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R u a M a r t i n i c o P r a d o , n º 1 6 7 , 0 3 º a n d a r ( c j s . 3 1 e 3 3 ) 0 6 º a n d a r , H i g i e n ó p o l i s , S ã o P a u l o / S P C E P 0 1 2 2 4 - 0 1 0 , + 5 5 ( 1 1 ) 3 3 3 7 - 5 3 9 4

R u a D o m H u m b e r t o M a z z o n i , n º 5 6 , l o j a 1 2 , V i l a P a d r e A n c h i e t a , C a m p i n a s / S P , C E P 1 3 0 6 8 - 3 2 3 S e t o r H o t e l e i r o N o r t e , Q u a d r a 0 1 , C j : A , B l : A , E n t A , S l . 1 5 0 2 , E d . L e Q u a r t i e r , A s a N o r t e , B r a s í l i a / D F , 7 0 7 0 1 - 0 1 0

R u a R o d r i g u e s S a m p a i o , 1 9 , 2 º A , L i s b o a – P o r t u g a l – C ó d i g o P o s t a l 1 1 5 0 - 2 7 8 w w w . c e r d e i r a e a d v o g a d o s . c o m .b r

1

PARECER TÉCNICO

TEMA: ✈ CONSIDERAÇÕES JURÍDICAS SOBRE O RBAC 117

Consulente: ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PILOTOS DA AVIAÇÃO CIVIL – ABRAPAC

São Paulo, 11 de novembro de 2019.

M a u r o T a v a r e s C e r d e i r a

M a r c e l o T a v a r e s C e r d e i r a

E d u a r d o d e O l i v e i r a C e r d e i r a

G u t e m b e r g d e S i q u e i r a R o c h a

C a r l o s B a r b o s a

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M á r c i a A l v e s P a d r ã o

A d r i a n a C l a u d i a C a n o

A m a n d a M a r c a t t i S i q u e i r a

A n a L u i z a N i e r o

A n n a m e l y a A l v e s A l m e i d a C a n a b a r r o

A n d r é Q u e i r o z B a r b e i r o L i m a

B r u n a F i o r e l l i A l e x a n d r i n o

B e a t r i z G i a d a n s C o r b i l l o n G a r c i a

M a r t i n s

B e a t r i z M a r t i n s d a C o s t a D i n i z

C a i o C é s a r K r i z a j P a z z i n i T u f a n o

C l a u d i o M e n d e s N e t o

D a f n e T a k a n o d a R o c h a

F a b i a n a F e l i x d a C o s t a

F a b i a n a R a f i k B a l b i n o C h a k u r

G a b r i e l a F e r r e i r a d a S i l v a P e r e i r a

H e l l e n O l i v e i r a d a S i l v a

H e l o i s a P i s o n i

J é s s i c a R i b e i r o d e L e m o s

J o s é G o n ç a l v e s F i l h o

J u l i a n a F e l i x d a C o s t a

J u l i a n a L o p e s d e O l i v e i r a

J u l i a n a O l i v e i r a S a m p a i o

K a u a n F e l i p e d e S o u s a

K é s l e y K a r i n n e S o u z a d e O l i v e i r a

L a u r a d e A l m e i d a C a m p o s

L e o n a r d o S i l v a d e S o u z a

L u i s F e r n a n d o C i n t r a d e A r a ú j o

L u i s F e r n a n d o F e l i x d a C o s t a

L u i z A n t ô n i o B a p t i s t a A b r ã o

L u i z B o r g o C i u p k a

L u i z G u i l h e r m e C e r d e i r a

M a r t i n G i u g l i a n o R e i s e r

M a t h e u s A s s a d A g g i o

P a u l a A n d r e s s a O l i v e i r a

P r i s c i l a B o r g e s T r a m a r i n

R i c a r d o d e O l i v e i r a V e n d i t e

R o d r i g o F r a n c i s c o

R u b e n s G o m e s P a s s o s N e t t o

V i c t o r i a C a t a l a n o C o r r ê a G u i d e t t e

V i c t ó r i a M a r i e F u j i e




2

SUMÁRIO

I – Objetivo .................................................................................................................... 3

II – Fontes da pesquisa .............................................................................................. 4

III – Do Gerenciamento de Risco da Fadiga Humana ........................................................... 5

III.a) O atual cenário do Gerenciamento de Risco da Fadiga Humana relacionado à

aviação no Brasil ............................................................................................ 06

