iniciativa popular de ley
DESCRIPTION
Iniciativa Popular de LeyTRANSCRIPT
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
Comité DirectivoPresidentes Honorarios: Ricardo Lagos
Carlos OminamiFrancisco Vidal
Directora Ejecutiva: María de los Ángeles Fernández
INICIATIVA POPULARDE LEY
1. Presentación
La soberanía en países que gozan deregímenes democráticos reside en laciudadanía. En América Latina, la gran mayoríade los países plasma en sus Constituciones elreconocimiento de que la soberanía reside enel pueblo. No obstante, las diferencias estándadas en la forma en cómo aquella se ejerce.En algunos casos puede hacerse únicamentepor medio de los representantes, mientras queen otros, además del voto, es posible hacerlo através de mecanismos de democracia directa1 .
“Los mecanismos de democracia directaofrecen a los ciudadanos oportunidades paracontribuir a la fiscalización y gestión de losasuntos políticos. Ellos pueden ser clasificadosen dos tipos. El primero comprende procesosactivados “desde arriba,” es decir, por agentesdel Estado, tales como los plebiscitosvinculantes y no vinculantes. El segundo tipoincluye procesos activados “desde abajo,” porlos propios ciudadanos, tales como iniciativasvinculantes y no vinculantes, referendos ypeticiones de revocación de mandato”.2
1
las principales ideas y proposicionesplanteadas en el marco de las reuniones detrabajo de la Mesa denominada “NuevasVías de Participación Ciudadana: IniciativaPopular de Ley”, convocada por FundaciónChile 21. Esta síntesis constituye unapropuesta formal que se presenta a lasautoridades, a la ciudadanía interesada y ala opinión pública en general con el objetode enriquecer el debate público que permitaen el breve plazo establecer la iniciativapopular de ley en el ordenamientoconstitucional y legal chileno.
Componentes de la Propuesta:
1. Presentación.2. La iniciativa popular de ley como
proyecto democratizador.3. Argumentos que avalan una propuesta
de iniciativa popular de ley.4. Requerimientos jurídico- constitucionales.5. Elementos centrales para una
propuesta legislativa.6. Reflexiones finales.
A continuación se presenta una síntesis de
01
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
2
El artículo 5º de la Constitución chilena afirma“La soberanía reside esencialmente en laNación. Su ejercicio se realiza por el puebloa través del plebiscito y de eleccionesperiódicas y, también, por las autoridades queesta Constitución establece. Ningún sectordel pueblo ni individuo alguno puedeatribuirse su ejercicio”. En ese sentido, adiferencia de varios países latinoamericanos(Uruguay, Colombia, Argentina, entre otros), laConstitución chilena no contemplamecanismos activados “desde abajo”, comopor ejemplo, la Iniciativa Popular de Ley (IPL).
Buscando ofrecer un espacio de reflexión ydebate, la Fundación Chile 21 desarrolló entremarzo y junio de 2007 un proyecto denominadoMesa de Trabajo “Nuevas Vías deParticipación Ciudadana: Iniciativa Popularde Ley”. Esta mesa se constituyó con elpropósito de generar una discusión paraenriquecer el diseño de propuestas de interéspúblico que permitan profundizar losmecanismos e instancias de participaciónciudadana. Participaron en ella representantesde la sociedad civil y académicos de diversasdisciplinas de las ciencias sociales.3
El proyecto definió como metodológía larealización de un taller periódico de discusiónsobre distintos aspectos de la IPL, el que fueapoyado con documentos de trabajoespecialmente preparados para esta ocasión.A las distintas sesiones fueron invitadosdiversos especialistas, miembros de lasociedad civil, académicos e investigadoresde organismos internacionales.4
Uno de los puntos de partida de la discusiónllevada a cabo en la mesa fue el análisis de laexperiencia internacional en el ámbito de lasiniciativas populares de ley. Ello, con el objeto deanalizar críticamente los elementos claves en eldiseño de una propuesta acorde al contextonacional. Asimismo, el trabajo desarrollado buscó:
• Establecer el estado de la cuestión enChile en términos de propuestas políticasy académicas respecto a vías de consultaciudadana.
• Realizar un análisis comparado deexperiencias extranjeras, buscandodistinguir las fortalezas y debilidades, ylas características del contexto social,cultural y político para poder ser aplicado.
• Proponer los elementos centrales quedebiera contener una propuesta deiniciativa popular de ley en Chile.
El trabajo emprendido identificó y definió losprincipales elementos que contextualizan ydeterminan una propuesta de iniciativa popularde ley. Asimismo, se analizaron diversosámbitos temáticos que permitieron configuraruna línea de base para una propuesta de IPLsusceptible de ser recogida por lasautoridades legislativas y de gobierno. Paratodo ello, se solicitaron trabajos especializadosa expertos, a fin de avanzar y profundizar enpropuestas específicas para cada una de lasáreas abordadas.5
El presente documento incluye el contextolegislativo en el cual se resume la evoluciónde la temática en los últimos años, y lasiniciativas y políticas existentes relativas a lamisma. Luego se presentan los principalesargumentos que fundamentan y justifican laincorporación de la iniciativa popular de ley enel ordenamiento jurídico-constitucional chileno.Más adelante se definen los elementostécnicos centrales que forman parte de lapropuesta, y que deben considerarse almomento de abordar legislativamente lamateria y, finalmente, los antecedentes legalesa considerar para su viabilidad. Todas lasconclusiones y recomendaciones aquípropuestas son fruto del trabajo colectivorealizado por los integrantes de la mesa, a
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
3
través del análisis y de los debates llevados acabo en cada encuentro.
