicos del PMG, entre otras) que impactan sobre el nivel su nivel de cumplimiento. En contraposición, los estudios de casos de los servicios centralizados163 muestran una situación de mayor desarrollo institucional. En estos servicios, por lo general la implementación de los sistemas del PMG se incorporo a los procesos de gestión habituales de las entidades, o se apoyan en grupos ad-hoc de funcionarios cuya tarea específica es promover la implementación del programa, a la vez que sus funcionarios y recursos institucionales permiten un mejor funcionamiento del programa.

162 Intendencia de Valparaíso, el Gobierno Regional de Valparaíso, el SERVIU de Valparaíso, la Gobernación de Quillota163 DGAC, DIBAM y Dirección de Vialidad del MOP.

Así, con base en la evidencia desarrollada en este punto la primera característica analizada, si el servicio es centralizado o descentralizado, tiene influencia en los resultados del PMG, presentando los servicios centralizados mejoras resultados en la implementación global del programa, pero en especial en áreas especificas, que la observada en los servicios descentralizados.

3.2 Relación entre Tamaño del Servicio y Resultados del PMG

La segunda característica que se estudia corresponde al tamaño del servicio, asimilando esta dimensión al número de funcionarios que componen la dotación de cada servicio.

Al relacionar el nivel de cumplimiento total del PMG y el tamaño del servicio, es posible observar en el Gráfico V.7 una relación positiva entre ambas variables. A mayor tamaño del servicio hay una mayor tendencia al cumplimiento.

Grafico V.7. – Relación entre Nivel de Cumplimiento del PMG y Tamaño del Servicio – Año 2006

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

Tamaño (Dotación)

Cum

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200

6

Fuente: Elaboración propia.

Estas tendencias se incrementan al analizar la relación entre tamaño y nivel de cumplimiento de áreas / sistemas específicos. En el caso del sistema de planificación, el Gráfico V.8 muestra que el tamaño influye sobre el cumplimiento o no cumplimiento del sistema de planificación: a mayor tamaño del servicio existe un mayor cumplimiento del sistema de planificación. Servicios con una dotación de hasta 106 funcionarios, presentan variabilidad en el cumplimiento. A partir de este valor la tendencia aumenta de forma determinante, en especial cuando el tamaño del servicio es mayor a una dotación de 690 funcionaros personas.

Grafico Nº V.8 – Relación entre Nivel de Cumplimiento Sistemas de Planificación y Tamaño del

Servicio – Año 2006

0

0

0

1

1

1

1

Tamaño (Dotación)

Cum

plim

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o pl

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caci

ón

2006

Fuente: Elaboración propia.

Analizando la relación entre cumplimiento y tamaño en el área de Calidad de Atención a Usuarios, se encuentra que hay una pequeña tendencia a aumentar el cumplimiento en la medida en que el tamaño del servicio aumenta. Es claro que dicha tendencia es muy leve y no se podría decir que el tamaño determina de manera fuerte el cumplimiento del área en el 2006.

Grafico V.9 – Relación entre Nivel de Cumplimiento Área Calidad de Atención a Usuarios y Tamaño del

Servicio – Año 2006.

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

17 51 63 85 114

148

182

214

255

312

351

375

461

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1,227

1,913

2,978

Tamaño (Dotación)

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Fuente: Elaboración propia.

En el caso del área de Recursos Humanos la mayoría de servicios cumplieron en un 100% para el año 2006. Independientemente del tamaño del servicio, existe cumplimiento en dicha área, situación que indica que esta característica no influye sobre el cumplimiento ni hace la diferencia en los niveles de cumplimiento de ésta área.

Vale la pena señalar que el promedio de cumplimiento en el área de Recursos Humanos también es similar, tanto en los servicios centralizados como desconcentrados es similar, cercano al 100% y del 99% respectivamente. La mayoría de servicios cumplen independientemente de ser centralizados o desconcentrados, en línea con la relación observada con respecto al tamaño del servicio.

Grafico Nº V.10. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Área Recursos Humanos y Tamaño del Servicio –

Año 2006.

0

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0.6

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1

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Tamaño (Dotación)

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Fuente: Elaboración propia.

En forma adicional a estos análisis de estadística descriptiva, también se utilizaron los métodos estadísticos multivariados Análisis de Factores y Análisis de Correlación Canónica con el fin de explorar las relaciones entre los Índices de Calidad de Gestión del PMG y el tamaño de los servicios, de tal manera que si esta relación es positiva se podría concluir a partir de evidencia estadística y cuantitativa que el cumplimiento del PMG, en términos de calidad de gestión, depende de esta característica de los servicios. En términos generales la respuesta a la pregunta fue negativa. Los resultados mostraron que las interrelaciones entre las entre los indicadores de calidad de gestión, medidos como el cumplimiento del PMG, no tienen interrelaciones fuertes ni tampoco significativas con el tamaño del servicio. Y más aún, no hay evidencia estadística de que las características de los servicios tengan un impacto en la gestión de los 11 sistemas del PMG164.

De esta forma, el tamaño del servicio, segunda característica analizada en relación a los resultados del PMG, tiene un relación positiva, a mayor tamaño del servicio mayor cumplimiento global del PMG, pero que no es determinante para cada área / sistema. El nivel de cumplimiento de cada sistema esta determinado principalmente por las características propias de cada servicio, incluyendo desde ya la variable tipo de servicio, así como la naturaleza de sus funciones, el estilo gerencial de sus directivos y las capacidades institucionales, que por el tamaño.

A modo de conclusión de este punto, es posible plantear que la evidencia recogida en este estudio relativa a la segunda hipótesis de trabajo, que postulaba que el impacto del PMG, en términos de mejora de la gestión medida como avances en el Programa Marco Básico, dependía de ciertas características de los servicios – tipo de servicio y tamaño-- se comprueba en forma parcial. Definitivamente el tipo de servicio influye en el nivel de implementación del PMG: los servicios centralizados presentan un mayor nivel de avance en las etapas de cada sistema y en el cumplimiento del Programa Marco Básico que los 164 Para más detalles ver desarrollo de los ejercicios estadísticos en el Anexo XX.

servicios descentralizados. Con respecto al tamaño del servicio, si bien existe una relación positiva, a mayor tamaño mayor nivel de cumplimiento del PMG, esta relación es dispar en el interior de cada área / sistema. Por lo tanto, es necesario profundizar el estudio de otros condicionantes que impactan el nivel de resultados del PMG. Estos aspectos se desarrollan a continuación y se retoman más adelante, en el análisis de resultados área por área del PMG.

4 - Análisis del compromiso institucional y grado de apropiación institucional.

Un aspecto que influye sobre los resultados del PMG es el nivel de compromiso y apropiación institucional que se presenta en los servicios respecto al programa. Para analizar estas dimensiones, a continuación se presenta un análisis respecto a: (i) grado de compromiso institucional de diferentes actores en la ejecución y consecución de los objetivos del PMG y (ii) grado de apropiación institucional, considerando si el PMG, a través de sus distintos sistemas, es una herramienta incorporada al quehacer cotidiano de la institución.

4.1 Compromiso Institucional con el PMG

En este punto se evalúa el nivel de compromiso de los diferentes grupos/actores relacionados con la ejecución y cumplimiento del PMG. En el nivel de directivos, en base a la encuesta realizada, el PMG ha propiciado una mayor vinculación con el desarrollo de las áreas de gestión. En este sentido, el 81% de los Jefes de Servicio que respondieron la encuesta está de acuerdo con que la incorporación de cada uno de los sistemas en el PMG ha contribuido a una mayor vinculación de los niveles directivos en el desarrollo de las áreas de gestión relacionadas con estos sistemas. Solo un 14% está en desacuerdo.

Sin embargo, el resto de los funcionarios, opinan de manera distinta sobre el grado de participación propio así como de los Jefes de Servicio en la implementación del programa, el cual seria escaso tanto en su ejecución como en la definición de las metas anuales. En los grupos focales se sugirió, en este sentido, que el gran tema que limita de manera significativa el impacto del PMG, es el bajo nivel de compromiso de los directores de los servicios, lo cual se debería a que todavía en varios servicios, estos son cargos políticos. Hay excepciones a esta situación y las mismas se explican en gran medida por el estilo gerencial de los directores del servicio así como por el liderazgo de los funcionarios encargados del PMG y de los sistemas en los servicios. Sin embargo, se sugiere que mientras el rol del director del servicio no incorpore de manera formal responsabilidades directas sobre el PMG, es poco probable que los directores se involucren en el tema. Esta situación es consecuencia de la disociación entre los plazos del PMG, objetivos de mediano / largo plazo, con las prioridades de la dirección, las cuales suelen ser de corto plazo, con intereses políticos. De esta manera, el PMG es responsabilidad solamente del encargado del Programa/sistema en el servicio. Ello, en parte, se debería a que además de los encargados del PMG/sistemas en los servicios, no es realmente necesario un nivel de compromiso alto del resto de los funcionarios para ejecutarlo. El Programa Marco Avanzado es percibido como un instrumento que puede tener mayor impacto e involucrar a la alta dirección. En el caso de servicios desconcentrados, a este situación es necesario sumarle que la mayoría de los directores no tienen conocimiento sobre el PMG, ni tienen claridad sobre su diferencia con el convenio colectivo de desempeño.

De esta forma, el nivel de compromiso institucional es muy heterogéneo dentro del servicio, con una baja participación real del Jefe de Servicio, que impacta en su funcionamiento.

4.2 Grado de Apropiación Institucional del PMG

Esta dimensión se evalúa mediante el estudio de los resultados de las encuestas, los grupos focales y las entrevistas en profundidad acerca del éxito del PMG en instalar sistemas de apoyo administrativo y

gerencial en los servicios públicos adscritos, y convertirse de esta forma en una herramienta incorporada al quehacer cotidiano de la institución. Además se analiza si el PMG permitió impulsar prioridades de políticas públicas de gobierno posicionándolas dentro de la agenda de las entidades públicas prestadoras de servicios.

Los resultados de la encuesta sobre este aspecto son menos específicos que los obtenidos en los grupos focales y en las entrevistas en profundidad. Los mismos se pueden resumir en que para la mayor parte de los funcionarios que respondieron la encuesta, el programa marco del PMG ha sido un instrumento que ha contribuido a la modernización global del Estado en Chile. El programa, ha sido un factor importante para que los sistemas de apoyo incorporados en el PGM estén más desarrollados que antes del 2000 y su desarrollo ha sido útil para mejorar la gestión de los servicios. Asimismo, todos los sistemas del PMG han contribuido a dar un impulso y mayor relevancia a las áreas de gestión del servicio. Los sistemas del Programa Marco Básico, así como su desarrollo en la institución, ha generado otras dinámicas de gestión (no se especifican cuáles), derivadas de los requisitos exigidos, contribuyendo al mejoramiento global de la gestión.

En este mismo sentido, la mayoría de los profesionales de redes de expertos participantes en los grupos focales, expresaron que el PMG ha permitido regularizar e instalar ciertas prácticas y procesos operativos importantes en los servicios. También consideran que se logró posicionar y acelerar temas en las agendas de los servicios como el de gobierno electrónico y enfoque de género, que hubiesen sido muy difíciles de instalar sin la implementación del PMG. Esta percepción se corrobora para los Jefes de Servicio. La mayoría de estos funcionarios (que respondieron la encuesta) está de acuerdo con que el desarrollo de los sistemas de gestión definidos en el programa marco del PMG ha sido útil para mejorar la gestión de su servicio, la incorporación de los sistemas en el PMG ha contribuido a un ordenamiento del desarrollo de las correspondientes áreas de gestión y esta incorporación ha contribuido a contar con mayor información al interior de la institución para el desarrollo de las áreas de gestión relacionadas con estos sistemas.

Si bien los porcentajes mencionados son mayoritarios, cabe destacar que los porcentajes de indiferencia respecto a estos elementos que tienen que ver con la utilidad del Programa para una mejor gestión del servicio son bastante altos (entre 17% y 21%).

Por otra parte los encargados del PMG/sistemas en servicios concentrados165 participantes en los grupos focales señalaron que como el Programa Marco Básico ya está cumplido para casi todos los sistemas, el impacto en la actualidad es marginal y su continuidad dependerá en gran parte del liderazgo y del estilo de la dirección y del tipo de servicio. De esta manera es a nivel del Programa Marco Avanzado que el PMG podría continuar aportando al mejoramiento de la gestión. En los servicios desconcentrados los resultados del PMG dependen del uso que se pueda hacer con la información que provee el programa, la cual es operativa y relacionada con procedimientos sin impacto real sobre la gestión. En cuanto a los funcionarios que no están directamente implicados en la implementación del PMG, en general los mismos no conocen el funcionamiento general del PMG, y se refieren por lo general a los Indicadores de Desempeño que forman parte del Convenio Colectivo de Desempeño.

Por otra parte, a pesar de que no es un resultado generalizable ni definitorio del programa, el PMG, por su propia dinámica de implementación, está produciendo mayores niveles de colaboración entre los distintos actores implicados en su puesta en práctica, lo cual es valorado como un logro positivo por los funcionarios participantes en la encuesta y en los grupos focales.

165 Concentrados corresponden a servicios vinculados al Gobierno Central directamente, cuya oficina principal típicamente está en Santiago.

Una dimensión que también brinda información sobre el grado de apropiación del PMG en los servicios es la incorporación de la información de los sistemas del PMG al proceso de toma de decisiones de los servicios. De acuerdo a la información relevada, este proceso es desigual entre los servicios, con servicios que incorporaron en forma directa a su proceso de gestión la información del PMG, mientras que otros servicios han generado estructuras paralelas para su cumplimiento. Una evidencia de esta situación surge de la encuesta, donde la mayoría de los funcionarios públicos que participaron, el 83%), están divididos casi a partes iguales en su opinión sobre si la información de los sistemas del PMG contribuye o no al proceso de toma de decisión.

En forma general, se observa un elevado nivel de apropiación institucional del PMG, al considerar que el PMG contribuyó fuertemente a instalar sistemas de apoyo administrativo y gerencial en los servicios públicos adscritos, así como haber permitido impulsar prioridades de políticas públicas de gobierno posicionándolas dentro de la agenda de las entidades públicas prestadoras de servicios. Se ha encontrado un impacto decreciente del Programa Marco Básico, y se espera que el Programa Marco Avanzando permita consolidar los logros alcanzados. A la vez, se observa una dispar percepción sobre el nivel de incorporación de la información de los sistemas del PMG al proceso de toma de decisiones. Este punto esta relacionado con una tendencia creciente al cumplimiento formal del PMG, hipótesis que se desarrolla a continuación.

5. Tendencia creciente al cumplimiento formal del PMG

La dinámica de funcionamiento del Programa Marco Básico, especialmente los mecanismos de validación de las distintas etapas, provoca una tendencia a un cumplimiento formal del PMG. Esta tendencia surgió tanto a lo largo del desarrollo de los estudios de casos, como de los grupos focales y las entrevistas en profundidad.

Esta tendencia puede ser explicada por: (i) el importante nivel de complejidad del diseño del PMG y (ii) por las limitaciones de las fases primera y segunda del PMG, que son las que se están desarrollando actualmente.

5.1. El excesivo nivel de complejidad del PMG

El excesivo nivel de complejidad se entiende cuando se piensa que el Programa Marco Básico está conformado por cinco áreas, las cuales a su vez están compuestas por sistemas, entre uno y tres sistemas, existiendo 11 sistemas en total. Cada sistema establece etapas, las cuales deben cumplirse en forma acumulativa, y varían entre cuatro y siete por cada sistema.

El cumplimiento de cada etapa implica la aprobación por parte de la Red de Expertos de una serie de Requisitos Técnicos (RT). Como se describió en el capítulo relativo a la gestión del PMG, los RT son definidos en forma previa al inicio del ejercicio fiscal por la Red de Expertos de cada sistema, y constituyen la evidencia que permite verificar el logro de los objetivos de mejora de gestión esperado en cada Etapa.

Como el avance en las etapas es acumulativo, el compromiso de una Etapa posterior implica que el Servicio debe continuar cumpliendo con los RT principales de las etapas anteriores. Es decir, si en un Sistema pasa de la Etapa 2 a la Etapa 3, deberá continuar cumpliendo con los RT principales de las Etapa 1 y 2, más los correspondientes a la Etapa 3. Como esta situación se aplica a la totalidad de los Sistemas, a medida que el Servicio avanza en la implementación del PMG se incrementa el volumen de RT que debe generar para enviar a validación de la red de expertos

Esta característica del diseño del PMG, proceso acumulativo de RT, impacta en forma negativa en el funcionamiento del PMG en dos aspectos. En primer lugar, implica una gran carga de trabajo administrativo para generar las evidencias de los RT de cada etapa para los Servicios, lo cual tiene distintas consecuencias según el Servicio se encuentre en las últimas etapas del Programa Marco Básico, y haya iniciado el proceso de implementación del Programa Marco Avanzando166, o el servicio cuenta con capacidades institucionales débiles, que dificultan su avance en el PMG. Evidencias sobre estas situaciones surgen en los grupos focales, en los estudios de casos y en la encuesta realizada donde, por ejemplo, los funcionarios de lo servicios directamente responsables de los sistemas destinan en promedio entre el 20% y el 40% del tiempo dedicado a tareas del PMG a procesar documentación requerida por el programa.

En el caso de Servicios que se encuentran en las etapas finales del Programa Marco Básico, o están implementando el Programa Marco Avanzado, la obligación de presentar los principales RT de todas las etapas de cada sistema imprime un carácter fuertemente burocrático al cumplimiento del PMG, generando la percepción que el cumplimiento de PMG implica la elaboración y redacción de un número voluminoso de informes establecidos en los RT. Suponiendo que se establece como principal RT solo un informes / reportes / certificados por etapa para cada sistema, un Servicio centralizado que se encuentra en un nivel avanzado de implementación del PMG debería presentar como mínimo 55 informes / reportes / certificados a lo largo del año, como surge del calculo realizado en la Tabla V.6.

Tabla V.6.- Requisitos Técnicos para el Cumplimiento de todas las Etapas del Marco Básico - Servicios Centralizados

Sistema Nº de Etapas1. Capacitación 42. Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambiente de Trabajo 43. Evaluación de Desempeño 44. Sistema de Atención al cliente, usuario y beneficiario 65. Gobierno Electrónico 66. Planificación / Control de Gestión 67. Auditoría Interna 48. Gestión Territorial 49. Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público 610. Administración Financiera Contable 711. Enfoque de Género 4

Requisito Técnicos Mínimos 55Fuente: Elaboración propia en base a PMG Año 2007, Programa Marco, Documento Técnico, DIPRES.

Con respecto a los Servicios que cuentan con capacidades institucionales débiles, como por ejemplo Intendencias y Gobernaciones, si bien están exceptuados de ciertos sistemas (auditoria interna, sistema de compras y contrataciones y administración financiera contable), utilizando el mismo supuesto (sólo un RT por etapa para cada sistema), deberían presentar cuando menos 38 informes / reportes / certificados a lo largo del año, como surge del calculo realizado en la Tabla V.7, si se encuentran en un nivel avanzado de implementación del PMG Para un Servicio con bajas capacidades institucionales esto genera fuertes presiones sobre su estructura administrativa. Esta situación también ha sido reconocida por la Secretaria Técnica con respecto al Programa Marco Avanzado, donde no se aplicaría la certificación de los sistemas en Gobernaciones e Intendencias, considerando sus capacidades técnicas y el beneficio para la institución respecto del costo de implementación no hace recomendable iniciar estas acciones.

166 Como ya fuera indicado el Programa Marco Avanzado implica la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de 7 de los 11 Sistemas.

