infraestructura logística y de calidad para la...

Reporte No.

Infraestructura Logística y de Calidad para la Competitividad de Colombia Agosto 5, 2005 VERSION PRELIMINAR Finance, Private Sector and Infrastructure Management Unit Latin America and the Caribbean Region

Documento del Banco Mundial – Borrador para discusión

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AGRADECIMIENTOS

Este informe fue preparado por un equipo compuesto por Jose Luis Guasch, Jose Guil-herme Reis, José Barbero, Isabel Sánchez García, Tito Yepes y Andrés Pacheco. Vivien Foster participó activamente en las etapas iniciales de preparación del estudio. Para la preparación del informe, un conjunto de documentos de soporte (background pa-pers) fueron encomendados a consultores especializados. El equipo desea agradecer y resaltar la calidad de los documentos preparados por Pablo Roda y su equipo, Manuel Salazar y su equipo, Martin Sgut y Maria Rey. Los autores quisieran agradecer a las autoridades del Gobierno de Colombia el apoyo y constante intercambio de informaciones que fueron decisivos para la calidad del informe, en particular a María Constanza García, Lyda Esquivel y César Peñaloza del Departa-mento Nacional de Planeación, María Edith Zapata y Camilo Salazar del Ministerio de Comercio y Jorge Pedraza y Mario Alario del Ministerio de Transporte. De igual manera, el equipo quisiera agradecer los comentarios y contribuciones de los comentaristas internos..……... Finalmente, el equipo quisiera agradecer a Leyla Castillo por su trabajo de asistencia y apoyo en la edición del documento. Es importante anotar que el análisis y las recomendaciones presentadas en este documen-to reflejan la opinión del Banco Mundial y de no necesariamente representan la visión o las políticas del gobierno de Colombia.

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LISTA DE ABREVIATURAS ALADI Asociación Latinoamericana de Integración AOAC Asociación de Oficiales de Química Analítica ARM Acuerdos de Reconocimiento Mutuo BASC Programa de Coalición Empresarial Anti-contrabando BIPM Bureau International de Poids et Mesures BPM Buenas Prácticas de Manufactura CAN Comunidad Andina CIF Cost Insurance and Freight CITAC Entidad de Cooperación de Trazabilidad Internacional en Química Analítica CONPES Consejo Superior de Política Económica y Social CSI Container Security Initiative C-TPAT Customs Trade Partnership Against Terrorism CYGA Programa de Calidad y Gestión Ambiental en la PYME DIAN Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DNP Departamento Nacional de Planeación EURACHEM Comité Europeo en Química Analítica FOMIPYME Fondo Colombiano para la Modernización y el Desarrollo Tecnológico de las Micro, Medianas y

Pequeñas Empresas FTA Free Trade Agreement HACCP Hazard Analysis and Critical Control Point IAAC Interamerican Accreditation Cooperation IAF International Accreditation Forum ICONTEC Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana ILAC International Laboratory Accreditation Cooperation IMN Instituto de Metrología Nacional INVIAS Instituto Nacional de Vías ISPS International Ship and Port Security Code LALC Latin American Logistics Center MT Ministerio de Transporte OIML Organización Internacional de Metrología Legal OMC Organización Mundial del Comercio OTM Operadores de Transporte Multimodal PNAC Programa Nacional de Aseguramiento de la Calidad Proexport Organización encargada de la promoción comercial PyMEs Pequeñas y Medianas Empresas SENA Servicio Nacional de Aprendizaje SIC Superintendencia de Industria y Comercio SIM Sistema Interamericano de Metrología SNC Sistema Nacional de Calidad SPR Sociedad Portuaria Regional TGA Asociación Alemana de Acreditación TLC Tratado de Libre Comercio UN Naciones Unidas UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development ZAL Zonas de Actividades Logísticas

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INDICE 0HAGRADECIMIENTOS............................................................................................................................... 130H2 1HLISTA DE ABREVIATURAS .................................................................................................................... 131H3 2HINDICE......................................................................................................................................................... 132H4 3HLISTA DE FIGURAS .................................................................................................................................. 133H6 4HLISTA DE TABLAS.................................................................................................................................... 134H8 5HLISTA DE TABLAS.................................................................................................................................... 135H8 6HRESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................... 136H9

7HPRINCIPALES RESTRICCIONES QUE ENFRENTA LA LOGÍSTICA ...................................................................137H12 8HEL ESQUEMA SE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD ..................................................................................138H14

9HSECCIÓN I................................................................................................................................................. 139H17 10HLA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD Y DE LA LOGISTICA PARA LA COMPETITIVIDAD EN COLOMBIA......................................................................................................................................... 140H17 11HCAPITULO 1 – EL DESAFÍO DE LA LOGÍSTICA Y LA CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD DE COLOMBIA.................................................................................................... 141H18

12HEL DESAFIO DE LA LOGISTICA EN COLOMBIA ...........................................................................................142H18 13HCOSTOS LOGÍSTICOS EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL...........................................................................143H22 14HORGANIZACIÓN DE LA CADENA LOGÍSTICA..............................................................................................144H24 15HLA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LA OFERTA PRODUCTIVA Y DE SU ASEGURAMIENTO PARA LA COMPETITIVIDAD .....................................................................................................................................145H28

16HCAPITULO 2 –LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO.............................. 146H31 17HESTRUCTURA GENERAL DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR...........................................................147H31 18HORÍGENES Y DESTINOS INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES...............148H35 19HPRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE INTERNOS PARA EL COMERCIO EXTERIOR .........................149H37 20HPERSPECTIVAS DEL COMERCIO EXTERIOR ANTE EL TLC.........................................................................150H39

21HSECCIÓN II ............................................................................................................................................... 151H42 22HLOS COMPONENTES DE LA BUENA LOGÍSTICA.......................................................................... 152H42 23HCAPITULO 3 – ÁREAS CRÍTICAS DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA..................................... 153H43 24HCAPITULO 4. CORREDORES INTERNOS DE TRANSPORTE DE CARGAS Y SUS SERVICIOS...................................................................................................................................................................... 154H48

25HMODO CARRETERO (INFRAESTRUCTURA VIAL).......................................................................................155H48 26HFERROCARRILES ......................................................................................................................................156H50 27HMODO FLUVIAL........................................................................................................................................157H53

28HCAPITULO 5 - TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS ........................................................... 158H57 29HDESCRIPCIÓN DEL SECTOR EN COLOMBIA ...............................................................................................159H57 30HRESULTADOS DEL ESQUEMA ACTUAL .....................................................................................................160H65 31HEXPERIENCIA INTERNACIONAL ...............................................................................................................161H68

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32HCAPITULO 6 - NODOS DE TRANSFERENCIA DEL COMERCIO EXTERIOR ........................... 162H71 33HPUERTOS..................................................................................................................................................163H71 34HAEROPUERTOS .........................................................................................................................................164H78

35HCAPITULO 7 - FACILITACION Y COORDINACION INTERMODAL .......................................... 165H80 36HINSPECCIONES Y CONTROLES DE SEGURIDAD ..........................................................................................166H80 37HINTERFASES OPERATIVAS Y COORDINACIÓN INTERMODAL .....................................................................167H83

38HSECCIÓN III ............................................................................................................................................. 168H88 39HCALIDAD CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOMBIA ..................................... 169H88 40HCAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOMBIA......................................................... 170H89

41HCERTIFICACIONES DE CALIDAD EN COLOMBIA ........................................................................................171H89 42HNORMAS TÉCNICAS EN COLOMBIA ..........................................................................................................172H95 43HLA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA COLOMBIANO DE ACREDITACIÓN .......................................................173H97 44HENSAYOS Y METROLOGÍA EN COLOMBIA ..............................................................................................174H101

45HSECCIÓN IV............................................................................................................................................ 175H107 46HAGENDACAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD................................................................................................................................ 176H107 47HCAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD..................................................................................................................................................................... 177H108

48HELEMENTOS PARA LA AGENDA DE LOGÍSTICA Y CALIDAD ....................................................................178H108 49HLA SITUACIÓN DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS Y RETOS ............................................179H110 50HACTIVIDADES CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO......................................................180H112 51HACTIVIDADES CLAVE PARA MEJORAR EL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD ........................................181H119 52HDE LA LISTA DE ACCIONES A LA SECUENCIA ESTRATÉGICA..................................................................182H123 53HBENEFICIOS ESPERADOS Y REQUERIMIENTOS........................................................................................183H125

54HANEXO I - ORIGEN/DESTINO INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES...................................................................................................................................... 184H127 55HANEXO 2 - COSTOS LOGÍSTICOS DE LAS EMPRESAS COLOMBIANAS ............................... 185H134 56HREFERENCIAS (POR COMPLETAR)................................................................................................ 186H140

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LISTA DE FIGURAS 57HFIGURA 1. COSTOS LOGÍSTICOS SOBRE VENTAS EN LAS EMPRESAS ................................. 187H10 58HFIGURA 2. ORIGEN Y DESTINO INTERNO DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR188H11 59HFIGURA 1.1 – PARTICIPACIÓN DEL COMERCIO INTERNACIONAL DE BIENES COMO % DEL PIB ...................................................................................................................................................... 189H19 60HFIGURA 1.2– FLUJO PRINCIPAL DE TRÁFICOS LINER.............................................................. 190H19 61HFIGURA 1.3 – LOCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS NO MINERAS, 2002...................................................................................................................................................................... 191H20

62HFIGURA 1.4 – LOCALIZACIÓN DE LAS ACTIVIDADES ECONÓMICAS NO MINERAS Y DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN POR DEPARTAMENTO, 2002............................................ 192H20 63HFIGURA 1.5 – DISTANCIA MEDIA DESDE LOS TRES PRINCIPALES CENTROS INDUSTRIALES AL PUERTO MARÍTIMO MÁS RELEVANTE ..................................................... 193H21 64HFIGURA 1.6 – ÍNDICE DE DISTANCIA MEDIA DE LA POBLACIÓN AL PRINCIPAL PUERTO MARÍTIMO................................................................................................................................................ 194H22 65HFIGURA 1.7 – NIVEL DE INVENTARIOS RELATIVO A LOS ESTADOS UNIDOS..................... 195H22 66HFIGURA 1.8 – COSTOS LOGÍSTICOS SOBRE VENTAS EN LAS EMPRESAS ............................ 196H23 67HFIGURA 1.9 – COSTOS LOGÍSTICOS SEGÚN EL TAMAÑO DE LA EMPRESA ........................ 197H24 68HFIGURA 2.1 – COMPOSICIÓN COMERCIO EXTERIOR ................................................................ 198H32 69HFIGURA 2.2 – PARTICIÓN MODAL DEL TRANSPORTE EN EL TRAMO NACIONAL – TN-KM............................................................................................................................................................... 199H34 70HFIGURA 2.3 – LOS PRINCIPALES NODOS INTERNOS DEL COMERCIO EXTERIOR EN VOLUMEN Y VALOR.............................................................................................................................. 200H36 71HFIGURA 2.4 – ORIGEN Y DESTINO INTERNO DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR 2003 –MILES DE TN , EXCLUYE CARBÓN E HIDROCARBUROS.......................... 201H36 72HFIGURA 2.5 - PRINCIPALES CORREDORES DEL COMERCIO EXTERIOR ............................. 202H38 73HFIGURA 2.7 - FLUJOS DE COMERCIO EXTERIOR EN LOS CORREDORES DE TRANSPORTE........................................................................................................................................... 203H41 74HFIGURA 4.1 – RÍO MAGDALENA......................................................................................................... 204H54 75HFIGURA 5.1 EVOLUCIÓN DEL PARQUE DE CAMIONES.............................................................. 205H58 76HFIGURA 5.2 – NÚMERO DE VEHÍCULOS Y CARGA TRANSPORTADA POR TIPO DE CAMIÓN..................................................................................................................................................... 206H58 77HFIGURA 5.3 – EVOLUCIÓN DE LA OFERTA Y DEMANDA DEL TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS............................................................................................................................................... 207H59 78HFIGURA 5.4– ACTORES EN EL TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS.............................. 208H60 79HFIGURA 6.1 – PARTICIPACIÓN DE LOS PUERTOS PÚBLICOS Y PRIVADOS EN EL COMERCIO EXTERIOR......................................................................................................................... 209H75

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80HFIGURA 6.2 – EVOLUCIÓN DE LA CAPACIDAD DE LOS BUQUES PORTACONTENEDORES...................................................................................................................................................................... 210H76

81HFIGURA 7.1 – SECUENCIA DEL PROCESO DE INSPECCIÓN EN UNA EXPORTACIÓN........ 211H81 82HFIGURA 8.1 - CERTIFICADOS ISO 9000, A DICIEMBRE DE 2003, NORMALIZADOS POR VALOR AÑADIDO MANUFACTURERO ............................................................................................. 212H90 83HFIGURA 8.2 – CERTIFICADOS ISO 9000 A DICIEMBRE DE 2003 NORMALIZADOS POR VOLUMEN DE EXPORTACIONES MANUFACTURERAS............................................................... 213H91 84HFIGURA 8.3 - EVOLUCIÓN DE LAS CERTIFICACIONES ISO 9000 ............................................. 214H92 85HFIGURA 8.4 - CERTIFICACIONES OTORGADAS ANUALMENTE POR ICONTEC.................. 215H92 86HFIGURA 8.5 – NORMAS TÉCNICAS NACIONALES: EVOLUCIÓN .............................................. 216H95 87HFIGURA 8.6 – NUEVAS NORMAS TÉCNICAS Y COMITÉS DE NORMALIZACIÓN................. 217H95 88HFIGURA 8.7 – PROPORCIÓN DE NORMAS TÉCNICAS NACIONALES BASADAS EN ESTÁNDARES INTERNACIONALES(*) .............................................................................................. 218H96 89HFIGURA 8.8 – NOTIFICACIONES A LA OMC SOBRE REGLAMENTOS TÉCNICOS Y PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN DE LA CONFORMIDAD EN 2004.................................. 219H96 90HFIGURE 8.9: PARTICIPACIÓN EN EL DESARROLLO DE NORMAS EN ISO............................ 220H96 91HFIGURE 8.10 - RECURSOS DEL PRESUPUESTO DEL ORGANISMO NACIONAL DE NORMALIZACIÓN DEDICADOS A ACTIVIDADES DE NORMALIZACIÓN..............................221H97 92HFIGURA 8.11 - EVOLUCIÓN DEL TOTAL DE ACREDITACIONES Y NÚMERO MEDIO DE NUEVAS ACREDITACIONES ANUALES EN COLOMBIA .............................................................. 222H98 93HFIGURA 8.12 - ACREDITACIONES DE ENTIDADES DE CERTIFICACIÓN DE SISTEMAS (*)...................................................................................................................................................................... 223H98

94HFIGURA 8.13 - ESTABLECIMIENTOS INDUSTRIALES, VALOR AGREGADO INDUSTRIAL Y LABORATORIOS ACREDITADOS POR ÁREA METROPOLITANA............................................. 224H99 95HFIGURA 8.14 - EVALUADORES LÍDERES CALIFICADOS EN 2003 ........................................... 225H100 96HFIGURA 8.15 – OFERTA DE LABORATORIOS DE ENSAYOS Y PRODUCTOS EN COLOMBIA Y VALOR AGREGADO POR SECTOR INDUSTRIAL..................................................................... 226H103 97HFIGURA 8.16 – MAGNITUDES DE MAYOR USO EN EL SECTOR MANUFACTURERO (% DE EMPRESAS USUARIAS)........................................................................................................................ 227H104 98HFIGURA 8.17 – SERVICIOS PRESTADOS POR LA DIVISIÓN DE METROLOGÍA DE LA SIC.................................................................................................................................................................... 228H105

99HFIGURA 8.18 – INVERSIÓN DEL GOBIERNO EN METROLOGÍA ............................................. 229H105 100HFIGURA 8.19 – ACTIVIDADES DE COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE LABORATORIOS.................................................................................................................................................................... 230H106

101HFIGURA 9.1– TASA DE CRECIMIENTO DEL PIB POR HABITANTE........................................ 231H108 102HFIGURA 9.2 – ORGANIZACIÓN FUNCIONAL DE LA LOGÍSTICA............................................ 232H110 103HFIGURA 9.3 – LOS COMPONENTES DEL SISTEMA LOGÍSTICO Y SUS PROBLEMAS ....... 233H111 104HFIGURA 9.4 – ANÁLISIS DE LAS INICIATIVAS PROPUESTAS.................................................. 234H123 105HFIGURA 9.5 – ORDENAMIENTO DE LAS INICIATIVAS SEGÚN SU IMPACTO Y COSTO .. 235H124

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LISTA DE TABLAS

106HTABLA 2.1 – EL COMERCIO EXTERIOR POR TIPO DE EMBALAJE – AÑO 2003...................236H33 107HTABLA 2.2 – PARTICIÓN MODAL DEL TRAMO INTERNACIONAL DEL COMERCIO EXTERIOR EXCLUYENDO CARBÓN E HIDROCARBUROS......................................................... 237H34 108HTABLA 2.3 – PRINCIPALES ORÍGENES Y DESTINOS EXTERNOS............................................. 238H35 109HTABLA 2.4 – GENERACIÓN DE CARGAS DEL COMERCIO EXTERIOR EN LAS GRANDES REGIONES URBANAS............................................................................................................................. 239H37 110HTABLA 2.5 - PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE DEL COMERCIO EXTERIOR...................................................................................................................................................................... 240H39

111HTABLA 2.6 - PROYECCIONES DE EXPORTACIONES E IMPORTACIONES – EN MILLONES DE TN.......................................................................................................................................................... 241H40 112HTABLA 3.1 – SEGMENTOS DE LA LOGÍSTICA Y ÁREAS DE POLÍTICA PÚBLICA ............... 242H44 113HTABLA 4.1 TRAMOS CRÍTICOS EN LA INFRAESTRUCTURA VIAL ......................................... 243H49 114HTABLA 4.2 CATEGORIZACIÓN DE LOS TRAMOS CRÍTICOS POR TIPO DE INTERVENCIÓN ...................................................................................................................................... 244H49 115HTABLA 4.3 CARGA TRANSPORTADA POR EL RÍO MAGDALENA ESCENARIO DE BAJAS INVERSIONES EN CANAL Y PUERTOS ............................................................................................. 245H56 116HTABLA 5.1 – TIPOLOGÍA DE LA MODALIDAD DE OPERAR DE LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE........................................................................................................................................... 246H65 117HTABLA 6.1 – MOVIMIENTO DE LOS PRINCIPALES PUERTOS (MILLONES DE TN, AÑO 2003)............................................................................................................................................................. 247H72 118HTABLA 6.2 – DESEMPEÑO PORTUARIO ANTES Y DESPUÉS DE LAS REFORMAS DE 1991 248H73 119HTABLA 6.3 – INDICADORES DE DESEMPEÑO COMPARADO DE PUERTOS DE COLOMBIA...................................................................................................................................................................... 249H73

120HTABLA 6.4 - RESUMEN DEL DESEMPEÑO ACTUAL DE LAS SOCIEDADES PORTUARIAS REGIONALES ........................................................................................................................................... 250H74 121HTABLA 6.5 – CAPACIDAD Y DEMANDA ESPERADA EN LA SPR................................................ 251H77 122HTABLA 7.1 – CATEGORÍAS DE TRANSPORTE SEGÚN LOS MODOS Y SEGMENTOS........... 252H84 123HTABLA 8.1 - MEMBRESÍA EN ORGANISMOS INTERNACIONALES Y ACUERDOS DE RECONOCIMIENTO MUTUO ............................................................................................................. 253H101 124HTABLA 8.2: SEPARACIÓN DE FUNCIONES Y ESTATUS DE LA METROLOGÍA CIENTÍFICA Y LEGAL .................................................................................................................................................. 254H102 125HTABLA 8.3 – MEMBRESÍA EN ORGANIZACIONES INTERNACIONALES DE METROLOGÍA.................................................................................................................................................................... 255H106

126HTABLA 9.1 – INICIATIVAS CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO........ 256H113 127HTABLA 9.2 - IMPACTO DE UNA REDUCCIÓN DE COSTOS LOGÍSTICOS DE 5 PUNTOS PORCENTUALES ................................................................................................................................... 257H125

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RESUMEN EJECUTIVO

El comercio exterior colombiano ha incrementado su participación en el PIB en los últimos diez años. Adicionalmente el país está desarrollando negociaciones para me-jorar el acceso al mercado de los Estados Unidos. Los dos procesos se suman para ejercer una mayor presión sobre la cadena de servicios logísticos. En los últimos diez años, las exportaciones de bienes han crecido a una media anual de 5% (en dólares co-rrientes) pasando de US$10.100 millones en 1995 a US$16.400 millones en 2004. Como porcentaje del PIB las exportaciones pasaron de ser el 10.9% al 16.8%, respectivamente. Actualmente, el país se encuentra negociando el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (TLC) y se ha estimado que como resultado, el TLC podrá generar un crecimien-to adicional liderado por el sector privado. Aunque asegurar el acceso a los mercados a través de los tratados comerciales es esencial, Colombia necesita mejorar la eficiencia para beneficiarse efectivamente de ese mayor acceso. Los beneficios que obtendrá Colombia de una mayor integración, en general, y del TLC en particular, dependerán de la capacidad del país para competir en los mercados internacionales. En este sentido las autoridades colombianas han sido muy activas al desarrollar un proceso de consulta con los diferentes sectores y regiones y des-arrollar una agenda interna que permita enfrentar las principales barreras a la competiti-vidad. Existen varias iniciativas que apuntan al desarrollo de una agenda común para el diagnóstico y desarrollo de políticas, como es el ejemplo del plan ‘Visión Colombia Se-gundo Centenario -2019’ y de la propia Agenda Interna. Este estudio se concentra en el análisis comprensivo de los temas de logística y cali-dad para el comercio internacional. El concepto de competitividad es reconocido como un concepto bastante amplio y multifacético, involucra temas tan diversos como califica-ción de la mano de obra y regulación laboral, innovación tecnológica, infraestructura, se-guridad judicial y reducción de trámites. Para propósitos de este estudio, limitamos el análisis a los aspectos relacionados con logística y calidad. La facilitación de la logística juega un papel decisivo en el fortalecimiento de la competitividad de un país, reduciendo los costos de transacción y mejorando los tiempos de movilización de las mercancías en el comercio nacional e internacional. De igual forma, el mejoramiento de la infraestructu-ra asociada al cumplimiento de normas y certificados de calidad es también un elemento importante para la participación en los mercados externos.

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La logística engloba el conjunto de actividades que están relacionadas con el flujo de bienes, las cuales permiten optimizar el uso de los recursos o reducir los costos dado un nivel de actividad. Costos logísticos, por su parte, son aquellos en los que se incurre para llevar el producto correcto, a la ubicación correcta, en el tiempo correcto.0F

1 Se componen de costos de transacción (relacionados con el comercio y el transporte), costos financieros y costos no financieros. La evaluación del desempeño de la logística y la calidad en Colombia muestra resul-tados positivos, pero al mismo tiempo deja al descubierto un gran potencial para mejorar. Colombia ha mostrado progresos y se posiciona razonablemente bien respecto del resto de Suramérica. Sin embargo, los costos logísticos son altos cuando se compara con países de Centro América, y aun más cuando se comparan con los Estados Unidos y los países de OECD (ver Figura 1). Adicional-mente, la incidencia de estos costos varía significativamente de acuerdo al tamaño de las firmas, teniendo una incidencia sustancialmente ma-yor en las firmas pequeñas. Así mismo, existe potencial para mejo-ras en el tema de calidad, especial-mente en términos de coordinación de políticas a través de las organiza-ciones gubernamentales y no guber-namentales que participan en el sec-tor. Las características geográficas y económicas hacen el caso colombiano particular-mente sensible al tema logístico. En el caso de Colombia, el mejoramiento de las capa-cidades logísticas y de la infraestructura física asociada son actividades claves para poder aprovechar completamente los beneficios de los acuerdos comerciales. Excluyendo car-bón y petróleo, más del 80% del comercio externo está concentrado en cinco ciudades y sus áreas de influencia (Bogota, Medellin, Cali, Barranquilla and Cartagena), tanto en volumen (ver Figura 2) como en valor. Los principales centros de producción y de con-sumo (Bogotá, Medellín, Cali) están localizados en regiones montañosas a una distancia media (ponderada por población) en línea recta hasta el puerto marítimo más cercano de 271 Kms.

1 Según la definición de Bond (2001).

Figura 1. Costos Logísticos sobre Ventas en las Empresas

8.1

13.9

14.3

18

18.6

21

31.6

0 5 10 15 20 25 30 35

Estados Unidos

Comunidad Andina*

Centroamérica

Promedio A.L.

Colombia

México

Mercosur y Chile

%

Fuente: Latin American Logistic Center

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Figura 2. Origen y destino interno de los flujos del comer-cio exterior Año 2003 – En miles de toneladas – Excluye carbón e hidrocarburos

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Roda, 2005

Bajo estas características, el aumento esperado en los flujos comerciales establece presiones sustanciales para la infraestructura de transporte en el país. Los resultados de las proyecciones prevén un crecimiento en los volúmenes del comercio exterior a tasas anuales elevadas, más altos en la importación (9.5%) que en la exportación (6.1%). Se esperan problemas en algunos cuellos de botella y en enlaces inexistentes en los corredo-res principales (carreteras, vías férreas y transporte fluvial), así como en los nodos de transferencia, en los puertos y en los aeropuertos. Los problemas de carácter regulatorio, como en el caso de la industria camionera, constituyen otro punto importante de la agen-da a emprender. En algunos casos será necesaria una combinación de provisión pública de infraestructura y de mejoras en el campo regulatorio, como en el caso de los puertos. Un conjunto diferente de problemas requiere también desarrollo regulatorio/institucional, como en el caso de los procesos aduaneros y la coordinación multimodal. Finalmente, hay una serie de temas relacionados con la organización del sector privado, en donde to-davía hay espacio para dar un impulso por parte del sector público. Pese a que las firmas privadas son las principales responsables por la eficiencia de la cadena de producción y distribución, el sector público juega un papel fundamental como regulador y proveedor de servicios básicos de infraestructura. El papel del sec-tor público es crítico en términos de inversión, pero aún más importante en: crear un mar-co legal y regulatorio apropiado; estableciendo las reglas de juego; evitando prácticas no

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competitivas; regulando monopolios naturales de proveedores; facilitando competencia donde sea posible; eliminando regulaciones innecesarias que generen obstáculos y des-perdicio de recursos; desregulando mercados y facilitando la entrada; y desarrollando alianzas con el sector privado para promover el crecimiento y desarrollo.

PRINCIPALES RESTRICCIONES QUE ENFRENTA LA LOGÍSTICA

Los problemas que enfrenta la logística en Colombia se han organizado de acuerdo a la estructura de la cadena logística para el comercio exterior. Esta a su vez se compone de cinco áreas: corredores internos, nodos de transferencia, esquema de facilitación y con-trol, coordinación entre modos de transporte y organización de las empresas.

Corredores internos

En los corredores de circulación interna los condicionantes de la logística incluyen cuellos de botella físicos en los tres modos de transporte de superficie (carretero, fe-rroviario y fluvial). Los corredores internos, por los que circulan los flujos del comercio exterior, abarcan diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras, que consti-tuyen las principales arterias de circulación dadas las características geográficas, presen-tan necesidades de modernización y ampliación de capacidad en diversos segmentos.

Aunque en el corto plazo los modos férreo y fluvial no tendrán un incremento sus-tancial en su participación en el transporte de carga, deben hacerse esfuerzos adi-cionales para obtener los beneficios de las inversiones ya realizadas. Los ferrocarriles, actualmente concentrados en transportar carbón de exportación, tienen desafíos en mate-ria de infraestructura (particularmente ante el crecimiento de las exportaciones de ese producto) y una necesidad de adecuar sus regulaciones para orientarla hacia la prestación de sus servicios a otros productos. El transporte fluvial de cargas, hoy relativamente poco utilizado, presenta un potencial relevante en el mediano y largo plazo – particularmente en el río Magdalena, - requiriendo obras de infraestructura de integración entre modos con un fuerte desarrollo del sector privado (en terminales y armadores fluviales).

Las regulaciones en el transporte terrestre de carga no han tenido la misma aten-ción que el desarrollo de los corredores internos, a pesar de tener un impacto sus-tancial sobre éstos. La industria de camiones es el medio de transporte más importante, representando el 81% de la carga transportada medida en toneladas-Km. El desempeño de la industria camionera es pobre, caracterizada por un alto nivel de atomización e in-formalidad, mientras que la edad media de los equipos es superior a los 20 años. Adicio-nalmente, subsisten problemas como limitados servicios especializados (frigoríficos) y una limitada flota de remolques para contenedores. La falta de eficiencia en las operacio-nes del sector surge como un limitante constante para el sector productivo, que muestra la necesidad de una reforma comprensiva. Se trata de un sector especialmente crítico para los costos y calidad de servicio de la logística, operado exclusivamente por el sector pri-vado, donde una visión de largo plazo, el régimen regulatorio y las acciones de los opera-dores son claves.

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Nodos de transferencia Los nodos de transferencia del comercio exterior son en gran parte servicios de ges-tión público-privada, por lo que los requerimientos de infraestructura y equipa-miento están vinculados tanto a decisiones de inversión pública como a incentivos regulatorios. Los nodos de transferencia constituyen las puertas de entrada y salida del comercio exterior, incluyendo los puertos, aeropuertos y pasos de frontera. El impacto esperado de los nuevos escenarios comerciales es muy alto, incluyendo posibles cuellos de botella en terminales y en accesos. En Colombia, tras las reformas de los años noven-ta, la eficiencia portuaria ha mejorado sustancialmente en los puertos públicos, pero aún esta por debajo de los estándares de los países con mejores practicas en la región. La ca-lidad de la red de aeropuertos y la seguridad aérea son consistentes con los estándares internacionales, pero el aeropuerto El Dorado de Bogotá, el aeropuerto más grande del país y que maneja el 75% de la carga aérea en volumen, no sólo presenta un rezago en su infraestructura que genera congestión en las áreas de pasajeros y de carga, sino además no ha involucrado debidamente el concepto de logística en el manejo de la carga. Esquema de facilitación y control del comercio Las funciones de control y facilitación comercial deben cumplir con su cometido fis-cal, minimizando su incidencia sobre la cadena logística. Las regulaciones a las expor-taciones y pasos de frontera, así como los procedimientos aduaneros son aspectos funda-mentales de la logística para el comercio, y el desarrollo de la automatización. Procedi-mientos expeditos y estándares de muestreo pueden contribuir sustancialmente a mejorar el desempeño de estos sistemas. En el caso de Colombia, especialmente una fuerte regu-lación el tema de medidas de seguridad asociadas con los esfuerzos de control antidrogas contribuye significativamente al costo y demora en el proceso de exportación, condu-ciendo, en muchos casos, al daño significativo de las cargas cuando son abiertas para ins-pección. Un esfuerzo de planeamiento y ejecución coordinados puede ayudar a compen-sar. Coordinación entre Modos de Transporte El desarrollo de servicios de operación multimodal es otro punto crítico para la pro-visión eficiente de servicios logísticos. Esto requiere legislación de soporte que establez-can las reglas básicas para el movimiento de los productos a través de los diferentes mo-dos de transporte.

Las interfases operativas presentan amplias posibilidades de mejora en Colombia. En el transporte multimodal y en las terminales interiores – con o sin servicios de valor agregado y facilitación logística – aún tienen una presencia incipiente en el mercado. Las mejoras en estas funciones requieren inversiones y procedimientos de gestión cargo de firmas privadas. Sin embargo, es función del gobierno desarrollar un plan que determine una estrategia de esquema de mercado, legal, institucional, de localización, de compra de tierras, de integración con la industria de camiones, y de reglas de juego para los inver-sionistas.

14

Organización de las empresas

La organización empresarial –gestión de las cadenas de abastecimiento de las empre-sas y desempeño de los operadores logísticos – es la base para el desarrollo de una logística eficiente. En general, las firmas colombianas han desarrollado estándares de gestión adecuados de sus cadenas de abastecimiento; Sin embargo, hay sectores y – fun-damentalmente- empresas medianas y pequeñas a las que les resulta más difícil moderni-zar sus procedimientos logísticos. En cuanto a los operadores, existen casos de muy bue-nas prácticas, aunque todavía no muy difundidos. Las acciones para mejorar el desempe-ño de las empresas consisten en apoyar y promover el desarrollo del sector privado donde encuentra dificultades para hacerlo solo.

EL ESQUEMA SE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

La certificación de cumplimiento de estándares de calidad de los productos es una condición fundamental para el sector exportador. Las empresas que carecen aún de certificaciones de calidad para sus productos encuentran cada vez más difícil el acceso a los mercados internacionales. La adopción de estándares de calidad ha aumentando sus-tancialmente durante la última década en Colombia, con las certificaciones ISO multipli-cándose por 15 en el período 1997-2003. Con más de 2.600 empresas con certificación ISO, Colombia es segunda entre todos los países latinoamericanos, muy detrás de Brasil pero sobrepasando a México y Argentina, y muy por encima de Chile, Venezuela y Perú. A pesar de las buenas cifras, en Colombia existe aún un amplio espacio para mejorar en el tema de calidad, en cuatro áreas principales: en el diseño institucional, con la revisión del marco legal para el sistema nacional de calidad; mayor participación en foros interna-cionales para otorgar mayor credibilidad a los servicios de certificación y acreditación; fortalecimiento de la infraestructura que provee servicios de calidad y metrología y fi-nalmente, estructurando una “agenda de calidad” que aumente la conciencia pública de la importancia y necesidad de un manejo de calidad a través de las industrias colombianas.. Una propuesta de Plan de Acción Con base en diagnósticos y análisis del estudio, se identificó un conjunto de diez ac-ciones en el área de logística y cinco en la de calidad. Las acciones van desde pavimen-tación y rehabilitación de vías hasta la reforma de la industria camionera, y desde la faci-litación del comercio hasta las concesiones de puertos y aeropuertos. Se estimó que la adopción de este conjunto de medidas puede reducir los costos logísticos de las firmas en alrededor de 4.6%, acortando a la mitad la diferencia entre Colombia y los Estados Uni-dos en esta área. Usando un ejercicio paramétrico de elasticidades, calculadas sobre la base de evidencia obtenida para cinco países latinoamericanos, es posible mostrar que una reducción de 5 puntos porcentuales puede conducir a un incremento en la demanda oscilando entre 4%, en el caso de textiles y 9% en el caso de la industria de cuero y cal-zado. La siguiente tabla presenta el conjunto de las iniciativas:

15

Iniciativas Claves Para Mejorar el Desempeño Logístico

La reforma del sistema de transporte carretero de cargas es decisiva. La experiencia internacional y razones de economía política sugieren prudencia y una aproximación gra-dual, pero esto no debe ser confundido con la falta de acción. La recomendación presen-tada aquí, a ser profundizada en futuros estudios, es la de moverse hacia un mercado me-nos regulado, fortaleciendo estándares de calidad, en contraposición con mayor cantidad de vehículos y transformar la actual regulación de precios (tabla de fletes) en un sistema de precios de referencia, para ser usada como un mecanismo indicativo de control de prácticas informales. Estos cambios requerirán un proceso paralelo y complementario fortaleciendo la capacidad regulatoria del sector público. Igualmente, y con el ánimo de introducir consideraciones de costo-efectividad, se realizó un ejercicio para ordenar las acciones tomando como criterio el costo fiscal y el impacto estimado. Este ejercicio permite recomendar un plan de acción de corto plazo (5 años) para el gobierno de Colombia en las áreas de logística y calidad para el comer-cio. Un grupo de medidas de bajo costo y alto impacto incluyen la reforma de la industria de camiones, la revisión de las concesiones de los puertos y el desarrollo de la concesión del aeropuerto El Dorado (actualmente en proceso) con énfasis en la logística de carga, y acciones en otros campos como el de aduanas. El grupo de medidas con alto costo fiscal pero alto impacto incluye tramos viales críticos y un nuevo puerto en el Pacífico. Dife-rentes estrategias pueden ser desarrolladas, dependiendo de los recursos disponibles y las

CORREDORES VIALES

CORREDORES VIALES

TRANSPORTE CARRETERO


FERROCARRILESFERROCARRILES

TRANSPORTE FLUVIAL

TRANSPORTE FLUVIAL

AEROPUERTOSAEROPUERTOS

Tramos críticosTramos críticos

Reforma de la regulación sectorialReforma de la regulación sectorial

Doble vía La Loma – CiénagaIncentivos para expandir el rango de productosEnlaces Faltantes


Proyecto de Mejora Navegación Río MagdalenaProyecto de Mejora Navegación Río Magdalena

Reforzar las funciones de carga en El DoradoReforzar las funciones de carga en El Dorado

PUERTOSPUERTOS Mejorar el sistema portuario actualNuevo puerto en la costa PacíficaMejorar el sistema portuario actualNuevo puerto en la costa Pacífica

INSPECCIONES Y FACILITACIÓN


Armonizar inspeccionesAdecuar el marco aduanero facilitando el multimodalismoCumplimentar el FAL 65


INTERFASES OPERATIVASINTERFASES OPERATIVAS

Coordinar operaciones e información en terminalesPromover adopción de estándares comunesCoordinar operaciones e información en terminalesPromover adopción de estándares comunes

TERMINALES INTERIORES Y ZALS


Desarrollo de ZAL en áreas portuariasDesarrollo de una red de terminales interioresDesarrollo de ZAL en áreas portuariasDesarrollo de una red de terminales interiores

ORGANIZACIÓN DE LA LOGÍSTICA EMPRESARIA


Apoyo a la modernización logística de la PymesCapacitación de operadores logísticosApoyo a la modernización logística de la PymesCapacitación de operadores logísticos

11

22

33

44

55

66

77

88

99

1010

16

consideraciones políticas, sin embargo es importante mantener criterios de priorización sujetos a los impactos. La adopción de un plan como éste (detallado en el capítulo de conclusiones), requie-re un gran esfuerzo en términos de coordinación institucional. Las acciones transver-sales necesitan de un enfoque integrado y el establecimiento de un liderazgo claro. La implementación se beneficiará en gran manera con avances complementarios en medi-ción, monitoreo y evaluación para asegurar la retroalimentación continua que guíe la evo-lución del plan.

17

SECCIÓN I

LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD Y DE LA LOGISTI-CA PARA LA COMPETITIVIDAD EN COLOMBIA

18

CAPITULO 1 – EL DESAFÍO DE LA LOGÍSTICA Y LA CALIDAD PARA LA COMPETITIVIDAD DE COLOMBIA

1.1 El propósito de este capítulo es presentar el reto y las oportunidades que en-frenta un país con las condiciones geográficas y de localización como Colombia en materia de logística y calidad. Ante las tendencias globales de las cadenas de abasteci-miento y de los sistemas internacionales de transporte, una cultura para una mejor logísti-ca liderada por el sector público, representa la oportunidad de incrementar la rentabilidad, estimular la inversión y aumentar la competitividad del país. Las prácticas empresariales señalan un importante margen de acción que pueden hacer más rentables los beneficios potenciales de los tratados comerciales vigentes y futuros. Las alternativas de crecimiento económico vía políticas microeconómicas para la competitividad se completan con la re-visión de las diferencias y estructura del sistema para la calidad de los productos de ex-portación.

EL DESAFIO DE LA LOGISTICA EN COLOMBIA

1.2 La mayor apertura del comercio exterior ha dado lugar a una creciente ex-pansión de las cadenas de abastecimiento. Colombia tiene potencial para una mayor integración comercial. Colombia tiene una alto potencial de extraer beneficios de una mayor integración comercial. El aprovechamiento por parte de las economías en desarro-llo de la oportunidad de integrarse al aprovisionamiento global y aumentar las exporta-ciones requiere adecuar la gestión de las cadenas logísticas. Los flujos físicos de bienes se han re-estructurado a la par de la apertura global y de la fragmentación de los procesos de manufactura y distribución. Consistentemente las firmas han incrementado de forma considerable su abastecimiento de origen externo. Esto se refleja en un crecimiento del comercio mayor que el crecimiento de la economía; en América Latina, por ejemplo, en-tre 1994 y 2003 el PIB regional creció una tasa anual acumulativa del 2.2%, en tanto el comercio exterior (sumando importaciones y exportaciones en valor) lo hizo al 6.5 %. La integración a los mercados internacionales, a su vez, explica el 70% de la varianza en el PIB por habitante de los países en desarrollo. (Bagai and Fink, 2003). La integración de Colombia al mercado mundial es relativamente reducida en proporción al tamaño de su economía, tal como se observa abajo en la Figura 1.1. Esto implica que existe un poten-cial para aprovechar las ventajas de una mayor integración comercial.

19

1.3 Colombia posee una ventaja relativa por su ubicación favorable respecto de las rutas glo-bales de transporte, que le permitiría acceder a costos de transporte más bajos. Colombia es uno de los pocos países con proximidad al flujo princi-pal de tráficos de navíos de línea (liner) que posee la condición de ser un país bi-oceánico a la vez (Figura 1.2).

Figura 1.1 – Participación del Comercio Internacional de Bienes como % del PIB

0102030405060708090

Brazil

Peru

Panam

a

Argenti

na

Colombia

Guatem

ala

Urugua

y

Venez

uela

Bolivia

Ecuad

or

Mexico

Chile

Paragu

ay

El Salv

ador

Nicarag

ua

Hondu

ras

Costa

Rica

Fuente: World Development Indicators, The World Bank.

Figura 1.2– Flujo Principal de Tráficos Liner

Fuente: CEPAL, Jan Hoffman

20

1.4 Sin embargo, la localización de las actividades económicas al in-terior de Colombia y las condiciones geográficas resultan en un alto im-pacto de la logística en la estructura de costos de las empresas exporta-doras. Las actividades económicas están concentradas en la región andi-na, relativamente alejadas de los puer-tos. El 75% del valor agregado (todos los sectores excluyendo minería) es generado en la región andina del eje Bogotá-Medellín-Cali; mientras que la región de la costa atlántica produce un 15% y el restante 10% se genera en el resto del territorio (Figura 1.3).

1.5 Los departamentos del eje Bogotá-Medellín-Cali generan una mayor atrac-ción de actividad debido al mayor tamaño relativo de sus mercados y capacidad de compra. Los departamentos que concentran las actividades económicas, concentran tam-bién la población. Pero su participación en distribución de la población es relativamente menor (Figura 1.4). Esta estructura geoeconómica sugiere tres criterios de localización: (i) las firmas orientadas a la exportación, con uso intensivo de transporte marítimo ten-drán una mayor potencial al localizarse cerca de los puertos, principalmente bienes in-termedios. (ii) Las firmas con un mayor contenido de valor por tonelada de carga y bajo peso del transporte en la estructura de costos tendrán un mayor potencial en el eje del mercado de consumo inter-no, principalmente bienes finales. Los costos internos de transporte repre-sentan una protec-ción efectiva frente a las importacio-nes. (iii) Firmas que se localizan de acuerdo con los mercados de insu-mos, por ejemplo agroindustriales, industrias derivadas del petróleo, de materias primas básicas, entre otros.

Figura 1.3 – Localización de las Actividades Económicas no Mineras, 2002

75%

15%

10%

Bogotá

Medellín

Cali

CartagenaBarranquilla

..

.

. .

Fuente: con base en Cuentas Regionales DANE.

Figura 1.4 – Localización de las Actividades Económicas no Mi-neras y Distribución de la Población por Departamento, 2002

Bog

otá

Ant

ioqu

ía

Val

le

Cun

dina

mar

ca

Sant

ande

r

Atlá

ntic

o

Bol

ívar

Tolim

a

Boy

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Cal

das

Nue

vos

Dep

tos

Nor

te S

anta

nder

Cór

doba

Nar

iño

Cau

ca

Mag

dale

na

Ris

aral

da

Met

a

Hui

la

Ces

ar

Qui

ndío

Sucr

e

La G

uajir

a

Caq

uetá

Cho

có

0%

5%

10%

15%

20%

25%

% Valor agregado sin mineria

% Población

Fuente: con base en Cuentas Regionales DANE.