2. La iniciativa popular de ley comoproyecto democratizador
La iniciativa legislativa popular o iniciativapopular de ley (IPL) se define como el derechode los ciudadanos a presentar un proyecto deley para su necesario tratamiento en elparlamento, y/o para exigir una consultapopular para aprobar o rechazar cuestioneslegislativas determinadas.
La Constitución chilena no considera la IPLdentro del sistema legislativo y la formación delas leyes. La Carta Fundamental establece quelas leyes pueden originarse exclusivamente pordos vías: a partir de una moción suscrita porsenadores (no más de cinco) o diputados (nomás de diez); y por mensaje directo enviado porel (la) Presidente(a) de la República.
No obstante, la inclusión de la iniciativa popularde ley ha formado parte de los programas,resoluciones y declaraciones de partidosprogresistas y actores políticos, en especialdesde el programa de gobierno del exPresidente Ricardo Lagos.6
Desde el tercer gobierno de la Concertación(2000-2006) la participación ciudadana tomóun mayor impulso, formando parte integral delprograma de gobierno de Ricardo Lagos, enel cual se alude directamente a la necesidadde fomentar la participación ciudadana enáreas como la participación local, la inclusiónparticipativa de las mujeres y las minoríasétnicas entre otras.
Por su parte, la segunda etapa del Acuerdo deModernización del Estado, suscrito por elGobierno de la Concertación y la Alianza
opositora en 2003, incluía entre otras medidas,el acceso garantizado a la información referidaa programas, políticas desarrolladas porservicios o reparticiones públicas y elreconocimiento constitucional de laparticipación ciudadana en la gestión pública.
Consecuente con lo anterior, dentro de lasmaterias contenidas en los anteproyectos deley sobre participación ciudadana se incluía lainiciativa popular de ley. En ese contexto,paralelamente, un grupo de parlamentariospresentó un proyecto sobre IPL que no logróconsenso político, ya que requería cambiosconstitucionales y que, en definitiva, no fueronincluidos en la gran reforma constitucionalaprobada el año 2005.7
En junio del año 2004 se presentó a laCámara de Diputados un proyecto de leysobre asociaciones y participación ciudadanaen la gestión pública.8 Dicho proyecto de leyreconocía “la importancia del fenómenoasociativo, como un instrumento deintegración en la sociedad y de participaciónde la ciudadanía en las decisiones públicas”.9
A través de esta iniciativa se aspirabaprincipalmente a la consecución de tresobjetivos: potenciar la participación de lasociedad civil en la gestión pública; fortalecerlas organizaciones de la sociedad civil; yfomentar el voluntariado. Con todo, en esteproyecto no fue incluida la iniciativa popularde ley. Este proyecto, con algunasmodificaciones introducidas en el parlamento,fue aprobado en general a comienzos demarzo de 2007 por la unanimidad de losdiputados. Ahora ha debido regresar a laComisión de Gobierno Interior para que éstasometa a discusión las indicacionesformuladas en la sala y, cumplido este trámite,pasar al Senado para su segundo trámiteconstitucional.
Septiembre 2007
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
4
A su turno, el Programa de Gobierno deMichelle Bachelet incorporó la iniciativapopular de ley como uno de los ejes de suconcepción de iniciativa ciudadana, la cualaspira a una ciudadanía informada,empoderada y activa en los asuntospúblicos.10 Se estableció la futura promociónde la IPL para aquellas materias legislativasque no sean de iniciativa exclusiva delPresidente de la República, lo que excluye dela IPL materias sobre gasto público, reformastributarias y las relativas a las relacionesinternacionales. De acuerdo con el mismoprograma, el objetivo de la IPL consiste en que“un conjunto significativo de ciudadanos podrácolocar en discusión en el parlamento asuntosde su interés. El ciudadano tendrá las mismasfacultades legislativas que susrepresentantes”.11
Esta intención programática decantó en laAgenda Pro Participación Ciudadana deseptiembre de 2006, definida por el Ejecutivoa través del Ministerio Secretaría General deGobierno. Esta Agenda se sustenta en cuatropilares fundamentales: la participación en lagestión pública, el fortalecimiento delasociacionismo, el derecho ciudadano a lainformación, y la no discriminación einterculturalidad. La Agenda considera unquinto punto denominado precisamente“Iniciativa Ciudadana de Ley”, y sobre ella seseñala lo siguiente: “Se avanzará paraconcordar las modificaciones legales quepermitan instaurar la iniciativa popular de ley.Este mecanismo busca permitir a laciudadanía, cuando ésta tenga un proyectoadecuado y cumpliendo ciertos requisitos,tener la posibilidad de presentarlo ante elCongreso sin patrocinio del poder Ejecutivo ode parlamentarios. Por esta vía, lasorganizaciones sociales, podrán presentarante el Congreso aquellos proyectos de ley queestimen necesarios para sus intereses”.12
Recientemente, con fecha 19 de julio de 2007,la Presidenta de la República firmó en LaMoneda el proyecto de reforma constitucionalque establece la iniciativa ciudadana de ley.
Cabe tener presente como antecedente que,desde el poder legislativo ya habían surgidodos mociones en este sentido. El 25 de abrilde 2006, los senadores Alejandro Navarro,Guido Girardi, Pedro Muñoz Aburto y JaimeNaranjo presentaron un proyecto de reformaconstitucional sobre iniciativa popular en laformación de la ley. Posteriormente, el 9 deMayo de 2006, los diputados René Aedo,René Alinco, Gonzalo Arenas, FranciscoChahuán, Eduardo Díaz, Marco EnríquezOminami, Eduardo Saffirio, RobertoSepúlveda, Patricio Vallespín y GermanVerdugo presentaron un proyecto de reformaconstitucional que busca agregar al artículo 62de la Constitución Política un inciso segundo,en el sentido que las leyes podrán iniciarse pormoción dirigida a cualquiera de las ramas delCongreso por un número de ciudadanos querepresente como mínimo al 5% de los votosválidamente emitidos en la ultima elección dediputados. La composición parlamentaria quesustenta la autoría de estos proyectos muestraque el interés por la IPL es un asunto querecorre buena parte del arco políticorepresentado en el Congreso.
