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INTRODUCCIÓN
Los partidos son necesarios para practicar el ejercicio democrático de ser elegido
y representar los intereses de la población. Son los encargados de fijas las
prioridades dentro de las demandas sociales y de los grupos locales. Para
aglutinar los intereses generales de cada sector y para disciplinar a los
representantes locales en torno a una agenda de prioridades nacionales .
Entonces surge el siguiente interrogante. ¿De que manera han incidido los
partidos políticos en el desarrollo de la administración pública colombiana?
En Colombia, después del surgimiento de los partidos liberal y conservador en el
siglo XIX, la administración del Estado estuvo en disputa por más de cien años,
marcando con tintes de sangre la historia política de este país. La hegemonía
bipartidista ha estado al frente de la conducción del país, siendo la clase dirigente
minoritaria la que representa los intereses de la mayoría de los colombianos. Este
control del Estado fue la causa de guerras civiles, unas prolongadas, otras de
menor intensidad pero siempre dejando centenares de muertos, viudas, huérfanos
y población desplazada de su lugar de origen.
El partido ganador se quedaba en el poder un largo período, hasta que estalla ba
una nueva crisis que le impedía cont inuar, viéndose obligado a cederle el paso al
otro partido. Para que el triunfo fuera completo durante el tiempo de gobierno se
2
escribía una nueva constitución política o se reformaba la existente con la finalidad
de estructurar la organización jurídica y mostrarla como bandera partidista.
Cansados de las disputas los dirigentes bipartidistas firmaron, de manera
concertada, el acuerdo del Frente Nacional, mediante el cual compartían la
administración del Estado sin llegar a la confrontación armada. A part ir de
entonces, el manejo de la administración pública ha sido el atractivo para cumplir
con el pago de acuerdos previos a las elecciones, favoreciendo las prácticas
clientelistas que han afectado el cumplimiento de una ética pública de los
administradores en el ejercicio de sus funciones .
El uso de estas prácticas ha ocasionado la creciente pérdida de confianza de la
ciudadanía en las instituciones del Estado, en sus funcionarios y en el quehacer
político. En el momento de la campaña se presentan programás de gobierno que
no están acorde con los presupuestos y las políticas nacionales, y post eriormente
cuando no se cumplen las promesas de campaña no se les explica el cambio de
reglas de juego.
Los gobernantes no tienen credibilidad frente a sus electores y no generan
relaciones de confianza que permita un desarrollo colectivo del quehacer político.
Por lo tanto, el presente ensayo tiene como objetivo analizar la influencia que han
tenido los partidos políticos tradicionales dentro de la administración pública
colombiana y reflexionar sobre un nuevo enfoque del quehacer político.
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Para cumplir con este propósito el trabajo se divide en cuatro capítulos; se inicia
con un recuento histórico sobre la guerra bipartidista desde la fundación de los
partidos tradicionales; se sigue con la crisis bipartidista a partir del Frente
Nacional; luego con la caracterización de la relación entre los partidos
tradicionales y la administración pública; finalizando con la búsqueda de un nuevo
enfoque del quehacer político.
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PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
¿De que manera han incidido los partidos políticos tradicionales al desarrollo de la
administración pública colombiana?
5
OBJETIVOS
GENERAL
Analizar la influencia que han tenido los partidos políticos tradicionales dentro de
la administración pública colombiana y reflexionar sobre un nuevo enfoque del
quehacer político.
ESPECIFICOS
1. Conocer el origen y desarrollo de los partidos políticos tradicionales y su
incidencia en la administración pública .
2. Definir la caracterización de los partidos políticos con respecto a la
administración pública.
3. Reflexionar sobre un nuevo enfoque en el quehacer político.
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CAPÍTULO 1
LA GUERRA BIPARTIDISTA POR LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO
1.1 ORIGEN Y LA EVOLUCIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS
TRADICIONALES EN COLOMBIA
Con la muerte del Libertador Simón Bolívar desapareció la tendencia bolivariana y
se cayó la dictadura del general Rafael Urdaneta; el llamado Santanderismo se
divid ió en dos corrientes muy relacionadas con el or igen de los partidos liberal y
conservador: la de los liberales moderados (conservadores) y la de los liberales
progresistas o rojos.
Ambos partidos se inspiraron en la filosofía liberal del siglo XVIII, modificada con la
doctrina liberal manchesteriana, que Junto con las mercancías inglesas penetró el
pensamiento político del país a través de las obras de Jeremías Bentham, quien
proponía un sistema social basado en la investigación, el racionalismo jurídico y la
ética burguesa de la colectivización como forma de superar el particularismo del
derecho indiano. La influencia de Bentham es fundamental para comprender la
evolución del pensamiento político y económico en Colombia durante el siglo XIX.
7
A mediados del siglo XIX, durante el proceso de industrialización europeo las
ciudades registraron un desorbitado crecimiento y las naciones capitalistas como
Inglaterra y Francia se caracterizaron por el alto grado de explotación a que eran
sometidos los obreros; la oferta de mano de obra sobrepasaba la demanda y los
trabajadores activos eran explotados con extensas jornadas laborales y muy bajas
remuneraciones. Igualmente se volvió común el trabajo de las mujeres y de los
niños con jornadas laborales hasta de 18 horas sin ningún tipo de protección.
Como reacción a las ideas liberales se agudizó el conflicto social y aparecieron las
primeras ideas socialistas. Los primeros socialismos conocidos fueron los
“utópicos”, orientados por las ideas cristianas en su mayoría. Entre los principales
teóricos de esta corriente están; Fourier y Saint-Simón en Francia y Owen en
Inglaterra, apoyados desde la literatura por escritores como Víctor Hugo, Dicken y
Lamartine. En 1848 apareció en Londres “el manifiesto comunista” escrito por
Carlos Marx y Federico Engels, que planteaba la lucha de clases como motor de la
historia. Pierre Joseph Proudhon, (Socialista francés) entre tanto, sostenía que la
propiedad era un robo y cuestionó los principios de libertad, igualdad y fraternidad.
En general los ideólogos de la época se oponían al socialismo , el cooperaritivismo
y al individualismo liberal. Toda esta influencia llegó a Colombia a través de libros
y periódicos. Estas ideas repercutieron en el pensamiento ideológico del
liberalismo político y económico que andaba en búsqueda de refor mas sociales.
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1.1. 1 El Partido Liberal colombiano
En 1848 el partido liberal apareció oficialmente en Colombia, cuando Ezequiel
Rojas, teórico del utilitarismo y antiguo santanderista, publicó en el periódico “El
Aviso” un programa para el partido liberal en gestación. En el sostenía que el
partido liberal significaba soberanía nacional, libertades públicas, un congreso
independiente de los demás poderes, limitación del poder ejecutivo y leyes como
expresión de la mayoría. Según Rojas estos principios debían garantizar la
seguridad y libertad de los ciudadanos, sin imponer ninguna restricción a la
libertad de empresa, de producción o de consumo. Se defendía la independencia
de la Iglesia en relación con el Estado.
Los grupos sociales que acogie ron las ideas liberales fueron los grupos rec ién
formados y en ascenso (artesanos, pequeños y medianos propietarios de Tierras)
que esperaban que el librecambio los llevara aún más lejos que lo establecido
durante el gobierno de Mosquera. El profesor Gerar do Molina en su obra “las
ideas liberales en Colombia”1, resume así las ideas del naciente partido liberal:
ü Librecambio
ü Libertad religiosa
ü Abolición definitiva de la esclavitud
ü Libertad de empresa
1 TIRADO MEJÍA Álvaro. “El Estado y la política en el siglo XIX” Nueva historia de Colombia – Edt. Planeta
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ü Eliminación de la pena de muerte y disminución de los cast igos por delitos,
lo mismo que la abolición de la prisión por deudas
ü Sufragio universal
ü Libertad de enseñanza
ü Supresión del ejército
ü Expulsión de los jesuitas
ü Disminución del poder del ejecutivo
ü Abolición de los monopolios, los diezmos y los censos
ü Impuesto único y directo
ü Separación de la iglesia y el estado
ü Supresión del fuero eclesiástico
División del Partido Liberal en “Gólgotas” y “Draconianos”
Las contradicciones entre la burguesía compradora y sus antiguos aliados, los
artesanos y manufactureros, se agudizaron a partir de la oposición que estos
últimos hacían al libre cambio. El artesanado ya no era el grupo débil de las
décadas anteriores, había alcanzado poder económico y contaba con una
organización social y política alrededor de las sociedades democráticas, sobre las
cuales ejercían gran influencia las ideas europeas de los años 40. Esas
contradicciones terminaron por dividir al recién creado partido liberal en “gólgotas”
que eran partidarios del librecambio, y “draconianos”, partidarios del
pr oteccionismo y conformado por los artesanos.
10
Durante el gobierno de José Hilario López (1649 – 1853), después de la derrota
del General José María Melo, líder de los artesanos y su partido draconiano (1854)
se “inició una tarea de demolición, de desmonte, (De las viejas instituciones
coloniales) y de adecuación a las nuevas circunstancia internacionales” 2, al igual
que se inició la lucha bipartidista por el manejo de la administración del Estado
colombiano.