21

1.6 La mayor distancia promedio de los centros productivos industriales en Co-lombia explicaría en gran parte mayores costos logísticos para las exportaciones. Colombia presenta una de las distancias más altas de los centros industriales a la costa en el contexto de América Latina. La distancia media (ponderada por población) en línea recta desde Bogotá, Medellín y Cali hasta el puerto marítimo más cercano es de 271 Kms. Estas diferencias se transmitirían en diferenciales de costos de transporte, supo-niendo la misma eficiencia logística. La distancia es 3.2 veces comparando con Chile; 3.6 veces con Brasil, 8 veces con Argentina; 5.3 veces con Malasia; 7.5 veces con China; y 18 veces con Tailandia. En todos los países hemos incluido las tres principales ciudades bajo el supuesto que estas son también los centros industriales, Figura 1.5.

1.7 Por otro lado, un índice1F

2 de distancia de la población total al puerto maríti-mo, que es más relevante para las importaciones, ubica a Colombia en los mismos niveles de Brasil y Argentina (Figura 1.6). La concentración geográfica de la población incide directamente en los costos que enfrentan las importaciones para llegar al consumi-dor local.

2 Se cálculo la distancia entre las principales ciudades de cada país a los puertos más cercanos. La distancia ponderada se multiplico luego por el inverso de la tasa de urbanización para considerar los costos logísticos debidos a la dispersión de la población.

Figura 1.5 – Distancia Media desde los Tres Principales Centros Industriales al Puerto Maríti-mo más Relevante

0

50

100

150

200

250

300

350

Mexico

Colombia Ind

iaChile

Brazil

Malasy

aChina

Argenti

naCorea

Tailan

dia

País Principales Centros

México Ciudad de México Guadalajara Monterrey

Colombia Bogotá Medellín Cali India Bombay Calcuta Delhi Chile Santiago Concepción Viña del Mar

Brasil Sao Paulo Río de Janeiro Belo Horizon-te

Malasia Kuala Lum-pur Ipoh Kelang

China Shanghai Beijing Tianjin

Argentina Buenos Aires Córdoba Rosario

Corea Seul Pusan Incheon Tailandia Bangkok Nonthanburi Udon Thani

Fuente: Elaboración propia con base en Cuentas Regionales DANE.

Kms

22

Figura 1.6 – Índice de Distancia Media de la Po-blación al Principal Puerto Marítimo

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

Mexico Brazil Colombia Argentina Peru Ecuador Venezuela Chile Fuente: Cálculos propios

COSTOS LOGÍSTICOS EN PERSPECTIVA INTERNACIONAL

1.8 La industria en Colombia mantiene un nivel de inventarios significativamen-te mayor que los Estados Unidos, sin embargo sustancialmente menor que el pro-medio de Latino América. El costo de mantener inventarios representa el 15% del PIB para las empresas de los Estados Unidos (Guasch and Kogan, 2004). Guasch (2003) cal-cula el promedio latinoamericano en un 35% del PIB, mientras que para las empresas co-lombianas un 25%. Figura 1.7. El potencial de reducir los costos de producción y aumen-tar la competitividad vía la optimización de la cadena logística es sustancial. Cuando los servicios logísticos no son confiables, las empresas tienen que mantener mayores inventa-rios de productos y materias primas, incrementando los requerimientos de capital o redu-ciendo la rentabilidad de la inversión.

Figura 1.7 – Nivel de Inventarios Relativo a los Estados Unidos

0.00.51.01.52.02.53.03.54.0

Chile

Colombia

Mexico

Peru

Venez

uela

Brazil

Ecuad

or

Bolivia

Materias PrimasBienes Terminados

Fuente: Guasch (2005).

23

1.9 En comparación con Estados Unidos, Colombia muestra un costo de logísti-ca2F

3 sobre ventas superior en diez puntos porcentuales. Las empresas en Estados Uni-dos presentaron un costo de logística sobre ventas de 8.1% durante 2003-2004, compara-do con un valor promedio de 18,6% en Colombia. Esta situación se explica por: i) eco-nomías de escala debido al tamaño de las empresas norteamericanas respecto a las co-lombianas que les permite negociar fletes, espacios, tecnología y equipos a menor costo; ii) el valor agregado del producto es mucho mayor en Estados Unidos, lo que disminuye el cociente de costos sobre ventas; iii) el mayor costo de capital en Colombia incide en los costos de manejo de inventarios, iv) costos nominales de almacenamiento. En Estados Unidos, el metro cuadrado de almacenamiento por año tiene un costo de alquiler de US$100, mientras que en Colombia, el alquiler de bodega anual en Bogotá, Cartagena, o la Zona Franca del Pacífico es mayor a US$350.

1.10 El promedio latinoamericano de costos de logística sobre ventas es bastante similar al de Colombia, pero los competidores geográficamente cercanos presentan niveles menores en cinco pun-tos porcentuales (Ver Anexo 2). Las empresas de MERCO-SUR y Chile reportan el mayor promedio de costos de logística sobre ventas con un 31.6%, la zona Andina (sin datos para Bolivia) reporta los menores valores de la muestra con 13.9%, México un valor cerca-no al de Colombia con 21%, y las empresas de Centro Améri-ca un 14%. El promedio de la región Andina, que implica un bajo promedio para Ecuador, Perú y Venezuela, y para Cen-tro América son dicientes del reto de logística en Colombia debido a la estructura geográ-fica de la producción y el consumo (Figura 1.8).3F

4

3 El costo total de logística incluye los gastos y costos de capital utilizados en cuatro procesos que resumen las funciones de logística de i) procesar órdenes de los clientes, ii) planificar inventarios, iii) comprar y iv) transportar y almacenar. 4 Estos datos provienen de ejercicios de benchmarking de indicadores logísticos realizados por el Latin America Logistics Center desde el año 1999. Para este estudio participaron 183 empresas colombianas, de las cuales sólo 51 reportaron el valor de los costos logísticos, de las cuales 54% pertenecen al sector de la producción y la manufactura, y 31% al sector servicios logísticos (transporte y operadores logísticos en su mayoría). Para este indicador, el sector comercio únicamente contó un una participación de 9,8%.Ver Rey (2005).

Figura 1.8 – Costos Logísticos sobre Ventas en las Empresas

8.1

13.9

14.3

18

18.6

21

31.6

0 5 10 15 20 25 30 35

Estados Unidos

Comunidad Andina*

Centroamérica

Promedio A.L.

Colombia

México

Mercosur

%

Fuente: Latin American Logistic Center

24

1.11 El costo logístico es sustan-cialmente mayor para las empresas pequeñas y medianas. Los costos logísticos son muy sensibles al tama-ño de la empresa: en las pequeñas firmas, con ventas inferiores a US$1 millón anual, el promedio de costos logísticos es 26.4 %; estas empresas normalmente enfrentan estructuras de costos 2 y 3 veces superiores en su distribución y abastecimiento que las empresas de mayores dimensiones (Figura 1.9). Las firmas multinacio-nales y las grandes empresas naciona-les han adoptado rápidamente prácti-cas de logística moderna, pero hay una clara evidencia de que las pequeñas y medianas empresas de los países en desarrollo encuentran dificultades para hacerlo. Maldonado y Sardi (2004) confirman que en Co-lombia la dificultad en adoptar estas prácticas se intensifica especialmente en firmas con facturación anual reducida.

ORGANIZACIÓN DE LA CADENA LOGÍSTICA

1.12 Para incrementar la competitividad no debe sólo atenderse a la eficiencia de los procesos logísticos de las exportaciones, sino de los movimientos a lo largo de to-da la cadena de valor, que involucra también flujos de importación y domésticos. En una primera aproximación a la incidencia de los costos logísticos sobre la competitividad tiende a centrarse la atención en las exportaciones: al reducir su incidencia en los costos totales, mayores serán las probabilidades de acceder a mercados internacionales, o de hacerlo con mejores márgenes. Pero la reducción de los costos logísticos en las importa-ciones tiene implicaciones igualmente importantes, al incidir sobre los precios de bienes de consumo (directo o indirecto) y de las exportaciones, cuando los bienes importados constituyen insumos de firmas que exportan. Adicionalmente, la organización de las ca-denas de valor frecuentemente contienen múltiples flujos internos de productos interme-dios, por lo que los costos y la calidad del servicio de la movilización interna también son relevantes para la competitividad general de la economía. Por ejemplo, los costos logísti-cos que inciden en la competitividad de las exportaciones de material impreso de Colom-bia no se reducen a los de los flujos de exportación, sino también a los del abastecimiento de materias primas (pulpa, papel reciclable, que es en parte local y en parte importado), y de los progreso de estas materias a lo largo de la cadena de valor.

Figura 1.9 – Costos Logísticos según el Ta-maño de la Empresa

0

5

10

15

20

25

30

0 a 1 1 a 10 10 a 50 50 a 100

Ventas (US$ millones)

Cos

to L

ogís

tico

% v

enta

sFuente: Maldonado y Sardi., 2004

25

Recuadro 1.1 – Un ejemplo de incidencia de los costos de transporte a lo largo de una cadena de valor

La cadena de valor que culmina con la exportación de papel e impresos, que da cuenta del 1.2% del PIB de Colombia, constituye un buen ejemplo para destacar cómo contribuye la logística a la competitividad: no se limita a la eficiencia en los flujos de exportación, sino a todos los que participan de la cadena, incluyendo los domésticos y los de importación. La materia prima es en parte nacional y en parte importada; los com-ponentes nacionales son bagazo, madera y papel reciclado, todos ellos transportados por camión, y en el caso de la madera con frecuentes los transbordos entre los centros de producción y de consumo. En el caso del bagazo, los productores de papel se hacen cargo, como parte de pago, del transporte de carbón de Cun-dinamarca y Boyacá que utilizan los ingenios para proveerse de energía; el carbón se transporta por ca-mión. Los insumos importados son pulpa proveniente de Chile y Brasil, y papel reciclado proveniente de USA, Centroamérica y el Caribe; estas cargas ingresan por Buenaventura y son transportadas por camión a las plantas productoras, ubicadas principalmente en el Valle del Cauca. Parte de la producción es utilizada por la industria editorial, que recibe sus insumos por camión. Aproximadamente un 30% de la producción de la cadena se exporta, siendo predominantes en volumen las exportaciones de papel y cartón (62%), y en valor la de productos de la industria gráfica (60%). La mayor parte de las exportaciones se dirigen a Ecua-dor y Venezuela; se transportan principalmente en forma directa por camión, y en parte a través del puerto de Cartagena, debido a los inconvenientes del transporte carretero a Venezuela que obligan al trasbordo en frontera.

El transporte a lo largo de la cadena tiene un impacto relevante, estimado en un 12% del costo total en la producción de papel y cartón, y del 9% en la de materiales impresos. El modo carretero participa sucesiva-mente en varios eslabones de la cadena, como lo muestra la figura adjunta: en el transporte de las materias primas locales, en el de las materias primas importadas desde el puerto, en la distribución a la industria editorial, y en las exportaciones (hasta el destino final, o hasta el puerto). Los diversos problemas de pre-cios y confiabilidad de servicio que afectan a ese modo de transporte tienen una fuerte implicancia en la competitividad de las exportaciones. La baja confiabilidad obliga a las firmas a constituir inventarios mayo-res en el abastecimiento de insumos (particularmente pulpa y papel reciclado importados) y en la distribu-ción de productos de exportación.

INSUMOSLOCALESINSUMOSLOCALES

INSUMOSIMPORTADOS

INSUMOSIMPORTADOS

PRODUCCIÓN DE PAPEL Y

CARTON


CARTONINDUSTRIAEDITORIALINDUSTRIAEDITORIAL

MERCADO EXTERNO

MERCADO EXTERNO

MERCADO INTERNO

MERCADO INTERNO

Transporte carreteroTransporte marítimo Puerto

INSUMOSLOCALESINSUMOSLOCALES

INSUMOSIMPORTADOS

INSUMOSIMPORTADOS


CARTON


CARTONINDUSTRIAEDITORIALINDUSTRIAEDITORIAL

MERCADO EXTERNO

MERCADO EXTERNO

MERCADO INTERNO

MERCADO INTERNO

Transporte carreteroTransporte carreteroTransporte marítimoTransporte marítimo PuertoPuerto

Fuente: Elaboración Propia

26

1.13 La logística tiene una estructura sistémica que involucra diversas firmas pri-vadas responsables de adoptar prácticas eficientes en la producción y distribución de bienes, y en la prestación de servicios logísticos. En las cadenas logísticas operan numerosos actores: los dadores de carga son las firmas responsables por el proceso de producción o distribución de los bienes, interesados en colocarlos en un lugar y en un tiempo determinado como parte de su cadena de valor. Tradicionalmente los transportis-tas han sido los encargados de movilizar la mercadería a través de los diversos modos y de sus operaciones en terminales, y los operadores de bodegas - eventualmente – los de proveer servicios de el almacenamiento. Existen diversos agentes de intermediación y coordinación intermodal: agentes de carga y consolidación (freight forwarders), agentes aduanales, agentes navieros, etc., particularmente en los tráficos internacionales (GFPTT, 2005). En los últimos años ha habido una tendencia hacia la reorganización de estas ta-reas, caracterizada por empleo de terceros para las funciones logísticas: las firmas contra-tan con operadores logísticos las tareas de administración de inventario, almacenamiento y transporte, en forma integrada. Estos, al realizar esa tarea para varias firmas en forma simultánea, logran economías notables en la gestión de almacenes, la administración de inventarios y la consolidación en el transporte. Algunos han derivado de empresas de transporte carretero de cargas, otros de operadores de bodegas o de agentes de aduana, o incluso dadores de carga que tras organizar esa función eficientemente para su propia mercadería, prestan servicios a terceros. Cabe resaltar que la organización de los dadores de carga y de los diversos prestadores de servicios son actividades básicamente a cargo de empresas privadas.

1.14 Aunque la eficiencia en la administración de las cadenas de abastecimiento está en manos de empresas, se apoya en factores que son responsabilidad del sector público, como la infraestructura y el marco regulatorio e institucional. Aún cuando las firmas privadas son responsables del diseño de sus procesos de producción y distribu-ción de bienes, la eficiencia con que gestionen sus cadenas de abastecimiento dependerán de los servicios que brinden los diversos operadores logísticos. Estos, a su vez, operan sus servicios sobre infraestructuras cuya provisión es responsabilidad – directa o indirecta – del sector público A su vez, la organización de los servicios está sujeta a diversas regu-laciones técnicas y económicas que establece el poder público, quien – por su parte – también presta en forma directa algunas funciones de fiscalización y control que inciden directamente en el movimiento físico de los bienes, particularmente los del comercio ex-terior. El desempeño de la logística será entonces el resultado de una combinación de fac-tores de diversa naturaleza, algunos de orden público y otros de orden privado, que pue-den agruparse en tres categorías:

(i) la infraestructura, que incluye grandes redes de alcance y responsabilidad pú-blica como carreteras, puertos, aeropuertos, ferrocarriles, vías navegables y cen-tros de transferencia intermodales, y otras menores, como bodegas y almacenes, típicamente privados. Su carencia, falta de cobertura, de capacidad, de estándares de servicio adecuados o sus precios pueden condicionar severamente los costos logísticos;

(ii) las regulaciones e instituciones, también responsabilidad pública, que tiene una incidencia en la eficiencia y eficacia con que los operadores pueden organizar

27

sus actividades, involucrando – por ejemplo - regulaciones modales e intermoda-les, la calidad de la gestión de control aduanera y de otras agencias, las exigencias a los operadores portuarios en materia de eficiencia, etc;

(iii) la organización del sector privado, en sus roles de organizador de las cadenas de abastecimiento y de prestador de servicios logísticos.

Recuadro 1.2 – ¿Por qué la Logística es Decisiva para el Crecimiento?

Los procesos logísticos tienen un impacto sustancial en la competitividad de los sectores económicos, y por esa vía en el crecimiento económico. Altos costos logísticos se traducen directamente en altos precios de im-portación y exportación y por lo tanto redundan en economías menos competitivas y en regiones menos espe-cializadas. La productividad de la economía se asocia a la eficiencia en el uso de los factores, que en términos de logística es el control y monitoreo de toda la cadena de abastecimiento. Para mantener la competitividad en la industria, donde los márgenes son bajos, los exportadores deben pagar bajos salarios, reducir su planilla laboral, eludir pagos de aportes o impuestos, aceptar bajos retornos a la inversión o aumentar la productividad. En muchos casos el aumento de la productividad se diluye en los costos de transporte, reduciendo el incentivo para la inversión y/o deteriorando las ganancias de bienestar para los asalariados. La presión sobre los precios de los factores (capital y trabajo) es aún mayor para países cuyas exportaciones tienen un alto contenido im-portado (Guasch, 2005). Los costos logísticos juegan un papel determinante sobre la viabilidad del proyecto exportador para estas industrias. La eficiencia logística determinará la capacidad de retener los beneficios de la generación de valor agregado en industrias orientadas al comercio internacional. Por otro lado, los mayores costos logísticos implican un menor grado de especialización y consecuentemente menores posibilidades de extraer rendimientos crecientes en la industria. (FKV, 1999; Ottaviano y Puga 2004; Fujita y Krugman, 2004; entre otros).

En las últimas décadas ha habido un profundo cambio en la forma en que las firmas organizan el flujo físico de bienes, desarrollándose la concepción de la logística empresarial moderna, que integra los movimientos en el espacio (transporte) y en el tiempo (almacenamiento), desde el abastecimiento hasta la distribución. El pro-ceso de cambio en la organización de los flujos físicos de bienes comenzó en las economías más desarrolladas, y ha ido expandiéndose paulatinamente al resto del mundo. Hasta los años 80, las firmas administraban en forma relativamente independiente el transporte de sus insumos, la distribución de sus productos, y los siste-mas de almacenamiento. Posteriormente se han ido integrando esas funciones logísticas de las firmas, enten-diendo por logística el ciclo completo de los materiales y de la documentación e información, desde su adqui-sición hasta su entrega final al consumidor, pasando por su proceso de transformación, y abarcando las fun-ciones de transporte, almacenamiento, administración de inventarios y empaquetamiento, y la administración y control de estos flujos.

Los costos logísticos son generalmente mayores que las barreras arancelarias, indicando que las ganancias de liberación y de acuerdos comerciales se pueden aumentar o disminuir en la cadena logística. Por ejemplo, en el comercio con los Estados Unidos, los costos logísticos son muy superiores a las barreras tarifarías impues-tas a las importaciones (Micco y Pérez, 2001; Bagai y Fink, 2003). En el caso del comercio entre Argentina y Brasil algunos análisis muestran que la variación de las tarifas de transporte (un componente del costo logísti-co) es mucho más alta que la variación de las tarifas arancelarias (Hummels, 1999).

A nivel mundial, se estima que los costos de transporte representan aproximadamente un tercio de los costos logísticos; el peso relativo de los componentes puede variar mucho según el tipo de producto, direccionamien-to y modo de transporte utilizado. En los países más desarrollados la incidencia de los costos de transporte es menor, por la mayor participación de productos de mayor valor unitario, en tanto que los costos de inventario tiienden a ser mayores por la misma causa.

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LA IMPORTANCIA DE LA CALIDAD DE LA OFERTA PRODUCTIVA Y DE SU ASEGURA-MIENTO PARA LA COMPETITIVIDAD

1.15 La infraestructura de aseguramiento de la calidad es un país es esencial para facilitar la participación de sus productos en los mercados internacionales. La oferta productiva de un país se define no solamente por el número y tipología de productos sino también por su nivel de calidad. Y es no solamente es el producto sino también es su ca-lidad lo que permite a los productores acceder a mercados que cada vez más la exigen en altos niveles. El Sistema Nacional de Calidad (SNC) es el conjunto de reglamentaciones, actividades y entidades de normalización, metrología y evaluación de la conformidad (acreditación, certificación y ensayos) de los productos nacionales, cuyos servicios deben ser reconocidos nacional e internacionalmente para facilitar que las empresas puedan de-mostrar el cumplimiento de requisitos de calidad.

1.16 Las normas y estándares de calidad contribuyen al desarrollo económico de diversas maneras. Expanden la producción y ventas de los productos, y así el crecimien-to económico, al generar una mayor demanda en mercados ya existentes y también per-mitiendo el acceso de esos productos a nuevos mercados. Reducen los costes de transac-ción puesto que comunican información confiable y consistente sobre las características y la calidad de los productos y procesos a los consumidores. Permiten comparar fácilmente los productos y servicios y por tanto, promueven la competencia. Actúan como canales de transferencia tecnológica incorporando nueva tecnología en aquellas instituciones que los adoptan y contribuyendo así al aumento de la productividad y competitividad. Au-mentan la eficiencia en el desarrollo, producción y suministro de bienes y servicios pues-to que facilitan la sustitución de componentes y generan economías de escala. Finalmen-te, las normas técnicas contribuyen a la defensa del interés público y del medio ambiente. Un buen número de trabajos tratan de cuantificar estos efectos. Por ejemplo, un estudio macroeconómico sobre el impacto de los estándares en Reino Unido estimó que cerca del 13% del crecimiento de la productividad del trabajo en el periodo 1948-2002 podía atri-buirse a la adopción de estándares (DTI, 2005). Otro análisis para el periodo 1960-1996 en Alemania calculó que los beneficios económicos atribuibles a los estándares se aproximaban al 1% del Producto Nacional Bruto y concluyó que los estándares son al menos tan importantes como las patentes para la innovación tecnológica (DIN, 2000).

1.17 Sin embargo, los estándares pueden representar barreras al comercio. Esto se produce cuando las normas de distintos países son incompatibles y las diferencias no son justificadas por motivos legítimos. Y a razón de esas incompatibilidades los productos han de ser sustancialmente modificados-suponiendo sobrecostos adicionales- para acce-der a distintos mercados. Entonces, se generan pérdidas de bienestar al reducirse la varie-dad de productos, segmentarse los mercados, incrementarse los costos de producción y obstaculizarse la aparición de externalidades de red. Los estándares imponen barreras técnicas al comercio cuando no se publicitan adecuadamente o cuando las diferencias en-tre países no se justifican por consideraciones legítimas de protección de la salud, la se-guridad o la capacidad técnica.

29

1.18 La certificación aporta garantías de que un producto, servicio, sistema, pro-ceso o material, satisface uno o más estándares, normas o especificaciones. General-mente conlleva la expedición de una marca, certificado, o rótulo aparejado a un registro de sistema de calidad como el de ISO 9000 o ISO 14000.4F

5 Las normas de calidad ISO 9000 son las normas internacionales más ampliamente conocidas y las que más están pro-liferando. Hay evidencia empírica que muestra que las empresas que adoptan estos están-dares de calidad en la gestión aumentan su eficiencia operativa, su productividad, la cali-dad de sus productos y servicios, y su capacidad exportadora (Schuurman, 1997).

1.19 La certificación facilita el comercio, permitiendo a productores, consumido-res y reguladores aprovechar los beneficios asociados a los estándares. Los consumi-dores pueden más fácilmente diferenciar los bienes y servicios según su calidad. Los pro-ductores participantes en mercados globales pueden ser seleccionados en base a su certi-ficación en vez de ser examinados individualmente por los potenciales compradores in-ternacionales, lo que reduce significativamente los costes de transacción y favorece el comercio internacional. Por último, las certificaciones facilitan a las autoridades públicas el control de las regulaciones sobre salud, seguridad y medioambiente.

1.20 La acreditación es el procedimiento por el que un ente autorizado proporcio-na reconocimiento formal de que otra institución o persona es competente para lle-var a cabo ciertas tareas. En el ámbito de la calidad, la acreditación es básicamente un medio para dar garantías sobre la competencia técnica de los organismos de certificación, inspección, laboratorios de prueba y de calibración que lo voluntariamente solicitan.

1.21 La acreditación contribuye a la competitividad del sistema productivo asegu-rando la calidad, reduciendo riesgos y promoviendo la adopción de normas. La acre-ditación protege a los usuarios del riesgo de recibir servicios deficientes garantizando que las instituciones acreditadas son independientes y técnicamente competentes. A su vez, promueve la calidad general al realzar la credibilidad del sistema de evaluación de la con-formidad. Las empresas tendrán mayores incentivos a demandar certificaciones si sus clientes reconocen la competencia de las instituciones certificadoras, y los laboratorios tendrán un medio para señalar que están llevando a cabo sus tareas siguiendo estándares adecuados y que están capacitados para proporcionar a las empresas manufactureras ser-vicios de ensayo y de calibración que apoyen sus actividades de control de calidad.

1.22 Pero para aprovechar plenamente los beneficios sobre el comercio, la acredi-tación ha de tener reconocimiento internacional. Si las labores del ente de acredita-ción no tienen dicho reconocimiento, los ensayos y las certificaciones que se lleven a ca-bo en un país exportador habrán de ser repetidos por instituciones de competencia reco-nocida en cada uno de los países importadores. Este proceso puede ser extraordinaria-mente costoso y menoscaba la competitividad de las empresas exportadoras. Por contra si las acreditaciones de un país tienen credibilidad internacional, los resultados de los orga-nismos de certificación e inspección de ese país, así como los de sus laboratorios de cali-bración y medición, serán aceptados en otros países. Para conseguir el pleno reconoci-miento internacional, un ente de acreditación nacional ha de adoptar estándares interna-

5 Aquí el término “certificación” también incluirá el registro de sistema de gestión.

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cionales de acreditación y establecer acuerdos con otros países basados en evaluaciones mutuas y en la aceptación recíproca de los respectivos sistemas de acreditación nacional. Esta es la base del sistema de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo (ARM).5F

6

1.23 El papel de un Instituto de Metrología Nacional (IMN) es establecer el siste-ma nacional de medidas y adquirir, desarrollar, mantener y difundir patrones de medidas para unidades básicas. Como laboratorio metrológico primario de carácter cien-tífico, el NMI contribuye a reforzar las capacidades nacionales tecnológicas en cuanto a medición y suele ofrecer servicios de consultoría y capacitación. La exactitud de sus pa-trones de medida se disemina en la economía a través de los usuarios directos de sus ser-vicios de calibración. Cuando las mediciones industriales son trazables al IMN a través de una cadena ininterrumpida de comparaciones, las empresas son capaces de garantizar la exactitud de sus instrumentos de calibración, de control de procesos y de control de calidad.

1.24 Las normas internacionales6F

7 empleadas para evaluar la competencia de los laboratorios y sistemas de calidad acreditados requieren el reconocimiento interna-cional de la trazabilidad de los resultados de mediciones y ensayos. La ausencia de trazabilidad puede menoscabar la credibilidad de las acreditaciones y certificaciones de un país con el correspondiente efecto adverso sobre el comercio. Los acuerdos de recono-cimiento mutuo, como los propiciados por Bureau International de Poids et Mesures (BI-PM), son precisamente empleados para establecer la equivalencia de las capacidades de medición de los IMNs participantes.

1.25 Por último, la metrología legal cubre los procedimientos normativos, admi-nistrativos y técnicos que afectan aquellos ámbitos regulados en que la exactitud de unidades, medidas e instrumentos de medición es de interés público. La metrología legal regula áreas que requieren mediciones oficiales, por ejemplo para fines fiscales, y transacciones comerciales que conllevan el uso de instrumentos de medición para la de-terminación de precios.

6 También llamados Acuerdos de Reconocimiento Multilateral, cuando hay más de dos instituciones. 7 Por ejemplo las normas ISO/IEC 17025 o ISO/IEC 9001:2000.

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CAPITULO 2 –LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR COLOMBIANO

2.1 El propósito de este capítulo es caracterizar los flujos de comercio exterior de Colombia, presentar la estructura principal de corredores de transporte e introdu-cir las proyecciones de comercio por corredor que son usadas como base del análisis para el resto del documento. El capítulo comienza con un análisis de la estructura gene-ral del comercio exterior de Colombia (volumen, valor, tipo de producto, origen y destino interno y externo, estacionalidad), posteriormente se destaca el origen de las exportacio-nes, el destino de las importaciones y el puerto de entrada o salida de la carga a las regio-nes que concentran la mayor proporción de intercambio comercial. Paso seguido se defi-ne la red principal de corredores de comercio exterior y sobre esta base se distribuyen las proyecciones de volumen al año 2010. Los flujos esperados en la red permiten visualizar los impactos esperados y los cuellos de botella, los cuales constituyen la base del análisis de la sección II.

ESTRUCTURA GENERAL DE LOS FLUJOS DEL COMERCIO EXTERIOR

2.2 Las exportaciones de carbón y petróleo representan el 75% del volumen del comercio exterior de Colombia, pero sólo el 18% de su valor. En el año 2003, el co-mercio exterior Colombiano movilizó 93 millones de toneladas, de las cuales 51 millones corresponden a exportaciones de carbón7F

8 y 18 millones a exportaciones – e importacio-nes marginales - de hidrocarburos. Las exportaciones de estos dos se transportan a granel, en su mayor parte por sistemas especializados, utilizando sólo parcialmente las redes de transporte público. Un 60% del carbón colombiano se consume en los Estados Unidos, a donde ingresa por los puertos del Golfo de México y de la costa Atlántica. El 40% restan-te se dirige al mercado europeo. El carbón no coquizable no cruza el canal de Panamá para alcanzar sus destinos. Tres cuartas partes del carbón coquizable del altiplano Cun-diboyacense despachado a través puerto de Buenaventura, (principalmente a Perú y Chile y en menor medida al Golfo de México), el resto es movilizado a través de Barranquilla.

2.3 En Colombia existe una red de infraestructura “pública” utilizada por la casi totalidad de los productos de comercio internacional. No obstante algunos productos de gran volumen usan principalmente una red “especializada”. La red especializada 8 En este monto se incluyen 30,3 millones de toneladas extraídas en la mina de El Cerrejón (Guajira), 17,6 millones en las minas de La Loma (Cesar), 1 millón en las minas de La Jagua (Cesar), 1,2 millones en las minas de Norte de Santander, y que se envían a Venezuela, y alrededor de 0,9 millones de toneladas de carbón coquizable que se extrae en las minas del altiplano Cundiboyacense.

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se dedica en el mayor porcentaje al carbón y a los hidrocarburos, aunque otros productos también usan infraestructuras dedicadas. El carbón de las minas del Cerrejón y de la Lo-ma (95% del volumen total) se transporta en líneas férreas que están dedicadas exclusi-vamente para este producto a puertos exclusivos para su embarque. Sin embargo, el car-bón del área de Cúcuta y el carbón de la sabana de Bogotá se transportan exclusivamente a través de carreteras a puertos públicos y/o privados para su exportación. En el caso de los hidrocarburos, un 73% del flujo se traslada a los puertos por oleoducto, el restante volumen se traslada principalmente por el rió Magdalena, en ambos casos llegando a puertos exclusivos para su embarque. Otros productos como el Banano, el cemento y la cebada, utilizan puertos exclusivos para su exportación o importación. Dado su alto vo-lumen y su alta utilización de infraestructuras especializadas, este capítulo excluirá de los análisis el carbón y los hidrocarburos a no ser que se especifique lo contrario.

2.4 La carga diferente de carbón y petróleo es de 24 millones de toneladas. Cinco productos representan dos tercios del volumen pero sólo una cuarta parte del valor. Dentro las exportaciones el azúcar, el banano y el cemento representan el 62% del volu-men. Dentro las importaciones las harinas y cereales y los químicos y plásticos represen-tan el 57% del volumen. En términos de valor, la diversidad es mucho mas amplia, y po-cos productos tienen una participación mayor al 5% (textiles y confecciones, químicos y plásticos).

Figura 2.1 – Composición Comercio Exterior Comercio Exterior en volumen (sin carbon e hidrocarburos)

Minerales , 16%

Azucar, 6%

Cereales y harinas,

17%

Otros, 34%

Quimicos y plasticos,

19%

Banano , 8%

Comercio Exterior en valor (sin carbon e hidrocarburos)

Otros, 68%

Café, 4%Cereales y Harinas 3%

textiles y confeccione

s, 7%

Quimicos y plasticos,

18%

Fuente: Base comercio exterior 2003 DIAN – DANE

2.5 El intercambio comercial colombiano se moviliza bajo dos modalidades prin-cipales de empaque: contenedores8F

9 y graneles secos. Los contenedores dan cuenta del 53% del volumen y del 81% del valor, mientras que los graneles secos representan el 9 Carga que se transporte en contenedores en el tramo internacional y que es susceptible de ser transportada en contenedores en el tramo nacional, aunque no necesariamente se haga de este modo.

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40% y 13% respectivamente. Cada grupo requiere de diferentes vehículos e instalaciones para su transporte y almacenamiento. Muchos productos utilizan diversos tipos de empa-que; por ejemplo, azúcar se exporta a granel y en sacos en contenedores. En la Tabla 2.1 se observa: (i) el peso de la carga empacada en contenedores con la lista de los productos más representativos; y (ii) la importancia de los graneles secos para diversos productos, incluyendo alimentos de exportación como el azúcar y de importación como los cereales, además de cemento, petroquímicos y productos farmacéuticos.

Tabla 2.1 – El Comercio Exterior por Tipo de Embalaje – Año 2003

Miles de toneladas Millones de dólares Producto

Exportación Importación Total Exportación Importación Total Productos

típicos

Granel 3,506 5,998 9,504 850 1,784 2,635 Cereales, pe-troquímicos, cemento, azú-car

Semi granel 62 168 230 76 84 160 Madera, car-bón vegetal, productos de hierro

Carga general 441 655 1,096 463 652 1,115 Arroz, forrajes, cueros, caucho, maquinarias

Contenedor 5,942 6,216 12,158 6,470 10,256 16,726

Manufacturas, textiles, café, azúcar, bana-nas, automóvi-les

Contenedor refrigerado 53 202 255 115 97 212 Frutas, lácteos, carne, pescado, hortalizas

Productos refrigerados 16 5 21 26 4 30 Carnes, lácteos Ganado 1 11 12 5 13 18 Ganado y aves

Carbón y minerales 51,065 269 51,334 1,428 33 1,461 Carbón mine-ral

Hidrocarburos 4,775 608 5,383 904 198 1,102 Petróleo y derivados

Petróleo crudo 0 167 167 0 39 39 Crudo Total 65,861 14,300 80,162 10,338 13,160 23,498 Fuente: Cálculos propios con información de Base comercio exterior 2003 DIAN - DANE 2.6 En el tramo internacional el transporte marítimo es el modo dominante (87%), mientras que el tramo nacional es el transporte por carretera (99%). Del transporte del comercio exterior entrante y saliente, el 87% del volumen utiliza vía marí-tima, el 4% vía aérea y el 9% por vía terrestre a través de los pasos de frontera con Vene-zuela y Ecuador. En el tramo nacional el transporte carretero es prácticamente el único modo al excluir el carbón y los hidrocarburos. La Figura 2.1 muestra la participación mo-dal en toneladas y en toneladas kilómetro, se resalta la importancia del transporte carrete-ro, aun cuando se incluye el carbón. La participación del transporte ferroviario y del transporte fluvial aún son reducidas.

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Figura 2.2 – Partición Modal del Transporte en el Tramo Nacional – Tn-Km Volumen

CARRETERAS66%

TRANSPORTE FLUVIAL

6%

FERROCARRILES28%

Valor

FERROCARRILES28%

TRANSPORTE FLUVIAL

6%

CARRETERAS81%

Fuente: Roda, 2005.

2.7 Existe un desbalance entre cargas entrantes y salientes (34% más de impor-taciones) que impacta la operación portuaria y el transporte interno. Las importacio-nes (14 millones de toneladas, 57%) superan a las exportaciones (10 millones de tonela-das, 43%,) en volumen, y un poco en menor medida en valor (54% vs. 46%). En el modo marítimo el desbalance es semejante con importaciones mayores en un 35% (si se exclu-ye el puerto de Turbo utilizado casi exclusivamente para exportar banano el mismo por-centaje pasa a 56%). Para los graneles esa proporción es del 70%, y para los contenedores únicamente del 10%. Este desequilibrio influencia toda la cadena logística, particular-mente las operaciones portuarias y el transporte carretero. El comercio exterior por carre-tera es, sin embargo, más equilibrado, mientras que las importaciones por vía aérea do-blan las exportaciones. La Tabla 2.2 muestra la actual distribución modal de las cargas.

Tabla 2.2 – Partición modal del tramo internacional del comercio exterior exclu-yendo carbón e hidrocarburos

Volumen (miles de toneladas)

Modo Exportaciones Importaciones Total

Participación %

Factor de balance (impo/expo)

Marítimo 8,751 11,777 20,528 87.0% 1.35 Terrestre 996 1,107 2,103 8.9% 1.11 Aéreo 329 637 966 4.1% 1.94 Total 10,076 13,520 23,597 100.0% 1.34

Fuente: Roda, 2005.

2.8 La mayor parte - 80% del volumen y 66% del valor - del intercambio comer-cial colombiano tiene origen o destino en puertos externos de la vertiente Atlántica. Los orígenes y destinos externos del intercambio comercial de Colombia se distribuyen entre cerca de 800 puertos del mundo, que pueden agruparse de acuerdo con los continen-

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tes y costas en los que están localizados, y por su posición relativa denominándolos de “cuenca” Atlántica o Pacífica según pueda accederse a ellos desde puertos colombianos sobre esos océanos sin necesidad de atravesar el Canal de Panamá. La Tabla 2.3 permite apreciar la alta participación de la “cuenca” Atlántica en el volumen (83%) y valor (66%) del intercambio comercial; los puertos del Golfo de México y de la costa Este de América del Norte por sí solos dan cuenta de la mitad del volumen y de más de un tercio del valor de los flujos. Europa también es un importante origen y destino, con carga de valor agre-gado relativamente bajo. La costa oeste de Suramérica tiene una relevancia mucho mayor que la costa Este, particularmente en volúmenes. Los puertos de Asia-Lejano Oriente se destacan claramente por el alto valor medio del comercio involucrado. El comercio con Venezuela y Ecuador se realiza principalmente por transporte terrestre.

Tabla 2.3 – Principales orígenes y destinos externos

Área Geográfica y Cuenca Puerto de Referencia

Volumen (%)

Valor (%)

Ratio valor / volumen

Golfo de México A Houston 31.2% 24.6% 0.79 Europa A Rótterdam 29.1% 20.3% 0.70 América del Norte / Atlántico A New York 18.1% 10.7% 0.59 Sudamérica / Pacífico P Callao 8.6% 8.8% 1.02 Venezuela T Caracas 2.8% 6.0% 2.14 Centroamérica y Caribe A Pto. Limón 2.7% 5.8% 2.15 Asia - Lejano Oriente P Singapur 1.9% 10.7% 5.63 América del Norte / Pacífico P Los Angeles 1.8% 4.0% 2.22 Sudamérica / Atlántico A Santos 1.8% 4.9% 2.72 Ecuador T Quito 1.8% 4.3% 2.39

A: Cuenca Atlántica P: Cuenca Pacífica T: Predomina Transporte Terrestre Fuente: Roda con base en Quintero (2005)

ORÍGENES Y DESTINOS INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMER-CIALES

2.9 Cinco ciudades y sus áreas de influencia concentran el 83% del comercio exte-rior tanto en volumen como en valor. Las cargas del comercio exterior tienen su origen (exportaciones) o destino (importaciones) en numerosos sitios del territorio, pero 5 ciu-dades y sus áreas de influencia – de las cuales dos incluyen puertos marítimos - dan cuen-ta del 83% del volumen movilizado y del valor comerciado.9F

10 Estas cinco ciudades con-centran las importaciones (94% del valor y 89% del volumen) y en una proporción menor generan las exportaciones (68% del valor y 76% del volumen). 10 Las unidades espaciales adoptadas son departamentos, agrupando en algunos casos a varios aledaños. Bogotá: incluye Bogotá y Cundinamarca; Cali: incluye Valle del Cauca y Cauca; Medellín: incluye Antio-quia sin la región de Urabá; Barranquilla: incluye Atlantico; Cartagena: incluye Bolívar; Bucaramanga: incluye Santander y Boyacá; Pereira: incluye el Eje Cafetero (Caldas, Risaralda y Quindio); Turbo: solo la región bananera de Urabá; Sincelejo: incluye Sucre y Córdoba; Santa Marta: incluye Magdalena; Cucuta: Norte de Santander; Valledupar: incluye Cesar; Villavicencio: incluye la Orinoquia (Meta, Casanare, Vau-pes, Vichada, Guania y Guaviare); Arauca: incluye Arauca; Ipiales: incluye Nariño; Paraguachón: incluye La Guajira; San Miguel: incluye Putumayo

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Figura 2.3 – Los principales nodos internos del comercio exterior en volumen y va-lor

Fuente: Roda, 2005 2.10 De las cinco regiones urbanas, únicamente Bogotá y Medellín utilizan puer-tos en las dos costas para su comercio internacional, aunque con una marcada ten-dencia hacia el Atlántico, principalmente para las exportaciones. Las importaciones se encuentran más equilibradas entre las dos costas. De las otras tres ciudades, Cali co-mercia principalmente por el Pacífico (82%), aún cuando la mitad de su comercio tenga como origen/destino la cuenca del Atlántico y deba atravesar el Canal de Panamá. Carta-gena y Barranquilla utilizan sus puertos locales (99%) (Tabla 2.4). La Figura 2.4 sintetiza los movimientos internos de las cargas del comercio exterior por sitios de origen/destino, y puerto de transferencia (excluyendo el carbón y los hidrocarburos).

Figura 2.4 – Origen y destino interno de los flujos del comercio exte-rior 2003 –Miles de tn , excluye carbón e hidrocarburos

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Roda, 2005

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2.11 Hay tres patrones en las cinco ciudades principales de acuerdo a las caracte-rísticas valor, volumen, origen/destino y modo de transporte. Bogotá y Medellín pre-sentan patrones de producción y comercio similares, mientras que lo propio ocurre entre Cartagena y Barranquilla. Cali, por su parte, presenta una mezcla de los dos anteriores. El Anexo I presenta un análisis detallado de los flujos de cada unos de estas ciudades, que se resumen en la Tabla 2.4

Tabla 2.4 – Generación de Cargas del Comercio Exterior en las Grandes Regiones Urbanas

Región Principales Características

Bogotá y Medellín

- Alto valor agregado de las exportaciones y las importaciones (excluyendo el carbón) - Fuerte desbalance entre los volúmenes de importaciones y exportaciones - Alto nivel de cargas empacadas en contenedores - Usan puertos en las dos costas - Tendencia Atlántica, más marcada en las exportaciones que en las importaciones - Las exportaciones aéreas son relevantes, particularmente para Bogota - Las exportaciones por carretera son relevantes, especialmente para Medellín

Cali

- Valor medio bajo de las exportaciones e importaciones (gran influencia del azúcar) - No hay desbalance en volumen total - Usa principalmente el puerto de Buenaventura - El transporte terrestre a través de pasos de frontera es muy relevante

Cartagena y Barranquilla

- Bajo valor agregado de las exportaciones y las importaciones - Gran participación de graneles sólidos y líquidos - Poco o ningún desbalance en el volumen - Únicamente utilizan puertos en el atlántico - Orientación atlántica de las exportaciones e importaciones

PRINCIPALES CORREDORES DE TRANSPORTE INTERNOS PARA EL COMERCIO EXTERIOR

2.12 Actualmente en la red interurbana se transportan cerca de 103 millones de tn de carga (excluyendo carbón e hidrocarburos), de la cual una cuarta parte es de comercio exterior. Los flujos se concentran principalmente en diez corredores de transporte10F

11. Por la red primaria no se moviliza sólo la carga de comercio exterior, sino también la carga doméstica – que sobresale por su volumen – y también los pasajeros transportados en vehículos comerciales y particulares. Como se observo en el mapa de origen y destino de la carga (Figura 2.4) las rutas de comercio unen los puertos con las principales ciudades del país. Los flujos del comercio exterior se concentran básicamente en 10 corredores, que se presentan en la Figura 2.3 Todos los corredores internos son predominantemente carreteros; algunos tienen rutas alternativas, y 6 de ellos cuentan con modos alternativos, al menos parcialmente, que requieren integración entre modos.

