Alexander Kobusch, M.A. 

University of Tuebingen 

Institute of Political Science alexander.kobusch@ifp.uni‐tuebingen.de  

Linking  the  levels:  independence and  influence  in  the Euro‐pean two‐tiered network of food safety agencies Paper presented at the Third Biennial Conference "Regulation in the Age of Crises" of  the ECPR Standing Group on Regulatory Governance, University College Dublin, June 17‐19, 2010. 

Abstract Some major food crises  in the 1980s and 1990s rendered the need for a coherent Euro‐

pean regulatory system in the sector of food safety apparent. Especially the BSE‐crises stipu‐lated comprehensive reforms of the  legal  framework, attribution of competencies, and or‐ganisation of regulatory regimes. As part of the process, both on the European and the na‐tional  level more or  less  independent agencies have developed which are supposed to de‐liver independent, transparent, and excellent scientific expertise to decision makers. Thus a “two‐tiered European regulatory system” (Eberlein/Grande) has emerged which can never‐theless be characterised as fragmented. In spite of extensive legal and institutional reforms and some observable tendencies towards an institutional convergence, differing institutional solutions have been chosen on both levels which in the end still produce differing scientific advice. 

These concerns are addressed by Regulation (EC) 178/2002, which establishes a common European Food Law and sets up the European Food Safety Authority  (EFSA). Article 30 ex‐plicitly mandates  EFSA  to  anticipate  diverging  scientific  opinions without  granting  EFSA  a final  say  in  these  cases.  The  agency  itself  considers  the  building  of  a  network with  and among the Competent National Authorities (CAs) by 2011 and the development of a harmo‐nised risk assessment standard by 2016 as major steps towards providing a coherent Euro‐pean expertise and thus a smoothly functioning regulatory system. 

The focus of the research paper is twofold. Firstly, the paper aims at exploring the shape of the network between EFSA and the CAs. I propose a connection between the concept of (in)formal  independence of agencies  (Gilardi; Maggetti; Wonka/Rittberger) and  their posi‐tion measured by their centrality and betweeness within the network. Thus the national in‐stitutional choice is linked to the European arena. It is assumed that EFSA is not likely to be the single central player in the network, but a structure of multiple cliques with EFSA as one of several brokers will develop. Secondly network governance features as main theme in the envisaged development of harmonised risk assessment standards. I assume the actions and potential  influence of  the  single actors  to be dependent on  their position  in  the network. Consequently  the  form of  the network and EFSA’s potential  to govern  the network should have implications on the standards developed by the network. 

 

2 

1. Introduction Topic of the paper 

This research paper1 is set out two examine the network‐building between the European Food Safety Authority (EFSA) and the national Competent Authorities (CAs) in the EU Mem‐ber States. After severe food crises in the 1980s and 1990s the whole institutional structure in food safety governance across the EU and  its Member States underwent major reforms. Both on the national and on European level (more or less) independent agencies were estab‐lished which  in the most cases have to perform the risk assessment  for  food and  feed.  In‐stead of granting EFSA a Europe‐wide final say in scientific questions, the Authority is made responsible  for  identifying possible  scientific disaccords among  the CAs and  for mediating these conflicts. Additionally, EFSA is tasked to establish a network between the CAs in order to foster cooperation and data exchange between them and to reach  in the  long term har‐monised risk assessment procedures and standards across Europe. This could turn European and national scientific expertise more coherent and thus avoid political conflict over differing science in food safety regulation.  

Research interest of the paper Despite extensive  institutional reforms national regulatory designs display a high degree 

of variation. While some Member States orientated  their  institutional choices  towards  the European model  (and  the  Irish and British system even  inspired  the European  institutional set‐up), other Member States made very specific choices or hardly changed their structures at all. Unlike most studies  in Europeanization, this paper  is not concerned with the reasons and development paths  that  lead  to varying  structures2, but more with  the consequences that different institutional choices have for the emergence of an inter‐agency network have. Based on a first empirical sample on the inclusion of national risk assessment bodies within EFSA‘s scientific panels, I will highlight some patterns of national designs being linked to fre‐quency of representation within the panels. My hypothesis  is that similar regulatory struc‐tures  to  those of EFSA  facilitate cooperation and understanding among  the agencies. Thus structures should have an impact on the involvement in EFSA‘s scientific panels. Methods of Social Network Analysis (SNA) are used to visualise and analyse the dataset. I will then, build‐ing on these first empirical results, propose a wider research design that tries to link the na‐tional  choices  to  the  characterisation of  the  inter‐agency network on European  level. The differences  in agency structures should both have an  impact on the governance of the net‐work and the governance by the network. My main hypothesis  is that the autonomy a na‐tional agency enjoys domestically will  influence  its position  in  the European network  (gov‐ernance of the network), which in turn will impact its chances to take influence in the formu‐lation  of  European  risk  assessment  standards  (governance  by  the  network).  At  the  same time, strong  ties of national bodies to EFSA and other national bodies should enhance  the efficiency and  thus  the acceptance,  reputation and eventually  independence of  integrated authorities. 

                                                       1   Earlier versions of  this paper have been presented  to  the UCD Postgraduate Legal Research Workshop  in 

December 2009 in Dublin and at the ECPR Joint Sessions Workshops, Workshop on Social Network Analysis in March2010 in Münster. I am thankful for the many helpful comments by the discussants and participants. 

2   For a discussion of design developments and competing visions of path dependency and Europeanization cf. (Abels/Kobusch 2010).

 

3 

Structure of the research paper Based  on  first  empirical  evidence  presented,  I  aim  at  developing  further  research  hy‐

pothesis assuming a connection between agency autonomy and  influence  in  the European regulatory network. 

Section 2 shortly outlines the reforms on European and national  level that  followed the BSE crisis. While major reforms were undertaken on the European level, only some Member States orientated their regulatory regimes towards the European model. As a consequence a fragmented regulatory space emerged that can be described as “two‐tiered regulatory sys‐tem”  (Eberlein/Grande 2005). This  system  is marked by  the parallel  functioning of  risk as‐sessment agencies both on European and on national  level, which poses certain challenges for the provision of a coherent scientific expertise. Drawing from theories of regulation I will introduce a framework to describe agencies according to their role in the regulatory process. 

In Section 3  I will focus on the  institutional design of EFSA demonstrating how concerns about reputation and acceptance have  influenced  the  institutional design of  the authority. Based on delegation theory I give a brief account of theoretical perspectives that can explain the design  chosen. Facing  the  fragmented  regulatory  space described  in Section 2, EFSA’s task  in establishing an  inter‐agency network  is  introduced, which aims at harmonising  risk assessment standards in order to reduce scientific conflict. Finally, EFSA‘s and national bod‐ies are characterised according to their role within the regulatory process and groups of spe‐cific designs are introduced. 

In Section 4 I turn to the Social Network Analysis. Based on membership data concerning EFSA‘s scientific panels the structure of an inter‐institutional two‐level network is sketched. In order to reduce the complexity of the modelled network some reflections about the ana‐lytical boundaries of the network are presented. This is mainly based on the decision, which institutions are to be  included  in the case sample. I then turn to the question, how the dif‐ferent levels of representation in the network can be interpreted. 

Section 5 is devoted to the development of further research hypothesis supported by the empirical data. Here  I will elaborate  further on  the  idea of  a  connection between  formal agency  independence and  the position held  in  the network. The main  line of  reasoning  is that the more  independent an agency domestically  is, the more central will be the position occupied  in the network and consequently the higher are the chances to  influence the for‐mulation of a harmonised risk assessment standard. 

2. The Emerging European Food Safety System BSE crisis puts expertise into crisis 

For several decades food safety policy did not receive much attention by the public and the scientific community. Due to numerous food crises  in the 1980s and 1990s food policy and food safety issues were pushed on the political agenda. Major reforms were triggered by the BSE crisis, which “created a window of opportunity for the development of a more inter‐nally  integrated  food  safety  policy  (and  consumer  health  policy  in  general)“ (Ugland/Veggeland 2006, 618). 

 

4 

The confession of British Secretary for Health Stephen Dorrell on March 20th 1996, that there might  be  a  link  between  BSE  and  a  new  variant  of  the  Creutzfeldt‐  Jakob‐Disease (nvCJD), put  the  regulatory  regime  in Great Britain and on  the European  level under pres‐sure. Both  the British government and  the European  institutions were confronted with se‐vere accusations. Among others a  lack of relevant expertise  in committees,  the systematic exclusion of critical scientists,  lack of timely  information of the public, and the blending of science and politics were criticised  (Baggot 1998, 64‐72; Bartlett 1998, 238‐244; Buonanno 2006, 262‐263; Chalmers 2003, 534; Chambers 1999, 99; Jasanoff 1997, 226). While the Brit‐ish “BSE Inquiry” of 1997 reached more modest conclusions the inquiry report by the Euro‐pean  Parliament  even  suggested misinformation,  biased  scientific  selection,  and  political pressure  by  the  British  government  in  order  to  prevent  further  investigations  and major drops in consumer demand for British beef. 

The reconfiguration of European food safety regulation On the European level the BSE crisis intertwined with the Intergovernmental Conference 

on the revision of the Maastricht Treaty that was opened on March 29th. While the Confer‐ence debated on the future directions of the Common Market, the BSE crisis endangered the negotiations as Britain  threatened not  to  cooperate  (Baggot 1998, 61; Hellebø 2004, 134‐135). Following the conclusions of the „BSE Inquiry“, the Parliament reinforced the pressure on  the Commission warning  to have a vote of no confidence  if  the Commission would not react until the end of 1997. Eventually, the Commission started a process that would totally amend the European food safety regulation: 

The  Commission  issued  a  Green  Paper  (1997)  and White  Paper  (2000)  on  food safety which eventually led to the introduction of the General Food Law (Regulation (EC) 178/2002 2002) 

By  Reg.  (EC)  178/2002  the  European  Food  Safety Agency  (EFSA) was  established which provides expertise and coordinates European risk assessments 

The responsibility for food safety was transferred from Directorate‐General Agricul‐ture to the newly established DG Health and Consumers (DG Sanco), thus separat‐ing  the  promotion  of  industrial  interests  (DG  Agri)  from  consumer  interests  (DG Sanco) 

Food safety as part of public health became a horizontal issue which has to be con‐sidered in all EU policies 

A clear‐cut distinction between risk assessment as purely scientific task (to be per‐formed by EFSA) and risk management as political responsibility  (to be performed by  the  Commission,  Council  and  Parliament)  has  been  drawn.  In  some Member States this model has been followed. 

On national level responsibilities were equally rearranged and several independent agencies were founded 

Reforms within the Member States Despite  these  reforms on  the supranational  level, very different  risk  regulation  regimes 

have developed in the Member States. While the General Food Law lays down certain prin‐ciples on food safety regulation  it does not provide for any guidelines on the design of na‐

 

5 

tional  authorities  or  inter‐institutional  relations.  In  a  very  complex manner  thus  differing regulatory designs have been implemented in the Member States (Federal Institute for Risk Assessment 2009). While some Member States changed the very foundation of their regula‐tory system others stuck to their established structures. Especially the new Member States in Central and Eastern Europe had to make major efforts to adapt their food law and regula‐tory  capacities  to  the  demands  of  the  internal market  framework  –  and  yet  have  not  all completed this process. Anyways, in most Member States agencies have been set up which are  formally  independent  but  accountable  to  either  the ministry  of  agricultural  or  health (with some exceptions). Some states opted for a solution with an agency or service directly incorporated in one of the ministries. 