1.1.2 El Partido Conservador colombiano
El pr imer programa del partido conservador lo redactaron José Eusebio Caro y
Mariano Ospina Rodríguez y publicado por el periódico “La Civilización”, en 1849.
Al nuevo partido se unieron los beneficiados de la economía colonial:
terratenientes, esclavistas (ambos poseedores de gran cantidad de tierras) y
muchos campesinos, debido al temor por cambios muy bruscos y al rechazo por
los ataques que los liberales hacían a la iglesia.
Según Mariano Ospina Rodríguez, “Los conservadores hacían parte de un partido
sosegado y reflexivo, apoyado más en la experiencia que en las especulaciones
teóricas, opuesto a los excesos de la maldad, el crimen y no despreciaba las
2 TIRADO MEJÍA Álvaro. “El Estado y la política en el siglo XIX” Nueva Historia de Colombia – Ed. Planeta
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teorías basadas en la razón, aplicadas por la vía de la experiencia, con clama y
prudencia”3.
Partidarios de conservar “todo lo que debía conservarse”, respetaban la religión, la
moral y las buenas costumbres; la moral del cristianismo y sus doctrinas, en contra
de la inmoralidad de las doctrinas materialistas y del ateismo. Defendían la
propiedad privada, se oponían a la usurpación de la que hablaban los socialistas
europeos y consideraban que la religión católica debía ser la orientadora del
Estado mediante una alianza entre éste y la Iglesia.
Basados en las teorías , escolástica y neoescolástica eran partidarios de conservar
el legado español y prolongar la Colonia, en lo que concierne a su estructura e
instituciones. Por esta razón, justificaba n la esclavitud.
Las reformas anticoloniales fueron medidas orientadas a suprimir la estructura
económica de la v ieja sociedad señorial y a reformar el Estado, permitiendo que el
país se integrara al mercado internacional en calidad de exportador de materias
primas, e importador de productos elaborados, lo que condujo a una
especialización de la producción agrícola que condicionó la economía colombiana
durante casi 80 años, desde 1848 hasta finales de la tercera década del siglo XX.
Durante este período, la economía se caracterizó por la monoexpotación de
productos agrícolas y por la utilización de las divisas obtenidas en dichas ventas y
3 TIRADO MEJÍA Álvaro. “El Estado y la política en el siglo XIX” Nueva Historia de Colombia – Ed Planeta
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en la compra de manufacturas a los países industrializados. El control político y
económico quedó concentrado en los comerciantes, financistas y terratenientes.
Desde el comienzo, ambos partidos se identificaron con ciertos principios políticos
fundamentales como la adhesión a las ideas republicanas y la separación entre las
ramas del poder, pero entre muchas diferencias, el partido conservador era
partidario de un Estado centralista y unitario, y de un orden y principio de
autoridad. Po r el contrario, el partido liberal lo era de un estado federal y de un
orden y principio de libertad. Sin embargo , en ambos casos las masas populares
se relacionaban con la política a través de mecanismos de clientela y lealtades
tradicionales, el estilo premoderno de acción política.
1.1.3 La federalización, la Regeneración y la hegemonía conservadora
Como expresión de los intereses de las oligarquías locales aparece en Colombia
el fenómeno del federalismo. Este modelo fue la manera más adecuada que
encontraron las oligarquías regionales para disponer a su beneficio del patrimonio
nacional sin entrar en una confrontación general”4. La Constitución liberal de 1863
consagró LOS ESTADOS UNIDOS DE COLOMBIA conformados por nueve
Estados Soberanos y les otorgó, en materia de legislación , todo lo que
taxativamente no hubiera reservado la Constitución al Estado central.
4 TIRADO MEJÍA Álvaro. “El Estado y la política en el siglo XIX” Nueva historia de Colombia – Ed Planeta
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“La Constitución de Ríonegro dejó de existir”. Con esta frase el futuro presidente
Rafael Núñez da por finalizado el período federalista una vez derrotados los
ejércitos radicales en “La Humareda” (1885), y bajo el lema “Regeneración o
Catástrofe”, nació la Constitución de 1886, dando inicio a otra etapa en la historia
política de Colombia. Se había logrado la reunificación de una clase dominante, de
polifacéticos intereses en el comercio; la tierra y la usura que requería una nueva
forma estatal. Por otro lado, se consolidaba el monocultivo del café con la
colonización antioqueña; se necesitaba un Estado centralizado que se planteara la
construcción de los grandes proyectos de vías férreas necesarias para el trasporte
del grano; a nivel internacional el laissez faire daba paso al intervencionismo de
Estado, que más tarde sería propagado por el joven economista inglés John
Keynes.
El proyecto político de Núñez, planteado en la Constitución Política de 1886
expresó la conciliación de los intereses de la aristocracia conservadora, el clero
con ellos y los intereses de las cúpulas del partido liberal para golpear al viejo
sector radical de ese partido que había mantenido una hegemonía desde los
tiempos de José Hilario López.
Con la “Guerra de los mil días” se cierra el ciclo de “Los Radicales” quienes
terminan siendo una ínfima minoría al constituirse el Partido Nacional como
iniciativa de Núñez, Caro y Holguín y producto de la unificación de los
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“Independientes” del regenerador y el Partido Conservador, dando inicio a la
llamada “Hegemonía conservadora”.
El Partido Nacional buscaba garantizar sus propias reelecciones y Núñez es
reelegido para el período1886 –1892. Este período lo ejerció desde su natal
Cartagena hasta su muerte el 18 de septiembre de 1894; la ausencia del
presidente fue suplida por Carlos Holguín como Vicepresidente.
El nuevo siglo inicia con el la separación definitiva de Panamá (1903). Un grupo
de políticos encabezados por José Marroquín entregó, a la amenaza
norteamericana, el istmo panameño recibiendo a cambio la miserable suma de US
$25’000,000ºº que sirvi ó para que EEUU chantajeara por mucho tiempo al país ya
que su entrega no fue inmediata.
Con Rafael Reyes (1904 – 1909) comienza a modernizarse el aparato industrial y
las vías del país. Hombre de gran actividad y “pasión por la acción” fue la antitesis
en su estilo de los parsimoniosos de la mayoría de los conservadores de la época.
El presidente Reyes da un impulso a la administración pública, entendida en el
sentido de la acción, “para producir cambios”. Hacia a finales de 1904, “El Correo
del Cauca ” señalaba que el general Reyes estaba cumpliendo su promesa de
ocuparse más de la administración que de la política, por lo que empezó a notarse
en el servicio público la influencia de un espíritu práctico, activo y eficaz; el país
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tenía a su cabeza, tal vez no a un hombre de Estado, pero sí a un administrador
competente, a una especie de gerente de una gran empresa”.5
El período conservador se cierra con el gobierno de Miguel Abadía Méndez . Los
luctuosos hechos sucedidos a la población de Ciénaga (Magdalena – 6 de
diciembre de 1927), conocidos como “las matanzas de las bananeras”, donde el
ejército, al mando de General Carlos Cortes Vargas, abrió fuego contra la multitud
compuesta por obreros, mujeres y niños. Las denuncias y debates hechos en la
Cámara de Representantes por el líder político liberal, Jorge Eliécer Gaitán,
sirvieron como causas visibles para la caída del régimen conservador. Para las
elecciones de 1930 el partido de gobierno llegó dividido, los liberales habían
canalizado hábilmente las crisis de la última administración conservadora.
1.1.4 Las reformas liberales durante los gobiernos de Enrique Olaya Herrera
y Alfonso López Pumarejo
En medio del desprestigio del partido conservador y de la gran agitación política
en la que se debatía el país, a la década de los treinta llegan a la presidencia los
dirigentes liberales Enrique Olaya Herrera y Alfonso López Pumarejo y con ellos,
reformas liberales a la constitución conservadora. Este perí odo sirvió para
5 VELEZ Humberto “Rafael Reyes: Quinquenio, Régimen po lítico y capitalismo (1904-1909) Nueva historia de Colombia- Ed. Planeta
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readecuar el aparato del Estado a las nuevas exigencias del capitalismo
intervensionista y de bienestar planteado por las ideas Keynesianas en momentos
en que el mundo entero intentaba salir de la crisis económica, producida por la
caída de la bolsa de valores de Nueva York (1929) y la Primera Guerra Mundial
que había dejado grandes convulsiones políticas y sociales 6. Colombia vivía
momentos de relativo florecimiento económico; “el pago de la indemnización de
Panamá, los créditos internacionales, las intervenciones americanas, el
incremento de las exportaciones, principalmente del café con sus altos precios,
crearon ese auge”7. Además, los reflejos de ideas renovadoras ocasionadas en la
Revolución rusa aparecieron en el país; el gobierno liberal con una visión práctica
legitimó las nuevas realidades entre ellas el sistema de sindicatos (por iniciativa
presidencial se creó la CTC con gran presencia de líderes comunistas en ella), se
dictó la primera Ley de Reforma Agraria, “Concomitante se presentó un fenómeno,
que no se había repetido desde el siglo XIX; la movilización humana”8. Igualmente,
comenzó un proceso de urbanización del país con la emigración de grandes
cantidades de campesinos hacia la ciudad en búsqueda de salarios fijos y
protección social que la industrialización del país ofrecía; “la construcción de
ferrocarriles y carreteras – hechas a dinamita, pico y pala – concentraban a miles 6 Corre el año de 1930; se está en plena crisis; los valores se han derrumbado, los precios descienden vertiginosamente, las fabricas se cierran y el panorama es el mismo en Nueva Yor k, en Berlín, En Buenos Aires; inmensas filas de desocupados, el desastre económico derriba gobiernos y regímenes políticos. En España en abril de 1931 se va el rey y se instaura La República y llegando a una tremenda guerra civil; en Francia es asesinado el presidente Doumer, igual suerte le acompaña a Alejandro de Yugoslavia el 30 de enero de 1933. Hitler es designado canciller...en América Latina en República Dominicana se instaura la dictadura de Rafael Leonidas Trujillo, en Argentina es derrocado Hipól ito Yrigorren y lo remplaza un régimen militar, Getulio Vargas da golpe de Estado en el Brasil, en Chile el coronel Marmaduke Grove instaura una efímera República socialista, el Guatemala Jorge Ubico comienza su propia dictadura... 7 LATORRE RUEDA Mario. “1930 – 1934 Olaya Herrera: Un nuevo régimen” Nueva historia de Colombia – Ed. Planeta 8 Ibit
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de labriegos convertidos en obreros sin transición, lo mismo que las fabricas, la
industria petrolera y bananera”9.