11 No existe una definición precisa del concepto de corredor de transporte. En general, se considera que un corredor se caracteriza por aspectos físicos y funcionales, incluyendo uno o más vínculos que conectan centros de producción y consumo a través de uno o varios modos de transporte. Las rutas pueden tener ali-neamientos diferentes, pero conectan los mismos puntos de origen y destino. Esas rutas pueden correspon-der a diversos modos de transporte (carreteras, ferrocarriles, vías navegables), que eventualmente pueden combinar sus servicios en centros de transferencia sobre el mismo corredor.

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Figura 2.5 - Principales Corredores del Comercio Exterior

Fuente: Roda, 2005

2.13 Cinco de los corredores concentran el 83% de las cargas, y sus flujos se su-perponen en los tramos donde convergen en el acceso a los puertos, particularmente en el acceso a Buenaventura. En el acceso a los puertos del Atlántico las cargas se distribuyen entre varias terminales y rutas alternativas. Las características y desem-peño de los principales corredores se resumen en la Tabla 2.5. Cinco corredores se desta-can por los volúmenes involucrados: Bogotá - Pacífico, Bogotá - Atlántico, Medellín - Pacífico, Medellín - Atlántico, y Cali - Pacífico. Sus flujos se superponen en los tramos cercanos a los puertos. Los mayores volúmenes de cargas del comercio exterior por el Pacífico se concentran en el tramo carretero entre Loboguerrero y Buenaventura, donde convergen cargas de 7.8 millones de tn hacia y desde Bogotá, Medellín y Cali. En el Atlántico el patrón de flujos es diferente, ya que las cargas se distribuyen en tres puertos, que atienden envíos desde y hacia Bogotá y Medellín. En este corredor el mayor volumen de cargas se concentra en el Magdalena medio en el punto de convergencia de las carrete-ras provenientes de Medellín y de Bogotá (en Puerto Berrío) y en la bifurcación de la troncal hacia Cartagena y Santa Marta/Barranquilla, (en La Lizama), con 4 millones de tn. La Tabla 2.11 permite apreciar los volúmenes sobre la red primaria en el año 2003.

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Tabla 2.5 - Principales Corredores de Transporte del Comercio Exterior

CORREDOR

Volu-men Millones de tn

Lon-gitud Km

Topo-grafía

% con doble calzada

TPD Modos alternativos Observaciones

Bogotá – Buena-ventura

2.9 521 P: O: M:

Pasantes: 5,000, camiones 50%+ Ciudades: 10,000+

2 ramales ferroviarios en parte del corredor

En el último tramo, 7.8 millones de tn año

Bogotá – Caracas 0.3 1,611 P: O: M:

Tres rutas alterna-tivas 0.6m tn en Cúcuta

Bogotá – Costa Atlántica

3.2 ?

967 P: O: M:

Pasantes: 2,500-, Camiones 60% Ciudades: 5,000

Vía férrea Río Magdale-na

Maxima carga en La Liazama, 4m de tn

Medellín – Costa Atlántica

2.3 670 (1)

P: O: M:


Tres rutas alterna-tivas

Medellín – Pacífi-co

1.8 534 P: O: M:


Ferrocarril en parte

Medellín – Caracas 0.1 1808 P: O: M:


Cali – Buenaventu-ra

3.4 126 P: O: M:

0% Pasantes: 5,00-, camiones 50%

Alternativa ferroviaria potencial

En el último tramo, 7.8 millones de tn año

Cali – Quito 0.6 (2)

817 P: O: M:

Pasantes: 2,500+ camiones 20%

No hay mo-dos alternati-vos

P, O, M: Plano, Ondulado, Montañoso (1) A Cartagena (2) Se suman 0.5 M de tn de Pasto a la frontera Fuente: Roda, 2005

2.14 Entre los corredores restantes se destacan los vínculos terrestres con Vene-zuela y Ecuador, y el transporte aéreo. El transporte aéreo de cargas tiene una baja par-ticipación en volumen, pero muy alta en valor. El mayor valor de carga aérea es de expor-tación; las flores - que utilizan principalmente el Aeropuerto de Bogota - participan con el 19% del volumen total del comercio y el 58% del valor exportado. En volumen las im-portaciones por modo aéreo través de Bogotá son el 65% del sistema nacional. Otros ae-ropuertos con flujos relevantes son Medellín y Cali (15% y 29% respectivamente). Los textiles y las confecciones son otros productos sobresalientes en uso del transporte aéreo. Los corredores terrestres restantes son los que vinculan a Bogota, Medellín y Cali con Caracas y Quito. Tienen un volumen y valor relativamente bajo en bajo (9% y 7% respec-tivamente), pero un valor medio mayor al del comercio que sale a través de los puertos marítimos del Atlántico como del Pacífico.

PERSPECTIVAS DEL COMERCIO EXTERIOR ANTE EL TLC

2.15 Se hicieron proyecciones a cinco años (2010) en un escenario de comercio in-ternacional consistente con los modelos macro del DNP. Agregados que luego se dis-

40

tribuyen de acuerdo con las matrices de origen y destino del comercio descritas an-teriormente. Se ha elaborado una proyección del comercio exterior, derivada de los mo-delos macroeconómicos preparados por el DNP para asegurar la consistencia con las pro-yecciones del gobierno, adoptando el año 2003 como base debido a la disponibilidad de información completa al nivel de detalle analizado. Para los principales productos (car-bón, cereales, banano) se consultaron las expectativas de los respectivos gremios, en tan-to los restantes productos fueron proyectados preservando las tasas de crecimiento gene-rales esperadas por el DNP. La proyección se realizó manteniendo en principio la distri-bución de orígenes y destino (luego se proponen alternativas) y los valores unitarios de las cargas, de manera de poder expresar los flujos en toneladas. Esto indica que no se consideran cambios en los precios relativos entre productos que puedan llevar a reasigna-ciones o re-localizaciones de la oferta productiva. Los productos fueron agrupados de acuerdo al tipo de empaque. Aunque el horizonte de tiempo parece corto, permite anali-zar la acumulación de comercio en cuellos de botella y observar las tendencias relevantes que no son previsible que cambien estructuralmente en el mediano plazo. Una proyección con un horizonte temporal más extendido debería además contemplar posibles re-localizaciones de actividades productivas, que de hecho muestran algunas manifestacio-nes (por ejemplo plantas orientadas a la exportación que se instalan en la Costa Atlántica para reducir sus costos de transporte).

2.16 Las proyecciones muestran un crecimiento en los volúmenes de comercio ex-terior a tasas elevadas, más altos en la importación (9.5 % anual) que en la exporta-ción (6.1 %); el carbón, los contenedores y los graneles se destacan por la importan-cia de sus volúmenes. Los resultados obtenidos – que se presentan en la Tabla 3.1. - son consistentes con otros ejercicios similares11F

12 y comparables con las expectativas en la re-gión12F

13. Cabe destacar que el período de proyección del DNP va de 2003 a 2010, y duran-te los años 2003-2004 ya ha habido un crecimiento considerable (23% del crecimiento esperado hasta el 2010), por lo que es posible que en los próximos años las tasas de cre-cimiento sean un poco menores. Los resultados muestran incrementos muy moderados en los productos tradicionales de exportación, como banano o café. Los productos más des-tacados, considerando tanto la magnitud del flujo como la tasa de crecimiento, son: car-bón de exportación, graneles (importación y exportación) y los productos empacados en contenedores (importación y exportación).

Tabla 2.6 - Proyecciones de Exportaciones e Importaciones – En millones de tn

Exportaciones Importaciones

2003 2010 Δ % 2003 2010 Δ % Carbón y Minerales 51.1 74.6 5.6% 0.3 0.5 7.6% Hidrocarburos 4.8 9.1 9.6% 0.6 1.2 10.4% Petróleo Crudo - - - 0.2 0.3 6.0% Graneles 3.5 6.1 8.3% 6 11.4 9.6%

12 Las proyecciones realizadas se adoptan los supuestos y valores elaborados por el DNP y organismos pú-blicos como la UPME, ANH y ECOPETROL. 13 La tasa de crecimiento del movimiento portuario de contenedores en América Latina estimada por Drew-ry Shipping Consultants es de 9% anual.

41

Contenedores 6 9.2 6.3% 6.4 12.2 9.7% Cargas generales 0.4 0.8 10.4% 0.7 1.3 9.2% Otros 0.1 0.1 0.0% 0.2 0.3 6.0% TOTAL 65.9 99.9 6.1% 14.4 27.2 9.5%

Fuente: Roda, 2005, basado en DNP, UPME, ANH y Ecopetrol

2.17 El crecimiento acumulado implica que en el año 2010 los volúmenes del co-mercio exterior serán superiores en 18 millones de toneladas a los de 2003, impo-niendo grandes retos a los servicios logísticos y a la infraestructura en la que ellos operan (29 millones adicionales se esperan en carbón e hidrocarburos). El crecimien-to del comercio será desigual por tipos de flujo (6 millones de toneladas de exportaciones y 12 millones de toneladas de importaciones) y por tipo de productos. El crecimiento de las exportaciones de carbón, de muy alto peso volumétrico, realzan el desbalance entre cargas entrantes y salientes. En cargas empacadas en contenedores se incrementará el desbalance en favor de las entrantes, las cuales se duplicaran mientras que las salientes se incrementarán en un 50% acumulado en el período. (ver Tabla 3.1).

2.18 La asignación de estas cargas a la red, adoptando algunos supuestos, permite visualizar las diferencias en los flujos esperados en los principales corredores del comercio exterior. Para la asignación de los flujos proyectados a la red de transporte se construyó un escenario base en el que se mantienen fijos los puertos de entrada y salida, sin incluir nuevos proyectos de infraestructura o de mejora de los servicios logísticos. La asignación bajo este escenario muestra cuellos de botella en tramos específicos, dadas las condiciones actuales de capacidad y nivel de utilización,. El análisis de la presión sobre cuellos específicos que se desarrolla en detalle en el capitulo 4. En la Figura 2.5 se com-paran los flujos esperados en 2010 contra los verificados en 2003, excluyendo el carbón transportado por ferrocarril. Estas proyecciones constituyen la demanda esperada y son utilizados para analizar la suficiencia de la oferta de infraestructura y de servicios logísti-cos desarrollada en los capítulos de la sección II.

Figura 2.7 - Flujos de Comercio Exterior en los Corredores de Transporte 2003

2010

Fuente: Roda, 2005

42

SECCIÓN II

LOS COMPONENTES DE LA BUENA LOGÍSTICA

43

CAPITULO 3 – ÁREAS CRÍTICAS DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA

3.1 Los flujos del comercio exterior colombiano ya experimentan problemas de logística, que se verán exacerbados ante el crecimiento y el cambio cualitativo en la demanda debidos al aumento del comercio exterior. El propósito de este capítulo es identificar las diversas restricciones que impone la organización actual de la logística, dadas las proyecciones de flujos comercio exterior sobre la red por modo y por tipo de empaque que se introdujeron en el capitulo anterior. En etapa el análisis se fracciona, una vez más, de acuerdo con los segmentos de la cadena de actividades logísticas. En cada uno de ellos es posible identificar restricciones en la infraestructura, debilidades en el marco regulatorio y en las instituciones involucradas, y necesidades de apoyo al desarro-llo del sector privado.

3.2 La cadena logística del comercio exterior se subdivide ahora en cinco seg-mentos o grupos de actividades. (i) los corredores internos de transporte; (ii) los nodos de transferencia de la carga; (iii) las actividades de control y fiscalización que afectan el flujo físico de los bienes; (iv) la coordinación entre modos de transporte y nodos o termi-nales; y (v) la organización de las empresas en sus dos roles potenciales: directamente como coordinadoras de la cadena de abastecimiento y administradoras de inventarios, e indirectamente como operadores logísticos que brindan servicios de transporte, almace-namiento y de gestión de inventarios.

3.3 En los segmentos de la actividad logística se observan debilidades en la in-fraestructura, en la regulación e instituciones, y en el desempeño del sector privado, configurando un mapa de los retos a enfrentar. La Tabla 3.1 presenta los segmentos principales de la cadena logística sugiriendo el nivel de intervención requerido en cada caso. Este nivel (el porcentaje de negro en los círculos) propone más énfasis en aquellas actividades logísticas en las que las acciones de política pública tienen un papel más de-terminante. Las acciones son divididas en tres áreas de política pública: infraestructura física, regulaciones e instituciones, y apoyo al desarrollo del sector privado. En los capí-tulos siguientes de esta sección se desarrolla cada componente de la tabla en mayor deta-lle.

44

Tabla 3.1 – Segmentos de la Logística y Áreas de Política Pública

Areas Segmentos

Infraestructu-ra Física

Regulaciones e instituciones

Apoyo al Desa-rrollo del

Sector privado

Corredores Viales Transporte carretero de cargas

Ferrocarriles

CORREDORES DE CIRCULACION

INTERNA

Transporte fluvial

Aeropuertos NODOS DE TRANSFERENCIA

Puertos Aduanas y otros orga-nismos CONTROL Y FA-

CILITACION Facilitación comercial Interfaz terminales Transporte multimo-dal COORDINACION

INTERMODAL Terminales interiores y parques logísticos Organización logística de las firmas ORGANIZACIÓN

DE LAS FIRMAS Operadores logísticos

Fuente: elaboración propia

bajo, medio, alto

3.4 Una de las particularidades de los segmentos de actividad logística es su na-turaleza sistémica: los problemas en alguna de ellos incide sobre las otras. El desem-peño de cada uno de ellos tiene una incidencia relevante sobre los demás. Por ejemplo, las demoras que puedan producir eventuales ineficiencias en los controles de aduana en puerto pueden incidir en el desempeño de una terminal portuaria, en el transporte terrestre o en otros controles fiscales. Otro ejemplo se observa en como las características de las carreteras no sólo inciden en el desempeño del transporte terrestre, sino que también pue-den condicionar el desempeño de otros modos como el fluvial o de nodos como los puer-tos.

3.5 En los corredores de circulación interna los condicionantes de la logística in-cluyen principalmente cuellos de botella físicos en los tres modos de transporte de superficie (carretero, ferroviario y fluvial), y las regulaciones en el transporte te-rrestre. Los corredores internos, por los que circulan los flujos del comercio exterior,

45

abarcan diversos tipos de infraestructura y servicios. Las carreteras constituyen las prin-cipales arterias de circulación, presentando necesidades de modernización y ampliación de capacidad en diversos segmentos. La prestación de estos servicios de infraestructura – y su regulación ante la participación privada - ha sido objeto de un considerable análisis y aprendizaje en los últimos años. En cambio en el servicio de transporte carretero de car-gas, que participa activamente en los flujos del comercio exterior (y a lo largo de la cade-na logística) los aspectos regulatorios son determinantes. Se trata de un sector especial-mente crítico para los costos y calidad de servicio de la logística, operado exclusivamente por el sector privado, donde el régimen regulatorio y las actitudes de las empresas y ope-radores son clave. Los ferrocarriles, actualmente concentrados en transportar carbón de exportación, tienen desafíos en materia de infraestructura (particularmente ante el creci-miento de las exportaciones de ese producto) y una necesidad de adecuar sus regulacio-nes para orientarla hacia la prestación de servicios de carga a otros productos. El trans-porte fluvial de cargas, hoy relativamente poco utilizado, presenta un potencial relevante en el mediano y largo plazo – particularmente en el río Magdalena, - requiriendo obras de infraestructura y un fuerte desarrollo del sector privado (en terminales y armadores flu-viales).

3.6 En la actualidad el potencial las alternativas modales diferentes al camión son relativamente reducidas. Para que el transporte férreo sea una alternativa para pro-ductos diferentes al carbón (del cesar y de la guajira) se requieren cambios regulatorios e importantes inversiones en equipos e instalaciones. el sistema ferroviario actual no está debidamente preparado para el transporte de cargas generales u otros graneles diferentes al carbón; no cuenta con la organización comercial y operativa para hacerlo, ni con los equipos e instalaciones necesarias (material tractivo, vagones, instalaciones de carga y descarga). Las concesiones actuales han puesto más énfasis en la rehabilitación de la in-fraestructura que en incentivar los servicios de transporte. El transporte fluvial por el río Magdalena, por su parte, actualmente moviliza 2 millones de toneladas, principalmente hidrocarburos, carbón y cemento, pero su operación presenta limitaciones por las caracte-rísticas físicas del río y por la falta de infraestructura (tema que se profundiza más ade-lante). si bien ambos modos tienen un potencial de transporte relevante, ya que existen flujos en los que podrían participar por sí solos o combinados con el transporte carretero - no es de esperar que su volumen altere estructuralmente la distribución modal en los próximos 5 años (que constituye el horizonte temporal de este reporte). Sin embargo, al-gunas acciones deben emprenderse si se espera que estos modos sean una alternativa pre-ponderante de mediano o largo plazo.

3.7 Los nodos de transferencia del comercio exterior son en buena parte servicios de gestión público-privada, por lo que los requerimientos de infraestructura y equi-pamiento están vinculados tanto a decisiones de inversión pública como a los incen-tivos que disponga la regulación. Los nodos de transferencia constituyen las puertas de entrada y salida del comercio exterior, incluyendo los puertos, aeropuertos y pasos de frontera. El impacto esperado ante los escenarios comerciales es muy alto, incluyendo posibles cuellos de botella en terminales y en accesos. Cabe destacar que en este tipo de servicios la congestión afecta directamente la calidad del servicio, demandada en forma creciente por la logística moderna. Puertos y aeropuertos son infraestructuras en las que el sector privado tiene – o está en vías de tener – una participación muy activa. Las nece-

46

sidades de inversión en infraestructura en muchos casos son mixtas, por lo que su ocu-rrencia está vinculada a su marco. Este reporte se concentró en puertos y aeropuertos, ya que en paralelo se están realizando estudios referidos a los pasos de frontera y a las regu-laciones del transporte carretero internacional en el marco de IIRSA13F

14.

3.8 Las funciones de control y facilitación comercial deben cumplir con su come-tido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logística; ello requiere ajustes en los marcos normativos y fortalecimiento de las agencias a cargo. Las tareas de control fiscal abarcan el control aduanero, el control antinarcóticos, los controles sanita-rios y los fitosanitarios. El cumplimiento de sus objetivos de fiscalización puede obstacu-lizar en alguna medida el flujo físico de los bienes; las tareas de facilitación comercial buscan precisamente asegurar el cumplimiento de las funciones de control pero deben minimizar la interferencia en la cadena logística. El funcionamiento actual presenta algu-nas falencias, y es de esperar que un incremento en el volumen del comercio exterior y un incremento del valor medio de la mercadería requieran mejoras sustanciales en el desem-peño de estas funciones. La forma de lograrlo es fundamentalmente a través una mayor coordinación y reformas en los procesos de las agencias públicas involucradas. El Recua-dro 3.1 describe las tendencias recientes en la facilitación comercial

Recuadro 3.1 – Objetivos de la Facilitación Comercial

La facilitación del transporte se encuentra englobada en el marco general del concepto de facilitación del comercio, que suele definirse como la simplificación y armonización de los procedimientos que rigen el comercio internacional, considerados éstos como los actos, prácticas y formalidades necesarias para reco-pilar, presentar, comunicar y procesar los datos que exige la circulación de mercancías. Esta definición se refiere a un amplio conjunto de transacciones y operaciones, tales como los procedimientos de importación y exportación (por ejemplo, los trámites de aduana o controles fitosanitarios), las formalidades propias del transporte, los pagos, seguros y demás exigencias financieras. Las medidas tendientes a la facilitación del comercio consisten en la reducción de los costos asociados a las transacciones. Esto incluye varios tópicos: reducción y simplificación de las exigencias documentales, informatización de trámites, eliminación de procedimientos innecesarios, coordinación de inspecciones, etc. Distintas organizaciones internacionales, tales como la UNCTAD, OMC, OMI y el Banco Mundial, han desarrollado numerosos análisis y recomen-daciones sobre el tema. El aumento sostenido del volumen del comercio, los procesos de globalización la disponibilidad de tecnología moderna para mejorar la gestión del comercio trans-fronterizo han realzado el interés en la facilitación del comercio. Se estima que en muchos casos las pérdidas sufridas por las empre-sas debido a demoras en las fronteras, a formalidades complicadas e innecesarias y a la falta de automatiza-ción de los trámites propios del comercio impuestos por los estados exceden en muchos casos los costos de los aranceles, que en los últimos años han tendido a la baja. Por so las medidas de facilitación tienen una importancia creciente.

3.9 La organización del transporte utilizando varios segmentos y modos de transporte – coordinación intermodal - requiere interfases adecuadas, que a su vez permiten el desarrollo del transporte multimodal. La coordinación entre modos inclu-ye el desarrollo de interfaces operativas que permitan el desempeño eficiente de todos los actores involucrados, el transporte multimodal, las terminales interiores de carga y los

14http://www.iirsa.org/BancoConocimiento/D/declaracion_de_los_presidentes/declaracion_de_los_presidentes.asp?CodIdioma=ESP&CodSeccion=45

47

parques. Las interfaces operativas presentan amplias posibilidades de mejora en Colom-bia, en tanto el transporte multimodal y las terminales interiores – con o sin el agregado de funciones de valor agregado – aún tienen una presencia incipiente en el mercado. Las mejoras en estas funciones requieren inversiones y procedimientos de gestión a cargo de firmas privadas, que en buena parte deben ser liderados por el Estado.

3.10 La organización empresarial – incluyendo dos tipos de empresas: las que ges-tionan directamente sus cadenas de abastecimiento y las que se desempeñan como operadores logísticos - es la base para el desarrollo de una logística eficiente. En ge-neral, las firmas colombianas han desarrollado estándares de gestión adecuados de sus cadenas de abastecimiento. Sin embargo, hay sectores y – fundamentalmente - empresas medianas y pequeñas a las que les resulta más difícil modernizar sus procedimientos lo-gísticos. En cuanto a los operadores, existen casos de muy buenas prácticas, aunque toda-vía no difundidos mayormente. Las acciones de política pública para mejorar el desem-peño de las empresas consisten en apoyar el desarrollo del sector privado donde encuen-tra dificultades para hacerlo solo.

.

48

CAPITULO 4. CORREDORES INTERNOS DE TRANS-PORTE DE CARGAS Y SUS SERVICIOS

4.1 El propósito de este capítulo es presentar un diagnóstico de la infraestructu-ra y servicios de transporte de carga en los corredores internos. Se analizan los tres modos de transporte de superficie: carretero, ferroviario y fluvial. Los corredores internos por los que circulan los flujos del comercio exterior están conformados por ca-rreteras, ferrocarriles y vías fluviales. Estas son las principales arterias de circulación y pueden presentar limitaciones de capacidad (cuellos de botella) o ausencia de tramos re-levantes de la red (missing links) que requieren obras de infraestructura para su solución. Tan importante como la infraestructura, son los servicios que se prestan en estos corredo-res, los cuales normalmente requieren esquemas regulatorios que promuevan una buena calidad de servicio. Dada la relevancia del transporte carretero de cargas y la participa-ción de múltiples actores en la prestación y contratación de estos servicios, la organiza-ción y regulación de estos se hace más compleja que en los demás modos, por lo que esta será tratada independientemente en el siguiente capítulo.

MODO CARRETERO (INFRAESTRUCTURA VIAL)

4.2 Para diagnosticar el nivel de servicio de la infraestructura vial para el modo carretero se utilizó el criterio del Instituto Nacional de Vías (INVIAS). Metodologías internacionales han definido los niveles de servicio de una vía incorporando los criterios de geometría, trafico y estado de la vía. Estos niveles se clasifican de la A a la F (A el mejor y F el peor), y han sido adaptados por la Universidad de Cauca para ser utilizados por el INVIAS. En los países desarrollados dada su estructura de bajo costo de capital, que reduce los costos de inversión, y alto costo de la mano de obra, que amplifica los be-neficios por las reducciones en tiempo, se ha establecido como el nivel mínimo de servi-cio el nivel C. En los países en desarrollo por la limitación de capital y los bajos costos de mano de obra se tolera hasta un nivel de servicio D, en el cual es posible adelantar pero con dificultad en algunos tramos y la velocidad promedio no supera los 60 kilómetros por hora.

4.3 Siguiendo esta metodología, se identificaron como cuellos de botella los tra-mos en los que en la actualidad o en el año 2010 el nivel de servicio es o será D o in-ferior. La asignación de los flujos proyectados para el comercio exterior, combinada con proyecciones del tráfico interno de carga y pasajeros, permite identificar los segmentos en los que el nivel de servicio se torna deficiente o inferior a D. Cuando estos tramos al-canzan dicho nivel de servicio, adelantar es casi imposible y la velocidad promedio del

49

flujo estimada no supera los 50 Km. La Tabla 4.1 presenta un listado de los tramos identi-ficados y sus principales características, destacando el nivel de servicio actual y el que tendrían en el año 2010 de acuerdo con las proyecciones de tráfico adoptadas.

Tabla 4.1 Tramos Críticos en la Infraestructura Vial

Fuente: Roda, 2005

4.4 Los tramos identificados se pueden clasificar de acuerdo con el tipo de inter-vención requerida; existe un amplio menú de opciones para mejorar el nivel de ser-vicio, del cual la duplicación de la calzada es la solución más contundente. Algunos de los tramos críticos identificados en la Tabla 4.1 pueden lograr mantener un nivel de servicio aceptable mediante tareas de mantenimiento, o mejoras menores e intermedias, tales como ampliar y pavimentar las bermas, ampliar radios de curvatura, reducir pen-dientes, ensanchar carriles, o agregar un tercer carril. Otros tramos requieren una inter-vención mayor como la duplicación de la calzada. En este último grupo se hizo una sub-división entre aquellos en los que la duplicación de calzada es requerida en un tramo in-terurbano, y aquellos en los que es requerida en los accesos a las ciudades y/o puertos. Algunos de estos proyectos ya cuentan con avances en la definición y contratación de una solución. La Tabla 4.2 presenta el tipo de intervención propuesta para los tramos críticos

Tabla 4.2 Categorización de los tramos Críticos por tipo de Intervención

Inversión* Tipo de intervención Tramo Crítico Privv Pub

Observaciones

Puerto triunfo – Puerto Araujo

369 Δ 0 Deterioro de la vía disminuye sustancialmente el nivel de servicio. Incluida en los distritos de mantenimien-Mantenimiento

y mejoras La Gloria – El difícil Entre la Gloria y San Roque bajas especificaciones de la vía con tráficos peatonales y no motorizados

Fusagasuga – Melgar 365Δ 0 Existe una concesión para construir una doble calzada

Nivel de servicio

Corredor (s)

Tramo KM

2003 2010

Ton. de comercio exterior

2010 Fusagasuga – Melgar 41 D E 5,267 Bogotá – Buenaventura

La tebaida – Armenia 12 C/D E 5,460 Bogotá – Medellín – Cali a Loboguerrero – Buenaventura 67 D E 13,369 Bogotá – Caracas Socorro – San Gil – Bucarama. 60 D E 693 Bogotá – Costa Atlántica Guadas – Puerto Bogota 33 E E 6,151

Puerto triunfo – Puerto. Araujo 100 D/E E 6,206 Fundación – Cienaga 56 C/D C/D 6,229 Cienaga – Santa Marta 36 C/D D/E 3,432

Bogotá – Costa Atlántica; Medellín – Costa Atlántica Medellín – Caracas La Gloria – El Dificil 247 D D 19,126 Medellín – Costa Atlántica Bello – T de Girardota 12 F F 4,376 Zona Bananera Turbo –Chigorodó 53 C/D D/E 1,400 Cali – Bogota - Medellín a Quito Zonas urbana de Cali – Pasto 28 D E 1,096

50

Socorro – San Gil – Bucaramanga

Guadas – Puerto Bogota 369Δ 0 TPD actual entre 2500 y 500 Se resolvería de solucio-narse la concesión Tobía Grande – Pto Salgar

Fundación – Cienaga Actualmente se están llegando a niveles de saturación. Podría justificarse una doble calzada.

Turbo - Chigorodó

La Tebaida – Armenia

Loboguerrero – Buena-ventura

0 100 TPD inferior a 5,000 pero 50% vehículos de carga. Zona urbana de B/ventura

Cienaga – Santa Marta 22.8 0 Llegada a Santa Marta TPD superior a 5,000 con 30% de vehículos de carga. Vía alterna al puerto

Bello T de Girardota 22 0 Incluida en concesión vial de

Vías en accesos a ciuda-des y/o puertos

Zonas Urbanas de Cali, y Pasto

59.2 0 Zonas urbanas de Cali, Popayan, Pasto e Ipiales. Pro-yecto de Concesión vial Rumichaca – Pasto Chacha-

* Valores preliminares en proceso de revisión por parte del DNP. Cifras en millones de dólares. Δ Costo de un proyecto mayor en el que el tramo esta incluido Fuente: Roda, 2005

4.5 La intervención en algunos de estos tramos es responsabilidad de los entes territoriales de acuerdo con el ordenamiento jurídico colombiano; no obstante, dada su relevancia para la economía del país y especialmente para el comercio exterior, tienen una relevancia nacional. De acuerdo con la legislación Colombiana, los tramos urbanos en ciudades de mas de 400.000 habitantes son responsabilidad de los entes terri-toriales. No obstante dada la importancia de estos tramos para la economía nacional, de-ben buscarse mecanismos de coordinación y concertación para que estos cuellos de bote-lla sean atendidos prioritariamente, en el marco de una estrategia nacional.

4.6 La construcción de aquellos enlaces inexistentes de la red podría representar una disminución significativa de los costos de transporte. Además de los cuellos de botella, se hizo un análisis de los enlaces inexistentes de la red, encontrando como princi-pal carencia la inexistencia de una vía directa para conectar la región norte del altiplano cundiboyasense con el valle del Magdalena medio. Esta vía, conocida como la transversal del Carare (Vélez – Landazuri – Puerto Araujo), conectaría la región carbonera del norte de Cundinamarca y Boyacá con la troncal del Magdalena medio, que dadas sus especifi-caciones técnicas tiene costos de operación menores a los de la alternativa actual que lle-ga hasta Bucaramanga. De la misma forma ocurre con la falta de una conexión de Bogotá (y el sur del país) con Venezuela a través del departamento del Arauca. Actualmente se debe recorrer la misma vía hasta Bucaramanga. Una variante al oriente de la cordillera oriental representaría reducciones significativas en los costos de transporte a Venezuela.

FERROCARRILES

4.7 A pesar de una tendencia decreciente en las toneladas-kilómetro trasporta-das por el modo férreo tanto en los países desarrollados como en los países en desa-rrollo, éste ha encontrado nichos de mercado que potencian su uso. Tanto en Europa como en Estados Unidos el modo férreo perdió importancia durante el siglo XX. No obs-

51

tante ha encontrado unos mercados especiales en los graneles de alto volumen y en los contenedores que lo han revitalizado (ver Recuadro 4.1). No obstante el modo carretero sigue siendo el modo más importante en volumen tanto en Europa como en Estados Uni-dos.

Recuadro 4.1 - Tendencias en el Transporte Ferroviario14F

15 El ferrocarril se consolidó a finales del siglo XIX como el único modo mecanizado de transporte de pasajeros y de carga. Con la aparición de transporte automotor durante los años 20’s, y más intensamente después de la segunda guerra mun-dial, el transporte férreo perdió este monopolio y enfrentó una fuerte competencia por los pasajeros y la carga, que se acrecentó cuando otros modos entraron en competencia: el transporte aéreo, las tuberías para el transporte de líquidos, y el mejoramiento de la navegación fluvial. Los siguientes cuadros muestran la participación de los diferentes modos (ex-presado en toneladas-kilómetro) en los Estados Unidos y en los países de la Unión Europea. En el primero el ferrocarril ha mantenido su participación e incluso la ha incrementado levemente en los últimos años, siendo actualmente el 37%; las largas distancias y la existencia de cargas masivas de bajo valor (carbón y cereales) le dan al transporte férreo una participación mayor que el transporte carretero. En la UE en las últimas tres décadas el ferrocarril mantuvo un mismo nivel de actividad, en tanto el transporte carretero prácticamente lo triplicó; la participación actual del ferrocarril en el transporte de cargas es del orden del 8%.

Distribución Modal – Estados Unidos Distribución Modal – Unión Europea

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

4,000

4,500

5,000

1991 2000

Mil.

Ton

-Km

Ferroviario Carretero Marítimo y Fluvial Tubería

-

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

1970 1980 1990 2000

Mil.

Ton

-Km

Ferroviario Carretero Fluvial Maritimo Tuberia

Fuente: Departamento de Transporte – Estados Unidos Fuente: Eurostat En América Latina el 80% del volumen del transporte ferroviario (367 millones de toneladas) tiene lugar en Brasil, inte-grado principalmente por mineral de hierro (60%). Colombia participa con el 8.2% del total regional, con el movimiento de 31 millones de toneladas de carbón en el Cesar y la Guajira.

4.8 En Colombia existen alrededor de 3.000 kilómetros de vía férrea construida a finales del siglo XIX y principios del siglo XX, que presentan limitaciones por su trazado y tecnología. La línea de Bogota al Río Magdalena se inauguró en 1909, la de Valle del Cauca a Buenaventura en 1914 y la de Medellín al Magdalena en 1929. Los fe-rrocarriles tienen tecnología de trocha angosta, adecuada para tramos montañosos, pero con limitaciones para alcanzar los niveles de eficiencia de los trenes modernos de trocha media o ancha. Adicionalmente, esta tecnología de trocha angosta es menos utilizada en el mundo, por lo que existen menos proveedores y desarrollos de equipos.

15 Fuente: CAF (2004) Rieles con Futuro, desafío para los ferrocarriles en América Latina”. Caracas.

52

4.9 Actualmente existen 1.983 kilómetros de red rehabilitada o en proceso de re-habilitación por parte de dos concesionarios privados, uno en la red del Atlántico y otro en la del Pacífico. Con la consolidación del transporte camionero en la segunda mi-tad del siglo XX, el ferrocarril fue perdiendo participación y su infraestructura se fue abandonando paulatinamente hasta llegar en algunos tramos a un deterioro de casi com-pleto de las vías. En 1998 y 1999 fueron adjudicadas dos concesiones por 30 años para rehabilitar 1,983 kilómetros de la red férrea del Pacifico y del Atlántico con inversiones publicas del orden de US$230 millones de dólares. El resto de la red, con algunas peque-ñas excepciones, permanece prácticamente abandonado.

4.10 La concesión del Atlántico está prácticamente saturada con el carbón de la Loma. La concesión del Atlántico comprende la rehabilitación de 1,484 kilómetros in-cluyendo las líneas de Puerto Salgar a Santa Marta (746 Km.), Puerto Berrío – Medellín (257 km.), y otros tamos en el altiplano cundiboyacense (333 km.), pero su utilización actual es únicamente en los últimos 191 kilómetros en el tramo La Loma – Cienaga en donde la Empresa Drummond transporta 17 millones de toneladas anuales de carbón. Ac-tualmente, sólo con el carbón, la vía está llegando a los niveles de saturación y se requie-re de alguna intervención en la infraestructura – múltiples by-passes o una segunda vía – para poder incrementar el volumen. La inversión requerida para la segunda línea es de aproximadamente US$170 millones y el gobierno está en conversaciones con el conce-sionario para definir en cabeza de quién estará dicha inversión.

4.11 La rehabilitación del tramo entre la Loma y Puerto Salgar debe concluirse a finales del 2005, pero no se espera mayor volumen en este tramo en el corto plazo. Existen múltiples factores que impiden la utilización de este tramo como alternativa mo-dal al transporte carretero: i) los problemas de capacidad en el último tramo, antes men-cionados; ii) la inexistencia de una central de transferencia multimodal en algún punto del Magdalena Medio; iii) la inexistencia de equipo de transporte por parte del concesiona-rio15F

16; y iv) la falta de incentivos para promover un esquema de negocio viable por parte del concesionario, dada la alta importancia del carbón. En el tramo de Santa Marta-Medellín existe el potencial de transportar granos, pero igualmente requiere la solución del problema de capacidad y de un cambio en la estructura de incentivos del concesiona-rio.

4.12 La concesión del Pacífico tiene potencial de capturar algunas cargas, pero tiene problemas técnicos y de trazado. La concesión férrea del Pacífico incluye 499 kilómetros desde la Felisa en el Departamento de Caldas (a 111 Kms al sur de Medellín) hasta Cali y Buenaventura. Existe el potencial de transportar azúcar, carbón y café, pero la inexistencia de una conexión más cercana con Medellín limita este potencial. El reco-rrido a Buenaventura es especialmente tortuoso por los tramos de montaña y la presencia de túneles antiguos que imponen restricciones de galibo. Los tipos de carga que desde y hacia el puerto utilizan diferentes empaques obliga a que el viaje de regreso tenga que ser en vacío, reduciendo las ventajas de menores costos del tren. Actualmente el concesiona-rio trabaja en el desarrollo de un material rodante multipropósito.

16 La que se utiliza para el carbón de la Loma es propiedad de la empresa Drummond.

53

4.13 Las instalaciones portuarias tanto en Santa Marta como en Buenaventura deben adecuarse para que el tren pueda operar eficientemente. Una adecuada opera-ción del tren exige una eficiente transferencia entre modos por lo que los puertos deben tener adecuados accesos y playas para recibir los trenes y cargarlos y descargarlos efi-cientemente. En la actualidad los dos puertos a los que llegan las concesiones tienen habi-litados los accesos férreos y las playas, pero por su poco uso son utilizados para otras ac-tividades. En el caso de Santa Marta, la línea férrea atraviesa la zona turística y por ende su utilización masiva puede traer perjuicios a esta industria. Para solucionar este proble-ma, se requiere la construcción de una variante de aproximadamente 30 Kms de longitud.

4.14 La estructura de las concesiones no establece incentivos para que los conce-sionarios promuevan el uso del tren como alternativa, y por lo tanto no se espera que volúmenes significativos de cargas diferentes al carbón se movilicen por el modo férreo en el corto plazo. En las dos concesiones, el Estado ha contribuido US$230 mi-llones en la rehabilitación de la vía, pero el diseño de la concesión no contempló los in-centivos u obligaciones suficientes para que las firmas concesionarias prestaran más y mejores servicios ferroviarios. La operación comercial del sistema ferroviario muy distin-ta para un solo producto, con pocos orígenes un destino y sin estacionalidad, como es el carbón, que para productos diversos, distribuidos espacialmente y con estacionalidad, que requieren de un esfuerzo considerable de gestión operativa y comercial. Actualmente ninguna de las dos concesiones tiene equipos adecuados ni un modelo comercial agresivo que permita prever grandes crecimientos del volumen. Derivado de entrevistas con los concesionarios se desprende que aún en las estimaciones más optimistas, no se prevé más de 3 millones de toneladas de cargas diferentes al carbón de la Loma, lo cual únicamente representa el 2.9% del volumen de cargas en el año 2003.

MODO FLUVIAL

4.15 El país cuenta con 16,877 kilómetros de ríos navegables que hoy transportan alrededor de 6.5 millones de toneladas. El Río Magdalena con 2 millones de tonela-das es la vía fluvial más importante. Existen siete cuencas hidrográficas principales y 8,000 kilómetros de red primaria de ríos navegables en Colombia. Actualmente se trans-portan por estos ríos 6.5 millones de toneladas de productos, principalmente carbón, hidrocarburos, cemento y ganado. El Río Magdalena es la principal arteria fluvial del país participa con el 35% de la carga transportada por vía fluvial.

4.16 A pesar de tener algunas desventajas por su distancia a los grandes centros de producción y consumo, la utilización del Río Magdalena como alternativa al transporte carretero, puede generar una disminución en los costos logísticos si logra operar eficientemente. El Río Magdalena no conecta directamente ningún centro de producción o consumo importante con la costa, por lo que su utilización obligatoriamente implica el trasbordo basado en el uso de transporte multimodal en distancias considera-bles. Su valor agregado radica en llegar a los puertos principales (Cartagena y Barranqui-lla) desde puntos intermedios de los corredores Bogota/Medellín a la Costa Atlántica. Adicionalmente, los tiempos de viaje lo hacen poco competitivo. Según los manuales ofi-

54

ciales, en época de aguas alta, la navegación entre Barranquilla y Puerto Salgar insume 6.6 días aguas arriba y 3.7 aguas abajo, aunque operadores privados afirman que – en promedio a lo largo del año – estos valores pueden más que duplicarse. Los camiones demoran entre 24 a 36 horas. No obstante, estudios recientes estiman que para algunos productos de valor unitario relativamente bajo, el transporte fluvial podría ser competiti-vo por sus reducidos costos.16F

17

4.17 En la actualidad, el río Magdalena opera restringidamente. Un funcionamiento eficiente como vía de transporte de mercancías entre los puertos y las zonas andinas requiere de importantes inversiones del sector público para ga-rantizar su navegabilidad. En la actualidad el Río Magdalena opera con res-tricciones de calado y na-vegabilidad que obligan a los operadores a limitar o particionar las cargas, y a limitar el número de horas y de días útiles. No obstan-te, el Magdalena presenta condiciones favorables para la navegación entre Barran-quilla y La Gloria (aprox. 500 km.) pues tiene un ca-nal estable que puede ser completamente navegable (6 pies de calado) las 24 horas del día alrededor de 10 meses al año, con un mantenimiento moderado. Las condiciones de navegabilidad se van deteriorando río arriba (ver Figura 4.1) requiriendo mayores inversiones, hasta ser completamente innavegable comercialmente en la parte superior. La conexión de 115 ki-lómetros en el tramo final hacia Cartagena (Canal del Dique) presenta problemas de cala-do y dificultades para la navegación nocturna. Para que el Río opere a su máxima capaci-dad, deben hacerse inversiones en dragados, encauzamientos, control de sedimentos y ayudas para la navegación, de manera que se garantice el calado, la estabilidad del canal navegable y el mayor número de horas y días al año de navegación. Se ha estimado que las anteriores obras pueden requerir significativas inversiones por parte del sector público que se han estimado en más de US$120 millones.