This heterogeneous institutional design on the different levels raises some major issues: 

Differing risk assessments based on differing assessment methodologies might lead to scientific conflict that spills over in the political domain of risk management 

Differing risk assessment results might make consumers unsure and thus raise dis‐trust in the safety of the food chain 

In cases of political bodies conducting risk assessments, a mingling of science and policy and biased choices for certain experts and results endangers the trustworthi‐ness of scientific results 

As a consequence national bodies might distrust each other and not accept foreign risk assessments without conducting own studies 

Especially the smaller Member States do not possess the capacities and resources to conduct extensive risk assessments and need either to rely on European or na‐tional expertise from another Member State 

Policy‐Making conditions in the fragmented regulatory system As demonstrated, reputation and trust become major attributes for actors in the specific 

regulatory  space  introduced here. Much has been written  about  these  specialised bodies (Majone 1997; Thatcher 2002; 2005; Thatcher/Stone Sweet 2002) whose widespread emer‐gence  has  been  termed  „agencification“  (Christensen/Lægreid  2005).  The  European  Food Safety Agency is a classic example of such a specialised authority. It embodies as one of the EU‘s third generation agencies some  innovative features and counts to one of the most  in‐fluential ones on the European  level. Nevertheless,  it  is not equipped with regulatory com‐petencies.  Both  (a)  institutional  considerations  and  (b)  political  interests  of  the Member States and the European institutions led to this specific design.  

(a) The General Food Law  foresees a clear‐cut separation within the regulatory process. Accordingly the process is split into risk assessment, risk management, and risk communica‐tion (Regulation (EC) 178/2002 2002, Art. 3 (10)‐(13)). While EFSA in this account is the solely responsible body  for  risk  assessment,  all  risk management  decisions  are  reserved  for  the democratically accountable  institutions  (Council, Commission and European Parliament).  In this regard and compared to some national bodies EFSA has a very limited mandate. (b) Fur‐thermore,  it  is not  the will of Member States  to delegate  far‐reaching competencies  to an European agency: 

 

6 

“In spite of functional pressures to delegate powers upwards, the bulk of the formal powers are still located at the national level. On the one hand, thus far the political resistance of Member States has not allowed any far‐reaching transfer of regulatory powers to a supranational ‘regu‐latory state’; while, on the other hand, the EU framework of rules to which member state regu‐latory regimes are subject does not  fully match the  functional need  for uniform EU rules.  [...] The European agencies’ modest endowment with formal powers and resources also shows that these  agencies  are not oriented  towards  replacing  the  corresponding national  institutions  as some sort of ‘European regulatory state’” (Eberlein/Grande 2005, 95). 

The Member States understandingly were not interested in establishing „an oracle of Delphi spelling out the ‘truth‘ in all scientific matters, but rather they wanted to preserve an oppor‐tunity  for  the  incorporation of national perspectives on  risk assessment“  (Alemanno 2009, 24). Consequently, EFSA is neither equipped with regulatory powers nor are its opinions le‐gally binding for the Commission.  

Thus,  the  described  fragmented  regulatory  arena with  EFSA  as  hub  in  its  centre bears some specific characteristics that heavily influence the organisation and coordination of risk assessment. At  the  latest with  the  introduction of  the General Food Law, national  risk as‐sessments can no  longer stand for themselves but have to take other national or European results  in  account.  Similarly,  the  organisational  set‐up  has  become  embedded  in  a  larger European structure. Eberlein and Grande have adopted the Multi‐level governance approach (Hooghe/Marks 2001; Marks et al. 1996) to regulatory politics. In their account the nucleus of implementing the European treaties is still on the national level but at the same time na‐tional  structures are „embedded  in a  transnational  regulatory  structure“  (Eberlein/Grande 2005, 98). As a consequence they perceive the centre of gravity for regulation  in empirical terms neither on the national nor on the supranational level. The system is more likely based on „two‐tier regulation” in which the European level formulates aims and the scope of poli‐cies while the national level is responsible for concretising the aims and choosing the means for implementation. The European authorities could thus be seen as “regulators of the regu‐lator”  (Eberlein/Grande 2005, 99).  In any account  this does not  imply a dominant  role  for network governance per se, which is only one form of governance among others. The most important mode of governance remains the hierarchical one: 

„Governance  in the European multi‐level system depends on the combination and diffusion of two  governance  mechanisms  […]:  the  hierarchical  coordination  via  supranational  decision‐processes (majority decisions and hierarchical order) on the vertical dimension on the one hand, and non‐hierarchical coordination by voluntary cooperation on the horizontal level on the other hand“ (Börzel 2006, 83 – translated by AK). 

Despite Börzels assertion  for  the general  framework of governance  in  the EU,  risk assess‐ment  is differing  from other  regulatory process  step  in one  important  aspect: we  cannot perceive of it as being subject command‐and‐control mechanisms nor to a „shadow of hier‐archy“  (Héritier/Lehmkuhl  2008).  Food  safety  regulation  can  clearly be understood  in  the terms of Lehmkuhl and Héritier as a new mode of sectoral governance  (Héritier/Lehmkuhl 2008, 1) and  surely  the overall process  is  subject  to hierarchy  in  the  sense of Börzel. But when we  are  focussing on  risk  assessment  as  specific  step –  and  as  in  the European  and some national cases separated from risk management and thus the political realm – we can‐not argue in favour of such a shadow: neither EFSA nor national institutions are equipped to interfere in the risk assessment process in the interlinked arena of European two‐level regu‐

 

7 

lation3. Of course, there might be political interference in single Member States, especially in the cases of  integrated regulatory designs without separation of risk management and risk assessment. On the European level and in the arena linking the two levels, anyhow, there is no actor with the capacity to dictate a specific scientific result as „true“, nor to promote a similar  institutional  design  or  harmonized  assessment  standards.  Again,  as  Héritier  and Lehmkuhl (2008, 4‐7) argue on grounds of delegation theory, of course the principals have leverage on the agents and might bring in political interests, but the very nature of the Euro‐pean fragmented  level‐linking regulatory system hinders hierarchical  instruments to unfold within the network of agencies as the national or European principals will have no grasp on agents in other Member States in the risk assessment realm. 

As a consequence, this realm might even be understood as deliberative arena where we find  ideal conditions for deliberative arguments advanced e.g. by Joerges and Neyer (1997) or Gerstenberg and Sabel  (2002). Bargaining and power are not the prevailing  instruments within this arrangement. Rather reputation, commitment and trustworthiness are enabling characteristics for national bodies to bring forward their results and interests. As being heav‐ily based on science, arguments constitute the main mechanism to legitimise a certain posi‐tion. Even within the organisation of science, that is more of a political task then the scien‐tific work itself, we cannot observe political power to dominate this arena. Rather arguments of efficiency and sound science prevail. 

A Framework Characterising Agencies Usually agencies are understood as integral part of regulatory processes as in the famous 

definition by Selznick, who is heavily inspired by the American regulatory system: regulation is “sustained and focused control exercised by a public agency over activities that are socially valued” (Selznick 1985, cited  in Scott 2006, 653). Similarly, Baldwin, Scott and Hood define regulation  as  “the  promulgation  of  an  authoritative  set  of  rules,  accompanied  by  some mechanism,  typically a public agency,  for monitoring and promoting  compliance with  this rules” (cited inJordana/Levi‐Faur 2004, 3‐4). 

Anyhow, as will be shown in the empirical part of this paper agencies are not in all cases the  cornerstone  in  food  regulation  regimes  in  the  EU Member  States.  Levi‐Faur  takes  ac‐count of this point and formulates broader without reference to certain institutional bodies: 

“[R]egulation  is  the promulgation of prescriptive  rules as well as  the monitoring and enforce‐ment of these rules by social, business, and political actors on other social, business, and politi‐cal actors. These rules will be considered as regulation as  long as  they are not  formulated di‐rectly by the legislature (primary law) or the courts (verdict, judgment, ruling and adjudication). In other words, regulation is about bureaucratic and administrative rule making and not about legislative or judicial rule making” (Levi‐Faur 2010, 9). 

Seen as such bureaucratic and administrative rule‐making, regulation is a specification of the wider governance‐framework. According to the definition by James Carporaso governance is “collective problem solving in the public realm”. The attention is directed towards “the prob‐lems to be solved and to the processes associated with solving them, rather than to the rele‐vant  agents”  (Carporaso  1996,  32‐33). Regulation  specifies both  certain  instruments used 

                                                       3   The regional level as third level in the multi‐level governance framework is not touched upon by EFSA. The 

organisation and supervision of regional bodies, that are usually responsible for monitoring, inspections and enforcement, remains a competence of the Member States.

 

8 

(Baldwin/Cave  1999,  34‐62)  and  certain  actors  (in  our  case  bureaucratic‐administrative authorities;  cf.  Levi‐Faur  above;  Baldwin/Cave  1999,  63‐75).  In  this  sense  regulation  only focuses on a certain part of  the  ideal‐type policy‐cycle, namely  the policy  implementation where  legislative acts and goals are transposed  into rules and enforcements formulated by administrative  rather  than  legislative bodies. Hence, within  the European Union’s political system regulation constitutes one of several governance or “policy modes” (Wallace 2005). Nevertheless,  regulation may become  a question of  governance  itself:  “Much of  the  aca‐demic and public discussion of regulation nowadays deals with the governance of regulation itself (or regulating regulation) rather than governance via regulation.“ (Levi‐Faur 2010, 20). This holds also true for this research paper with its focus on the institutional design and gov‐ernance of food safety regulation in the EU and its Member States. 

In  this  vein,  Levi‐Faur‘s  definition  of  agencies  also  opens  a  perspective  on  comparing (regulatory) agencies with regard to the stages of the regulatory process the agencies par‐ticipate in: 

A “regulatory agency is a non‐departmental public organization mainly involved with rule mak‐ing, which may also be responsible for fact‐finding, monitoring, adjudication, and enforcement. It is autonomous in the sense that it can shape its own preferences; of course, the extent of the autonomy varies with  its administrative  capacities,  its ability  to  shape preferences  independ‐ently, and its ability to enforce its rules. The autonomy of the agency is also constituted by the act of its establishment as a separate organization and the institutionalization of a policy space where the agency's role becomes ‘taken for granted’. Note that rule making, fact finding, moni‐toring, adjudication, and enforcement capacities are defining characteristics of regulatory agen‐cies, but also that other organizations, both within and outside the state, can acquire and suc‐cessfully deploy these characteristics” (Levi‐Faur 2010, 15). 

Implicitly this definition  includes different stages of the regulatory process: (1) fact‐finding, (2)  rule‐making,  (3) monitoring,  (4) enforcement and  (5) adjudication. This  is an  important insight as it allows characterising different agencies according to their scope of functions and their role within the regulatory process. At the same time it highlights to more carefully dis‐tinguish  between  agencies  and  regulatory  agencies.  Regulatory  agencies  are  only  those „mainly involved with rule making“ or other inspections and enforcement. In this sense with have both agencies (among which EFSA is) and regulatory agencies in the field of food safety. Many studies on agencies are for methodological reasons based on comparison of agencies with similar structures and competencies.4 This paper, on the contrary, is focused on only a single policy  field and  includes all national agencies and bodies  in  this sector regardless of their  internal design and competencies. Thus, a characterisation of agencies  is necessary to understand  their  varying  roles  in  national  policy‐making.  For  example,  in  the  case  of  the European design the functions (2) rule‐making, (3) monitoring and (4) enforcement remain with the risk managers (Commission, Council and Parliament) while EFSA  is responsible for (1) fact‐finding only.5 

Building  upon  the  classical  (and  ideal‐type)  policy  cycle  (definition  of  the  problem, agenda‐setting, policy formulation, policy implementation and policy evaluation as the main 

                                                       4   Maggetti (2007, 276), for example, based his sample on “consistent comparability within the agencies’ or‐

ganizational models“ and “on the most institutionalized agencies and those that benefit from the greatest powers“.

5   Adjudication  (5)  lies with  the European Court of  Justice  (ECJ) whose  involvement  is not addressed  in  this paper.