Tabla V.7 Requisitos Técnicos para el Cumplimiento de todas las Etapas del Marco Básico a nivel de Gobernaciones

Sistema Nº de Etapas1. Capacitación 42. Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambiente de Trabajo 43. Evaluación de Desempeño 44. Sistema de Atención al Cliente, usuario y beneficiario 65. Gobierno Electrónico 66. Planificación / Control de Gestión 68. Gestión Territorial 411. Enfoque de Género 4

Requisito Técnicos Mínimos 38Fuente: Elaboración propia en base a PMG Año 2007, Programa Marco, Documento Técnico, DIPRES.

El segundo impacto negativo se produce sobre el funcionamiento de la Red de Expertos. Sus miembros deben evaluar un gran volumen de información para validar el cumplimiento de los objetivos de avance de cada Sistema. Suponiendo que los 178 Servicios se encuentran en promedio en la etapa 4 de cada Sistema, la Red de Expertos debería evaluar cerca de 7.800 reportes / informes / certificaciones para validar el cumplimiento de las etapas167. Sin duda que este cuantioso volumen de información genera una tendencia a un análisis principalmente formal de los RT (presentó o no presentó el reporte) por parte de la Red de Expertos, como fuera señalado por sus miembros en el grupo focal correspondiente, y descuida en cierta forma el análisis del contenido de los RT, realimentado la tendencia al cumplimiento estrictamente formal de las etapas del PMG por parte de los Servicios.

Esta tendencia puede ser reforzada a nivel de cada Servicio si existe un bajo nivel de participación del Jefe del Servicio en la implementación del PMG o atenuada si el Jefe de Servicio se encuentra efectivamente involucrado, como fuera señalado en el punto anterior de este Capitulo. A su vez, en base a la información recabada en las entrevistas y grupos focales se extrae que la tendencia al cumplimiento formal, en la práctica está teniendo lugar a través de una mecánica ya común en muchos servicios de establecer estructuras paralelas, creadas con el único objetivo de lograr el cumplimiento del programa.

Esta tendencia se ve reforzado por la existencia de asimetría de información entre las redes de expertos/DIPRES y los servicios. La información otorgada a la rede de expertos puede ser manipulada de tal manera que el servicio satisfaga formalmente los criterios. En la literatura internacional este efecto se denomina “gaming” 168. Recientes estudios y algún ejemplo comparado, nos señalan en este sentido que cuando la obtención de un premio, como es el incentivo institucional del PMG, es el efecto automático de evaluaciones de desempeño, el riesgo de “gaming” - manipulación de los resultados y/o datos que condicionan la obtención de un premio /reconocimiento – se eleva169. Hay medidas que se pueden tomar para limitar este tipo de comportamiento, por ejemplo, la utilización de indicadores de naturaleza más cualitativa que cuantitativa, además de objetivos de desempeño cuantitativos. Otra medida es mantener los objetivos a un nivel que sea razonablemente alcanzable para la institución, lo cual disminuye la tentación de tener que manipular los resultados para la consecución del premio.

167 Este ejemplo considera los siguientes supuestos: los 178 servicios se encuentran en promedio en la Etapa 4 de cada uno de los 11 sistemas. Por lo tanto si consideramos solo un reporte / informe / certificado por Sistema para cada Servicio el numero total de RT que la Red de Expertos debe validar es 178 x 44= 7.832)

168 Concepto desarrollado en: Ketelaar,A.,N. Manning and E. Turkish (2007), “Performance-based Arrangements for Senior Civil Servants OECD and other Country Experiences” OECD Working Papers on Public Governance, 2007/5, OECD Publishing.169 Ver mayores detalles en Bevan, Gwyn and Christopher Hood (2005), What´s Measured is What Matters: Targets and Gaming in the English Public Helath Care System. The Public Services Programme. London: Economic and Social Research Council.

En los grupos focales, se expresó la opinión de que el PMG no mejora la calidad de los productos del servicio, es un problema que permite “engañar” al PMG, pues es más fácil cumplir los objetivos solo de manera formal para cobrar el incentivo porque no se evalúan los productos centrales.

Como consecuencia de todo ello se produce, en muchos casos, un cumplimiento formal que no da lugar a cambios en la gestión o en la conducta de los funcionarios, con un impacto sobre el usuario final muy débil. Esta situación es un condicionante que influye sobre los resultados finales del PMG en cada servicio.

5.2. Los límites del Programa Marco Avanzado

Cabe preguntar si el Programa Marco Avanzado será suficiente para asegurar compromiso real con el PMG, particularmente en el nivel directivo, y reducir la tendencia al cumplimiento meramente formal de los indicadores del Programa.

Según los resultados de las entrevistas y de los grupos focales, el Programa Marco Avanzado ha conseguido dos grandes beneficios: (i) ha asentado una nueva mentalidad de gestión de calidad en el sector público y (ii) ha permitido consolidar los sistemas del PMG. En vista de estos logros, es aconsejable continuar con el programa de certificación de sistemas de calidad.

No obstante estos logros, las limitaciones de diseño señaladas en los capítulos I y III llevan a la conclusión de que es necesario suplementar el Programa Marco Avanzado con modalidades mas avanzadas de gestión y control de calidad, como las propuestas para las fases tercera y cuarta del PMG (véase I.2.4 mas arriba).

Por ejemplo, en la tercera fase prevista para el PMG, aunque no desarrollada aún, se podrían encaminar los esfuerzos del PMG a fin de que la etapa de marco avanzado sirviera para identificar y solventar las diferencias que existen entre los requisitos de la Norma ISO 9001:2000 y los requisitos establecidos por el PMG. Una vez solventadas estas diferencias se podría proceder a certificar los procesos sustantivos o que son la razón de ser de las Unidades Administrativas, por ejemplo:

Tabla V.8 Ejemplo de armonización entre requisitos del PMG y requisitos de la Norma ISO

SISTEMA REQUISITOS DEL PMG

REQUISITOS DE ISO 9001:2000

NECESIDAD DE ALINEAR AL PMG CON UN SISTEMA

DE CERTIFICACIONBASADO EN ISO

Capacitación

Establecer programa de capacitación.

Establecer los perfiles de puesto de ciertos niveles hacia arriba.

Proporcionar formación para satisfacer las necesidades derivadas del análisis de perfiles del personal que afecta la calidad del servicio.

Evaluar las acciones tomadas.

Establecer los perfiles del personal que haría falta vincular para elevar calidad del servicio que brinda la institución.

Habría sido posible desarrollar simultáneamente las fases primera a cuarta del PMG, de manera que los servicios que contaran ya con sistemas básicos de gestión hubieran podido avanzar o, cuando menos, avanzar más rápidamente a sistemas de control de calidad de certificación en función de los resultados, como los previstos para la tercera fase del PMG, o sistemas de grande autonomía de gestión, como los anticipados para la futura cuarta fase del PMG? En este momento esta pregunta resulta puramente hipotética y las respuestas a la misma serían apenas especulativas. Lo cierto es que en este momento salta a la vista la conveniencia de abrir la puerta a que ciertos servicios inicien las fases tercera y cuarta del PMG tan pronto como sea posible.

5.3. La necesidad de ligar el PMG con el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) - En búsqueda del incentivo idóneo para el personal directivo.

El análisis de las hipótesis sobre compromiso institucional y tendencia hacia el cumplimiento formal ha puesto de presente la falta de incentivos para que las altas capas directivas de algunos de los servicios asuman como propio el PMG, lideren su incorporación y utilización plena dentro del servicio y de otra manera contribuyan al mejoramiento y la ampliación del PMG. Se trata, particularmente de dos tipos de servicios: aquellos servicios que cuentan ya con desarrollos suficientes en materia de sistemas básicos de gestión y enfrentan por ende desafíos particulares para asegurar calidad del producto destinado al usuario, o de aquellos servicios que, por razón de ser servicios desconcentrados, requieren de adecuación del Programa a sus capacidades y necesidades particulares.

Según se ha señalado desde la descripción del diseño del PMG (Capítulo I), pasando por el análisis del diseño (Capítulo III) y por los resultados y el análisis de los mismos (Capítulos IV y V, en lo que va corrido de este último), se trata de un problema estructural, que se remonta a las limitaciones del concepto mismo del PMG en sus dos fases iniciales (Marco Básico, Marco Avanzado). Y, como tal, es de esperarse que se supere en la medida en que se apliquen las fases tercera y cuarta del PMG, las cuales deberán abrir las puertas a garantizar la certificación de calidad del servicio al usuario y a la creatividad para la mejor identificación de demandas de los beneficiarios finales y para la mejor satisfacción de la misma.

Con todo, mientras se desarrollan esas fases tres y cuatro, es posible aplicar otros estímulos, específicamente dirigidos a la alta dirección, para conseguir su mayor apropiación del PMG. En este sentido, el Sistema de Alta Dirección Pública SADP, ofrece oportunidades para ligar los nuevos estímulos de comportamiento que Chile brinda al personal directivo de los servicios, con un mayor compromiso real de esta importante capa burocrática para con el PMG. Por esta razón, a continuación se presenta, sintéticamente, en qué consiste el SADP y cómo funcionan sus incentivos.

Durante el 2003 el gobierno de Chile alcanzó un acuerdo político legislativo para avanzar de manera concreta y simultánea en tres ámbitos claves de la Modernización del Estado: 1.- Modernización y Profesionalización del Estado 2.- Transparencia y Probidad. 3.- Promoción del Crecimiento. Este acuerdo fue conocido como las "49 medidas", que abarcaron un amplio conjunto de materias propias de la Reforma del Estado.

Como parte de estos proyectos, el 23 de junio de 2003 se promulgó la Ley N° 19.882 que establece una nueva política en materia de gestión y desarrollo de los recursos humanos y crea un Sistema de Alta Dirección Pública (SADP). Asimismo, la normativa instaura la Dirección Nacional del Servicio Civil, entregándole la misión de implementar estos cambios y dotar al Estado de una administración profesional, donde el mérito, la idoneidad y la probidad son los requisitos fundamentales de quienes conducen los servicios públicos. La ley tiene sus fundamentos en un conjunto de negociaciones y

acuerdos alcanzados con la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales, ANEF, el año 2001.

La Ley Nº 19.882 crea el Consejo de Alta Dirección Pública (CADP) encargado de conducir y regular los procesos de selección para cargos de Alta Dirección Pública Está formado por la Directora Nacional del Servicio Civil, quien lo preside, y por cuatro consejeros/as de reconocido prestigio por su experiencia y conocimientos en administración de personal y/o políticas públicas. Los consejeros/as deben ser propuestos por el/la Presidente/a de la República y ratificados por cuatro séptimos del Senado para ocupar sus cargos por periodos de seis años cada uno, siendo elegidos alternadamente en duplas cada tres años. El CADP, está inserto en la estructura de la Dirección Nacional del Servicio Civil.

La Ley también regula las convocatorias, de carácter público, para proveer cargos de Alta Dirección Pública – los máximos puestos directivos y numerosos cargos de segundo y tercer nivel- pertenecientes a los 99 servicios de la Administración Civil del Estado incluidos en el Sistema de Alta Dirección Pública.

El Sistema tiene una primera etapa de instalación que corresponde al periodo 2004-2007, en la cual se aplicó intensivamente en el sector salud, donde casi todos los cargos de primer y segundo nivel fueron concursados y en otros organismos públicos cuyos puestos de dirección han sido nombrados casi íntegramente bajo el mismo, tales como el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Sence) y el Instituto de Normalización Previsional (INP).

A partir del 2007 el Sistema entra a una segunda fase de implementación y desarrollo. Se considera que ha alcanzado ya una etapa de madurez en la cual se ampliará en forma importante la cantidad de cargos que pasarán por él y se van perfeccionando los sistemas de postulación y estandarizando los criterios centrales de definición de los mejores candidatos. Y eventualmente deberá dar cuenta de nuevos requerimientos que se le hacen sobre el particular, como la eventual selección de algunos directivos de empresas públicas.

Pues bien, una posibilidad para asegurar la apropiación del PMG en el nivel directivo de todos los servicios participantes es utilizar los incentivos y las demás posibilidades del Sistema de Alta Dirección Pública para reforzar la apropiación del Programa por parte de este nivel.

6. Análisis de los “Principios Rectores” del PMG

Según se dijo anteriormente en este Informe, los principios rectores del PMG parecen muy adecuados a la naturaleza y los objetivos del Programa. Por ello, estos principios ofrecen otra ventana interesante para reforzar o suplementar el Programa hacia la identificación de fases, metas, medios y actividades pertinentes al logro del Fin superior y de los Propósitos del PMG. Por esta razón, a continuación se revisa la manera como se han utilizado estos principios rectores, o se podrían utilizar para corregir algunos de los desafíos actuales del PMG, tal como se los ha presentado anteriormente en este capítulo. Es particularmente indicado introducir aquí esta revisión de los principios rectores, inmediatamente antes de presentar el análisis de resultados y las conclusiones, área por área del PMG.

1.- Pertinencia: Con respecto a los problemas detectados y las prioridades del gobierno en el área, como fuera indicado en el Capitulo III de este reporte, la DIPRES identificó en forma correcta el problema que da origen al programa, y estableció en el diseño del PMG acciones orientadas a mejorar los sistemas de gestión, los cuales son la base para implementar en forma adecuada compromisos de gestión asociados a incentivos monetarios.

2.- Simple y comprensible. Con respecto a este principio rector del PMG, es necesario que el programa cumpla con el requisito que sus áreas y objetivos de gestión sean acotados a un número posible de administrar y adecuadamente comprendidos, el cual se cumple mediante el establecimiento de 5 áreas de gestión.

3.- Exigente y comparableExigente. El PMG es un programa cuyo cumplimiento depende del cumplimiento de una serie de etapas. El paso de una etapa a otra exige el cumplimiento de un conjunto de detallados requerimientos (Requisitos Técnicos). La mecánica de ejecución del programa, regula con extrema rigurosidad el proceso de justificación por parte de los servicios públicos, las razones que pueden esgrimir para eximir, modificar un RT. Esto introduce un alto nivel de exigencia par el cumplimiento del Programa como para la justificación de su no cumplimiento.

Comparable. El diseño del programa, permite que se obtengan unos resultados por servicios públicos (etapa en la que se encuentra, paso del Programa Marco Básico al Programa Marco Avanzado) que permiten la comparación, en base a estos datos de desempeño de lo servios públicos de Chile.

4. Participativo. El Programa requiere para su avance una participación incremental de los equipos directivos de la institución. Se han dado ejemplos de servicios que no pudieron validar su PMG por errores que, al menos en parte importante, fue el resultado de una insuficiente implicación del Jefe de servicio y su equipo gerencial, en la ejecución del programa. Sin embargo, el programa no está produciendo una participación activa del conjunto de los funcionarios de los servicios en su ejecución. Tal como está diseñado y siendo su orientación la mejora de sistemas de apoyo, los funcionarios que están involucrados son aquellos directamente responsables de que se logre su aprobación (responsables del PMG en los Servicios/Responsable Ministerial, responsables de sistemas) y el circulo de funcionarios que trabaja en las áreas de apoyo correspondientes a los sistemas. El resto de los funcionarios conoce el Programa fundamentalmente en su faceta de bono salarial.

5. Flexible. Los principios mencionados previamente: exigente y comparable - que se cumplen en alto grado para el programa, hacen a la vez que el programa presente un menor grado de flexibilidad para incorporar con facilidad y sin romper su estructura interna modificaciones que permitan a los servicios insertarlo de una manera más adaptada a sus características ya sea de tamaño, dotación, nivel de desarrollo. Este aspecto tiene especial relevancia para las particularidades que presentan los servios concentrados versus los desconcentrados, tal como se expone en el presente informe.

6. Verificable. El PMG es un programa cuyo diseño establece los mecanismos de verificación de su avance y cumplimiento, denominados medios de verificación. Estos medios de verificación deben ser presentados para la validación del cumplimento de las etapas por las redes de expertos. Sin embargo, la verificación es principalmente de carácter formal. Se basa en medios documentales (informes / reportes / certificaciones / memos, etc.) y la revisión de los mismos es de escritorio. Es decir, no esta prevista una verificación in situ, tanto del proceso que lleva al cumplimiento de los requisitos técnicos, de otros aspectos más cualitativos de la ejecución del Programa, ni de la veracidad de los medios de verificación presentados. Sin embargo, de acuerdo a Circular Nº24 de 27 de julio de 2007 del Director de Presupuestos a las Redes de Expertos se informa que: “la verificación de la información del cumplimiento de los objetivos de gestión del PMG no deberá ser realizada por los auditores internos, a menos que sea parte del plan anual de auditoría. Por lo anterior, se solicita a la red de expertos de los sistemas del PMG, mantener adecuados mecanismos de control para cada uno de ellos, aplicando, por ejemplo, verificaciones selectivas y aleatorias de la información proporcionada por los servicios”.170. 170 En el caso del sistema de GT el procedimiento a seguir será: La información que será sometida a una verificación selectiva y aleatoria será la información relativa al cumplimiento de las actividades del programa de trabajo anual, sobre esta información se verificará la consistencia entre:

Esta situación tendería a modificarse con la implementación del Programa Marco Avanzado, el cual al certificar los procesos de gestión de los sistemas del PMG generaría una mayor calidad de la información procesada.

7. Estado de desarrollo de las áreas.

7.1. Área de Recursos Humanos

El Área de Recursos Humanos del PMG no pretende cubrir todo proceso relevante de la administración pública. Hay procesos importantes—como es el caso de selección de personal—que no entran en los Sistemas PMG del Área de Recursos Humanos.171 Al mismo tiempo, hay actividades fuera del PMG dirigidas a la mejora de la gestión pública chilena, como son el programa de Altos Directivos y el Premio Anual de Excelencia172. No obstante, para los fines de este análisis es suficiente reconocer la importancia de las tres materias incluidas en el Área de Recursos Humanos y examinar hasta que punto han impulsado mejoras en la gestión de las tres.

7.1.1 Sistema de Capacitación

a. Resultado declarado en el cumplimiento de las actividades del programa de trabajo, vale decir lo remitido a SUBDERE, en el informe final de validación al 31 de diciembre de 2007, que corresponde específicamente a la información proporcionada para validar la etapa 3.

b. Medios de verificación de los resultados declarados. Se considerará inconsistente la información cuando, entre lo declarado en el informe final y los medios de verificación a la vista, se observen las siguientes situaciones: (i) No coincida el resultado declarado en el informe de validación con lo observado en los medios de verificación proporcionados por el servicio.(ii) Los medios de verificación se presentan en forma incompleta o los que se presentan no son los pertinentes, de modo que no es posible acreditar el resultado declarado (iii) No exista información alguna de verificación que permita acreditar el resultado declarado.

c. Las actividades informadas son aquellas que el servicio reconoce en su programa de trabajo y para las cuales el servicio ha identificado una ponderación y un método de seguimiento y control de su implementación. Todo lo cual está previamente definido en su programa de trabajo anual. En el caso de los servicios desconcentrados la revisión se acotará al informe de implementación del programa de trabajo de una región, la cual será también elegida en forma aleatoria.