Desde la perspectiva política e ideológica, la reforma constitucional de López
Pumarejo “quebró una vértebra al estatuto conservador de 1886” ; su política
tributaria afectó grandes propiedades rurales. La política educativa y de
transformación de la Universidad fue llevada a sectores por fuera de los
privilegiados , ampliando la cobertura e introduciendo la libertad de cátedra. Otro
avance en este aspecto fueron las reformas en el aparato judicial mediante la ley
45 de 1936.
La Violencia en Colombia y el asesinato de Jorge Eliécer Gaitán
Las reformas de los años 30 encienden las luces la de modernización, pero están
son oscurecidas por un acontecimiento de gran relevancia para la historia política
colombiana, el encrudecimiento de la violencia y el asesinato del líder popular
Jorge Eliécer Gaitán. En mayo de 1946 se realizaron las elecciones
presidenciales, en la cual, el partido conservador obtuvo el triunfo después de
dieciséis años de gobiernos liberales.
9 LATORRE RUEDA Mario. “1930 – 1934 Olaya Herrera: “Un nuevo régimen”. Nueva historia de Colombia- Ed. Planeta
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El liberalismo se había presentado a las elecciones dividido, por un lado estaba la
candidatura de Gabriel Turbay y por otro la de Jorge Eliécer Gaitán. El triunfo fue
para el ingeniero antioqueño, Mariano Ospina Pérez a nombre de “La Unión
Nacional”, perteneciente a la tendencia moderada del partido, opuesto a la “acción
intrépida” propagada por Laureano Gómez y con una visión modernizante del país.
El Liberalismo, a pesar de perder las presidenciales, conservó el control del
Congreso, las asambleas y concejos municipales, el Consejo de Estado y la rama
judicial. Dada la política de concertación y la personalidad del presidente, este
logró en la primera parte de su gobierno la colaboración de la tendencia turbayista
y santista del liberalismo, enfrentada a la tendencia popular y de masas que dirigía
Gaitán.
La política de Unión Nacional del presidente fue atacada desde la orilla radical de
su partido por persona jes como Laureano Gómez, Gilberto Alzate Avendaño y
Guillermo León Valencia, quienes plantearon la necesidad de desmontar el Estado
Liberal instalado durante la década de los 30. Por otro lado, los gaitanistas
propugnaban acelerar las reformas que fueron f renadas en el segundo gobierno
de López Pumarejo.
En el contexto internacional, el mundo entraba al período conocido como la
“Guerra fría”, después de terminada la segunda guerra mundial. Por lo tanto, las
confrontaciones contra el comunismo se ponían a la orden del día. Otra
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circunstancia importante fue la caída de la “República Española” en 1936 y la
consolidación de la dictadura ultraconservadora del general Francisco Franco,
admirado profundamente por Laureano Gómez y la tendencia radical del partido
conservatismo.
En este ambiente interno y externo, muy pronto las indecisiones del presidente
Ospina lo que llevó a la crisis a su administración. El triunfo del gaitanismo en las
elecciones de “mitaca” condujo al líder a la jefatura del partido, decisión que fue
aceptada por unos, mientras los otros prefirieron marginarse de la actividad
política y partidista.
En 1947 de realizó un paro nacional obrero contra la política económica de
Ospina; interpretada por el periódico “ El Siglo”10 como una conspiración de Gaitán
y el comunismo para derrocar al presidente.
El triunfo liberal del 5 de octubre de ese mismo año, para los concejos municipales
del país dio pie para que la derecha conservadora justificara la violencia, alegando
que hubo fraude en los comicios . El país siguió viviendo un espiral de violencia
que desde el poder se agenció contra el pueblo liberal con la creación de la policía
“chulavita”. A esta campaña de exterminio contra liberales se unió la iglesia;
“varias iglesias rurales fueron decoradas con el retrato de Laureano Gómez y
10 ______________________, Periódica del Laureanismo
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copias de su alocución contra el fraude liberal (Las supuestas 1’000.000 cedulas
falsas en poder del liberalismo)11”
En medio de la impunidad reinante, en los primeros días de febrero de 1948,
Gaitán convocó al pueblo bog otano a la “marcha del silencio”. Un acto
impresionante: durante dos horas una inmensa multitud marchó en absoluto
silencio portando banderas negras; en su discurso Gaitán solicitó al presidente
Ospina que cesara la violencia “Solo os pedimos la defensa de la vida, que es lo
menos que puede pedir un pueblo”.
Las tensiones llegaron a su clímax en días previos a la conferencia Panamericana
que se celebraba en Bogotá. El 9 de abril, en plena celebración de ésta; en otro
lugar de la ciudad, saliendo de sus of icinas de la carrera séptima con Jiménez,
cuando el reloj marcó la una de la tarde es asesinado Jorge Eliécer Gaitán,
despertando la furia del pueblo ante la impotencia de ver asesinado al máximo
líder popular que tenía Colombia en ese momento.
Desde los círculos del poder, el dirigente Laureano Gómez solicitó al presidente
constituir una junta Militar, petición que fue negada. Sin embargo, a palacio llegó
una comisión de liberales encabezada por Alberto Llerras Camargo y Darío
Echandía quienes conciliaron con el presidente una propuesta de reconstrucción
de la unión nacional rota en el pasado, producto de las acusaciones de fraude,
11 REYES Catalina. Nueva historia de Colombia “El gobierno de Mariano Ospina Pérez: 1946 –1950”– Ed Planeta.
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hechas por el laureanismo. Se constituyó una “Junta Revolucionaria” que incidió
en el control de sectores de la policía durant e el día de los acontecimientos pero
que rápidamente se disolvió. En ella participaron el Profesor Gerardo Molina. El
líder Comunista Gilberto Vieira, El poeta Carlos J Pareja (Simón Latino) y el
dirigente gaitanista Adán Arriaga.
Posterior, el conservad or Laureano Gómez, gana las elecciones presidenciales, en
una contienda donde el partido Liberal se abstiene de participar. Por falta de
garantías, la posesión del presidente (el 7 de agosto de 1950), no fue ante el
Congreso de la República como lo determinaba la Constitución de Colombia, sino
ante La Corte Suprema de Justicia. Su presidente Domingo Sarasty, luego de
posesionar a jefe conservador fue nombrado por este como Ministro de Gobierno.
Sin embargo, en 1951 asume la presidencia Roberto Urdaneta Arbelaez, por
ausencia del titular, quien por enfermedad se vio obligado a estar por fuera de la
política.
Para Gómez era necesario transformar la Constitución, según él “muy
liberalizante” y adoptar algunos principios corporativos que había introducido
Franco a la constitución española. El Congreso de 1951 (Compuesto solo de
conservadores) aprobó el Acto legislativo por medio del cual se convocaba a una
Asamblea Nacional Constituyente (ANC). El texto de presentación del proyecto de
reforma, escrito por el ministro de gobierno Luis Ignacio Andrade (6 de mayo de
1953) decía: “Las instituciones de la república se apartan definitivamente de la
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influencia perniciosa de las ideas rousseaunianas y marxistas y se inspiran por
entero en las evangélicas y bolivarianas, a fin de realizar la democracia
cristiana”12. Las largas hegemonías en la conducción del Estado llegaban a su fin,
sumidos en la más honda crisis bipartidista que se haya se haya conocido.
12 TIRADO MEJIA Álvaro. “El gobierno de Laureano Gómez, de la dictadura civil a la dictadura militar” Nueva historia de Colombia – Ed Planeta
23
II CAPÍTULO
LA CRISIS BIPARTIDISTA A PARTIR DEL FRENTE NACIONAL
2.1 EL FRENTE NACIONAL 13
Hacia 1.953 el país atravesaba una de una de las más grandes crisis partidistas
debido a las duras décadas de confrontación y lucha por la dominación
hegemónica reflejadas en constantes guerras civiles y agresiones
gubernament ales hacia la población. Los conservadores divididos en tres
corrientes (Laureanistas, Ospinistas y Alzatistas), los jefes liberales en el exilio y
grandes masas de campesinos liberales habían tenido que tomar las armas para
defenderse de las agresiones del gobierno de Laureano Gómez y de “los Pájaros”
conservadores.