 

9 

steps of the process ‐ e.g.Birkland (Birkland 2001, 221‐223)) a framework for describing and characterising agencies emerges. Regulation as understood here is then the transposition of policies  into rules and enforcements by administrative bodies distinguished from  legislative or  judicial  institutions and consequently  the policy  implementation part of  the process. As explained we further divide this process  in four steps (fact‐finding, rule‐making, monitoring and enforcement) according to the agency definition by Levi‐Faur. This  is very much  in  line with the assertion regulation not being  limited to rule making but also  including rule moni‐toring and enforcement (Hood et al. 2001, 6). Taking the separation of risk assessment and risk management  into account, we can  identify the fact‐finding as a task of risk assessment while  the remainders are classical risk management responsibilities. As  this paper  is exclu‐sively dealing with  the  risk  assessment process  and does not draw on  the distinction be‐tween monitoring and enforcement, I will further simplify these tasks to a single task belong‐ing to the risk management. Rule‐making in turn I will keep as a separated step as this high‐lights some features in the national division of responsibilities. We can then easily attribute national  bodies  to  the  single  steps  (1)  fact‐finding,  (2)  rule‐making  and  (3)  monitor‐ing/enforcement. 

3. EFSA‘s design: Independence fostering reputation The problem of credible commitments in democracies 

The establishment of a European  food safety agency was already proposed  in  the early 1990s. Anyways,  the  European Commission  judged  this not necessary.  So why would  the food crises change this necessity? This question is linked to the rationale behind establishing independent agencies. Analogously to Ronald H. Coase’s question why firms exist although the market is the perfect mechanism for establishing prices and output‐volume (Coase 1937, 388), Majone asks why non‐majoritarian institutions emerge in democratic polities, where all policies are to be decided by elected personal (Majone 2001a, 59). Majone makes an argu‐ment  largely  inspired  by Douglas North’s  transaction‐cost  approach.  Political markets  are marked by a number of characteristics: the  inherent missing of  information concerning the situation and others’ preferences  (North 1990, 355‐356); high costs  in preparing, negotiat‐

Figure 1: Regulatory Functions within the Policy Cycle 

 

Problem Definition

Agenda‐Setting

Policy Formulation

Policy Implementation

PolicyEvaluation

Fact‐finding Fact‐Finding Rule‐Making Monitoring

Risk Management

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

 

10 

ing, and implementing political contracts (North 1990, 362); and finally and most severe the inability to make credible commitments due to temporal  inconsistency and changing coali‐tions (Gilardi 2002, 875‐876; Majone 2001a, 61; North 1990, 361). Non‐majoritarian institu‐tions can be  installed  in order  to solve  these problems. Either,  they are designed to  lower the transactions‐costs by facilitating and professionalizing the collection of  information and delivery of expertise or they can solve the cooperation‐dilemma by enabling credible com‐mitments. As  these  institutions by definition are not elected  they do not  follow  temporal inconsistencies or election turnouts and thus “restrict the self‐interest of the ruler” (Majone 2001a, 61). Majone  terms  these  rationales as “Two Logics of Delegation”  (Majone 2001b). Hereby,  delegation  can  be  defined  as  “an  authoritative  decision,  formalised  as matter  of public  law, that (a) transfers policy making authority away from established, representative organs […], to (b) a non‐majoritarian institutions, whether public or private” (Thatcher/Stone Sweet 2002, 3). 

Credible  commitment  in  the  case  of  risk  assessments  conducted  by  EFSA  does  not  so much touch locking‐in the risk managers but rather EFSA‘s reputation as a „honest“ risk as‐sessment  institution. By stressing a „sound science“‐approach, administrative and scientific independence,  transparency and professional  standards EFSA‘s assessments and coordina‐tion efforts are more likely to be accepted by other institutions, the regulatees and the pub‐lic in general. Furthermore, networking between EFSA and national CA‘s enables EFSA on the one hand to diffuse these standards within the network and at the same time to foster  its own credibility. 

EFSA at a glance: Restoring confidence in expertise Bringing Majone’s  logics of delegation and the specific case of food safety regulation to‐

gether, there are many good reasons to think of European food safety policy as reinforcing credible  commitment  and  consumer  trust  (Borrás  et  al.  2007,  589;  Hellebø  2004,  125). Within the policy process science holds a privileged position. Due to  its  impartial,  intersub‐jectiv and objective character science is more comprehensively involved in the policy process than other  forms of  societal  knowledge. The  various  crises of  food  safety have also been crises of expertise as science was endangered to lose its character as it was intruded by po‐litical and industrial interests. At the same time, the growing importance of science puts its own  legitimacy  under  pressure:  as  Peter Weingart  argues:  the  “scientification  of  politics” would necessarily lead to the “politicization of science” (Weingart 1999, 160) as any measure backed by science could only be opposed by “better” counter‐science. Thus, scientific diver‐gence will be stressed and maybe even artificially constructed in order to legitimise opposing political measures. But this endangers the foundations of science, where truth and objectiv‐ity are central categories. This is where the separation of risk management from risk assess‐ment  is believed  to  relieve  science  from political pressure.  In  consequence,  commitment, reputation and trust become central categories for agencies as they enhance the legitimacy of the bodies and their output. 

From a  legitimacy perspective EFSA’s  institutional design  reflects  several  rationales.  (a) Input‐Dimension: When drafting  the White Paper on Governance  the Commission was ad‐vised  to  render  the  supply of expertise more  transparent by  stating which bodies,  institu‐tions and commissions provide expertise and by establishing guidelines how experts are se‐

 

11 

lected6 (Liberatore 2001, i‐ii). (b) Output‐dimension: In the efficiency rationale of delegation a specialised body will deliver more professional and better  results as  its competency and continuity  grows.  This  should  directly  also  improve  the  acceptance  by  the  public,  as  the body’s work becomes more effective and efficient  (Thatcher/Stone Sweet 2002, 18). Since quality  thus  becomes  a mean  for  an  agency  to  legitimate  its  existence  by  its  own work (Fischer‐Appelt 1999, 200), the agency will be  interested  in fostering the quality of  its out‐put. (c) Throughput‐dimension: As the agency is missing the standard legitimacy by election it can substitute this by  legitimising  its processes. Consequently, the principal or the agent itself  might  focus  on  rendering  processes  more  transparent  and  open  to  stakeholders (Borrás et al. 2007; Thatcher/Stone Sweet 2002, 19). 

(1) EFSA lacks regulatory competencies. This is motivated both in order not to establish a scientifically supreme body on European level and to take the separation of risk assessment from risk management serious, which features prominently in Article 3 of the founding Regu‐lation (EC) 178/2002. 

Figure 2: The institutional design of EFSA 

(2) The administrative  independence of EFSA  is one of  the main  founding principles  in 

order to avoid any capture by industrial interests. Concerning the administration of EFSA the main steering body is the Management Board (see figure 1). Different from other agencies in the European Union the principle of one seat per Member State is here not valid. Instead the Management  Board  consists  of  15 members,  of  which  is  one  the  representative  of  the 

                                                       6   Important is also EFSA‘s openess for public interests trhough the interface of the Stakeholder platform and 

public calls on important issues. As this paper does not deal with the participatory dimension I will not fur‐ther elaborate on these mechanisms (cf. Borrás et al. 2007).

 

12 

Commission. The candidates are selected solely on basis of their experience and professional capacity  (Reg.  (EC) 178/2002, Art. 25(1)). This  system minimises  the potential  for political bargaining among the Member States as the members don’t act as representatives of their states of origin (Vos 2003, 125). This design heavily influences other aspects of EFSA’s work as the Management Board  is the central cornerstone of the authority:  it establishes the  in‐ternal rules of procedure and  the budget code, elects  the Executive Director, appoints  the members of the scientific committees, steers the work of the agency by deciding on the an‐nual work program and the multi annual strategic plan, and influences the operational work by deciding on the budget and staff of the agency (Reg. (EC) 178/2002, Art. 25‐28 and 43). The one‐country‐one‐seat‐principle  constitutes  the Advisory  Forum. But even  in  this body the  logic behind  the  composition  is not  so much bringing  in Member States  interests but rather  a  coordination  and  information  exchange  between  European  and  national  level (Alemanno 2008, 8). The Forum advices the Director but its main function is to be “a mecha‐nism for an exchange of information on potential risks and the pooling of knowledge. It shall ensure close cooperation between the Authority and the competent bodies in the Member States”  (Reg.  (EC) 178/2002, Art. 27(4)). For  the networking  function of EFSA  the Advisory Forum takes a key role. 

(3) Regarding the scientific independence, EFSA does not have an own scientific staff. All scientists directly employed by  the EFSA  are  situated  in  the  secretariat  and  are only  sup‐posed to assist the scientific committees. This has a double function of constantly exchang‐ing  the  scientific experts and  to appease  the Member States by clarifying  that  there  is no genuine “European” expertise based  in an  independent agency. Rather the experts are re‐garded as national ones. By public advertisement on the  internet experts are hold to apply for  the position  in one of  the  scientific committees. These positions are not paid, only an allowance is granted. Every three years the positions are renewed. Nevertheless a reapplica‐tion is possible and also common. Every expert has to hand in a Declaration of Interest (DoI) which  is published on the  internet. This way the public constitutes a fire‐alarm mechanism and can make statements  in case of conflict of personal  interests.  In this case the  involve‐ment of the expert can be  limited to certain functions (for example exclusion from chair or rapporteur;  exclusion  from  certain  fields  of  evaluation;  cf.  Executive  Director  2009; Management Board of the European Food Safety Authority 2007). 

(4) Concerning transparency and participation of the public, EFSA has already within the founding  regulation been given  strict  rules concerning publication of documents  (Art. 38). These  rules were  further elaborated by  the Management Board. The  very  comprehensive archive of documents on  the web page of EFSA demonstrates  the authority  to  take  these rules serious. In addition, all sessions of the Management Board are accessible as live stream on  the web.  In general the sessions are also open  to  the public. An archive of all requests directed  to EFSA gives stakeholder  the possibility  to access every  text of  requests and  the status of  the considerations. Hardly any other  food safety agency publishes as much of  its work and communicates to the public more transparently than EFSA. 

EFSA as hub in a broad inter‐agency network As a consequence of this specific design and missing control‐command mechanisms, EFSA 

only dispose of  soft mechanisms when  it  comes  to  scientific divergence. Article 30 of  the founding Regulation  (EC) 178/2002 mandates EFSA  to perform an observing  function. The Authority  is held  to monitor  the  risk assessment of Member States  in order  to  identify as 

 

13 

early  as  possible  potential  scientific  conflicts  (which might  be  a  sign  of  scientific  uncer‐tainty)7.  In this case EFSA gets  into dialogue with the national authorities and stipulates an exchange  of  data.  For  this  purpose  an  interagency  intranet,  the  so  called  “EFSAnet”,  has been put in place where Member States file their risk assessments. The way the mediation is structured highlights that the political actors do not expect EFSA to solve every conflict, but unsolved disputes will be made transparent and can be considered in the risk management phase. 

In order to facilitate  its task EFSA  is furthermore mandated to maintain a  list of national institutions working in food safety (Regulation (EC) 178/2002, Article 36). This expresses the will to “balance” EFSA and national authorities (Recital 52). Article 36 gives EFSA the right to confer certain task on national institutions which underpins its conception as central node in the network. The Advisory Forum is the institutional expression of this will. Within EFSA the Scientific Committee and Advisory Forum have established a steering group on cooperation. The task of the group is to keep the Forum up to date what the units are working on. This is necessary in order to give the Forum the information needed to coordinate the work of EFSA and  national  authorities.  The  group  initiated  several  ESCO  (“European  Scientific  Coopera‐tion”) Working groups which  individually conduct projects. In 2006 the Advisory Forum for‐mulated two very ambitious goals in the “Strategy for Cooperation and Networking between the EU Member States and EFSA”  (Advisory Forum of  the European Food Safety Authority 2006). Until 2011 a  functioning network  shall be  in place, by 2016  it envisages  the use of harmonized risk assessment standards by all authorities. In 2006 and 2007 this Strategy was supported by the creation of “Focal Points”  in the Member States. These  institutions which are usually  the ones  responsible  for  the national  risk assessment serve as an  interface  for EFSA  in the Member States (see the  list  in the Annex  identifying the national Focal Points). On side of EFSA the Advisory Forum manages the contact to the Focal Points as the members are usually representatives of these institutions. 