El sistema de gestión territorial tiene 168 servicios comprometidos. Estos servicios pueden clasificarse en tres categorías:i) Servicios que aplican perspectiva territorial sin presencia en regiones. Es el caso de servicios centralizados que no tienen oficinas en regiones y de subsecretarias que no tienen secretarías regionales ministeriales, un total de 21 serviciosii) Servicios desconcentrados que aplican perspectiva territorial con presencia en regiones . Es el caso de las subsecretarias con secretarías regionales ministeriales y de los servicios nacionales desconcentrados con direcciones regionales, un total de 58 servicios.iii) Servicios que aplican perspectiva territorial y que operan en una región o una provincia. Es el caso de servicios descentralizados, como los Gobiernos Regionales y los Servicios de Vivienda y Urbanismo; y de las Intendencias y Gobernaciones que dependen del Servicio de Gobierno Interior, un total de 89 servicios.En base a un criterio de selectividad se incluirá la revisión de un grupo de servicios en cadauna de estas categorías. Se revisarán en forma aleatoria un total de 25 servicios1, en base ala siguiente distribución:

171 Los más significativos que no están presentes en el PMG son Planificación Estratégico de Recursos Humanos y Selección y Promoción. Otro tema que no está incluido en el Área de Recursos Humanos del PMG, y que es relevante en un sistema de recursos humanos eficiente y eficaz, es la cuestión del balance entre funcionarios de planta y honorarios (empleados pagados por hora). Some PMG heads are honorarios. Los honorarios no tienen derecho al incremento (5%) o capacitación. “El hecho de que los honorarios no reciben el beneficio crea alguna tensión.” En la administración pública chilena hay puestos importantes ocupados por personas contratadas por honorarios. Con FOSIS, los honorarios forman la cara pública de la institución, pero no son tocados por el programa. un Sistema de Planificación, Control y Gestión pero so se vincula (no respalda?) en su “medio de verificación” (2007) y requisitos técnicos con la planificación estratégica de recursos humanos.172 Por ejemplo, hoy se discute un “Proyecto de Ley que Perfecciona la Alta Dirección Pública y Modifica el Estatuto de Administración en Materia de Concursabilidad.”

Algunos elementos centrales de capacitación en el sector público chileno anteceden la creación del PMG. Primero, el reglamento general del empleo público (La Ley del Estatuto Administrativo de 1989) define normas para la capacitación. Segundo, en 1994, años antes de establecer el PMG, el gobierno chileno formó una Comisión para Modernización de la Administración Pública. Acordó con la Asociación Nacional de Empleados Públicos (ANEF) que cada institución del Estado debe adoptar la meta de destinar a programas de capacitación un valor equivalente a 1% de su masa salarial.

Si bien el Sistema PMG de Capacitación no fue creado de una tabla rasa, existe evidencia clara de que la llegada de este Sistema PMG ha tenido un impacto positivo sobre la cantidad y uso de los recursos de capacitación en los Servicios. A partir del año 2001, la identificación de competencias—las competencias ideales para los cargos, y las actuales de los funcionarios—se instala como un aspecto principal en la definición de cursos de capacitación prioritarios para el Servicio. Entrevistas con funcionarios de una muestra de Servicios apoyan esta conclusión. Asimismo revelan que el análisis técnico de competencias no es el único insumo para la definición de cursos de capacitación: también los Comités Bipartitos suelen recoger sugerencias de los empleados. Por influencia del Sistema PMG, un número significativo de Servicios ahora consideran más explícitamente la relación entre los cursos seleccionados para el Plan Anual de Capacitación y las necesidades estratégicas del Servicio.

La identificación de competencias—y las brechas—ha sido un proceso progresivo que todavía está en curso. En el bienio 2004-2005 el análisis de competencias llegó al 2do. nivel jerárquico; en el 2006 a los cupos transversales (cargos similares en distintos Servicios, p. ej., “administrador de recursos humanos”) del nivel jerárquico 1 a 4; y en el 2007 a los cupos específicos de los niveles 2 a 4.

La metodología de definir “brechas” de competencias para preparar un PAC se diferencia claramente del levantamiento general de información sobre las necesidades de capacitación realizada por SENCE anteriormente. El nuevo enfoque representa un cambio fundamental en comparación con el período anterior al PMG cuando la SUBDERE decidía qué capacitación era o no aprobada. Funcionarios entrevistados indican que hay una mayor participación de los empleados en la programación del PAC. Interlocutores de la SUBDERE y el DNSC asimismo señalaron que antes del PMG había una alta rotación del personal responsable de la capacitación, y sus perfiles profesionales no eran los más adecuados. En los últimos años, según estos interlocutores, la rotación ha disminuido y los perfiles de los encargados han mejorado.

En relación a los recursos destinados a capacitación, a pesar del acuerdo de 1994 estableciendo la meta de 1% de la masa salarial, el gasto real en capacitación llegó a sólo 0.6% en el 2003-2004173. Sin embargo, las entrevistas realizadas para este análisis indican que la tendencia es creciente, y varios Servicios ya han llegado al “benchmark” de 1%174.

La cuestión que todavía es difícil de contestar es si la nueva gestión de capacitación de los empleados ha tenido un impacto positivo sobre el trabajo cotidiano de los mismos. Hay anécdotas de capacitaciones ventajosas, que acompañan un programa de reforma o reestructuración en un Servicio, como es el caso de un programa de modernización en el Registro Civil. Por otro lado, varios entrevistados comentaron que, bajo la presión de cumplir con la validación del PMG en sus Servicios, se solicitó en el último momento a funcionarios que asistiesen a cursos que no eran relevantes para su cargo o formación, sino

173 Entrevista con Hugo Vergara.174 Por ejemplo, Aeronáutica Civil ya gasta un monto equivalente a 1% de su masa salarial en programas de capitación.

para cumplir con el compromiso de horas/personas capacitadas. Evidentemente, no se puede esperar que estas horas de capacitación llevaran a mejoras en la calidad o eficiencia del trabajo del Servicio.

Al final, no hay mucha evidencia a favor o en contra de la proposición de que la capacitación contribuye significativamente a mejoras en los Servicios. En las etapas del Marco Básico no hay un requerimiento de medir si los cursos ofrecidos tuvieron el impacto esperado en el comportamiento de los funcionarios en su trabajo. Los funcionarios llenan una breve evaluación al final de los cursos en que participan; pero no hay una evaluación del impacto de la capacitación otorgada. Con la certificación en ISO 9001:2000, que comienza con el Marco Avanzado, sí hay necesidad de recoger información sobre el impacto de los cursos para la retroalimentación del Sistema. Unas semanas o meses después de que un funcionario termine un curso de capacitación, el Servicio sistemáticamente solicitará información del superior inmediato sobre si hay evidencia de alguna mejora en el desempeño o comportamiento del empleado capacitado. 7.1.2 Sistema de Evaluación de Desempeño

La Ley del Estatuto Administrativo (Ley 18.834), aprobada en el año 1989, establece las normas y fechas regulando las calificaciones de desempeño individual de los funcionarios. También, obliga a los Servicios a desarrollar sus propios Reglamentos Especiales, donde definirán las expectativas y los indicadores para la evaluación de los funcionarios de su Servicio particular. Es mediante el Reglamento Especial que se puede aterrizar la expectativa general de “buen desempeño” en las acciones y comportamientos específicos que demanda la organización para prestar un servicio eficiente y eficaz. Sin embargo, una década después desde que se establece el PMG, menos de la mitad de los servicios habían definido sus propios Reglamentos Especiales en conformidad con la ley.175

El Sistema de Evaluación de Desempeño ha impulsado la definición y aprobación de dichos Reglamentos Especiales. Con el PMG, cada Servicio validado en la etapa II o arriba del Sistema de Evaluación de Desempeño ha aprobado su Reglamento Especial. Sin embargo, es importante subrayar que el PMG no regula la calidad de los Reglamentos. No mide si los conceptos generales se han aterrizado de una manera clara e inteligente. Las entrevistas con los responsables del Sistema en el DNSC indican que hay, de hecho, bastante variación en la calidad de los Reglamentos.

En relación a los procesos del ciclo de evaluación de desempeño individual, los informes enviados al DNSC indican que ahora los Servicios casi siempre cumplen con los plazos; y las entrevistas de los funcionarios señalan lo mismo. Las entrevistas sugieren, también, que los funcionarios (y superiores), por lo general, toman más en serio las reuniones sobre su desempeño.

No obstante estos avances, no hay ninguna evidencia de mejora en la aplicación del Sistema de Evaluación de Desempeño con respecto a la distribución de las calificaciones, mostrando que el Sistema todavía no diferencia adecuadamente la calidad de trabajo individual de los funcionarios. En el período de evaluación 2002-2003, 118 servicios fueron afectados, representando 54.580 funcionarios. De este total evaluado, más de 97% salieron en la Lista 1 (de distinción), con 2.7% en la Lista 2 (buena), 0.06% en la Lista 3 (condicional), y

175 Entrevista con Ester Olivas, funcionaria del SUBDERE, antes de la Red de Expertos para el Sistema de Evaluación de Desempeño. Estima que 45% de los departamentos habían hecho su Reglamento Especial.

ninguno en la Lista 4 (de eliminación).176 Además de esto, el 55% del total de los evaluados se encontraron no sólo en la mejor Lista, sino dentro del puntaje máximo posible.177

7.1.3 Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

El Decreto Supremo Nº 54 del año 1969 (del Ministerio del Trabajo y Previsión Social) establece el Reglamento para la constitución y funcionamiento de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad (CPHS). Sin embargo, en el año 2001 un gran número de organizaciones del estado chileno, incluyendo lugares de trabajo con 26 o más empleados, no tenían un CPHS operando.178 Con razón, una exigencia de la Etapa I de este Sistema es un informe sobre el funcionamiento del CPHS y las principales actividades realizadas por el Comité.

Durante los primeros años del PMG la validación del Sistema estaba a cargo del Auditor Interno de los Servicios, en contraste con los demás Sistemas donde la Red de Expertos es un actor/organización externa al Servicio. Cuando la Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo (de la SUSESO) asume responsabilidad como Red de Expertos en al año 2005, descubre que 96% de los Servicios se encontraban ya comprometidos con la Etapa IV del Sistema.179

La nueva Red de Expertos, entonces, realizó un Programa de Seguimiento de los compromisos asumidos para el año 2005. Se solicitó de cada Servicio:

a) Certificado del Auditor Interno del Servicio que acredite las fechas de las reuniones de el/los Comité(s) Paritario(s) realizadas, y el número de asistentes titulares que participaron en cada reunión. (Etapa I)

b) Plan Anual de Prevención de Riesgos y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo aprobado por el Jefe de Servicio a más tardar el 31 de diciembre, que contenga los ajustes o modificaciones que se le hayan introducido, aprobados a más tardar el 30 de junio. (Etapa II)

c) Cerificado del Auditor Interno del Servicio que acredite la oportunidad y la forma de comunicación de ese Plan Anual a todos los funcionarios (Etapa II)

d) Programa de Trabajo para la ejecución del Plan Anual aprobado por el Jefe de Servicio (Etapa II).

Después de analizar la información enviada, el SUSESO descubrió que sólo un 23% de los Servicios habían cumplido todos los requisitos establecidos en la Etapa II, sin llegar a considerar los requisitos de la Etapa III.180 La Red de Expertos también llegó a la conclusión de que las “principales actividades desarrolladas por los servicios, en este sistema, tiene [sic] que ver con mejoramiento de los ambientes de trabajo y en una menor proporción con actividades de prevención de riesgos laborales”181.

Del año 2005 al 2007 hubo avances significativos en el desempeño de los Servicios en este Sistema. Al igual que en el Sistema de Capacitación, en los últimos años hay evidencia de una mejora en el perfil de las personas responsables de la materia. Para prevención de riesgos, las personas que sirven en el Comité Paritario normalmente no son expertas en el tema. Pero un profesional de la USESAT estima que en la actualidad alrededor de un 10% de los encargados tienen título profesional en prevención de riesgo.

176 “Resultados del Proceso Calificatorio 2002-2003 en la Administración Pública Chilena.” Departamento del Interior, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Departamento de Recursos Humanos, Diciembre 2004. 177 Lista No. 1 es de Distinción. La escala de calificación varia de un servicio a otro, de p. ej. 1 a 7, 1 a 10, o 1 a 100.178 Entrevista.179 De los demás, 2% se encontraron en la Etapa III y 1% en la Etapa II. Fuente: Superintendencia de Seguridad Social, “Diagnóstico Sistema Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo”, 24/10/05.180 Superintendencia de Seguridad Social, “Diagnóstico Sistema Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo”, 24/10/05. 181 Ibid.

(Mientras tanto, un 10% de los encargados todavía son “incompetentes,” en opinión del mismo profesional de la Red de Expertos.)182

Una revisión del Plan Anual del año 2005 y del 2007 de una muestra de Servicios183 revela mejoras indudables entre los dos años en términos del detalle y fundamento técnico del análisis y las prioridades fijadas en los Planes. Los profesionales de la USESAT responsables como Red de Expertos observan que ahora los diagnósticos por parte de los Comités Paritarios suelen incorporar temas de seguridad ahora y no están dominados por temas del ambiente de trabajo. Además, en las visitas a los Servicios el personal de la USESAT observa que el ambiente es mejor.184 En una de las Intendencias visitadas, un funcionario dijo: “Antes se gastaba [para Higiene-Seguridad] cuando una cosa fallaba; pero ahora hay seis personas [del Servicio] buscando identificar necesidades.” Mientras en el año 2005 menos de un cuarto de los Servicios merecían estar en la Etapa III, dos años después 22 Servicios se preparaban para certificación en ISO, 7 estaban en la Etapa de certificación, y 2 en la Etapa VIII de mantenimiento.

7.2 Área de Calidad de Atención a Usuarios

Esta sección evalúa el área y sus sistemas desde diversas perspectivas apoyándose en los datos recabados mediante la encuesta de percepción a los encargados del sistema en el PMG, el anexo de estadística descriptiva, entrevistas personales con usuarios, jefes y expertos del área, y estadísticas externas.

7.2.1. Evaluación del Área

El equipo evaluador analizó el grado de cumplimiento del área por parte de los servicios dentro del marco del PMG en relación a tres variables: a) el grado de concentración del servicio, b) el tamaño, medido por el número de funcionarios adscritos al mismo y c) presupuesto anual del servicio. Como fuentes de información se tomaron las bases de datos consolidadas de los informes de BGI y del cumplimiento del PMG para el año 2006.

Los datos recabados revelaron que a la hora del cumplimiento del área, el 96% de los servicios concentrados cumplieron sus compromisos, en oposición al 91% de los desconcentrados. La variable presupuestaria arroja datos similares, en donde no aprecia una relación clara entre la el importe del presupuesto y el grado de cumplimiento. Del mismo modo se observa que el tamaño del servicio, medido por su número de funcionarios, no tiene un impacto significativo en el grado de cumplimiento.

Por lo tanto, y pese a que se aprecia un ligero incremento en el grado de cumplimiento por parte de aquellos servicios concentrados, con mayor presupuesto y mayor número de funcionarios, se puede afirmar que ninguna de estas variables son determinantes para el cumplimiento del área.

Para evaluar la coordinación y sinergias entre los diferentes sistema del área, se utilizaron los datos del estudio realizado por la Universidad de Chile sobre la información disponible en las páginas web de los servicios en el año 2006. Dicho estudio revisó los sitios Web de Servicios Públicos incluidos en la Ley de Presupuestos del Sector público del año 2004. Se excluyeron los ministerios y subsecretarias, así como los organismos que no se rigen por el título II de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado. Siguiendo estos principios, se generó un universo de 124 organismos públicos, de los que tan sólo 116 mantienen un sitio Web con información sobre la institución. Del total de los organismos

182 Entrevista con funcionarios de la USESAT.183 Incluye la Dirección General de Aeronáutica Civil, la Dirección Nacional de Vialidad, la Subsecretaria de Salud Pública y el SERVIU V Región.184 Tal vez la mejor evidencia de una mejora en la seguridad en los lugares de empleo sería una reducción en las tasas de seguro. Los últimos dados disponibles son del año 2005. Los dados de 2007 estarán disponibles en los próximos meses.

públicos examinados, tan solo 8 de sus páginas Web (un 6.9%) presentaron de manera conjunta tanto la dirección, teléfono y horario de atención al publico de su correspondiente OIRs. Respecto a los números de atención gratuita, un 4% mantiene números 600, y 12% líneas 800.

El siguiente gráfico representa un desagregado del porcentaje de servicios que presenta información sobre las OIRS en sus páginas web185:

Gráfico V. 11 Servicios que presentan información sobre las OIRS en su página web

7.2.2 Evaluación del Sistema Integral de Atención al Cliente(a)s, Usuario(a)s o Beneficiario(a)s

Cumplimiento del sistema: En el año 2006, 151 servicios se comprometieron con el sistema, y de estos solo 9 no cumplieron sus compromisos. Cabe destacar el alto número de servicios excluidos de este sistema (25) en la mayoría de los casos porque no tienen un contacto directo con el público.186

Funcionamiento del sistema e integración institucional: Para poder evaluar si los servicios adscritos a este sistema han integrado las herramientas y metodologías necesarias para su implementación, se utilizó la información de la encuesta realizada entre los responsables del sistema de atención al cliente.

En base a dichos datos, se puede afirmar que los sistemas cuentan con los procedimientos adecuados para la atención al ciudadano Estos procedimientos están sustentados por unos instrumentos para el registro y seguimiento de las solicitudes adecuados en base a la Ley 19.880, y el servicio cumple pertinentemente con el Plan Anual de Difusión. De acuerdo al 92% de los encuestados, todo este proceso se enmarca de manera efectiva bajo la carta de derechos de las personas requerida por la ley 19.880.

Por lo anteriormente expuesto, se puede afirmar que el sistema se encuentra integrado en los servicios, contando con las adecuadas herramientas y metodología para una efectiva atención al ciudadano.185 universo de 124 organismos públicos. De este total sólo 116 mantienen un sitio web186 La mayor parte de los servicios comprometieron las metas de las etapas V y VI en el 2003 y las cumplieron en el 2005. Sólo 5 continúan aún en la etapa V. De los 161 servicios en el sistema, sólo 19 servicios centrales ingresaron al Marco Avanzado de las OIRS a partir del 2005. A fin de iniciar el proceso de certificación de calidad conforme con la Norma ISO 9000-2001, dichos servicios contrataron consultores externos especializados en certificación de procesos (incluida la reingeniería de procesos y el desarrollo de capacidades). Se espera que por lo menos 13 de estos servicios obtengan la certificación antes de finalizar el 2007. Para tal efecto las empresas certificadoras verificarán la operación de las OIRS de acuerdo con los requisitos técnicos del Marco Avanzado. Dichos requisitos incluyen los del Sistema de Capacitación en el cual quedaron reflejadas las necesidades detectadas por la evaluación de línea de base de los consultores que acompañaron la primera fase del proceso de certificación (Etapa VII).

Grado del impacto del sistema: Siendo el fin último del sistema el facilitar el acceso oportuno a la información por parte de los ciudadanos, y asistir al administrado en su derecho a presentar peticiones, sugerencias o reclamos ante la Administración Pública, el 92% de los funcionarios encargados del sistema consideran que el objetivo se cumple de manera positiva. Es más, el 92% de los encargados del sistema entienden que los reclamos de sus clientes/usuarios/beneficiarios son respondidos oportunamente, según lo establecido en la Ley de Silencio Administrativo.

En consecuencia, se puede considerar que el sistema cumple su objetivo de una manera eficiente.

7.2.3. Evaluación del Sistema de Gobierno Electrónico

Cumplimiento del sistema. En el año 2006, 178 servicios se comprometieron con el sistema, y de estos sólo 14 incumplieron sus compromisos. A diferencia del sistema de atención al ciudadano, solo un servicio se encuentra excluido de este sistema ya que el sistema no se centra exclusivamente en aplicar las TIC a la atención al ciudadano, sino también desde el 2006 a la gestión interna del servicio.

Grado del impacto del sistema: Respecto al impacto en los usuarios externos, el 82% de los encargados de este sistema consideran que se han simplificado los servicios e información ofrecidos por el Estado a los ciudadanos, se han mejorado y simplificado los procesos de soporte institucional y se ha facilitado la creación de canales tecnológicos que han permitido aumentar la transparencia y participación ciudadana.