IV – Aspectos jurídicos do RBAC 117 ................................................................................. 12

IV.a) Da vinculação da ANAC às normas internacionais sobre gerenciamento de

fadiga ...................................................................................................................... 19

IV.b) Da obrigação da agência reguladora de estabelecer normas sobre Gerenciamento

de Risco da Fadiga Humana com base no conhecimento científico e na experiência

operacional ....................................................................................................... 24

IV.c) Do papel do sindicato no GRF/SGRF .......................................................... 34

V – Conclusão .................................................................................................................. 39




3

I – Objetivo:

Em síntese, procuramos analisar pormenorizadamente todas as

questões legais relevantes e controversas ligadas ao novo Regulamento Brasileiro de Aviação

Civil 117 (RBAC 117), intitulado “Requisitos para Gerenciamento de Risco de Fadiga Humana”,

elaborado pela Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) com o objetivo de dar cumprimento

à determinação contida no art. 19 da Nova Lei do Aeronauta (Lei nº 13.475/17) e, bem assim,

regular o gerenciamento da fadiga humana na aviação brasileira.

Ao que consta da consulta formulada, a Consulente, Associação

Brasileira de Pilotos da Aviação Civil (ABRAPAC), é uma entidade independente, fundada por

pilotos preocupados com os rumos da segurança de voo e pautada por ações que buscam

sempre o embasamento técnico, científico e legal, visando a valorização do aeronauta e a

prevenção de acidentes e incidentes aeronáuticos.

Forte na sua missão de atuar de maneira ética e transparente,

com responsabilidade social e ambiental na aviação civil brasileira e mundial, através de

estudos técnico-científicos que contribuam para a segurança de voo, valorização e bem-estar

da classe aeronáutica, beneficiando a sociedade como um todo, a Associação se debruçou em

profundo estudo do documento denominado RBAC 117.

Após a erudição necessária para que fossem formuladas

impressões e considerações iniciais sobre a nova norma autárquica, a Associação entendeu

que o regulamento apresenta superficialidade onde se exige profundidade. Foi observado

também que a ANAC adotou um texto muito similar ao utilizado por outras agências

reguladoras ao redor do mundo, os quais, em seu bojo, apresentam alguns aspectos

encontrados em normas internacionais provenientes da Organização da Aviação Civil

Internacional – OACI (International Civil Aviation Organization – ICAO, em inglês).

Entretanto, a Consulente chama a atenção para o fato de que

uma das mais basilares e importantes prescrições da ICAO, aplicável ao Brasil, uma vez que

signatário da Convenção Sobre Aviação Civil Internacional (Convenção de Chicago de 1944),

não foi respeitada, qual seja a obrigatoriedade de que tanto uma abordagem prescritiva

quanto uma abordagem baseada no desempenho para a implementação de limites,

programas e controles de gerenciamento da fadiga humana na aviação devem basear-se em

princípios técnico-científicos, conhecimento e experiência operacional.




4

Em paralelo, na medida em que a aviação brasileira

inegavelmente possui peculiaridades em relação a aviação de outros países, e que o país

possui características geodemográficas e culturais distintas de outras nações, as quais

merecem atenção especial, a Consulente entende que deve ser respeitada a obrigatoriedade

dos estudos técnico-científicos como norma interna, de modo que, se assim não proceder a

autoridade de aviação civil nacional, a segurança das operações aéreas passam a ser

automaticamente expostas a risco iminente, ou a retornarem ao status quo, sine praevia lege.

Dessa forma, reiterando que não ha evidências de embasamento

técnico-científico para a prescrição de limites operacionais na elaboração do RBAC 117,

tampouco para os outros tópicos inerentes, que também merecem destaque e atenção, bem

como diante do fato de que não foram efetuados testes empíricos e experimentais para

análise e comprovação de que os tripulantes aguentariam as jornadas propostas no novo

regulamento, a Associação manifestou-se publicamente no sentido de que a agência

reguladora deve realizar tais estudos, nos moldes como requeridos pela autoridade de aviação

civil internacional, pela legislação pátria e por seus próprios regulamentos e programas de

gestão de mudança de riscos.

A indagação pública da ABRAPAC à agência sobre o assunto em

questão se deu por meio do Ofício nº 008/2018, de 18/12/2018, o qual foi respondido pela ANAC

através da Nota Técnica nº 11 de 2019, através da qual a autarquia, em suma, se posicionou no

sentido de que o DOC 9966 da ICAO e o art. 19 da Lei 13.475/2017 “facultam à autoridade de

aviação civil, no caso a ANAC, o condão de estabelecer, mediante controles e contramedidas,

novos limites prescritivos para as tabelas de limites de jornada e tempo de voo”.