As shown, EFSA does not have a final say in potential conflicts and its assessments do not constitute  superior binding  science. Possible normative effects of  EFSA’s opinions  and  as‐sessments might emerge anyway.  In this account  it will be difficult for Member States and European institutions to dissent EFSA as a hub in and backed by a broad network of scientific excellence ‐ especially if EFSA succeeds in harmonising risk assessment standards. Alemanno calls this the emergence of EFSA’s soft power  (Alemanno 2008, 19‐20; 2009). The network established by EFSA might provide enabling structures for both the European Authorities and the CAs as scientific expertise gains coherence and support: 

„Cooperation will only be successful if there are clear mutual benefits. The main benefits antici‐pated from cooperation include sharing the burden of risk assessments, easy access to expertise not available at home and,  in general, making  the most efficient use of  sparse and  finite  re‐sources. These benefits will only be fully realised once there is knowledge on and confidence in scientific  assessments  carried  out  elsewhere“  (Advisory  Forum  of  the  European  Food  Safety Authority 2006, 3). 

                                                       7   This mechanism reflects the lessons learned from the BSE‐crises where conflicts had been covered. Accord‐

ing to Article 7 persisting uncertainty might trigger the precautionary principle which is not a mechanism at the disposal of EFSA but features in the general part of the Regulation (EC) 178/2002 since it is meant to be used by  the  risk managers. This underlines  the understanding of  risk assessment as a sound science  task which is not meant to be framed by precaution.

 

14 

Fact‐finding Fact‐Finding Rule‐Making Monitoring

                                                       8   A list of abbreviations can be found in the Annex, where all risk assessment institutions are listed again and 

in the Almanac by the BfR which is accessible online. 

Figure 3: Selected national regulatory designs in comparison to the European setting8 

    

Sepe

rated Mod

el 

EU EFSA Focal Point 

 

EC RASSF EP Council 

 

FVO (Inspections) 

 

Sepe

rated Mod

el 

Austria AGES  Focal Point RASFF (Agency) 

 

BMLFUW BMG (Ministries) 

 

BAES (Integrated in AGES) 

 

Sepe

rated Mod

el 

Denmark MLFL (Ministry) 

 

DVFA RASSF 

 

DPD (Subordinated authorities) 

 

DTU Focal Point (Technical University) 

 

Sepe

rated Mod

el 

France MAAP MEIE RASFF MSS (Ministries) 

 

Afssa (Agency) Focal Point RASFF 

 

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Managem

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Manageme

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Manageme

 

15 

 

Sepe

rated Mod

el 

Germany BMELV BMU (Ministries) 

 

BfR Focal Point UBA (Agencies) 

 

BVL RASFF (Federal Office) 

 

Sepe

rated Mod

el 

Netherlands LNV VWS (Ministries) 

 

VWA Focal Point RASFF (Agency) 

 

CVI RIKILT RIVM (Independent Research Org.) 

 

Integrated

 Mod

el 

Sweden RK MZ (Ministries) 

 

SLV Focal Point RASSF JV (Agencies) 

 

 SVA (Research Institute) 

 

Integrated

 Mod

el 

United Kingdom DEFRA (Ministry)  

 

FSA Focal Point RASSF (Agency)  

 

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Manageme

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Manageme

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

Risk Assessment

Risk Management

RiskManagement

 

16 

Using the framework established earlier and the institutional design of the European regula‐tory regime outlined, the European model can be characterised as in figure 3. In order to make possible an interpretation of the empirical evidence presented in the next Section, the regulatory design of some Member States is presented within the same framework. The in‐sight on national food regulation systems is drawn from the „EU Food Safety Almanac“ (Federal Institute for Risk Assessment 2009). The cases are selected according to the data and the points that will be presented in the next section. Based on the distinction of risk management and risk assessment, we can identify two ideal‐type models. Dreyer et al. iden‐tify in their study three models of which two shall be used here:  This study identifies three different models based on risk governance in the food sector. A crucial criterion employed, which is also a key aspect of our study, is the relation between risk assessment and risk management: (1) a bi‐institutional or separate model in which responsibilities are separated between institutions; (2) a structurally more integrated model with nevertheless usually functionally‐divided responsibilities (cf. in detail Dreyer et al. 2006). Out of the seven coun‐tries exemplified here, only two follow the integrated system. This does not reflect the pro‐portion in total, as of 27 Member States only nine opted for a separated system (the ones introduced her plus Finland, Hungary, Slovakia and Poland). Nevertheless I have chosen these examples as they will be needed in the next section. For a broader discussion of na‐tional designs and a clustering of specific country‐groups cf. Abels/Kobusch (2010). 

4. The structure of the European inter‐agency network Network‐Building by EFSA 

EFSA‘s approach to network building is not one‐dimensional but includes a whole bundle of activities (Advisory Forum of the European Food Safety Authority 2006, 5‐7): 

Linking national CAs through the establishment of Focal Points. This cooperation lies at the heart of the networking and is steered by the Advisory Forum 

Active exchange of  information between Member States and EFSA. This  is mostly done by the working groups in EFSA‘s Directorate „Scientific Cooperation and Assis‐tance“ 

An online exchange platform „EFSAnet“ where national CAs are currently uploading their risk assessments to both make them accessible for other CAs and give EFSA a chance to monitor for possible conflicts 

ESCO pilot projects  that preferably  including  a  large,  a  small  and a new Member State 

Courses in risk assessment 

Study tours between Member States to increase the level of mutual trust an knowl‐edge transfer. These should especially involve the new Member States 

A database of national experts who can on an ad‐hoc base be invited to panel ses‐sions 

 

17 

Fostering the common use of risk assessment methodologies across Europe 

Harmonisation  efforts  within  international  organisations  to  transcend  the  EU boundaries 

Network building between communication units in the CAs to give coherence to in‐formation of the public 

Another  important element  ‐ perhaps  the most central  ‐ not enumerated by  the Advisory Forum are the Scientific Panels of EFSA themselves. Although not directly  foreseen as net‐work mechanism,  they  can  provide  for  an  important  and  regular  interpersonal  exchange between employees of national risk assessment institutions. In this account the reasoning is straight  forward:  regular meetings and  interpersonal exchange  in  the panels, usually com‐prising about 20 members, will both better  the mutual understanding and establish direct communication possibilities between the national CAs. When I first assessed the EFSA data‐base on  its panels  I was very  surprised how many members are actually employed by na‐tional risk assessment bodies although the call is open to the scientific community. There are very good reasons to even speak of an „epistemic community“ of experts (Haas 1992). In his seminal article Haas explicitly states control over knowledge and  information as  import di‐mension of power for state action (ibid., 2). According to his definition an „epistemic com‐munity  is network of professionals with  recognized expertise and  competence“ who have „(1)  a  shared  set of normative  and principal beliefs  [...];  (2)  shared  causal beliefs  [...];  (3) shared notions of validity [...]; and (4) a common policy enterprise [...] out of conviction that human welfare will be enhanced“  (ibid., 3). The  selection process by which EFSA and  the Commission appoint  the experts  is based on experience and professional  standards. Thus, we even have a gatekeeper who assures the coherence of this epistemic community. More‐over, EFSA‘s goal to develop and diffuse common risk assessment standards will even rein‐force the community as this will stiffen the shared causal beliefs and notions of validity (cf. Executive Director 2009). 

The concept, furthermore, clearly shares some  ideas with the approach presented here: „To the extent to which an epistemic communities consolidates bureaucratic power within national administrations and  international secretariats,  it stands to  institutionalize  its  influ‐ence and  insinuate  its views  into broader  international politics“  (Haas 1992, 4). The argu‐ment presented here  is pretty much alike: the more the network becomes  institutionalised (by common standards and methodologies) the more likely a coherent expertise will be fol‐lowed  by  decision‐makers  and  the  harder  they  can  reject  it.  The  conditions  under which epistemic  communities according  to Haas  can gain power are exactly  those policy‐makers face in food safety regulation: raising uncertainties and growing complexity of the processes to be regulated. 

The structure of the network: case selection Starting with the case sample, the attributes of the agencies and organisations  involved 

are very diverse. While Maggetti  for example builds his  insights on de‐facto  independence on a cross‐sector, cross‐country comparison based on comparable agencies’ organisational models  and  focuses  on  the most  institutionalised  agencies  (Maggetti  2007,  276),  this  ap‐proach where the units of analysis are most similar is not possible in this analysis. The units of analysis are more or less dictated by the policy sector – and actually even not that obvious in  every  national  case. On  the  original  dataset  used  here  I  opted  for  a  snowball‐like  ap‐

 

18 

proach: at the heart of the sampling lay the scientific panels of EFSA, which build the corner‐stone of  the Authority‘s work. As explained above  the experts are  selected  from an open online call for applications. Every member of a committee has to file a Declaration of Interest (DoI)  in order to avoid any conflict of  interest and thus save the scientific  independence of EFSA. These DoI are published on EFSA‘s homepage. 

Constructing the sample For every Member of  the one of  the Scientific Panels  the Name,  the Affiliation  to a  (or 

various) Panel(s) and to the employing Institution was noted9. Additionally the host country of  the employing  institution was added. After clearing  the sample, 533 differing  individual members (actors) with affiliation to 301 differing institutions including EFSA‘s panels (events) remain. Every actor‐event dyad was then coded with a 1 if the actor takes part in the event (is employed in the institution or member in the Panel) and a 0 otherwise. From this results a two‐mode network establishing actor‐event relations with a set of actors N=(n1,n2,...,n533) as one mode and a set of events M=(m1,m2,...,m301) as second mode. Each actor of the set N is linked to at least two events in M as every actor has at least one employer and is mem‐ber of at least one of EFSA‘s panels yielding a minimum of 1066 relations (the following part heavily  draws  from  basic  introductions  to  SNA,  cf.  Jansen  2006;  Scott  2000;  Wasser‐man/Faust 1994). 

In  a  second  step,  I  transformed  the  actor‐event  network  to  an  event‐event  network. Therefore  the actor‐event matrix A with 533  rows and 301 columns  is  transposed yielding the event‐actor matrix A‘ (301 rows by 533 columns). From these two matrixes A and A‘ one can derive by matrix multiplication at the event overlap matrix Xm consisting of 301 columns and rows each where Xm=A‘ A. While the actor‐event matrix A and event‐actor matrix A‘ are two‐mode with unvalued and undirected relations10 the event overlap matrix yields valued and undirected11 relations. The final even‐event matrix has the advantage that it is only one‐mode (only the set of events M  is  included) and thus accessible for standard techniques of network analysis. 

Visualizing the sample This  form  of  sampling  rather  resembles  a  snowball‐approach  where  all  actors/events 

connected to a specific set of actors/events are deemed to be part of the network. The re‐sulting matrix data is then analysed using Ucinet and NetGraph (Borgatti 2002; Borgatti et al. 2002). The thus resulting network is nevertheless still very complex and hardly of theoretical value. 

                                                       9   According to this sample, EFSA‘s Scientific Panels in total consist of 619 individual memberships. 14 Mem‐

bers were deleted from the  list as they made use of their  information protection right not to publish the DoI. Afterwards,  identical entries of members holding several memberships were combined and  their af‐filiation merged. This gives  the above mentioned  total of 533 differing  individual members  that are em‐ployed in 301 differing institutions mainly in EU‐Europe including EFSA‘s panels.

10   The relations in the matrices A and A‘ are unvalued because they can only take the values 0 (non‐present) and 1 (present) for an actor being non‐member or member of an event. Furthermore the relations are undi‐rected because in the present case the direction is not of interest. We do not have sending and receiving in‐stitutions but solely membership (this might be different with e.g. information or resource exchange). 

11   The  relations are valued because multiple members of a national employer may be member of an EFSA panel. Thus the variables can take any positive integer the relation of an event with another event, where xij Ɛ (1,2,...,n). The diagonal of the matrix with xii denoting the relations of an event to itself yields the number of actors in the event.