Cuando la dirigencia política se dio cuenta de lo inmanejable de la situación,
voltearon su mirada hacia el militar más prestigioso del momento, el Teniente
Coronel Gustavo Rojas Pinilla. El 13 de junio de 1953 con el beneplácito de los
dirigentes Ospina Pérez y Alzate Avendaño y el alboroto por la población que
13 Gabriel Murillo y Juliana Mejía dividen el lapso cronológico del proceso político colombiano en tres períodos, inmediatamente anteriores a la dimensión coyuntural. Estos son: Frente Nacional (1958 -1974), el “Desmonte” (1974-1990), y el período constituyente (1990 en adelante)
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frenética gritaba, “cesó la horrible noche”; con el general Rojas se da inicio al
gobierno militar.
Durante cuatro años siguientes el general se destaca por acciones como la
amnistía a las guerrillas del llano, las obras públicas de carreteras, aeropuertos,
puertos, programas de vivienda, la instalación de la Televisión, la cedulación
moderna y el voto de las mujeres. Igualmente se destaca por las medidas que
emplea como los disturbios causados después de la muerte de un estudiante de la
Universidad Nacional los días 7 y 8 de junio de 1954. Posteriormente, publicó el
decreto presidencial que “amordazó” a la prensa, la cual debía “Ceñirse al relato
de los hechos y evitar la interpretación, amenazando con arresto a quienes
quebraran la norma. Esto ocasionó que otros actores de la vida nacional se
apartaran del gobierno militar, como es el caso de los gremios de la producción
encabezados por la ANDI y FENALCO. Este tiempo fue suficiente para que la
oposición política se organizara con el pretexto de sacar al país de crisis.
El Liberalismo en cabeza de Alberto Lleras Camargo tomó la iniciativa para sacar
al general Rojas, que si bien fue una formula del agrado de todos, en su momento
para superar la crisis y la persecución política, se había convertido en un estorbo
ya que por medio de una Asamblea Nacional Constituyente pretendía alargar su
estadía en el poder.
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Las ciudades españolas de Sitges y Benidorm sirvieron de anfitrionas para que en
1956 se reunieran, a nombre del liberalismo Alberto Lleras Camargo `y por el
conservatismo Laureano Gómez con el propósito de ponerle fin a la dictadura,
entregar el poder a una Junta Militar transitoria, mientras se pulían las bases del
acuerdo del “Frente Nacional”. La alternatividad de los Partidos Liberal y
Conservador durante 16 años del reparto equitativo del poder burocrático para
impedir que se reviviera la lucha entre los dos partidos, y así lograr el retorno a la
normalidad jurídica.
Un año después de la firma de este pacto, Gómez y Lleras se reunieron de nuevo
Sitges para establecer los puntos definitivos del acuerdo ante la caída de la
dictadura en mayo de 1957. Las principales decisiones de Sitges, directamente
relacionas con el Frente Nacional fueron:
§ Restauración de la constitución abolida por la dictadura
§ Consagración de la paridad liberal -conservadora y acuerdo para que ambas
colectividades tuvieran el mismo número de cúrales.
§ Aprobación de las determinaciones del Congreso por una mayoría superior
a la mitad mas uno, para evitar que las decisiones de la cámara
favorecieron a uno solo de los partidos allí representados.
§ Creación de la carrera administrativa para especialistas, neutrales en
materia política, aunque podrían ejercer el derecho al voto.
§ Aceptación de la igualdad política de la mujer
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§ Establecimiento de un sistema de alternación presidencial durante el
periodo de 12 años (luego prolongado a 16 años).
Las decisiones se sometie ron a la opinión pública a través de un plebiscito
nacional que convocó la junta militar el 1 de diciembre de 1957. La mayoría de
votos legitimó el pacto. Para el período presidencial 1958 – 1962 se postuló el
nombre de Guillermo León Valencia, pero Laureano Gómez propuso a Alberto
Lleras y como candidato de oposición se postulo Jorge Leyva. El triunfo
correspondió a Alberto Lleras Camargo quien se posesionó el 7 de agosto de 1958
y promulgó la ley 19 de 1958 con lo siguientes puntos principales:
§ Creación del Consejo Nacional de Política Económica y Social.
§ Creación del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios
Técnicos.
§ Creación del Departamento Administrativo del Servicio Civil.
§ Creación de Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
§ Creación de la ESAP (ley 19 de 1958).
§ Preceptuó que los Ministerios, departamentos Administrativos y
establecimientos públicos hacen parte de la rama ejecutiva.
§ Introdujo cambios importantes en la modificación del presupuesto nacional
con el propósito de modernizarlo.
27
“Este acuerdo bipartidista de repartición de la administración pública, pactado para
superar las décadas de confrontación hegemónica, causó serios desequilibrios:
erosionó las diferencias ideológicas y programáticas de los partidos libera l y
conservador; burocratizó y agigantó al Estado endilgándole numerosas funciones
ajenas a su razón de ser; consolidó el clientelismo como el eje articulador del
proceso político nacional; instauró el desencanto ciudadano con el ejercicio de la
política convencional reflejado en crecientes tasas de abstención electoral y,
transformó la violencia política bandoleril de los años 40 y 50 en una nueva forma
de lucha armada caracterizada por las influencia de ideologías foráneas (le línea
Moscú con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC; la línea de
Cuba con el Ejército de Liberación Nacional, ELN; y la línea Pekín con el Ejercito
Popular de Liberación, EPL”. 14
Para 1968 Carlos Lleras Restrepo llevó a cabo la reforma política, creando los
“Auxilios parlamentarios” como una estrategia del ejecutivo para garantizar el
apoyo mayoritario del congreso en las iniciativas presentadas al mismo.
El pacto bipartidista cerró la participación para aspirar a la conducción del Estado
a fuerzas políticas distintas a los partidos liberal y conservador. “La concentración
del poder en el ejecutivo, propiciada por la Reforma Constitucional de 1968, fue
obra de las expresiones del autoritarismo frentenacionalista. A través de dicha
reforma se entregó al poder ejecutivo un alto nivel de discrecionalidad y de
14 Murillo Castaño, Gabriel y Mejía Peláez, Juliana. Artículo “Estructuras institucionales y actores en la crisis política colombiana”.
28
iniciativa política y se le dotó de una estructura burocrática centralizada y
considerable, al servicio del poder presidencial”.15
En medio del autoritarismo bipartidista en las elecciones de 1970, el descontento
ciudadano expresado cuando la población votó masivamente por el candidato de
la Alianza Nacional Popular, ANAPO, desconociendo el candidato oficial del
partido conservador, Misael Pastrana Borrero, a quien, según los acuerdos, le
correspondía el último período del Frente Nacional. El general iba ganando en el
conteo de votos, sin embargo, ante los ojos de los ciudadanos se le negó el
triunfo, siendo elegido el candidato oficial. Como respuesta al fraude electoral
surge el Movimiento 19 de Abril “M-19”.
2.2. EL DESMONTE
Durante el “Desmonte” de la coalición bipartidista, iniciado con el gobierno de
Alfonso López Michelsen (1974-1978), militante del partido liberal, los partidos
tradicionales se adecuaron tranquilamente al sistema del “reparto milimétrico ” en
la administración del país. Las luchas partidistas fueron remplazadas por la lucha
burocrática; los conflictos ideológicos y la confrontación con las organizaciones
guerrilleras que se formaron durante el Frente Nacional y que comenzó a
15 Contextos y conceptos- clientelismo y autoritarismo.
29
vislumbrarse. Esto, acompañado de los paros cívicos y las marchas campesinas,
haciendo incontenible la evidente crisis. “A lo largo de su existencia, Colombia
vivió los conflictos resultantes de la superposición ideológica de los partidos
tradicionales, de la pérdida de su sentido como ejes de transmisión de los
intereses de los gobernados frente al Estado y de su incapacidad para implantar
procesos de reforma política orientados hacia la superación efectiva de la crisis de
credibilidad con que concluyó el período anteri or”.16
Para la década de los años 80´ la fuerza pública fue perdiendo legitimidad debido
a la fuerte presencia guerrillera y la presencia de nuevos actores del conflicto,
como los grupos paramilitares y de autodefensa; los grupos de narcotráfico que
evolucionaron hacia el narcoterrorismo, sumado a la pérdida de credibilidad y
legitimidad institucional y el aumento significativo de la pobreza, hechos que
contribuyeron significativamente a la agudización de la crisis.
Los gobiernos posteriores (Julio Cesar Turbay Ayala, Belisario Betancourt, Virgilio
Barco Vargas) permitieron el desmonte de las instituciones del Frente Nacional. La
primera de ellas fue la alternación en el poder de los partidos tradicionales, el
reparto burocrático en la formalidad, aunque en muchos casos se mantuvo, como
en el caso de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo Electoral.