17 Proyecto Yuma

Figura 4.1 – Río Magdalena

Canal del Dique

• Problemas de calado • Imposibilidad de navegación

nocturna

Barranquilla

Puerto SalgarKm 1000

BarrancabermejaKm. 680

Capulco Km. 500

Km. 115

Cartagena

• Canal inestable • Calado 4 pies • Múltiples islas • Imposibilidad navegación nocturna

BarranquillaKm 0

Condiciones óptimas de navegabilidad

• Canal estable • Calado 6 pies • Canal permite maniobras nocturnas • Navegación Satelital

Macizo Colombiano Km 1550

• No navegable

* No elaborado a escala

55

Recuadro 4.2 – La navegación fluvial en la Hidrovía Paraguay – Paraná

La experiencia de la navegación fluvial en la hidrovía Paraguay-Paraná se constituye en un ejemplo intere-sante de aprovechamiento fluvial en América Latina. Los ríos Paraná, Alto Paraná, Paraguay y bajo Uruguay ofrecen vías navegables de más de 3000 Km de extensión. En los últimos 600 kilómetros - entre Santa Fe (Argentina) y el Océano Atlántico - es una arteria marítimo-fluvial por la que circulan buques de hasta 34 pies de calado. En el segmento exclusivamente fluvial, desde Santa Fe hasta Cáceres (Brasil), la hidrovía es navegable a 10 pies o más de calado, con ex-cepción de un tramo de 500 Kms que en el verano puede bajar a 6 pies; en un segmento considerable del río es posible navegar las 24 horas del día. No obstante, la vía presenta algunos problemas de maniobrabilidad en ciertos pasos, particularmente en el alto río Paraguay, y un déficit de balizamiento. El volumen total de los tráficos puramente fluviales es de aproximadamente 8 millones de toneladas, y el tráfico fluvio-marítimo asciende a unas 25 millones de toneladas. Dentro del tráfico fluvial, 5 millones de tn son transportados en barcazas de empuje. Los principales productos de transporte fluvial son soja en grano, harina y aceite (44%), mineral de hierro (17%) y petróleo (20%), este último en sentido sur-norte hacia Bolivia y Paraguay. En la actualidad hay un movimiento menor de contenedores (aprox. 30.000 teu y 174.000 toneladas). Se utilizan diferentes tipos de convoy de acuerdo a las condiciones del río y a las nece-sidades de los clientes. Los convoyes que operan la cuenca superior son normalmente de 12 a 16 barcazas de 1000 o 1500 TPB cada una, pero los que operan en la parte baja en el Río llevan hasta 30 barcazas. La mayoría del tráfico es de larga distancias; estimaciones de los operadores muestran que para distancias menores a 300 o 400 kilómetros el río no es competitivo frente al camión. En la hidrovía el volumen fluvial de cabotaje en Argentina (1.000 km.) es menos del 15% del volumen total. Existe competencia por la carga con el ferrocarril, que se define a favor del modo que tiene las instalaciones más cerca del generador de la carga. Las instalaciones portuarias son básicamente privadas; existen instalaciones públicas que han sido conce-sionadas. Los operadores han realizado importantes inversiones en equipos y tienen altas tasas de cargue y descargue de graneles. Para establecer una terminal portuaria se requieren permisos ambientales y contar con la propiedad del terreno contiguo al río. Igualmente el sector privado ha invertido en dragado y baliza-miento en el tramo desde Santa Fe hasta el océano, a través de una concesión con peaje. En este tramo las embarcaciones de menos de 15 pies pagan sólo derechos de balizamiento por utilizar la vía. En la actuali-dad los gobiernos de los países que integran la hidrovía Paraguay – Paraná están completando estudios para emprender obras por valor de $100 millones de dólares, con el objetivo de posibilitar la navegación con 10 pies durante todo el recorrido.

4.18 Estudios recientes de demanda muestran que en un escenario de inversiones bajas en el canal y los puertos, el Río Magdalena podría capturar carga adicional hasta por 2.3 millones de toneladas, llegando a un total de 4.3 millones de toneladas. El estudio de demanda contratado por Cormagdalena en el 200017F

18, construyó varios es-cenarios de movilización de carga por el Río, con variaciones en los calados disponibles de acuerdo a las inversiones realizadas, incrementando el número de segmentos en los que se rehabilitaría el canal para captar más demanda de las zonas andinas, y variando las inversiones en equipos e instalaciones portuarias que permitan atraer diferentes produc-tos. El escenario base, en donde se hacen unas inversiones en mejoramiento básicas del canal de navegación hasta Barrancabermeja y una mejora básica de las instalaciones por-tuarias arroja un potencial de carga total para el Río Magdalena de 4.3 millones de tone- 18 Hidroestudios – Steer Davis Gleebe

56

ladas. Otros escenarios más optimistas con significativas inversiones en el canal y en los puertos arrojan un potencial de 8 millones de toneladas. La Tabla 4.3 muestra la distribu-ción por producto para el escenario base, proyectado cuatro años después de haberse con-cluido las inversiones básicas. A pesar de que en la actualidad no existen equipos para el transporte de contenedores, éstos también podrían ser trasportados por el Río.

Tabla 4.3 Carga Transportada por el Río Magdalena escenario de bajas in-versiones en canal y puertos

Producto Toneladas Carbón 1.223.165 Carga General suelta 549.117 Ganado - Granel sólido 763.582 Granel liquido 160.015 Contenedores 141.914 Contenedores vacíos 160.355 Hidrocarburos 1.363.196 Total General 4.361.343

Fuente: Steer Davis Glebe – Hidroestudios

4.19 La reactivación de la navegación por el Magdalena requiere importantes es-fuerzos del sector público y del sector privado. En los últimos años, el Estado ha lan-zado iniciativas y realizado algunas inversiones para promover el uso del Río como alter-nativa de transporte. El proyecto YUMA que busca reactivar la navegación por el Magda-lena ha propiciado inversiones públicas que han sido estimadas en US$ 30 millones para recuperar y mantener el canal navegable, implantar ayudas satelitales de navegación y para mejorar algunas instalaciones portuarias18F

19. No obstante, también se requiere de in-versiones por parte del sector privado en equipos y en terminales portuarias adicionales y sobre todo en la organización de nuevas prácticas logísticas y esquemas de negocio que capturen todo el potencial de ahorros del río.

19 El monto estimado incluye inversiones públicas de diversas agencias y jurisdicciones, incluyendo acce-sos, e inversión privada. Estimación realizada por el Ministerio de Transporte.

57

CAPITULO 5 - TRANSPORTE CARRETERO DE CARGAS

5.1 En este capítulo se analiza el transporte carretero de cargas, sector cuya con-tribución a la calidad y eficiencia de los servicios logísticos es crucial para Colombia. El capítulo comienza con una descripción de los rasgos fundamentales del sector en la actualidad, incluyendo su caracterización, organización y principales actores. A continua-ción se analiza la organización de la industria, destacando algunas debilidades del marco regulatorio vigente, y se evalúa su desempeño. Finalmente, se discuten algunas experien-cias internacionales, que indican el rumbo que está tomando la actividad y las dificultades que enfrenta. Conceptualmente, el transporte por camión hace parte de los corredores de circulación interna (Ver Tabla 3.1), pero dada su importancia se presenta en un capítulo separado.

DESCRIPCIÓN DEL SECTOR EN COLOMBIA

5.2 El transporte carretero de cargas da cuenta del 81% del movimiento interno, medido en toneladas-kilómetro, además de participar con una porción significativa del comercio exterior regional (con Venezuela y Ecuador). La estructura espacial de la producción, el consumo y los puertos de entrada y salida del comercio exterior hacen que el transporte interno tenga un rol muy relevante. Cabe destacar que en China, por ejem-plo, el 90% de las exportaciones se originan a una distancia menor a 50 Kms de puerto (Dollar, 2002); en Colombia las distancias medias de las exportaciones están alrededor de 270 Kms (excluyendo del cómputo el carbón mineral), y son cubiertas mayoritariamente por el transporte carretero. Adicionalmente, las importaciones y los movimientos domés-ticos en la mayor parte de las cadenas de valor son realizados por camión.

5.3 El parque de camiones de Colombia se caracteriza por operar con una eleva-da cantidad de unidades, aunque el grueso de la actividad está concentrado en los camiones articulados de servicio público: el 14% de los vehículos transporta el 70% de las cargas. En Colombia hay registrados 168,000 camiones. La cifra es relativamente alta, comparada, por ejemplo, con Chile, que con una economía de dimensiones similares a la de Colombia cuenta con un parque equivalente al 60% del de Colombia, o de Méxi-co, que con una economía casi 8 veces mayor tiene un parque 3 veces mayor, y equiva-lente al de Perú (75% del PIB y 78% del parque). No obstante, las comparaciones inter-nacionales deben ser hechas con suma cautela, ya que no todos los países utilizan los mismos criterios para registrar vehículos de carga19F

20, existen otros modos de transporte de cargas alternativos, diferentes configuraciones espaciales de la demanda, y múltiples fac-tores más. Un 43% del parque de camiones en Colombia es de uso no-público (de em-

20 En los países federales existen vehículos registrados y operando exclusivamente una jurisdicción subna-cional, lo que dificulta aún más las comparaciones.

58

presas productoras de bienes o ser-vicios, oficiales, etc.). Esta propor-ción de flota privada – presumible-mente concentrada en

movimientos urbanos - es relativa-mente alta, e indicativa de una baja confianza por parte de los dadores de carga respecto a los operadores de servicio público. La edad prome-dio es de 20 años; aunque parecería un tanto elevada (es de 17 años en Perú), debe tenerse presente que en Colombia hay una práctica de fre-cuente repontenciamiento (cambio o mejoramiento del motor) y cambio de partes, explicada en parte por las exigencias de la topografía del país. El 14% de los camiones son articulados (tractoca-miones con semirremolque, o camiones con remolque) y el 86% son rígidos (camiones con su caja incorporada), con una clara tendencia al crecimiento de los primeros, como se observa en la Figura 5.1.20F

21 Los camiones articulados representan el 56% de la capacidad estática de transporte, y dan cuenta del 70% de la demanda (Figura 5.2).

Figura 5.2 – Número de Vehículos y Carga Transportada por Tipo de Camión NUMERO DE VEHICULOS

86%

14%RígidosArticulados

Fuente: Salazar, 2005

La demanda del transporte carretero de cargas está concentrada en las manufactu-ras y en algunos graneles secos de origen mineral y agropecuario; el nivel de activi-dad – que recae en un 90% en camiones de servicio público - está asociado particu-larmente a la actividad industrial. El transporte carretero de cargas movilizó 100 mi-

21 Para una descripción detallada del parque, ver DTT (2004) Parque Automotor de Carga en Colombia.

Figura 5.1 Evolución del Parque de Camiones

Capacidad Toneladas

0.0

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

1940 1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2001

Millones

RIGIDOS ARTICULADO

Fuente: Salazar , 2005

CARGA TRANSPORTADA

30%

70%

RígidosArticulados

59

llones de toneladas en el año 2003, con una distancia media del orden de 400 Km, lo que implica 40.000 millones de tn-Km.21F

22 La evolución de esta demanda acompaña las fluc-tuaciones del PIB, destacándose en su integración la alta participación de los productos manufactureros (más del 60%); su variación explica los cambios que ha experimenta do el nivel de actividad del sector en los últimos años. Le siguen en importancia el sector agropecuario (24%) y el minero (6%). Hay una leve estacionalidad, con volúmenes ma-yores entre los meses de octubre y diciembre.

El 90% del transporte lo realizan vehículos de servi-cio público, que son gene-ralmente vehículos articula-dos, con tres ejes en su uni-dad tractora (tractomula) y semirremolques con dos o tres ejes. La oferta se ha ido ajustando a la demanda; la Figura 5.3 sugiere que el parque de camiones (medi-do por su capacidad estáti-ca) ha respondido a los im-pulsos de la demanda, parti-cularmente ante el creci-miento pronunciado de la economía en la primera mi-tad de los años 90, y facili-tado por la apertura económica y las facilidades para incorporar unidades.

5.4 El mercado es muy heterogéneo, incluyendo numerosos segmentos cuyos lí-mites son difíciles de precisar; hay una clara dinámica hacia la concentración de la oferta en las firmas de mayores dimensiones, que operan con flota propia, y que cuentan con capacidad para organizarse con criterios modernos y para acceder a recursos técnicos y financieros. Existe una fuerte heterogeneidad en la industria del transporte carretero en Colombia, lo que es común en otros países de la región. A dife-rencia de otros casos, la segmentación no se define tanto por parámetros técnicos (carac-terísticas especiales de los vehículos que los hace aptos para ciertas cargas, especializa-ciones regionales, etc., salvo en algunos pocos casos como los combustibles líquidos, pa-quetería, etc.) sino más bien por la organización empresaria. Los aspectos más destacados son: la dimensión de la empresa, su visión y perspectivas, la dimensión de la flota propia (ya que los camiones propios tienen una productividad casi el doble que los de los opera-dores individuales), y la organización empresaria, en particular el acceso a los mercados financieros, la información sobre los mercados de carga y la tecnología. Las tendencias indican que las empresas de mayores dimensiones, con mejor organización y mayor flota

22 La metodología de cálculo que sigue la Dirección de Transporte y Tránsito incluye sólo los viajes de más de 25 km.

Figura 5.3 – Evolución de la Oferta y Demanda del transporte carretero de Cargas

Incremento Carga Movilizada y Capacidad Instalada

0

0,5

1

1,5

2

2,5

1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Carga CapacidadEstática


60

propia van a ir tomando una porción creciente del mercado, en detrimento de las de me-nores dimensiones, menos organizadas, con escasa capacidad financiera, mercados ines-tables y menos información respecto a la ubicación y oportunidad de la carga.

5.5 La organización del transporte carretero en Colombia – tal como la definen las normas vigentes - se caracteriza por fragmentar la cadena de servicios, institu-yendo varios actores que intervienen entre el dador de carga y el proveedor efectivo del servicio de transporte. El marco normativo de Colombia -expresado fundamental-mente a través de las Leyes 105/93, 336/6, y 769/02, los decretos 1851/92 y 173/01, y el Código de Comercio - organiza el transporte de carga reconociendo al generador de car-ga, la empresa de transporte, el propietario del vehículo y el operador del vehículo (los dos últimos son generalmente una misma persona, y son mayoritariamente operadores individuales). El esquema organizativo puede definirse como de “tres partes” (dador de carga – empresas – transportista). La Figura 5.4 resume los actores.

Figura 5.4– Actores en el Transporte Carretero de Cargas

GENERADOR DE CARGA

GENERADOR DE CARGA

EMPRESA DE TRANSPORTEEMPRESA DE TRANSPORTE

PROPIETARIO DEL VEHICULO

PROPIETARIO DEL VEHICULO CONDUCTORCONDUCTOR

Operadores individuales

COMISIO-NISTAS

COMISIO-NISTAS PLAYAPLAYA

GENERADOR DE CARGA

GENERADOR DE CARGA

EMPRESA DE TRANSPORTEEMPRESA DE TRANSPORTE

PROPIETARIO DEL VEHICULO

PROPIETARIO DEL VEHICULO CONDUCTORCONDUCTOR

Operadores individuales

COMISIO-NISTAS

COMISIO-NISTAS PLAYAPLAYA

Fuente: elaboración propia

5.6 Los generadores de carga son los demandantes del servicio de transporte; abarcan firmas de diversas dimensiones, que ocasionalmente transportan la carga por su cuenta, y que generalmente contratan el servicio con una empresa de trans-porte. Los generadores de carga son el dueño o mandatario de la mercadería que se quie-re transportar, que contrata su acarreo con una empresa de transporte para que sea entre-gada a un destinatario (que puede ser él mismo): establece qué se debe transportar, a dón-de y cuando se lo retira, dónde y cuando debe entregarse, provee el embalaje y la docu-mentación necesaria, etc. Si contrata con terceros (lo más frecuente) debe hacerlo con empresas de transporte debidamente habilitadas; si actúa por su cuenta (transporte pro-pio) no debe ser forzosamente el propietario de la mercadería, basta que tenga disponibi-lidad material sobre ella.

5.7 Las empresas de transporte son las entidades autorizadas para tomar la res-ponsabilidad de trasladar cargas, contando la capacidad de emitir el correspondien-te manifiesto; son muy pocas, y disponen de sólo el 6% de la flota de vehículos. Las empresas de transporte son las responsables del traslado y seguridad de la carga, y coor-dinar recepción y entrega. Para ser habilitadas, estas empresas deben cumplir varios re-

61

quisitos de organización, técnicos, financieros de origen de sus recursos y de seguridad; la habilitación es nacional, de manera que pueden operar en todo el país. La intención de las normas es asegurar capacidad operativa y administrativa, otorgando sólo a las empre-sas habilitadas la exclusividad de otorgar el manifiesto de carga. Hay actualmente 1268 empresas habilitadas, de las cuales 871 están activas. En México, por ejemplo, operan más de 60,000 empresas, y en Brasil más de 45,000. Pueden efectuar el transporte con vehículos propios o de terceros, emitiendo la carta de porte respectiva. Debe tomar segu-ros por la carga bajo su responsabilidad. El 32% de las empresas de transporte no cuenta con vehículos propios y el 68%, que sí posee, tiene en promedio menos de 5, lo que indi-ca que básicamente contratan con terceros. Sólo 22 empresas poseen más de 200 vehícu-los, y una más de 600. De hecho, las empresas sólo son propietarias del 6% de la flota.

5.8 Los propietarios de vehículos no pueden contratar directamente con el gene-rador de carga, sino a través de una empresa de transporte; son básicamente opera-dores individuales: más de las cuatro quintas partes sólo cuenta con un solo camión. Los propietarios de vehículos ponen sus unidades a disposición de la empresa para movi-lizar la carga entregada por el generador. Deben operar a través de una empresa de trans-porte, con la que suscriben un contrato de vinculación temporal. Deben contar con una póliza de seguro por la mercadería y daños a terceros, ya que son solidariamente respon-sables por el deterioro de la carga. No pueden emitir carta de porte. Son mayoritariamente operadores individuales: el 82% tiene un solo vehículo. Los camiones están sujetos a re-gulaciones técnicas, básicamente: (i) la homologación de los equipos para poder circular (incluyendo pesos y dimensiones), (ii) la incorporación de vehículos nuevos (actualmente requiere el desguace de una unidad usada); (iii) el registro de la unidad, y (iv) la revisión técnica anual, mecánica y de seguridad.

5.9 Los conductores son los profesionales habilitados para conducir los vehícu-los; en muchos casos el conductor y el propietario son la misma persona. Los con-ductores son las personas habilitadas para operar un vehículo de cargas, y responsables del traslado de la mercadería en cumplimiento del contrato de transporte. En muchos ca-sos el conductor y el propietario del vehículo son una misma persona, particularmente en los vehículos menores, rígidos.

5.10 Ocasionalmente operan intermediarios entre generadores de carga y empre-sas de transporte, y entre éstas y los propietarios de vehículos. Existen además otros actores que participan ocasionalmente en esta cadena: (i) comisionistas que intermedian entre el generador de carga y la empresa transportista; y (ii) comisionistas “de playa”, que intermedian entre las empresas y los transportistas individuales cuando no hay una vincu-lación relativamente estable entre una empresa y transportistas: se ocupa de ubicarlos en una playa de camiones, que actúa como un ámbito local de oferta de servicios.

5.11 Los vínculos comerciales entre los actores se basan en relaciones de mercado, que se encuentran condicionadas por la regulación de los precios establecida me-diante una Tabla de Fletes, vigente desde 1997. Los aspectos más destacados de los vínculos comerciales entre los actores son los siguientes:

62

(i) Entre el generador de carga y la empresa de transporte: el contrato de transpor-te, que se materializa en varios documentos. El más relevante es el manifiesto de carga, que contiene información sobre la empresa transportadora, el vehículo, la mercancía transportada, el precio del flete y los seguros que amparan la mer-cancía. Su expedición es exclusiva de las empresas de transporte, y constituye una garantía para el dador de carga. La empresa de transporte toma la responsa-bilidad sobre la pérdida total o parcial de la carga, y contrata seguros. General-mente el pago oscila entre 45 y 60 días, pero ocasionalmente hasta 90 días. El precio se pacta tras un proceso competitivo que debe sujetarse a los mínimos que establece la Tabla de Fletes (ver Recuadro 5.1). Los contratos son general-mente cortos (con tendencia a extenderse) basados en procesos competitivos, incluso algunos plurianuales. Las relaciones estables son frecuentes. Algunas empresas de transporte han certificado ISO, por exigencia de los generadores de carga.

(ii) Entre la empresa de transporte y el propietario del vehículo: se requiere un

contrato de vinculación cuando la empresa de transporte opera con vehículos de terceros, que es la práctica corriente; si la vinculación es transitoria, alcanza con la carta de porte. Ocasionalmente se realizan operaciones de leasing o alquiler. El propietario del camión es solidario en las obligaciones del contrato de trans-porte. El precio a pactar entre ambos no es libre: debe respetar los mínimos es-tablecidos en la Tabla de Fletes. El camionero “vive el día a día”, generalmente no tiene relaciones estables y padece una notoria debilidad financiera, lo que genera una débil posición negociadora, ya que depende de sus ingresos de corto plazo para atender los costos de operación y mantenimiento y sobrevivir en la actividad. La empresa de transporte suele actuar como su agente financiero: le adelanta el 50% al 60% del flete, con un cheque (cuyo cambio por efectivo im-plica perder del 1% al 2% de su valor). Generalmente la vinculación es tempo-ral; no obstante, existen una tendencia a la fidelización: ciertos conductores y propietarios que son requeridos en primera instancia por la empresa, dado que ya les ha ganado confianza.

(iii) Entre el propietario del vehículo y el conductor: rigen las normas laborales y de

seguridad social generales. El salario es en parte fijo y en parte ligado a la factu-ración. Es muy frecuente la informalidad y los contratos verbales.

Recuadro 5.1 - La Tabla de Fletes

Los precios del contrato de transporte están regulados en Colombia desde el año 1998 mediante la denomi-nada Tabla de Fletes, que establece los valores mínimos que deben ser reconocidos a un transportador en su actividad para una determinada ruta. Inicialmente, la Tabla de Fletes fue el resultado de un proceso de ne-gociación llevado a cabo en los años 1996 y 97, del que surgieron valores de flete mínimos para un amplio conjunto de rutas; sólo posteriormente se desarrollaron modelos de costos para darles soporte. El Ministerio de Transporte comenzó a desarrollar modelos de costos de la actividad a partir de 1998. Estos modelos contemplan las características y consumos de los equipos y los precios de los insumos (combusti-bles, neumáticos, etc.), y unos parámetros operativos que son clave para definir los costos unitarios. A par-

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tir del año 1999 se observa que los resultados del modelo de costos presentan diferencias importantes res-pecto a la Tabla de Fletes, que difieren en forma significativa según las rutas, y no sólo por variaciones de precios de los insumos. Algunas rutas tenían asignados fletes en la Tabla por encima de los resultados del modelo, y otras por debajo; estas diferencias surgían de capacidad de negociación que tuvieron los distintos sectores de la industria durante el proceso de definición de la Tabla. Las revisiones a la Tabla de Fletes han contemplado generalmente ajustes por variación de precios, y – sólo en algunos años - un paulatino cambio estructural, afinando los parámetros operativos (velocidades, tiem-pos de carga y descarga) y algunos insumos propios de la operación y mantenimiento. La tendencia ha sido incrementar más los fletes hacia arriba donde resultaban inferiores a los costos, y menos donde los fletes superaban a los costos, ajustando gradualmente la estructura de la Tabla a los costos que expresa el modelo. Este tipo de Tabla es poco equitativa, y desincentiva la innovación y la búsqueda de la eficiencia operativa. En el mercado de transporte los costos pueden variar fuertemente entre una operación y otra, y no sólo por la ruta: existen innumerables puntos de origen y destino, condiciones de carga y descarga, volúmenes con-tratados (contratos por un viaje o de largo plazo), existencia o no de cargas de retorno, etc. Una tabla no puede en la práctica reproducir las múltiples circunstancias que pueden ocurrir en el mercado. Adicional-mente, los parámetros operativos son definitorios para estimar costos unitarios; por ejemplo: los tiempos de carga y descarga, las velocidades, etc., que se expresan – en un modelo organizado por rutas - en número de recorridos por mes. Estos parámetros no son iguales en todos los prestadores de servicios, ni en las diversas operaciones que contraten, y este tipo de Tabla tiende a reflejar los valores propios de las operaciones me-nos eficientes. Es frecuente que en las discusiones de tarifas mínimas – en el transporte de cargas o en el de pasajeros – la presión de los operadores más pequeños y la complacencia de los más grandes fuercen al Estado a reconocer parámetros técnicos superiores a los promedios. Los intentos de modificar la Tabla de Fletes han sido infructuosos. En los años 2003 y 2004 el Gobierno quiso flexibilizar los precios en algunas circunstancias (contratos de largo plazo, disponibilidad de fletes de retorno), pero las asociaciones gremiales de los operadores individuales se opusieron tenazmente, ante el temor de que cualquier alejamiento de la actual tabla pudiera comprometer la permanencia en la actividad de alguno de sus miembros.

5.12 Dos regulaciones adicionales alteran el funcionamiento del mercado: la res-tricción para la incorporación de vehículos, establecida ante la percepción de que existe sobre oferta y competencia ruinosa en el sector, y el peso máximo por eje, que tiene un sensible impacto económico en los operadores individuales. En adición a los fletes, hay dos regulaciones que tienen una incidencia destacada en el sector. La primera es la restricción a la incorporación de nuevos vehículos, basada en el concepto de que existe exceso de oferta en el sector. Sólo se admite incorporar vehículos ante la destruc-ción de una unidad antigua. Este mecanismo puede ser violado; en grupos focales se ha comentado que existe un “mercado secundario” en el que se vende certificados de des-trucción de equipos. La restricción a la incorporación de equipos dificulta la moderniza-ción del parque y la innovación en el sector, y fomenta el desarrollo de flotas de uso pri-vado en detrimento de las de uso público, reduciendo la competitividad general del la economía. La otra regulación relevante es la referida a pesos y dimensiones máximas de los vehículos, particularmente el peso máximo admitido para los camiones rígidos de dos y tres ejes, que pretendían incrementos del 18% y 7% respectivamente, ya que cuentan con unidades que excederían los máximos actuales en caso de aprovechar plenamente su capacidad. Estudios de impacto demostraron que estos cambios podrían incrementar el daño sobre los puentes, y que deberían implicar incrementos en los peajes, y los cambios han sido postergados. No obstante, sigue siendo un tema de permanente debate.

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5.13 Los actores del sector tienen intereses en conflicto, que reflejan diferencias en su dimensión económica y en la escala social; todos tienen alta capacidad política, que en el caso de los operadores individuales se refuerza a través de medidas de fuerza directas. Hay claras diferencias entre los intereses de los grupos, tanto desde el punto de vista de los agentes (empresas versus operadores, por ejemplo) como al interior de los mismos agentes (empresas transportadoras grandes versus transportadores indivi-duales). Sus intereses son diversos y frecuentemente conflictivos: (i) los generadores de carga procuran minimizar los costos logísticos totales y maximizar la calidad del servicio; (ii) las empresas de transporte buscan maximizar los fletes, tener una demanda estable, una flota estable y confiable, y minimizar los costos de administración; (iii) los propieta-rios de vehículos quieren rentabilidad de su inversión, maximizando los ingresos por sus vehículos y minimizando los costos de operación y mantenimiento; y (iv) los conductores buscan estabilidad laboral y maximizar su ingreso y condiciones de trabajo. Los actores involucrados en la actividad están profundamente estratificados social y económicamen-te. Las diferencias se han dirimido mediante medidas de hecho, en particular, a través de paros camioneros. Entre 1995 y 2004 se han producido 14 paros, algunos regionales y otros nacionales. Se estima que hay 200,000 propietarios y 100,000 conductores. El Esta-do tiene otros roles en adición a la regulación económica y técnica del sector, varios de ellos conflictivos con los operadores: dispone el cobro de peajes por el uso de la infraes-tructura vial, realiza tareas de fiscalización y control de las cargas, y vela por la seguridad en la circulación. Para algunos analistas, la normativa se ajusta a las presiones que ejer-cen los actores (Eslava y Lozano, 1999). Los conflictos principales en los últimos años han estado referidos al nivel de fletes, al pago de peajes, al peso máximo por eje y a la congelación del parque. Las soluciones acordadas se han orientado hacia una mayor in-tervención estatal, no en ajustes a la regulación que provea incentivos adecuados.

5.14 En la práctica, el esquema de organización del sector que disponen las nor-mas se encuentra considerablemente distorsionado, ya que los diversos actores no cumplen los roles de la forma en que fueron concebidos originalmente. El esquema organizacional que prevén las normas dista de ser cumplido rigurosamente en el mercado. Según trabajos recientes del MT y reuniones con grupos focales, las principales distor-siones que se observan en los principales actores – con niveles variables de intensidad – son las siguientes:

i.) Generadores de carga: suelen contratar con empresas no habilitadas o con propietarios de vehículos (se estima que un 30% de las operaciones lo hacen), no organizan debidamente entregas y recepciones ni reconocen los sobrecostos que ello implica, demoran el pago (debiendo ser financiadas hasta 90 días), no entregan la documentación adecuada, y no embalan y ro-tulan debidamente la mercadería.

ii.) Empresas de transporte: no mantienen las condiciones bajo las que se las

habilitó, carecen de sistemas de comunicación, no hacen un seguimiento de la operación, ocasionalmente practican la venta de manifestaciones de carga. La Tabla 5.1 presenta una tipología de la modalidad operativa de las empre-sas de transporte.

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iii.) Operadores individuales: escasa capacitación, falencias en la estiba y fija-ción de la carga, falencias en el mantenimiento preventivo, ocasionalmente contratan directamente con el generador de carga, desconocen su responsa-bilidad solidaria. Incorporan nuevos equipos sin desplazar los viejos, a pesar del congelamiento del parque (sospecha de lavado, grupos focales).

Tabla 5.1 – Tipología de la modalidad de operar de las empresas de transporte

EMPRESAS ORGANIZADAS

De diversos tamaños, con capacidad técnica y financiera, que establecen rela-ciones comerciales estables con los generadores de carga. Suelen adquirir flota propia para operar una porción de su mercado; el resto lo contratan con terceros con quienes mantienen relaciones estables de trabajo. Son los más propensos a desarrollar servicios logísticos complementarios.

EMPRESAS INTERMEDIARIAS

Con muy diversos tamaños y grados de desarrollo. Son empresas que articulan la oferta y demanda de transporte, obteniendo un margen por su intermediación, y que movilizan la totalidad de la carga con terceros. Las hay desde muy serias hasta “empresas de garaje”, con actividad casi artesanal.

EMPRESAS “PLANILLADORAS”

Se benefician de la exclusividad en la expedición del Manifiesto de Carga para alimentar el mercado negro al que recurren los operadores independientes que establecen relaciones directas con los dadores de carga.


RESULTADOS DEL ESQUEMA ACTUAL

5.15 El resultado de la organización actual del sector es un desempeño operativo caracterizado por altos costos de transacción, precios superiores a los que podrían pactarse, y una limitada calidad de servicio. El desempeño del transporte carretero en Colombia no es satisfactorio, ni en precios ni en calidad de servicio. La comparación in-ternacional de tarifas debe ser hecha con cautela, ya que involucra factores ajenos a la organización del sector (tipo de producto transportado, distancias medias, topografía, tipo de contrato, costo de los insumos, etc.). El costo de transporte por tonelada-Km - en pro-medio - es del orden de 16 centavos de dólar internacional (unidad que corrige por las diferencias en capacidad de compra a los precios locales). Este costo resulta elevado al compararlo con 13 para Argentina, 10 para México o 14 para Brasil. El análisis del des-empeño operativo comparando los costos promedio con los que los que logran algunos operadores eficientes evidencian una baja productividad general en la industria. Por ejemplo: (i) el Ministerio de Transporte considera tiempos de carga y descarga de 18 horas en su modelo de costos; una reducción a la mitad (que sería un valor razonable in-ternacionalmente), implicaría una baja en el costo por tn-Km de 6.2%22F

23; (ii) la cantidad de viajes vacíos, que actualmente es del orden del 30%: una reducción de 5% permitiría reducir los costos por tn-Km en aproximadamente 4.5%. Se producen demoras debido a la utilización del equipo de transporte como almacenamiento transitorio, y como “buffer” para ajustar una mala coordinación de embarques. En la cadena del transporte carretero, los diferentes actores van agregando valor y apropiándose del flete pagado por el genera-dor de carga. Si el generador de carga pacta con una empresa de transporte un flete por un 23 En algunos sitios el tiempo de carga o descarga puede ser de 3 días, como sucede frecuentemente en Bue-naventura.

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valor de – por ejemplo - $100, ésta pagará entre $80 y $85 al transportista individual que transporte la carga. La empresa cobra por su intermediación entre un 10% y 15%, y adi-cionalmente retiene un 1% por impuestos en fuente, otro 1% por seguros, y aproximada-mente un 2% por los costos financieros. Estos costos financieros se deben a que la em-presa le paga al transportista individual antes de cobrarle al generador de carga (le antici-pa el 50% del flete antes de salir y completa el pago a los 10 días de entregar la mercade-ría), en tanto que cobra del generador de cargas entre 45 y 90 días de pactado el flete. Si fuera el caso, adicionalmente descuenta la comisión de la playa de parqueo de camiones, que es del 0.5%. El descuento que produce la empresa puede ser en muchos casos des-proporcionado al valor que efectivamente agrega.

5.16 Algunos de los factores que limitan el desempeño del sector son tipo estructu-ral, ajenos a su organización, como la inseguridad, o las dificultades impuestas por la geografía y la infraestructura. Entre las causas del desempeño limitado hay algunas que son ajenas a su esquema organizativo. La inseguridad, generada por la presencia de grupos armados ilegales y de delincuencia común, aún constituye una restricción para los tiempos de operación nocturna (los seguros no cubren siniestros nocturnos), y ocasiona pérdidas de cargas. Para reducirlos se encarecen los seguros, se conforman convoyes, y se incrementan los inventarios. En los grupos focales se mencionó que aún persiste la prác-tica de que los camioneros paguen un peaje especial a grupos armados, aún cuando se ha ido reduciendo; esto reduce la ubicuidad de los servicios y lleva a que los camiones tien-dan a operar en una misma ruta en forma permanente. La geografía también incide en un sentido amplio: no sólo por la topografía, los derrumbes y las interrupciones asociadas, sino también por la distribución espacial de los orígenes y destinos y por los desbalances en los volúmenes de carga, como se describió en el Capítulo 2. La calidad de la infraes-tructura, y particularmente su geometría, inciden en la elección del tipo de camión. Las altas pendientes hacen necesaria una alta relación potencia peso.

5.17 A pesar de los factores externos, buena parte de las causas del bajo desempe-ño radican en factores propios de la organización de la actividad camionera: el es-quema de operación fragmentada limita la productividad de la industria, al conlle-var modalidades de comercialización y operación poco eficientes - en las que se ges-tionan vehículos en vez de flotas - desaprovechando las importantes economías de escala que ofrece la actividad. La separación entre el transportador jurídico indepen-diente del transportador efectivo adoptada en Colombia limita seriamente la eficiencia y la calidad del servicio. Salvo pocas excepciones, las empresas no aprovechan las econo-mías de escala que permite la actividad. Un empresa integrada en la gestión comercial y operativa (no forzosamente en la propiedad de los vehículos), que vende en forma centra-lizada los servicios y dispone de sistemas básicos de comunicación, está en condiciones de lograr estándares de eficiencia muy superiores a los de un operador individual. Ac-tualmente, en una buena parte de la industria se operan vehículos y no flotas, lo que im-plica no aprovechar las posibles economías de escala de la actividad, que se han poten-ciado en los últimos años con la tecnología informática y de las comunicaciones, y con el aprovechamiento de la escala en la provisión de bienes (cubiertas, combustibles, etc.) y servicios (seguros, reparaciones). Además de poco eficiente, el marco actual no establece con claridad responsabilidades, lo que deteriora la calidad del servicio (por ejemplo, en manipulación y estiba de la carga). Es un modelo de organización que no establece incen-

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tivos para la eficiencia, que se han manifestado claramente en otros países con la adop-ción de tecnologías.

5.18 El problema no puede reducirse exclusivamente a la regulación; tiene un fuerte componente de orden cultural y social, que puede resumirse en la tensión en-tre una cultura camionera y una cultura empresarial. Los operadores individuales actúan de manera individual, y parte de sus actitudes no responden a motivaciones co-merciales, sino que están enraizadas en fuertes componentes culturales. El Recuadro 5.2 reproduce los comentarios de un análisis sociológico del sector, que asocia muchas carac-terísticas del camionero individual de hoy con los antiguos arrieros de mulas, contrapo-niendo una tradicional cultura camionera. En está se arraiga el valor de la autonomía in-dividual enfrentada a una cultura moderna empresarial. Estas reflexiones evidencian la dimensión social y cultural que está subyacente en el actual esquema de organización del transporte carretero de cargas en Colombia, que debe ser objeto de la mayor atención frente a una política de reorganización y profesionalización del sector.

Recuadro 5.2 – La Cultura Camionera

“Con la aparición del camión hubo en todas las latitudes del país interesados en participar en una activi-dad que daba un estatus especial, independencia y buenos rendimientos. Como hemos visto algunas regio-nes resultaron ser marcadamente camioneras: los Santanderes, Boyacá y Nariño, sin excluir el suroeste antioqueño, el Eje cafetero y el norte del Tolima, que intervinieron con intensidad en el negocio. El camio-nero profesional de aquellos tiempos era un hombre entre los 30 y 50 años, generalmente de buen físico, rudo y trabajador, chofer de su propia máquina, con la levantó familia, educó hijos y dio a la nación pro-fesionales de todas las carreras. Respetado socialmente en su clase media o media baja, conservaba autén-ticamente el atuendo de su región y vestía siempre pantalón de dril, camisa de tela burda, sombrero según su procedencia y botas de cuero. Heredero del arriero, mantuvo por mucho tiempo su respeto a la palabra empeñada, su honestidad a toda prueba, su franqueza y un talante independiente “de miedo” cuando estaba al volante pero que trocaba en tierra por una actitud sumisa al negociar los fletes con el cargador de turno, cobrar la planilla, o aceptar su pago cuando “le diera la gana” al empresario que abusaba de su posición dominante. Aventurero por naturaleza, llegó al camión para conocer mundo antes que para ganar dinero y desde que las carreteras el permitieron viajar a más de 200 Kms de su sede, se agenció la manera de comerse lo mejores fríjoles, el sancocho de carne gorda más sazonado, ….” ... “En su diario trasegar el camionero fue el marinero de tierra firme enamorada aquí y allá. Por lo regular no modificaba su ruta, pues quería mantenerse entre su casa, donde la abnegada mujer lo esperaba cada tercer día, el tiempo promedio entre los sitios de origen y destino y el hotel de la pernoctada donde era atendido amorosamente por su mocita de turno ...” ... “Muchos viejos camioneros hicieron sus primeros pesos, que no fueron pocos, “revolviéndole guadua al paseo”, ron de Caldas de Manizales para Bogotá en plataformas falsas de camiones, gasolina venezolana en tanques adicionales, comercio de frutas y legumbres para compensar la carga de los puertos y una que otra vez un “contrabandito de cigarrillos o de whisky”.El camionero de los años cuarenta y cincuenta era, en resumen, un personaje tan interesante como el arriero de principios de siglo, cuya tradición y estirpe prolongó…” Extractos de: Jaime Salazar (2000) “De la mula al camión”. Bogotá: Tercer Mundo Editores

5.19 El hecho que los precios actuales resulten elevados y – no obstante – resulten insuficientes para los operadores, se basa en la baja productividad de los equipos

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que resulta de la organización del sector. Se observa una aparente paradoja: por un la-do los precios del transporte automotor aparecen elevados y comprometen la competitivi-dad, y por otro los transportistas aducen que los precios pagados no permiten cubrir sus costos. Probablemente la causa de que ambos argumentos sean ciertos – al menos par-cialmente – radique en la baja productividad de una buena parte de la oferta. El ciclo ope-rativo es poco ineficiente, sobre todo en los vehículos rígidos. Los camiones recorren 70,000 Km por año o menos en el caso de los vehículos articulados, y 25,000 Km en los rígidos23F

24. El rendimiento de los equipos es bajo; en Colombia un camión produce 240,000 tn-Km por año, contra 770,000 en México. Pero cabe aclarar que la estadística en Colombia no considera los viajes urbanos (que sumarían más toneladas-Km), pero sí incluye todos los vehículos de carga, fijos y articulados, afectados a servicios urbanos e interurbanos. Los camiones articulados tienen rendimientos superiores, y en las empresas que operan con flota propia de empresas o en algunas cooperativas recorren 100,000 Km por año, casi el doble que un operador independiente. Los vehículos articulados han sido concebidos para separar la unidad tractora (el cabezote) del semirremolque; en condicio-nes normales, deben haber más remolques que unidades tractoras, separando la tracción de la bodega, lo que permite un uso mucho más eficiente de los equipos. En Colombia los equipos no se rotan, y los articulados operan – generalmente – como fijos (hay excepcio-nes, de empresas y cooperativas). Algo similar ocurre en la relación camión-conductor, en la que no hay rotación. Estas prácticas reducen la productividad del equipo más costo-so, que es el cabezote.

EXPERIENCIA INTERNACIONAL

5.20 Las tendencias en el mundo son hacia la desregulación y modernización del transporte carretero de cargas; varias experiencias en la región – como es el caso de Estados Unidos, México y Chile – han demostrado tener importantes beneficios para la economía y la competitividad de los países. En las últimas décadas el mundo ha pre-senciado una clara tendencia a la liberalización de la prestación del servicio de transporte carretero de cargas. Ha habido una paulatina eliminación de las regulaciones que contro-len la estructura del mercado, las licencias para operar rutas o productos específicos, la obligación de cargar en centros predeterminados o de acuerdo con el orden de llegada, las restricciones de entrada al mercado, la fijación de precios oficiales, y las restricciones a la incorporación de equipos. Se han intensificado – en cambio las regulaciones referidas a pesos y dimensiones, condiciones de seguridad de los vehículos y conductores, y normas ambientales (Boylaud, 2000). Los casos de Estados Unidos, Chile y México son ilustrati-vos de estas tendencias y de los impactos que han producido.

5.21 En el caso de los Estados Unidos el esquema desregulado permitió a los transportadores reducir precios, ofrecer mejores servicios e impulsar el transporte intermodal; los usuarios simultáneamente han ahorrado importantes recursos. Entre 1940 y 1980 la entrada a nuevos operadores estuvo prácticamente cerrada, convirtiéndose la compra de derechos en la única forma de entrar al mercado. Las rutas eran asignadas 24 Valores estimados en los grupos focales. Los rígidos se concentran en ámbitos urbanos y en rutas de baja densidad y difícil acceso.

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de punto a punto y por producto. En los años 70 estudios mostraron que los fletes eran 75% superiores que en países con mercados libres. Tres gobiernos hicieron esfuerzos su-cesivos para pasar en el Congreso una ley de desregulación del mercado, ante la oposi-ción de los sindicatos de transportadores y conductores. La reforma liberó las rutas y los productos, y permitió la entrada de nuevos vehículos. Aunque no eliminó los carteles de precios, la competencia los hizo inocuos (Gale, 1997). Las empresas de transporte, me-diante la creciente optimización de su operación, la reducción de los costos laborales (que eran de los más altos de todas las industrias del país) y la integración modal, lograron una reducción del total de costos calculada en 23% a los cinco años de la reforma (OECD, 1997). Hoy hay más de 300 mil empresas con alta heterogeneidad; una sola atiende el 10% del mercado interurbano, y cientos de ellas no superan el 1% en cada submercado. Hay también varios cientos de miles de operadores propietarios de sus vehículos (única-mente la unidad tractora - el cabezote). A pesar de muchas quiebras de empresas y la consecuente perdida de esos empleos atribuidas a la desregulación, el sector generó me-dio millón de empleos nuevos en los años 80 y 90 (OECD, 1997). En las rutas más largas entre los principales centros de atracción y generación de cargas se desarrolló el transpor-te intermodal, mediante la operación de conjunta de contenedores entre trenes y camio-nes. La ganancia principal de la reforma para los dadores de carga ha estado concentrada en la reducción de inventarios por alimentación a tiempo en la cadena de abastecimiento, al mejorar la calidad del servicio. El valor de los inventarios como porcentaje del PNB pasaron de 9% en 1980 a 4.2% en 1994 (OECD, 1997).