 

19 

Figure 4: The ungrouped event‐event network comprising institutions linked to EFSA 

Yellow nodes in this visualisation are the EFSA panels the national institutions are marked 

blue. The size of the nodes symbolises the number of ties an actor holds – the so called „de‐gree“. The  larger  the node,  the more  ties  it holds with differing  institutions12. This  ranges from 41 in the case of the panel „PRAPER Networking Group on Pesticide Monitoring“ to 1 in the case of small  institutions or private consultants.  It becomes quite obvious  that  further manipulations are necessary in order to reduce the complexity. 

In a further step I decided to group universities and private consultants as two groups as they are not of special interest in the context presented here. I then build a group out of the EFSA panels as the differentiation between panels  is not necessary for the moment.  I then clustered  institutions according  to  the country  they are situated  in. The single clusters are coloured. The resulting visualisation shows how many national institutions (except universi‐ties and private consultants) are linked with EFSA. 

 

                                                       12   Depending on the data, there  is a difference between the number of different nodes  (institutions)  linked 

and the number of members of the institution. Thus, two national experts from one institution only account for one degree between EFSA and that institution. Nevertheless, this relation has the strength 2. Thus, val‐ued network data can assign different strengths to the relations.

 

20 

Figure 5: The grouped and clustered event‐event network of institutions linked to EFSA 

Here, first tendencies become visible:  larger Member States tend to have more  institutions represented within  the panels. Smaller states and especially  the Central and Eastern Euro‐pean  countries have  fewer  institutions  linked13. A  special  case  is Austria, where only one institution is linked to EFSA: this is AGES, which includes 18 former Federal Offices and thus holds a single degree with EFSA (of strength 15). In a further step I was interested in which institutions  are  most  tightly  integrated  with  EFSA.  Thus,  step  by  step  I  raised  the  tie strengths still visible up to a (deliberate) margin of 10. Thus only institutions sending at least 10 experts to EFSA are displayed. The numbers next to the relations account for the value of the relation. For example, Affsa has 35 of its members related to panels of EFSA14. 

The most „active“ agencies within the framework are Affsa (with a tie strength of 35), BfR (20),  the  Technical University  of Denmark15  (19), RIVM  (17), AGES  in Austria  and  INRA  in France (15), the Swedish Chemicals Agency (14), SLV  in Sweden and FSA and the Chemicals Regulation Directorate in the UK (11). If we consider resources and country size as interven‐

                                                       13   The few  links that are directly established between national  institutions without first connecting EFSA are 

due to individual persons who work for more than on national institutions (e.g. risk assessor and lecturer of a university). 

14   For the abbreviations used, please refer to EFSA’s design in figure 2 and to the Annex enumerating all na‐tional bodies mentioned here. 

15   The Technical University of Denmark has not been grouped with the other universities in view of its specific function within the Danish regulatory system.

 

21 

ing variables, one  is  surprised not  to  find any  institution  from Spain or  Italy  in  this group, which both  follow an  integrated approach  to risk regulation  (the Spanish  institute  INIA ac‐counts for tie strength 7, the National Health Institute in Rome only for 5). 

Figure 6: National Institutions holding more then ten links with EFSA 

At  the same  time  the Technical University of Denmark and RIVM  in  the Netherlands, both situated in rather mid‐sized Member States, are surprisingly strongly integrated. Comparing these finding to the Framework developed earlier, the results are mixed. First of all, we find a  great  proportion  of  those Member  States  following  an  institutionally  separated model. Among  the 27 Member States only 9 adopted  this design. The  regulatory designs of  three Member States have to be characterised as rather  fragmented while the remaining 15 are structurally  integrated  (cf. Abels/Kobusch 2010  for detailed discussion). Among the 7 most active  institutions displayed  in figure 6 five are situated  in countries with separated regula‐tory designs, drawing a clear‐cut line between risk management and risk assessment. This is quite a match giving empirical evidence to the assertion that similar design with regard to EFSA and  the European setting  facilitate cooperation and mutual understanding. Addition‐ally,  for  Sweden  as  surprisingly  strongly  tied  in  and  the UK  as  lesser  integrated  than  ex‐pected,  there are some explanations: Sweden  is characterised by a highly professionalised administration  that  is  deeply  devoted  to  neutrality  (cf.  Abels/Kobusch  2010,  21‐23).  The same holds true for the UK. But in the British case, many members of EFSA‘s panels are em‐ployed at the universities, which  is not visible here due to the grouping. This highlights the decentralised character of British science. In fact, experts from Britain are in the majority in EFSA‘s panels  (61)  followed by Germany  (58), France  (55),  Italy  (38),  the Netherlands  (37), 

 

22 

(30), Denmark (25) Spain (22) and Austria (19). Thus, we can see differences in the participa‐tion  according  to  which  relations  we  measure:  ungrouped  individual‐event  relations  or grouped event‐event data. 

The results presented here have first tentative character. Anyhow, the data used can eas‐ily interpreted by using diverse measures and techniques of Social Network Analysis. For the time being, the mere interpretation by visualization shall offer enough insights to build wider research  framework  on  it.  For  the  arguments  that  follow  in  the  next  section  a  further mathematically inspired analysis is (at the moment) not necessary. 

5. Further research directions Who is the hub? 

„Network“ has become an omnipresent term both within politics and the social sciences. Both the General Food Law and the EFSA itself use the term "network" in order to describe the task of connecting national agencies and authorities. Because of the widespread use of the  term,  it  appears nevertheless necessary  to  ask, whether we  are  really dealing with  a network. In this sense it is important to distinguish between a metaphorical and an analytical understanding of  the  term. While most researchers concerned with agencies use the  term network in a metaphorical way, I want to use the term first of all in reference to the analyti‐cal methods of Social Network Analysis (SNA) (Brandes/Schneider 2009)(Brandes/Schneider 2009). The results presented here give good evidence that at least an inter‐personal network is emerging. For the institutional side this is less straight‐forward. In a private session of the Management Board  in January 2010, the  inter‐personal character was stressed: „The  inter‐action  is depending  too much on personal  contacts and  could benefit  from a more  struc‐tured approach. However, when introducing such approach it should be light and gentile and bureaucracy and heavy procedures should be avoided“ (Management Board of the European Food  Safety Authority  2010,  2). Also,  the  role  for  national  agencies  is  not  that  clear:  „In summary, the Rapporteur highlighted that EFSA had a well‐defined role at EU level but cur‐rently  the national  agencies have not. Clarity  about  such  a  role  at  the  EU  level might be beneficial to the National Agencies, EFSA and DG SANCO“ (ibid). 

When asking whether we are dealing with a network, the answer from a SNA perspective would  certainly  be  positive.  By  a  formal  definition  a  “social  network  is  a  set  of  socially‐relevant nodes connected by one or more  relations. Nodes, or network members, are  the units that are connected by the relations whose patterns we study” (Marin/Wellman 2010). The question is nevertheless, whether the relations between EFSA and the national CAs ac‐count for a certain degree of density and stability over time that promise an analytical value from  employing  the  term  and  using methods  of  network  analysis.  So  far,  the  approach seems valuable. 

When analytically and methodically accepting that EFSA and the CAs establish a network, the next question  focuses on  the general  type of  the network. From studying  the General Food Law and  the strategies on networking disseminated by EFSA one could easily under‐stand  the network  as  a hub‐and‐spoke model with  EFSA managing  the  relations with  the national  agencies  which  are  not  connected  to  each  other.  The  data  presented  here,  of course, underlines this conception. This is due to the character of the data as inevitably rela‐

 

23 

tions with EFSA were assessed  in  the data‐set. Contrary  to  this vision of a hub‐and‐spoke model, also a network of a clustered character with multiple smaller groups of intense con‐tact that are more loosely connected to each other is possible. In this model EFSA would be one but not the only central player (compare the blue highlighted node in figure 7). Conse‐quently,  in a next research step the  limitations of the data‐set  in this respect shall be tran‐scended. 

Figure 7: Ideal‐type network configurations 

First of all, direct relations of the personal of the CAs within EFSA‘s panel establish a two path connection between CAs. In this vision, CAs are enabled to establish direct links to each other by using the acquaintance of the employees through EFSA. Employees meeting within EFSA‘s bodies are more  likely to also communicate outside these structure. The higher the common  representation  in  the panels  is,  the higher should also be  the chances of contact outside of EFSA. Secondly, the cooperation within the EFSA framework should enable CAs to foster common projects without using EFSA‘s structures. Thus, a network without EFSA as hub could emerge. So far in the literature there is no reference to this point, but some pre‐liminary interviews and a statement by the German (BfR) and the French (AFSSA) food safety agency  to deepen mutual  collaboration  suggest  this assumption  to be valid  (Agra  Informa 2009). 

More data for better results? In order to test these assertions the data‐set can be expanded in four directions. (1) Build‐

ing on  the data present  so  far  indirect  relations can be measured by „geodesic distances“ (Wasserman/Faust 1994, 110). Geodetics are  the  shortest walks between  two nodes.  In a network where all nodes are connected every actor (node) can reach every other actor, only the distance they have to walk differs. Geodesics are important to the measurement of cen‐trality and the question, whether some nodes build a cohesive subgroup. All this calculations are possible by mathematically manipulating the data presented here. (2) Nevertheless, also the size of the data set can be expanded. The DoI not only  include  information on the em‐

 

24 

ployer of  the  scientific experts, but also membership  in other  risk assessment bodies and management committees. First insights show, that especially the senior scientists are bound into a wide area of  institutions within EU‐Member States, non Member States and  interna‐tional  organisations.  Especially  the  relatively  strong  presence  of  American  experts  (n=11) highlights  this aspect. Furthermore,  the  ties  to management bodies can give  important  in‐sights on  the practical  validity of a  separation between  risk assessment and  risk manage‐ment. So, a promising next step is to also code this data. (3) A weak spot of SNA is that the interpretation of the results heavily grounds on assumptions. The empirical evidence of af‐filiation can easily be overestimated as „having contact“ although experts may sit on a board together but not sharing any further interests or contact. Thus, further data shall be gener‐ated by both questionnaires  and  interviews. Here, qualitative data  can perfectly  interlock with the quantitative data and provide a measure of control. This also enables to distinguish between different  relations16.  (4) Also  the data set can be expanded  in a  longitudinal per‐spective. As DoI are also accessible  for  the  scientific experts holding  their positions 2006‐2009, developments within the network can be sketched. In 2012 membership in the scien‐tific panels will be again renewed. This might offer the possibility to compare the network structure  for  three points  in  time  (2006‐2009; 2009‐2012; 2012‐2015) and  trace evolution processes.  

Linking the levels: does domestic independence determine positions in the network 

Theoretically, the various measurements for the centrality of an actor can be interpreted as an actor’s  influence  in  the network. An agency with many direct connections  (ties) can very easily communicate with other nodes in the network without interferences. As commu‐nication paths become  longer the  interferences grow, but there  is still an  indirect relation. Nevertheless, there might be central brokers on the path who can easily filter the communi‐cation or sneak in own interests. In the same instance the costs for maintaining connections grow with their number. Indirect connections, though  in general more vulnerable, bear the advantage that the maintenance costs can be externalised to other actors. Usually the be‐tweenness measure  is used  to  determine  an  actor’s  structural  autonomy.  The  higher  the autonomy  the more  the  central  actor  can monopolize  the  control of  information  and  re‐sources and thus set the agenda (Jansen 2006, 127‐156). 

This directly raises the question how the position of an actor is determined. This question cannot be answered by means of network analysis since the method describes only the form of the network at a given point of time t. My suggestion is that the position in the network is directly linked to the autonomy/independence and resources an agency has been granted in the national setting. The higher the autonomy of an actor the more easily the agent can take the  initiative  in  dealing with  partners.  The  higher  the  resources  (in  terms  of  staff  and  fi‐nance)  the more  connections  can  be  hold  and maintained.  Thus,  the  domestic  individual characteristics  (or  better  –  because  theoretically more  sound  –  the  relative  distribution among all agencies) of each actor are linked to the relational characteristics in the network. 