16 Murillo Castaño, Gabriel y Mejía Peláez, Juliana. Artículo “Estructuras institucionales y actores en la crisis política colombiana”.
30
Superados los enfrentamientos de las colectividades tradicionales, y decretada la
paz política por medio del acuerdo burocrático del Frente Nacional, se desata en
Colombia un nueva problemática que se mantuvo latente durante el desarrollo de
la historia colombiana, el conflicto social.
Los principales conflictos fueron representados por el enfrentamiento de los
sectores populares al modelo de desarrollo económico de un sistema capitalista
imperfecto y un modelo de “Democracia restringida” signado por el “Estado de
Sitio” y la restricción política mediante la puesta en marcha del estatuto
antiterrorista, marcando el final del desmonte del Frente Nacional en la década del
80.
2.3 PERÍODO CONSTITUYENTE
Al iniciarse la década de los noventa los modelos políticos y económicos
proteccionistas llegaron a su fin, producto de la rigidez en su aplicación. La
exclusión de los grandes grupos sociales, la incapacidad de los gobiernos de
promover el crecimiento de la población y el desperdicio de los recursos del
Estado da pasó a la implementación de un nuevo modelo neoliberal, que busca el
rescate de la legitimidad y el alejamiento del manejo económico por parte del
sector público, el cual pasó a manos de los a los sectores privados.
31
En Colombia se inicia un revolcón en las instituciones estatales, favorecido con los
grandes cambios de la década como: la apertura económica, la irrupción en el
escenario polític o de nuevos grupos y la aparición de la nueva Constitución
Política que da paso a las reformas legislativas y al proceso de modernización del
Estado, buscando ponerse acorde con los nuevos principios de eficiencia, eficacia
y transparencia buscando acercarse a la realidad de los ciudadanos y recuperar la
credibilidad en las instituciones, embolatada en las viejas costumbres clientelistas
y las disputas bipartidistas. Los grandes problemas de la economía colombiana,
enquistados en su estructura productiva, se ven reflejados en el aspecto social del
país.
Esta nueva década comienza con un gran proceso democrático, como es la
conformación de una Asamblea Nacional Constituyente que da vida a la Nueva
Constitución Política de Colombia y con ella, los cambios profundos en la rama
ejecutiva y la modificación de sus instituciones.
De acuerdo a la filosofía política de la Constitución de 1991, la acción del Estado,
la nueva organización territorial y los métodos y técnicas de planeación y de
gestión en el sector pú blico deben estar inspirados y resultar consistentes con: la
revalorización de los derechos humanos; la plena utilización de los nuevos canales
de participación; la realización de los principios y objetivos propios de un Estado
32
Social de Derecho. La misión de la nueva constitución era la de sacar al país de la
crisis. ¿Pero de que sirven las normas si no se ponen en práctica?
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de los constituyentes de elaborar una
bitácora fuerte en materia de derechos y deberes, el presidente liberal Ernesto
Samper es sindicado de haber recibido dineros del cartel de Cali para financiar su
campaña y su estrategia de movilización y reclutamiento político. Este escándalo
dio lugar al famoso proceso 8.000, el cual comprobó que si ingresó dinero del
narcotráfico a la campaña presidencial en la cual estuvieron involucrados altos
dirigentes liberales. Esto, sumados a otros escándalos de corrupción como el caso
de FONCOLPUERTOS, la Empresa Puertos de Colombia COLPUERTOS
liquidada en el gobierno de César Gaviria Trujillo.
33
III. CAPÍTULO
PARTIDOS POLÍTICOS TRADICIONALES VS ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
3.1 LA CARACTERIZACIÓN DE LA RELACIÓN ENTRE BIPARTIDISMO Y
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Es imposible desligar la política de la vida del individuo y de la sociedad. La
política es la dimensión esencial de la vida humana, es la manifestación de su
carácter racional, social y comunitario. Al nacer, todo ser humano encuentra
directrices establecidas que le son impuestas y organizaciones dentro de las
cuales desarrolla su vida social. Dentro de esas organizaciones están los partidos
políticos cuya función es la de ser voceros de determinadas ideologías y sectores
sociales e intermediarios con el aparato estatal.
Sin embargo, teniendo en cuenta que el ser humano es un ser social que participa,
cuestiona y analiza; que está en constante transformación, los partidos políticos no
cumplen con ese propósito constitucional de permitir que la ciudadanía participe y
decida libremente en la elección de los dignatarios públicos. Al igual carecen de un
proyecto político que permita transformar la sociedad e ir acorde con el avance de
la humanidad, únicamente aparecen en los momentos electorales, perdiendo el
34
contacto con la comunidad durante el resto del tiempo en que no están en
campaña.
Estas prácticas, al igual que el alto costo que ha tenido que pagar en las distintas
guerras de que fue víctima, y e l constante incumplimiento de las promesas
electorales, ha ocasionado que la sociedad colombiana haya perdido la convicción
de pertenencia , las expectativas de la población van en contravía de las
expectativas politiqueras de los partidos; su relación es producto de la necesidad,
utilizándose mutuamente y perdiendo, en una relación de clientela, el verdadero
sentido que tiene la política. El pueblo refleja el cansancio del monopolio
bipartidista en las decisiones del Estado y la manera como este ha usufructuado la
administración pública
Por lo tanto, la relación de los partidos políticos tradicionales y la administración
pública ha estado caracterizada por viejas prácticas de corrupción y clientelismo.
La puerta que intentó abrir la constitución de 1991, de promover la democracia y la
libre oportunidad de participar en los cargos públicos , cuenta con una serie de
obstáculos que no la dejan abrir completamente, impidiendo la oportunidad de que
por ella entren funcionarios por méritos y no por palanca política.
35
3.1.1 La corrupción
La corrupción es el abuso hacia la función pública en beneficio individual; es
de una conducta individual y voluntaria, realizada de manera conciente e
intencional. La corrupción pública atiende tres elementos: en primer lugar se trata
de una conducta dirigida hacia la función pública; en segundo lugar, es una
conducta que sirve a intereses propios, al beneficio personal . Este beneficio es
de tipo material o inmaterial, ejercido de manera directa o indirecta; el tercer
elemento es el abuso, ya que se está hablando de un cargo público basado en
una autoridad soberana que no es ejercido debidamente, explotándose al máximo
o incluso violando las reglas de conducta establecidas con el propósito de llevar a
cabo objetivos personales que van en contra de la ley. Se produce así, una
colisión de intereses entre el interés público y los intereses privados del
funcionario corrupto.
El problema de la corrupción pública es considerado uno de los causantes de la
crisis económica y fiscal de la administración. Además, es el mecanismo por el
cual unas pocas personas se enriquecen sin que se castigue por el delito
cometido. Muchos casos de corrupción están orientados a la financiación de
campañas electorales ya que de su éxito depende la capacidad de inversión que
tenga el candidato o los padrinos políticos. Por lo tanto, algunos cargos
36
administrativos son utilizados de trampolín para apropiarse de los recursos
estatales en función del financiamiento de sus intereses políticos.
Modalidades de corrupción pública
Cohecho y extorsión: el cohecho es un intercambio voluntario de prestación y
contraprestación de servicios entre los actores para beneficio mutuo. Aquí se da la
imagen tradicional del sujeto activo y pasivo de la corrupción. El que soborna da al
sobornado una suma de dinero o realiza una prestación (conducta) recibiendo a
cambio una contraprestación ilegal. Para realizar esta contraprestación el
funcionario viola las nor mas de conducta que debe conservar, abusando de su
posición de poder y de la confianza pública que le ha sido otorgada.
En la extorsión no hay voluntad , se ejerce una coacción moral para obtener el
beneficio. Este tipo de conducta puede expresarse a través de la amenaza de una
expropiación sin indemnización, aumento arbitrario de impuestos y cargas sociales
o la amenaza de demorar trámites y/o generar costos adicionales si el amenazado
rehúsa a pagar o realizar una prestación. En la cotidianidad no es fácil distinguir
cuándo se da el cohecho y cuándo la extorsión, depende del poder económico,
político y social de los implicados.
Malversación y peculado: malversación es el uso indebido de aquellos fondos
públicos sobre los que el funcionario ejerce influencia en forma directa o indirecta,
37
siendo utilizados de forma ilegal, mientras que en el cohecho las fuentes son
privadas. Un ejemplo de malversación y peculado es la emisión de facturas con
sobreprecio convenido de antemano, entregándose el excedente al funcionario
luego de haberse efectuado el pago. El peculado es el hurto de fondos públicos
por aquél a quien está confiada su administración.
Nepotismo: es la preferencia de personas o grupos de personas para acceder a
cargos públicos o a las prestaciones del mismo. Teniendo en cuenta en el
momento de la decisión , razones de parentesco, amistad, características étnicas o
de otra índole. Colombia, goza de cierta aceptación social porque es una actitud
que obedece a determinados mandatos sociales y culturales, evidenciándose un
conflicto entre los valores sociales tradicionales (como la solidaridad familiar) y las
normas formales modernas.