5.22 El caso de Chile pone en evidencia que una liberalización abrupta del sector puede tener efectos indeseados, aún cuando en el mediano plazo ha sido muy benefi-ciosa. A comienzos de la década de 1970 en Chile el sector de transporte carretero de carga se caracterizaba por algunas ineficiencias que lo hacían costoso y poco competitivo (Brown,1993). Las tarifas eran definidas por el Ministerio de Transporte y no reflejaban la realidad del mercado ni las condiciones particulares de la carga.24F

25 Para importar ca-miones era obligatorio pertenecer a una Asociación de Camioneros autorizada por el Go-bierno, y pagar la afiliación y sostenimiento, en la que era necesario inscribirse para mo-vilizar carga. El Gobierno había suscrito un acuerdo con una firma extranjera y juntos constituyeron una entidad para producir camiones en Chile, restringiendo la entrada de otros vehículos. En 1975 con la aplicación de un decreto antimonopolio, estas condicio-nes comenzaron a desintegrarse. Se desmontó la exigencia de pertenecer a las Asociacio-nes para poder conseguir carga (medida fue ratificada en 1984), los fletes obligatorios (considerando incluso ilegal recomendar tarifas mínimas por parte de las Asociaciones), y el acuerdo de fabricación y adquisición subsidiada de vehículos (eliminando los obstácu-los para comprar camiones). Se estableció la función del Estado para asegurar que carte-les y monopolios regionales o locales se desmontasen y facilitar la entrada de nuevos operadores. Inicialmente se incentivó una fuerte entrada de camiones entre 1977 y 1981, inducida por un exceso de recursos de crédito y grandes facilidades para importadores y compradores de vehículos de carga. La crisis económica de 1982 tuvo efectos desastrosos sobre la industria camionera, ya que muchos de quienes habían adquirido vehículos fue-ron incapaces de continuar pagando los créditos, situación que se hizo más grave al redu- 25 Las tarifas fueron definidas por el Ministerio hasta 1975, cuando fue expedido el último decreto en este

sentido. Se llegó inclusive a definir cargas “ineficientes” por peso, aunque su volumen fuera muy alto.

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cirse la carga por movilizar y más evidente la sobreoferta. El Gobierno debió intervenir y se llegó inclusive a reexportar 2.500 de los camiones importados y reprogramo el pago de deudas. A pesar de estas medidas, y con la sobreoferta existente, muchos transportadores tuvieron que continuar operando sus camiones a pérdida. Tras la normalización de la economía se pudieron aprovechar las ventajas de un mercado libre; se inició un proceso de especialización y mejoramiento de la eficiencia en ciertos sectores, y el crecimiento y profesionalización de las empresas.

5.23 La desregulación llevada a cabo en México muestra importantes beneficios, no sólo por la reducción de precios, sino por la mejora en la calidad del servicio, que facilitó la innovación y competitividad de los usuarios del transporte. El transporte automotor de México fue objeto de una profunda reforma en 1989, orientada a la libre entrada y fijación de precios. El esquema pre-reforma se apoyaba en una regulación es-tricta, cuyo objetivo declarado era garantizar la seguridad y confiabilidad del servicio y la estabilidad de las tarifas, facilitar el servicio en áreas remotas, y evitar la competencia ruinosa y sus externalidades. El sector se caracterizaba por una fuerte concentración (aproximadamente 15 familias concentraban una alta proporción de la flota y de las pla-yas de carga), la existencia de numerosos operadores individuales, y una significativa in-formalidad. Los estándares de regulación eran muy elevados en algunos aspectos (carga obligatoria en playas, autorización para operar en corredores, tarifas establecidos para cada ruta por el organismo oficial, restricciones a la adquisición de nuevos vehículos), y débil o incumplida en otros (normas de pesos y dimensiones, control vehicular, estánda-res ambientales). La reforma dispuso el libre acceso al mercado con un permiso simplifi-cado para todas las rutas, eliminando la necesidad de cargar en playas. Se redefinieron los pesos y dimensiones máximos, se facilitó (con apoyo financiero oficial) la adquisición de nuevas unidades, y se liberó la fijación de tarifas. Estudios hechos ex post, consultando a usuarios del transporte carretero y a transportistas, han concluido en que la reforma apor-tó importantes beneficios (Dutz, M., 2000). Los principales han sido la reducción de las tarifas, y – fundamentalmente - importantes mejoras en la calidad del servicio (velocidad y confiabilidad), lo que produjo efectos indirectos en el comercio, ya que las firmas usua-rias del transporte adoptaron estrategias de comercialización más ambiciosas, ofreciendo nuevos productos y ampliando sus áreas de cobertura. Las mejoras en la calidad del ser-vicio impactaron en las posibilidades de innovación de las firmas usuarias del transporte, que adoptaron nuevos esquemas logísticos. Hubo un incremento significativo del out-sourcing, reduciendo la gran cantidad de transporte propio que resultaba de la regulación anterior, que benefició especialmente a las firmas pequeñas. Las firmas adoptaron mu-chas innovaciones tecnológicas y modernizaron sus esquemas de operación, particular-mente las medianas y grandes; algunas firmas pequeñas – que generalmente no tienen contacto con el cliente - se modernizaron, y otras se estancaron y pelean por sobrevivir. La reforma de México ha permitido extraer algunas lecciones relevantes: (i) la planifica-ción fue muy elaborada, y la ejecución fue realizada cuidadosamente, en etapas, y con soporte explícito de los niveles más altos de Gobierno; (ii) fue necesario reformar pro-fundamente la agencia a cargo de la regulación del sector, para planificar el proceso y administrar la transición; (iii) fue necesaria la activa participación de la agencia de defen-sa de la competencia tras la reforma, para evitar el surgimiento de prácticas anticompeti-tivas (carteles).

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CAPITULO 6 - NODOS DE TRANSFERENCIA DEL CO-MERCIO EXTERIOR

6.1 Este capítulo analiza los nodos de transferencia del comercio exterior que son eslabones claves de la cadena logística y pueden ser el punto de partida para la adopción de nuevas prácticas logísticas. El capitulo comienza con una descripción del sector portuario colombiano y con un diagnostico detallado del desempeño de los princi-pales puertos de uso público. Adicionalmente, detalla las tendencias internacionales y los retos del sector portuario en este nuevo ambiente de globalización, crecimiento del co-mercio y diversificación de las actividades de los puertos. El capitulo termina con un bre-ve diagnostico de la situación del sistema de aeropuertos del país.

PUERTOS

6.2 Colombia cuenta con una posición geográfica favorable para el desarrollo de sus puertos, contigua a los dos grandes océanos, y próxima a las principales corrien-tes de tráfico marítimo sobre la que se producen las transferencias de contenedores. El sistema portuario colombiano abarca puertos especializados de uso privado y puertos de uso público, generalmente multi-producto, a cargo de las Sociedades Portuarias Re-gionales emergentes de la reformas de 1991. Los puertos especializados son mayorita-riamente privados y mono-producto, concentrados en cargas propias de exportación, principalmente carbón, cemento, combustibles y productos de la petroquímica. Las so-ciedades portuarias – en cambio - atienden mercados bien diferenciados: (i) graneles se-cos (cereales y oleaginosas, minerales) y líquidos (combustibles, productos químicos), que son transportados por buques especializados, que operan bajo modalidad tramp, con-tratados cuando existe una demanda; y (ii) cargas generales, crecientemente conteneriza-das y en parte refrigeradas, cuyo tráfico internacional lo prestan líneas navieras mediante servicios regulares.25F

26 Las navieras de línea han ido organizando su red de servicio esta-bleciendo corredores de alto volumen de tráfico, a los que asignan buques de grandes di-mensiones, particularmente un anillo alrededor del planeta, como lo indica el mapa pre-sentado en el Capitulo 1 (Figura 1.3). Los puertos que están localizados en las proximi-dades de este “anillo” constituyen localizaciones privilegiadas para las transferencias. Por él circulan 29 líneas marítimas, que facilitan el acceso a los principales mercados mun-diales.

6.3 Las cuatro principales Sociedades Portuarias Regionales y seis terminales privadas concentran más del 90 % del movimiento portuario de comercio exterior.

26 Buques para tráficos especiales: automóviles, gas.

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A pesar de existir más de 70 puertos en el país, los diez puertos listados en la Tabla 6.1 concentran el 92% del comercio exterior. El carbón mineral, exportado principalmente a través de 3 puertos privados de dedicación exclusiva, representa el 61.5% del volumen.

Tabla 6.1 – Movimiento de los principales puertos (Millones de tn, año 2003)

Puerto Graneles

Minerales Combustibles C. General y Contenedores

Otros Gra-neles Total

SPR Barranquilla 0.1 - 1.4 1.3 2.8 SPR Buenaventura 0.3 0.4 3.2 3.0 6.9 SPR Cartagena* - - 1.8 0.0 1.8 SPR Santa Marta 1.3 - 0.9 1.1 3.3 Colclinker 2.0 - - - 2.0 ECOPETROL - 2.2 - - 2.2 American Port Company 16.4 - - - 16.4 Carbocol Intercol 22.2 - - - 22.2 Ocensa - 6.5 - - 6.5 Prodeco 2.2 - - - 2.2 TOTAL

44.6

9.1

7.3

5.3

66.3

Fuente: Informe Estadístico 2003 – Superintendencia de Puertos y Transporte * No incluye trasbordo

6.4 Tras las reformas de los años noventa, la eficiencia portuaria ha mejorado sustancialmente en los puertos públicos, pero aún esta por debajo de los estándares de los países con mejores practicas en la región. Aunque los resultados varían de acuerdo al puerto, la Tabla 6.2 muestra el desempeño comparado general antes y después de la concesión a privados de los terminales de la empresa estatal Colpuertos. La mejora es significativa particularmente porque la situación anterior era muy precaria. Entre 1991 y el final de la década el tiempo de espera para entrar en puerto se redujo de 10 días a 0, la estadía promedio de 10 días a 1½ días, se pasó a trabajar 24 horas diarias en vez de 15, y durante todos los días del año y no sólo 280 como anteriormente. Las tarifas bajaron a aproximadamente la mitad. No obstante estas importantes mejoras, comparado el desem-peño actual de los puertos con las mejores practicas en la región, algunos indicadores empiezan a mostrar un cierto rezago (ver Tabla 6.3). En materia de graneles, las tasas de carga de azúcar es aproximadamente la mitad de la que logran terminales modernas, co-mo por ejemplo en Quetzal, Guatemala, y la tasa de descarga de cereales es una tercera parte de la alcanzada en Nueva Palmira, Uruguay. En materia de contenedores, Cartagena ha logrado una razonable tasa de transferencia, del orden de 80 contenedores hora, lo cual es aceptable considerando que en la región existen rendimientos que oscilan entre los 70 a los 100 movimientos horarios (respectivamente San Antonio Chile y Manzanillo en Pa-namá), no obstante el resto de los puertos están aún muy por debajo de estos parámetros. Respecto la operación de containers, no obstante lo arriba indicado, en todos los puertos existe un falta generalizada de coordinación en la recepción y entrega, comparable al pe-ríodo de Colpuertos. En promedio un camión, espera 24 horas para la entrega en exporta-ción y 72 horas en la importación. Puede concluirse que, mirando para atrás, se ha logra-do una gran mejora en el desempeño portuario nacional, pero mirando hacia delante, es necesario profundizar esas mejoras.

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Tabla 6.2 – Desempeño Portuario antes y después de las Reformas de 1991

Indicador 1992 1996 2003 Tiempo promedio de espera de una em-barcación (días)

10 Sin espera, dependien-do del puerto Horas o nula

Días de trabajo por año 280 365 365 días

Horas de trabajo por día 16 24 24* Toneladas de carga embarcación - día

Carga a granel Carga general

500 750

2,500* 1,700

Contenedores por buque por hora (bruto) 16 25 > 50 * mínimo Fuente: Superrintendencia de Transporte y Puertos y Conpes 3342. Tabla 6.3 – Indicadores de Desempeño Comparado de Puertos de Colombia

Operación Valor de referencia

Buena-ventura Cartagena Barran-

quilla Santa Marta

TEUs por m de muelle (coef ocupac. de 0.5 a 0.6) 700 673 430 139 143

Productividad grúa de containers (TEU por grúa por año) con un factor de ocupación de muelle de 0.5 a 0.6

140,000 134.000 53.000 24.800 22.900

Movimientos de contene-dores por hora por muelle 80 50 80 30 -

Carga de granel seco de flujo libre, (ton/cinta/h) 1,500 583 - - -

Descarga de un granel de flujo libre (granos) con equipos de succión (t/h)

1,000 - - 330 -

Fuente: Sgut, 2005

6.5 Las Sociedades Portuarias Regionales (SPRs) han logrado avances importan-tes, pero enfrentan restricciones físicas serias en sus accesos náuticos, en las co-nexiones con su hinterland (área de influencia)y en sus posibilidades de expansión, y en sus propias modalidades de gestión. La reforma de 1991, que exitosamente incorpo-ró la gestión privada en las Sociedades Portuarias Regionales (SPRs), adoptó un modelo de gestión que podría catalogarse como un híbrido entre las clasificaciones de landlord y toolport que normalmente se utilizan al definir los modelos de estructuración y propiedad portuaria.26F

27 La reforma contempló la permanencia de operadores portuarios dentro de las instalaciones concesionadas a las SPRs, pero no impidió que estas asumieran por sí mis-mas la prestación de servicios portuarios. La evolución de las SPRs en este aspecto fue

27 World Bank: Port Reform Toolkit, 2002.

74

diversa; en el caso de Cartagena evolucionó hacia una Terminal integrada, en el de Bue-naventura hacia un modelo de gestión concertado entre la SPR y numerosos operadores, y en Barranquilla y Santa Marta fueron situaciones intermedias. La Tabla 6.4 resume el desempeño actual de las SPR, y permite extraer conclusiones: (i) existe considerable competencia en el Atlántico tanto entre puertos Colombianos y sus terminales y como con puertos regionales; competencia en el Pacífico casi inexistente27F

28; (ii) altos índices de ocupación y limitaciones de expansión, al estar varios puertos asfixiados por áreas urba-nas que presentan problemas sociales severos; (iii) dificultades serias en los accesos náu-ticos por problemas de calado y en la accesibilidad terrestre.

Tabla 6.4 - Resumen del Desempeño Actual de las Sociedades Portuarias Regionales

TIPO DE ACTIVIDAD MERCADO SERVIDO

Cartagena: orientada al tráfico de containers nacional y de trasbordo. Opera también con pasajeros y vehículos; Buenaventura, Barranquilla y Santa Marta son puertos multipropó-sito, orientados todos al mercado nacional en competencia. Buenaventura posee una posi-ción dominante en el Pacífico. Barranquilla es el puerto con más competencia intra-portuaria y cargas de la región contigua.

ESQUEMA DE GOBIERNO

Cartagena: Posee un esquema sólido, accionistas alineados en el desarrollo del negocio portuario con un fuerte liderazgo y agresividad comercial. Buenaventura tiene un esquema basado en la concertación de intereses diversos (usuarios del puerto, operadores). Santa Marta y Barranquilla se ubican en una posición intermedia.

DISPONIBILIDAD DE ESPACIO, NIVEL DE USO

Buenaventura posee limitaciones de espacio y alto índice de ocupación. Cartagena y Santa Marta poseen moderadas limitaciones de espacio e índices de ocupación y Barranquilla no posee limitaciones de espacio y tiene bajo índice de ocupación.

EQUIPAMIENTO E INVERSIÓN REA-LIZADA

Cartagena posee una alta inversión en grúas Gantry y equipos de playa de alta capacidad. Inversión considerable y evidente. Buenaventura posee una moderada inversión en equi-pamiento. Barranquilla pose un bajo nivel de inversión. Santa Marta posee un nivel relati-vamente alto de inversión en equipamiento de graneles.

ACCESIBILIDAD NÁUTICA

Cartagena, Barranquilla y Buenaventura, poseen restricciones en la accesibilidad náutica. Santa Marta es el puerto de aguas más profundas de Colombia.

ACCESO TERRESTRE

Buenaventura posee un grave problema de accesibilidad terrestre. Santa Marta posee pro-blemas moderados de accesibilidad. Cartagena posee bajo nivel de problema de accesibi-lidad y Barranquilla no posee problema alguno de accesibilidad

CONTEXTO URBANO Y SOCIAL

Buenaventura, Santa Marta y Cartagena poseen problemas de interferencia urbana. Ba-rranquilla no posee esta limitante. Desde el punto de vista social Buenaventura posee alto nivel de problemática social en el área urbana adyacente Santa Marta, Cartagena y Ba-rranquilla no poseen mayor conflicto social en el área urbana próxima a ellos.

MODELO DE GES-TIÓN OPERATIVA

Cartagena y Santa Marta poseen un modelo de gestión operativa de excelencia. Barranqui-lla posee un modelo de gestión moderado y Buenaventura posee un modelo de gestión ddébil, complicado por la multiplicidad de actores.

RELACION SPR CON LOS OPERADORES

Cartagena prácticamente ha excluido la presencia de operadores. Buenaventura y Barran-quilla poseen una alta participación de operadores. Santa Marta a diferencia con el resto ha profundizado un esquema de alianzas con operadores y usuarios.

ESTANDARD DE SEGURIDAD

Cartagena y Santa Marta poseen un estándar de seguridad de excelencia. Barranquilla posee un estándar medio y Buenaventura posee un sistema de seguridad ddébil (agravado por la cantidad de personas circulando dentro del ámbito portuario)

SITUACIÓN CONTRACTUAL

Cartagena ha renegociado su contrato de concesión por 20 años. El resto de los puertos no han negociado aún. Barranquilla posee un conflicto legal con el Estado por falta de draga-do de parte de este. Dos SPR han solicitado renegociar sus contratos.

ESTRATEGIA Cartagena pretende consolidarse como hub regional, para lo cual debe resolver el déficit

28 La fusión de la SPR de Cartagena y Contecar – durante la elaboración de este informe – puede reducir la competencia actual y futura en el Atlántico.

75

ACTUAL DE LAS SPR

de espacio y profundidad. Buenaventura apunta a aumentar su espacio. Sus restricciones de acceso terrestre, pueden condicionar esta estrategia. Barranquilla está concentrada en resolver la falta de profundidad en su acceso náutico. Santa Marta considera invertir en la operación de contenedores a través de una alianza estratégica y ampliar el área operacio-nal.

6.6 Los puertos privados tienen una gran importancia en el comer-cio exterior, fundamentalmente por el volumen de las exportaciones que realizan. Los puertos privados son instalaciones dedicadas, concen-tradas en el movimiento de cargas propias, básicamente graneles, como el carbón, los combustibles, el ce-mento o el banano. Los puertos pri-vados tienen un rol muy importante en Latinoamérica, ya que movilizan enormes volúmenes de cargas de exportación. En Colombia hay 70 puertos privados, que en 2003 movilizaron el 78% del volumen total y el 89% de las exportaciones. Operan principalmente con graneles sólidos (carbón, coque, cemento) y líquidos (hidrocarburos).

6.7 El mercado del transporte marítimo es muy dinámico: existen importantes tendencias en el mercado mundial y en la región, particularmente en las cargas con-tenerizadas, que implican nuevos desafíos a los puertos. Diversas tendencias en el mercado marítimo mundial y regional pueden tener una incidencia importante en el sector portuario de Colombia, y deben ser debidamente contempladas. Las más relevantes son: (i) estructura de rutas y creciente práctica del trasbordo: ante la reconfiguración de rutas alrededor de grandes troncales, ha habido una fuerte tendencia hacia el trasbordo de con-tenedores28F

29; (ii) tamaño de los buques y “efecto cascada”: la crisis reciente del transpor-te marítimo ha impulsado la construcción de buques portacontenedores de mayor porte y requerimiento de calado, y si bien van a afectarse corredores de muy alta densidad, su incorporación desplazará grandes buques hacia otras rutas, generando presión sobre puer-tos que antes no recibían barcos de este tamaño (Figura 6.2); (iii) Creciente énfasis en la seguridad: el cumplimiento de las normas de seguridad ha ganado gran relevancia en los últimos años, y paulatinamente se están incorporando nuevos requerimientos; (iv) Canal de Panamá: se está modificando la estructura tarifaria, que significará un aumento en las tarifas por TEU y algunos cambios de itinerarios, favoreciendo los transbordos en puertos cercanos al Canal (ver Recuadro 6.1); (v) Creciente concentración en las operaciones portuarias: las 5 firmas más grandes a nivel mundial ya concentran el 45% del mercado; (vi) Preeminencia del modelo de landlord de gestión operativa: de los 10 principales puertos que movilizan contenedores en América Latina, 8 se desempeñan dentro del mo-delo lanlord - incluyendo San Juan, Santos, Colón, Buenos Aires, Kingston, Freeport,

29 Esta tendencia – hoy muy marcada - podría eventualmente atenuarse en el mediano plazo, como está ocurriendo en el transporte aéreo.

Figura 6.1 – Participación de los Puertos Pú-blicos y Privados en el Comercio Exterior

0.010.020.0

30.040.050.060.0

70.080.0

Importación Exportación Total

Públicos Privados Total

Fuente: Sgut, 2005

76

Manzanillo y Veracruz - y dos en el modelo toolport -Callao y Puerto Limón29F

30; (vii) Re-cursos humanos y sistemas: los recursos humanos y sistemas de información van toman-do un rol clave en la gestión portuaria.

Figura 6.2 – Evolución de la Capacidad de los Buques Porta-contenedores

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

5500

6000

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Costa Oeste Costa Este

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

5500

6000

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Costa Oeste Costa Este

Fuente: Sgut, 2005

Recuadro 6. 1 – El Canal de Panamá

El ajuste tarifario y el plan de expansión del Canal de Panamá, y la concentración de los tráficos de línea regular en la ruta ecuatorial, son factores que deben ser altamente considerados en una estrategia de desa-rrollo de los puertos y de la logística internacional en Colombia.

La modificación en el cuadro tarifario del tráfico contenerizado por el Canal – efectiva desde mayo de 2005 – consistió en cobrar el volumen de carga sobre y bajo cubierta, cuando anteriormente sólo se cobraba por la carga bajo cubierta. Este cambio ha implicado una variación del pago promedio por contenedor de US$ 34 a US$ 54. Un buque de 4000 TEU pasó de pagar US$ 136,000 a US$ 216,000. Es de esperar que la demanda de buques portacontenedores que crucen el Canal se reduzca ligeramente, se modifiquen algunos itinerarios y se incrementen las actividades de trasbordo en los puertos próximos al Canal.

La concentración de tráfico sobre la ruta ecuatorial y la posible expansión de las esclusas del Canal resulta-rán en un aumento de las dimensiones de los buques, que para operar eficientemente tendrán paradas en pocos puertos, que tendrán que tener capacidades de atenderlos, adaptando sus canales de acceso, muelles y equipamiento para naves portacontenedores de 5.000 TEUS (unidades equivalentes de contenedores de 20 pies).

6.8 De acuerdo a las proyecciones realizadas el volumen del comercio exterior crecerá 74% entre el 2003 y el 2010 en los puertos públicos, imponiendo grandes de-safíos para una operación eficiente. Los cuatro principales puertos públicos, las socie-dades portuarias de Bararranquilla, Cartagena, Santa Marta y Buenaventura, casi duplica-rán el volumen pasando de 13,4 millones de toneladas en el 2003 a 23,4 millones en el

30 Ricardo Sánchez (2004). Puertos y Transporte Marítimo en América Latina y el Caribe: un análisis del desempeño reciente. CEPAL

77

2010. Estas cifras no incluyen el tráfico de trasbordo que hoy ya es significativo en Car-tagena y tiene el potencial de aumentar sustancialmente. En el marco de los proyectos existentes y de estas tendencias, es posible prever en el corto plazo un congestionamiento significativo en todo el sistema. Cabe agregar que ya en la actualidad existen síntomas de congestionamiento estacionales en puertos como Buenaventura.

6.9 Debido a la especialización de las Sociedades Portuarias, los crecimientos se-rán desiguales; los crecimientos por tipo de empaque serán diversos y dada la espe-cialización de las sociedades portuarias este crecimiento tendrá efectos distintos en el sistema portuario colombiano. Bajo el supuesto que los nuevos volúmenes seguirán utilizando los mismos puertos de entrada y salida, las Sociedades Portuarias de Cartagena y Barranquilla tendrán un crecimiento mayor debido a que sus exportaciones e importa-ciones crecerán a tasas similares, mientras que las exportaciones de los puertos de Santa Marta y Buenaventura (Carbón, Banano, Azúcar y Café) tendrán crecimientos menores y por ende el crecimiento total del volumen en esos puertos será menor. Como se menciona al inicio de este capitulo, las proyecciones muestran crecimientos destacados en los gra-neles secos y en los contenedores tanto para importaciones como para exportaciones.

Tabla 6.5 – Capacidad y Demanda esperada en la SPR

Fuente: PWC (2004) y Roda (2005)

6.10 El tráfico de trasbordo puede incrementarse significativamente, reduciendo – eventualmente - la capacidad para el comercio exterior colombiano de algunos puer-tos. Los puertos colombianos y principalmente Cartagena, han entrado en la tendencia mundial del comercio del trasbordo. Para la Sociedad Portuaria de Cartagena este comer-cio significo en el 2003 el 42% del volumen y el 25% de los ingresos. Se espera que el tráfico de trasbordo se intensifique en los próximos años. Los movimientos de trasbordo, al incrementar el nivel de actividad del puerto, pueden implicar una reducción en los cos-tos unitarios del comercio exterior. No obstante, si existen restricciones de capacidad, pueden eventualmente reducir la oferta de servicios para el comercio exterior del país, lo que requiere establecer prioridades para la utilización de las instalaciones.

Puerto Capacidad Máxima

Vol. 2003 Millo. de

tn

Vol. 2010 Millo. de tn

Δ Expo

Δ Impo

Variación Total

Barranquilla 3,161 2,196 4,088 80% 90% 86%

Cartagena 5,763 1,739 3,259 86% 91% 87%

Santa Marta 5,614 2,114 3,463 38% 90% 64%

Buenaventura 13,170 7,413 12,665 36% 91% 71%

78

6.11 A pesar de ser un tema privado, el gobierno debe evaluar la capacidad expor-tadora de los puertos carboneros y su impacto ambiental. El precio internacional del carbón está promoviendo las exportaciones de carbón, y en el corto plazo puede haber saturación en los puertos carboneros. Actualmente los puertos privados no cargan el car-bón directamente, sino que lo hacen a través de barcazas, lo que reduce la capacidad e impone costos ambientales. Algunas proyecciones indican que el carbón de la Loma ex-portado por American Port, podría llegar a exportar 40 millones de toneladas (de las 17 millones de hoy) con lo que podría requerirse un puerto con instalaciones modernas de cargue. El carbón de la Jagua esta siendo exportado principalmente por el puerto de Pro-deco también con cargue en barcazas. La sociedad portuaria de Santa Marta tiene capaci-dad anual para un millón de toneladas de carbón y la de Buenaventura 450 mil.

AEROPUERTOS

6.12 Con el incremento del valor de las mercancías comerciadas, el transporte aé-reo ha ganado importancia. Por ejemplo en Estados Unidos, éste tipo de transporte re-presenta el 28% del total del valor de los flujos de comercio. En 2003 se movilizaron en el país 7.4 millones de pasajeros nacionales y 2.9 millones de pasajeros internacionales (entrados y salidos), de los cuales el 92% utilizó los aeropuertos de Bogotá, Medellín-Rionegro, Cali y Barranquilla. En Colombia el transporte aéreo juega un rol central en dos sentidos: sirve a las exportaciones de alto valor promedio y conecta a las regiones apartadas. Las exportaciones de alto valor promedio desde los principales centros de acti-vidad económica que están alejados de las costas (Ver Capitulo 2). Por el otro, es el modo principal de transporte para las regiones aisladas por la distancia o las estaciones de llu-vias, particularmente en la Amazonía, la Orinoquía y en algunas áreas de la costa Pacífica (World Bank, REDI, 2004).

6.13 La calidad de la red de aeropuertos y la seguridad aérea son consistentes con los estándares internacionales, a pesar que el sistema es financiado solamente por los cuatro principales aeropuertos. La red pública nacional de 78 aeropuertos es opera-da principalmente por la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil (UAEAC). La red se encuentra en buen estado y cumple con las normas y recomendacio-nes de la organización de Aviación Civil Internacional (OACI), se financia con los cuatro principales aeropuertos, siendo el de Bogotá el que genera el 43% de los ingresos y el 6.7% de los gastos. La seguridad aérea y el control de operaciones es una de las fortalezas del sistema; la UAEAC cuenta con un sistema de radares de amplio cubrimiento, radio ayudas y otros sistemas satelitales y equipos de aviónica administrados por la UAEAC.

6.14 Adicionalmente, hay más de 400 cuatrocientas pistas o pequeños aeropuertos bajo el control de entidades regionales o del sector privado. El sector privado también participa en la operación del sistema público nacional. En los años 1996 y 1997 se conce-sionaron los aeropuertos de Barranquilla y Cartagena, en el 2000 el aeropuerto de Cali. En Bogotá las dos pistas están concesionadas y actualmente se trabaja en la estructura-ción de la concesión para el desarrollo del Plan Maestro de Bogotá.

79

6.15 El proceso de concesión del aeropuerto de Bogotá representa una oportuni-dad para actualizar las inversiones y mejorar la gestión operativa. Actualmente el aeropuerto no solo presenta un rezago en su infraestructura que genera congestión en las áreas de pasajeros y de carga, sino además no ha involucrado debidamente el concepto de logística en el manejo de la carga. Este aspecto llama la atención al tener en cuenta que aproximadamente el 80% de las exportaciones nacionales de flores se realizan a través del Dorado; y a su vez, entre el 85% y el 90% de las exportaciones totales de El Dorado son flores.

6.16 En el desarrollo del proceso de concesión hay tres elementos que se deben balancear: el contrato, la idoneidad del operador, y el cierre financiero. (i) La mayo-ría de las concesiones de aeropuertos de la región presenta problemas de diseño de los contratos. El plan de inversiones debe estar bien definido para garantizar un adecuado nivel de servicio en la operación de pasajeros y de carga. A pesar que las inversiones sean disparadas por indicadores de resultado en la operación, es necesario contar con un plan de desarrollo completo. El plan debe acompañarse de rutas críticas de las obras, que per-mitan y obliguen la coordinación de los agentes involucrados. (ii) La idoneidad del ope-rador se debe asegurar y anclar en el contrato. Son especialmente importantes la capaci-dad y experiencia en consecución de financiación; la experiencia en diseño, construcción y operación de terminales de pasajeros y de carga en niveles comparables; y la experien-cia en desarrollo de construcciones y administración de bienes raíces. La licitación puede hacerse en dos fases. Una primera de expresión de interés y la segunda para definir el operador. El esquema tiene la utilidad de permitir calibrar la experiencia operadores que se podrá exigir. (iii) Los ejercicios de cierre financiero deben balancear el pago por los servicios del operador, el retorno del capital, la distribución de riesgos y las necesidades del país como mejorar la gestión y eficiencia en la prestación del servicios, permitir la sostenibilidad del red aeroportuaria. La financiación del sistema nacional debe ser con-sistente con los requerimientos de inversión.

6.17 El desarrollo del concepto de logística debe considerar la participación del operador privado y también del gobierno, ya que este último esta involucrado con la participación de diversas entidades como aduanas, entidades de control y seguridad. El aeropuerto cuenta con instalaciones separadas para carga nacional e internacional (ubicadas en el costado norte y sur del aeropuerto respectivamente), Las instalaciones para carga nacional como edificios, plataforma y terrenos contiguos presentan limitacio-nes de espacio, adicionalmente algunos espacios de estas instalaciones son utilizadas para operaciones aduaneras por parte de las entidades del gobierno. Las instalaciones de carga internacional operan en un nivel de saturación tal que hace que algunos operadores des-pachen la carga en camiones a otras instalaciones fuera del área del aeropuerto para que sean recogidas por los clientes. Los usuarios de las instalaciones de carga también afron-tan problemas operativos con la gestión de la aduana, y con la disponibilidad de espacios para los camiones que transportan la carga desde y hacia el aeropuerto. Teniendo en cuenta la situación actual, el desarrollo de las áreas de carga se debe planear con base en los futuros requerimientos, enfocado en aspectos como plataforma, área de edificios, ma-nejo de la carga nacional e internacional en una sola área, estacionamiento de vehículos, muelles para camiones, adecuada regulación y la actuación de operadores que garanticen una logística en el manejo de la carga.

80

CAPITULO 7 - FACILITACION Y COORDINACION IN-TERMODAL

7.1 En este capítulo, se revisan las funciones de control y facilitación comercial, y las interfases operativas y coordinación intermodal, con el objetivo de evaluar en qué medida se puede reducir su impacto negativo sobre los procesos de la cadena logística. En la primera parte se analizan las inspecciones y controles de seguridad, con énfasis en el equilibrio necesario entre su objetivo fiscal y su incidencia en el flujo físico de los bienes. La segunda parte analiza la coordinación intermodal del transporte de car-gas, las zonas de actividades logísticas, y el régimen de seguros.

INSPECCIONES Y CONTROLES DE SEGURIDAD

7.2 Las funciones de control y facilitación comercial deben cumplir con su come-tido fiscal, minimizando su incidencia sobre la cadena logística; ello requiere ajustes en los marcos normativos y fortalecimiento de las agencias a cargo. Las tareas de control fiscal abarcan el control aduanero, el control antinarcóticos, los controles sanita-rios y los fitosanitarios. El cumplimiento de sus objetivos de fiscalización puede obstacu-lizar en alguna medida el flujo físico de los bienes; las tareas de facilitación comercial buscan precisamente asegurar el cumplimiento de las funciones de control minimizando la interferencia en la cadena logística. El funcionamiento actual presenta algunas falen-cias, y es de esperar que un incremento en el volumen del comercio exterior y un incre-mento del valor medio de la mercadería requieran claras mejoras en el desempeño de es-tas funciones. La forma de lograrlo es fundamentalmente a través una mayor coordina-ción y reformas en los procesos de las agencias públicas involucradas.

81

7.3 En las inspecciones en puerto intervienen cinco agencias públicas y seis agen-tes privados; los porcentajes de inspección de mercadería de exportación en puerto son el triple que en América Latina, consumiendo en promedio 57 horas y más de US$ 200 por contenedor. La autoridad aduanera y la autoridad antinarcóticos tie-nen las facultades para inspeccionar toda mercadería del comercio exterior que pasa por los puertos; las autoridades fitosanita-rias y de salud, sólo respecto a productos en los que existan riesgos específicos. El porcentaje de inspección en puerto es – en promedio – del 30% en las exportaciones (con picos de más del 40%) y 20% en las importaciones; el estándar en la región es 10% y 20% respectivamente. En el proce-so de inspección intervienen cinco agen-cias públicas (además de otras que otorgan visto bueno previo al embarque), y seis

agentes privados. La Figura 7.1 resume el procedimiento de inspección seguido en una exportación. El tiempo de tramitación es de 31 a 84 horas por contenedor (57 horas en promedio), con un costo directo de entre US$ 186 y 285, originado en los trasla-dos, aperturas, des-consolidados y consolidados asociados al proceso de inspección. Dis-tribuido en todos los contenedores (inspeccionados o no) este costo representa US$ 59 por caja. Los procesos de documentación siguen siendo físicos, aún cuando se hayan in-formatizado las presentaciones

7.4 La inspección es un paso que deben seguir algunas cargas en su movimiento portuario de exportación o importación; la organización del proceso es responsabi-lidad primaria de la terminal, que debe coordinar la información y los movimientos físicos con los otros actores de la comunidad portuaria. La inspección debe conside-rarse como un procedimiento más en el ciclo de paso de la mercadería por el puerto. En el caso de las importaciones, este ciclo comienza cuando el buque detalla - antes de arribar a puerto - la carga que va a desembarcar. La terminal programa la descarga de los conte-nedores y su depósito en playa. Las agencias de control, sobre la base de la información provista por la terminal, tienen la facultad de determinar cuáles son las cajas que quieren inspeccionar, y solicitar que sean objeto de revisión en un recinto ad-hoc, en el que están localizadas. La terminal debe programar y ejecutar el movimiento del contenedor para que sea objeto de la o las inspecciones requeridas. La mercadería que no requiere inspec-ción, o la que ya aprobó la inspección, es liberada para su entrega a quien corresponda. En las exportaciones el procedimiento es simétrico. La eficiencia de este proceso depende básicamente de cómo lo diseñe e instrumente la terminal, en su relación con las navieras, las agencias públicas y los agentes de carga, organizando el flujo físico y de información entre los actores, y disponiendo de los equipos para movilizar los contenedores entre la playa y el recinto de control fiscal.

Figura 7.1 – Secuencia del Proceso de Inspección en una Exportación

8. POLICIA ANTINARCOTICOSInspección al aproche eventual

2. TRANSPORTADORIngreso mercancía a zona primaria

3. POLICIA ANTINARCOTICOSInspección Física

4. ICA- INVIMAInspecciones Físicas

5.DIANVerificación documental

6.DIANInspección Física por selectividad

7.DIANAutorización de embarque

9. NAVIERAEmbarque

10. DIANCertificación de embarque

1. EXPORTADOR SIAS-DIANSolicitud de embarque y autorización

8. POLICIA ANTINARCOTICOSInspección al aproche eventual

2. TRANSPORTADORIngreso mercancía a zona primaria

3. POLICIA ANTINARCOTICOSInspección Física

4. ICA- INVIMAInspecciones Físicas

5.DIANVerificación documental

6.DIANInspección Física por selectividad

7.DIANAutorización de embarque

9. NAVIERAEmbarque

10. DIANCertificación de embarque

1. EXPORTADOR SIAS-DIANSolicitud de embarque y autorización

Fuente: adaptado de Proexport

82

7.5 El marco normativo aduanero no facilita los procesos de inspección, demo-rando el flujo físico de mercaderías más de lo necesario. Existen diversos inconve-nientes derivados del actual marco normativo aduanero, que inciden en que el procedi-miento vigente para la nacionalización de mercaderías tarda de tres a cuatro días, cuando debería ser de dos días. Pese a que el marco aduanero vigente data del 1999, ha quedado desactualizado, y ha sido modificado en innumerables circunstancias con una serie de normas acumuladas, lo que conlleva ambivalencias y falta de claridad; en distintas adua-nas existen diversas interpretaciones. En él no está contemplada la logística, y no hay herramientas para hacer eficientes las interfaces y las Zonas de Actividades Logísticas. Los operadores de transporte multimodal en la actualidad están registrados y deben regis-trar garantías en dos instituciones, el MT y DIAN. La legislación vigente es extremada-mente punitiva, en particular para los operadores de servicios; no admite los errores y no contempla rectificaciones. Pese a que existen avances en la tramitación por sistemas in-formáticos, en la práctica no ha habido una eliminación de los procesos con la documen-tación física.

7.6 La coordinación entre las entidades públicas y privadas que intervienen en la inspección es insuficiente, y los procesos que lleva a cabo cada una de ellas presen-tan diversas falencias. No se ha desarrollado un manual unificado de inspecciones en puerto, y los operadores portuarios suelen carecer de equipos disponibles para realizar los movimientos para la inspección, demorando el proceso. Las agencias oficiales presentan diversos problemas:

i.) En el control aduanero: la inspección aduanera y la anti-narcóticos son re-quisitos para autorizar el embarque y su inspección no siempre es conjunta, las inspecciones se realizan en sitios diferentes, las entidades públicas tienen horarios de servicio diferentes, los errores en los ingresos de datos en el Sy-ga generan demoras, la falta de tecnología en el proceso de inspección física extiende los plazos.

ii.) En el control de las normas sanitarias: falta unidad de criterio en la toma de muestras, los costos de las certificaciones dependen de las Asambleas De-partamentales, los certificados de inspección no están homologados con las normas internacionales y generan desconfianza, el pago de servicios debe realizarse en distintos bancos, falta infraestructura informática que integre estas inspecciones con las aduaneras.

iii.) En el control fitosanitario: no existen bases de datos para verificar las exi-gencias del país comprador, falta conexión entre las oficinas portuarias del ICA y su sede central, falta infraestructura operativa: laboratorios, medios para inspeccionar productos refrigerados, iluminación para inspecciones nocturnas; las oficinas están alejadas de los sitios de inspección.

iv.) En el control anti-narcóticos: las herramientas utilizados (taladros, varillas) no son adecuadas y suelen dañar los productos, particularmente mercaderías compactas, productos perecederos, generando reclamos por parte de los compradores

83

7.7 Los sobre-costos indirectos que generan los largos tiempos del proceso de inspección son mayores que los directos, del orden de US$ 320 por contenedor. Adoptando un estándar internacional para inspecciones de 8 horas en vez de las 57 actua-les, un valor de mercadería de US$ 20,000 por contenedor, y un impacto diario sobre co-sto CIF de 0.8‰ diario30F

31, el costo de inventario por contenedor debido a la excesiva du-ración del proceso de inspección es del orden de US$ 320. Las demoras en puerto inci-den, adicionalmente, en varias formas; por ejemplo, obligan a disponer de mayores espa-cios de almacenamiento.

7.8 En adición a las inspecciones tradicionales, los nuevos procedimientos de se-guridad acordados por las terminales portuarias agregan más controles, des-estimulando el envío de carga empacada en contenedores desde su origen. Adicio-nalmente a los procesos de inspección del Estado, las terminales marítimas han cumpli-mentado una serie de acuerdos internacionales tendientes a brindar mayor seguridad (par-ticularmente después del 9/11), que obligan al control y seguimiento de mercadería en puerto: el International Ship and Port Security Code (ISPS), el programa BASC de coali-ción empresarial anti-contrabando, la Container Security Initiative (CSI) y el C-TPAT (Customs Trade Partnership Against Terrorism). El peso creciente de las funciones de control tienden a desestimular el envío de contenedores desde las zonas de producción, ya que se requiere desconsolidar en el Terminal marítimo y se generan costos de almacena-miento cuando la carga no alcanza a estar documentada dentro de los 5 días libres otor-gados por los reglamentos que rigen las sociedades portuarias.

7.9 La unificación de los trámites, procedimientos y formalidades para facilitar el comercio marítimo internacional, establecidas en el Convenio FAL65 y adoptada por Colombia en 1991, sólo ha sido cumplido en menos de la mitad de sus disposi-ciones. El Convenio para facilitar el tráfico internacional 1965 (FAL 65), del que Colom-bia es país signatario desde 1991, tiene por objeto simplificar y unificar los trámites, do-cumentos, y formalidades exigidas para la llegada, estadía en puerto y salida de buques afectados a tráficos internacionales. Como Gobierno contratante, Colombia se ha com-prometido a adoptar una serie de 125 normas y 87 prácticas recomendadas. Actualmente el nivel de cumplimiento de del 51% de las normas y 44% de las prácticas recomendadas.

INTERFASES OPERATIVAS Y COORDINACIÓN INTERMODAL

7.10 La organización del transporte de carga utilizando más de un modo da lugar a interfases operativas, a la necesidad de coordinar la infraestructura y la gestión de los modos de transporte, y la oportunidad de desarrollar actividades logísticas de valor agregado. La organización del transporte internacional, en el que frecuentemente intervienen varios modos de transporte, puede organizarse de diversas formas, tal como resume esquemáticamente en la Tabla 7.131F

32. La participación de más de un modo de transporte da lugar – como mínimo - a interfases operativas en las que diversos actores

31 Fuente: Hummels, 2003 32 La nomenclatura utilizada no es única; multimodal vs. intermodal en USA y en la UE.

84

deben coordinar sus actividades, y asumir responsabilidades por la carga mientras es mo-vilizada. El transporte multimodal constituye un caso especial, en el que la coordinación y la responsabilidad es asumida por un operador especializado. El flujo de carga – sea a través de varios modos o de un mismo modo pero en varios segmentos – presenta puntos de ruptura o interfase, que son críticos en la organización y constituyen localizaciones privilegiadas para actividades vinculadas a la carga. Estos puntos de ruptura no son sólo los tradicionales nodos de transferencia (puertos, aeropuertos, pasos de frontera), sino también terminales interiores y zonas de actividades logísticas contiguas a ellos.