En lo referente al impacto dentro de la institución (usuarios internos), el 84% de los encuestados sostiene que las TIC han contribuido a la mejora de los procesos estratégicos.

7.3 Área de Planificación/ Control de Gestión Territorial Integrada

Para la presentación de resultados en cuanto a cumplimiento (consolidados los 3 sistemas que integran el área) en el Área de Planificación/ Control de Gestión Territorial Integrada se utiliza un estudio de Estadística Descriptiva elaborado por el equipo evaluador que pone en relación el cumplimiento del Área con tres características de los servicios: tamaño, concentración/desconcentración y presupuesto (ver Anexo C para más detalles). De acuerdo a los resultados obtenidos, se observa una relación positiva entre tamaño del servicio y cumplimiento para el 2006. Los servicios con menos de 349 personas tienden a disminuir su cumplimiento pero a medida que aumenta el número de personas – dotación- hay mayor cumplimiento del área. Cuando se estudia la relación con la variable concentración o desconcentración de los servicios, se observa que servicios desconcentrados tienden a disminuir su cumplimiento. Está relación es marcada siendo el promedio de cumplimiento de los servicios centralizados del 90% y de los desconcentrados 75%. Finalmente, y de acuerdo al mencionado análisis, el presupuesto de los servicios influye sobre el cumplimiento del Área en el 2006 ya que se observa que servicios con menor presupuesto tienen menor cumplimiento. Si bien la relación no es muy determinante si es más marcada si se compara con otras áreas.

Seguidamente, vamos a presentar una evaluación del área, corroborando el nivel de cumplimiento de las siguientes hipótesis (i) Nivel de Integración institucional de los sistemas, es decir, si la instalación de los sistemas ha afectado de manera general y permanente el funcionamiento del proceso en cuestión en los servicios públicos. Desde un punto de vista de Integración Vertical haremos referencia a la relación entre los sistemas y la estructura gerencial del SP, en particular al nivel de apropiación e impacto que dichas herramientas tienen a la hora de tomar decisiones. Se analizará también la Integración Horizontal

que hace referencia a la eficiencia y la manera como se crean sinergias, se evita duplicación de funciones y se logra cooperación. En el caso de Gestión Territorial se analiza, además, si el sistema ha permitido posicionar el tema regional en la agenda de las entidades públicas prestadoras de servicios; (ii) Uso y Calidad de la Información, o hasta qué punto la instalación de los sistemas impacta la calidad de la gestión mediante la producción y utilización de información confiable, creíble y utilizable. Es decir, los decisores – equipo directivo en los servicios- poseen información útil que antes no poseían que les permite determinar nuevos cursos de acción.

El análisis se presentará de forma individualizada para los 3 sistemas que integran el área.

7.3.1. Sistema de Planificación y Control de Gestión

En cuanto al cumplimiento del Sistema, tenemos que para el año 2006, de 97 servicios del nivel centralizado adscritos 85 cumplieron el sistema. De los 89 servicios públicos del nivel desconcentrado adscritos, solamente 44 cumplieron con el sistema. Gráfico V. 12 Número de Servicios que cumplieron con el Sistema de Planificación y Control de

Gestión en 2006

Seguidamente, presentamos para el sistema los resultados del análisis de estadística descriptiva mencionado previamente187, que presenta resultados de acuerdo a tres características de los servicios seleccionadas: tamaño, concentración/desconcentración y presupuesto. Cuando la variable es tamaño, hasta las 106 personas (Dotación) no hay un cumplimiento muy estable del sistema pero la tendencia al cumplimiento aumenta de forma determinante sobre todo cuando el tamaño del servicio es mayor a 693 personas. Cuando se analizan los servicios de acuerdo a si son concentrados o desconcentrados, existe una clara relación positiva entre el cumplimiento del sistema y la concentración o desconcentración del servicio. La mayoría de los servicios concentrados tienen un cumplimiento más estable y exitoso. Los servicios desconcentrados varían entre el cumplimiento e incumplimiento. Finalmente, cuando la variable es presupuesto del servicio, se observa que este factor no influye de manera muy marcada sobre el cumplimiento del Sistema para el 2006188.

187 Anexo C que estudió la diferencia de cumplimiento del sistema en relación a las siguientes características: Tamaño, Concentración y Presupuesto188 Se muestra una leve tendencia, en virtud de la cual a medida que aumenta el presupuesto (Aporte Fiscal) el cumplimiento aumenta, pero no se puede concluir que hay una relación determinante. Sin embargo, se observa que a partir de los 38,210,583 M$ todos los servicios con mayor presupuesto cumplen

En cuanto al Nivel de Integración institucional del sistema de Planificación/Control, presentaremos los resultados de entrevistas, encuesta y grupos focales. Tal como fue mencionado en la descripción del sistema y en el análisis de su diseño, el objetivo del sistema es que el servicio cuente con un sistema de información para la gestión, SIG. Para ello se impulsa el uso de “definiciones estratégicas y de indicadores de desempeño”. La información recabada sobre las definiciones estratégicas establece que el proceso de establecimiento de las mismas es un ejercicio de utilidad para el servicio, cuando el mismo no es inercial y las definiciones resultantes reflejan los ejes centrales del desempeño de la institución. Esto varía de servicio en servicio pero el sistema resulta especialmente relevante cuando el servicio tiene poco desarrollo ya que genera un proceso de aprendizaje interno.

Ahora bien ¿cuál es el grado de apropiación del sistema y relevancia del SIG y para la toma de decisiones? El 89% de los funcionarios que respondieron la encuesta está de acuerdo con que su institución cuenta con un Sistema de Información para la Gestión, SIG, en pleno funcionamiento y el 87% de los funcionarios que respondieron están de acuerdo con que su institución presenta indicadores de desempeño del SIG que miden aspectos relevantes de la gestión del Servicio para la formulación de la Ley de Presupuestos para el año siguiente. En general, los sistemas del PMG están más desarrollados que antes del 2000 y han contribuido a dar un impulso y mayor relevancia al desarrollo de las áreas de gestión del servicio.

En cuanto a la Integración Horizontal si bien entre los logros adicionales alcanzados gracias al PMG más frecuentemente mencionados en la encuesta se señala una mayor coordinación entre áreas y sistemas al interior de los servicios, ésta no es tan generalizada ni va tan rápido cuando se trata de intercambiar información o que se produzca cooperación entre servicios públicos. Entre los beneficios concretos, a nivel de encargados ministeriales y encargados de área, está poder enfrentar desafíos, problemáticas y la paulatina creación de un lenguaje común. El ámbito donde se produce esta relación es el de los talleres y capacitaciones que organizan las redes de expertos de forma periódica.

Por otra parte, a nivel de las entrevistas se señala que el sistema aún teniendo el potencial de apoyar el desarrollo de otros sistemas, creando sinergias entre sistemas en las instituciones, no produce el resultado de una mejora de la calidad de la planificación Por ejemplo, tiene el espacio para apoyar el Sistema de Gestión Territorial, pero su diseño no impulsa la difusión y coordinación de políticas sectoriales y el alineamiento de programas institucionales, objetivo de una gestión territorial integrada.

En lo que se refiere al Uso y Calidad de la Información que provee el Sistema, cuando se pregunta en la Encuesta si los sistemas del PMG han aportado información relevante para la toma de decisiones, una mayoría de los participantes están de acuerdo (55%) o muy de acuerdo (12%) en que el PMG ha aportado información relevante para la toma de decisiones. Sin embargo, el porcentaje de indiferencia (18%) y de funcionarios en desacuerdo (15%) es considerable. Respecto del Sistema de Planificación/Control de Gestión, el 66% de los funcionarios que respondieron la encuesta está de acuerdo con que en su institución la información generada por el Sistema de Información de Gestión, SIG, se usa en el proceso institucional de toma de decisiones. Un 18% es indiferente y 16% está en desacuerdo.

Asimismo, el 79% de los funcionarios que respondieron la encuesta está de acuerdo con que el sistema de Planificación / Control de Gestión ha contribuido a diseñar e implementar procesos de planificación y sistemas de información para la gestión que permiten a la institución disponer de la información necesaria para apoyar la toma de decisiones respecto de los procesos y resultados de la provisión de sus productos, y rendir cuentas de su gestión institucional. Este resultado es algo menor cuando son los jefes de servicio quienes responden a la pregunta, bajando el porcentaje a un 72% que considera que el sistema ha contribuido al diseño e implementación de procesos de planificación y sistemas de información que apoyan la toma de decisiones gerenciales. Sin embargo, los resultados de los grupos

focales, no presentan un panorama positivo respecto a la utilidad/relevancia de la información que proveen los indicadores de desempeño para los servicios. Se señala que los indicadores solicitados por la DIPRES a veces no son los indicadores que el Servicio necesita para la gestión sino que sirven a terceros, los mismos no son establecidos por las áreas centrales del Servicio – sólo consideran sistemas de soporte-. En consecuencia al no tener relación con los productos estratégicos convierten al sistema en un instrumento muy formal.

Entre los funcionarios que no están directamente relacionados con el PMG, solo conocen los Indicadores de Desempeño. En partes esta situación es una buena señal, ya que significa que el sistema de Planificación del PMG esta en funcionamiento dentro de los Servicios. No obstante, la calificación de la información que proveen los indicadores de desempeño es definitivamente negativa y se expresa de manera mayoritaria que los mismos son una herramienta de carácter formal, no consideran la gestión, no se analizan en profundidad.

Un aspecto positivo de la implantación de este sistema recurrentemente mencionado, tanto por parte de los entrevistados como en la encuesta, es que ha permitido ir progresivamente cambiando la cultura organizacional hacia la medición de la gestión (independientemente de que los indicadores sean o no los más relevantes), y poder contar con estadísticas y medición del desempeño de la institución.

7.3.2. Sistema de Auditoría Interna

Para el 2006 de los 96 servicios centralizados adscritos al PMG, un 88% cumplió el sistema de auditoria y en cuanto a los 13 servicios descentralizados, hubo un 100% de cumplimiento del sistema. Es importante tener en cuenta para evaluar el total cumplimiento de los servicios descentralizados, que en el caso de los Gobiernos Regionales, la Auditoria Interna tiene una modificación en función de la cual éstos sólo presentan planes de auditoría para los objetivos Gubernamentales e Institucionales, no incluyendo la auditoría Ministerial. En el caso de las Gobernaciones, el sistema está excluido ya que el Departamento de Control de la Subsecretaría es responsable de la Función de Auditoría Interna.

Gráfico V. 13 Número de Servicios que cumplieron con el Sistema de Auditoria Interna en el 2006

En lo que se refiere al nivel de integración institucional del sistema los resultados de la encuesta arrojan que una importante mayoría de los funcionarios encargados del Sistema de Auditoria (98%) está de acuerdo con que la institución elabora un Plan Anual de Auditoria Interna con base en la Matriz de Riesgo; sólo un 1.79% de los funcionarios que respondieron la encuesta manifestó ser indiferente.

Asimismo, la mayoría de los funcionarios encargados del Sistema de Auditoria (98%) está de acuerdo con que la institución ejecuta todas las actividades del Plan Anual de Auditoria Interna; Esta percepción

es corroborada cuando un (91%) de los funcionarios encargados del Sistema de Auditoria se expresan de acuerdo con que la institución elabora un Plan Anual de Auditoria Interna en base a la Matriz de Riesgo; sólo un 7% de los funcionarios que respondieron la encuesta manifestaron ser indiferentes, una pequeña proporción de encuestados está en desacuerdo (2%). Cuando se indaga un poco más a fondo sobre la contribución del sistema al apoyo de la gestión en esta área, el porcentaje de funcionarios que se manifiestan de acuerdo baja un poco hasta el 86% que responde estar de acuerdo con que el Sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión. Un 9% es indiferente y el resto (5%) está en desacuerdo. El 88% de los funcionarios que respondieron la encuesta está de acuerdo con que la institución incorpora las recomendaciones que surgen de las auditorias internas realizadas. Un 11% responde que las recomendaciones sólo son incorporadas en algunos casos. Cuando esta pregunta es respondida por los jefes de servicio, el 95% de estos funcionarios está de acuerdo con que en la institución se corrigen los hallazgos de las auditorias internas realizadas. Un 5% es indiferente.

Sin embargo, en cuanto a la contribución del sistema a la gestión del servicio, mediante el desarrollo de auditorías de carácter periódico y estratégico, el porcentaje de acuerdo entre los jefes de servicio baja considerablemente hasta un 74% que se muestran de acuerdo con la afirmación de que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión., bajando este porcentaje aún más en el caso de los encargados ministeriales y del PMG en el servicio. En estos casos, el 71% de los funcionarios está de acuerdo con la afirmación de que el sistema de Auditoria Interna ha contribuido a que las Unidades de Auditoria Interna desarrollen en forma permanente y continua auditorias de carácter general, estratégico, fundamentalmente preventivas y de apoyo a la gestión. Un 7% es indiferente y 16% está en desacuerdo.

En cuanto al Marco Avanzado y el SAI para el año 2007, hay un alto número de Servicios incorporados al mismo, encontrándose mayor número de servicios en el Programa Marco Avanzado (59) que en el Programa Marco Básico (50).

Esto se debe a que el SAI generó mediante su Programa Marco Básico un fuerte proceso de institucionalización de las Unidades de Auditoría Interna, a través de la generación de competencias teóricas y practicas en forma intensiva y la introducción de herramientas de gestión modernas, como el mapa de riesgo de los procesos. Esto permitió un rápido proceso de adopción del Programa Marco Avanzado en el SAI.

7.3.3. Sistema de Gestión Territorial

Este sistema se enmarca en una política – de descentralización – lo cual le introduce implicaciones y complejidades distintas a lasque presentan otros sistemas cuyo foco central es la mejora de procesos de apoyo administrativo y gerencial. Este elemento diferenciador se expresa en la configuración del objetivo del sistema: la incorporación de la perspectiva territorial en los productos, bienes y servicios que entregan los servicios públicos, a través de la instalación de procesos integrados de trabajo que produzcan mejores respuestas a las preferencias y necesidades regionales. Por lo tanto, lo que se espera es que los servicios públicos operen territorialmente y que promuevan e incorporen las necesidades regionales y sus soluciones en la entrega de sus productos.

Se pueden distinguir dos elementos en el objetivo mencionado previamente. Por un lado, la incorporación de la perspectiva territorial en los productos, bienes y servicios que entregan los servicios públicos, principalmente a nivel de los servicios sectoriales. La lógica que subyace a este aspecto del

objetivo son los resultados que se obtienen como consecuencia de la acción del agente189 (básicamente servicios públicos desconcentrados). Por otra parte, en lo relativo a la instalación de procesos integrados de trabajo, los cuales, producto de esta integración, deben ser capaces de producir mejores resultados en la entrega de respuestas más acordes con las necesidades locales, la lógica que subyace es cómo garantizar que con el Sistema de GTI se consiga un mejor gobierno en términos de eficacia y eficiencia en la entrega de sus servicios.

Dependiendo de la lógica que domina en cada uno de los elementos del objetivo de la GT se obtienen resultados diferenciados de su aplicación, particularmente cuando se contrastan con el nivel de integración institucional y el uso y calidad de información que el mismo provee.

En primer lugar tenemos que, a nivel de cumplimiento para el 2006, el mismo es cercano al 100% tanto para los servicios públicos centralizados como para los desconcentrados. De los 79 servicios centralizados adscritos al Sistema, 78cumplieron cn el mismo. En cuanto a los desconcentrados, de los 89 adscritos, 88cumplieron con el sistema.

Gráfico V. 14 Servicios que cumplieron con el Sistema de Gestión Territorial

A nivel de integración institucional, la Encuesta señala que el 70% de los funcionarios que la respondieron está de acuerdo con que el sistema de Gestión Territorial ha contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institución una perspectiva territorial 190. Un 20% es indiferente y 10% está en desacuerdo. Asimismo, surge de la entrevistas la opinión de que entre los logros de este sistema está el que constituye un instrumento que ayuda a sistematizar el trabajo del servicio en el territorio y contribuye a ordenar la información. Hay un mejor conocimiento de las demandas diferenciadas de las regiones. Sin embargo, esto no se expresa en una mejor gobernabilidad a nivel regional, como señalamos seguidamente. Este porcentaje es un poco mayor entre los Jefes de

189 Como toda organización, el sector público está caracterizado por un conjunto de relaciones de tipo “principal agente”. El principal, según el lenguaje de la teoría económica, es aquel que es responsable de la definición de las misiones. La actividad del sector público implica fundamentalmente que un agente dependa de varios principales a causa de las externalidades asociadas a su producción. Así, por ejemplo, las empresas públicas deben responder ante el ministerio respectivo pero también al ministerio de finanzas. Este punto es esencial para los servicios que se prestan directamente a la población y en los que los ciudadanos intervienen directamente como consumidores.190 Esto consiste en (i) Incorporar variables territoriales en el diseño y en los procesos de gestión de los productos, (ii) Incorporar mayor equidad territorial en la distribución y acceso de los productos en el territorio, (iii) Incorporar en la provisión de los productos una mayor complementariedad territorial entre los servicios, de modo de optimizar la integración en el financiamiento, la prestación de servicios y la información en el territorio. www.subdere.cl

servicio, que en un 74% respondieron estar de acuerdo con que el sistema de Gestión Territorial ha contribuido a incorporar en los productos (bienes o servicios) que entrega la institución una perspectiva territorial. Sin embargo, es sensiblemente menor entre los encargados ministeriales del PMG: solamente un 62% de estos funcionarios está de acuerdo con la afirmación previa. Un 18% es indiferente y 19% está en desacuerdo.

En el aspecto del buen gobierno, evaluado como (i) mejores resultados a nivel de integración, coordinación y cooperación entre servicios públicos del nivel central y del nivel desconcentrado en su accionar en el territorio, (ii) prestación de servicios más eficientes y acordes con las demandas regionales, en consecuencia, un cambio en la implementación de política públicas en el territorio, no se ha avanzado según lo esperado. La mayor parte de los entrevistados, expresan que la coordinación es aún extremadamente formal y en la práctica, las metas y compromisos se definen a nivel sectorial y se califican nacionalmente. La existencia y cumplimiento instancias de coordinación como los Gabinetes Regionales Ampliados, los PROPIRS y ARIS constituyen un avance, pero no son instrumentos que por si solos pueden garantizar que la oferta pública a nivel regional sea eficiente, coherente y recoja las prioridades locales. El problema es estructural puesto que resulta muy complejo solicitar este tipo de metas a organismos que no tienen la autoridad administrativa ni política (caso de Intendencias y Gobernaciones) para ejecutarlas en su totalidad.

En cuanto al uso y calidad de la información que se genera al partir del sistema de GTI, los entrevistados están de acuerdo en que el mismo ha impulsado el desarrollo de sistemas de información, lo cual ha producido una mejora en la información pertinente que se genera al interior de las instituciones. Esto redunda en una mejora de las capacidades institucionales de diagnóstico, pero dista aún de ser suficiente para apoyar las actividades de planificación territorial.

En cuanto al Marco Avanzado, no se contempla que el sistema de gestión territorial pase al mimo, ello por su diferente naturaleza respecto a los demás sistemas. No se proyecta la aplicación de ISO 9001:2000 en el futuro por inconveniente para este sistema.

7.4 Área de Administración Financiera

7.4.1. Sinergias entre Regulación e Incentivos PMG para la instalación de un SistemaUn primer aspecto a señalar en el área de administración financiera es que los dos Servicios responsables directos del funcionamiento y de la aplicación del marco normativo de estos sistemas en el sector público chileno – DIPRES y Dirección de Compras y Contrataciones Públicas - son quienes participan directamente de la gestión y validación de esta área del PMG. Esta situación genera un fuerte impulso para el cumplimiento de la normativa, dado que a su obligación legal de aplicación, el PMG adiciona un proceso ordenado y sistemático de adopción, el cual es recompensado con un incentivo salarial.