3.1.2 El conflicto armado
Como consecuencia de la disputa bipartidista, la defensa de los intereses de un
sector minoritario de la sociedad y la inmadurez política , apareció la lucha de
clases y los movimientos sociales. La inestabilidad política y social que caracterizó
al país durante la mitad del siglo XIX y parte del siglo XX, dieron origen a
diferentes manifestaciones de violencia; las personas se movían fácilmente de
38
una fracción política a otra y defendían a muerte los principios del partido en el
que militaban.
Aunque el Frente Nacional fue pactado con el propósito de superar estas décadas
de confrontación y la lucha por la dominación hegemónica , la población reacción a
la exclusión y al carácter restringido de la participación política, fortaleciendo los
movimientos sociales y reuniendo a todos aquellos que no hacían parte de la
burguesía. La represión se fue lanza en ristre contra todas estas manifestaciones
de inconformismo, dando origen a las organizaciones armadas actuales y que se
conformaron con el propósito de defender posiciones y responder a las agresiones
de los grupos contrarios.
Al respecto, Gabriel Murillo y Juliana Mejía escriben “Este ingenioso experimento
político causó varios desequilibrios: Erosiono las diferencias ideológicas y
programáticas de los partidos liberal y conservador; burocratizó y asignó al Estado
endilgándole numerosas funciones ajenas a su razón de ser; consolidó el
clientelismo como el eje articulador del proceso político nacional; instauró el
desencanto ciudadano con el ejercicio de la política convencional reflejado en
crecientes tasas de abstención electoral y transformó la violencia política
bandoleril de los años 40 y 50 en una nueva forma de lucha armada caracterizada
por la influencia de ideologías foráneas (la línea Moscú con las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia, FARC; la línea Cuba con el Ejército de Liberación
39
Nacional, ELN; y la línea Pekín con el Ejercito Popular de Liberación, EPL,
principalmente) 17.
Hacia la década de los 80 ́ el conflicto se agudizó, cuando aparecieron en escena
nuevos actores com o el paramilitarismo, las autodefensas y el narcotráfico que
luego evolucionaron hacia el narcoterrorismo. Lo anterior, sumado al uso de la
represión producto de un Estado de Sitio implementado durante la presidencia de
Turbay, por medio del cual se torturó y desapareció a líderes sociales y políticos
que iban en contravía con el régimen.
La década del noventa inició con la firma de los acuerdos de paz que saca de la
confrontación armada a dos organizaciones guerrilleras importantes (M-19 y EPL ).
De igual forma, el proceso constituyente de 1991 y la nueva Carta Magna abr ió las
puertas hacia nuevas for mas de participación e iluminó el camino hacia la paz que
antes estaba oscurecido por las diferentes manifestaciones de violencia y el
inconformismo de la población. Sin embargo, la década de los 90 estuvo
balanceándose entre una constitución que fomenta la unidad de la Nación y el
accionar de la violencia implementada por estos nuevos actores que habían
aparecido en escena y que hacían tambalear la estabilid ad e impedían el respeto
de la dignidad humana.
17 Murillo Castaño, Gabriel y Mejía Peláez, Juliana. Artículo “Estructuras institucionales y actores en la crisis política colombiana”.
40
Al inicio del siglo XXI la violencia ha tomado nuevas dimensiones y el
protagonismo lo tienen los grupos paramilitares , las FARC y las fuerzas del
Estado, mientras que los partidos tradicionales continúan deslegitimados y la
población sigue siendo víctima, no sólo del desprestigio de sus dirigentes y de l
poder económico que invierte en el sector político a cambio del manipuleo de los
gobernantes electos fijándole reglas en todo lo que tiene que ver con la
contratación pública y el surgimiento de nuevas políticas sociales, sino también,
con el encrudecimiento de la inseguridad que la sigue convirtiendo en carne de
cañón de los grupos en confrontación o en desplazados hacia los sitios
marginados de las ciudades intermedias o de la capital del país. Para responder a
este “punto crucial” por el que atraviesa Colombia, el presidente Uribe basó su
programa de gobierno “hacia un Estado comunitario” en el que el eje central es el
tema de seguridad nacional. La historia será la encargada de decir si “el remedio
no fue peor que la enfermedad”.
3.1.3 La baja participación de las masas en las decisiones políticas
El sistema político ha alcanzado un cierto grado de autonomía estructural y ejerce
un papel mediador ent re la administración del Estado y la sociedad; los partidos
políticos tienen como función examinar públicamente los asuntos de interés
general de la población y canaliza r las demandas sociales. Desafortunadamente el
clientelismo se ha convertido en el eje articulador de la relación, administración
pública vs partidos políticos y el canal de comunicación con la población con estas
41
instancias. Esta relación ocasiona que las relaciones con la comunidad se
fragmenten ya que están medidas por el intermediario po lítico quien ejerce el
control sobre los recursos estatales para el pago de los bienes y servicios
prestados por el elector en las campañas políticas. Esta clientela queda excluida
de las decisiones políticas y del mandato constitucional “de participación del
pueblo en el ejercicio de su soberanía”. 18
Esta forma de participación va en contra de los principios democráticos ya que
niega la autonomía y la participación de los sectores subordinados y los convierte
en actores pasivos de la acción estatal e impedidos para buscar soluciones a los
problemas que genera la insatisfacción social hacia los gobernantes y hacia los
programas de gobierno, al igual que la apatía hacia el quehacer político.
Además, el autoritarismo de las élites gobernantes en su relación con los grupos
desfavorecidos y excluidos de la sociedad genera rechazo y afectan la
participación, ya que la comunidad se siente manipulada por los políticos de turno
en los momentos electorales. Esta relación autoritarista ha ocasionado la pérdida
de confianza y credibilidad en el quehacer político, en los dirigentes que aspiran a
una curul, así como de su incapacidad para dirigir el Estado. “Dicha desconfianza,
acrecentada por el autoritarismo de los gobernantes, se manifestó por vías bien
distintas: abstencionismo de un porcentaje creciente de la población que no veía
en las elecciones un instrumento favorable a sus intereses; protesta ciudadana
18 Constitución política nacional. Artículo 103.
42
ante la incapacidad del Estado de satisfacer las necesidades de la población, e
intensificación del conflicto armado. El cierre institucional del sistema entró en
crisis y creó las condiciones propicias para su reforma” 19.
Por lo tanto, el Decreto Ley 2811 de 1974 fue un intento de reformar la
participación dentro del proceso de modernización del Estado creando los
concejos verdes , integrados por ciudadanos y ciudadanas para el manejo del
medio ambiente en todos los municipios del país. Otro instrumento que intentó
fortalecer la participación fue el Decreto 1306 de 1980 sobre planes integrales de
desarrollo urbano, el cual buscaba que la ciudadanía en general participara en
cada ciudad, en la elaboración de dichos planes. Sin embargo, la participación que
se pretendía fortalecer con estas instancias no fue relevante y se evaporó
rápidamente.
Otra instancia de participación relevante han sido las Juntas de Acción Comunal,
creadas en la década de los años 50. Sin embargo terminaron convirtiéndose en
instrumentos de control político de los dirigentes locales y regionales. “Con el paso
del tiempo, el proceso político ha mostrado la consolidación de este mecanismo
como uno de los más desarrollados, estables y en constante crecimiento. Tal
situación se debe a la forma como la acción comunal se ha insertado en el sistema
político, hasta convertirse en un mecanismo privilegiado para la canalización del
clientelismo. Ha llegado a desempeñar ese papel porque facilita que las
19 Contextos y conceptos- clientelismo y autoritarismo.
43
instituciones estatales y los partidos políticos encuentren un interlocutor
organizado al cual entregarle los beneficios de sus acciones y reclamarle su
adhesión” 20
A partir de 1986 la participación se amplió a través de la elección popular de
alcaldes y la promulgación de la Ley 11 que establece los mecanismos de
participación comunitaria. Estas instancias buscan que la comunidad intervenga
en la discusión de los programas gubernamentales exclusivos de las élites
políticas.
En la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se vieron
representados la gran mayoría de sectores de la sociedad colombiana; los
partidos políticos , las or ganizaciones guerrilleras que hacían dejación de las armas
y las fuerzas sociales y culturales del país. Todos con el propósito de construir, en
un ejercicio democrático, la actual constitución política colombiana; esta
experiencia entusiasmó a quienes veían en la participación la manera de
democratizar el régimen político.
La Constitución Política, inspirada en los principios de la democracia participativa,
plantea en el artículo 2 que “Son fines esenciales del Estado: servir a la
comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los
20 20 Leal, Francisco y Dávila, Andrés, Clientelismo. El sistema político y su expresión regional, Bogotá. Tercer Mundo y Universidad Nacional. 1990.
44
principios, derechos y deberes consagrados en la constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la N ación”21. Esto significa
que la carta magna propició el clima y las condiciones para efectuar el ejercicio de
la participación de la sociedad en las decisiones políticas y gubernamentales . Sin
embargo, a pesar de toda la riqueza en materia de legislación sobre participación,
definida como el principio constitutivo de la organización del Estado; el país carece
de una cultura participativa debido al sistema de autoritarismo y “amarre” en la
toma de decisiones y el manejo de las políticas públicas.