                                                       16   On a very general  level,  ideal‐types of relations between actors can either be communication  (that  is the 

exchange of  information, norms or consensus‐building) or  instrumental  (that  is  the exchange of material goods and services) (Scott 2000, 30).

 

25 

From the data presented here  it, there  is some evidence to further elaborate on the ar‐guments unfolded. The actors with the most ties are situated  in the  largest Member States (France, Germany, UK). At the same time, also Denmark, the Netherlands, Austria and Swe‐den are very present (figure 6.). Here, one might wonder why exactly these countries have tightly involved agencies. One possible explanation was assessed in this paper by focusing on institutional  structures  (separated vs.  integrated model). 4 of  the 6 enumerated countries follow the separated  logic. But still, this evidence  is somewhat weak. It seems promising to refine on the classification by switching from a two‐model approach to a discrete measure for the autonomy/independence of agencies. I assume a link between formal independence and position in the network to exist. 

How to determine independence? There are  several approaches  to quantify empirically  the  independence of bureaucratic 

organizations or agencies (Gilardi 2005; 2008; Verhoest et al. 2004; Wonka/Rittberger 2009). Differing  results are usually  linked  to different concepts and operationalizations of agency autonomy or independence (Wonka/Rittberger 2009, 2). Verhoest et al. also see this as main reason why  any  attempt  to  link  agency  independence  to  agency  performance  has  so  far been  inconclusive (Verhoest et al. 2004, 102). Anyways, most attempts to build an  index of agency independence build on the same elements of institutional designs. 

First of all, two major concepts try to either grasp the formal (or de jure) independence or the behavioural  (or de  facto)  independence of organizations. Maggetti draws on  this work and  investigates  into the connection between formal and de‐facto  independence. His start‐ing point  is  that  formal  independence not necessarily has  to be  linked  to effective agency action. He rather understands de‐facto independence as 

“effective independence of agencies as they manage day‐to‐day regulatory actions […]. Auton‐omy means, above all, to be able to translate one’s own preferences into authoritative actions, without external constraints […]. Therefore, I assume that the de facto independence of RAs can be seen as synthesis of two components: the self‐determination of agencies’ preferences, and their autonomy  throughout regulatory competencies,  that  is during the activity of regulation” (Maggetti 2007, 272)17. 

It  is very plausible to take rather de‐facto  independence as central  indicator for agency ef‐fectiveness  in  its  regulatory  tasks where authoritative agency action  is  touched. Neverthe‐less, some major arguments point rather to using a formal index in this case risk assessment tasks: 

risk assessment is conducted prior to any regulatory decision

risk  assessment  is  probably  not  subject  to  as much  exterior  pressure  as  discrete regulatory decision‐making

                                                       17   Maggetti  (2007) concludes from fuzzy‐set analysis that formal  independence  is neither a necessary, nor a 

single sufficient condition for de‐facto independence. Rather it is sufficient in combination of a certain age of an agency and the number of veto players in the national system. De‐facto independence from the regu‐latees on the other hand is linked to low formal independence as an agency can either serve the politician (low formal independence) or the regulatees (high formal independence).

 

26 

at least EFSA is not very open to industrial lobbying activity18

as  risk assessment  is usually not occupied with  single decisions both political and industrial pressure is limited

network building is even more remote from regulatory decision‐making, thus moni‐toring and intervention costs for principals should be comparatively high as benefits from intervention will be very limited

What  I  suggest  is  that  any major  political  intervention  or  lobbying  from  industry  is  very unlikely  in  this case and probably any additional constraints will  limit  the discretion of  the involved CAs. To rely on formal independence also seems appropriate concerning the items of the index. Some of the aspects of the institutional design measured by the index can eas‐ily be interpreted as enabling a successful networking strategy: 

the  Executive  Director  and  the  Management  Board  dispose  both  of  a  certain amount of discretion to act and hold office for an extended period of time in order to implement a long term strategy

the agency has a certain control both over the use of resources and the allotment of personal, thus the agency can build an effective interface for networking activities

the agency has a certain amount of discretion in its field of competency and can de‐cide on networking issues without checking back with government

Starting  from  the  “Two  Logics  of  delegation”  formulated  by Majone  one  can  establish some  assumptions  on  agency  autonomy.  First  of  all, when  uncertainty  concerning  future events  rises,  so  does  the  incentive  for  the  principal  to  delegate more  tasks  to  the  agent (Epstein/O'Halloran 1994, 709). The  rationale behind  this  is  that  the agent can  react more flexibly and consequently efficiently to changing states of the world and also raising cost of collecting information are internalized by the agent19. At the same time, with an increase in delegation  the  installed  control mechanism will  also become more  intense.  This way,  the principal tries to avoid the agent exploiting the additional competencies. As Christensen and Nielsen show,  this  theoretical assumption holds  the empirical  test  (2010, 200). McCubbins uses  the  notion  of  “substantive  discretion”  to  indicate  the  net  autonomy  an  agency  has (McCubbins 1985, 740). Thus, most simply, the  formal  independence of an agency derived from  its founding statute can be defined as the delegated autonomy minus the procedural controls  installed (Thatcher/Stone Sweet 2002, 5; Verhoest et al. 2004,   104). Both aspects are included in the index developed by Gilardi. For the time being, I will thus employ the Gi‐lardi  index to measure the  formal  independence of the national agencies.20 Yet,  I have not 

                                                       18   A  representative of a major European beverage company stated,  that  the companies  rather  try  to get  in 

touch to Commission officials as here the political decisions are taken. Additionally the access to the Com‐mission seems to be rather easily to establish compared to EFSA, which  is very cautious not to get  in too much contact with the regulatees.

19   Another  reason might be a blame‐shifting  strategy:  „By charging an agent with  the  implementation of a general regulatory mandate, legislators not only avoid the time and trouble of making specific decisions, the avoid or at least disguise their responsibility for the consequences of the decision ultimately made“ (Fiorina 1982,  47).

20   The  index  is problematic  in some aspects. Especially the question of weightening the single dimensions  is not easy. Gilardi emphasises that he does not weight the single items at all, but he implicitly does by build‐ing dimensions consisting of a varying number of items and afterwards taking average values (Gilardi 2002, 881‐883; 2007, 140‐143). 

 

27 

decided how to integrate my second assumption, that resources available will influence the position. 

Gilardi presented some  independence measures on food safety agencies  in 2002. Unfor‐tunately, the data is limited to seven countries and no longer up to date.21 Only Sweden (SLV 0.48), Belgium  (AFSCA 0.44), UK  (FSA 0.41) and France  (0.37) are  ranked.  In 2005 he pub‐lished average values over different sectors also comprising food safety. The countries with the  most  independent  agencies  overall  were  Ireland,  United  Kingdom,  Sweden,  France, Norway and Denmark. While the Netherlands range  in the mid, Austria and Germany (sec‐ond lowest) scored rather low (Gilardi 2005, 141). So far, compared to the findings in Section 4, this evidence is only partly conclusive. Belgium did not feature among hosting one of the important agencies at all, Germany and France as central players contradict  the argument brought for because their agencies, according to Gilardi, are among the lesser autonomous. Solely  Sweden  and Britain  are  somewhat matching  the  assumptions. But  anyhow,  this no reason to dismiss the assumptions made, as the data has definitively has to be updated  in order  to give a  conclusive account. Still,  the data presented also  suggest  country  size,  re‐sources and staffing22 to have major influence. In same way this needs to be balanced in the data‐set. 

Position, position, position... Is it all about position? In the last paragraphs, I linked the individual attributes of the actors and the attributes of 

the relations between the actors. The attributes of the agencies are determined by the insti‐tutional design laid down in their founding regulations. These attributes of the agencies will determine the position hold  in the network.  I assume different positions  in the network to offer different possibilities and constraints for the actor holding this position. The more ties a position provides, the higher is the centrality in the network. At the same time the position will raise higher costs, as the ties have to be maintained by a sufficient number of employees and a certain amount of resources.  

And does it influence the formulation of standards? When it comes to the development of common assessment standards, the second major 

goal of EFSA, the chance of every actor to bring  in  its  interests should also be  linked to  its position. Generally it is not to be expected that one actor can push through its own standard as the system is missing any shadow of hierarchy. Rather, the system constitutes a competi‐tive market where every agency tries to promote its own standard in order to avoid adaption costs  and  to promote  its own  interests.  EFSA  itself probably  tries  to  centralize  important parts of the (scientific) framing  in order to establish a scientific point of reference. The nu‐merous participatory procedures and working group meetings  related  to assessment stan‐dards hint to a very long process of both negotiation and deliberation.  

The difficulties  in harmonising risk assessment standards became very clear  in the Man‐agement Board‘s private session in January 2010: „The German member (DE) mentioned the 

                                                       21   For example, in 2002 the agencies in Germany and the Netherlands were not yet founded, thus Gilardi ac‐

counts  for 0  independence as  the  task  lay with  the government;  cf. Abels/Kobusch  (2010, 34‐37).  In his 2008 publication on delegation and regulatory agencies, unfortunately Gilardi did unfortunately not provide for new figures on food safety agencies concerning the cases selected here (Gilardi 2008). 

22   For  example  staffing  ranges  from 1.400  in  the Austrian  case of AGES  to 8  in  the  case of  the Hungarian MÉHIB. Cf. the case studies on Austria and Hungary in Abels/Kobusch (2010, 19‐25).

 

28 

complexity of EU cooperation processes  [and] competition  for scientific expertise  [...]. The main comments by Board members  included  the need  for EU  risk assessment and harmo‐nised  risk  assessment methodologies  [...].  Areas  that were  not  as  effective  included  har‐monisation (due to lack of agreement at MS level) [...]. Further progress is required however and closer cooperation between national risk assessment authorities and EFSA units particu‐larly  in  relation  to  risk assessment approaches was desirable“  (Management Board of  the European Food Safety Authority 2010, 1).  

Following  the above assumptions  the chances of a central actor should be considerably higher to  influence the results than those of a peripheral actor. By means of their position central actors can more easily process  information and  raise allies via  their  relations. Sec‐ondly, there is not only an individual but also a collective dimension. As the overall density of the network grows and ties become closer the more efficient should the cooperation be. On the one hand by means of socialization,  learning and mutual adoption  the  interests of the agencies  involved  should become more homogenous  (Knill/Tosum 2009, 7). On  the other hand mere efficiency mechanisms  should be  at work because more  information becomes available and can be more easily exchanged. This should not only have consequences for the development of risk assessment standards but also for example for the detection of emerg‐ing risk, risk notifications and single risk assessment processes.  

...and policy? When we shift attention to the outcome of the whole process, the mere development of 

standards has not any effect on policy outcomes, as  long as the risk assessments based on these standards are not central to the decision‐makers choice. But, the more coherence the scientific expertise has, the higher should be the chances that the decision‐maker will follow the assessment: on the one hand the relations of the actors in the risk assessment situation should become denser  as  interactions  in  the network  increase which  should  increase  the reputation of both EFSA and  the national agencies. On  the other hand  the specific risk as‐sessments will become more coherent and thus more authoritative. As a consequence the risk managers‘ set of available actions might become smaller in the sense that the pressure to follow the risk assessors increases. 

At a first glance, this framework might seem scientifically unsound, as I conclude from in‐dividual attributes on structural ones. Nevertheless, this is quite common for the social net‐work perspective that “emphasizes multiple levels of analysis. Differences among actors are traced to the constraints and opportunities that arise from how they are embedded in net‐works“ (Hanneman/Riddle 2005, ch. 7). As the development of standards is in this view tied to the structure of the network, so is the structure of the network to the individual charac‐terisation of the actors  involved. This  is not very usual  in network analysis as network rela‐tions cannot be purely deducted from  individual characteristics as they result from charac‐teristics between actors. Nevertheless, the conclusions I draw seem to be valid because 

the independence of actors should be linked to the centrality of positions they hold, as  actors  with  similar  characteristics  will  hold  similar  positions  (Marin/Wellman 2010).

the chances an actor has in influencing the formulation of standards depends on the characteristics of the position it holds (Marin/Wellman 2010).