3. Argumentos que avalan una propuestade iniciativa popular de ley
“En América Latina se ha alcanzado lademocracia electoral y sus libertadesbásicas. Se trata ahora de avanzar en lademocracia de ciudadanía. La primera nosdio las libertades y el derecho a decidir pornosotros mismos. Trazó, en muchos denuestros países, la división entre la vida y lamuerte. La segunda, hoy plena de carencias,es la que avanza para que el conjunto de
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
nuestros derechos se tornen efectivos. Es laque nos permite pasar de electores aciudadanos. La que utiliza las libertadespolíticas como palanca para construir laciudadanía civil y social”13 .
Como ya se ha señalado, la iniciativa popularde ley “se refiere al derecho de los ciudadanosde presentar proyectos para reformar las leyeso la Constitución tras la recolección de unnúmero suficiente de firmas”.14
En el caso chileno, la introducción de la IPLsignificaría reconocer un tercer espacio deorigen de ley: la ciudadanía. Ello permitiríaampliar y mejorar las opciones que tienen laspersonas de participar en el proceso deformación de leyes, contribuyendo con ello alperfeccionamiento del sistema democrático.En particular, la IPL supone hacer efectivo elejercicio de la soberanía por parte de laciudadanía, al permitir expresar directamentesu voz en los asuntos públicos. En este sentido,esta propuesta se sitúa dentro de unaconcepción participativa de la democracia,que complementa los otros elementos quecaracterizan al sistema democrático, y queaspira al empoderamiento de la ciudadaníapor medio de la acción colectiva canalizada através de instituciones políticas reconocidas ensu legitimidad. Desde esta perspectiva, seasume que la democracia incluye –junto a losderechos democráticos y las eleccionesperiódicas– la labor de los ciudadanosorientada a influir en la política por medio denuevos mecanismos y procedimientos departicipación más directos.
Por otro lado, es preciso destacar tresconvicciones respecto a la necesidad de laprofundización del sistema democrático.15 .Laprimera, que tal profundización esnormativamente deseable en tanto imperativode una dinámica democrática históricamentesituada; la segunda, que las reformas
tendientes a mejorar la calidad de lademocracia son imprescindibles para alcanzarla legitimidad amplia y sostenible del sistemademocrático; la tercera, que las democraciasllamadas “de larga data” requieren reformaspara enfrentar sus propios problemasasociados a la “crisis de representación”. Eneste último sentido, parece relativamenterazonable asumir que las democracias yaconsolidadas merecen seguir siendo objeto deatención de los estudios de teoríademocrática.16 “La preservación de lademocracia y su expansión no son hechosespontáneos. Son construcciones voluntarias,formuladas en proyectos, modeladas porliderazgos e investidas del poder que provienedel apoyo popular. Requieren partidos políticosque construyan opciones sustantivas, unEstado con poder para ejecutarlas y unasociedad capaz de participar en unaconstrucción que exceda los reclamossectoriales”.17
Es necesario destacar que una propuesta deIPL o cualquier otra vía que concretice laparticipación ciudadana, asume que no existeoposición entre un concepto de democraciaparticipativa y otro de democraciarepresentativa, contrariamente a algunasopiniones vertidas en el debate público.18 “Enalgunos círculos en que se ha dadorecientemente el debate sobre la incorporaciónde la iniciativa popular de ley, el referéndum uotras formas de participación directa de laciudadanía en las decisiones públicas se hacontrapuesto impropiamente estas formas deejercicio de la democracia directa comoinstituciones de ‘democracia participativa’ quedesnaturalizarían y amenazarían a la‘democracia representativa’ como régimen degobierno”.19 Estos temores no tienen asidero,toda vez que lo que se pretende y lo que, porlo demás, han venido haciendo la mayoría delas democracias constitucionales en lasúltimas décadas es complementar el régimen
5
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
representativo con instituciones dedemocracia semidirecta que confieren mayorlegitimidad y dinamismo a la democracia.
Es decir, puede afirmarse que el mejoramientode la calidad de nuestro régimenrepresentativo requiere del ejercicio de lademocracia directa a través de mecanismoscomo la iniciativa popular de ley. Estasinstancias, en definitiva aportan a estrechar lasbrechas interpuestas por el carácter elitista denuestra democracia actual. Asimismo,complementan de forma esencial losmecanismos ya existentes. “Las eleccioneslibres, competitivas e institucionalizadas, y lasreglas y los procedimientos para la formacióny el ejercicio del gobierno (conjunto al quellamamos democracia electoral) soncomponentes esenciales de la democracia yconstituyen su esfera básica. Pero ni en susalcances ni en sus posibilidades de realizaciónla democracia se agota en esta esfera”.20
Así, sin perjuicio de las reformas todavíapendientes que buscan dar mayorrepresentatividad al sistema electoral, lainiciativa popular de ley podría transformaseen una posibilidad de expresión legislativa delos grupos que no logran llegar al parlamento.En las circunstancias actuales, por ejemplo, lallamada izquierda extraparlamentaria tendríauna instancia para promover iniciativas propiascon probabilidades ciertas de serconsideradas por los legisladores. Pero sobretodo, brinda una oportunidad de vínculo –nopermanente– con la acción legislativa deciertos grupos y personas que suelenmovilizarse por causas de interés público sindesarrollar una conexión formal con el sistemapolítico o, como en el caso de los jóvenes,grupos que suelen abstenerse o no participaren los procesos electorales. En este sentido,aunque se perfeccionen los mecanismos derepresentación (cambio del sistema binominal,inscripción automática), la demanda de
fortalecer estos espacios es continua, ya queconstantemente surgirán grupos que nocuentan con una adecuada expresión de susintereses y demandas en el parlamento.