Tabla 7.1 – Categorías de Transporte según los Modos y Segmentos

Categoría de Transporte

Modos de transporte

participantes

Documentos de transporte

Coordinación del servicio

Responsabilidad por la carga

UNIMODAL Un solo modo, un servicio Uno Generador de car-

ga o su agente Transportista indi-vidual

SEGMENTADO Un solo modo, varios servicios Uno por segmento Generador de car-

ga o su agente

Cada transportista individual en su segmento

INTERMODAL Varios Uno por modo o por segmento

Generador de car-ga o su agente

Cada transportista individual en su segmento

MULTIMODAL Varios Uno

Operador de trans-porte multimodal. Documento unifi-cado

Operador de trans-porte multimodal

Fuente: Mapis: Maritime & Ports Information System

7.11 La coordinación de las operaciones de carga entre modos no está – en muchos casos - debidamente coordinada, reduciendo la eficiencia de todos los actores. Un caso típico es la coordinación entre la terminal portuaria, la línea naviera, los expor-tadores y los transportistas. La transferencia de contenedores de exportación de camión a buque en las terminales portuarias es un ejemplo que resume el impacto que tiene la falta de coordinación intermodal sobre el desempeño del sistema y de sus actores. Ac-tualmente, ante la disponibilidad del buque a cargar, el agente marítimo o la terminal por-tuaria generalmente convocan a los exportadores y a sus agentes, definiendo una “venta-na de tiempo” durante la que se recepciona la carga. A partir de este aviso numerosos camiones se hacen presentes simultáneamente, al inicio o antes del lapso indicado, gene-rando una importante congestión y un tiempo ocioso elevado para los vehículos. En la práctica algunos camiones llegan tarde y - por presiones de los cargadores sobre la agen-cia naviera - la terminal los acepta igualmente, lo que en muchos casos demora la zarpada del buque. En Buenaventura, por ejemplo, es común encontrar camiones con café aún cuando las bodegas en las que el café es transferido a contendores están llenas, cuando no hay contenedores vacíos disponibles, o inclusive camiones sin documentación que deben quedar estacionados en una zona interna del puerto generando congestión. Los camiones

85

esperan varios días en puerto, actuando como ámbitos de almacenamiento y ocupando un espacio físico que es escaso por demás32F

33.

7.12 La mejor coordinación de las operaciones requiere en muchos casos un rol activo del Estado impulsando cambios en las prácticas de los actores. La mejor prác-tica consiste en fijar un régimen de notificaciones ordenadas y escalonadas, con premios y castigos, que requiere un proceso de concertación y participación; de esa forma, la pro-gramación de la terminal portuaria mejora la productividad de sus propias instalaciones, la de los camiones, la de las agencias de carga y la de los buques. Como mínimo estos camiones deberían estacionarse en un “buffer” o playa de estacionamiento compensado-ra, llamada en la práctica antepuerto, despachando los camiones sólo cuando están dadas las condiciones para recibir su carga. Esta práctica debe liderarla el Estado, ya que si no se fijan pautas generales las agencias navieras van a temer que sus competidores flexibi-licen estas reglas, arrebatándoles los clientes. Este tipo de medidas han sido implantadas en puertos de primera línea, llegando inclusive a fijar indemnizaciones a los camiones que no son atendidos en la “ventana”, a aplicar penalidades a aquellos que llegan fuera de ella, a cobrar altas tarifas de estacionamiento a aquellos equipos que no poseen la docu-mentación en regla, etc.33F

34

7.13 Un puerto moderno requiere sistemas de información avanzados, con capaci-dad para procesar la voluminosa documentación generada por las transacciones, de manera que integren a todos los actores de la cadena logística (“Port Community System”). Las denominadas “info-estructuras” son cada vez más relevantes: sistemas de información que interconectan a los miembros de la comunidad logística, optimizando el intercambio de documentación, reduciendo el volumen de datos a re-ingresar en diferen-tes sistemas, y permitiendo perfeccionar el seguimiento de una operación hasta su cierre, con los movimientos de fondos asociados. Hoy constituye una plataforma de comercio electrónico, que adoptan los principales puertos del mundo. El volumen de documenta-ción es relevante, del orden de 18.5 documentos por contenedor; cuyo costo unitario promedia US$ 10; en Colombia, considerando 400,000 contenedores de importación y exportación por año, el costo directo anual es de US$ 74 millones, que podrían reducirse a una tercera parte. Adicionalmente, beneficios indirectos, de mayor confiabilidad y transparencia.

7.14 Los estándares técnicos requieren una difusión y adopción por parte de todos los actores de la comunidad logística, que debe ser impulsada por las autoridades. La coordinación entre los diversos actores de la comunidad logística debe apoyarse en un conjunto de estándares comunes, como por ejemplo la altura de las cajas de los camiones y de las recepción de las bodegas, el tamaño de paletas y su relación con las cajas de los camiones y la organización interna de las bodegas, etc., muchos de ellos normalizados a nivel internacional. Si bien los responsables de adoptar estos estándares son firmas priva-das, el sector público tiene un rol clave para impulsarlos.

33 Los camiones articulados transportan 30 tn de café en sacos, pero sólo 22 tn en un contenedor. 34 Este ejemplo pone de manifiesto cómo las normas que disponen de estacionamiento gratuito durante va-rios días impiden establecer incentivos, y los posibles conflictos de intereses que pueden existir cuando los dadores de carga inciden en la gestión de una terminal portuaria de uso público

86

7.15 El transporte multimodal tiene aún un desarrollo incipiente; el marco norma-tivo está muy influenciado por normas supranacionales que lo favorecen, en tanto los requerimientos de agentes aduaneros por la escasa informatización y la falta de seguridad en el transporte interno lo desalientan. Los operadores de transporte multi-modal (OTM) efectúan contratos de transporte multimodal internacional, y actúan como principal, no como agente del expedidor o los porteadores, asumiendo la responsabilidad por el cumplimiento del contrato. Algunos operan sus propios modos de transporte (parti-cularmente buques), y otros no. En la práctica, en Colombia el multimodalismo está in-centivado en la importación, y no tanto por la unificación de las operaciones y la respon-sabilidad, sino porque permite trasladar mercadería desde el puerto hasta una playa inter-ior en la que se verifica y se pagan los tributos correspondientes. Generalmente es trans-porte segmentado o intermodal, al igual que en el resto de la CAN, y por oposición a paí-ses más desarrollados, donde son los OTM y freight forwarders (consolidadotes) tienen un rol preponderante. Hay 16 operadores, 12 de ellos Colombianos. Las adopción de normas internacionales (convenio de UN y reglas de UNCTAD/ICC) y regionales (CAN y ALADI) han facilitado el desarrollo normativo. Las restricciones principales al multi-modalismo en Colombia son: (i) en puertos y aeropuertos, restricciones burocráticas por la alta carga de documentación física, que requieren la presencia del agente aduanero del exportador y desalientan a los OTM; (ii) tendencia restrictiva en las aduanas, por cuanto la operación multimodal reduce su recaudación; y (iii) los problemas de seguridad en el hinterland desalientan a los operadores a implementar esquemas de transporte integrados. Actualmente el costo interno de enviar un contenedor – incluyendo costos portuarios, fle-te terrestre, control y escolta e inspección y seguro - desde Cartagena a Bogotá es de US$ 2740, y a Medellín de $2240; de Buenaventura a Bogotá es US$ 2260, y a Cali US$ 1250. Cabe destacar que el 69% corresponde al flete terrestre, el 18% al control y escolta de seguridad, el 7% a la inspección y seguro, y el 6% al servicio portuario.34F

35

7.16 En Colombia no se han desarrollado aún las zonas de actividades logísticas (ZALs), que constituyen una oportunidad para optimizar el uso del espacio portua-rio, contribuir a la actividad económica regional y fidelizar los usuarios de los puer-tos. Los puertos tienden a concentrarse en las funciones imprescindibles para el inter-cambio modal (transferencia tierra-agua, almacenaje y entrega de la carga, servicios a los buques, etc.,) en tanto otras funciones - las que se da en llamar la “tercera línea” portuaria - se concentran en un área ad-hoc, denominada zona de actividades logísticas (ZAL), contigua al puerto. Incluye actividades logísticas convencionales (consolidación, almace-namiento) y de valor agregado (administración de inventario, empaquetado, control de calidad). Las ZAl presentan importantes beneficios: permite al puerto puede ampliar su capacidad al sacar afuera algunas funciones, genera actividades adicionales intensivas en mano de obra, y fideliza clientes. En Colombia existen algunos proyectos, como la ZAL en Buenaventura. El desarrollo de estas plataformas requieren inversiones y procedimien-tos de gestión cargo de firmas privadas, pero también liderazgo e iniciativa por parte del Estado. (ver recuadro 7.1)

35 Valores promedio de una tarifa multimodal (en US$), para un container de 40 pies, con hasta 30 tn, con-siderando gastos promedio.

87

Recuadro 7.1 – Zonas de Actividades Logísticas: ¿qué son y para qué sirven?

La operación portuaria moderna está acercando a los exportadores, importadores y prestadores de servicios logísticos a los puertos. Estos últimos están desarrollando zonas que constituyen una interfaz de servicios entre la carga y los buques. La experiencia a nivel internacional indica que la oferta de servicios logísticos (almacenamiento, distribución, tratamiento de la mercadería, etc.) se va constituyendo en un factor deter-minante en la elección del puerto de parte de las naves y los usuarios, y que estas actividad tiene el gran potencial de generar un importante valor agregado. Por ello los puertos promueven el desarrollo de Zonas de Actividades Logísticas, que son áreas de ruptura de las cadenas de transporte en los que se concentran actividades técnicas y de valor agregado de segunda y tercera línea portuaria, generalmente dedicadas a la logística de las mercancías marítimas. Su implantación responde a los requerimientos de manipulación y distribución del comercio exterior hacia y desde el hinterland (área de influencia) portuario. Los beneficios del desarrollo de una ZAL para la economía regional son diversos: (i) posibilita a los prestadores de servi-cios logísticos concentrar actividades en las áreas aledañas a los puertos y aprovechar economías de aglo-meración; (ii) fideliza clientes para el puerto, ya que los usuarios pueden instalar sus centros de distribución en la ZAL; (iii) genera empleo local, compensando la tendencia a mecanización de los puertos modernos.

7.17 Las terminales interiores para la concentración de servicios y de cargas pue-den ser ZALs remotas, o plataformas con características industriales combinadas con actividades logísticas vinculadas a los puertos. Las terminales internas de carga tiene por objeto constituir centros de servicios a los vehículos y sus operadores, ámbitos de mercado de cargas, y sede de instalaciones logísticas de empresas y transportistas. Ha habido algunas experiencias en Colombia, con resultados diversos. Su desarrollo requiere de una activa promoción del Estado, en coordinación con las autoridades departamentales y municipales.

7.18 Las condiciones de seguridad y las normas de control aduanero dificultan el régimen de seguros. Los seguros al transporte de carga – particularmente en el transporte multimodal - están condicionados por factores de seguridad y controles aduaneros. Res-pecto a los factores de seguridad, existen estrictos requisitos para mantener la cobertura, como por ejemplo: (i) el transporte terrestre se debe desarrollar en horarios diurnos, (ii) el equipo en tránsito debe pernoctar en paradores seguros, (iii) el equipo de transporte debe estar dotado de mecanismos de custodia y vigilancia. Cabe destacar que se está desconti-nuando paulatinamente la custodia armada. En cuanto a los factores aduaneros, las nor-mas vigentes prevén decomiso o multas elevadas (hasta el 200%) en caso de discrepan-cias entre el la carta de porte, la factura comercial y el manifiesto de carga, u otros erro-res. Las firmas aseguradores están remisas a cubrir operaciones multimodales, ya que la aduana tiene normas estrictas y punitivas, que no contemplan un régimen de garantías adecuado.

88

SECCIÓN III

CALIDAD

89

CAPITULO 8 - EL SISTEMA DE CALIDAD EN COLOM-BIA

8.1 En este capítulo se analiza la situación de la infraestructura de aseguramien-to de la calidad en Colombia en sus distintas vertientes. En primer lugar, se muestra el importante progreso que ha experimentado el país en la última década en lo que respecta a la certificación, sobre todo en el ámbito de los procesos productivos. A continuación, se da cuenta brevemente de la situación de la normalización técnica, para pasar después a revisar los mercados de ensayos y calibración. El capítulo se completa con un análisis de las instituciones de metrología y de acreditación del país. En todas las áreas se ha tratado de evaluar las fortalezas y debilidades del sistema Colombiano de la calidad y de anali-zar cómo se sitúan los indicadores de Colombia en el contexto internacional. Las reco-mendaciones para la mejora del sistema se presentan en el capitulo siguiente.

CERTIFICACIONES DE CALIDAD EN COLOMBIA

8.2 La adopción de normas y estándares y la demanda de servicios de certifica-ción ha mejorado significativamente en Colombia en la última década. A finales de 2003, 2,659 empresas habían obtenido la certificación ISO 900035F

36, cifra 15 veces mayor que la correspondiente a 1997. Colombia ocupaba el segundo lugar entre los países lati-noamericanos, después de Brasil (con 4,012 certificados ISO 9000), pero por delante de México (1,935) y Argentina (2,257). Colombia es el país que ha experimentado el mayor crecimiento en este área, representando las certificaciones colombianas el 21.1% del total de la región Latinoamérica y Caribe. A pesar de ello, es preciso tener en cuenta que las empresas certificadas en Latinoamérica solo suponen el 2.2% del total mundial.

36 ISO (2003) The ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Certificates – 2003.

90

Figura 8.1 - Certificados ISO 9000, a diciembre de 2003, normalizados por valor añadido manufacturero

0

50

100

150

200

250

300

350

SUR*PAN

GUYVEN

ECUBRA

GTM PRYCOL

NICBOL

CHLPER

MEXURY

HND*CRI

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io - A

L, pa

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io - A

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promed

io - A

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rande

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DKOR

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5

10

15

20

25

30

35

40

45

ISO 9000 por US$ bln de valor añadido manufacturero en 2003 (US$ corrientes) Valor añadido manufacturero en 2003 (% del PIB)

ISO 9000 / US$ bln de valor añadido manufacturero en 2003

(US$ corrientes)Valor añadido manufacture

2003 (% del PIB)

Fuente: World Development Indicators, World Bank; The ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Certificates – 2003, ISO 8.3 Si se comparan las certificaciones ISO 9000 en términos relativos al valor añadido manufacturero,36F

37 se observa que Colombia se sitúa muy por encima de la media de los países de su entorno y alcanza niveles muy próximos a China (Figura 8.1). Colombia también mantiene el liderazgo si se normaliza en función del volumen total de exportaciones como muestra la Figura 8.2.

37 El sector manufacturero tiende a ser el sector económico en el que la certificación ISO 9000 está más generalizada, a diferencia de otros sectores como la minería o la agricultura.

91

Figura 8.2 – Certificados ISO 9000 a Diciembre de 2003 normalizados por volumen de exportaciones manufactureras

0

100

200

300

400

500

600

700

PANNIC

ECUSUR*

PRYPER

BOLVEN

HND*GTM CHL

COLARG

URYBRA

SLV GUYMEX

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L, pa

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DID

NCHN

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10

20

30

40

50

60

70

80

ISO 9000 por US$ bln de exportaciones manufactureras en 2003 (US$ corrientes) Exportaciones manufactureras en 2003 (% del PIB)

ISO 9000 /US$ bln exportaciones manufactureras

en 2003 (US$ corrientes)Exportaciones manufacture

2003 (% del PIB)

Fuente: World Development Indicators, World Bank; The ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Certificated – 2003, ISO 8.4 En concordancia con estos datos, una encuesta realizada en 200237F

38 concluyó que el 54.4% de las empresas manufactureras colombianas implementaron sistemas de ges-tión basados en ISO 9000, 4.6% en ISO 14000, 19.5% en otros estándares, y 24.6% no empleaban ninguno. 8.5 Esta posición de liderazgo se ha alcanzado en menos de una década, como muestra la Figura 8.3 que recoge la evolución de las certificaciones ISO 9000 de Colom-bia en relación con la región. Otro tipo de certificaciones también ha ido alcanzando aceptación creciente. La Figura 8.4 muestra la evolución del número de certificaciones anuales otorgadas por ICONTEC, la institución que cuenta en la actualidad con cerca del 70% del mercado. A pesar de que la ISO 9000 es la norma internacional más ampliamen-te adoptada, otras como la ISO 14000 o la OHSAS 18001, relativas a gestión medioam-biental y a salud y seguridad ocupacional, también manifiestan una evolución positiva. El cada vez menor interés en la norma QS 9000 puede quizá haber sido motivado por la re-cesión experimentada en el sector de automoción en 1998-99.

38 Diagnóstico de la Metrología en Colombia, SIC, 2002, p.15

92

Figura 8.3 - Evolución de las certifica-ciones ISO 9000

Figura 8.4 - Certificaciones otorgadas anualmente por ICONTEC

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1992 1994 1996 1998 2000 2002 20040%

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10%

15%

20%

25%Certificados ISO 9000 enColombia

Certificados ISO 9000 enColombia en proporciondel total de AmericaLatina y el Caribe

numero de certif icados en Colombia

numero de certif icados en Colombia / numero de certif icados en America Latina y el Caribe

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1991

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2001

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ISO 14000QS 9000:1998HACCP

OHSAS 18001:1999ISO 9000

certif icaciones ISO 9000

certif icacionesISO 14000, QS 9000,

HACCP, OHSAS

Fuente: The ISO Survey of ISO 9001:2000 and ISO 14001 Certificates

Fuente: ICONTEC

8.6 Los mayores sectores manufactureros y exportadores de Colombia, incluyendo los de químicos, plásticos, alimentos y maquinaria y equipo, son los que concentran el mayor número de certificaciones ISO 9000. Estos sectores también están en los primeros lugares de las estadísticas a nivel mundial. Pero otros sectores de menor importancia en la eco-nomía colombiana, como el de la construcción, sanidad y servicios sociales, arquitectura, transporte y comunicaciones, e investigación y desarrollo, también se encuentran entre las 10 categorías con mayor número de ISOs 9000. 8.7 En Colombia hay 10 entidades de certificación de las cuales el 40% son filia-les de corporaciones multinacionales. Otros países de Latinoamérica exhiben una es-tructura similar del mercado de certificación. En Argentina, el 60% de las 13 entidades de certificación son filiales de multinacionales, y en Perú, 4 de las 11 certificadoras que ope-ran en el mercado lo son. ICONTEC, una institución privada sin ánimo de lucro, es el líder del mercado de certificaciones tanto de sistemas como de productos. Además de es-tar acreditada por el organismo nacional colombiano, es miembro de IQNet, la Red de Certificación Internacional, y tiene la acreditación de TGA, el ente de acreditación nacio-nal de Alemania. Esta acreditación y membresía internacional otorgan reconocimiento internacional a sus certificaciones, reconocimiento que por el momento no podría alcan-zar a través del sistema de acreditación nacional. 8.8 Diversos factores se asocian a la difusión de la certificación ISO 9000 en La-tinoamérica. El comercio bilateral con países en que estas normas son ampliamente aceptadas, los acuerdos de comercio regionales o la inversión extranjera directa general-mente contribuyen a dinamizar la adopción de estas normas. En Colombia, sin embargo, la evolución de estas variables no es suficiente para explicar la rápida difusión observada. Las exportaciones a los países de la Unión Europea, -países en que los sistemas de cali-dad ISO 9000 de los socios comerciales son altamente valorados-, solo representaban en Colombia en 2003 alrededor del 2.4% del producto nacional. La escasa difusión en los otros países de la Comunidad Andina de las normas ISO 9000 sugiere un limitado rol del acuerdo regional firmado en 1997 en cuanto a la adopción de estas normas como normas regionales. Por último, la inversión extranjera, que suele actuar como factor de difusión

93

de estándares de calidad en filiales y proveedores locales, tampoco ha alcanzado en Co-lombia una dimensión relativa muy distinta a la de otros países con mucha menor difu-sión de normas ISO. Otros determinantes clásicos relacionados con el tamaño relativo de las empresas o la estructura industrial, tampoco parecen justificar la amplia difusión de estos estándares en Colombia. 8.9 La certificación en Colombia ha mostrado grandes avances, gracias al deci-dido apoyo que desde el año 2000, ha recibido del gobierno nacional (Ministerio de Comercio, SENA, Proexport), del sector privado (Cámaras de Comercio) y de los organismos internacionales (BID-FOMIN). Los programas de apoyo a la certificación, especialmente dirigidos a las pequeñas y medianas empresas (PyMEs), son frecuente-mente usados tanto en los países desarrollados como en los en vías de desarrollo. Las PyMEs suelen competir en precios y no están tan sensibilizadas a la importancia de la calidad como factor de competitividad. Generalmente, tienen acceso limitado a informa-ción y perciben los costes internos y externos de la certificación como excesivos. Aunque no hay mucha información cuantitativa a este respecto, se estima que como proporción de la facturación, los costes asociados a la certificación ISO 9000 decrecen considerable-mente con el tamaño de la empresa. 38F

39

39 El estudio “The ISO 9000 survey, comprehensive data and analysis of registered companies in the United States and Canada”, Irwin Publishing, Burkidge, Illinois, 1996, estima que para las empresas con factura-ción media inferior a US $5 millones, los costes medios anuales de implementación son próximos a US $61,000, representando cerca de un 16% de los costes totales. Para las empresas mayores, con facturación superior a US $1 billón, los costes de certificación representan sólo un 7% los costes totales.

94

Recuadro 8.1- Los Programas de Aseguramiento de la Calidad en Colombia

En la última década se han desarrollado en Colombia una serie de programas de promoción de la calidad en el sector productivo. El Programa Nacional de Aseguramiento de la calidad (PNAC) del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) ofrece mecanismos de acceso a la capacitación y asistencia técnica especializada para que las em-presas exportadoras o potencialmente exportadoras implementen y certifiquen sistemas de calidad (ISO 9000, 14000, HACCP). El SENA cofinancia el 50% del valor del proyecto, teniendo la empresa que aportar el otro 50%. Desde 1999 la cofinanciación ha alcanzado un valor de 11,764 millones de pesos. Del total de empresas beneficiadas, 561 adelantan el proceso de certificación y 132 se encuentran pendientes para ini-ciar su implementación. De ellas, 57% son pequeñas, 37% medianas y 6% grandes. También el Programa de Calidad y Gestión Ambiental en la PYME (CYGA), desarrollado con la participa-ción de ICONTEC y apoyo del Banco Interamericano de Desarollo, buscó incrementar la competitividad de las Mipymes a través de la puesta en marcha de sistemas de gestión de calidad bajo normas ISO 9000, normas ISO 14000 y normas técnicas de producto para la obtención del sello de calidad ICONTEC. El pro-grama iniciado en diciembre de 1999, brindó financiación por valor de US$2.1millones, con aportaciones de las PyMEs de US$1.8millones, y tuvo una vigencia de 4 años. Un resumen de las empresas participan-tes por regiones se presenta a continuación.

Número de empresas beneficiadas Capacitación Consultoría Preauditoría Auditoría Centro 192 131 107 217 Costa Atlántica 59 54 38 292 Noroccidente 227 200 111 210 Oriente 69 72 15 79 Suroccidente 161 69 66 126 TOTAL 708 526 337 924

Por último, el Fondo Colombiano para la modernización y el Desarrollo Tecnológico de las Micro, media-nas y pequeñas empresas (FOMIPYME) se creó en el 2000 con el objetivo de cofinanciar proyectos y acti-vidades para el desarrollo tecnológico de las Mipymes. El fondo cofinancia hasta un máximo prefijado y hasta el 65% del valor total de la propuesta. Durante el período 2001-04 financió 155 proyectos encamina-dos a la obtención de certificaciones ISO 9000, BPM (Buenas prácticas de manufactura) y HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Point). De las 155 empresas beneficiarias, el 72% correspondió a microempresas, y el 28% a pequeñas y medianas empresas. 8.10 A pesar de estos logros, Colombia no ha seguido hasta el momento una estra-tegia coordinada de sensibilización y concientización dirigida a consumidores y pro-ductores sobre la importancia de la calidad. Un esfuerzo en esta dirección lo constitu-ye el bien establecido Premio Colombiano a la Calidad de la Gestión, creado en 1975. Aparte de este programa ha habido actuaciones aisladas para promover la cultura de la calidad entre los colombianos. Un plan, estrategia o programa de calidad a nivel nacional que coordinara las actividades de los distintos departamentos ministeriales, institutos téc-nicos, universidades y organizaciones de consumidores y empresariales permitiría mejo-rar los resultados de las acciones de información y difusión, capacitación en gestión de la calidad, servicios técnicos y de asesoría, programas de apoyo, premios, etc, y desarrollar indicadores de calidad y estudios de impacto de los diversos programas.

95

NORMAS TÉCNICAS EN COLOMBIA

8.11 En Colombia hay más de 5,000 normas técnicas vigentes y cerca de 130 comi-tés de normalización activos. Las 383 nuevas normas adoptadas en 2004 son más del doble de las adoptadas en Perú, Chile o Argentina ese mismo año (Figuras 8.5 y 8.6). Hay 130 comités técnicos que trabajan en la definición o revisión de normas técnicas en-tre los que se cuentan los 10 de nueva creación en 2004. Estos números son altos según los estándares de la región y reflejan la capacidad de ICONTEC, que además de ser certi-ficador es el Organismo Colombiano de Normalización, de expandir el alcance de las ac-tividades de normalización e incluir a los sectores más dinámicos en el proceso normali-zador. Figura 8.5 – Normas técnicas nacionales: evolución

15176

9271

7710

55705000

38002583 2318

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

Corea Brasil Argentina Mexico Colombia Peru Chile Ecuador

Numero de normas nacionales en 1991

Numero de normas nacionales en 2003

Fuente: ISO Members, 10th Ed., ISO, 2003; Stephenson, S., Stan-dards, Conformity Assessment and Developing Countries, WB Policy Research WP No. 1826, May 1997.

Figura 8.6 – Nuevas normas técnicas y comités de normalización

0500

100015002000250030003500

Cor

ea R-U

Esp

aña

Col

ombi

a

Arg

entin

a

Per

u

Chi

le

02004006008001000120014001600

Numero de normas voluntarias adoptadas en 2004Numero de comites de normas activos en 2005

Comites de normas activos en 2005

Normas voluntarias adoptadas en 2004

Fuente: sitios web de ICONTEC, IRAM, INDECOPI, INN, AENOR, BSI, KATS.

8.12 El 35% de las normas técnicas colombianas están basadas en estándares in-ternacionales, a pesar de que el Acuerdo de Barreras Técnicas al Comercio de la OMC contempla una excepción para los países en desarrollo (Figura 8.7). Esta proporción es considerablemente mayor que la observada en otros países de la región. Colombia elimi-nó en los años 2000 y 2001 las normas técnicas obligatorias; en la actualidad, las normas de carácter obligatorio, con contenido legítimamente aceptable según el Acuerdo de la OMC (seguridad nacional, protección de la salud y seguridad humana y animal, protec-ción medioambiental), se incorporan en reglamentos técnicos y no son competencia de ICONTEC.

96

Figura 8.7 – Proporción de normas técni-cas nacionales basadas en estándares in-ternacionales(*)

0%5%

10%15%20%25%30%35%40%45%50%

Corea

R-U

Colombia

2005

Colombia

2002

Chile

Españ

aPeru

Brasil

Argenti

na

Ecuad

or

(*) Datos a 31 de diciembre de 2002, excepto donde se indica. Fuente: ISO Members 2003; ICONTEC.

Figura 8.8 – Notificaciones a la OMC sobre reglamentos técnicos y procedi-mientos de evaluación de la conformi-dad en 2004

3432

30

2319

16

4 40

0

5

10

15

20

25

30

35

40

C. Europ

eas

Argenti

naBras

il

Mexico

Colombia

CoreaChile

Peru

Ecuado

r

Fuente: WTO website

8.13 En lo que respecta a normalización técnica, Colombia ha demostrado su ca-pacidad de cumplir los requisitos del Acuerdo de Barreras Técnicas al Comercio de la OMC (Figura 8.8) y juega un papel activo en el desarrollo de estándares interna-cionales. Colombia ocupa el segundo lugar en la región, después de Brasil, en cuanto a dirección de secretarías técnicas en ISO y coordinación de grupos de trabajo (Figura 8.9). Dado que el proceso internacional de normalización está dominado por países de la OC-DE, la participación activa de Colombia en estos foros es importante para propiciar que sus necesidades se vean más fielmente reflejadas en las nuevas normas.

Figure 8.9: Participación en el desarrollo de normas en ISO

0

2

4

6

8

10

12

14

Mex

ico

Arge

ntin

a

Peru

Chi

le

Ecua

dor

Col

ombi

a

Bras

il

Cor

ea

Espa

ña

Numero de secretariastecnicas (TC/SC) en 2004

Numero de convocadores degrupos de trabajo (GT) en2004

Fuente: ISO website, 128Hwww.iso.org.

8.14 Sin embargo, Colombia no es miembro de los comités técnicos de ISO más relacionados con la mayoría de sus sectores exportadores más grandes o más diná-micos. En efecto, Colombia no es miembro participante ni observador de los comités téc-nicos del petróleo, del carbón o del níquel (a pesar de ser uno de los cinco mayores pro-ductores de níquel del mundo). Colombia participa en algunos comités del sector quími-co, uno de sus sectores exportadores más dinámicos, pero no es miembro del de plásticos, que representa una parte importante del total de exportaciones de ese sector. Y tan solo es

97

miembro observador del comité técnico relevante de la industria textil, a pesar de la im-portancia de este sector en el país. 8.15 ICONTEC es una organización privada que no cuenta con ningún tipo de financiación pública para el desarrollo de las normas técnicas. ICONTEC está gober-nado por una asamblea general y un consejo consultivo con representantes del sector pú-blico y del privado. A pesar de que la subvención pública alcanza proporciones mayores o menores según los países, es poco frecuente que el gobierno no proporcione ningún apoyo financiero al organismo de normalización. De hecho, el 63% de los miembros de ISO reciben del gobierno al menos el 50% de sus ingresos, y el 83% al menos el 20%39F

40. Puesto que el nivel de ingresos que reportan las publicaciones y las cuotas por membresía raramente exceden la mitad de los ingresos totales de los entes normalizadores, es difícil que estas instituciones sean autosostenibles con la actividad normalizadora. Por ello, es común que además proporcionen otros servicios generadores de ingresos. En el caso de ICONTEC, mientras que el 20% de su presupuesto se dedica a normalización, las activi-dades directamente relacionadas con la misma (publicaciones, cuotas) solo proporcionan el 10% de sus recursos. Las otras actividades comerciales que desarrolla, tales como la certificación, los servicios metrológicos y la capacitación, sirven pues para financiar par-cialmente la normalización. Dada esta diversificación de actividades, es preciso ser cui-dadoso al comparar los presupuestos de los or-ganismos de normaliza-ción. La Figura 8.10 compara los recursos destinados exclusiva-mente al desarrollo de normas técnicas en Co-lombia y en México. Aunque en términos absolutos el presupuesto de este último país es mucho mayor, en rela-ción al valor agregado manufacturero, se ob-serva que ICONTEC destina cinco veces más recursos que México a la actividad de normalización.

LA ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA COLOMBIANO DE ACREDITACIÓN

8.16 La División de Normas Técnicas de la Superintendencia de Industria y Co-mercio (SIC) es el Organismo Nacional de Acreditación, pero otras agencias del go-

40 International Organization for Standardization, ISO Members, 10th edition, Geneva, 2003.

Figure 8.10 - Recursos del presupuesto del organismo na-cional de normalización dedicados a actividades de nor-malización

0.000.50

1.001.50

2.002.50

3.003.50

Colombia

, 200

4

Mexico

, 200

4020406080100120140160180 presupuesto ($US

millones, 2003)

presupuesto,normalizado por$US millares devalor anadidomanufacturero($US 2003)

Presupuesto de normalizacion ($US millones, 2003)

Presupuesto de normalizacion / $US millares de valor anadido manufacturero en 2003

Fuente: ISO Members, 10th Ed., ISO; ICONTEC.

98

bierno pueden desarrollar actividades de acreditación. A pesar de que el decreto de creación de 1992 atribuye a SIC la función de acreditar y supervisar los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayo y de calibración que hagan parte del sistema nacional de calidad, otros organismos tales como el Instituto Nacional de Vigi-lancia de Medicamentos y Alimentos, el Instituto Colombiano Agropecuario y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales tienen también atribuidas las facul-tades de acreditación en ciertas áreas. Las competencias de cada uno de estos organismos en este ámbito no están claramente delimitadas. Esa falta de claridad es un factor de in-certidumbre para los interesados en acceder a la acreditación y fuente de conflicto entre agencias acreditadoras. 8.17 Un número relativamente grande de instituciones han sido acreditadas por la SIC. La Figura 8.11 muestra la evolución desde 1998. La comparación de la actividad acreditadora a nivel internacional es más objetiva si se comparan las acreditaciones de entidades de certificación de normas reconocidas internacionalmente. La Figura 8.12 muestra que aunque Colombia tiene en términos absolutos pocos certificadores de siste-mas acreditados, el panorama cambia si se expresa en términos de valor agregado manu-facturero. Figura 8.11 - Evolución del total de acreditaciones y número medio de nuevas acreditaciones anuales en Co-lombia

Figura 8.12 - Acreditaciones de entidades de certificación de sistemas (*)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Laboratorios deensayo

Laboratorios decalibracion

Organismos decert if icacion

Entidadesinspectoras

numero deacreditaciones:1998

numero deacreditacionesa Junio de 2005

2/año

7/año

7/año

2/año0

20

40

60

80

100

120

140

R-U

Cor

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Bras

il

Espa

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Mex

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Col

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Peru

Ecua

dor

0.02.04.06.08.010.012.014.016.018.0

Numero de acreditaciones de certificadores de sistemasNumero de acreditaciones normalizado por $US 10 billones de VAM

numero de acreditaciones

numero de acreditaciones / $US 10 billones de VAM

Fuente: sitio web del SIC, http://www.sic.gov.co

(*) Solo incluye ISO 9000, QS 9000 y ISO 14000. Valor añadido manufacturero de 2003 Fuente: sitio web de SIC, EMA, INMETRO, OAA, INDECOPI, INN, ENAC, UKAS, KAB; World Development Indicators, World Bank.

8.18 Las entidades acreditadas se concentran en las grandes áreas metropolitanas con casi la mitad en Bogotá. Los organismos de certificación acreditados sólo se locali-zan en tres regiones: 67% en Bogotá, 22% en Medellín y 11% en Pereira, a pesar de que el 46% de las empresas y el 58% del valor agregado correspondiente se localiza fuera de

99

ellas.40F

41 Algo similar ocurre con respecto a los laboratorios de ensayo y calibración acre-ditados que están notablemente ausentes de las áreas no metropolitanas (Figura 8.13). En estas regiones con el 22% de empresas industriales y el 33% del valor agregado indus-trial, sólo se localizan respectivamente el 8 y el 12% de los laboratorios acreditados de ensayos y calibración. Figura 8.13 - Establecimientos Industriales, Valor Agregado Industrial y Laborato-rios acreditados por Área Metropolitana

Fuente: Encuesta Anual Manufacturera, DANE, 2002; SIC

8.19 Entre los entes acreditados, un número relativamente alto, el 34%, se encar-ga de evaluar el cumplimiento de normas de carácter obligatorio y han obtenido la acreditación de forma forzosa. Esta actuación se aparta de la práctica internacional en donde se postula la necesidad de separar el campo regulado del campo voluntario y la eliminación de la obligatoriedad de la acreditación. En cambio, en otros países se maneja el mecanismo de la autorización mediante el cual los organismos de evaluación de la conformidad que pretendan actuar en aplicación de los reglamentos técnicos son autori-zados por las autoridades competentes. 8.20 El Organismo de Acreditación colombiano, financiado en su totalidad por fondos públicos, tiene escasos recursos para desarrollar su actividad. Desde 1997, el

41 Encuesta Anual Manufacturera, DANE, 2002.

100

gasto de inversión del gobierno central en actividades de acreditación ha sido nulo.41F

42 En términos de personal, Colombia emplea menos evaluadores líderes calificados que otros países de Latinoamérica. (Figura 8.14). Todos los evaluadores de SIC forman parte de la plantilla permanente. Esta no suele ser la norma en otros países ya que, especialmente en la acreditación de laboratorios, se suele necesitar personal muy especializado, con cono-cimiento de las últimas tecnologías y por ello se recurre a contrataciones temporales. Esta escasez de recursos se traduce en una duración media mayor del proceso de acreditación (casi el doble que en el Reino Unido o España) con los correspondientes mayores costes.

Figura 8.14 - Evaluadores Líderes Calificados en 2003

0.020.040.060.080.0

100.0120.0140.0

Mex

ico

Bras

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Arge

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Chi

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Col

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Ecua

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Peru

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

Numero de evaluadores lideres calif icadosNumero de evaluadores normalizado por $US 10 billones de VAM

Numero de evaluadores lideres calif icados

Numero de evaluadores lideres calif icados / $US 10 billones de

VAM

(*) Ecuador y Colombia: 2005; otros países: 2004 Fuente: Evaluación de la Encuesta de Capacitación y Entrenamiento y Propuesta de Plan General de Capacita-ción y Entrenamiento, IAAC, 2004; World Development Indicators, World Bank; y SIC.

8.21 La concentración de muchas y variadas funciones en la SIC comprometen su imparcialidad y, por tanto, dificultan el desarrollo de la acreditación en Colombia. La SIC, además de ser el organismo de acreditación, tiene funciones de vigilancia y con-trol del cumplimiento de reglamentos técnicos. Estas funciones las cumple con el apoyo de los laboratorios de pruebas y de calibración, y de los organismos de certificación e inspección acreditados. Esa doble función plantea potenciales conflictos entre suspender o revocar acreditaciones y sancionar a los productores que incumplen reglamentos técni-cos. Otro ejemplo de potencial conflicto aparece si se considera que la SIC, además de acreditar, proporciona servicios de calibración a través de la División de Metrología. A pesar de que la norma ISO 17011 no se opone a esta práctica, establece ciertas condicio-nes: i) diferente alta dirección, ii) diferente personal, iii) imposibilidad de influencias, iv) nombre, logotipo y símbolo claramente diferentes. Actualmente, la situación de la SIC colombiana no garantiza que las actividades de los departamentos y organismos relacio-nados no comprometen la confidencialidad, la objetividad y la imparcialidad de sus acre-ditaciones.42F

43

42 Salvo una pequeña partida en 2002 destinada a la supervisión de entidades de certificación de comercio electrónico. 43 Estas consideraciones también han sido recogidas en Visiers, R., Asistencia técnica a organismos nacio-nales de acreditación. Programa de cooperación y asistencia técnica UE:CAN en materia de calidad , 2004.

101

8.22 El Organismo de Acreditación colombiano no es miembro de las principales entidades regionales e internacionales de acreditación y participa en escasos acuer-dos de reconocimiento mutuo (ARM). Colombia no es miembro de InterAmerican Ac-creditation Cooperation (IAAC), International Accreditation Forum (IAF) o Internatio-nal Laboratory Accreditation Cooperation (ILAC). Su único ARM es con la Comunidad Andina, adonde se dirigen solo el 20% de sus exportaciones. La Tabla 8.1 refleja bien la situación de aislamiento internacional de Colombia en este sentido. Esta situación le resta flexibilidad al SNC y conduce a que los productos colombianos deban ser certificados en cada país adonde se exporten, limitando de esta manera la competitividad de las empresas exportadoras.

Tabla 8.1 - Membresía en Organismos Internacionales y Acuerdos de Reconocimiento Mutuo

IAF ILAC Regional

(IAAC, EA, APLAC, PAC)

MLA / MRA

Colombia no no no CAN

Mexico si asociado si IAF, ILAC, IAAC, PAC

Brazil si si si IAF ILAC, IAAC, EA

Argentina si asociado si IAAC

Peru no no si CAN

Chile si asociado si IAF

Ecuador no afiliado si CAN

España si si si IAF, ILAC, EA

R-U si si si IAF, ILAC, EA

Corea si si si IAF, ILAC, PAC, APLAC Fuente: sitios web de IAF, ILAC, IAAC, EA, APLAC, PAC.

8.23 El primer requisito para tramitar el ingreso de la SIC a cualquiera de estos organismos internacionales, es la aprobación por el Congreso de la República de una ley para habilitar una partida presupuestaria que permita financiar la cuota de membresía. Dado que estos organismos internacionales están conformados únicamente por entes privados, es preciso evaluar si el Gobierno colombiano está en disposición de firmar acuerdos con ellos o si debe plantearse una reforma del marco institucional que otorgue al Organismo Nacional de Acreditación personalidad jurídica propia y posible-mente un estatus privado o público-privado.

ENSAYOS Y METROLOGÍA EN COLOMBIA

8.24 En Colombia, la delegatura de Protección del Consumidor de la SIC actúa como instituto nacional de metrología con funciones de metrología científica y como organización nacional de metrología legal, a través respectivamente de la División de Metrología y del Grupo de Trabajo de Control y Vigilancia de Reglamentos Técnicos y Metrología Legal. La experiencia internacional muestra que es frecuente en países en de-sarrollo que una única institución asuma estos dos tipos de funciones (Tabla 8.2). Tam-

102

bién es general (salvo en Chile) que las instituciones metrológicas sean de ámbito públi-co. Tabla 8.2: Separación de Funciones y Estatus de la Metrología Científica y Legal

Metrología Legal y Científica en la misma Institución

Actividad Acreditadora y Metro-logia en la misma Institución

Actividad de Propiedad Inte-lectual y Metrologia en la

misma Institución

Colombia si si si Mexico no no no Brasil si si no Argentina si no no Peru si si si Chile si si no Ecuador si no no España si no no R-U no no no

Corea no no no Fuente: sitios web de SIC, CENAM, DGN, INMETRO, INTI, INDECOPI, INN, INEN, CEM, NWML, NPL, KATS, KRISS.