La situación antes descrita genera un impacto positivo en la gestión de estos dos sistemas en las entidades del sector público de Chile. En el caso del sistema de Administración Financiero-Contable, se generó una sólida base de funcionarios con conocimientos en la materia mediante las actividades de capacitación de la CGR. A su vez, durante el periodo 2001-2003 el PMG permitió generar mejor información financiero contable frente a la ausencia de un sistema integrado de información financiera. Posteriormente, a partir del año 2004, una vez iniciado el proceso de implementación del SIGFE por parte de la DIPRES, el PMG fue un instrumento que promovió fuertemente su adopción en los Servicios. Entre enero 2004 y enero 2005 se produce un notable incremento de entidades que operan con la plataforma SIGFE, las cuales pasan de 41 a 266. Como resultado de este proceso, en la actualidad la

totalidad de las entidades de la administración central, que suman 387, operan con SIGFE, incluyendo a la totalidad los hospitales.

Tabla V.9 – Proceso de Implementación SIGFE – Evolución 2001 – 2006

TOTAL ENTIDADES 380 380 380 380 380 380 390 1 391 391 387 1

A) CON ACUERDO SIGFE: 5 28 100 106 177 362 372 376 384 387 A1) CON PROTOCOLO DE IMPLANTACION 5 28 96 102 173 335 346 350 352 349

1.- En Ambiente de Producción 20 41 44 113 266 2 292 339 349 2.- En Ambiente Pruebas (especiales) 72 49 95 177 26 31 13 3.- Sin Base - en Configuración 4 6 13 42 53 25 4.- En Revisión de Procesos 3 1 2 5.- Protocolo de Implantación Firmado 5 28 6 21 A2) EN ESPERA ESTUDIO DE HOMOLOGACION 4 4 4 27 26 26 32 38 B) POR CONCERTAR ACUERDO: 375 352 280 274 203 18 18 15 7

ene-06

PROCESO DE IMPLANTACION SIGFE AÑOS 2001-2006 ENTIDADES GOBIERNO CENTRAL

CONCEPTOS dic-03 ene-04 jun-04 dic-04 ene-05 jun-05 dic-05dic-02dic-01

Fuente: Proyecto SIGFE - DIPRES1. La variación en el número total de Entidades respecto del año anterior, se explica por la incorporación de nuevos Capítulos o Capítulos convertidos en Programas en la Ley de Presupuestos del Sector Público del año correspondiente. 2. El aumento significativo de instituciones en producción, entre los meses de junio 2004 y enero de 2005, se debe mayoritariamente por el paso a producción de Hospitales en el Sector Salud. Sin embargo las etapas 2 a 4 del sistema de administración financiero contable continúan solicitando la misma información que previo a la implementación del SIGFE, y las etapas 5 y 6 se refieren al proceso de implementación del SIGFE ua ya culmino. Esta situación se evidencia con la reciente incorporación de la etapa 7 para el año 2007, la cual tiene como objetivo que los Servicios mantengan al menos el grado de desarrollo del sistema de acuerdo a cada una de las etapas tipificadas.

Por otra parte, los requisitos técnicos establecidos en este sistema también permiten contar con información sobre la dotación de personal de carácter agregado, utilizada en la definición de políticas salariales, así como información sobre el estado de avance de la ejecución física de los proyectos.

Una situación similar es posible observar en el sistema de compras y contrataciones públicas del sector público. Luego de la sanción de la Ley de Compras en Julio de 2003, a partir del año 2004, el PMG promovió la adopción del portal de comercio electrónico en las entidades, así como la capacitación de los funcionarios en su utilización. Este proceso fue rápidamente implementado, especialmente la utilización del site Chilecompra, como consecuencia del carácter mandatario de la Ley de Compras en esta dirección. Esto provoca pasar de informar las contrataciones en forma ex post en el site a procesarlas directamente sobre una plataforma de comercio electrónico. La implementación de esta plataforma también provoco reformas en la gestión de los procesos de compras y contrataciones al interior de los servicios, promoviendo principalmente la elaboración de planes anuales de compra y el establecimiento de indicadores de gestión referentes a los procesos de adquisiciones, como por ejemplo tiempos promedios, cantidad de reclamos, numero de ofertas, porcentaje de compras urgentes. Toda esta información se encuentra en el portal Chilecompra en la sección plataforma probidad activa. Esta situación también permitió que el sistema de compras y contrataciones aplique el Programa Marco Avanzado, con el objetivo de normalizar bajo normas ISO 9001:2000 sus procesos al interior de las entidades. En el año 2007 este proceso se encuentra en marcha en 31 servicios.

7.4.2. Resultados Con respecto a los resultados del área de administración financiera del PMG es posible observar lo siguiente. En el sistema de administración financiero-contable se encuentran cubiertos el 66% de los servicios adscriptos al PMG (122 servicios de 186). La mayor parte de los servicios no cubiertos por este

sistema corresponden a Servicios Desconcentrados, en especial Intendencias Regionales y Gobernaciones Provinciales. En el caso de los 96 Servicios Centralizados adscriptos al programa, el 90% cumple con los requisitos del sistema, mientras el 10% restante, que equivale a 10 Servicios no cumple en el año 2006 con este sistema.

Gráfico V. 15 – Nivel de Cumplimiento del Sistema de Administración Financiero- Contable (Año

2006)

Sistema de Administración Financiero-Contable (2006)

9686

10

26 21

5

0

25

50

75

100

Adscriptos Cumplieron No cumplieron

Centralizados

Desconcentrados

En el caso de los Servicios Desconcentrados, que suman 26, el porcentaje de cumplimiento desciende al 81%, situación que implica que 5 Servicios no cumplen con el sistema, cerca del 20%. De esta forma, el 88% del total de los Servicios que comprometen el sistema de administración financiero contable cumplen con sus requisitos técnicos. De esta forma es posible observar que el sistema financiero contable tiene un gran porcentaje de cobertura y cumplimiento en el nivel central de gobierno, mientras que en los servicios desconcentrados muestra un menor nivel de cobertura, solo 26 servicios, con un mayor nivel de incumplimiento, cercano al 20%. Esta situación indica que el nivel de cumplimiento del sistema financiero contable se encuentra influenciado por las características del servicio, en especial por su condición de centralizado o desconcentrado.

En el sistema de compras y contrataciones se encuentran cubiertos el 72% de los servicios adscriptos al PMG (134 servicios de 186). La mayor parte de los servicios no cubiertos por este sistema corresponden a Servicios Desconcentrados, en especial Intendencias Regionales y Gobernaciones Provinciales. En el caso de los 95 Servicios Centralizados, el 90% cumple con los requisitos del sistema, y 10% restante de los Servicios no cumplen con este sistema, es decir 10 Servicios Centralizados. En el caso de los Servicios Desconcentrados adscriptos, que suman 39, el porcentaje de incumplimiento es del 31%, situación que implica que 12 Servicios no cumplen con el sistema.

De esta forma, en el 84% de los Servicios Centralizados y Desconcentrados que comprometen el sistema de administración financiero contable cumplen con sus requisitos técnicos. Al igual que para el sistema de administración financiero contable, el nivel de cumplimiento del sistema de compras y contrataciones esta influenciado por las características del servicio, principalmente por su condición de centralizado o desconcentrado.

Gráfico V. 16 – Nivel de Cumplimiento del Sistema de Administración Financiero- Contable (Año

2006)

Sistema de Compras y Contrataciones (2006)

9585

10

3927

12

0

25

50

75

100

Adscriptos Cumplieron No cumplieron

Centralizados

Desconcentrados

La tendencia de cada uno de los sistemas se refleja en el porcentaje general de cumplimiento del área de administración financiera. El 88% de los servicios concentrados cumplen con los requisitos del área, mientras que para los servicios desconcentrados este porcentaje se reduce al 70%. De esta forma, es posible observar que la condición de centralizado o desconcentrado impacta sobre los resultados que se logran en el área de administración financiera.

Grafico V.17 – Servicios Centralizados / Desconcentrados y Nivel de cumplimiento del Área

Administración Financiera (2006)

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0Concentrado o Desconcentrado

Cum

plim

ient

o ár

ea A

dmon

. Fi

nanc

iero

Notas: Concentrado=1; Desconcentrado=0. Cumple PMG Área Administración Financiera = 1 No Cumple PMG Área Administración Financiera = 0. Pendiente: 0.18971478

7.4.3. Conclusiones y Recomendaciones

El funcionamiento del área de administración financiera esta fuertemente influenciado por el marco normativo que rige tanto al sistema de administración financiera contable del sector público como al sistema de compras y contrataciones. En un contexto de modernización de ambos sistemas en el periodo 2003-2004, mediante la actualización normativa e implementación del sistema SIFGE y de la plataforma transaccional Chilecompra respectivamente, el PMG fue una herramienta muy eficaz para apoyar la implementación de estos dos procesos en forma sistemática y universal en toda la administración central de la República de Chile191. Es decir al carácter mandatario de aplicar el marco normativo, se adiciono un proceso pautado y sujeto a la aprobación de los órganos rectores de ambos sistemas DIPRES y Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas, el cual otorga un incentivo salarial en el marco del PMG. De esta forma, el proceso de modernización de ambos sistemas fue acelerado y con un gran nivel cobertura.

Una vez concluido este proceso de modernización en la actualidad es necesario revisar el funcionamiento y alcance de esta área.

En primer lugar, en el sistema de administración financiero-contable resulta necesario revisar los requisitos técnicos de las etapas II a IV, considerando que parte de esta información es generada en forma automática por el sistema SIGFE. A su vez la etapa V y VI que contemplaban la implementación de la plataforma SIGFE deberían ser rediseñadas considerando que este proceso se encuentra prácticamente culminado. De esta forma, seria recomendable reducir las etapas de este sistema de las 7 actualmente vigente a 4 etapas. Estas cuatro etapas deberían considerar la continuidad de la capacitación de los funcionarios realizadas por la CGR en la etapa I, el envío de información por parte los servicios no contemplada en el SIFGE, como por ejemplo información sobre los proyectos de inversión e informes de dotación en la etapa II, el mejoramiento de procesos internos en los servicios, como por ejemplo el registro de los eventos económicos en el momento que se producen y no su carga en forma acumulativa una vez al mes en la etapa III, reservando la etapa IV para el mantenimiento del sistema SIGFE en su nivel actual de funcionamiento o para el apoyo de la implementación de nuevas versiones del mismo.

Con respecto al sistema de compras y contrataciones, las revisiones del mismo se refieren a un reajuste de sus etapas. En este sentido, es necesario fortalecer en la etapa I la capacitación en la utilización del portal Chilecompra y en la elaboración del plan anual de compras, instrumento central del sistema, aspecto que fuera señalado en las entrevistas y grupos focales realizados. Con respecto a las etapas V y VI, las mismas deben coordinarse estrechamente con el Programa Marco Avanzado con el fin de lograr que la información que se produce en estas etapas no se pierda por la implementación de la certificación de procesos bajo normas ISO 9001:2000.

Por último, se recomienda fortalecer al interior del área una mayor coordinación entre el proceso de formulación presupuestaria y la elaboración del plan anual de compras. Esta coordinación debería ser en ambas direcciones, ya que el plan de compras debería elaborarse en función de los recursos disponibles, y la ejecución del mismo impacta sobre el plan de caja.

191 Esta situación es reconocida por los propios funcionarios del sector público en las entrevistas realizadas por el equipo evaluador a funcionarios de distintos servicios, en los grupos focales desarrollados y en la encuesta efectuada. El 80% de los funcionarios que participaron de la encuesta realizada en el marco de esta evaluación consideran están muy de acuerdo o de acuerdo con las siguientes afirmaciones: 1- El sistema de compras y contrataciones del sector público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información; y 2 - El sistema de administración financiero-contable ha contribuido a fortalecer esta función a través del mejoramiento de procesos y sistemas de información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que la información cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones.

7.5 Área de Enfoque de Género

La evaluación del área de enfoque de género pretende contrastar las siguientes hipótesis: (i) hasta qué punto el sistema de género del PMG es un instrumento adecuado para integrar la perspectiva de género en los servicios públicos; (ii) hasta qué punto el sistema de género del PMG ha dado lugar a cambios/mejoras en los procedimientos de gestión del sector público; y (iii) hasta qué punto el sistema de género del PMG, de manera indirecta, ha contribuido a reducir las desigualdades de género en Chile. Para ello se desarrolla un modelo y una serie de indicadores que se aplican al análisis de 7 estudios de caso. En el bloque de Anexos B de este informe se presenta en detalle la metodología utilizada para la evaluación del sistema de género del PMG.

7.5.1 La política de equidad de género se incluye en la agenda de gestión del sector público

Uno de los logros del PMG ha sido el de posicionar la equidad de género como un elemento integrante de la agenda de gestión de los servicios públicos en Chile. La inclusión del sistema de género en el PMG en 2002 ha logrado colocar la equidad de género en la agenda de trabajo de los servicios públicos en Chile. Si bien es cierto que en ocasiones el ámbito de acción del sistema de género del PMG es reducido dentro de un servicio (el encargado del sistema), la mayoría de los funcionarios ha oído hablar de la aplicación del enfoque de género en su servicio, y la dirección es consciente de la necesidad de incorporar el enfoque de género de una manera u otra a su gestión. Esto es algo que probablemente no sucedía en muchos servicios antes del 2001, sobretodo en aquellos no pertenecientes a áreas sociales. En opinión de la red de expertos y de los sectorialistas que han acompañado a los servicios, en 2001, muchos servicios no habían oído hablar de la equidad de género en su ámbito de trabajo, y no sabían qué quería decir integrar la perspectiva de género en su sector. Esto ha cambiado a raíz de la integración del sistema de género en el PMG.

7.5.2 Mejora la capacidad de gestión del sector público

El PMG ha contribuido a mejorar la capacidad del sector público para hacer análisis de género de sus procedimientos para producir y prestar bienes y servicios. A través de las capacitaciones y asistencia técnica impartidas por la red de expertos de género, el PMG ha logrado crear un lenguaje común al interior de los servicios sobre qué significa aplicar el enfoque de género a la gestión pública. Las capacitaciones y la asistencia técnica personalizada de la red de expertos a los servicios, también han contribuido a mejorar la capacidad técnica de los servicios para hacer análisis de género. Una revisión en el tiempo de los diagnósticos de género que los servicios hacen como parte del PMG pone de manifiesto esta mejora de la capacidad técnica en algunos servicios. Si bien este aspecto debería contrastarse con la revisión de una muestra representativa de informes, entre algunos de los diagnósticos de 2002 y de 2006 se aprecia una mayor riqueza de análisis y mayor sofisticación de las medidas propuestas para integrar el enfoque de género en el servicio. Se aprecia la utilización de una mayor variedad de instrumentos para aplicar el enfoque de género, se identifican acciones que van más a allá de lo estrictamente requerido por los requisitos técnicos, y en algunos casos se identifican medidas innovadoras (como por ejemplo referentes a problemas de los hombres). AGCI, Vialidad, y FOSIS, son algunos de los casos que ilustran estas mejoras en los diagnósticos. Si bien la capacidad técnica puede estar concentrada en una sola persona, significa una mejora de la capacidad de los servicios para hacer análisis de género respecto a 2001.

7.5.3 Más servicios incorporan el enfoque de género

El PMG ha contribuido a integrar la perspectiva de género en los bienes y servicios que brindan las instituciones públicas que participan en el programa. La mayoría del sector público participa en el PMG

(166 servicios estaban sujetos al sistema de género del PMG en 2006). Prácticamente, todos los servicios (una media del 96 por ciento) que participan en el sistema de género del PMG validaron el sistema en el periodo 2002-2006. Esto quiere decir que la gran mayoría de los servicios del sector público realiza algún tipo de análisis de género de sus productos y servicios, integra el enfoque de género en sus sistemas de información, y productos, y pone en marcha alguna medida destinada a institucionalizar la perspectiva de género en los procedimientos de gestión del servicio. Los resultados de la encuesta confirman la penetración del enfoque de género en los servicios. La mayoría de los encargados de género que respondieron a la encuesta considera que su institución tiene incorporado enfoque de género en la totalidad de los productos estratégicos (71 por ciento); así como en sus sistemas de información (90 por ciento)192.

7.5.4 En algunos casos el PMG ha sido el factor determinante para dicha incorporación y en otros ha actuado como catalizador del proceso.

En muchos casos el PMG ha sido el factor determinante para incorporar el enfoque de género en los bienes y servicios que brindan las instituciones públicas. La gran mayoría de los servicios no integraba género en sus procedimientos de gestión en el año 2001 (88 por ciento según la línea de base del programa). En la medida en que la mayoría de los servicios valida el sistema de género del PMG, y por tanto integra el enfoque de género en alguna medida a partir de 2002, el PMG ha sido un elemento importante en la integración del enfoque de género en los servicios.

Incluso allí donde existen otros incentivos para integrar género, el PMG ha jugado un rol determinante en la integración del enfoque de género. En Chile existen otros mecanismos ajenos al PMG que pueden llevar a un servicio a aplicar el enfoque de género (para más detalles ver Banco Mundial et al., 2007). Los Compromisos Ministeriales de género, las directrices gubernamentales, las directrices sectoriales de género en algunos sectores, y las mesas sectoriales sobre género son algunos instrumentos que pueden incentivar o apoyar la integración de género en un servicio. El hecho de que algunos de estos mecanismos (por ejemplo los Compromisos Ministeriales y las directrices gubernamentales sobre género) existieran con anterioridad al PMG y que la mayoría de los servicios no hubiera aplicado en enfoque de género hasta 2002 (según datos de línea de base del programa), hace pensar en el rol importante jugado por el PMG. El análisis de los estudios de caso sugiere que directrices sectoriales claras y mesas sectoriales de género dinámicas y activas pueden ser instrumentos de incentivo/apoyo importantes en algunos sectores (como por ejemplo salud). Sin embargo, FONASA, analizado como estudio de caso en esta evaluación, considera que en ausencia del PMG, y a pesar del impulso de las directrices sectoriales y la mesa intra-sectorial de salud, no se habrían alcanzado resultados tan concretos en el mismo periodo de tiempo de no ser por el PMG.

En servicios que cumplen ciertas características, el PMG no es “condición necesaria” para que el servicio incorpore el enfoque de género. En ausencia del PMG, servicios con alta capacidad, y/o donde género es percibido como importante para la misión del servicio, y/o que cuentan con incentivos para incorporar género a través de directrices, u otros mecanismos, pueden incorporar el enfoque de género. Este es el caso de servicios que incorporaban género antes del 2002 - cuando comienza el sistema de género del PMG (FOSIS, INE, INDAP) o de servicios que incorporan el enfoque de género sin estar sujetos al PMG (por ejemplo la Superintendencia de la Seguridad Social). En estos servicios se da una combinación de los siguientes factores que son probablemente los responsables de la incorporación de género al margen del PMG: (i) la incorporación del enfoque de género es percibida como relevante para la misión del servicio y/o el servicio tiene contacto directo con los ciudadanos, y/o diseña y brinda servicios para ciudadanos (SSS, FOSIS, INDAP,); (ii) tienen una alta capacidad operacional para 192 Después de la de los jefes de servicios, la tasa de respuesta de los encargados de género ha sido la más baja de la encuesta con tan sólo un 29.5 por ciento. En total 23 de los 78 encargados de género encuestados respondieron a las respuestas. Se recomienda por tanto utilizar con cautela estos datos.

realizar su función (en función de su tamaño, presupuesto, independencia, etc.) (todos); (iii) existe algún incentivo adicional para integrar género ya sea a través de directrices sectoriales fuertes, y/o mesas de trabajo dinámicas (SSS). Además, en alguno de estos servicios ha podido influir la tendencia regional e internacional para incorporar género en estsos sectores de actividad (FOSIS, INDAP, INE por ejemplo).