Posteriormente, a ABRAPAC encaminhou à ANAC, em 17/07/19, em

conjunto com a Associação dos Tripulantes da LATAM Brasil (ATL) e a Associações dos Tripulantes

da GOL Linhas Aéreas – ASAGOL, um ofício com proposta de realização de workshop para discutir

tecnicamente o RBAC 117 e respectivas Instruções Suplementares, evento esse que já foi aprovado

e organizado pela ANAC, o qual já ocorreu no último dia 13/11/2019, na Sede da agência em

Brasília/DF.

Diante do cenário entendido, e discordando a Associação do

posicionamento esposado pela ANAC sobre o tema, o objetivo geral deste trabalho é realizar

minucioso levantamento na atual legislação complementar expedida pela autoridade de

aviação civil, especificamente o RBAC 117, que reza sobre gerenciamento de risco da fadiga

do aeronauta, bem como seu processo de criação e gênese, confrontando-o com as normas

internacionais sobre o assunto, concluindo, ao final, com a apresentação de um diagnóstico

acerca da obrigatoriedade, ou não, de a agência reguladora proceder à realização de estudos

científicos e experimentais aprofundados com vistas à elaboração da norma.




5

II – Fontes da pesquisa:

Para elaboração deste breve parecer, foi efetuada pesquisa

perante toda a legislação vigente, sobretudo nos textos oficiais e atuais da Nova Lei do

Aeronauta (Lei nº 13.475/17), do Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei nº 7.565/86); da Lei de

criação da ANAC (Lei nº 11.182/05) e resoluções de alteração posteriores; do Decreto de

promulgação da ratificação da Convenção sobre Aviação Civil Internacional (Convenção de

Chicago de 1944 – Decreto nº 21.713/46), seus Anexos, Emendas e DOCs; do Decreto que

aprova a Política Nacional de Aviação Civil (PNAC) (Decreto nº 6.780/09); do Regulamento

Brasileiro de Aviação Civil – RBAC 117, aprovado pela Resolução nº 507, de 13 de março de

2019; da Instrução Suplementar – IS 117-003, Revisão A, aprovada pela Portaria nº 3.229/SPO,

de 16 de outubro de 2019; do Estatuto do Sindicato Nacional dos Aeronautas (SNA); da

Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) da Aviação Regular 2018/2019; além de pesquisa

jurisprudencial – no âmbito do Supremo Tribunal Federal (STF) – e doutrinária.

III – Do Gerenciamento de Risco da Fadiga Humana

Com a publicação do RBAC-117 EMD000 – REQUISITOS PARA

GERENCIAMENTO DE RISCO DE FADIGA HUMANA, sem adentrarmos ao mérito do

regulamento e às questões técnico-procedimentais que o envolvem, certo é que temos agora

um novo marco regulatório em matéria de segurança de voo no Brasil.

Combater a fadiga de tripulantes é hoje um dos principais

desafios da aviação mundial. E apesar da relevância de problemas relacionados a projetos, à

automação e ao treinamento, haja vista sua ocorrência em muitos dos acidentes infelizmente

experimentados no meio aéreo, os fatores humanos, com especial destaque para o aspecto

fisiológico da fadiga, têm se mostrado preponderantes nas ocorrências aeronáuticas

registradas nos últimos anos, sendo a fadiga um significativo fator contribuinte.

E um dos principais meios, se não o principal, de mitigar os riscos

decorrentes da fadiga humana na aviação, é o emprego de um efetivo gerenciamento dos

riscos provenientes da fadiga, através de monitoramento por dados, análises objetivas e

gerenciamento contínuo desses riscos, com base em conhecimentos e princípios científicos,

bem como na experiência operacional, que visa assegurar ao pessoal pertinente a realização

de suas tarefas em níveis adequados e seguros de alerta.




6

Faremos a seguir uma breve análise sobre o atual cenário do

gerenciamento de risco da fadiga humana na aviação no Brasil, inclusive expondo as recentes

alterações e produções legislativas sobre o tema, para, posteriormente, respondermos de

forma objetiva as indagações da Consulente.