 

29 

This way, the design establishes a connection between “conventional data” (the actors and their attributes) and “network data” (the relations between actors) (Hanneman/Riddle 2005, ch. 1) and thus both describes the form of the network and explains it origin. 

6. Conclusion: Developing harmonized standards – a question of positions? This paper presented work in progress. Starting from a very detailed analysis of EFSA’s in‐

stitutional design (Kobusch 2008) and assistance to a study conducted by the German Fed‐eral  Institute for Risk Assessment (2009)  I have  identified differing expertise by risk assess‐ment institutions as a major challenge to the legitimacy of expertise in the political process. EFSA’s institutional design foresees some mechanisms to avoid scientific divergence. As most important mechanism appears the network‐building by EFSA. By 2011 EFSA  is supposed to establish a well functioning network between national risk assessment institutions. By 2016 this network is supposed to have developed harmonized risk assessment methods and stan‐dards. 

I started out in Section 2 with the observation that we are facing a fragmented regulatory space  in  European  food  safety  regulation. Despite major  reforms  on  the  European  level, regulatory designs on national level exhibit a great variance of structural designs. In order to grant some comparability for differing agencies I then  introduced two main models for risk assessment: a separated and a integrated one. This mainly reflects the (non‐)separation be‐tween risk assessment and risk management  in the regulatory process. The hypothesis was that similar structures with EFSA should  facilitate participation  in EFSA‘s scientific panels.  I then shortly turned to EFSA to show how problems arising from the fragmented regulatory space are reflected in EFSA‘s internal design (Section 3). Credible commitments and reputa‐tion become major resources in this space, where no „shadow of hierarchy“ prevails. EFSA‘s task to establish an interagency network largely aims at overcoming the coordination prob‐lems  in the regulatory space. Based on an original data‐set on membership  in EFSA‘s scien‐tific panels  I established an  inter‐institutional affiliation network using techniques of Social Network Analysis (Section 4). Comparing the different  institutional models with the strong‐est integrated agencies in the network showed only partly conclusive. Accordingly I spelt out further research directions assuming that the functioning of the network and the prospect of developing common assessment standards is linked to varying degrees of institutional inde‐pendence of national risk assessment bodies in the domestic setting (Section 5). The further research hypotheses formulated are as follows: 

1. In European food safety regulation a network between EFSA and national Competent Authorities is evolving. This can be characterised as a cluster‐model. Thus the position of each actor in the network influences its scope for action.  

2.  The position of an actor  in  the network depends on  its  independence and  resources granted  in the national setting. The higher the  independence and resources of an ac‐tor, the higher is his centrality in the network.  

3.  The scope of action is depending on the position of the actor. The higher the centrality of an actor  in the network, the higher are his chances to exceed  influence  in the net‐work.  

 

30 

4.  The influence an actor can exceed on the harmonisation of risk assessment standards depends  on  his  position.  The  higher  the  centrality  of  an  actor,  the  higher  are  his chances to influence the formulation of a standard.  

5.  If the network can develop a common risk assessment standard the coherence of sci‐entific  opinions will  grow.  The  higher  the  coherence  of  the  scientific  expertise,  the higher are the chances that political decision‐makers will  incorporate the expertise  in their decision. 

Concluding, all the assumptions made above lead to the overarching question what the con‐sequence of network‐building  in  food safety  regulation will have on governance processes (and governance by networks) in the EU in general. The literature has made some efforts to show  the  changing pattern of governance according  to  the explosion  in numbers of  inde‐pendent agencies. Yet, we are missing more detailed insights what are the influences of their functioning and networking on governance. The General Food Law and EFSA in particular are prominent examples for experiments  in new forms of governance. Especially  in the case of risk assessment harmonization  there  is no “shadow of hierarchy” since none of  the actors involved has the power to authorize and enforce a common standard. If EFSA is successful in developing a common standard this will demonstrate the importance of networking for the voluntary  harmonization  of  standards.  In  the  same  instance,  the  success  of  the  network would considerably strengthen the agencies and make it even harder for the Member States to bring  legitimate non‐scientific  factors  in. Facing a coherently uttered scientific expertise Member States could hardly reason a departure from this expertise on scientific grounds but would need managerial reasons. On the one hand this would bring an end to the “politiciza‐tion of science” (Weingart) and depoliticize part of the policy‐cycle. On the other hand this newly demands for a thoroughly  legitimation of the provision of expertise. Decisions could become more efficient (Majone) but at the same time a reasonable access for citizens, inter‐est organisation, business associations and stakeholder needs  to be secured and  transpar‐ency to be provided. 

 

31 

Appendix: Risk Assessment Institutions in Europe  

Country  Separation RA and RM 

Institution(s) conducting RA Focal Point  Members ofAdvisory Forum 

European Union  Fully separated  EFSA  EFSA EFSA Austria  Largely sepa‐

rated Austrian Agency for Health and Food Safety (AGES) 

AGES AGES 

Belgium  No separation  Federal Public Service for Health, Food Chain Safety and Environment (FPS); Federal Agency for the Safety of the Food Chain (FASFC) 

FPS FPS; FASFC 

Bulgaria  Some separation Ministry of Agriculture and Food (MZH); Ministry of Health (MH); Minis‐try of Environment and Water Bodies (MOEW); National Centre for Public Health Protection (NCPHP) 

NCPHP MH; National Veterinary Service

Cyprus  No separation  Ministry of Health (MOH) MOH MOH 

Czech Republic  No separation  Ministry of Agriculture(MZE); Ministry of Health (MZ) 

MZE MZE 

Denmark  Largely sepa‐rated 

National Food Institute (DTU); Faculty of Agricultural Sciences (DJF) 

DTU DTU 

Estonia   Some separation Health Inspection Directorate (TKI); Veterinary and Food Board (VTA); Plant Production Inspectorate (TTI) 

Ministry of Agriculture (PM) 

PM 

Finland  Fully separated  Finnish Food Safety Authority (Evira) Evira Evira 

France  Fully separated  French Food Safety Agency (AFSSA) AFFSA AFSSA 

Germany  Largely sepa‐rated 

Federal Institute for Risk Assessment (BfR); Federal Environmental Agency (UBA) 

BfR BfR 

Greece  No separation  Ministry for Rural Development and Food (YAAT); Ministry of Health and Social Welfare (YYKA); Hellenic Food Authority (EFET) 

EFET EFET  

Hungary  Largely sepa‐rated 

Hungarian Food Safety Office (MÉBIH) MÉBIH MÉBIH 

Ireland  No separation  Food Safety Authority of Ireland (FSAI); Department of Agriculture, Fisheries and Food (DAFF) 

FSAI FSAI 

Italy  No separation  Ministry of Labour, Health and Social Affairs (MLSPS); National Health Insti‐tute (ISS) 

ISS MLSPS 

Latvia  No separation  Food and Veterinary Service (PVD); State Plant Protection Service (VAAD) 

PVD PVD 

Lithuania  Some separation National Food and Veterinary Risk Assessment Institute (NMVRVI); State Environment Health Centre (VASC); State Plant Protection Service (VAAT) 

VASC NMVRVI; State Food and Veteri‐nary Service 

 

32 

Country  Separation RA and RM 

Institution(s) conducting RA Focal Point  Members of Advi‐sory Forum 

Luxembourg  No separation  Organisation for the Safety and Qual‐ity of the Food Chain (OSQCA); Agricul‐tural Technical Services Administration (ASTA); Veterinary Service Administra‐tion (ASV); Direction of Public Health (DIR SAN) 

OSQCA Ministry of Agri‐culture; OSQCA 

Malta  No separation  Food Safety Commission (FSC); Malta Standards Authority (MSA) 

MSA FSC; MSA 

Netherlands  Largely sepa‐rated 

Food and Consumer Product Safety Authority (VWA)34; Plant Protection Service (PD); Central Veterinary Insti‐tute (CVI); Institute of Food Safety (RIKILT); National Institute of Public Health and the Environment (RIVM) 

VWA (BuR)  VWA 

Poland  Some separation National Food and Nutrition Institute (IZZ); National Institute of Public Health ‐ National Institute of Hygiene (NIZP‐PZH); National Veterinary Re‐search Institute (PIWET) 

Ministry of Health (MZ) 

MZ 

Portugal  No separation  Economy and Food Safety Standards Authority (ASAE); Directorate‐General for veterinary Issues in the Ministry of Agriculture (DGV) 

ASAE ASAE 

Romania  No separation  Ministry of Agriculture, Forests and Development of Rural Areas (MAPDR); Ministry of Health (MS); Ministry of Environment (MM); National Sanitary Veterinary and Food Safety Authority (ANSVSA) 

ANSVSA ANSVSA 

Slovakia  Largely sepa‐rated 

Ministry of Health (MZ); Research Institute for Food (VÚP) 

Ministry of Agriculture (MP) 

MP; State Veteri‐nary and Food Authority 

Slovenia  No separation  Ministry of Agriculture, Forestry and Food (MKGP); Ministry of Health (MZ)

MKGP Institute of Public Health 

Spain  No separation  Ministry of Environment, Rural and Marine Affairs (MARM); Ministry of Health and Social Policy (MSPS); Span‐ish Food Safety and Nutrition Agency (ASEAN) 

ASEAN ASEAN  

Sweden  No separation  National Food Administration (SLV); Swedish Board of Agriculture (JV); National Veterinary Institute (SVA) 

SLV SLV; JV; SVA

United Kingdom  No separation  Food Standard Agency (FSA); Depart‐ment for Environment, Food and Rural Affairs (Defra) 

FSA FSA 

 

 

33 

References  

Abels, Gabriele/Kobusch, Alexander 2010: "Regulation of food safety in the EU: Changing patterns of multi‐level governance", Paper presented at the Third Biennial Conference "Regulation in the Age of Crises" of the ECPR Standing Group on Regulatory Governance, Dublin, 17‐19 June, 2010. 

Advisory Forum of the European Food Safety Authority 2006: Strategy for Cooperation and Networking Be‐tween the EU Member States and EFSA, 19.12.2006.  

Agra Informa 2009: "Whatever you do, don't mention Afssa and BfR"; In: EU Food Law, No. Issue, Date, 8‐9. 

Alemanno, Alberto 2008: "The European Food Safety Authority at Five"; In: European Food and Feed Law Re‐view, 1, 2‐29. 

Alemanno, Alberto 2009: "Regulating Organic Farming in the European Union‐Balancing Consumer Preferences and Free Movement Imperatives"; In: Food trade: new challenges and new standards – European, American and international perspectives, 83‐108. 

Baggot, Rob 1998: "The BSE crisis. Public health and the ‘risk society‘"; In: Gray, Pat/'t Hart, Paul (eds.): Public policy disasters in Western Europe, London u.a.: Routledge, 61‐78. 

Baldwin, Robert/Cave, Martin 1999: Understanding regulation: theory, strategy, and practice, Oxford: Oxford University Press. 

Bartlett, David M. C. 1998: "Mad cows and democratic governance: BSE and the construction of a ‘free market‘ in the UK"; In: Crime, Law & Social Change, 30 (3), 237‐257. 

Birkland, Thomas A. 2001: An Introduction to the Policy Process. Theories, Concepts and Models of Public Pol‐icy Making, Armonk/New York; London: M.E. Sharpe. 

Borgatti, Steve .P. 2002: Netdraw Network Visualization, Harvard/MA: Analytic Technologies. 

Borgatti, Steve .P./Everett, Martin G./Freeman, Lin C. 2002: Ucinet for Windows: Software for Social Network Analysis, Harvard/MA: Analytic Technologies. 

Borrás, Susana/Koutalakis, Charalampos/Wendler, Frank 2007: "European Agencies and Input Legitimacy: EFSA, EMeA and EPO in the Post‐Delegation Phase"; In: Journal of European Integration, 29 (5), 583‐600. 