Esta contribución a la superación del déficitrepresentativo, se manifestaría, además, através del fortalecimiento de los canales decomunicación entre el poder legislativo y laciudadanía. La IPL constituye una oportunidadpara que las demandas e intereses de laciudadanía fluyan de manera más directa haciael Congreso, como un nuevo canalcomunicante que se suma a los ya existentes.Por lo tanto, no debería ser percibida comouna instancia que busca disminuir lasatribuciones del Congreso, ni como unaamenaza a los liderazgos de losparlamentarios.
En esa misma línea, el ejercicio ciudadanoque generaría la IPL podría influir de manerafavorable al enriquecimiento y renovación dela relación entre sociedad civil y partidospolíticos, los cuales, según la experienciacomparada, pueden llegar a desarrollar unpapel importante en la promoción de las IPL.Esta colaboración entre la sociedad civil y lospartidos, permitiría además establecer canalesde expresión de los intereses e inquietudesque emanan de la primera. Todo aquello no esopuesto, sino que apunta en la mismadirección, a que los partidos políticos seanefectivos mecanismos de intermediación y derepresentación de intereses de la ciudadaníaante los poderes públicos, y que losparlamentarios efectivamente genereniniciativas que tengan un amplio respaldociudadano. De esta forma, la presentepropuesta no busca corregir ni reemplazar lafunción articuladora y de intermediación de lospartidos, sino que busca crear una herramientacomplementaria que se integre para contribuiral circuito representativo. Así, se espera quelos partidos políticos también puedan ser parte
6
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
de una agenda de fomento y uso de la iniciativapopular de ley.
Otro argumento que avala la incorporación dela IPL tiene que ver con las características dela sociedad civil chilena. Expertos destacanque en contextos en donde las organizacionessociales poseen una amplia y variadaexperiencia en desarrollar campañas dedifusión y articulación de problemáticas queinteresan a la ciudadanía (por ejemplo encuanto al ejercicio de convocar y organizarprocesos de recolección de firmas y otrasformas de adhesión a una determinada causa),se ha facilitado el uso de la IPL. No obstante,en Chile estas organizaciones han carecidohasta el momento de un vínculo formal con elsistema de deliberación y procesamientopolítico que se da normalmente en elparlamento. Ello permite pensar que unainiciativa como ésta pudiera tener un correlatoen la realidad social, siendo acogida pordiversas organizaciones, más allá de lo quepudiera establecer la legislación al respecto.
Es importante mencionar –en especial paraquienes manifiestan aprensiones hacia estetipo de iniciativas– que la experienciacomparada demuestra que una vez instaladaen un cuerpo legislativo, el uso de este tipo demecanismo de participación directa ha sidodiscreto y moderado. La IPL tiene y debemantener un carácter extraordinario. Sinembargo, la mera presencia de estemecanismo representa un estímulo paramejorar la calidad del proceso parlamentarioy permite mejorar su control y vigilancia porparte de la ciudadanía, puesto que generaincentivos positivos a la clase política parahacerse cargo de las demandas ciudadanas(acogiéndolas en las comisionesparlamentarias, presentándolas comoiniciativas de los parlamentarios o partidos,etc.). En los países en los que se ha utilizado,una gran cantidad de iniciativas presentadas
se orientan a fortalecer el rol protector delEstado y a proteger derechos sociales.21 Ello,en el contexto de países latinoamericanos quehan implementado políticas de ajusteestructural, las que han implicado que unporcentaje importante de la población viva encondiciones de pobreza (CEPAL, 2006); endonde la desigualdad social crece en vez dereducirse (Banco Mundial, 2006), y en dondela democracia posee un apoyo mayoritariopero frágil (estancado en un 53% segúnLatinobarómetro, 2005)22 .
Por último, si entendemos que la IPL constituyeuna herramienta de participación ciudadanaque forma parte de un conjunto de iniciativasque apuntan al perfeccionamiento de lademocracia, ésta debe formar parte de unesfuerzo global que mejore las condicionesnormativas de expresión y participación de laciudadanía en los procesos de deliberación ydecisión. Ello, incluye, en el caso chileno, lainstitucionalización del Defensor del Pueblo,los referéndums, la revocatoria de mandato,un impulso decisivo a los procesos dedescentralización, la elección directa de losConsejeros Regionales, entre otros.
4. Requerimientos jurídico-constitucionales
Revisada la experiencia comparada a la luzdel contexto político institucional chileno, resultanecesario aclarar las implicancias jurídico-constitucionales fundamentales requeridaspara la implementación de la iniciativa popu-lar de ley.
En primer lugar, se requiere la consagraciónconstitucional de la figura. En el caso chileno,para ello es necesario una modificación delartículo 65 de la Carta Fundamental (que se-ñala los órganos autorizados para la iniciativaen la formación de la ley). A su turno, reafirmarlo preceptuado en los artículos 5º inciso 1º (so-bre ejercicio de la soberanía) y 19 Nº 15 de la
7
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
Constitución (en lo referente al rechazo delmonopolio y privilegios de los partidos en ma-teria de participación ciudadana). Estas nor-mas de la Constitución fundamentan y hacennecesaria la incorporación expresa de la ini-ciativa popular de ley en el texto constitucio-nal, adecuando o modificando dichas dispo-siciones en lo que corresponda.