III.a) O atual cenário do Gerenciamento de Risco da Fadiga

Humana no Brasil

A seara trabalhista aeronáutica no país sofreu recentes e

significativas mudanças, como, por exemplo, a atualização da legislação especial do aeronauta

(Nova Lei do Aeronauta) e o surgimento de regramento específico administrativo-laboral para

o gerenciamento da fadiga na aviação (RBAC 117 e IS 117-003A), principalmente pelo fato de

que as atividades do dia a dia dos aeronautas (pilotos, comissários e mecânicos de voo) são

extremamente singulares e dependem de uma série de regras e normativas específicas.

A profissão do aeronauta é, sem dúvida, uma das mais

excêntricas dentre todas as ocupações e ofícios conhecidos, o que pode ser verificado, por

exemplo, da própria jornada de trabalho, cujo encerramento se dá após 30 minutos do corte

dos motores da aeronave. Ou seja, a peculiaridade é tanta que a contagem do tempo de

trabalho do tripulante é vinculada a um critério operacional do avião.

Mais que isso, ao contrário do que ocorre em outras profissões,

para que um tripulante possa exercer seu ofício, além de possuir certificados de capacitação

técnica e física válidos e atestados pela autoridade aeronáutica, deve provar constantemente

à ANAC, em exames periódicos e exigentes de adestramento e revalidação, que ainda

preenche os requisitos mínimos obrigatórios para a obtenção/manutenção das licenças de

voo e/ou habilitações necessárias ao exercício da respectiva atividade. De forma análoga e

hipotética, seria como obrigar o advogado a prestar a prova de proficiência da Ordem dos

Advogados do Brasil (OAB) de tempos em tempos, sob pena de, não obtendo a nota mínima

exigida, ficar impedido de praticar a profissão.

Bem por isso que ousamos em considerar a existência de um

sub-ramo do direito do trabalho, próprio à categoria dos aeronautas, ao qual denominamos

"direito trabalhista aeronáutico", ou "direito aeronáutico do trabalho", que pode ser

considerado como o "conjunto das normas, instituições jurídicas e princípios que disciplinam

as relações de trabalho dos aeronautas (pilotos de aeronave, comissários de voo e mecânicos

de voo), e determinam os seus sujeitos e as organizações destinadas à proteção desse trabalho

em sua estrutura e atividade".




7

Acrescente-se a isso o fato de que os aeronautas obedecem

normas próprias, determinadas pelas Convenções Internacionais sobre matéria aeronáutica;

pela Lei nº 7.565/86 (Código Brasileiro de Aeronáutica – CBA); pela Lei nº 7.183/84 (Velha Lei

do Aeronauta) – que atualmente ainda possui alguns artigos vigentes –; pela Lei nº 13.475/17

(Nova Lei do Aeronauta); pela legislação complementar expedida pela ANAC (ex.:

Regulamento Brasileiro de Aviação Civil – RBAC; Instrução Suplementar – IS etc.); pelas

Convenções Coletivas de Trabalho (CCT) específicas da categoria (CCT da aviação regular, CCT

do taxi aéreo e CCT da aviação agrícola); pelos Acordos Coletivos de Trabalho (ACT);

residualmente pela CLT; e por normativas operacionais e regulamentares internas emitidas

pelas empresas de aviação e por operadores de aeronaves no geral.

Após esse necessário introito, no qual foram apresentadas

pequenas peculiaridades acerca desta profissão tão pouco explorada pela concepção

doutrinária, e antes de tecer qualquer comentário acerca do recente RBAC 117, é importante

relembrarmos as principais e recentes mudanças ocorridas na legislação trabalhista brasileira,

com ênfase nas alterações incidentes sobre a profissão do aeronauta.

No ano de 2017, em meio a um cenário de crise e instabilidade

política e econômica, o Brasil assistiu, ainda, a uma intensa produção legislativa pelo

Congresso Nacional, principalmente com relação à atualização das práticas trabalhistas entre

empresas e trabalhadores.

Um exemplo das expressivas mudanças na legislação trabalhista

brasileira ocorridas naquele ano foi o advento da Lei nº 13.467/17, que instituiu a denominada

"Reforma Trabalhista". O projeto da reforma (PLC 38/17) foi sancionado sem vetos pelo então

presidente da República, Michel Temer, no dia 13 de julho do mesmo ano. A lei foi publicada

no Diário Oficial do dia seguinte (14) e entrou em vigor no dia 11/11/17, 120 dias após sua

publicação.