8.25 En Colombia, las instituciones metrológicas no gozan de gran autonomía. En la mayoría de los países, la metrología legal no está privatizada ni goza de gran autono-mía dados sus efectos sobre el interés público. Este es también el caso de Colombia, don-de parte de los procesos de verificación y control están delegados a las alcaldías. Sin em-bargo, la División de Metrología de la SIC tiene menos flexibilidad que las correspon-dientes instituciones de otros países. Esta División mantiene todos los patrones naciona-les de Colombia. En otros países, cuando el instituto nacional de metrología no tiene sufi-ciente capacidad para cubrir todos los campos de interés para el país, puede delegar en otras instituciones públicas o privadas para que mantengan los patrones nacionales y la infraestructura de calibración de ciertas cantidades y rangos de medición.43F

44 8.26 La SIC tiene un amplísimo ámbito de actuaciones que pueden, en ocasiones, generar conflictos de intereses en el área metrológica. Además de velar por la metro-logía legal y científica y de ofertar servicios comerciales en capacitación, calibración y consultoría metrológica, la SIC actúa como autoridad nacional en los campos de la pro-piedad intelectual, protección del consumidor, acreditación, y defensa de la competencia. La incorporación de muchas de estas funciones a una misma institución es contraria a la práctica internacional y puede plantear ciertos conflictos de intereses, por ejemplo en el mercado de servicios de calibración o entre las actividades de calibración y acreditación. 8.27 La oferta de laboratorios de ensayo en Colombia se concentra en los sectores de productos químicos y alimentarios, los cuales requieren medidas químicas y fisio-

44 CIPM, Evolving Needs for Metrology in Trade, Industry and Society and the Role of the BIPM, Paris, April 2003.

103

químicas (Figura 8.15). Entre los que están acreditados también se observa cierta concen-tración en esas áreas. El 10% de las acreditaciones de laboratorios de calibración de SIC conllevan medidas de flujos de gas y al menos el 15% de las acreditaciones de laborato-rios de ensayo incluyen ensayos fisioquímicos. Figura 8.15 – Oferta de Laboratorios de Ensayos y Productos en Colombia y Valor Agregado por Sector Industrial

Fuente: Estudio sobre Necesidades de Servicios de Ensayos – Informe Final, ICONTEC, 2003; Encuesta Anual Manufacturera, DA-

NE, 2002. 8.28 La oferta de servicios de ensayo es, en términos generales, consistente con las necesidades que refleja la estructura industrial de Colombia. La Figura 8.15 ilustra la importancia de los ensayos fisioquímicos en la economía. Además de la demanda que genera el propio sector químico, el segundo mayor subsector manufacturero del país, la capacidad de ensayos químicos es relevante para muchos de los sectores exportadores más dinámicos de Colombia, tales como los de alimentos, petróleo y sus derivados, texti-les, farmacéuticos y maquinaria y equipos entre otros. También en el mercado doméstico las mediciones fisioquímicas son de interés en sanidad para ensayos clínicos, tratamiento de aguas, etc., en la mayoría de los sectores sujetos a reglamentos técnicos.

104

Figura 8.16 – Magnitudes de mayor uso en el sector manu-facturero (% de empresas usuarias)

22.6

24.1

24.1

28.2

28.2

29.2

30.8

34.9

41.5

42.1

43.6

50.3

60.5

65.1

76.9

0 20 40 60 80 100

velocidad

flujo

dureza

viscosidad

corriente electrica

voltaje

quimica

densidad

tiempo

humedad

volumen

presion

longitud

masa

temperatura

%

área de medición no ofrecida en el SIC

área de medición ofrecida en el SIC

Fuente: Diagnóstico de la Metrología en Colombia, Superintendencia de Industria y Comercio, 2002.

8.29 En cuanto a la demanda de servicios de calibración, una encuesta reciente de SIC44F

45 refleja que la mayor parte de las mediciones se concentran en las magnitudes básicas, si bien también se emplean mediciones más complejas entre las que desta-can las químicas y de flujos. La Figura 8.16 ilustra el caso del sector manufacturero. Las variaciones entre subsectores no son significativamente distintas, concentrándose la ma-yor parte de las mediciones usadas en magnitudes básicas tales como temperatura, peso, volumen, presión y longitud. La misma encuesta también puso de manifiesto que una buena parte del sector productivo colombiano demanda servicios de calibración de entes acreditados. Así, el 63.5% de las empresas manufactureras encuestadas con instrumentos calibrados acudía a laboratorios acreditados para su calibración; solo el 18.2% de las em-presas empleaba los servicios de laboratorios locales no acreditados. 8.30 Para garantizar el reconocimiento internacional de sus acreditaciones, los laboratorios de ensayo y calibración han de ser capaces de trazar sus mediciones a patrones reconocidos internacionalmente. Precisamente la función de la División de

45 La encuesta a nivel nacional abarcaba los sectores manufactureros, servicios públicos, educativo y de salud. Los resultados se recogen en el estudio de la Superintendencia de Industria y Comercio, Diagnóstico de la Metrología en Colombia, Bogotá, 2002.

105

Metrología de SIC, como institución nacional de metrología, es ofrecer una infraestructu-ra de patrones nacionales que permita a los laboratorios acreditados la trazabilidad de sus mediciones. Sin embargo, como muestra la Figura 8.16, algunas de las mediciones más frecuentemente usadas en Colombia por el sector productivo no pueden ser realizadas por los laboratorios de SIC.45F

46 Estas incluyen mediciones químicas y, en menor medida, vis-cosidad, dureza y flujo.46F

47 Así pues, laboratorios en importantes sectores de actividad pro-ductiva en Colombia no pueden asegurar la trazabilidad internacional de sus mediciones, o deben recurrir a los servicios de calibración de laboratorios privados acreditados con mediciones trazables a un instituto metrológico extranjero. Esto puede resultar en una limitada provisión de ciertos servicios metrológicos de importancia para el país. 8.31 La División de Metrología de la SIC no tiene suficientes recursos para inver-tir en nueva infraestructura o iniciar nuevos programas. El número de servicios ofre-cidos por la División de Metrología de la SIC ha permanecido estable desde 2001 (Figura 8.17). Esto indica que la SIC puede tener recursos para mantener sus actividades actua-les, pero no dispone de fondos suficientes para invertir en nueva infraestructura, equipos o programas de capacitación. En ese mismo periodo la inversión del gobierno central en metrología ha sido marginal, lo que afecta el desarrollo de programas de ínter compara-ción, con consecuencias directas en la industria y el comercio interno y externo (Figura 8.18). La mayor parte del equipo metrológico de la SIC data de los 80s lo que implica que está entrando en obsolescencia con niveles de precisión que no se adecúan a las nece-sidades actuales del mercado. Además, la carencia de personal bien formado en esta área puede convertirse en un problema en los próximos cinco años. Dado que el 49% de los funcionarios de la División de Metrología están próximos a pensionarse, es preciso poner en marcha un programa de relevo generacional que no existe actualmente en la SIC. Formar un metrólogo dura en promedio 5 años. Figura 8.17 – Servicios prestados por la División de Metrología de la SIC

División MetrologíaServicios prestados

0200400600800

100012001400160018002000

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

calibración concepto técnicos pasantías Fuente: Estadísticas Oficina de Planeación. SIC

Figura 8.18 – Inversión del gobierno en metrología

Inversion Gobierno CentralSistema Nacional de Calidad

1997 - 2004

-

500.000

1.000.000

1.500.000

1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004

Años

Mile

s de

$

Metrologia

Fuente: Unidad de Inversiones Públicas. Departamento Nacional de Planeación

46 A pesar de que un buen número de mediciones se llevan a cabo en laboratorios oficiales, éstos no forman parte de la infraestructura nacional de metrología. Estos incluyen los laboratorios nacionales de investiga-ción y los del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA). 47 Dependiendo del sector de actividad, entre el 20% y el 35% de las entidades encuestadas llevaban a cabo mediciones químicas y de flujos.

106

8.32 Los laboratorios nacionales de metrología de Colombia sólo han participado en 4 comparaciones internacionales de medición. (Figura 8.19). Estas comparaciones juegan un papel fundamental para demostrar las equivalencias de los patrones nacionales de medición que usan los institutos nacionales de metrología firmantes. El reconocimien-to mutuo de las capacidades de medición de los institutos nacionales de metrología es un requisito previo para el reconocimiento mutuo de los servicios de calibración en general. Se organizan a nivel regional por el Sistema Inter-Americano de Metrología (SIM), al cual Colombia pertenece, y a nivel internacional por el International Bureau of Weight and Measures (BIPM).

Tabla 8.3 – membresía en organizaciones internacionales de metrología

CGPM Con-vención del Metro

CIPM MRA OIML CITAC

Colombia no no no no

México si si Corr. si

Brasil si si si si

Argentina si si Corr. si

Perú no no Corr. no

Chile si si no no

Ecuador asociado no no no

España si si si No

R-U si si si Si

Corea si si si Si Corr. = “Corresponding Member”

Figura 8.19 – Actividades de compara-ción internacional de laboratorios

0

50

100

150

200

250

R-U

Cor

ea

Espa

ña

Mex

ico

Bras

il

Arge

ntin

a

Peru

Col

ombi

a

Chi

le

Ecua

dor

Fuente: NIST International Comparisons Database (ICDB), basado en los Apéndices B, C y D del CIPM MRA

8.33 Colombia no es miembro de ninguna de las tres grandes organizaciones in-ternacionales de metrología científica, legal o química (Tabla 8.3). Hasta el momento Colombia no ha ingresado en el Bureau International des Poids et Mesures (BIPM-Francia); o en la Organización Internacional de Metrología Legal (OIML). Al no contar con laboratorios en metrología química, tampoco está en condiciones de acceder a orga-nizaciones como la Asociación de Oficiales de Química Analítica (AOAC); el Comité Europeo en Química Analítica (EURACHEM); o la entidad de Cooperación de Trazabi-lidad Internacional en Química Analítica (CITAC). Para conseguir la pertenencia a un organismo internacional reconocido a nivel mundial, es necesaria la aprobación previa del Congreso de la República para la adhesión a los tratados internacionales. Actualmen-te se está trabajando en un proyecto de ley en este sentido.

107

SECCIÓN IV

AGENDA

108

CAPITULO 9 - UNA AGENDA DE LOGISTICA Y CALI-DAD PARA LA COMPETITIVIDAD.

9.1. El capítulo final presenta una síntesis de los resultados del análisis y avanza una agenda para acciones de logística y calidad para la competitividad en Colombia. En este capítulo se presentan inicialmente algunas consideraciones para la agenda de lo-gística y calidad en el contexto de una agenda más general de crecimiento y apertura al comercio exterior. A continuación se hace una revisión de las perspectivas y retos de la logística y la calidad en Colombia. La parte final identifica primero un listado de accio-nes de corto plazo y luego desarrolla una secuencia estratégica basándose en criterios de costo y efectividad para obtener la propuesta de Plan de Acción prioritario en logística y calidad en Colombia, con un horizonte temporal en el año 2010. Más que una visión de corto plazo el Plan propone acciones prioritarias que solucionen problemas que ya esta enfrentando el sistema logístico nacional y que requieren acciones de corto plazo.

ELEMENTOS PARA LA AGENDA DE LOGÍSTICA Y CALIDAD

9.2. Para lograr reducir los niveles de pobreza y elevar los estándares de vida de la población, Colombia necesita sostener una tasa de crecimiento económico más alta. En buena parte de los noventa el país tuvo éxito en mantener una tasa de crecimien-to del ingreso por habitante su-perior al 2% en promedio. Con la crisis de la segunda mitad de los 90, desde 1997 el crecimien-to promedio se ha tornado sus-tancialmente bajo e inestable y sólo a partir de 2003 se retornó a la senda de crecimiento histó-rico (Ver Figura 9.1). Sin em-bargo, es necesario desarrollar una agenda que acelere el pro-ceso de crecimiento económico, generalmente el mecanismo más eficaz de reducción de po-breza. Con las mejores tasas de la última década tomaría más de 35 años duplicar el ingreso por habitante.

9.3. La mayor integración de la economía con el mundo y el TLC pueden traer importantes beneficios para el crecimiento a mediano plazo; sin embargo se requie-re todavía el establecimiento de una agenda complementaria que permita aprove-char sus beneficios. Son conocidos los efectos positivos de una mayor apertura sobre el crecimiento de la productividad. El grado y la velocidad con que se logre obtener estos

Figura 9.1– Tasa de Crecimiento del PIB por Habitante

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005

Cre

cim

ient

o (%

) del

PIB

per

Cap

ita e

n D

ólar

es Original Promedio Móvilde 5 años

Fuente: 1960-2003 World Development Indicators, The World Bank; 2004 Banco de la República

109

beneficios dependerá de la capacidad de ajuste de la economía a los cambios que trae la mayor apertura, lo que a su vez requiere reformas institucionales, regulatorias, entre otras. Ciertamente la agenda, de mejor aprovechamiento de los acuerdos comerciales, es parte de una agenda más general del crecimiento, la cual debe apuntar a elementos que aumentan la productividad de la economía en el contexto del comercio interno. No obs-tante, en este estudio se presentaron elementos que apuntan al efecto de los tratados co-merciales en términos del efecto futuro sobre los flujos comerciales, subyace un mayor peso en la demanda de servicios logísticos del comercio interno.

9.4. La agenda debe ser vista como un esfuerzo tanto del sector público como del sector privado, aunque enfatizamos el rol líder del gobierno para impulsar áreas donde hay potencial de participación del sector privado. Como se ha discutido en los capítulos anteriores en la estructura de la cadena logística hay eslabones que tienen gran potencial de mejorar los costos logísticos, sin que necesariamente el sector público tenga que intervenir. Sin embargo, la estructuración, facilitación y asociación del sector público es requerida para manejar riesgos que no son consistentes para el sector privado. Por ejemplo, en el caso de las terminales de carga se necesita de un impulso público en la definición del proyecto, la compra de tierras y en la regulación y estructuración de ese mercado.

9.5. En el área puramente pública, dentro de los estrechos límites impuestos por el alto nivel de endeudamiento, alguna reasignación de recursos en el presupuesto parece indispensable. El círculo vicioso de falta de espacio fiscal - baja inversión para el crecimiento – bajo crecimiento – poco espacio fiscal se debe romper. En un contexto de fuerte restricción fiscal, el tema de la calidad de los gastos públicos adquiere especial im-portancia. La reasignación de prioridades se observa como necesaria para avanzar en al-gunos elementos de la agenda del crecimiento. La agenda de inversiones que se propone tiene en consecuencia tres criterios: (i) mayor impacto positivo (ii) mayor potencial de desarrollar negocios privados que aporten financiación complementaria y/o reduzcan los requerimientos futuros en inversión y mantenimiento públicos (iii) un requerimiento de recursos públicos relativamente menor, es decir evitando megaproyectos.

9.6. Las acciones en las áreas de logística y calidad son esenciales y forman parte de la agenda de crecimiento, pero no se considera que sean los únicos elementos a incluir. Otros componentes como la inversión en ciencia y tecnología, la formación de la mano de obra y los temas laborales, el fortalecimiento del estado como buen asociado del sector privado, la reducción del costo de uso del capital, entre otros, deben ser considera-dos pero están por fuera de los alcances de este estudio.

9.7. Las firmas privadas son las principales encargadas de adoptar prácticas lo-gísticas modernas, pero el rol del sector público sigue siendo fundamental. La Figura 9.2 presenta en forma gráfica los roles del sector público y privado en la organización de la logística. Si bien tanto los generadores de carga como los operadores de servicios lo-gísticos (transportadores, bodegueros, agentes, OTM, operadores logísticos integrados) son en su casi totalidad firmas privadas, la calidad de su gestión está condicionada en forma relevante por las políticas públicas. En el caso de los generadores de carga, la efi-ciencia con la que administren las cadenas de abastecimiento y distribución es típicamen-

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Generadores de carga

Operadores logísticos y

multimodales

TransporteAlmacenamientoGestión de inventariosActividades logísticas de valor agregado

Adoptan mejores practicasRespetan estándaresCoordinan ordenes con proveedores y clientesAdoptan políticas de inventario

SECTOR PUBLICOSECTOR PUBLICO

Provisión de infraestructuraRegulación, Fiscalización y Control

Promoción del desarrollo de empresasCoordinación de interfaces

Contratación de serviciosTerciarización

Contratación de serviciosTerciarización

te su responsabilidad. En el caso de los operadores, el rol del Estado es más evidente: es responsable de la infraestructura carretera y su gestión, de la regulación de servicios cla-ves como el transporte carretero, los ferrocarriles, los puertos y los aeropuertos, en el dragado de vías navegables, en la reglamentación del transporte multimodal, en la orga-nización de las tareas de control fiscal, en el ordenamiento del uso del suelo en lo referido a depósitos y centros de transferencia, y en el impulso a la relación entre modos.

Figura 9.2 – Organización Funcional de la Logística.

Fuente: Elaboración propia 9.8. La contribución de la logística a la competitividad no se limita al segmento de exportación, sino que debe abarcar toda la cadena de abastecimiento. Para incremen-tar la competitividad no debe sólo atenderse a la eficiencia logística de las exportaciones, sino de los movimientos a lo largo de toda la cadena de valor, que involucra también flu-jos de importación y flujos domésticos. Las perspectivas del comercio exterior indican que no sólo habrá cambios cuantitativos, sino también cualitativos: se requerirá un mejo-ramiento del servicio a lo largo de la cadena logística.

LA SITUACIÓN DE LA LOGÍSTICA EN COLOMBIA: PERSPECTIVAS Y RETOS

9.9. Los principales flujos del comercio exterior de Colombia vinculan sus centros de producción y consumo con los puertos. Dos productos (carbón mineral y combusti-bles) dan cuenta del 75% del volumen del comercio exterior, pero sólo el 18% del valor. Excluyéndolos, el 81% del valor del comercio se moviliza en contenedores; y el resto bá-sicamente son graneles secos. Cinco ciudades y su área de influencia concentran más del 80% del comercio exterior, en volumen y valor. Existe una red de infraestructura “espe-

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cializada” y otra “pública”. Dos tercios del comercio – medido por su valor – tienen ori-gen o destino en puertos de vertiente Atlántica. 9.10. La organización de la logística para atender estas demandas presenta pro-blemas complejos y sistémicos, incluyendo diversos eslabones que tienen necesidades de mejoras en la infraestructura, las regulaciones e instituciones, y el desempeño del sector privado. La figura 9.3 resume los principales componentes del sistema logístico y sus problemas. Algunos de estos problemas son cuellos de botella o enlaces inexistentes en las redes básicas de infraestructura en los corredores de circulación interna (carretera, ferroviaria y fluvial) como en los nodos de transferencia (particularmente puertos, y en menor media aeropuertos). En las carreteras, los principales cuellos de botella están aso-ciados a tramos urbanos, aproximaciones a grandes centros urbanos y accesos portuarios Otros problemas son puramente regulatorios, como el caso del transporte carretero de cargas, en el que la organización en tres segmentos y la falta de cumplimiento de las nor-mas conducen a una baja productividad de los equipos y a una débil calidad de servicio. Otros problemas cuya solución es básicamente de orden institucional son las inspecciones a la carga – que son múltiples, no siempre coordinadas, y con procedimientos que suelen dificultar el comercio – y la coordinación intermodal, aún incipiente en Colombia, y que presenta importantes oportunidades de desarrollo. Algunos segmentos requieren una cui-dadosa combinación de infraestructura de provisión pública con regulaciones al sector privado, como es el caso de los puertos. Y finalmente hay problemas propios de falta de desarrollo del sector privado. Figura 9.3 – Los Componentes del Sistema Logístico y sus Problemas

Corredores viales

Camiones

Ferrocarriles

Fluvial

Aeropuertos

Puertos

Aduanas

Interfases

Multimodal

T.I. y ZALs

Empresarios

Operadores Logs.

Poco eficientes, faltan procedimientos, estándares y sistemas de información.

Escaso desarrollo

Desarrollo aún incipiente

Adecuada en las empresas grandes, pero no en las Pymes

Aún poco desarrollados

CORREDORES INTERNOS

NODOS DE TRANSFERENCIA

CONTROL Y FA-CILITACION

COORDINACION INTERMODAL

ORGANIZACIÓN DE

LAS FIRMAS

Cuellos de botella en segmentos críticos

Poca eficiencia y limitada calidad de servicio

Cuellos de botella en carbón; escasa vocación para otras cargas

Limitaciones de calado y de terminales de transferencia

Concesión Eldorado debe prestar más atención a la carga

Deben incrementar capacidad y calidad de servicio

Normas, procedimientos y equipos generan altos costos.

112

9.11. Los problemas de la logística se traducen en una desventaja competitiva para el país. Las empresas colombianas presentan el mayor nivel de no medición de los costos logísticos de la región, lo que dificulta evaluar su verdadero impacto. Sin embargo, los resultados de una muestra de las empresas más representativas muestran que en Colombia los costos logísticos no sólo son más altos que en las economías desarrolladas, sino que son un 5% superiores a Centro América. Una diferencia similar ocurre respecto de la re-gión Andina, que enfrenta condiciones geográficas semejantes y es un competidor cerca-no en el mercado interno.

9.12. El reto de la logística para Colombia está enmarcado por restricciones es-tructurales que impone la geografía del país. Existen en Colombia algunas condiciones particulares que dificultan la reducción de los costos logísticos: los centros industriales están ubicados a una distancia de las costas dos veces mayor que en los principales países competidores, y la geografía impone altos costos de operación e inversión en obras físi-cas. Los costos logísticos sobre ventas son actualmente 10% superiores a los del principal socio comercial, los Estados Unidos. En consecuencia la industria mantiene un nivel de inventarios significativamente mayor que los Estados Unidos. Las empresas pequeñas tienen costos logísticos tres veces mayores que las empresas grandes. Estas dificultades sin duda inciden en que sólo exportaciones de alto valor medio salen del centro del país.

9.13. Las perspectivas de crecimiento en el comercio exterior hacen prever una mayor presión sobre la infraestructura y los servicios logísticos que la utilizan. Las proyecciones prevén un crecimiento de los volúmenes del comercio exterior a tasas ele-vadas, más altos en la importación que en la exportación. En el año 2010 los volúmenes de comercio exterior impondrán grandes retos a los servicios logísticos y a la infraestruc-tura en la que estos operan. Un modelo simplificado de la red de transporte ha permitido proyectar los flujos del comercio exterior al año 2010, identificando cuellos de botella físico, y también advirtiendo sobre la necesidad de una logística de calidad para que las firmas Colombianas puedan integrarse exitosamente en las cadenas de abastecimiento globales.

ACTIVIDADES CLAVES PARA MEJORAR EL DESEMPEÑO LOGÍSTICO

9.14. Para enfrentar los retos se presenta un conjunto de obras de infraestructura, reformas regulatorias y actividades de apoyo al desarrollo del sector privado. La Tabla 9.1 resume las principales iniciativas, resultado del análisis de los capítulos anterio-res, que permitirían solucionar los problemas de capacidad y calidad de la infraestructura y los servicios logísticos.

113

Tabla 9.1 – Iniciativas Claves Para Mejorar el Desempeño Logístico

Fuente: Elaboración Propia CORREDORES VIALES 9.15. Se ha priorizado una agenda de tramos críticos en los corredores viales, con-sistente con las restricciones fiscales, que permita contar con una red troncal sin cuellos de botella. El concepto de tramos implica la necesidad de actuar con urgencia y focalizar los recursos disponibles. Se incluyeron los tramos que presentan o presentarán niveles de servicio D o inferior, considerados como el estándar de servicio mínimo acep-table. Estos tramos componen un paquete de 700 kilómetros que requieren diversos tipos de intervención y prioridad según la disponibilidad de recursos fiscales.

TRANSPORTE CARRETERO DE CARGA

9.16. El transporte carretero de carga debe transformarse, adoptando un nivel de regulación que permita mejorar la eficiencia y calidad de servicio, e imponer un modelo empresarial de facilitación logística. La transformación del sector debe ubicar-se en un punto entre un mercado fuertemente regulado y uno completamente desregulado. La experiencia internacional indica que la mayoría de los países – tanto desarrollados

CORREDORES VIALES

CORREDORES VIALES



FERROCARRILESFERROCARRILES

TRANSPORTE FLUVIAL

TRANSPORTE FLUVIAL

AEROPUERTOSAEROPUERTOS

Tramos críticosTramos críticos

Reforma de la regulación sectorialReforma de la regulación sectorial



Proyecto de Mejora Navegación Río MagdalenaProyecto de Mejora Navegación Río Magdalena

Reforzar las funciones de carga en El DoradoReforzar las funciones de carga en El Dorado

PUERTOSPUERTOS Mejorar el sistema portuario actualNuevo puerto en la costa PacíficaMejorar el sistema portuario actualNuevo puerto en la costa Pacífica





INTERFASES OPERATIVASINTERFASES OPERATIVAS

Coordinar operaciones e información en terminalesPromover adopción de estándares comunesCoordinar operaciones e información en terminalesPromover adopción de estándares comunes



Desarrollo de ZAL en áreas portuariasDesarrollo de una red de terminales interioresDesarrollo de ZAL en áreas portuariasDesarrollo de una red de terminales interiores



Apoyo a la modernización logística de la PymesCapacitación de operadores logísticosApoyo a la modernización logística de la PymesCapacitación de operadores logísticos

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22

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55

66

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como en vías de desarrollo - han abandonado los esquemas que regulan los precios y/o la estructura de mercado. Regular la estructura de mercado y los precios tiene el efecto per-verso de imponer grandes costos a los usuarios, además de la impracticabilidad de las re-gulaciones. La política de regulación que está funcionando se enfoca en elementos dife-rentes a los precios o estructuras de mercado. Los prestadores del servicio deben recupe-rar la inversión de capital en un ciclo mayor a la duración al ciclo económico; la reduc-ción excesiva de los márgenes de utilidad implica un deterioro de la profesionalización de la industria, frente a la posición dominante que ejercen los intermediarios consolidadores. Por ejemplo, en algunos países de Centroamérica la entrada al mercado es enteramente libre, aunque reservado a los nacionales. Los resultados del mercado son muy semejantes al caso colombiano: operación con larga o nula recuperación de capital y posición domi-nante de los intermediarios consolidadores. En Marruecos, la liberalización no ha logrado aún traer beneficios palpables, persistiendo la informalidad, la baja eficiencia y la atomi-zación dos años después de la entrada en vigor de medidas de liberalización (World Bank, 2005)

9.17. Para el transporte carretero de cargas se propone una desregulación paulati-na del mercado en un plazo prolongado. El sacrificio de la agenda por situaciones de presión coyuntural solamente llevará al mayor deterioro del sector. Los extremos regulatorios han demostrado ser problemáticos. La liberación paulatina del mercado con el fortalecimiento de los estándares de calidad y del esquema empresarial deben ser la meta para los próximos años. Cualquier estrategia necesita el compromiso de los agentes del sector y del gobierno con una agenda de mediano y largo plazo. Se proponen cuatro pilares para guiar la estrategia a seguir: (i) Facilitar la entrada de empresas, condicionada a la calidad; (ii) Liberación de precios usando la tabla de fletes como referencia para el mercado; (iii) Mejorar la capacidad del sector público para trazar e implementar las polí-ticas y ejercer las funciones de control; y (iv) Promover el desarrollo empresarial del sec-tor. Adicionalmente el desarrollo de las terminales intermedias de carga y un mejor acce-so al puerto de Buenaventura están en el centro de cualquier estrategia para el sector. 9.18. Facilitar Entrada de Empresas Condicionada a la Calidad. La entrada de par-ticipantes al mercado debe ser libre permitiendo a los operadores agruparse en em-presas que cumplan unos requerimientos serios de calidad, profesionalismo y altos estándares técnicos. La restricción para que los manifiestos de carga sean generados por cierto tipo de intermediarios del mercado deberá ser eliminada. Este mecanismo que tenía el papel de promover la formación de empresas se ha deteriorado, no funciona como ins-trumento de control y tampoco como instrumento estadístico. Sin embargo, debe conti-nuar como contrato de transporte sin que esto represente una condición a la actividad em-presarial. La autoridad deberá utilizar para controles aleatorios que puedan liderar inves-tigaciones de informalidad de los operadores y de los usuarios. Eliminar la definición de intermediarios en el servicio de transporte permitirá a las empresas ya organizadas forta-lecer el paquete de servicios que prestan a los usuarios, reduciendo los costos logísticos de sus clientes y optimizando la operación. Los operadores que hoy no están organizados tendrán potencial de participar en el mercado como empresas. Como ha mostrado la ex-periencia de otros países, la ampliación de la competencia entre empresas impulsa el de-sarrollo de la logística.

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9.19. Liberación de Precios y Fletes de Referencia. El desarrollo de un mercado guiado por fletes fijados libremente implica la transformación de la actual tabla de fletes en un mecanismo de referencia. Esta funciona hoy principalmente como un me-canismo indicativo más que como un mecanismo de estricta fijación de fletes. En esa medida tiene utilidad pero no debe ser definida como obligatoria para el mercado por dos razones. Por un lado, por la dificultad que tiene el gobierno para conocer de manera pre-cisa los costos reales de un mercado con innumerables tipos de transacciones posibles. Por el otro, la alta heterogeneidad de agentes involucra necesariamente diferentes estruc-turas de costos. Reconocer los costos de unos puede implicar la quiebra para otros, o cos-tos excesivos para los usuarios. De todas maneras la tabla de fletes se observa como un mecanismo de referencia útil y debe permitir establecer controles aleatorios en la vía que determinen investigaciones ante la presunción de informalidad (evasión de impuestos, de seguridad social, de estándares de calidad que reducen costos pero son contrarios a la competencia).

9.20. Mayor Capacidad del Sector Público. Cambios en la definición de intermedia-rios y la transformación de la tabla de fletes en un mecanismo puramente indicativo, no garantizarán los buenos resultados por sí solos. Se necesitan los otros dos pilares. Fortalecer el esquema de formulación y aplicación de estándares técnicos y profesionales, fortalecer el grupo técnico del Ministerio de Transporte dedicado al análisis del sector mediante alianzas con la academia. Desarrollar la capacidad de exigir el cumplimiento de las normas en la vía de una forma equitativa y transparente para los participantes del mercado, minimizando la informalidad. Fortalecer la capacidad de control las prácticas anticompetitivas. Finalmente, fortalecer la capacidad para llevar estadísticas confiables que permitan guiar al sector.

9.21. Desarrollo Empresarial del Sector. Se requiere el impulso y fortalecimiento de las empresas, la profesionalización de la actividad y la formalización. Con un equili-brio complejo que no implique subsidios inequitativos a los costos de capital, se debe acompañar al sector en su transformación hacia empresas de logística. El apoyo a los agentes más expuestos por la mayor competencia que se puede traducir en costos sociales inaceptables debe ser reconocido por el sector y por el gobierno. Aunque muchos opera-dores no organizados actualmente tienen alto potencial de poder competir si cuentan con oportunidades de profesionalización y de participación en esquemas empresariales47F

48. Se debe incrementar las exigencias para evitar la atomización del sector, impulsando a los actuales operadores para que puedan alcanzar los estándares establecidos. Se debe conti-nuar con los esfuerzos del registro único. Exigir cumplimientos fiscales. Crear peajes vinculados a pagos de impuestos. Capacitar a los empresarios y a los conductores. Pro-mover la modernización del parque automotor. El gobierno deberá promover los meca-nismos de financiación a través del sistema financiero asegurando una agenda de media-no plazo que reduzca las incertidumbres. En este sentido una definición de reglas quin-quenales como en otros sectores de infraestructura deberían considerarse.

48 La experiencia de Transmilenio puede ser considerada como una alternativa.

116

FERROCARRILES 9.22. Se debe sacar provecho de las inversiones financiadas por el estado en in-fraestructura, promoviendo los servicios ferroviarios más allá del transporte de carbón mineral, ampliar la capacidad de tramos críticos, y completar enlaces inexis-tentes que tengan sentido. Los temas clave en materia ferroviaria son: completar la do-ble vía entre La Loma y Ciénaga, impulsar la expansión de las actividades de las conce-siones ferroviarias más allá del transporte de carbón, y analizar detenidamente el acceso ferroviario a Puerto Santa Marta (incluyendo la terminal para carbón). La expansión de los servicios ferroviarios más allá del carbón mineral requiere que las concesionarias or-ganicen sus funciones de comercialización y operación y que dispongan de los equipos adecuados, superando una etapa caracterizada por su concentración en la rehabilitación de la infraestructura. Este cambio va a requerir un rol activo del Estado. TRANSPORTE FLUVIAL 9.23. Debe completarse el plan mínimo de mejoras a la navegación del río Magda-lena, promover activamente el desarrollo de terminales portuarias privadas. y facili-tar la expansión de los servicios de navegación fluvial. Para aprovechar el potencial de la navegación fluvial debe vencerse las dificultades iniciales; en la medida en que se su-men más cargas, asegurando fletes de subida y de bajada, su viabilidad se irá consolidan-do. Ello requiere un rol activo del Estado en su promoción inicial. El Proyecto Yuma ha avanzado en el denominado plan mínimo hasta Barrancabermeja. Es conveniente comple-tarlo, y simultáneamente impulsar una política de promoción de los servicios de navega-ción y de desarrollo de puertos privados. La promoción de servicios fluviales requiere asegurar libertad tarifaria y simplificar los requerimientos a los armadores fluviales, y eventualmente alguna promoción a las inversiones en equipos shallow water. Se sugiere explorar la promoción de operaciones Ro-Ro, lo que requiere evitar a los camiones (o trailers) la tramitación de embarque y despacho de buques, desarrollando simples embar-caderos48F

49. Las terminales portuarias privadas son clave en el desarrollo de la navegación fluvial; la experiencia del sistema del río Paraguay-Paraná muestra que los dadores de carga instalan sus propias terminales (en muchos casos se requieren instalaciones modes-tas y sin obras de abrigo), y los convoyes de empuje pueden operar eficientemente com-binando varias terminales. Para que estas terminales se desarrollen es necesario simplifi-car al máximo los mecanismos de habilitación, que deben ceñirse a asegurar aspectos ambientales y de seguridad. Tras verificar el impacto de estas iniciativas, podría decidirse avanzar en los planes más ambiciosos del Proyecto Yuma. AEROPUERTOS

49 Si para hacer una operación intermodal transportando un camión por el río es preciso realizar trámites de embarque y despacho similares a las operaciones en puertos marítimos, se genera una gran asimetría docu-mental respecto a una operación exclusivamente carretera, en la que el camión circula con un simple mani-fiesto de carga.

117

9.24. El proceso de concesión del aeropuerto de Bogotá representa una oportuni-dad para actualizar las inversiones y mejorar la gestión operativa. El contrato, la ido-neidad del operador y el cierre financiero son los tres elementos que se deben balancear en el desarrollo del proceso de concesión. Algunos pasos importantes serían: i) Fortalecer el diseño del contrato, asegurando que el plan de inversiones esté bien definido tanto en el manejo de pasajeros y especialmente en el componente de carga; ii) asegurar y anclar la idoneidad del operador en el contrato, prestando especial atención en la capacidad de realizar aportes sustanciales de capital a la entrada; la experiencia en operación de pasaje-ros y carga en niveles comparables; y la experiencia en desarrollo de construcciones y administración de bienes raíces; y iii) balancear los ejercicios de cierre financiero, te-niendo en cuenta el pago por los servicios del operador, el retorno del capital, la distribu-ción de riesgos y las necesidades del país. Finalmente, el desarrollo del concepto de logís-tica de aeropuerto es una función del gobierno debido a que ésta involucra la participa-ción de diversas entidades como los operadores, las aduanas y las entidades de control y seguridad. La estructura actual de los ingresos del operador del aeropuerto no incentiva el desarrollo de procesos logísticos y de una terminal de carga moderna.

PUERTOS 9.25. La estructura portuaria colombiana enfrenta la oportunidad de retomar un nuevo impulso después de la transformación exitosa de principios de los noventa; la revisión del esquema contractual de las SPR puede ser un pivote para el cambio. Durante el desarrollo de este estudio, el equipo del Banco Mundial contribuyó en la for-mulación de la estrategia portuaria del país. Los resultados del trabajo conjunto con el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeación quedaron aprobados por el Consejo Superior de Política Económica y Social en el documento CONPES 3342. La iniciativa propuesta consiste en implementar las recomendaciones del CONPES, de-ntro del cual la revisión del esquema contractual de las SPR constituye el pivote, que de-be ser debidamente coordinado con otros instrumentos, como las decisiones de profundi-zación de accesos, la reorganización institucional en el sector, la facilitación para el desa-rrollo de puertos privados, el desarrollo de sistemas de información, etc. La revisión del esquema contractual debe ser un procedimiento estructurado y basado en principios, que asegure un tratamiento equitativo, que incluya mecanismos de transparencia, difusión y consulta, y que se apoye en instrumentos de análisis adecuados (modelos económico-financieros). Simultáneamente, debe ponerse en marcha el nuevo proyecto de Puerto en el Pacífico, tratando desde un inicio de definir una estructura de gestión de tipo landlord; el nuevo puerto podría marcar el rumbo de un ajuste en la organización institucional del sector.


9.26. Debe mejorarse el proceso de recepción y entrega de mercadería en puerto, armonizar las inspecciones que realizan las diversas agencias públicas, mejorar la

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forma en que las se llevan a cabo, revisar las normas aduaneras para facilitar las inspecciones, y completar los requerimientos del FAL 65. Las inspecciones fiscales constituyen una parte del proceso de movilización de la carga del comercio exterior a tra-vés de los nodos de transferencia, por lo que su mejora debe encuadrase en dicho proce-so, particularmente en los puertos marítimos. El primer paso que se propone es definir organización eficiente del proceso de recepción y entrega de mercadería (incluyendo los flujos físicos y de información) en los puertos de uso público, aprovechando la oportuni-dad de la revisión contractual de las SPRs, estableciendo pautas y estándares a cumplir. La mejora en la organización del proceso requerirá ajustes en el layout de las instalacio-nes, la disponibilidad de equipamiento para el movimiento de contenedores, y completar el enlace de los sistemas de información compartidos por la comunidad portuaria. Res-pecto a las inspecciones propiamente dichas, se propone: (i) adecuar la normativa adua-nera para que la recepción, entrega y verificación de la mercadería pueda realizarse sin un representante de la carga, (ii) avanzar el la armonización de las inspecciones fiscales entre diversas agencias, y (iii) mejorar el equipamiento y los procedimientos con que se llevan a cabo los controles, evitando deteriorar la mercadería objeto de la verificación. Adicionalmente, se deben completar los requerimientos de facilitación a la navegación marítima acordados en el FAL 65.

INTERFASES OPERATIVAS

9.27. Se propone impulsar la adopción de normas de recepción y entrega de mer-cadería por parte de los diversos actores, implementando consejos de usuarios y otras figuras que faciliten su coordinación. Debe mejorarse la coordinación entre las terminales, las líneas navieras y el transporte carretero, adoptando normas en toda la ca-dena respecto a la comunicación de la recepción o retiro de mercadería, con incentivos de eficiencia y penalidades. Esta tarea debe ser impulsada en todas las SPR en forma simul-tánea. Paralelamente, debe impulsarse la adopción de estándares técnicos comunes (di-mensiones de paletas, altura de los docks en las bodegas, características de embalajes, utilización de códigos de barras, etc.), a través de campañas que alcancen a los diversos actores de la logística apoyadas y lideradas por el gobierno.


9.28. Se propone delinear un plan maestro coordinado con jurisdicciones locales y considerar el avance simultáneo en proyectos piloto Se propone el desarrollo de una red de terminales de carga y de zonas de actividades logísticas en el mediano plazo. Ello requiere de una participación activa del Estado, estableciendo algunas pautas a cumplir por las instalaciones y contribuyendo en su financiación. Existen proyectos en marcha, y deberían acelerarse como experiencias piloto; la revisión contractual de las SPR puede constituir un vehículo para ponerlos en marcha. Un plan maestro debe ser resultado de la consulta con los usuarios de servicios logísticos, que defina el modelo de negocio de es-tas terminales, su esquema de financiación y la participación de diversos niveles de go-bierno. Debe consultarse a los municipios involucrados, ya que la implementación de es-tas terminales requiere adecuar códigos de uso del suelo y proveer infraestructura local; así como también pueden contribuir a reordenar actividades en las áreas urbanas.

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PRÁCTICAS EMPRESARIALES

9.29. El Estado puede promover la incorporación de mejores prácticas de organi-zación logística en las firmas privadas - particularmente en las empresas pequeñas y medianas - y facilitar el desarrollo de operadores logísticos. Para promover la mejora de la gestión logística de firmas responsables de organizar la cadena de abastecimiento, se propone: (i) difundir estándares técnicos entre los diversos actores de la cadena logísti-ca; (ii) organizar talleres para ayudar a las Pymes a rediseñar sus procesos productivos optimizando las cadenas logísticas, desarrollando capacidades técnicas, humanas y finan-cieras; (iii) fomentar y apoyar las asociaciones de usuarios, particularmente las referidas a la logística del comercio exterior, como vehículos para facilitar el acceso a la informa-ción. Para promover el desarrollo de operadores logísticos modernos, generando una cul-tura de calidad de servicio, se propone (i) organizar sistemas de información, particular-mente de monitoreo de costos logísticos totales; y (ii) apoyar actividades de capacitación, incluyendo la difusión de tecnologías modernas de gestión.

ACTIVIDADES CLAVE PARA MEJORAR EL ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

9.30. Los retos que plantea la mejora del sistema de aseguramiento de la calidad en Colombia requieren actuaciones concretas de tipo institucional, de fortalecimien-to de capacidades por el lado de la oferta, de apoyo a la demanda y a la internacio-nalización y, más generales, de promoción de la cultura de la calidad. A continuación se presentan, agrupadas en estas cinco grandes rúbricas, las iniciativas propuestas para abordar las debilidades detectadas en el análisis del capítulo anterior, para así mejorar la oferta productiva del país. DISEÑO INSTITUCIONAL

9.31. Se debe revisar el marco legal que ordena el Sistema Nacional de Calidad en Colombia para adecuarlo a las nuevas demandas de mercado. Las reformas deben abordar, entre otros, los siguientes temas: i. Plantear la separación de las actuaciones institucionales de metrología científica

y acreditación, entre sí y del resto de las competencias de la SIC (propiedad inte-lectual, defensa de la competencia, etc.) para minimizar el conflicto de intereses.

ii. Potenciar la autonomía operativa de la división de acreditación y de la de metro-

logía. Estas instituciones deberían estar en condiciones de dimensionar su plantilla, ajustar sus tarifas a sus costes y negociar su participación en organizaciones interna-cionales. Podría ser conveniente realizar un estudio de factibilidad institucional y fi-nanciera, donde se evalúe la posibilidad de crear un organismo independiente, sin ánimo de lucro, que pudiera ostentar la representación global en los foros internacio-nales, con el fin de lograr el reconocimiento internacional.

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iii. Considerar la unificación de todas las competencias de acreditación en una única institución. Esto garantizará que todas las acreditaciones se conducen siguiendo cri-terios similares y facilitará el reconocimiento internacional.

iv. Delimitar claramente la acreditación y la autorización. De acuerdo con criterios in-

ternacionales la acreditación debe ser voluntaria. Así pues, sería conveniente exami-nar las situaciones en que la acreditación es obligatoria e introducir el concepto de la autorización de modo que los organismos de evaluación de la conformidad que pre-tendan actuar en aplicación de los reglamentos técnicos pasen a ser autorizados por las autoridades competentes.

v. Estudiar la posibilidad de delegar ciertos campos metrológicos a otras institu-

ciones, si la SIC no está en condiciones de cubrirlos de forma satisfactoria y éstas disponen de la necesaria infraestructura metrológica.

vi. Separar claramente las actividades de normalización de ICONTEC del resto de

sus actividades comerciales. Mientras sea necesario el empleo de subsidios cruzados para mantener la normalización, se debe ser especialmente riguroso en cuanto a la transparencia en los mecanismos de financiación.

INTERNACIONALIZACIÓN

9.32. La presencia en los foros internacionales de las instituciones del SNC colom-biano es fundamental para dotar de credibilidad a los servicios de certificación, en-sayo, calibración y acreditación ejecutados a nivel nacional. Esta presencia se debe impulsar en tres ámbitos: Normalización i. Se debe reforzar la participación en las actividades de los foros de normalización

internacionales. La participación de los expertos de ICONTEC y de otros represen-tantes del sector productivo colombiano en reuniones y comités de estos foros favore-ce el desarrollo de los sectores exportadores más dinámicos y contribuye al interés general. Una posibilidad sería que los países de la Comunidad Andina compartieran recursos financieros y humanos a nivel regional para así aumentar su poder de nego-ciación en instituciones internacionales como ISO o IEC.

ii. Es preciso continuar aplicando criterios internacionales en la creación o revisión

de normas técnicas, para facilitar la integración en los mercados internacionales y la transferencia tecnológica. Además, la armonización de normas en la Comunidad An-dina debe priorizar aquellos sectores con comercio intra-regional importante y donde hay grandes diferencias entre las normas nacionales (fundamentalmente automóviles, auto-partes, químicos y plásticos).