En servicios donde no se den varias de estas condiciones el PMG es el factor determinante. El PMG es por tanto determinante para integrar género en servicios donde por otros motivos no se integraría. De hecho, la experiencia internacional muestra que es poco probable que un servicio donde género no sea percibido como relevante para la misión del servicio, y/o tenga escasa capacidad técnica, y/o no cuente con incentivos adicionales para incorporar género, acabe haciéndolo sin estar motivado a ello por un sistema de incentivo como el PMG193. Ejemplos de la primera categoría pueden ser los servicios de infraestructura o los servicios intermediarios que no tienen contacto con el usuario final. La revisión de informes y el análisis de los estudios de caso revelan resultados altamente positivos en la incorporación del enfoque de género en servicios como Vialidad, o la Subsecretaría de Economía. La experiencia internacional indica que este tipo de servicio raramente incorpora el enfoque de género en otros países, apoyando la tesis del papel jugado por el PMG. Responsables del PMG en Vialidad declaran que el PMG ha sido la principal razón para incorporar el enfoque de género en su trabajo. En los estudios de caso manejados durante la evaluación, el GORE de la Región V es un ejemplo de servicio con limitada capacidad operacional, que no percibe género como importante para su misión, y que no cuenta con incentivos adicionales para integrar género. El hecho de que lo haya hecho, obedece, en opinión de los responsables de servicio, al PMG.

En aquellos casos en que el PMG no ha sido el factor determinante en la incorporación del enfoque de género, el programa ha servido para organizar el proceso, contribuyendo a su aceleración. En opinión de los responsables de algunos de los servicios que ya trabajaban con la perspectiva de género antes de incorporarse al PMG (FOSIS), el PMG ha servido para “acelerar y organizar” el proceso. En el caso de FOSIS se ha pasado de una incorporación de género en algunos productos y acciones del servicio a un análisis sistemático de cuáles son las áreas del servicio que se prestan a incorporar el enfoque de género. El PMG ha sistematizado el proceso de incorporar la perspectiva de género y lo ha ampliado a áreas nuevas dentro del servicio. Por ejemplo, si bien FOSIS había realizado acciones de género en algunos de sus productos con anterioridad al PMG, una vez puesto en marcha el programa, la incorporación de género se expande a otras líneas de trabajo, y a acciones de gestión interna relacionadas con recursos humanos como parte del PMG. En ese sentido cabe esperar que servicios como la SSS que en ausencia del PMG ya han dado pasos para incorporar la perspectiva de género, vean su proceso acelerado y experimenten un avance más rápido (y puedan ganar en profundidad) a partir de su incorporación al PMG.

Sin embargo, en ocasiones muy concretas, donde el servicio cuenta con una gran capacidad para hacer análisis de género de su sector, el PMG podría limitar el progreso en integrar la perspectiva de género. Si un servicio tiene suficiente capacidad para hacer análisis de género de su negocio, y es capaz de identificar acciones de alto impacto en el proceso de incorporación del enfoque de género, en realidad podría no necesitar el sistema de género del PMG para avanzar en la incorporación del enfoque de género. De hecho, el sistema podría constituirse en un limitante para avanzar en el proceso de incorporación del enfoque de género. Algunos de estos servicios entrevistados manifiestan que la necesidad de cumplir con los requisitos formales para la validación del sistema de género del PMG, les ha desviado de su verdadero trabajo de la incorporación de género en el servicio. Incluso manifiestan

193 Si no fuera así, el grado de integración de la perspectiva de género en la prestación de servicios y la implementación de políticas públicas sería mucho mayor a nivel mundial del que es actualmente. Diversos análisis teóricos y empíricos muestran el sesgo de género de la actividad del Estado (Goetz, 1995).

que el excesivo formalismo de las pautas del sistema de género les ha llevado a no acometer acciones de mayor calado, ya que estas serían difíciles de explicar bajo el formato de informe del PMG.

El PMG da lugar a un impacto dispar en cuanto a cambios en procedimientos de gestión y reducción de las desigualdades de género. Si bien el PMG contribuye a incorporar la perspectiva de género en los servicios públicos, la integración de la perspectiva de género en los servicios públicos no es un proceso dicotómico y la profundidad con que los distintos servicios han integrado el enfoque de género varía significativamente de unos a otros. El 80 por ciento de los encargados de género, y el 50 por ciento de los encargados ministeriales y de servicio del PMG, y de los jefes de servicio encuestados está de acuerdo en que el sistema de enfoque de género ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos (Gráfico 1). Si bien hay cierto grado de acuerdo en que el PMG contribuye a cambios de gestión que hacen que los servicios promuevan la igualdad de género en su entrega de productos, la encuesta no ofrece información sobre el grado en que dichos cambios de gestión se dan. El análisis de los estudios de caso contribuye a explorar esta cuestión.

Grafico V. 18 – Percepción de la Contribución del Sistema de Género en el 2007

Gráfico 1. Percepción de la contribución del sistema de género del PMG

80

50 50

10

2320

1022

30

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Encargados del sistemade género

Encargados del PMG Jefes de servicio

Indiferente

No deacuerdo

De acuerdo

Existen servicios donde se aprecia un cumplimiento formal de los requisitos técnicos del PMG sin que ello redunde en un impacto significativo en cambios en procedimientos de gestión o en reducción de brechas de género en el área de acción del servicio. De los servicios revisados, el GORE de la V Región y el SERVIU de la V Región entrarían en esta categoría. Ambos validan el PMG todos los años. Sin embargo, un análisis más a fondo de las acciones comprometidas en su PMG revela que éstas son de un impacto limitado tanto en lo que se refiere a cambios de gestión como en lo que se refiere a reducción de desigualdades de género. Ambos servicios se sitúan en el primer nivel de la escala de impacto (ver tabla V.10) pues no acometen cambios en el diseño de sus programas para atender a las potenciales

Fuente: Encuesta a funcionarios relacionados con el PMG, 2007.Nota: Porcentaje de encuestados que se pronunciaron de acuerdo, en desacuerdo o indiferente ante la siguiente afirmación: El sistema de Enfoque de Género ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos.

necesidades distintas de hombres y mujeres, sino que la mayoría de sus acciones son en el área de capacitación y sensibilización sobre género. El compromiso de metas de bajo impacto como parte del PMG puede deberse a una infinidad de razones. Sin embargo, al margen de la explicación, lo importante es que el actual diseño e implementación del PMG permiten que esta situación (cumplimiento formal de bajo impacto) pueda darse. A falta de revisión de una muestra más amplia de servicios, no podemos confirmar si este es un problema generalizado, pero las entrevistas con expertos de los servicios y la red, y la revisión de informes sugieren que estos casos no son excepciones. Además, los resultados de la encuesta a funcionarios confirman que el cumplimiento formal sin redundar en cambios de gestión es un problema que afecta al PMG en general. La gran mayoría de los funcionarios encuestados (62 por ciento) está muy de acuerdo (48 por ciento) o de acuerdo (18 por ciento) en que es un problema del PMG que el cumplimiento formal no de lugar a cambios en la gestión o en la conducta de los funcionarios.

Existen servicios donde la implementación del PMG ha dado lugar a un cambio en los procedimientos de gestión y a una reducción de brechas de género claves en su sector. De los servicios revisados, la DIBAM, FONASA, y FOSIS, entrarían en esta categoría. DIBAM, FONASA y FOSIS han integrado género en sus sistemas de información en mayor o menor medida, y han utilizado dicha información para informar el rediseño y/o la creación de nuevos programas para atacar desigualdades clave en su sector o para atender a las necesidades diferenciadas de sus usuarios y usuarias. Este proceso en sí evidencia un cambio importante de los procedimientos de gestión, objetivo clave del sistema de género del PMG. Además, las acciones comprometidas han sido de un alto impacto y tienen por tanto potencial para reducir las desigualdades de género en los sectores respectivos. FONASA implementa acciones para mejorar el acceso tanto de hombres como de mujeres a los servicios de salud; FOSIS rediseña programas para prestar atención a mujeres en situación de especial vulnerabilidad a la pobreza; DIBAM revisa el rol de la mujer en distintas etapas de la historia en su museografía y extensión cultural, etc. Por lo tanto, el PMG puede también propiciar una acción de impacto en la modificación de procedimientos de gestión y en la reducción de las desigualdades.

Tabla V.10 – Escala de Impacto Género

Tabla 2. Escala de impacto de géneroNivel Ejemplos de acción por nivel Impacto en cambio de

gestión y/o reducción de brechas de género

Nivel 1: iniciación

Recogida de la información desagregada por sexoSensibilización sobre tema de género Capacitación sobre temas de géneroAdaptación del lenguaje para hacerlo sensible a género

Bajo

Nivel 2: consolidación

Nivel 1+ Análisis de género de la informaciónRediseño de programas/creación de nuevos programas para reducir desigualdades clave en el sector y/o para atender necesidades diferenciadas de hombres y mujeres usuarios/as del servicioCambios en afectaciones presupuestarias para responder a prioridades del servicios relacionadas con el tema de género

Alto

Nivel 3: madurez

Nivel 2+ Uso sistemático de la información de género en el proceso de planificación de bienes y servicios Cambio de procedimientos de gestión. Cambios en el proceso de diseño, planificación, ejecución, monitoreo y evaluación de los bienes y servicios. Cambios en lineamientos estratégicos del servicio para integrar aspectos relacionados con género Medidas institucionales. Por ejemplo creación de comisiones de trabajo sobre género; cambios a normativa interna para establecer requisitos relacionados con género en las distintas fases del proceso de diseño, planificación, ejecución y evaluación de los servicios; cambios a Términos de referencia o procedimientos administrativos; etc.

Alto y sostenible

Fuente: elaboración propia para la realización de esta evaluación

Los mejores resultados todavía no llegan al óptimo. Incluso los alumnos aventajados del sistema de género del PMG, aquellos que acometen las acciones de mayor calado, no se sitúan todavía en el nivel de madurez en el proceso de integración del enfoque de género en los servicios públicos . En general, ninguno de los servicios estudiados, algunos de los cuales se han seleccionado específicamente por sus resultados destacables en la aplicación del sistema de género del PMG, se sitúa todavía en el nivel 3 de la escala de género diseñada para la evaluación, que da lugar a una integración del enfoque de género de alto impacto, que además es sostenible en el tiempo. Para alcanzar este nivel, los servicios pueden acometer una serie de acciones que se explicitan en la V.11. Si bien algunos servicios han llevado a cabo algunas de estas acciones, sobretodo para integrar género en los procedimientos de gestión (DIBAM establece cuota sobre género para adquisición de nuevas colecciones bibliográficas, y requisito de experiencia de género en Términos de Referencia de especialistas; FOSIS integra la variable género a su metodología para evaluar riesgos sociales, etc.), las acciones no son sistemáticas sino puntuales y se detectan todavía importantes carencias. Una tasa de desacuerdo de encargados del PMG y jefes de servicio relativamente alta (alrededor del 20 por ciento) con la afirmación “el sistema de Enfoque de Género ha contribuido a que el servicio opere con procesos que promueven e incorporan la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la entrega de los productos”, puede reflejar el hecho de que la incorporación del enfoque de género en los servicios es un proceso progresivo y éstos funcionarios consideran que todavía no se ha alcanzado el punto en que los servicios incorporan totalmente la igualdad entre hombres y mujeres en la entrega de sus productos.

En general se detectan una serie de carencias para integrar el enfoque de género en los servicios en profundidad para que de lugar a impactos en la gestión y en la reducción de brechas de género de manera sostenida en el tiempo.

La información generada por el sistema de género no se integra de forma sistemática al proceso de toma de decisiones y de planificación de los servicios. La incorporación del enfoque de género a los sistemas de información ha generado una gran cantidad de estadísticas desagregadas por sexo, cuyo análisis puede ayudar a mejorar los programas y servicios públicos. El uso que se hace de esta información generada a partir del Sistema de género del PMG es sin embargo muy limitado en la mayoría de los casos revisados. En la mayoría de los casos la información no se analiza, ya sea por falta de capacidad, interés o desconocimiento de su potencial utilidad para mejorar los servicios. En otros casos, si bien la información llega a ser analizada, después no se utiliza en el proceso de toma de decisiones para rediseñar productos. En aquellos casos donde se usa, los cambios a proyectos son importantes para mejorar el servicio a los usuarios y usuarias. Sin embargo, la utilización dentro de los servicios es puntual, relacionada con un programa o producto concreto y no hay una práctica de utilizar sistemáticamente este tipo de información en el proceso de diseño, planificación, prestación, evaluación y monitoreo de los bienes y servicios.

Se observa así mismo, un progreso limitado en la puesta en marcha de acciones institucionales relacionadas con la instauración definitiva de la perspectiva de género, con consecuencias negativas para la sostenibilidad del proceso de integración del enfoque de género en los servicios públicos. La puesta en marcha de acciones destinadas a consolidar el sistema tales como creación de comisiones, la sanción de cambios en procedimientos internos, elaboración de metodologías sobre género, cambios en normativas, cambios en lineamientos estratégicos del servicio, etc. demuestran la madurez del proceso de integración de la perspectiva de género en un servicio, y contribuyen a la sostenibilidad de dicha integración en el tiempo (aunque haya rotación del encargado del sistema de género del PMG, si se ha cambiado la normativa interna para introducir nuevos procedimientos, el proceso continuará). Cabe esperar que dichas acciones surjan a iniciativa propia de los servicios según profundicen en su aplicación del enfoque de género. Además, desde 2005, los requisitos técnicos del sistema de género del PMG incluyen algunos requerimientos sobre este tipo de acción. Si bien los servicios llevan a cabo algunas medidas institucionales, éstas se concentran en las áreas de capacitación, coordinación con interna y externa al servicio y recogida (no necesariamente uso) de la información. Acciones con mayor potencial para cambios de procedimientos de manera sostenible como la incorporación de enfoque de género en otros instrumentos de gestión (cambios a indicadores de desempeño, evaluación de programas, o cambios en normativas) son más escasas.

Si bien el PMG ha hecho avanzar a los servicios en una lógica horizontal, no parece haber logrado hacer avanzar suficientemente a los servicios en la vertiente de profundidad. Los servicios han pasado de no incorporar género en sus sistemas de información y productos a hacerlo. Los requisitos técnicos del PMG les piden que cada año se actualice el diagnóstico, comprometiéndose a nuevas acciones para integrar género en los mismos o en nuevos productos. Esto hace que los servicios avancen en el proceso y “hagan más cosas”. Sin embargo, si bien el sistema garantiza que con el tiempo los servicios se comprometan a más acciones, no garantiza que se comprometan a acciones de mayor impacto o de mayor profundidad/madurez en su proceso de integrar género (nivel 3). Se da el caso de servicios que tras 5 años de implementación del sistema de género del PMG, prácticamente sólo hacen acciones de capacitación (GORE de la V Región). Esta es una debilidad importante del sistema de género, que el PMG debería corregir.

8. Aspectos relativos al pago del incentivo

Uno de las importantes contribuciones al diseño de políticas públicas de la Nueva Economía Institucional, es el identificar la necesidad de esquemas de incentivos para motivar la cooperación entre actores al interior de las organizaciones. De acuerdo a este enfoque, organizaciones con distintas capacidades e intereses operan con incentivos y restricciones definidos institucionalmente. Las

instituciones establecen los incentivos y las restricciones que guían la percepción, las preferencias y las decisiones de individuos y organizaciones. Es decir, las organizaciones y las personas que los integran no funcionan sólo en base a las regulaciones, estructuras formales o un sentido del deber, sino que responden a motivaciones ligadas a sus propios objetivos organizacionales y personales.194

Desde un punto de vista del diseño teórico, un incentivo de carácter institucional, como el implementado en el marco del PMG, condicionado al cumplimiento de unas metas y objetivos, constituye un factor de mejoramiento de la productividad. La remuneración incitativa juega de forma positiva sobre la productividad de dos maneras diferentes. Por una parte, de manera directa, el hecho de que el incentivo sea condicionado al cumplimiento de las metas del PMG incita a los funcionarios a alcanzar esos objetivos. Por otra parte, y de manera indirecta, la remuneración incitativa crea un contexto general de trabajo donde los jefes del servicio pueden utilizar la búsqueda del incentivo monetario para reorganizar los equipos de trabajo. Independientemente de los objetivos explícitos a alcanzar, la remuneración incitativa crea una dinámica donde la libertad de reorganizar los equipos internos de cada prestador de servicios se da con el fin de mejorar su eficiencia.

Sin embargo, como en la práctica en la cultura del funcionario el 5% de incremento del incentivo se ha transformado en un elemento del salario que está completamente integrado en la remuneración que espera recibir -“fully anticipated”-, debido a la alta tasa de cumplimiento del PMG, cercana al 91% para el total de la dotación efectiva, se produce una ruptura entre el incentivo y su potencial de generar un incremento de la productividad.

En el diseño original, la Asignación de Modernización creada por la Ley N° 19.553 tenía tres componentes: (1) un componente base, de igual porcentaje para todos los funcionarios cubiertos por la legislación, (2) un componente institucional, que se paga hasta un porcentaje establecido a todos los funcionarios de las instituciones, según su grado de cumplimiento con los compromisos establecidos en el PMG; y (3) un componente individual, que los funcionarios recibirían de acuerdo con su calificación en su evalución de desempeño individual anual.

En el año 2003 la Ley N° 19.882 que regula la Nueva Política de Personal a los Funcionarios Públicos, también denominada de Nuevo Trato Laboral, modifica esta la nueva política de personal a los funcionarios públicos. Aumenta gradualmente los porcentajes de los incentivos “base” y “institucional,” y en un cambio más de fondo, elimina el incentivo individual ligado a la evaluación de desempeño de los funcionarios, reemplazándolo con un incentivo colectivo que se paga contra metas comprometidas anualmente por grupos de trabajo de las instituciones públicas.

Posteriormente, el 7 de junio de 2007, la presidenta Bachelet envió una propuesta al Congreso con el objeto de “reforzar los incentivos al desempeño de los funcionarios públicos de la administración central del Estado, y así contribuir a la consolidación de la prestación eficiente de servicios de calidad a los ciudadanos”. Los incentivos de que trata esta legislación son los de la Ley N° 19.553 y de la Ley 19.

194 “Instituciones y organizaciones componen el esquema básico del análisis institucional, en el que organizaciones (grupos de presión, administración, gobierno, legislativo, plataformas ciudadanas) con distintas capacidades e intereses operan con incentivos y restricciones definidos institucionalmente. Las instituciones establecen los incentivos y las restricciones que guían la percepción, las preferencias y las decisiones de individuos y organizaciones. La distinción entre reglas y actores es básica para entender los procesos de formación de preferencias y el cambio institucional. Puesto que las instituciones y las organizaciones operan en diversos niveles y sectores, el alcance del concepto de institución a veces reduce su precisión. Como señala Portes (2005), las concepciones más económicas tienden a adoptar una visión muy simplificada y poco precisa que suele ignorar la teoría sociológica de la cultura y la estructura social. La tradición sociológica subraya la importancia de los procesos de legitimidad social en el cambio institucional, mientras que el enfoque más económico se centra en el cálculo estratégico de actores con recursos diferentes.”. Joan Oriol Prats REVISIÓN CRÍTICA DE LOS APORTES DEL INSTITUCIONALISMO A LA TEORÍA Y LA PRÁCTICA DEL DESARROLLO. Revista de Economía Institucional. Vol. 9. N. 16 Primer semestre 2007.