Segundo, en relación con las materias objetode iniciativa popular, es necesario considerarlas restricciones que la Constitución de 1980,como manifestación de la supremacía presiden-cial, estableció a la iniciativa legislativa del Con-greso Nacional. En efecto, la Constitución es-tablece en los incisos 3º y 4º del artículo 65 lasmaterias de ley cuya iniciativa corresponde ex-clusivamente al Presidente de la República. Setrata de cuestiones de la más alta importanciapara el Estado que la Constitución reserva alimpulso del gobierno, quedando vedado al par-lamento, tales como la división política y admi-nistrativa del Estado, la administración financie-ra o presupuestaria, la imposición o reforma detributos de cualquier especie, la contratación decréditos por parte del Estado, la asignación deremuneraciones, beneficios previsionales, ne-gociación colectiva laboral, entre las más rele-vantes. Consecuentemente, la incorporación dela IPL a la institucionalidad requiere, paralela-mente, de una revisión y fortalecimiento de laspotestades legislativas de los parlamentarios,de manera de producir un mayor equilibrio en-tre los poderes colegisladores.
Finalmente, otro aspecto importante asocia-do a los procedimientos legislativos estable-cidos en Chile, y que en la práctica política le-gislativa se ha revelado determinante, es lorelativo a la calificación de las urgencias le-gislativas. El artículo 74 de la Constitución asig-na esa función exclusivamente al Ejecutivo, conlo cual se genera un control gubernamentalabsoluto sobre la agenda de prioridades le-gislativas. Nos parece que la inclusión de la
iniciativa popular da lugar también para unarevisión cuidadosa que atempere y equilibreestos dispositivos en aras de una mejor ex-presión de la soberanía popular.23
5. Elementos centrales para unapropuesta legislativa
Determinados los requerimientos jurídico-constitucionales que constituyen el primerpaso normativo para la instalación de lainiciativa popular de ley, corresponde, acontinuación, presentar algunos elementosclaves o centrales para el diseño de unapropuesta legislativa sobre iniciativa popularde ley. Estos factores ya han sidoidentificados y caracterizados en los paísesque gozan de IPL. Para tal efecto, en esteapartado se especificará las alternativas que,en opinión de los participantes de la Mesade trabajo, resultan más pertinentes para larealidad chilena. Como es de esperar,persisten ciertos vacíos o especificacionestécnicas respecto a cómo deberíareglamentarse en detalle una iniciativa de estetipo, estimando que ello debería ser parte deldebate público que lleven a cabo los distintosactores involucrados en este ejercicio.
a. Tipo de iniciativa popular de ley
La iniciativa popular de ley puede clasificarseen directa o indirecta.24 La primera dicerelación con la capacidad de un grupo deciudadanos(as) de presentar una iniciativa quesea directamente aprobada o rechazada porel conjunto del cuerpo electoral en una consultapopular vinculante. La indirecta consiste enpresentar la propuesta al parlamento, para queallí se discuta, pudiendo aprobarse,rechazarse o modificarse.25
En el caso chileno, una propuesta de IPLdebería corresponder a esta segundacategoría, es decir, ser concebida como un
8
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
mecanismo a través del cual se puedepresentar un proyecto de ley al Congreso conla firma de un número mínimo de ciudadanosy, en caso de no ser aprobada o que ladiscusión en el Congreso la hubieremodificado sustancialmente en su propósito ycontenido inicial, la facultad de insistir en lapropuesta legislativa original. El mecanismopara zanjar tales diferencias podría ser elreferéndum, tal como se plantea en varioscasos del derecho comparado. De esta forma,se refuerza el carácter legislativo y vinculantede la IPL, y se evita que ésta sea utilizada sólocomo una vía de presentación de simplessolicitudes o consultas de asuntos para sudiscusión en el Congreso. Ello es relevante,ya que la experiencia comparada muestra queexiste la posibilidad de que la IPL se transformeen letra muerta en la medida que su alcance onivel de vinculación se restrinja a un nivelmeramente consultivo. En esta misma línea esimprescindible, tal como ocurre para lasmociones o un mensaje, diseñar un reglamentoque especifique todo el procedimiento queesta tercera vía de proyecto legislativo deberíaseguir para constituirse en ley.
b. Forma de presentación de la IPL
En cuanto a la forma de presentación de la IPL,se pueden distinguir dos líneas o formatosgenerales. En uno, la iniciativa no formulada,se plantean los lineamientos generales de lamateria que eventualmente será objeto dediscusión de ley. En este caso se requerirá untrabajo complementario, político y técnico, delos impulsores de la iniciativa (acreditados enbase a un número determinado de firmas) juntocon los parlamentarios, que permita darviabilidad a la idea de legislar.
En la segunda alternativa, la iniciativaformulada, los patrocinadores redactaníntegramente el borrador de proyecto que debeser sometido al examen del órganocompetente. Para ello, la IPL debiera tenercomo requisitos tanto el patrocinio deinstituciones u organizaciones reconocidas,como un contenido concreto y elaborado, asícomo de una cantidad de firmas individualesque la respaldan.
De la revisión de la experiencia comparada,resulta recomendable considerar la primeraalternativa para el caso chileno, ya que éstapuede contribuir a una vinculación de losciudadanos que patrocinen la iniciativa conparlamentarios y/o partidos que la puedanmaterializar. Para ello, deben definirse tambiénlos canales de vinculación entre quienespresenten las ideas matrices sobre un tema alegislar y los parlamentarios. Con todo, no sedescarta recomendar la segunda opción, quepermite trabajar y aportar al proyecto teniendoun texto base.
c. Definir el tipo de iniciativas
Se recomienda que el ámbito formal de lainiciativa popular de ley comprenda lalegislación en el más amplio sentido posible,incluyendo en el caso chileno, a todas las leyesde acuerdo con su clasificación constitucional,esto es, leyes ordinarias, leyes de quórumcalificado y leyes orgánicas constitucionales.Incluso, dada la apelación a la soberaníapopular que la iniciativa implica, es posible ydeseable considerar la iniciativa popular comomecanismo para plantear reformasconstitucionales.