Pero además, ¿que impide que se cumpla el mandato constitucional que dice: “La
soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público”?22
Para responder a este interrogante algunas hipótesis sobre la dificultad que se
tiene para cumplir con el ejercicio efectivo de este poder soberano:
1. Inasistencia de una cultura de la participación : la sociedad en general
carece de una cultura de participación ya que se ha impuesto un modelo
cli entelista que ha ocasionado la pérdida de credibilidad en sus dirigentes y
administradores y genera la apatía de la población hacia las acciones
participativas.
21 Constitución Política de Colombia. Momo ediciones. 2003. 22Artículo 3 de la Constitución Política de Colombia.
45
2. Existe la percepción del “amarre” en las decisiones relacionadas con
los asuntos públicos que desmotivan la participación :
desafortunadamente no existe la transparencia en los procesos decisorios y
de participación.
3. La alteración del orden público y la convivencia ciudadana que
inhiben la participación: los problemás de orden público se han vuelto una
constante en las jornadas electorales al igual que la prevención con
respecto a las diferentes filiaciones políticas y a los intereses que tengan
los electores frente a sus candidatos.
4. Desapego a lo público : el entorno territorial al igual que los asuntos y
bienes públicos no pertenecen a nadie , por lo tanto, todo el mundo se
beneficia de ello y pocos valoran el servicio que presta o el significado que
tiene.
3.1.4 Clientelismo bipartidista
Cuando se habla de clientelismo se habla del intercambio de bienes, servicios y
cuotas burocráticas por adhesión polít ica en períodos electorales; es el
intercambio mercantil de votos por favores; el uso de canales informales
articulados a redes de clientela, controladas por la dirigencia política. “El sistema
46
bipartidista, vigente desde mediados del siglo XIX, ha sido la base para que el
clientelismo haya permanecido en el primer plano de la vida nacional”. 23
La relación de los partidos políticos en Colombia con la Administración Pública se
encuentra caracterizada por el clientelismo lo que ha ocasionado la pérdida de
credibilidad de los ciudadanos en sus administradores públicos. “Las relaciones de
clientela permanecieron en su condición de ingrediente importante del sistema
político hasta el Frente Nacional. A partir de allí, el clientelismo se proyectó como
la relación política principal para articular el sistema que se reorganizó con el
nuevo régimen”.24
Los departamentos colombianos se convirtieron en el centro de clientelista del
bipartidismo, enraizándose en las costumbres políticas de la población que
legitima la actividad política. “El clientelismo se convirtió en factor articulador de la
cultura política de los colombianos, adquiriendo por momentos en la mente de los
actores e incluso, de los observadores, carta de naturalidad, como si se tratase de
una forma necesaria, universal e ineludible del ejercicio de la política”.25
Igualmente, el clientelismo impide la organización de las comunidades alrededor
de proyectos autogestionarios que les permita su desarrollo y que les sirva de
estrategia para articular las demandas de sus necesidades. La participación de la
23 Leal, Francisco y Dávila, Andrés, Clientelismo. El sistema político y su expresión regional, Bogotá. Tercer Mundo y Universidad Nacional. 1990. 24 Ibid. 25 Contextos y conceptos- clientelismo y autoritarismo.
47
ciudadanía en la elección popular de funcionarios públicos se ha convertido en
una especie de seguridad social para los electores y las lealtades políticas se
mueven en torno al cumplimiento que den los jefes políticos a su clientela con la
provisión de cargos públicos.
“El Estado colombiano en sus distintas ramas del poder público, y la
administración en sus distintos órdenes: nacional, departamental, municipal; los
establecimientos públicos descentralizados, las empresas estatales y de orden
mixto, ocupan cientos de miles de trabajadores y empleados, los cuales
constituyen un mercado cautivo para la reproducción electoral del sistema, y es
por ello que la denominada “clase política” se puede reproduci r periódicamente
con el rito electoral, pese al abstencionismo. Vale decir, el abstencionismo no es
una opción política en Colombia”.26
Pero, ¿por que se da el clientelismo? A través de los años de desarrollo político
y económico del país, los sectores más pobres de la sociedad se han visto
seriamente golpeados, las necesidades han sido cada vez menos satisfechas lo
que conllevó a institucionalizarse la práctica clientelar para atender las
desigualdades sociales de las clases menos favorecidas, quienes tienen mayores
dificultades de acceder a los servicios del Estado.
26 Tobón Sanín, Gilberto. Estado y política en Colombia.
48
El centralismo, en todos los órdenes de la vida nacional, llevó al país al extremo
opuesto, destruyendo la vida regional, achicando la provincia, aniquilando el
municipio, institucionalizándo se como forma de hacer política; concentrándose en
pequeños grupos de poder, cerrando la posibilidad de que todos puedan acceder
a los cargos que son creados por la ley y beneficiarse de una adecuada
administración del Estado.
Además, del clientelismo se benefician tres sectores; el primero, es aquel sector
privilegiado o burócrata que entra a ocupar cargos importantes en la
administración pública una vez, el partido ganador, en quien hizo la inversión,
tome posesión de su cargo . Esta burocracia crea serí as distorsiones en los
procesos de legitimación del Estado; en lugar de los partidos legitimar al Estado
mediante el sistema electoral, este se encuentra viciado por los votos cautivos del
clientelismo político, alimentado por el ejército de burócratas que controlan los
caciques políticos. El Estado es necesario para que los partidos políticos
tradicionales se legitimen, fuera de este no tendrían posibilidades de reproducirse.
De acuerdo al papel que haya jugado en el proceso electoral, el partido perdedor
pasa a ser opositor del ganador y reclamar los puestos burocráticos que le
corresponden por su participación.
El segundo sector beneficiado es aquel que amarra la contratación para recuperar
la inversión hecha en la campaña. El último sector es aquel conformado por los
funcionarios provisionales con quienes se reparte el botín.
49
Figuras clientelares
El gamonalismo y el caciquismo tienen una marcada influencia a nivel histórico y
cultural, originado desde cuando los españoles interrumpieron la basta y rica
región indígena colombiana. Esta costumbre está arraigada dentro de las
costumbres políticas, por eso es muy difícil desprenderla ya que se ha convertido
en figuras fundamentales del quehacer político.
El Gamonal: viene de provincia, son dueños de grandes extensiones de Tierra,
dominan la región, ata y desata negocios, compra y vende votos y está articulado
con el Gobierno. A través de la historia, los gamonales han dominado el
parlamento y la política nacional.
Con la desconcentración de funciones y la supresión del poder central, producto
de la descentralización política y administrativa, aumentó el poder de los
gamonales, gracias a la autonomía de los departamentos y regiones, otorgada sin
un cambio en las relaciones sociales, manteniendo la cost umbre de un pasado de
arbitrariedad política, favoreciendo con ello, el incremento del despilfarro
clientelista
El actual presidente Alvaro Uribe Veléz es un ejemplo del gamonal de provincia ya
que pasa de la burguesía regional a la conducción de país. Desde el sector
50
público construyó el “Proyecto de Estado Facista”, sustentado en elementos como:
centralización absoluta del poder ejecutivo, control y disminución del Congreso,
fortalecimiento del aparato militar, desarrollo de la estructura paramilitar, ne gación
de las libertades democráticas y la reducción de los derechos de los ciudadanos y
ciudadanas . El presidente ya no sólo es el jefe de Estado y de Gobierno sino que
se encuentra inmerso en todas las instancias políticas , hasta el punto que se ha
desdibujado la línea de poder, desapareciendo la diferencia entre la
representación nacional y el gobierno, extinguiendo el control del poder público,
generando “ una presidencia imperial”.
El Cacique: jefe político, dueño del poder local manipula la población y controla la
política del lugar. En la actualidad, los gamonales y los caciques son aliado del
capitalismo, se apropia de los recursos del Estado y algunas veces se han
vinculado al narcotráfico.
El clientelismo elite: es aquel que tiene alto nivel de formación académica, sin
embargo no accede por méritos a las instancias de poder sino a través de favores
de la clase política . Esta figura sigue siendo producto de la esencia fundamental
del clientelismo, pero mucho más sofisticado. C uenta con un elemento innovador
que es el ser profesional pero sigue siendo viciado por el procedimiento
clientelista, burdo y ramplón que se práctica, especialmente en las regiones, pero
igual que las figuras anteriores, se pone al servicio del político de turno y
reproduce los mismos vicios de mal manejo de los recursos del Estado; sigue
51
siendo un reproductor de la cultura clientelista con una causa política pero no
asume una conducta de funcionario público al servicio del bien colectivo sino que
sigue al servicio del político. Esta figura no paga con votos los favores recibidos,
sino que los paga con la contratación amañada, violentando la normatividad.
Igualmente, el clientelismo élite desvía los recursos hacia la focalización de
comunidades en la cual, el político tiene influencia , prioriza la inversión social, de
acuerdo a los intereses políticos y no propiamente a la población que tiene la
necesidad. Esta figura moderna cumple con los requisitos establecidos , participa
en los procesos de selección de la meritocracia pero de manera concertada
previamente. Los procesos son el formalismo para legalizar el sistema clientelar
que tiene esta modalidad es un proceso excluyente , viciado e inadecuad o que
genera traumatismos al buen funcionamiento de la administración.