882 de Nuevo Trato Laboral. Con esta propuesta se fortalece la tendencia en Chile al uso de incrementos salariales vinculados al desempeño institucional, con acuerdo de los gremios, tanto en la administración central como descentralizada del Estado (Incorporación de nuevas instituciones al Sistema de Metas de Eficiencia Institucional, tales como Superintendencias, Ministerio Público, Poder Judicial).

Para los empleados del servicio, la combinación de estos tres componentes195 en el diseño original de la Asignación por Modernización, tiene la ventaja de que cuando un porcentaje de la remuneración es de carácter colectivo-institucional, los miembros de los equipos ven el interés de que sus esfuerzos no sean minimizados por la inactividad de algún otro funcionario. La existencia de una parte variable y colectiva de la remuneración incitativa crea en los empleados una especie de competencia que no es del todo beneficiosa para los “free riders”- empleados que no hacen parte del proceso pero que se benefician de los esfuerzos realizados por los demás – lo cual es un riesgo asociado a este tipo de incentivo. Cuando el incentivo es individual, el problema de los “free riders” tiende a disminuir. Otro factor que se requiere para evitar o minimizar este efecto es que los equipos directivos estén involucrados en la gestión de la organización para que se pueda detectar el mencionado comportamiento. En el caso del PMG, se detecta una debilidad de este último elemento: si bien hay participación de los jefes de servicio en los aspectos gerenciales de la organización, este nivel de implicación es bajo en la ejecución del PMG.

Normalmente, el contacto con el PMG se circunscribe a un contacto con el Encargado del PMG en el Servicio/Ministerio pero la relación con los responsables de sistemas suele ser indirecta a través del mencionado encargado. Por otra parte, el aporte del equipo gerencial a la diseminación de los beneficios del PMG para la organización y los empleados, más allá de la obtención de un bono salarial, es escasa. Finalmente, en el proceso de asignación del incentivo, los jefes de servicios no tienen ningún tipo de participación o prerrogativa. Es evidente que cuando los Jefes de Servicio cuentan con atribuciones en este ámbito cuentan con un instrumento de apoyo a la mejora de la gestión, si es correctamente utilizado. Sin embargo, al mismo tiempo otorga un inmenso poder sobre la carrera de los empleados, razón, por la cual si es incorrectamente utilizado, se transforma un elemento de distorsión de las relaciones laborales al interior del servicio. En este contexto, en la actualidad el mayor incentivo del Jefe de Servicio, como fuera señalado en el grupo focal y en las entrevistas en profundidad, para que se cumplan las metas del PMG es evitar un deterioro del clima labora si se produce la perdida de la asignación salarial institucional. Como es posible obervar, actualmente existe un debilitamiento en la relación incentivo salarial – aumento de la productividad en la forma actual de funcionamiento del PMG.

Profundizando el análisis de este aspecto, es posible plantear que, desde el punto de vista de la DIPRES, actor central en la gestión del PMG, este programa tiene tres propositos principales a nivel macro: (i) instrumento utilizado para incrementar la productividad del sector público en un marco de modernizacion del estado, (ii) implementar un política de recursos humanos que considere incentivos por el cumplimiento de metas, y (iii) fortalecer el ciclo presupuestario al incorporar infornación referente a metas e indicadores, en un marco de respeto de la solvencia fiscal. La combinación de estos propositos en un solo instrumento pueden promover la ruptura en la relacion incentivo salarial – aumento de productividad, ya que el proposito (i) tiene un enfoque mas gerencialista, y condiciona la bonificacion salarial al logro de una mejor gestión, es decir aumento de la productividad, mientras que el proposito (ii) es parte de una politica de recursos humanos, que es considere factores mas amplios que el incremento de la productividad. Por lo tanto, frente a las presiones externas, como por ejemplo de sindicatos, e interna, de funcionarios que generan un mal clima laboral ante la perdida del incentivo, la relacion incentivo a cambio de incrementos en la productividad puede estar dominada por el enfoque de 195 La combinación de incentivos puede ser útil para reflejar las motivaciones diversas y complejas que pueden coexistir al interior de una organización. Los mismos integrantes de la organización pueden responder simultáneamente a motivaciones externas – valoración del servicio público por la ciudadanía, y a motivaciones de tipo personal, como el bienestar económico o la realización profesional.

la politica de recursos humanos relegando el proposito de mejora de la gestión. A su vez, en un contexto de restricción fiscal, con seguridad que el proposito (iii), apoyo a la politica presupuestaria respetando la solvencia fiscal seria el proposito con mayor jerarquia frente a los otros dos.

A pesar de las tensiones entre los propositos señalados en el parrafo anterior, este diseño tiene a su vez una ventaja desde el punto de vista de la DIPRES: la flexibilidad para jerarquizar los distintos propositos según las preferencias y el contexto. Como el grado de prioridad de un proposito sobre otro no es una desición exclusivamente técnica, su definicion dependera necesariamente del liderazgo politico. Por lo tanto combinar los tres propositos en un solo programa generan la oportunidad de un proceso felxible de combinación de control presupeustario, politica de recursos humanos e inciativas de mejoras de la gestión.

Sin embargo, resulta necesario revisar en profundidad el funcionamiento e impacto del incentivo salarial, para preservar una minimo equilibrio entre estos tres propositos y evitar un desbalance que convierta al PMG exclusivamente en un instrumento de politicas de recursos humanos.

En este sentido, entre los puntos a revisar referentes al incentivo es la no existncia de una clara separación entre el componente base de incrmento salarial y los componentes institucionales y colectivos. Esto genera que si bien los incentivos institucionales y colectivos son condicionales, quedan debilitados por la alta tasa de cumplimiento, situación que los convierte en practicamente un compomente fijo del salario196. A su vez esta dinamcia refureza nuevamente la perdida de relacion entre incentivo – aumento de productividad.

Por lo tanto, en el diseño de las proximas etapas generales del PMG, Sistema de Gestión de Calidad (Fase III) y Modelos de Excelencia de Gestión (Fase IV) es necesario redifinir los mecanismos de asignación y logro de los incentivos salariales asociados al cumplimiento de obejtivos institucionales y de los convenios colectivos de desempeño de los grupos de trabajo con el fin de fortalecer la relación incentivo – aumento de productividad.

9. Debe continuar o no el PMG?

Los resultados observados y el análisis de los mismos llevan a la conclusión de que el impacto del PMG ha sido generalmente positivo para la instalación de sistemas básicos de gestión en la administración pública nacional. Además, el programa ha sido costo-efectivo. Por estas razones, conviene mantenerlo. Al mismo tiempo, es urgente revisar elementos estructurales del diseño, como lo son la pronta entrada en aplicación de las fases tercera y cuarta del PMG, y la diversificación de metas y medios de acción, para que se mantenga la pertinencia del Programa a las necesidades de fortalecimiento de gestión de los servicios y, sobre todo, a una gestión dirigida a la satisfacción de las necesidades del usuario final.

Otros aspectos del PMG necesitan también ser revisados para que se mantenga la recomendación anterior, incluida la adecuación del incentivo y el tratamiento diferenciado, entre servicios centralizados y servicios desconcentrados y entre las actuales áreas del PMG. El Capítulo siguiente resume las principales recomendaciones derivadas de este estudio.

196 A modo de ejemplo ilustrativo de esta situación, cuando se producen concursos por cargos vacantes, en las convocatorias se indica el salario mas el bono de de PMG como la remuneracion final.

VI. RECOMENDACIONES

1. Recomendaciones Generales

El Programa Marco Básico (PMB) logró avances sustantivos en los sistemas de apoyo a la gestión de los servicios públicos. Desde el año 2005 se está implementando el Programa Marco Avanzado (PMA), el cual impulsa la certificación bajo normas ISO 9001:2000 de los procesos inherentes a los sistemas cubiertos por al Programa Marco Básico. De los 11 sistemas del Programa Marco Básico, en la actualidad el Programa Marco Avanzado no cubrirá en principio tres de ellos - sistema financiero contable, gestión territorial integrada y enfoque de género – debido a las características particulares de cada uno de estos sistemas. A su vez, no se tiene previsto implementar los procesos de certificación bajo normas ISO 9001:2000 de los sistemas en Gobernaciones e Intendencias, considerando que la relación entre sus capacidades técnicas y el beneficio para la institución respecto del costo de implementación no hace recomendable iniciar estas acciones.

Si bien esta primera diferenciación entre las distintas capacidades de los servicios públicos muestra cierto grado de “flexibilización” en la implementación del PMG, es necesario profundizar este enfoque para las próximas fases del programa de mejoramientos de la gestión.

Como fue señalado en el Capitulo I del presente reporte, la visión de mediano y largo de las acciones de mejoramiento de la gestión en Chile considera cuatro grandes fases. La Fase I es la implementación del Programa Marco Básico del PMG, mientras que la Fase II es la implementación del Programa Marco Avanzado, las cuales se encuentran en desarrollo en la actualidad. Por su parte, la Fase III, denominada “Sistema de gestión de Calidad” y la Fase IV “Modelo de Excelencia de Gestión” aún no se están implementando. En este contexto, es recomendable considerar ciertos aspectos centrales para la culminación del proceso de implementación del Programa Marco Avanzado y para el diseño de las Fases III y IV.

Con respecto a la culminación del proceso implementación del Programa Marco Avanzado, en primer lugar resulta necesario definir cuáles sistemas estarán cubiertos por la certificación de sus procesos bajo normas ISO 9001:2000 y cuáles sistemas aplicarán otro tipo de normas y/o regulaciones para incrementar su productividad. En este sentido, la clasificación anteriormente utilizada entre sistemas de gestión y sistemas de promoción de políticas públicas específicas – enfoque de género y gestión territorial integrada – puede ser útil para diferenciar las acciones a realizar. Sin duda que la certificación bajo normas ISO 9001:2000 no se aplica al sistema de enfoque de género, por lo cual será necesario definir cuáles son las acciones que permitan “estabilizar” el sistema en un nivel adecuado de funcionamiento. En el caso del sistema de gestión territorial, es necesario una profunda evaluación sobre su funcionamiento en el marco del PMA, y en caso de ser positiva la misma, se deberá seguir el mismo procedimiento que con el sistema de enfoque de género.

En el caso de sistemas que presentan una mayor influencia de su marco legal sobre su funcionamiento, como es el caso del sistema financiero contable, el PMG debería establecer indicadores que aseguren procesos más eficaces en su gestión. Por ejemplo, en el caso del sistema financiero contable mediante el sistema SIGFE es posible medir los plazos de cierre mensuales de cada servicio, los cuales pueden ser reducidos mediante la reducción de los plazos de ingreso de información al sistema, o se pueden establecer medidas para mejorar el flujo de información respecto a la programación de caja de cada servicio. Medidas de este tenor muestran que en ciertos sistemas pueden existir opciones a la certificación de procesos que igualmente permitirían incrementar la eficacia de los sistemas de gestión.

Un segundo aspecto a definir en el PMG es su nivel de desarrollo en los servicios desconcentrados. Y esta definición no solo cubre al PMA, sino también debe cubrir al Programa Marco Básico. Como fuera señalado en el Capítulo V, el tipo de servicio, centralizado o descentralizado, tiene influencia en los resultados del PMG, presentando los servicios centralizados mejoras resultados en la implementación global del programa, pero en especial en áreas específicas. Por ejemplo el sistema de planificación, donde el 86% de los servicios centralizados cumplen con los compromisos, mientras que este porcentaje desciende al 49% par los servicios desconcentrados. Por lo tanto, considerando las capacidades institucionales y funciones de los servicios desconcentrados es necesario definir una Programa Marco Básico y un Programa Marco Avanzado simplificado que cubra los aspectos centrales de la gestión de este tipo de servicio, la cual difiere los servicios centralizados.

Por otra parte, al considerar el diseño de la Fase III “Sistema de Gestión de Calidad”, es recomendable plantear alternativas diferentes para incrementar la productividad de los procesos centrales de producción de las entidades. En este punto un parámetro diferenciador que puede utilizarse es la naturaleza del bien público que brinda el servicio. En el caso de bienes públicos puros, como por ejemplo las relaciones diplomáticas, la exclusión en la prestación es imposible, puesto que no se puede identificar en forma individual al usuario final. En este tipo de servicio, la certificación de procesos de producción no seria recomendable, ya que su relación costo beneficio no seria adecuada.

Para el caso servicios que producen bienes públicos mixtos, donde es posible establecer el principio de exclusión, como por ejemplo el otorgamiento de planes sociales, implementar un proceso de certificación de normas ISO 9001:2000 hace sentido, ya que seria posible incrementar por esta vía su productividad y mejorar la prestación de los bienes y servicios que estas entidades producen. En el proceso de implementación de un “Sistema de Gestión de Calidad” en este tipo de servicios la interrelación con el sistema de planificación del Programa Marco Básico del PMG es central. Como ya fuera señalado, el sistema de planificación focaliza sus acciones sobre la identificación, programación, ejecución y monitoreo de los productos estratégicos de los servicios. Por lo tanto, estos productos estratégicos deben tener una estrecha relación con los bienes públicos mixtos que brinda la entidad. Así, establecida esta identidad, el sistema de planificación debe ser el instrumento central para la implementación de la Fase III en este tipo de servicio.

En resumen, con respecto a la Fase III es necesario plantear dos vías diferentes. Por un lado un proceso de gestión de calidad para servicios que brindan bienes públicos puros, el cual estaría mas focalizado en lograr mayor eficacia de sus procesos de gestión, y un proceso de mejora continua de los procesos de producción centrales, como el planteado bajo normas ISO, para los servicios que brindan bienes públicos mixtos.

Para lograr una mejora sustantiva en la gestión del gobierno a través del uso de un Sistema de Gestión de Calidad con base en la Norma ISO 9001:2000, se podría buscar la certificación de aquellos servicios que tienen impacto hacia la ciudadanía, no simplemente hacia herramientas de gestión, puesto que la Norma es una herramienta de gestión por sí mismo.

Los elementos del PMG que pudieran ser equivalentes a la Norma ISO 9001:2000 se deberían alinear a fin de cumplir en su totalidad con los puntos de la norma correspondientes y así facilitar la posterior consecución de la certificación de los procesos sustantivos.

Por último, para la Fase IV “Modelo de Excelencia de Gestión”, se sugiere comenzar a evaluar los procesos del modelo EFQM / CAF (European Foundation for Quality Management / Common Assessment Framework), el cual es una herramienta para introducir mejoras en la calidad de los servicios públicos a partir de la auto-evaluación, diseñado para el Sector Público de los países de la Unión Europea. Este sistema esta basado en modelos de evaluación y promoción de la calidad y de

mejora continúa empleados en el sector privado, particularmente las normas ISO9000, teniendo como ventaja una mayor flexibilidad en su implementación.

Como es posible observar en forma esquemática, en el Gráfico Nº XX, las distintas alternativas para mejorar la gestión deben confluir en un modelo de excelencia de gestión, el cual debe ser uniforme en su núcleo central, y adaptable en sus capas particulares.

Grafico Nº VI.1 - Esquema General de las Fases del PMG

Fases Generales del PMGI II III IV

ProgramaMarcoBásico

Servicios CentralizadosTipo I (Bienes Públicos Mixtos)

Certificación de Procesos de Producción es aplicable (ISO 9001:2000)

PMAServiciosCentralizados

Modelo de Excelencia de Gestión

(Por Ejemplo EFQM /

CAF)

ProgramaMarcoAvanzado(PMA) Servicios

Centralizados Tipo II(Bienes Públicos Puros)

Certificación de Procesos de Producción no es aplicable

PMAServicios Descentralizados(Intendencias, Gob. Regionales y Gob. Provinciales)

Regulación por Normas de los Sistemas de Gestión

2. Recomendaciones Específicas

2.1. Los actores y sus funciones(a) La operación de los sistemas es muy compartimentada. Se podrían aprovechar mejor las sinergias potenciales entre los varios sistemas. Para ello, las redes de expertos, al menos, deberían tener una visión de conjunto de la implementación y avance del Programa.

(b) Respecto a la Secretaria Técnica, ubicada en la Dirección de Control de Gestión (DCG) de la DIPRES:

i) A pesar de contar con una Jefa de División, una gerente (Jefa del Departamento de Gestión) del PMG especialista en gestión, ocho profesionales/analistas y un asistente administrativo, la cantidad de funciones que se agrupan bajo esta división hace que tenga una sobrecarga de trabajo que dificulta tener un espacio de tiempo para los aspectos cualitativos del Programa, especialmente para la relación con los servicios desde una perspectiva de analizar la marcha del mismo. Es menester fortalecer la dedicación y la capacidad analítica y de planeación del Programa al tiempo que se mantiene su eficacia operativa

ii) Conviene revisar la localización de la Secretaría Técnica (en la DIPRES, en la SEGPRES, en otra dependencia) en función de las definiciones que se tomen con relación a la jerarquía entre los Propósitos del PMG. Por ejemplo, si la definición consiste en priorizar la calidad del gasto y enriquecer las decisiones presupuestarias, convendrá mantener la Secretaría Técnica en la DIPRES, afianzando las relaciones entre el PMG y las decisiones presupuestarias.197 En todo caso, es muy importante fortalecer el rol y la participación de todos los actores que participan del PMG, especialmente de la Red de Expertos y del Comité Triministerial, con el fin de lograr un instrumento que represente más acabadamente las necesidades de todos los participantes en su gestión.

iii) En el mismo sentido, para las fases tercera y cuarta del PMG convendría crear un mecanismo consultivo con las direcciones de los servicios, especialmente de los más avanzados en materia de gestión. También con las direcciones de los servicios desconcentrados.

2.2. La MML(a) En cuanto al Fin198: precisar beneficiarios, lo cual resulta especialmente importante con la iniciación de las fases tres y cuatro del PMG. Con la entrada en vigencia de la tercera fase se hará aún más urgente la necesidad de contar con indicadores y mediciones que permitan observar directamente la relación entre el desempeño de las instituciones públicas y el mejoramiento de los sistemas y los procedimientos respaldados por el PMG. Para ello habrá que avanzar en la construcción gradual de mejores indicadores de eficacia y de impacto del PMG en el conjunto de las instituciones públicas chilenas. Los indicadores deberán agregar valor y permitir identificar alertas para la toma de decisiones. El Capítulo V de este estudio sugiere algunos de las conexiones que deberían establecerse entre desempeño y fortalecimiento de gestión.

197 Es importante asegurar que las metas de mejoramiento de la gestión o etapas que establecen los Servicios Públicos deben ser compatibles con los recursos. Por tanto, es necesario que las negociaciones presupuestales, entre los analistas sectoriales de la DIPRES y las oficinas de planeación y presupuesto de ministerios y servicios velen porque el presupuesto incluya, desde el inicio del año fiscal, los recursos necesarios para el cumplimiento del PMG, por ejemplo, para compra de programas, inversión en infraestructura, mejora del espacio de trabajo, etc.. 198 Común al Programa Marco Básico y Programa Marco Avanzado

(b) En cuanto al Propósito: Se podrá mantener el carácter multipropósito, siempre y cuando se jerarquicen o de otra manera se ordenen los varios propósitos actuales para asegurar su compatibilidad.

© La MML deberá ser autocontenida. Su lógica horizontal ha de fortalecerse en los niveles de componentes y actividades y sus supuestos deberán ser formulados de manera explícita. Las conclusiones que se tengan de cada componente deberán ser fundamentadas y definitivas, para lo cual se requiere agregar un número de mediciones importantes que permiten tener más datos para analizar si el componente alcanzó su objetivo. También será necesario mejorar los indicadores, de manera que lleven a la medición directa de los objetivos de cada componente y no sólo de la producción de los mismos.