9
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
10
d. Límites en los ámbitos temáticosque podrán ser objeto de IPL
Este punto se refiere a las eventualesrestricciones o limitaciones sobre algunasmaterias que no podrían ser objeto de IPL. Enese sentido, proponemos homologar losmismos ámbitos de exclusión legislativa quese definen para los diputados y senadores.
Algunos ejemplos comparados señalan quetemas como el presupuesto fiscal, la políticainternacional y la política monetaria (incluyendo,por ejemplo, la aprobación de empréstitos) sontemas sobre los que no puede presentarse IPL(casos de Argentina, Costa Rica y Nicaragua.
e. Nivel de vinculación
El nivel de vinculación se refiere a si losresultados de la iniciativa popular de ley seránvinculantes o no, es decir, si tendrán carácterconsultivo u obligatorio.
Para Chile, proponemos que la IPL tengacarácter obligatorio en la generalidad de lasmaterias que aborde, ya que un nivelmeramente consultivo no sólo disminuye laintensidad de la posibilidad de participacióndirecta de los ciudadanos, y genera unadesproporción entre el esfuerzo colectivonecesario de desplegar y la eficacia político-institucional de sus resultados, sino quetambién puede dar pie a la utilización oinstrumentalización de la instancia por parte departidos y/o políticos que vean en ella unaoportunidad política no relacionada con laapertura a la participación de la sociedad civil.
e. Cantidad de firmas
Definir el porcentaje de firmas es un puntoclave del proyecto. En este sentido, serecomienda no utilizar como referente el
padrón electoral actualmente vigente, dadaslas distorsiones y limitantes que éste exhibehoy día en nuestro sistema electoral, más aunsi estos aspectos se encuentran también enproceso de reforma legislativa.
Sobre esta base, una posibilidad esestablecer como requisito el 0,5% de firmasen relación a los ciudadanos mayores de 18años. Lo relevante es definir un númeroadecuado de firmas, de manera que resultefactible reunirlas por la ciudadanía, y al mismotiempo, impida la utilización ligera de estainiciativa como medida de presión de gruposreducidos y poderes fácticos.
Asimismo, debe considerarse los costoseconómicos involucrados en la certificación delas firmas, ya que este punto podría convertirseen un obstáculo importante. Para elloproponemos que se otorgue a nivel legal unarebaja arancelaria para la certificación de lasfirmas por parte de los ministros de fe, comonotarios y oficiales del Registro Civil. Otraalternativa, es que la certificación de las firmasreunidas se haga sólo sobre un porcentaje omuestra de las firmas que avalen una IPL. Elloreduciría los costos involucrados en el cotejode todo el universo de firmas.
En caso que la ciudadanía deba votar unproyecto iniciado mediante IPL, perorechazado por las Cámaras, debería regularseconstitucionalmente un quórum diferenciadode aprobación, según si se trata de una leysimple, de quórum calificado, orgánicaconstitucional o de una reforma constitucional.
f. Escala de las iniciativas
Tal como se menciona más arriba, seconsidera importante asumir que la IPL puedeadaptarse a los diversos ámbitos de la divisiónpolítico-administrativa del país. Queda claro
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
que sólo es iniciativa popular “de ley” aquelproyecto que propone una norma general paratodo el territorio nacional, dentro del rango dematerias prescrito en el artículo 63 de laConstitución Política y cuya formación deberealizarse según los procedimientosdispuestos por la propia Carta Fundamental.
Sin embargo, análogamente, es posibleadaptar la iniciativa popular respecto de losámbitos y potestades normativas existentes anivel del gobierno regional y municipal. Enefecto, por la naturaleza de sus contenidos,puede resultar adecuado plantear iniciativaspara proponer algún proyecto de leypropiamente tal, y en otros casos, puedetratarse de iniciativas que tienen que ver conmaterias reglamentarias, cuya competencia selocaliza en determinados niveles u órganosintermedios y locales.
Es así como, por ejemplo, la iniciativa popularse puede aplicar para la modificación deinstrumentos de planificación con valor normativoa nivel regional o intercomunal, como son losPlanes Reguladores Intercomunales (PRMS enel caso de Santiago) y los Planes de Prevencióny Descontaminación Atmosférica (PPDA). O anivel comunal sobre los Planos Reguladores, oincluso a nivel vecinal sobre los seccionales. Sedebe tener en cuenta que actualmente, a nivelcomunal, estas facultades están sumamenterestringidas, en tanto solo el Alcalde –ni siquierael Concejo por mayoría– dispone de iniciativapara modificar dichos instrumentos normativos.
En síntesis, en la medida que el ordenamientoinstitucional chileno reconoce potestadesnormativas a las autoridades del nivelmunicipal y regional, puede crearse la iniciativapopular para la dictación de reglamentos uordenanzas –o su modificación– sobrematerias que caben dentro del ámbito de lasrespectivas competencias de estos entesterritoriales descentralizados.
g. Atribuciones de los autores de la IPL
Es preciso definir los procedimientos a travésde los cuales los autores de la IPL participaránen el circuito legislativo. Por lo tanto, se sugiereestablecer un estatus especial para que lospatrocinadores o voceros de la iniciativacuenten con titularidad para la interlocuciónparlamentaria y, de este modo, puedandefender, con derecho a voz, el proyecto anteambas cámaras. Se trata de unreconocimiento a su función coadyuvante delos entes colegisladores.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe esperar quelas mociones presentadas por la ciudadanía,si bien no requerirán necesariamente delapoyo de parlamentarios, conciten el interés oadhesión de uno o más partidos políticos, demodo de impulsar una agenda en conjunto conla ciudadanía y crear un interesante campo deacción que fortalezca el arraigo social de lospartidos políticos.