Börzel, Tanja A. 2006: "European Governance ‐ nicht neu, aber anders"; In: Schuppert, Gunnar Folke (ed.): Gov‐ernance‐Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien, Baden‐Baden: Nomos, 72‐94. 

Brandes, Ulrik/Schneider, Volker 2009: "Netzwerkbilder: Politiknetzwerke in Metaphern, Modellen und Visual‐isierungen"; In: Schneider, Volker/Janning, Frank/Leifeld, Philip/Malang, Thomas (eds.): Politiknetzwerke. Mod‐elle, Anwendungen und Visualisierungen, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 31‐58. 

Buonanno, Laurie 2006: "The Creation of the European Food Safety Authority"; In: Ansell, Christopher/Vogel, David (eds.): What‘s the Beef? The Contested Governance of European Food Safety, Cambridge u.a.: MIT Press, 259‐278. 

Carporaso, James A. 1996: "The European Union and Forms of State: Westphalian, Regulatory or Post‐Modern?"; In: Journal of Common Market Studies, 34 (1), 29‐52. 

Chalmers, Damian 2003: "'Food for Thought': Reconciling European Risks and Traditional Ways of Life"; In: The Modern Law Review, 66 (4), 532‐562. 

Chambers, Graham R. 1999: "The BSE Crisis and the European Parliament"; In: Joerges, Christian/Vos, Ellen (eds.): EU committees: social regulation, law and politics, Oxford u.a.: Hart, 95‐106. 

Christensen, Jørgen Grønnegaard/Nielsen, Vibeke Lehmann 2010: "Administrative capacity, structural choice and the creation of EU agencies"; In: Journal of European Public Policy, 17 (2), 176 ‐ 204. 

Christensen, Tom/Lægreid, Per 2005: "Regulatory Reforms and Agencification", Stein Rokkan Center for Social Studies, UNIFOB AS, Working Paper 6. 

Coase, Ronald H. 1937: "The Nature of the Firm"; In: Economica, New Series, 4 (16), 386‐405. 

 

34 

Dreyer, Marion/Renn, Ortwin/Borkhart, Karin/Julia, Ortleb. 2006: "Institutional re‐arrangements in European food safety governance: a comparative analysis"; In: Vos, Ellen/Wendler, Frank (eds.): Food Safety Regulation in Europe. A comparative Analysis, Antwerpen, Oxford: Intersentia, 9‐64. 

Eberlein, Burkhard/Grande, Edgar 2005: "Beyond delegation: transnational regulatory regimes and the eu regu‐latory state"; In: Journal of European Public Policy, 12 (1), 89‐112. 

Epstein, David/O'Halloran, Sharyn 1994: "Administrative Procedures, Information and Agency Discretion"; In: American Journal of Political Science, 38 (3), 697‐722. 

European Commission 1997: The General Principles of Food Law in the European Union. Commission Green Paper, COM (97) 176, 30.04.1997, Brussels. 

European Commission 2000: White Paper on Food Safety, COM (1999) 719, 12.01.2000, Brussels. 

Executive Director 2009: "Decision of the Executive Director concrning the selection of memeber of the scien‐tific committee, scientific panels  and external experts to assist EFSA with its scientific work"; In. 

Federal Institute for Risk Assessment 2009: EU Food Safety Almanach, Berlin: Federal Institute for Risk Assess‐ment. 

Fiorina, Morris P. 1982: "Legislative Choice of Regulatory Forms: Legal Process or Administrative Process?"; In: Public Choice, 39 (1), 33‐66. 

Fischer‐Appelt, Dorothee 1999: Agenturen der Europäischen Gemeinschaft ‐ eine Studie zu Rechtsproblemen, Legitimation und Kontrolle europäischer Agenturen mit interdisziplinären und rechtsvergleichenden Bezügen, Berlin: Duncker und Humblot. 

Gerstenberg, Oliver/Sabel, Charles F. 2002: "Directly Deliberative Polyarchy: An Institutional Ideal for Europe"; In: Joerges, Christian/Dehousse, Renaud (eds.): Good Governance and Administration in Europe’s Integrated Market, Oxford: Oxford University Press, 289‐334. 

Gilardi, Fabrizio 2002: "Policy credibility and delegation to independent regulatory agencies: a comparative empirical analysis"; In: Journal of European Public Policy, 9 (6), 873‐893. 

Gilardi, Fabrizio 2005: "The Formal Independence of Regulators: A Comparison of 17 Countries and 7 Sectors"; In: Swiss Political Science Review, 11 (4), 139‐147. 

Gilardi, Fabrizio 2007: "The Same, But Different: Central Banks, Regulatory Agencies, and the Politics of Delega‐tion to Independent Authorities"; In: Comparative European Politics, 5, 303‐327. 

Gilardi, Fabrizio 2008: Delegation in the regulatory state. Independent regulatory agencies in Western Europe, Cheltenham u.a.: Edward Elgar. 

Haas, Peter M. 1992: "Introduction: epistemic communities and international policy coordination"; In: Interna‐tional Organization, 46 (1), 1‐35. 

Hanneman, Robert A/Riddle, Mark 2005. Introduction to social network methods. Riverside: University of Cali‐fornia. 

Hellebø, Lise 2004: "Independent Food Agencies ‐ Restoring Confidence"; In: Policy and Society, 24 (4), 125‐148. 

Héritier, Adrienne/Lehmkuhl, Dirk 2008: "The Shadow of Hierarchy and New Modes of Governance"; In: Journal of Public Policy, 28 (1), 1‐17. 

Hood, Christopher/Rothstein, Henry/Baldwin, Robert 2001: The Government of Risk: Understanding Risk Regu‐lation Regimes, Oxford: Oxford University Press. 

Hooghe, Liesbet/Marks, Gary 2001: Multi‐level governance and European integration, Lanham/Oxford: Row‐man und Littlefield. 

Jansen, Dorothea 2006: Einführung in die Netzwerkanalyse. Grundlagen, Methoden, Forschungsbeispiele, Wiesbande: VS Verlag für Sozialwissenschaften. 

Jasanoff, Sheila 1997: "Civilization and madness: The great BSE scare of 1996"; In: Public Understanding of Science, 6 (4), 221‐232. 

 

35 

Joerges, Christian/Neyer, Jürgen 1997: "Transforming strategic interaction into deliberative problem‐solving: European comitology in the foodstuffs sector"; In: Journal of European Public Policy, 4 (4), 609‐625. 

Jordana, Jacint/Levi‐Faur, David 2004: "The politics of regulation in the age of governance"; In: Jordana, Ja‐cint/Levi‐Faur, David (eds.): The politics of Regulation. Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Gov‐ernance, Cheltenham [u.a.]: Edward Elgar, 1‐28. 

Knill, Christoph/Tosum, Jale 2009: "Hierarchy, Networks, or Markets: How Does the EU Shape Environmental Policy Adoptions Within and Beyond Its Borders?", Working Paper 2/2009, University Konstanz, Departement of Politics and Management,. 

Kobusch, Alexander 2008: Expertise in der Krise. Die European Food Safety Authority und die Herstellung von Glaubwürdigkeit in der Lebensmittelpolitk, Unpublished Masters' Thesis, Tübingen: University of Tübingen. 

Levi‐Faur, David 2010: "Regulation and Regulatory Governance", Jerusalem Papers in Regulation & Governance 1, The Hebrew University. 

Liberatore, Angela 2001: Democratisisng Expertise and Establishing Scientific Reference Systems (Group 1b), Report to the Working Group on the White Paper on Governance, Work Area 1, Broadening and enriching the public debate on European matters, 02.07.2001,  

Maggetti, Martino 2007: "De facto independence after delegation: A fuzzy‐set analysis"; In: Regulation & Gov‐ernance, 1 (4), 271‐294. 

Majone, Giandomenico 1997: "The Agency Model: The Growth of Regulation and Regulatory Institutions in the European Union", European Institute of Public Administration (Maastricht), EIPASOCPE 3. 

Majone, Giandomenico 2001a: "Nonmajoritarian Institutions and the Limits of Democratic Governance: A Po‐litical Transaction‐Cost Approach"; In: Journal of Institutional and Theoretical Economics, 157 (1), 57‐78. 

Majone, Giandomenico 2001b: "Two Logics of Delegation. Agency and Fiduciary Relations in EU Governance"; In: European Union Politics, 2 (1), 103‐122. 

Management Board of the European Food Safety Authority 2007: EFSA Policy on Declaration of Interests, MB 11.09.07 ‐ 5.2 Annex, 11.09.2007. 

Management Board of the European Food Safety Authority 2010: Summary report of the exchange of views on “Interaction between National food safety agencies and EFSA”, MB private session 28 january, Milan, MB 18.03.01 item 10 doc 9a, 18.03.2010. 

Marin, Alexandra/Wellman, Barry 2010: "Social Network Analysis: An Introduction"; In: Carrington, Peter J./Scott, John (eds.): The Sage Handbook of Social Network Analysis, London: Sage  

Marks, Gary/Hooghe, Liesbet/Blank, Kermit 1996: "European Integration from the 1980s: State‐Centric v. Multi‐Level Governance"; In: Journal of Common Market Studies, 34 (3), 341‐378. 

McCubbins, Matthew D. 1985: "The Legislative Design of Regulatory Structure"; In: American Journal of Political Science, 29 (4), 721‐748. 

North, Douglas C. 1990: "A Transaction Cost Theory of Politics"; In: Journal of Theoretical Politics, 2 (4), 355‐367. 

Regulation (EC) 178/2002 2002: Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food SafetyAuthorityand laying down procedures in matters of food safety; In: Official Journal of the European Communities L 31, 1‐24, 01.02.2002, Brussels. 

Scott, Colin 2006: "Privatization and Regulatory Regimes"; In: Moran, Michael/Rein, Martin/Goodin, Robert E. (eds.): The Oxford Handbook of Public Policy, Oxford: Oxford University Press, 651‐668. 

Scott, John 2000: Social Network Analysis. A Handbook, London; Thousand Oaks; New Dehli: SAGE Publications. 

Thatcher, Mark 2002: "Regulation after delegation: independent regulatory agencies in Europe"; In: Journal of European Public Policy, 9 (6), 954‐972. 

Thatcher, Mark 2005: "The Third Force? Independent Regulatory Agencies and Elected Politicians in Europe"; In: Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 18 (3), 347‐373. 

 

36 

Thatcher, Mark/Stone Sweet, Alec 2002: "Theory and Practice of Delegation to Non‐Majoritarian Institutions"; In: West European Politics, 25 (1), 1‐22. 

Ugland, Trygve/Veggeland, Frode 2006: "Experiments in Food Safety Policy Integration in the European Union"; In: Journal of Common Market Studies, 44 (3), 607‐624. 

Verhoest, Koen/Peters, B. Guy/Bouckaert, Geert/Verschuere, Bram 2004: "The study of organisational auton‐omy: a conceptual review"; In: Public Administration and Development, 24 (2), 101‐118. 

Vos, Ellen 2003: "Agencies and the European Union"; In: Verhey, Luc/Zwart, Tom (eds.): Agencies in European and Comparative Perspective, Antwerpen u.a.: Intersentia, 113‐147. 

Wallace, Helen 2005: "An Institutional Anatomy and Five Policy Modes"; In: Wallace, Helen/Wallace, Wil‐liam/Pollack, Mark A. (eds.): Policy‐making in the European Union, Oxford u.a.: Oxford University Press, 49‐90. 

Wasserman, Stanley/Faust, Katherine 1994: Social Network Analysis. Methods and Applications, New York: Cambridge University Press. 

Weingart, Peter 1999: "Scientific expertise and political accountability: paradoxes of science in politics"; In: Science and Public Policy, 26 (3), 151‐161. 

Wonka, Arndt/Rittberger, Berthold 2009: "How independent are EU agencies?", RECON Online Working Paper 12, University of Oslo.