121

Metrología i. El organismo de metrología debe alcanzar cuanto antes la membresía en institu-

ciones internacionales como BIPM y OIML, además de expandir la participación de SIC en comparaciones inter-laboratorio para ganar credibilidad internacional.

Acreditación i. El organismo de acreditación debe alcanzar cuanto antes la membresía en insti-

tuciones internacionales como IAAC, IAF e ILAC y acceder a sus acuerdos de reconocimiento mutuo. Además debe adherirse al acuerdo de reconocimiento mutuo de la Comunidad Andina y tratar de ampliar el reconocimiento a los ámbitos de la certificación de sistemas y ensayos.

MEJORA DE LA OFERTA DE SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

9.33. Si bien muchos de los servicios de aseguramiento de la calidad son proporciona-dos por el sector privado, existen algunas áreas que requieren la participación del sector público bien porque es el que tiene las competencias legales o bien porque la demanda no es suficiente para atraer los servicios privados. En este contexto, sería interesante consi-derar las siguientes actuaciones: i. Invertir en infraestructura metrológica asociada a actividades de medición de

gran demanda (química, flujos) y en la actualización de equipos. A su vez, se debe potenciar la cooperación regional con otras instituciones metrológicas nacionales para cubrir, compartiendo costes, otras áreas de menor demanda.

ii. Desarrollar una red de infraestructura e instituciones para cubrir las necesida-

des de metrología legal y examinar la posibilidad de regionalizar los servicios de SIC en esta área para apoyar la infraestructura local de verificación y control.

iii. Potenciar las inter comparaciones de laboratorios y los ensayos de aptitud, inclu-

so contribuyendo a su financiación con fondos públicos. Estas actividades son fun-damentales para alcanzar el reconocimiento internacional de las acreditaciones.

iv. Contribuir a que haya una amplia oferta de personal cualificado para desarro-

llar las diferentes actividades de evaluación de la conformidad, a través de cursos de capacitación para metrólogos y auditores empleados por el sistema de acreditación y visitas y auditorias conjuntas con organismos extranjeros. Además, se debe habilitar un registro centralizado a nivel nacional de asesores técnicos acreditados en calidad de productos y procesos.

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PROGRAMAS DE PROMOCIÓN DE LA DEMANDA DE SERVICIOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

9.34. La adopción de certificaciones de calidad, especialmente por parte de Pymes, en los últimos años ha sido impulsada por programas que facilitaban su implementación y financiación. Antes de poner en marcha nuevas actuaciones de apoyo sería conveniente: i. Evaluar el impacto de los programas recientemente finalizados, tratando de eva-

luar los cambios en productividad y competitividad de las empresas certificadas.

ii. Dirigir el apoyo hacia otro tipo de certificaciones distintas a ISO, que sean co-múnmente aceptadas en los mercados internacionales de mayor potencial exportador.

iii. Incentivar la adopción de estándares en redes de proveedores domésticos, con la

colaboración de grandes empresas o de otros elementos de las cadenas productiva que puedan hacer el papel de locomotora.

Actuaciones de sensibilización y desarrollo de la cultura de la calidad 9.35. Es preciso concentrar esfuerzos y definir un plan coordinado de actuaciones de difusión y sensibilización tanto de productores como de consumidores sobre los benefi-cios de la calidad. Además de campañas informativas, seminarios, etc, sobre las distintas facetas de los procesos de evaluación de la conformidad, se podrían llevar a cabo algunas de las siguientes actuaciones: i. Reforzar la participación de todos aquellos afectados o interesados en los proce-

sos de normalización y de acreditación, para incrementar la relevancia y la difusión de las normas. Esta participación puede aumentar si se promueve la descentralización de los procesos de creación de normas y si se realizan las reuniones en distintas re-giones según el interés en el tema.

ii. Crear un símbolo de acreditación. Un símbolo de acreditación único, que siga las

reglas establecidas por los principales organismos de acreditación de otros países, po-sibilitaría un mayor reconocimiento para la acreditación.

iii. Establecer un registro nacional de empresas que hayan obtenido certificaciones

tanto de procesos como de productos.

iv. Considerar la creación de un Consejo Nacional de la Calidad. Esa seria una insti-tución publico-privada con la jurisdicción de servir de promotor del uso y mejora de la calidad y de su rápida difusión; de proponer mejoras institucionales; de ser el foco de canalización de iniciativas nacionales de la mejora de la calidad

123

DE LA LISTA DE ACCIONES A LA SECUENCIA ESTRATÉGICA

9.36. La secuencia estratégica para el mejoramiento de la logística se ha confor-mado evaluando las acciones de acuerdo con los recursos requeridos, el tiempo de implementación, los impactos esperados, y las dificultades políticas e institucionales. Las acciones más intensivas en el uso de recursos públicos son las inversiones en tramos críticos de los corredores viales y el proyecto de mejora de navegación del Río Magdale-na. Las acciones más focalizadas en el software de la logística son, en general, menos impactantes sobre las cuentas fiscales. Ninguna de las acciones tiene impacto inmediato, todas requieren algún tiempo para implementarse. Las más demoradas serían la reforma de la regulación del transporte carretero, los ferrocarriles, transporte fluvial y un eventual nuevo puerto en la costa Pacífica. Por otro lado, todas acciones seleccionadas tienen al-gún impacto, por definición, destacándose los tramos viales, la reforma del transporte carretero a largo plazo, los puertos y cambios en el sistema de facilitación. Por fin, la ten-tativa de identificación de dificultad política y/o institucional (para implementación de las acciones) apunta a la reforma del transporte carretero y la coordinación de interfaces ope-rativas como las acciones que enfrentarían mayor dificultad de implementación. Figura 9.4 – Análisis de las Iniciativas Propuestas

IMPACTO

RECURSOS PUBLICOS

TIEMPO DE IMPLEMEN-

TACION CP LP

DIFICULTAD POLITICA E INSTITUC.

CORREDORES VIALES Tramos críticos TRANSPORTE CARRETERO

Reforma de la regulación sectorial

FERROCARRILES Doble vía La Loma – Ciénaga Incentivos para expandir el rango de productos Missing links

TRANSPORTE FLUVIAL Proyecto de Mejora Navegación Río Magdalena AEROPUERTOS Reforzar las funciones de carga en Eldorado

Mejorar el sistema portuario actual PUERTOS Nuevo puerto en la costa Pacífica


Armonizar inspecciones Adecuar el marco aduanero facilitando el trans-

porte multimodal Cumplimentar el FAL 65

INTERFASES OPERATIVAS

Coordinar operaciones e información en termina-les

Promover adopción de estándares comunes


Desarrollo de ZAL en áreas portuarias Desarrollo de una red de terminales interiores

ORGANIZACIÓN DE LA LOGÍSTI-CA EMPRESARIA

Apoyo a la modernización logística de la Pymes Capacitación de operadores logísticos Diseño institucional Internacionalización Mejora de la oferta de servicios de aseguramien-

to de la calidad Programas de promoción de la demanda de ser-

vicios de aseguramiento de la calidad

CALIDAD

Actuaciones de sensibilización y desarrollo de la cultura de la calidad

Fuente: Elaboración Propia bajo, medio bajo, medio, medio alto, alto

124

9.37. Paso seguido se han ordenado las acciones de acuerdo con los recursos fisca-les requeridos y el impacto esperado, para tener el sentido de costo-efectividad. La Figura 9.5 presenta las acciones sugeridas clasificadas según su impacto y costo fiscal. Se ha adicionado una tercera dimensión: el grado de dificultad política o institucional. Esto permite conformar cuatro conjuntos que definen la secuencia. Un primer grupo (A) tota-liza ocho acciones que tienen simultáneamente bajo costo fiscal y alto impacto. No es coincidencia que medidas de este grupo estén siendo implementadas por el gobierno, co-mo la reforma al sistema portuario actual, así como las medidas identificadas como de mayor grado de dificultad política/institucional. El segundo grupo de medidas (B) tiene también alto impacto pero con costos fiscales más elevados. Un tercer grupo (C) lo con-forma la acción sobre el ferrocarril, que tiene un impacto limitado y un costo fiscal mode-rado. Por fin, el último grupo (D) sería la mejora de navegación del Río Magdalena, una acción con impacto mediano y a más largo plazo, con un costo fiscal mediano (conside-rando sólo el completamiento del plan mínimo hasta Barrancabermeja), y el proceso de sensibilización de la demanda y promoción de la cultura de calidad. 9.38. El plan de acción podría empezar por poner en marcha de inmediato las ac-ciones clasificadas como A, que tienen bajo costo fiscal. Las acciones del grupo B de-berían ser ordenadas base a criterios de costo y efectividad. Especial atención debe pres-tarse a los tramos viales críticos, quizás la acción con más impacto a corto plazo sobre la competitividad. Sería útil profundizar los estudios sobre sus impactos y costos, teniendo en cuenta no solamente los costos de inversión sino también costos de mantenimiento. Las actividades en los sectores férreo y fluvial deben seguir en marcha, ya que su costo es relativamente bajo dado el nivel de inversiones que se ha realizado hasta el momento. Figura 9.5 – Ordenamiento de las Iniciativas según su Impacto y Costo

Alto Medio Bajo

Alto

Medio

Bajo

RECURSOS

Nuevo Pto. Pacífico

Terminales Interfases y Coordinación

AduanasInspecciones

Reforma Sistema Portuario Actual

Desarrollo Sector Privado

Aerop.El Dorado

Tr. Carretero(camiones)

Oferta de Serviciosde Calidad

Tr. Fluvial

Ferrocarril

Tramos VialesCríticos

AB

CD

Media Baja

Baja

Media

Media Alta

Alta

Media Baja

Baja

Media

Media Alta

Alta

Dificultad Política e Institucional

Internacionalización SNC

Diseño Institucional SNC

Sensibilización demanda y cultura calidad

Fuente: Elaboración propia

125

BENEFICIOS ESPERADOS Y REQUERIMIENTOS

9.39. Se estima que la implementación de la agenda propuesta permitiría reducir sustancialmente - quizá a la mitad - la brecha entre los costos logísticos de Colombia y de EEUU. Es posible – en una estimación a priori – establecer como meta para el años 2010 una reducción de los costos logísticos de un 25%, proponiendo que bajen del actual 18.6% sobre ventas a 14%, lo que reduciría a la mitad la brecha que separa actualmente a Colombia de Estados Unidos (8.1%). Los beneficios de una reducción de esta magnitud pueden ser estimados adoptando elasticidades parametrizadas con base en otros países de América Latina (Guasch, 2005). El incremento de demanda asociado a una reducción de costos logísticos de 5 puntos porcentuales oscila entre 4% en el sector textil y 9% en el caso de cuero y zapatos. El impacto en el empleo (Ver Tabla 9.2) llega al 8% en el sector de madera y muebles y 1.2% en el caso de minería. Tabla 9.2 - Impacto de una reducción de Costos Logísticos de 5 puntos porcentuales

Sector Incremento de demanda Incremento de Empleo Agroindustria 6% 3% Madera y muebles 7% 8% Textiles 4% 5% Cuero/zapatos 9% 7.5% Minería 5% 1.2%

9.40. El financiamiento de los proyectos propuestos requiere inversión pública por …US$ e inversión privada por US$ … en los próximos 5 años; su implementación requiere revisar el conjunto de acciones en curso, analizar compromisos ya adquiri-dos, inversiones parcialmente realizadas, las realidades regionales y el potencial de algunas acciones que pueden ser muy productivas El conjunto de iniciativas propuesto requiere recursos públicos en algunos casos, e inversiones privadas y PPP en otros. Algu-na reasignación de recursos fiscales parece imprescindible. Hay potencial de algunas in-versiones privadas, pero se requiere de acciones previas del gobierno. CALCULO DE RECURSOS: EN ELABORACION. 9.41. La implementación de la agenda requiere un esfuerzo importante de coordi-nación interinstitucional. Muchas de las acciones propuestas tienen carácter transversal, requiriendo un esfuerzo integrado bajo el liderazgo de algún sector. Una posibilidad sería fortalecer el Consejo de Política Exterior como ente rector que lidere y coordine la agen-da. La implementación de la agenda involucra también al sector privado, requiriendo en consecuencia un tipo de coordinación que establezca un mecanismo de consulta y partici-pación permanente con éste. De todos modos, parece central fortalecer la capacidad téc-nica de las instituciones relevantes sin duplicar funciones. 9.42. La implementación de una agenda para la logística y la calidad requiere ac-ciones complementarias de medición, monitoreo y evaluación. La agenda propuesta

126

contiene diversas medidas que apuntan a un objetivo común; reducir los costos y mejorar la calidad de la logística de Colombia, en particular en lo referido al comercio exterior. Para medir el impacto de las medidas propuestas, es necesario definir un conjunto de in-dicadores específicos y monitorear y evaluar su evolución. Para ello se propone identifi-car y adoptar un conjunto de indicadores que reflejen los diversos aspectos del desempe-ño logístico, fundamentalmente – aunque no en forma excluyente – en dos grupos: indi-cadores de transporte, e indicadores de gestión logística empresaria. Como indicadores de transporte pueden adoptarse los que se utilizan corrientemente en las Evaluaciones de Clima de Inversión que realiza el Banco Mundial, o los que se proponen en los trabajos de Supply Chain Metric49F

50. Como indicadores de gestión logística, pueden adaptarse los que ha desarrollado el Latina American Logistics Center (LALC) para la región.

50 www.supplychainmetric.com

127

ANEXO I - ORIGEN/DESTINO INTERNOS Y NODOS DE TRANSFERENCIA DE LOS FLUJOS COMERCIALES

1. El área de Bogotá concentra el 45% del comercio exterior en valor del país y el 28% en volumen, importa más de lo que exporta tanto en valor como en volumen y excluyendo el carbón (50% del volumen, 2% del valor) las exportaciones tienen un valor medio elevado y mayor que el de las importaciones. Las exportaciones presentan un valor medio inferior al de las importaciones: US$ 1.190 por tn vs. US$ 1.533. Ello se debe a que casi la mitad del volumen exportado está constituido por carbón coquizable, cuyo valor medio actual es de US$ 54 por tn. Excluyendo este carbón, las exportaciones presentan un valor medio de US$ 2.167 por tn, claramente superior a las importaciones. Respecto al valor medio de las importaciones, los graneles – que constituyen un tercio del volumen - tienden a deprimirlo (su valor medio es US$ 460), en tanto los contenedores – que constituyen la mitad del volumen – tienden a elevarlo (su valor medio es US$ 2.600 por tn). Por los puertos del Caribe las exportaciones van en contenedores que se dispersan en muchos destinos. Para Bogotá las exportaciones aéreas son muy relevantes, particu-larmente las de flores por el aeropuerto de el Dorado (12% del volumen y 28% del valor de las exportaciones), y por transporte carretero (12% del volumen, 15% del valor de las exportaciones), repartidas en partes iguales entre Venezuela y Ecuador.

Tabla A1.1 - Bogotá: Resumen de los flujos del Comercio Exterior

BOGOTA Volumen (millones de tn)

Valor total (Millo. de US)

Valor Medio (US$/tn)

Productos y tipo de Empaque %Vol./% Valor

Origen o destino Internacional

Puerto de salida o de entrada

EXPORTA-CIONES 1.8 2169

1190 2167 (excl carbón)

Carbón 46% / 2% Flores 12% / 28% químicos plásticos 4% / 18% Textiles 1% / 10% Conten. 40% / 69% Graneles 7% / 21%

Sudam. Pacífico 29% Golfo de Mx. 24% Ecuador 17% Norteam. Atlántico 10% Caribe 7% Venezuela 6%

Buenaventura 40% Cartagena 17% Barranquilla 16% Santa Marta 4% Aero. Bogotá 12% Ipiales 6% Cúcuta 5%

IMPORTA-CIONES 5.1 7895 1533

Cereales 26% / 3% Químicos plásticos 19% / 18% Conten. 48% / 82% Graneles 34% / 12%

Golfo de Mx 24% Venezuela 14% Europa 14% Lejano Oriente 13% Sudam. Pacífico 12%

Buenaventura 38% Cartagena 25% Barranquilla 17% Santa Marta 6% Aero.Bogotá 5%

Fuente: Roda, 2005 2. Las importaciones de Bogotá provienen en su buena parte del Golfo de México, Centroamérica y el Caribe, ingresando en partes iguales por Buenaventura y los

128

puertos del Atlántico. Cerca de la mitad de las importaciones de Bogotá ingresan por el Atlántico, con orígenes predominantes en el Golfo de México (24%), Europa (14%) y Sudamérica Atlántico (11%). Cerca de la mitad de la carga importada se presenta en con-tenedores. Graneles provienen en su mayor parte de países desarrollados: Europa, Améri-ca del Norte y Lejano Oriente. No hay una relación entre la localización de los puertos de origen y el puerto de ingreso como en las exportaciones: casi la mitad de la carga que in-gresa por Buenaventura proviene del Atlántico, lo que indica que cruza el Canal de Pa-namá. No marítimas: Cúcuta y Paraguachón, (7%), Ipiales 2%.

3. Medellín presenta un fuerte desbalance físico en su comercio exterior, ya que el volumen de las importaciones es 4 veces superior al de las exportaciones pero el va-lor medio de las exportaciones es significativamente más alto que el del resto de los nodos. En Medellín el volumen de las importaciones (2.4 millones de tn) supera amplia-mente al de las exportaciones (0.6 millones): la región compra al exterior cuatro veces más de lo que vende (sin contar el banano de Urabá, que cuenta con una logística propia para su exportación). Las exportaciones muestran un alto valor agregado, superior a US$ 2,800 por tn, mayor a la que exhibe Bogotá excluyendo el carbón coquizable. Las expor-taciones al Golfo de México y la costa Este de América del Norte presentan valores me-dios muy elevados, de US$ 6440 y US$ 4800 por tonelada, indicando el peso relativo del las exportaciones de textiles.

Tabla A1.2 - Medellín: Resumen de los flujos del Comercio Exterior

MEDELLIN Volumen (millones de tn)

Valor total (Millo. de US)

(Valor Medio US$/tn)




EXPORTA-CIONES 0.6 1711 2837

químicos y plásticos 14% / 6% Café 12% / 6% Minerales12% / 1% Conten 73% / 86% Graneles 12% / 4% Cargas generales 8% / 8%

Caribe y Venezuela 319% Sudam. Pacífico 17 % Europa 14% Norteam. Atlántico 14 % Golfo de Mx. % 13%

Cartagena 45% Buenaventura 20% Ipiales 9% Paraguachón 7% Cúcuta 4% Barranquilla 4%


Cereales 41% / 8% químicos y plásticos 16% / 18% Conten 52% / 81% Graneles 39% / 11% Cargas generales 6% / 6%

Golfo de Mx 45% Sudam.Atlántico 15% Sudam.Pacífico 13% Lejano Oriente 8% Europa 6% CentroAm/Caribe 6%

Buenaventura 35% Santa Marta 25% Cartagena 17% Barranquilla 9%

Fuente: Roda, 2005

4. La mayor parte de las exportaciones de Antioquia se dirigen a puertos Atlánti-co; se transportan en contenedores, y embarcan mayoritariamente en Cartagena; las exportaciones por transporte terrestre son relevantes (20%), dirigiéndose de

129

forma similar hacia Venezuela y Ecuador. Tres cuartas partes de las exportaciones – que en su mayor parte se transportan en contenedores - se direccionan hacia destinos so-bre el Océano Atlántico, particularmente en Centro América y el Caribe. Los puertos de salida están en buena parte alineados con el destino final: las cargas dirigidas hacia el Atlántico salen por Cartagena (incluyendo contenedores y cargas generales) que da cuen-ta de casi la mitad de las exportaciones de Medellín, en tanto las dirigidas hacia el Pacífi-co lo hacen por Buenaventura. No obstante, parte de la carga salida por Buenaventura – casi exclusivamente contenedores - tiene como destino final Europa y la costa Este de América del Norte, a través del Canal de Panamá. Las ventas a países vecinos tienen una elevada participación en las exportaciones de Medellín a través del transporte carretero. 70.000 toneladas (11%) se dirigen a Venezuela, utilizando principalmente el paso de Pa-raguachón en la Guajira. Las ventas a Ecuador representan el 9%.

5. Las importaciones de Medellín se originan en el Golfo de México y en las dos costas de Sudamérica, ingresando por los puertos del Atlántico (57 %) y por Buena-ventura (38 %). Las importaciones de Medellín se movilizan por Buenaventura en un 38% (graneles y contenedores), por Santa Marta en un 28 % (principalmente graneles) y por Cartagena en un 19 % (principalmente contenedores). Las compras, en las que tienen un fuerte peso los graneles, se originan en el Golfo de México y en las costa este y oeste de Sudamérica. Parte de las importaciones provenientes de puertos del Atlántico ingresan por Buenaventura: la mitad del volumen que llega a Medellín desde ese puerto proviene del Atlántico, por vía el Canal de Panamá. Las que provienen del Pacífico de Sudamérica consisten fundamentalmente en contenedores.

6. Los volúmenes de intercambio comercial en Cali están balanceados, con valores medios relativamente bajos, como consecuencia de la estructura productiva y la cer-canía al puerto. Cali y su región aledaña (Valle del Cauca, Cauca) presentan un balance entre los volúmenes de exportación (2 millones de tn) y los de importación (2.2 millones de tn). Los valores medios de unos y otros son relativamente bajos, del orden de los US$ 600 por tn, aunque un tanto más elevados en las importaciones. Este bajo valor medio probablemente se explique por la estructura productiva de la región - en la que son muy relevantes las exportaciones de azúcar y las importaciones de graneles como insumos pa-ra la industria alimentos - y por la cercanía al puerto de Buenaventura. Las exportaciones a Sudamérica Atlántico muestran un mayor valor (US$ 2,200 por tn) por la participación de papel y alimentos elaborados.

130

Tabla A1.3 - Cali: Resumen de los Flujos del Comercio Exterior

CALI

Volu-men (millo-nes de tn)

Valor total (Millo. de US




Puerto de salida O de entrada

EXPOR-TACIONES 2.0 1098 554

Azúcar 66% 20% Papel 9% / 14% Alimentos 8% / 13% Conten 55% / 76% Graneles 42% / 16% Cargas generales 3% 6%

CentroAm./Caribe 42% Sudam. Pacífico 18% Europa 13% Norteam. Atlántico 9% Lejano Oriente 8% Norteam. Pacífico 7%

Buenaventura 82% Ipiales 7% Cúcuta 4% Cartagena 3% Paraguachón 2% Aerop. Cali 2%

IMPOR-TACIONES 2.2 1454 670

Cereales 34% / 8% químicos y plásticos 19% / 27% Conten 46% / 74% Graneles 46% / 17% Cargas generales 5% / 6%

Golfo de Mx 30% Sudam.Atlántico 13% Sudam.Pacífico 20% Norteam. Pacífico 11% Lejano Oriente 8% Europa 9% Norteam.Atlántico 5% CentroAm/Caribe 5%

Buenaventura 82% Aerop. Cali 8% Barranquilla 3% Ipiales 2% Cartagena 2%

Fuente: Roda, 2005

7. Las exportaciones de Cali se canalizan por Buenaventura, aún cuando las dos terceras partes de las cargas se destinan a puertos sobre el Atlántico; incluyen gra-neles (azúcar, harinas) y contenedores (café). El 82% del volumen de las exportaciones que genera la ciudad y su región aledaña se moviliza por el puerto de Buenaventura, que da cuenta de casi todo el tráfico marítimo si se considera que un 13% es transportado a los países limítrofes por camión (7% Ecuador y 6% Venezuela). El azúcar tiene una mar-cada incidencia en el volumen exportado (66%). Las dos terceras partes de las ventas se destinan a puertos ubicados en el Océano Atlántico, particularmente en Centroamérica y el Caribe. Buena parte de estas cargas atraviesan el Canal de Panamá, pero no todas: exis-ten varias líneas regulares para el transporte de contenedores que vinculan las costas su-damericanas del Atlántico y del Pacífico, pasando por el extremo sur del continente.

8. Buenaventura es el puerto que concentra las importaciones de Cali, que presen-tan orígenes diversos, aunque con predominancia de la costa Atlántica. Buenaventura es puerto de entrada del 82% de las importaciones de Cali y su región. Las importaciones provienen en un 62% de la vertiente del Atlántico, y en un 38% de la del Pacífico, parti-cularmente del sudamericano (20%). Incluyen en proporciones similares contenedores y diversos graneles, que se importan como insumos para la producción local (46%, 48%), de relativamente bajo valor por tonelada, y provenientes de países cercanos. Las importa-ciones con mayor valor medio provienen de destino lejanos, como Europa o Lejano Oriente. El aeropuerto de Cali tiene un tráfico relevante en volumen de importaciones, del 8% del total regional.

9. La región de Cartagena moviliza fundamentalmente graneles a través del puer-to local, en su mayoría con origen o destino en el Golfo de México, América Central y el Caribe. La casi totalidad de la carga del comercio exterior de la región se moviliza por su propio puerto. Cartagena exporta 1.8 millones de tn, e importa 1.2. Las cargas se

131

destinan a - o provienen de - puertos sobre el Océano Atlántico en más de un 90%, parti-cularmente localizados en el Golfo de México, América Central y el Caribe. Entre las ex-portaciones se destacan el cemento y los productos químicos, que involucran grandes vo-lúmenes y deprimen el valor medio de la carga, que es de US$ 356 por tn (Tabla 2.8). Entre las importaciones se destacan los contenedores y los graneles.

Tabla A1.4 - Cartagena: resumen de los flujos del comercio exterior

CARTAGENA Volumen (millones de tn)






EXPORTACIONES 1.8 667 356

Minerales 64% / 7% Químicos 27% /53% Graneles 55% / 9% Conten 38% / 82% Cargas generales 6%/ 8%

Golfo de Mx. 53% CentroAm./Caribe 22% Norteam. Atlántico 15% Sudam. Pacífico 8%

Cartagena 100%

IMPORTACIONES 1.2 571 463

Petroquímica 65% / 70% Graneles 56% / 42% Conten 36% 50% Cargas generales 3% 4%

Golfo de Mx 59% CentroAm/Caribe 17% Europa 11% Norteam.Atlántico 6%

Cartagena 100%

Fuente: Roda, 2005 10. La región de Barranquilla moviliza 3 millones de tn, en su mayor parte a través de las terminales portuarias locales; las cargas tienen como principal origen o desti-no externo a los puertos de la costa Este de América del Norte y del Golfo de Méxi-co, predominando los graneles secos. En Barranquilla se originan 1.4 millones de tone-ladas de carga de exportación, y se reciben importaciones por 1.8 millones de tn. El 98% de las exportaciones de la región y el 83 % de las importaciones se movilizan por el puer-to local. La mayor parte de las exportaciones (92%) se destinan a puertos sobre el Atlán-tico, particularmente la costa este de América del Norte y el golfo de México. Estas car-gas son en sus dos terceras partes graneles: cemento, fertilizantes y productos químicos. No obstante el promedio de las exportaciones es relativamente bajo, es notable la diferen-cia entre aquellas dirigidas a mercados cercanos, de bajo valor, y las dirigidas a mercados como Europa y Lejano Oriente, cercanas a los US$ 3,000 por tn. En el caso de las impor-taciones, su origen también es fundamentalmente de puertos Atlánticos, predominando los europeos (42%) y el Golfo de México (23%).

132

Tabla A1.5 - Barranquilla: Resumen de los Flujos del Comercio Exterior

BA-RRANQUILA

Volumen (millones de tn)






EXPORTA-CIONES 1.4 450 323

Minerales 78% / 9%Conten 27% / 77% Graneles 65% / 14% Carga grales 4% / 7%

CentroAm./Caribe Sudam. Pacífico Europa Norteam. Atlántico Golfo de Mx. %

Cartagena Buenaventura Ipiales Paraguachón Cúcuta Barranquilla 98%


Químicos 51% / 38% Minerales 16% /2% Metalme 15% / 18% Conten 28% / 61% Graneles 60% / 32% Carga grales 2% / 5%

Europa 42% Golfo de Mx 23% CentroAm/Caribe 17% Lejano Oriente 7%

Buenaventura Cartagena Barranquilla 83%

Fuente: Roda, 2005 11. Otros nodos generan exportaciones de 3.3 millones de toneladas, e importacio-nes de 1.5 millones (Tabla 2.10). Si se exceptúan el banano de Urabá, que dispone de un puerto exclusivo, y el ferro níquel de Córdoba, que se embarca en Cartagena, las princi-pales exportaciones se originan en la zona cafetera, fundamentalmente café que se expor-ta por Buenaventura. Los valores medios de estas exportaciones son del orden de los US$ 600 por tn. Las principales áreas importadoras son la zona cafetera (por Buenaventura) y Bucaramanga (por Barranquilla y Santa Marta) con valores medios relativamente bajos, del orden de los US$ 500 por tn.

Tabla A1.6 - Otros Nodos del Comercio Exterior

Volumen (miles ton) Valor (millones de dólares) Precio implícito (dólares/ton) Origen / destino

Exportaciones Importaciones Exportaciones Importaciones Exportaciones Importaciones

Turbo 1,298 315 243 Bucaramanga 73 537 133 158 1,831 294 Sincelejo 519 41 435 17 838 425 Pereira 318 176 445 216 1,400 1,227 Ipiales 145 346 20 74 139 215 Bosconia 413 13 119 29 289 2,135 Cúcuta 143 122 20 34 143 277 Espinal 115 57 168 37 1,461 647 La Tebaida 139 12 198 11 1,420 878 Santa Marta 69 46 40 65 582 1,414 Paraguachón 20 59 1 49 71 833 Tunja 10 19 77 10 7,666 552 Villavicencio 2 19 4 54 1,778 2,826 Arauca 0 8 0 4 781 475 Total 3,265 1,455 1,977 757 606 521 Fuente: Roda, 2005

133

12. Las exportaciones de carbón no coquizable – casi 50 millones de tn - se generan en dos centros mineros, se embarcan en sus propias terminales portuarias, y se des-tinan al Golfo de México (60%) y a Europa (40%). Colombia exportó 49 millones de toneladas de carbón en el año 2003, excluyendo el carbón coquizable. El mayor volumen, 30.4 millones, se originó en El Cerrejón y se transportó por ferrocarril privado hasta Puerto Bolívar en la Guajira, donde fue embarcado. Otros 17.6 millones provino de La Loma, embarcando principalmente por American Port en Ciénaga - tras su transporte por las vías férreas concesionadas a la red del Atlántico utilizando material rodante de la em-presa minera - y parcialmente por Barranquilla y Cartagena, hasta donde fue transportado por el río Magdalena. El remanente, casi un millón de toneladas, provino de La Jagua. Un 60% del carbón colombiano se consume en los Estados Unidos, a donde ingresa por los puertos del Golfo de México y de la costa Atlántica. El 40% restante se dirige al mercado europeo. El carbón no coquizable no cruza el canal de Panamá para alcanzar sus destinos. El carbón coquizable del altiplano Cundiboyacense despachado a Perú y Chile (y en me-nor medida al Golfo de México), que es movilizado a través del puerto de Buenaventura en tres cuartas partes (el resto por Barranquilla)

134

ANEXO 2 - COSTOS LOGÍSTICOS DE LAS EMPRESAS COLOMBIANAS50F

∗

1. La capacidad de colocación y acceso a productos en nuevos mercados, está me-diada fundamentalmente en la capacidad de logística y distribución de las empresas y en la manera en que gerencian la cadena de abastecimientos a la que pertenecen. Para eva-luar esta capacidad logística, el Latin American Logistics Center (LALC) ha desarrollado un marco de referencia de análisis -Logistics Maturity Assessment - que considera el des-empeño cuantitativo de los procesos logísticos, el análisis del estado de las prácticas in-ternas en actividades logísticas, la disponibilidad de infraestructura de sistemas y física para manejar los procesos de la cadena de abastecimiento y la estructura de organización que le da soporte a la operación logística. La base de información de estas conclusiones son los estudios de benchmarking regional y sectorial del LALC para América Latina y entrevistas directas a líderes empresariales de logística sobre el estado de sus prácticas actuales.

2. La metodología de evaluación considera seis componentes sobre el estado de la logística en una muestra de empresas colombianas que permiten diagnosticar el grado de madurez de sus operaciones:

(a) Alineamiento con la estrategia, el modelo de negocio de la empresa y el entorno competitivo de la firma: En el caso de Colombia, se busca encontrar una estrategia general de logística orientada a una economía globalizada, con un modelo de negocio orientado a la producción y la comercialización y consideran-do a otros países de América Latina como parte del entorno competitivo.

(b) Actividades y procesos de gerencia de cadena de abastecimiento: Las acti-vidades y procesos representan la manera como la compañía ha decidido ejecutar su estrategia general de cadena de abastecimiento. Hay empresas que tienen la vi-sión estratégica correcta pero pobremente implementada. Se busca la presencia de prácticas probadas en diferentes procesos de cadena de abastecimiento en indus-trias y países considerados punto de referencia.

(c) Indicadores de desempeño en operaciones logísticas: Se refiere a la capaci-dad de la estrategia de logística de generar resultados tangibles y cuantificables que den soporte a los objetivos estratégicos de la compañía en general. Natural-mente los indicadores muestran la verdadera aplicabilidad de las actividades y

∗ Basado en el documento de soporte “Análisis Comparativo del Desempeño Logístico de las Empresas Colombianas” (Rey, 2005).

135

procesos seleccionados para cadena de abastecimiento. Se buscan indicadores fi-nancieros, de productividad, calidad y tiempo.

(d) Estructura organizacional de la función logística en la organización: De-ntro de la evaluación de madurez se considera el aspecto organizacional en cuanto a composición de la organización, talento y profesionalismo del grupo, experien-cia y grado de alineamiento con otras funciones críticas de la organización.

(e) Nivel de uso de tecnología aplicada a logística y SCM: La implementación real de la visión estratégica de logística y de las buenas prácticas en logística, el apalancamiento del talento humano disponible y la capacidad de generar resulta-dos cuantitativos positivos para el negocio tienen hoy un denominador común: el uso de las tecnologías apropiadas en la intensidad óptima para conseguir los resul-tados deseados.

(f) Grado de integración de la estrategia de logística y con otros actores de la red de abastecimiento: Se busca entender el grado de incidencia y participación de otros actores externos a la organización en la definición de la estrategia de lo-gística y en la implementación de buenas prácticas en los procesos. Este compo-nente asegura que la empresa piensa en un entorno de conjunto y no individual-mente, lo cual le permite conseguir resultados con mayor velocidad y menores in-versiones.

3. Los intervalos de confianza y la significancia estadística de las muestras son acep-tables para la emisión de las conclusiones del reporte. El LALC valida la calidad de la información reportada, pero no calcula los indicadores ni verifica al 100% la veracidad de los valores reportados por los cientos de usuarios. El LMA califica el grado de madurez en el que está una empresa para ser competitiva en su mercado natural, en su industria satisfaciendo las necesidades de accionistas y otros grupos de interés que hacen viable la organización. Ua misma empresa puede tener dos calificaciones de madurez diferentes, dependiendo del mercado donde quiere actuar y dependiendo del sector económico donde quiere jugar.

4. Los indicadores financieros reportan los costos de los recursos asociados a los procesos de logística y de gerencia de la cadena de abastecimiento, así como la ejecución de una actividad específica en la cadena. Indicadores típicos como el valor promedio de los inventarios y el costo total de logística como proporción de lo vendido reflejan un alto grado de utilización al interior de las empresas. Debido a la existencia de diferentes defi-niciones de costo total de logística en las empresas, se encuentra que aunque el 48% de la muestra mide costo total de logística, la utilización de sus componentes es de 27% en co-sto de procesamiento de órdenes de clientes, 18.92% en costo de planeación de inventa-rios, 40% en costo de manejo de inventarios, 35% en costo de transporte y 37% en costo total de almacenamiento.

5. Esto significa que posiblemente lo que las empresas llaman “costo total de logísti-ca” es principalmente el costo de almacenamiento, transporte e inventarios. Menos de 15 empresas de la muestra miden (o consideran que es parte de la logística) el costo de pro-

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cesamiento de órdenes de clientes y de compra. Solamente 7 de las 37 compañías miden los costos administrativos del personal de planeación de inventarios y de otras funciones analíticas en el área de cadena de abastecimiento.

Costo Total de Logística sobre Ventas en Colombia (2004-2005)

6. El indicador de costo total de logística a ventas es uno de los indicadores de des-empeño más importantes en la gestión de toda la cadena de abastecimiento pues mide el impacto de la operación de logística en la perspectiva de resultados financieros de la em-presa.

7. El cálculo del indicador de Costo Total de Logística sobre Ventas es entonces un reflejo de la magnitud de recursos utilizados en la gestión logística, comparados con la habilidad de soportar la generación de ingresos (ventas) de la organización. El costo total de logística incluye los gastos y costos de capital utilizados en los cuatro grandes proce-sos de gerencia de la cadena de abastecimiento: gerencia de demanda, gerencia de abas-tecimiento, gerencia de transporte y gerencia de almacenamiento. En estos cuatro proce-sos se resumen las funciones de logística de procesar órdenes de los clientes, planificar inventarios, comprar, transportar y almacenar.

8. Incluido el sector de servicios, el costo total de logística en Colombia es de 18% sobre las ventas de las empresas. El costo total de logística en Colombia presenta el ma-yor índice de no cálculo y/o participación dentro de la base de datos de 183 empresas en el país, ya que únicamente el 27.86% de los usuarios registró el valor del indicador. Esto equivale a 51 empresas de Colombia en los sectores de comercio, servicios logísticos, manufactura y otros. El 25% de las empresas que mejor reportan costos de logística sobre ventas tiene un costo de logística equivalente al 4.1% de sus ventas; mientras que el 25% de menor desempeño reporta un costo de logística sobre ventas, equivalente al 27.1% de la facturación anual. Si se excluye el sector de los servicios logísticos de la muestra, el promedio de costos de logística sobre ventas es de 12.7%.

ComercioOtrosProduccionServicios

Sector9,80%

3,92%

54,90%

31,37%

Respuestas por Sector

Indicador : Costo de Logistica a VentasStatistics : N

Sectores

Costo de Logistica a Ventas

52

281651

SectorComercioOtrosProduccionServiciosTotal

N

137

9. En un segundo ejercicio de análisis se excluyó el sector de los servicios logísticos de la muestra. Eso reduce el tamaño de la muestra en Colombia a 35 empresas, donde la media de costo de logística sobre ventas es de 12.7% con una desviación estándar de 18 puntos porcentuales. En este caso el percentil 25 de la muestra mantiene el mejor desem-peño con 4 % de costo de logística sobre ventas, pero el peor 25% de la muestra reporta un costo de logística sobre ventas de 10.6% hasta llegar a un máximo de 38.4% de costos de logística sobre ventas.

Costo Total de Logística en Colombia frente a otros países

10. En comparación con Estados Unidos, su principal socio comercial, Colombia muestra un costo de logística sobre ventas superior en diez puntos porcentuales. Las em-presas en Estados Unidos presentaron un costo de logística sobre ventas de 8.1% durante 2003-2004, comparado con un valor promedio de 18,6% en Colombia. Este indicador asume que de cada peso de las ventas de las compañías colombianas, 18,6 centavos re-presentan costos directos asociados a la logística de distribución y/o de abastecimiento. Esta situación se explica por: i) economías de escala debido al tamaño de las empresas norteamericanas respecto a las colombianas que les permite negociar fletes, espacios, tecnología y equipos a menor costo; ii) el valor agregado del producto es mucho mayor en Estados Unidos, lo que disminuye el cociente de costos sobre ventas; iii) el mayor co-sto de capital en Colombia incide en los costos de manejo de inventarios y finalmente, iv) costos nominales de almacenamiento. En Estados Unidos, el metro cuadrado de almace-namiento por año tiene un costo de alquiler de US$100, mientras que en Colombia, el alquiler de bodega anual en Bogotá, Cartagena, o la Zona Franca del Pacífico no baja de US$350.

11. Por otro lado, el promedio latinoamericano de costos de logística sobre ventas es bastante similar al de Colombia con 18% de costos sobre ventas. Los datos regionales muestran que las empresas de MERCOSUR y Chile reportan el mayor promedio de cos-tos de logística sobre ventas con un 31.6%. La zona Andina reporta los menores valores de la muestra con 13.9% donde se incluye a Colombia, Venezuela, Perú y Ecuador. Las cifras de empresas mexicanas presentan un valor cercano al de Colombia con 21%. La información para Centro América muestra costos logísticos sobre ventas alrededor de 14%, hecho que podría atribuirse una ventaja competitiva debido a la menor superficie de operación de países con geografías más pequeñas y más cerca de los mercados de expor-tación e importación y la dolarización de las economías centroamericanas (Panamá, El Salvador y otros países) que mejora la estructura de costos de capital (activos e inventa-rios) en esta región.

12. En general, los resultados de 32 empresas colombianas reportan una rotación de inventarios promedio de 25 giros al año. En América Latina los datos de rotación de in-ventarios están por debajo de los indicadores de Colombia, con una media de 14.9 giros anuales. El análisis por región muestra que las empresas que pertenecen a la Región An-dina, en esta muestra, reportan indicadores de rotación de inventarios superiores a otras regiones de América Latina.

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Costo Total de Logística a Ventas por Industrias Seleccionadas en Colombia 13. De los datos reportados para Colombia, las empresas del comercio y en especial del comercio mayorista, parecen tener una ventaja en costos pues operan con un 5,96% de costo de logística sobre las ventas. Las empresas que se clasifican como productoras de bienes de consumo masivo tienen un desempeño interesante con un indicador de cos-tos logísticos sobre ventas de 7.79%, mientras que los indicadores más altos se presentan en el sector de manufactura compleja con 9,4% en promedio.

Comercio MayoristaConstrucción

Consumo Masivo

ManufacturaTecnología

TotalNombre del sector

0%

5%

10%

15%

20%

Cos

to T

otal

de

Logi

stic

a (%

Sob

re V

enta

s)

6%

24%

8%

10%

6%

19%

Resultados por IndustríaVariables : Costo de Logistica a VentasStatistics : Promedio

14. Para este análisis de benchmarking de costo de logística sobre ventas se cruzaron algunos análisis de indicadores de costos frente al tamaño de las empresas en dólares (in-dicativo de la escala de la red logística), y número de centros de distribución con los que opera la red (indicativo del alcance de la red logística). En el análisis de escala se observa que independientemente de la industria considerada, el costo total de logística sobre ven-tas tiene a ser menor en la medida que el tamaño de las ventas es mayor. En empresas de más de USD 50m de ventas, los costos promedio de logística son de 10%, mientras que en empresas de menos de USD1m (pequeñas y medianas empresas) los costos promedio de logística son de 26,4%. Esto hace reflexionar sobre las estrategias económicas de Py-MES exportadoras en Colombia y otras estrategias que favorecen la creación de micro y pequeñas empresas como motores económicos del país. Es importante entender que estas empresas posiblemente enfrentarán estructuras de costos 2 y 3 veces superiores en su dis-tribución y abastecimiento que empresas de mayor porte.

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Promedio de Costo de Logistica a Ventas VentasIndustria 0 a 1 Millon 1-10 Millones 10-50 Millones 50-100 MillonesAutomotriz 6,4Comercio Mayorista 4,3 1,6Comercio Minorista 63,3 2,0Construcción 7,2Consumo Masivo 12,8 15,2 5,0 10,0Manufactura 12,6 6,5Otros 25,5Servicios 33,2 15,0 3,8Servicios Logisticos 32,1 15,2 27,5Tecnología 6,5 6,4Total general 26,4 12,7 8,4 10,0Únicamente resultados estadisticamente significativosVariables en porcentaje

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