h. Plazos para iniciar y tramitar losproyectos
Los plazos de cada paso en el proceso detramitación de un proyecto de ley originadoen una iniciativa popular deben ser claros yacotados, estableciendo responsabilidadespara evitar que los procesos y discusionesse estanquen, paralicen o archiven. Debeestablecerse la exigencia que el proyectosea puesto en tabla, se inicie su tramitaciónparlamentaria en la cámara de origen tanpronto se certifique que se ha alcanzado lasfirmas necesarias, y sea votado en plazosanálogos a los actualmente existentes paralos proyectos cal i f icados con simpleurgencia. Si la iniciativa es rechazada por elCongreso, la ciudadanía debe ser consultadaen un plazo razonable, no superior a 120días.
11
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
i. Mecanismos de apoyo público a la IPL
Financiamiento público
Se requiere apoyo económico que restituyalos gastos a los ciudadanos que patrocinan lasiniciativas (en los casos que logren reunir elnúmero de firmas mínimo y/o únicamente si laILP se aprueba). Por ejemplo, la ley deberíaestablecer que los costos notariales deautenticación de firmas deberían estarrebajados a un porcentaje mínimo, sobre labase del aprovechamiento de economías deescala que implica el cobro masivo de estaclase de aranceles.Además, se recomienda incluir incentivos deacuerdo con criterios que garanticen óptimosniveles de representatividad tanto regionales,étnicos, de género, minorías, entre otros.
Órganos auxiliares
Se recomienda establecer un sistema deasesoría técnica similar al que se encuentradisponible para los legisladores. Ello puedeimplicar el acceso y utilización de los recursosde la Biblioteca del Congreso Nacional ohabilitar para este efecto alguno de losdepartamentos ya existentes. Asimismo, sepodría definir un listado o registro deinstituciones (Centros de Estudios, ONG,Universidades y otros) que pudieran asesorara quienes presenten las iniciativas (personasu organizaciones de la sociedad civil), a lasque el Estado les retribuya por los serviciosprestados en caso que la IPL ingresa al trámitelegislativo en el Congreso.
Difusión
Para que la IPL se desarrolle exitosamente, esnecesario definir los procedimientos quegaranticen una amplia difusión tanto delmecanismo IPL en sí, como también sobre losprocesos de convocatoria y recolección de
firmas propios de la IPL. Es preciso que laregulación legal defina claramente lasobligaciones del Estado -poderes Legislativoy Ejecutivo al menos- en cuanto al apoyo a ladifusión, al asesoramiento a los ciudadanosque pretendan ejercer el derecho de iniciativalegislativa popular, y al apoyo económico engeneral.
En este sentido, se sugiere generar unmecanismo que difunda ampliamente (porejemplo, a través de Internet) la publicación delas actas de tramitación del proyecto para quela ciudadanía conozca el contenido de lasobservaciones y el sentido de cada uno de losvotos respecto a su proyecto. Se trata de dotara la gestión de reglas de publicidad ytransparencia equitativas que alienten undebate honrado en las cámaras y ante laopinión pública.
6. Reflexiones finales
La Mesa de trabajo que discutióanalíticamente el tema de la iniciativa popularde ley y elaboró la propuesta consignada enlas páginas precedentes considera que suincorporación constitucional y legislativa traeríaimportantes beneficios para el sistema políticochileno y los hábitos de sus actores. En primerlugar, más que tender una potencial amenazasobre la clase política, se estimularía un mayordinamismo y competitividad en el debatepúblico, en la formación de nuevos liderazgos,en la difusión de ideas, educación ciudadanay acumulación de recursos y energías socialesen un amplio sentido.
En segundo lugar, la IPL constituye un espaciopropicio para el desarrollo de la acción de lasociedad civil y formas de interpelación a laestructura de partidos y a los poderesestablecidos, susceptibles de abrir la acciónpolítica y generar espacios de deliberacióninéditos sobre cuestiones y planteamientos
12
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
que están hoy en la sociedad, pero que suelenno ser “visibilizados”, conocidos nicomprendidos por el mundo político de elite.
Por lo anterior, establecer en Chilemecanismos como la iniciativa popular de leyresulta posible y deseable para enfrentaralgunos de los desafíos del vínculo entresociedad civil y política y fortalecer lademocracia. Esta medida debe insertarse enuna estrategia que apunte a fortalecer ambospolos de la relación y no uno a costa del otro.La situación actual revela aspectos de crisisde la política representativa y una importantedebilidad de la sociedad civil como actor delo público. Es precisamente la ampliación yconsolidación del espacio público lo quebrindará espacio para esa estrategia, dentrode la cual se puede inscribir una iniciativa comola planteada.