2.3. Las recomendaciones área por área

2.3.1. Área de Recursos Humanos(a) Es menester revisar el diseño, la utilización y la aplicación práctica del incentivo, de cara a garantizar la conexión entre la condición del incentivo (el logro de las metas y la validación de etapas), el mejoramiento de la productividad y los mejoramientos reales en el funcionamiento de las instituciones públicas. Además, será necesario suplementar la certificación ISO con otros mecanismos dirigidos a velar por la calidad de las calificaciones de cumplimiento con el PMG. Nuevamente, la introducción de las fases tercera y cuarta facilitará este reforzamiento.

(b) Aplicar soluciones que traten el fondo, no sólo procedimientos. Las recomendaciones puntuales que puedan presentarse para perfeccionar los Sistemas del Área de Recursos Humanos son las siguientes:

Explorar la aplicación de la Norma de la OIT, como suplemento a la norma de la certificación ISO 9001:2000 para Higiene-Seguridad

Para el Sistema de Capacitación, no cabe duda que alinear la capacitación ofrecida con las responsabilidades de los funcionarios y las necesidades del servicio representa un paso importante para el mejor uso de los recursos destinados a la capacitación, y para mejorar el desempeño de las instituciones públicas. Siguiendo con esta base, es importante ampliar y generalizar la aplicación incipiente de medidas para medir el impacto de la transferencia de conocimiento.

2.3.2 Área de Calidad de Atención a Usuarios

(a) Incluir Indicadores de resultados: En ésta área son indispensables los indicadores de impacto efectivo en la atención al usuario y no solamente de fortalecimiento de la capacidad del servicio para brindar dicha atención. Los estándares de la OECD sobre el particular pueden servir de referencia, habida cuenta de que dicho estándar no solo usa indicadores de gestión interna, sino que va mas allá incorporando algunos indicadores de resultados (por ejemplo como grado de satisfacción del usuario, disposición para utilizar de nuevo el servicio, intención de recomendar el servicio a otros usuarios, etc.)

(b) Fortalecer vínculos entre Sistemas (OIRS y Gobierno Electrónico). Del mismo modo que las herramientas de gobierno electrónico pueden combinarse con las de las OIRS, los dos sistemas del PMG pueden integrar sus esfuerzos para recibir la retroalimentación de sus beneficiarios finales. Por ejemplo, las páginas Web de cada servicio pueden potenciarse para recibir las opiniones de los usuarios, tabularlas y procesarles (como ya lo han hecho algunos), y finalmente generar información estadística confiable sobre sus prioridades o preocupaciones que se trasladen a los niveles de decisión apropiados dentro del servicio. Estas posibles sinergias se facilitan dentro de una sola estructura organizacional en

la que los dos sistemas sean encabezados por un mismo organismo técnico validador. Además su potencial dentro de la agenda pro-participación ciudadana es enorme: el trabajo conjunto SIAC/OIRS-Gobierno Electrónico puede edificar la nueva “cara visible” del Gobierno de Chile frente a la ciudadanía.

© Estructuración de las áreas y sistemas de una manera flexible/Retroalimentación externa. Mientras que sistemas básicos (administración financiera, compras y contrataciones) por definición deben contar con normativas detalladas (la mayoría con fuerza legal), los de atención al cliente o gobierno electrónico pueden manejarse con mayor flexibilidad, de manera que se permita a cada servicio (en coordinación con el organismo técnico validador) definir requisitos, etapas y tiempos no sujetos a un rígido patrón anual sino posiblemente de duración más corta para los servicios más avanzados, o más larga (hasta dos o tres años) para los rezagados de modo que se potencien al máximo las herramientas ya existentes en el PMG. Una vez más, esta recomendación será aún más pertinente –y también mas factible—con la introducción de las fases tercera y cuarta del PMG.

2.3.3 Área de Planificación, Control de Gestión y Gestión Territorial Integrada

(a) La integración del área. Hoy por hoy el área agrupa tres sistemas, dos de los cuales –Planificación / Control de Gestión y Auditoría Interna –responden a una misma lógica de mejora de procedimientos de apoyo a la gestión básicos para el buen funcionamiento de los servicios públicos. Sin embargo, el sistema de Gestión Territorial, que responde en parte a esta lógica, no se integra de manera fácil en la estructura del área y ni en la lógica mayoritaria del PMG.

En este sentido, se recomienda una reevaluación política y técnica de la conveniencia de abordar los objetivos buscados a través de este sistema en el marco del PMG y, eventualmente considerar que este sistema pudiese salir del PMG. Si el sistema saliese del PMG, se tendrían que considerar otros esquemas de mejora y evaluación del desempeño a nivel regional. Si el sistema permaneciese en el PMG se recomienda, tal como propone la red de expertos, avanzar en la mejora adoptando medidas hacia acreditar mejora continua con modelo de gestión de calidad orientada a excelencia en el Marco Avanzado.

(b) Coordinación intra e inter-sectorial. En el caso del sistema de Planifcación y Control de Gestión, está actualmente autolimitado en cuanto a su alcance respecto a homogenizar y concatenar múltiples instrumentos de planificación que se usan en ministerios e instituciones públicas199, para obtener políticas públicas más efectivas. Un diseño del sistema más orientado a la facilitar y promover la coordinación, intra e intersectorial así como a nivel de políticas, programas y actividades de los diferentes actores en el ámbito regional sería de grande ayuda para la eficiencia global de las políticas públicas.

© Utilización de la información. El uso de la información que se deriva de la puesta en marcha del sistema en el proceso de toma de decisiones es una condición necesaria para que los servicios avancen en la apropiación de este instrumento. Es necesario crear mecanismos para incentivar a los servicios a utilizar la información PMG de manera sistemática. Cambios en los requisitos técnicos en lo referido al uso de la información así como cambios en los medios de verificación que permiten medir el progreso en este ámbito son especialmente importantes.

2.3.4. Área de Administración Financiera. (a) El funcionamiento del área de administración financiera esta fuertemente influenciado por el marco normativo que rige tanto al sistema de administración financiera contable del sector público como al

199 Programas sectoriales e institucionales, planes de inversión, estrategias sectoriales y regionales de desarrollo, concordancia con programas presupuestarios, entre otros.

sistema de compras y contrataciones. En el contexto de modernización de ambos sistemas, en el periodo 2003-2004, mediante la actualización normativa e implementación del sistema SIFGE y de la plataforma transaccional Chilecompra respectivamente, el PMG fue una herramienta muy eficaz para apoyar la implementación de estos dos procesos en forma sistemática y universal en toda la administración central de la República de Chile200. Es decir al carácter mandatario de aplicar el marco normativo, se adiciono un proceso pautado y sujeto a la aprobación de los órganos rectores de ambos sistemas DIPRES y Dirección General de Compras y Contrataciones Públicas, el cual otorga un incentivo salarial en el marco del PMG. De esta forma, el proceso de modernización de ambos sistemas fue acelerado y con un gran nivel cobertura.

Una vez concluido este proceso de modernización en la actualidad es necesario revisar el funcionamiento y alcance de esta área:

En primer lugar, en el sistema de administración financiero-contable resulta necesario revisar los requisitos técnicos de las etapas II a IV, considerando que parte de esta información es generada en forma automática por el sistema SIGFE. A su vez la etapa V y VI que contemplaban la implementación de la plataforma SIGFE deberían ser rediseñadas considerando que este proceso se encuentra prácticamente culminado. De esta forma, seria recomendable reducir las etapas de este sistema de las 7 actualmente vigente a 4 etapas. Estas cuatro etapas deberían considerar la continuidad de la capacitación de los funcionarios realizadas por la CGR en la etapa I, el envío de información por parte los servicios no contemplada en el SIFGE, como por ejemplo información sobre los proyectos de inversión e informes de dotación en la etapa II, el mejoramiento de procesos internos en los servicios, como por ejemplo el registro de los eventos económicos en el momento que se producen y no su carga en forma acumulativa una vez al mes en la etapa III, reservando la etapa IV para el mantenimiento del sistema SIGFE en su nivel actual de funcionamiento o para el apoyo de la implementación de nuevas versiones del mismo.

Con respecto al sistema de compras y contrataciones, las revisiones del mismo se refieren a un reajuste de sus etapas. En este sentido, es necesario fortalecer en la etapa I la capacitación en la utilización del portal Chilecompra y en la elaboración del plan anual de compras, instrumento central del sistema, aspecto que fuera señalado en las entrevistas y grupos focales realizados. Con respecto a las etapas V y VI, las mismas deben coordinarse estrechamente con el Programa Marco Avanzado con el fin de lograr que la información que se produce en estas etapas no se pierda por la implementación de la certificación de procesos bajo normas ISO 9001:2000.

Por último, se recomienda fortalecer al interior del área una mayor coordinación entre el proceso de formulación presupuestaria y la elaboración del plan anual de compras. Esta coordinación debería ser en ambas direcciones, ya que el plan de compras debería elaborarse en función de los recursos disponibles, y la ejecución del mismo impacta sobre el plan de caja.

2.2.5 Área de enfoque de género(a) Permanencia del sistema dentro del PMG del futuro. Los resultados positivos alcanzados por los servicios bajo el sistema de género del PMG, la importancia de la equidad de género dentro del proceso 200 Esta situación es reconocida por los propios funcionarios del sector público en las entrevistas realizadas por el equipo evaluador a funcionarios de distintos servicios, en los grupos focales desarrollados y en la encuesta efectuada. El 80% de los funcionarios que participaron de la encuesta realizada en el marco de esta evaluación consideran están muy de acuerdo o de acuerdo con las siguientes afirmaciones: 1- El sistema de compras y contrataciones del sector público ha contribuido a mejorar la transparencia, eficiencia y calidad de los procesos de compras y contrataciones del servicio, así como fortalecer el acceso a mayor y mejor información; y 2 - El sistema de administración financiero-contable ha contribuido a fortalecer esta función a través del mejoramiento de procesos y sistemas de información administrativa y financiera de general aplicación, de manera que la información cumpla con requisitos básicos de pertinencia, oportunidad, consistencia, calidad y confiabilidad; y que efectivamente permita apoyar el control y la toma de decisiones.

de reforma del Estado en Chile, y las repercusiones en la escena internacional del sistema de género del PMG, avalan esta recomendación. El sistema de género del PMG ha logrado posicionar la política de equidad de género como un elemento integrante de la agenda de gestión pública en Chile. El gobierno de Chile consideró en 2002 la equidad de género como un elemento suficientemente importante en su visión del Estado como para incorporarlo al PMG. Los resultados de esta evaluación, si bien preliminar, apuntan a que el sistema está funcionando razonablemente bien desde el punto de vista técnico. La incorporación del enfoque de género fue una decisión política en 2002 como lo es la decisión sobre si mantenerlo o eliminarlo en 2007, que sólo obedece a las prioridades políticas del gobierno chileno y a la importancia de la equidad de género dentro de ellas. Esta evaluación no puede pronunciarse a este respecto. Sin embargo, la repercusión internacional del sistema de género del PMG – elemento innovador en la institucionalización de la perspectiva de género en el sector público; que ha contribuido a posicionar a Chile como líder regional por su nivel de innovación y compromiso de Estado con la equidad de género, son elementos que apoyan la permanencia del sistema de género dentro del PMG.

(b) Avanzar hacia la maduración del sistema. La primera conclusión de la evaluación es que el sistema de género del PMG ha cumplido sus objetivos y ha servido para integrar el enfoque de género en los servicios públicos. Empero, el sistema de género del PMG requiere de cambios en su diseño para asegurar la profundización de los servicios en su proceso de incorporación del enfoque de género. Se puede considerar el periodo entre el 2002 y el 2007 como una primera etapa del proceso de incorporación del enfoque de género bajo el PMG. Los resultados de la evaluación muestran que en los próximos años todavía queda mucho por hacer para alcanzar la madurez de dicho proceso y el nivel óptimo de integración del enfoque de género en los servicios públicos en Chile.

(c) Reforzar los factores que explican los buenos resultados. La evaluación concluye también que, al margen del diseño del sistema, existen factores relacionados con al implementación del PMG que favorecen la obtención de buenos resultados del sistema de género del PMG. Factores relacionados con la implementación del sistema que tienen un gran peso en la obtención de buenos resultados son: (i) la participación del encargado del sistema de género del PMG en los procesos de toma de decisiones internos al servicio; (ii) el diseño de las metas e implementación del sistema de forma participativa; y (iii) y la alta capacidad operacional del servicio. Factores favorecedores pero no determinantes son: (i) la experiencia previa del servicio en la incorporación del enfoque de género; y (ii) la existencia de una cultura organizacional receptiva a las cuestiones de género en el servicio. Además, la aplicación del PMG en paralelo a la existencia de directrices sectoriales y mesas de trabajo en el sector de actividad del servicio favorece la obtención de buenos resultados. Por el contrario, aquellos servicios donde género no es percibido como importante para alcanzar su misión, pueden tener mayores dificultades para obtener resultados positivos bajo el sistema de género del PMG.

(d) Expandir el área y el Programa. Así mismo, en función del análisis llevado a cabo y a los resultados de la evaluación, sería aconsejable una expansión del programa. Desde el punto de vista de género, es recomendable que el PMG se extienda a aquellos servicios que todavía no participan en el PMG en Chile. Las Municipalidades y las Superintendencias son algunos de ellos. Según los resultados de la evaluación, el PMG podría ser determinante para poner en marcha la integración de aspectos de género o podría acelerar el proceso allí donde ya esté en marcha. (mas detalles en Informe Anexo).

(e) Una evaluación de impacto ajustada al Sistema. Para informar el proceso de rediseño, expansión y réplica del sistema de género del PMG sería conveniente llevar a cabo una evaluación de impacto del sistema de género. El objetivo y ámbito de esta evaluación no ha sido hacer un juicio definitivo sobre el impacto del sistema de género, ni identificar todos los factores que influyen en su funcionamiento. Otro estudio con diferente metodología de evaluación hubiera sido necesario para tal fin. Sin embargo, en el futuro, es aconsejable, de cara a informar la nueva etapa de desarrollo del sistema de género del PMG, llevar a cabo una evaluación específica del sistema de género del PMG que abarque una muestra

representativa de servicios y que analice tanto el impacto del programa, como elementos operacionales de su diseño e implementación de cara a mejorarlo.

(f) Poner en marcha medidas para mejorar el funcionamiento del sistema de género del PMG:

Recomendaciones sobre el diseño del sistema de género del PMG. Modificar el diseño del sistema de género del PMG para promover la profundización de manera progresiva en el proceso de integración de la perspectiva de género en los servicios. El actual diseño del sistema de género del PMG no garantiza la profundización en el proceso de integración de la perspectiva de género. La validación del sistema no implica un avance en el acometimiento de acciones de mayor impacto para integrar género en los servicios públicos. Tras 5 años de ejecución del sistema, se recomienda un cambio en los requisitos técnicos que garantice de manera progresiva dicha profundización. (Ver detalles en Anexo)

Modificar el diseño del sistema de género del PMG para promover la sostenibilidad en el tiempo del proceso de integración de la perspectiva de género en los servicios. El actual diseño de los RT del sistema de género del PMG incluye acciones institucionales a las que los servicios deben comprometerse para integrar el enfoque de género. Éste es un requisito relativamente nuevo y los servicios no parecen comprender en muchas ocasiones el tipo de acción requerida. Por lo tanto: (i) la red de expertos debería definir con claridad y con mayor especificidad en qué consisten las medidas institucionales; (ii) la red de expertos debería capacitar a los servicios sobre este tipo de medida, explicando su importancia y propósito en el proceso de integración de género a los servicios (sostenibilidad); (iii) las medidas institucionales deberían incluirse dentro de la etapa de madurez del proceso de integración de género diseñado (ver párrafo anterior).

Cambios en el diseño de los RT en el ámbito del uso de la información son especialmente importantes para avanzar en el proceso de profundización. El uso de la información que se deriva de la puesta en marcha del sistema de género del PMG en el proceso de toma de decisiones es una condición necesaria para que los servicios avancen en la profundización de su proceso de integración del enfoque de género. La evaluación apunta a un uso limitado de dicha información como una carencia importante en la mayoría de los servicios. Es necesario por tanto crear mecanismos para incentivar a los servicios a utilizar dicha información de manera sistemática. Cambios en los requisitos técnicos en lo referido al uso de la información así como cambios en los medios de verificación que permiten medir el progreso en este ámbito son especialmente importantes.

Retrasar el proceso de certificación del sistema de género hasta que los servicios hayan alcanzado un nivel medio alto en su proceso de integración de la perspectiva de género. (ver detalles en Anexo)

(g) Recomendaciones sobre la implementación del sistema de género del PMG:

Se recomienda apoyar mediante la promoción de directrices sectoriales y mesas de género a aquellos servicios, que por cuyas características puedan tener más dificultades para integrar el enfoque de género en profundidad, en particular los servicios desconcentrados.

Se recomienda utilizar un esquema flexible de monitoreo para aquellos servicios que estén más avanzados en su proceso de integrar género. Para evitar que los RT del PMG se conviertan en un limitante para la acción de los servicios en su proceso de integrar género más allá de lo que exige el PMG, es necesario aplicar un cierto grado de flexibilidad en las labores de monitoreo de los servicios más avanzados. En este sentido, el no cumplimiento con los formatos/fechas

establecidos, si bien las acciones de fondo se han llevado a cabo, no debería ser causa de no validación para el servicio.

Además, en general se recomienda una implementación participativa y en la que los responsables del sistema estén integrados al proceso de toma de decisiones del servicio para obtener mejores resultados. Los resultados de la evaluación muestran que estos son dos elementos clave para facilitar la implementación adecuada del PMG y conseguir impacto más allá del cumplimiento formal, así como para facilitar un impacto de cambio cultural de largo alcance dentro de los servicios (en lugar de restringirse a un núcleo reducido de personas).

Es conveniente modificar el rol de la red de expertos en el funcionamiento del sistema, de cara a garantizar la sostenibilidad del sistema en el tiempo de la forma más eficaz. El rol de la red de expertos debería evolucionar desde brindar asistencia técnica directamente a los servicios hacia actuar como facilitador de la misma a través de la puesta en contacto de los servicios con especialistas de género y su sector.

La red de expertos de género debe enfatizar la importancia de la integración del enfoque de género como parte del proceso de modernización del Estado y llevar a cabo una estrategia de comunicación sobre el sistema de género dirigida a jefes de servicio.

Finalmente, es recomendable establecer mecanismos de coordinación intra-sectorial para mejorar la contribución del PMG a la reducción de las desigualdades entre hombres y mujeres en Chile. Mientras que el impacto de un servicio de manera aislada en la reducción de las desigualdades puede ser limitado, la acción coordinada de varios servicios puede tener un impacto importante. Esto es especialmente relevante en el caso de los servicios pequeños.

BIBLIOGRAFÍA

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Paginas Web:

Chilecompras www.chilecompra.cl

Dirección del Presupuesto (DIPRES) www.dipres.cl

European Foundation for Quality Management (EFQM): www.efqm.org

Asociación Nacional de Empleados Fiscales www.anef.cl

Sistema de Gestión Territorial www.pmgterritorial.gov.cl

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ANEXOS

Grupo Anexos A:

A.1. – Instrumentos de Recolección de Información

A.2. – Matriz de Marco Lógico e Indicadores

A.3. – Objetivos Marco Básico y Avanzado

A.4. – Servicios Adscritos

Grupo Anexos B:

B.1. – Análisis de las Áreas y los Sistemas

Grupo Anexos C:

C.1. – Análisis de Encuesta de Percepción

C.2. – Análisis Econométrico y Estadística Descriptiva

C.3. – Resultados de los Grupos Focales

C.4. – Análisis de Costos