52
IV CAPÍTULO
BUSCANDO UN NUEVO ENFOQUE
“La gobernabilidad progresiva es entendida como la
capacidad de conducción armónica que no se limita a
hacer funcionar el sistema, sino que Transforma las
estructuras, renueva la cultura política y atiende las
demandas sociales de manera creciente”.27
4.1 UN NUEVO ENFOQUE PARA EL QUEHACER POLÍTICO
La Constitución Política de 1991 marcó el inicio de la modernización del Estado y
de un nuevo funcionamiento y organización de la Administración Pública en
Colombia . La Reform a Administrativa de 1998 es la que más impacto ha tenido
con la expedición de la ley 489, suministrando, mediante la vía legal, los
elementos para complementar, implementar y poner en marcha lo que estaba
escrito en la carta magna.
27 Murillo Castaño, Gabriel y Mejía Peláez, Juliana. Estructuras institucionales y actores en la crisis política colombiana.
53
Aunque los últimos 3 últimos gobiernos han realizado esfuerzos de actualización
de la administración pública, el proceso va muy lento después de 14 años de
promulgada la constitución, la corrupción en distintas manifestaciones, continua
llevando la batuta en el proceso de modernización de Estado.
Por ello, resulta de vital urgencia que las entidades del Estado se integren al
desarrollo de sus políticas y programas; que se impulse el control social, de
manera que los ciudadanos no encuentren, en la gestión pública, obstáculos sino
aliados en la lucha contra la corrupción y la ineficiencia administrativa mediante la
implementación de las herramientas constitucionales, y así contribuir al
fortalecimiento y construcción de la democracia participativa en el ámbito local.
Se requie re que la actuación política esté orientada a fortalecer la democracia, a
disminuir las desigualdades y la exclusión social y económica de la población, a fin
de desarrollar partidos fuertes, capaces de introducir en la agenda proyectos
políticos globales e integrales. Los partidos deben representar no sólo a la clase
élite sino también a aquellas personas más desprotegidas y de menores ingresos;
se debe desligar a los partidos de poder económico para generar autonomía
política y construir una democracia progresista que aglutine la mayoría social, al
igual que fomente la autonomía de las instituciones de gobierno respecto a los
poderes económicos, es decir, que defienda los intereses generales y desafiar los
intereses inmediatos de las grandes fuentes del poder económico28. La
28 Paramio, Ludolgo. La crisis de la p olítica y la refundación democrática. Revista Foro.
54
desnaturalización y reducción de la participación política requiere de un nuevo
modelo de gobierno que incluya la aceptación y el bienestar del individuo como tal.
Buscando un nuevo enfoque del quehacer político, el gobernante debe
preocuparse por regular la vida de la gente, vincular la política al desarrollo
integral de la sociedad. Es necesario replantear el concepto del ejercicio político
tradicional ya que no debe ser el poder como tal , la finalidad del gobernante, sino
el bienestar de la sociedad, gobernando para el bien común.
Michel Foucault plantea una genealogía de la biopolitica -biopoder , como la
regulación de la vida por el poder, es decir, cómo la vida pasó a esfera de lo
político, argumentado con base en la teoría clásica de la soberanía, donde el
poder del soberano controlaba la vida y la muerte de sus súbditos; que podía
hacer morir o dejar vivir de acuerdo a la conveniencia. Foucault retoma desde la
teoría del derecho ; como el derecho a la vida y la muerte est á legitimado mediante
el contrato social entre los individuos y el soberano, el cual surge por la necesidad
de protección y seguridad de l pueblo, de manera que la sociedad delega en el
soberano este poder absoluto de la vida y la muerte29.
El poder toma posesión y control de la vida regulando las conductas individuales y
colectivas de la sociedad en su conjunto. Sin embargo, considera que es motivo
de inquietud, cómo a pesar de estos nuevos desarrollos del biopoder aun
29 Tomado Texto las vidas de Michael Foucault de David Macey.
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subyacen en los estados capitalistas y socialistas un poder que mata individuos
(soberano) que puede matar la vida misma. Es decir, en un Estado puede coexistir
como acción el principio de generar condiciones para la vida y al mismo tiempo,
para la muerte.
Foucault explica lo anterior a través del ejemplo del evolucionismo social, el cual
se desarrolló mediante la extrapolación de las teorías biológicas de Darwin, y
luego fue utilizado por el fascismo nazi para matar a pueblos distintos e inclus ive
amenazar a su propio pueblo. Menciona también, que en el caso de los Estados
socialistas totalitarios se utilizó el poder para la regulación de la vida a través de la
protección social, pero al igual se utilizó para eliminar a los adversarios políticos
con mecanismos como los campos de trabajo forzado y las prisiones.
En conclusión, el poder soberano que se caracterizaba por hacer morir da paso al
surgimiento de la biopolítica la cual consiste en poder hacer vivir. Esta última
tendencia surge por la inoperancia del poder soberano para regir el cuerpo político
y económico de la nueva sociedad en la cual ocurr en fenómenos como la
explosión demográfica e industrialización. Foucault dice que la biopolitica surge
por la presencia de tres fenómenos que afectan a la sociedad industrial. En primer
lugar la natalidad (control de los nacimientos), en segundo lugar, la morbilidad, no
a partir de las grandes epidemias que azotaron a Europa, sino a través de
enfermedades que surgieron fruto del hacinamiento en las ciudades, por lo que
disminuyó la capacidad de la fuerza de trabajo e implicó altos costos para el
56
Estado. El tercer fenómeno que se presenta es el de la vejez, los accidentes de
trabajo, la invalidez y las diversas anomalías.
La esfera de acción de la “biopol ítica“ va dirigida al hombre y a la mujer como
especie, es decir la población; su fin es el control de la vida (nacimientos) y la
muerte (enfermedad y vejez) de la comunidad; su función es garantizar la
reproducción de la sociedad en su conjunto.
La biopolitica se caracteriza por crear instituciones y meca nismos que actúan a
nivel colectivo e implican el ejercicio de realizar unas mediciones o estadísticas
(mecanismos disciplinarios) de la población para realizar unas intervenciones
globales y garantizar el equilibrio, un promedio, compensaciones, optimización y
seguridad de la gente en su conjunto (mecanismos regulatorios).
A partir de los mecanismos regulatorios se puede encontrar la cura a
enfermedades crónicas como la corrupción y el clientelismo que se han
enquistado en el quehacer político colombiano , convirtiéndose en la relación entre
la práctica política y el manejo de la administración pública. Además, en la medida
en que se recupere la credibilidad en las instituciones políticas; en que se dirija el
accionar político hacia el bien colectivo, se recupera la confianza de la población
para ésta asuma el trono de máxima soberana contemplado en el preámbulo de la
Constitución Política de 1991, “con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y
57
asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la
igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz”.30
Sin embargo, ésta tendencia de la biopolitica permite garantizar la reproducción
individual y social del ser humano y lograr el equilibrio social, pero con los nuevos
desarrollos de las ciencias de la genética, la neurofisiología, surge el siguiente
interrogante ¿será que en nombre del poder no se utilizarán estas nuevas técnicas
para la dominación de la especie humana y la sociedad? De se así, habrá que
empezar con el surgimiento de un nuevo ser humano y de una nueva historia, en
donde el Estado aument aría infinitamente la capacidad de control de la mente, el
cuerpo y la sociedad.
30 Preámbulo. Constitución Política de Colombia. Momo ediciones. 2003
58
CONCLUSIONES
La corrupción y el clientelismo bipartidista se han convertido en el eje ar ticular de
las costumbres y de la historia política colombiana. Estas prácticas adoptadas
desde la época de la colonia explican las rápidas fortunas de políticos y
funcionarios del Estado y la apatía de la población de hacer uso de las
herramientas de part icipación contempladas en la constitución Política. Antes el
pueblo ignoraba la descomposición al interior del bipartidismo, incluso, libraba
guerras en defensa de los principios del partido al cual pertenecía, luego sintió la
desilusión de ser títeres de los altos dirigentes políticos, y ahora, una vez que
afloró la crisis política , cuestiona a sus dirigentes.
Sin embargo, la deslegitimidad política y la dominación por parte del bipartidismo,
se mantiene pese a las dificultades ; a los controles y a la promoción de los
mecanismos de control y participación.
Por lo tanto, si la sociedad no está estructurada (partidos, asociaciones,
sindicatos, cooperativas, etc.) no puede manifestar su voluntad ni transformar las
orientaciones y actitudes políticas en programas de acción; se requiere de un
Estado que la organice, que supere el clientelismo en la actividad política nacional
y modernice la estructura estatal ya que los momentos actuales requieren de una
59
fuerte transformación no sólo de los partidos políticos, sino de construir
organizaciones más porosas, más estructuradas y con mayor capacidad de
liderazgo; capaces de recoger y traducir con eficacia, las demandas sociales en
programas que puedan convertirse en una agenda nacional para el conjunto de
sus representantes. Y de esta manera, ganar credibilidad y crear nuevos vínculos
de identificación con los ciudadanos recuperando la confianza en el quehacer de
la política para ponerla al servicio de los intereses generales31
31 Paramio, Ludolgo. La crisis de la política y la refundación democrática. Revista Foro.
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