Notas
1 Hevia De la Jara, Felipe, “Participaciónciudadana institucionalizada: análisis de losmarcos legales de la participación en AméricaLatina”. En: La disputa por la construccióndemocrática en América Latina. Dagnino, Olveray Panfichi (coords.), Fondo de Cultura Económica,México, 2006, p. 370-371.2 PNUD, Informe La Democracia en AméricaLatina. Hacia una democracia de ciudadanas yciudadanos, PNUD, Buenos Aires, 2004. p. 85.3 Participantes de la Mesa de Trabajo: PabloAcchiardi, Fundación Chile; Carolina Aguilera,FLACSO; Adolfo Castillo, Corporación LibertadesCiudadanas; Jorge Cisternas, AgrupaciónDefendamos la Ciudad; Gonzalo Delamaza, Corp.Innovación en Ciudadanía; Rocío Faúndez,Universidad Alberto Hurtado; José Miguel Izquierdo,Instituto Libertad; Evelyn Navarrete, SUBDERE;Jorge Osorio, Fundación Ciudadana para lasAméricas; Marcelo Rojas, SUBDERE; AlejandroSalinas, Fundación Chile 21; Hugo Villavicencio,Corporación Libertades Ciudadanas; FelipeViveros, ACCIÓN; Cecilia Osorio, Fundación Chile21, Universidad Alberto Hurtado (Coordinadora de
la Mesa de Trabajo).4 En dos sesiones de trabajo la Mesa contó,además, con la presencia, como relatoresinvitados, de personeros de gobierno directamenteinvolucrados en la temática a debatir: FranciscoEstévez, Director de la División deOrganizaciones Sociales y Rodrigo Egaña, exSubsecretario del Ministerio Secretaría General dela Presidencia. También asistió como invitadoCarlos Zanzi (DOS).5 Los trabajos producidos especialmente para elTaller fueron: Pablo Acchiardi, “Iniciativa popularde ley. Estado de la cuestión en Chile”; RocíoFaúndez, “Algunos aportes conceptuales a ladiscusión sobre participación ciudadana”; FelipeHevia de la Jara, “La Iniciativa legislativa popularen América Latina”; Gonzalo Delamaza, “Iniciativapopular de ley en Chile. Condiciones yposibilidades” y Felipe Viveros, “La iniciativapopular de ley: notas sobre la posibilidad de suestablecimiento en Chile”.6 En tal sentido, las resoluciones del XXVICongreso General ordinario “Verdad y Justicia” delPartido Socialista de Chile (enero 2001)plantearon el impulso a las reformas democráticaspara una “plena soberanía popular”, entre lascuales se incorporó la iniciativa popular de ley,junto a varias otras propuestas. La resolución setomaba de la moción presentada por la BancadaSocialista -de ese entonces- y diputados de otrossectores que proponían la modificación del artículo62 de la Constitución Política de la República. Conello, la facultad de presentar proyectos de ley nosólo recaería en el Presidente de la República,sino que también sobre cualquier grupo deciudadanos que consiguiera reunir al 1% delpadrón electoral. El carácter de estos proyectosde ley sería no vinculante.7 Ley 20.050, publicada en el Diario oficial el 26de agosto de 2005, que introdujo diversasmodificaciones a la Constitución Política de laRepública.8 Boletín Nº 3562-06, Proyecto de ley sobreasociaciones y participación ciudadana en lagestión pública.9 Mensaje presidencial con el que se inicia elProyecto de ley sobre asociaciones y participaciónciudadana en la gestión pública, Santiago, 8 dejunio de 2004, p.4.
13
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
10 Programa de Gobierno de Michelle Bachelet,Octubre 2005.11 Ídem. p. 75.12 Ministerio Secretaría General de Gobierno.Agenda pro participación ciudadana, Santiago,septiembre 2006, p. 17.13 PNUD, Informe La Democracia en AméricaLatina, op. cit. p. 34.14 Zovatto (2006), p. 242, citado en Hevia, Felipe(2007), La Iniciativa Legislativa Popular en AméricaLatina, documento de discusión preparado parala Mesa de Nuevas Vías de ParticipaciónCiudadana, Fundación Chile 21, p. 4.15 Diamond, L. y L. Morlino (eds.) Assessing theQuality of Democracy, Johns Hopkins UniversityPress, Baltimore, 2005.16 Plattner, M. “The Quality of Democracy. ASkeptical Foreword” en Diamond, L. y L. Morlino(eds.) Assessing the Quality of Democracy, JohnHopkins University Press, Baltimore, 2005.17 PNUD, Informe La Democracia en AméricaLatina, op. cit. p. 34.18 Al respecto se pueden revisar las columnas deopinión de Patricio Navia, “Poder Popular”, LaTercera, 1 de Julio de 2006; Carlos Peña González,“Plegarias atendidas: ella quería participación”, ElMercurio, 11 de junio de 2006; Genaro ArriagadaHerrera, “A un Año de Bachelet: ¿Gobierno
Ciudadano? ¿Qué Pasó?”, 3 de mayo de 2007,Informe N. 603, en www.asuntospublicos.org, enrespuesta a Gonzalo Delamaza, “La ParticipaciónCiudadana un Año Después”, 23 de abril de 2007,Informe N. 601, en www.asuntospublicos.org.19 Viveros, Felipe, “La iniciativa popular de ley:notas sobre la posibilidad de su establecimientoen Chile, documento de discusión preparado parala Mesa sobre Nuevas vías de participación,Fundación Chile 21, Santiago, 2007. p.1.20 PNUD, Informe La Democracia en AméricaLatina, op. cit. p. 52.21 Hevia, Felipe. “La iniciativa legislativa popularen América Latina”, documento de discusiónpreparado para la Mesa de Nuevas vías departicipación, Fundación Chile 21, 2007, Santiago.p. 23.22 Ídem, p. 24.23 Viveros, Felipe, “La iniciativa popular de ley…Op. cit. p. 27.24 En este punto, al hablar de directa o indirecta,se está hablando exclusivamente de la IPL,siguiendo la nomenclatura que se utiliza a nivelinternacional al respecto.25 “La iniciativa popular en la Argentina y el mundo.Proyecto Iniciativa Popular. Buenos Aires, 2004.p. 15.
14
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007
ww
w.c
hile
21.
cle-
mai
l:chi
le21
@ch
ile21
.cl
Chile21 Com
pañí
a 10
85 p
iso
12Fo
no 6
9917
00 /
Fax
673
5296
Sant
iago
Sant
iago
de
Chile
AN
EXO
15
PROPUESTA PÚBLICA Nº 8Septiembre 2007