Em suma, a lei da Reforma Trabalhista trouxe novas diretrizes

acerca da validade e peso dos acordos em comparação com a lei; trabalho intermitente;

gestantes e lactantes; jornada de trabalho diária; parcelamento de férias; intervalo dentro da

jornada; jornada parcial e temporária; terceirização; fim da contribuição sindical obrigatória;

demissão por acordo; dentre outras.

Aliás, sobre o novo instituto do "trabalho intermitente", que

permitirá a prestação de serviços com interrupções, em dias alternados ou apenas por




8

algumas horas na semana, é importante ressaltar que, dentre todas as categorias profissionais

existentes, a única que expressamente não poderá adotar tal modalidade é a dos aeronautas,

tendo em vista as excentricidades mencionadas acima, além de outros fatores que obrigaram

tal exclusão.

Embora sob vigência prematura, a lei da Reforma sofreu rápidas

alterações, com a edição, pelo Presidente da República à época, Michel Temer, da Medida

Provisória 808, em 14/11/17, a qual modificou diversos pontos da nova legislação, tais como

trabalho intermitente e autônomo, representação em local de trabalho, condições de trabalho

para grávidas e lactantes, jornada de 12x36, dentre outros.

Inclusive, esse cenário atual de grandes mudanças legislativas na

seara trabalhista foi, e está sendo, tão volátil, que a própria MP 808 perdeu sua validade em

23 de abril de 2018. Isso porque a comissão mista formada por senadores e deputados para

discuti-la se reuniu uma única vez, de modo que seu texto não foi apreciado tempestivamente

pelo Congresso. Com isso, todos os pontos nela tratados deixaram de valer.

No mesmo caminho, a MP 873/19, chamada de "MP da

contribuição sindical", cujo objetivo era acabar com o desconto automático da contribuição

sindical (um dia de salário diretamente no contracheque do trabalhador), que perdeu a

validade em junho de 2019, após sua proposta, que alteraria cinco artigos da CLT, ficar parada

no Congresso desde seu envio, em 1º de março de 2019.

Outro grande marco recente foi a criação da lei da terceirização

(Lei nº 13.429/17), aprovada pelo Congresso ainda em março de 2017. Essa lei passou a

permitir que as empresas contratem trabalhadores terceirizados para exercerem quaisquer

funções na companhia, até mesmo sua atividade-fim – o que antes era proibido pelos tribunais

do trabalho.

As mudanças não pararam por aí, e atingiram a classe

profissional dos aeronautas em grau de exclusividade. No dia 29 de agosto de 2017 foi

sancionada, sem nenhum veto, a Nova Lei do Aeronauta (Lei nº 13.475/17), que entrou em

vigor no dia 27 de novembro daquele ano, com exceção de alguns artigos referentes a limites

de voos e pousos por jornada, limites mensais e anuais de horas de voo e limites de jornada

diária, que somente valerão após decorridos 30 meses da publicação da lei (fevereiro de

2020).




9

Até então, a categoria profissional dos aeronautas era regulada

por uma lei que estava em vigor há mais de 30 anos (Lei nº 7.183/84), criada para atender os

anseios e necessidades desses profissionais na década de 80, época em que o país contava

com uma malha aérea bem inferior à atual. À época, quase não se voava de madrugada e as

escalas de trabalho eram bem mais flexíveis que as atuais. Nesse contexto, a nova lei vem

substituir a antiga legislação sobre o assunto, trazendo significativas mudanças na rotina

laboral de pilotos, comissários de bordo e mecânicos de voo.

Uma das principais e mais aguardadas mudanças contidas na Lei

nº 13.475/17 é a instituição de um Sistema de Gerenciamento de Risco de Fadiga Humana

(SGRF) no país, prevendo a possibilidade de a ANAC alterar os limites operacionais da lei

(limites de voo, de pouso, de jornada de trabalho, de sobreaviso, de reserva e de períodos de

repouso, dentre outros) com base nos preceitos desse sistema. Vejamos o teor do art. 19 da

referida lei:

“Art. 19. As limitações operacionais estabelecidas nesta Lei

poderão ser alteradas pela autoridade de aviação civil brasileira

com base nos preceitos do Sistema de Gerenciamento de Risco

de Fadiga Humana.”

Ou seja, é a primeira vez que a legislação específica do aeronauta

trata do tema de forma expressa. Por mais que a lei anterior (Lei nº 7.183/84), da qual ainda

vigoram alguns artigos relativos aos prescritivos limítrofes de jornada, previsse tais

prescritivos justamente com vistas à mitigação da fadiga do tripulante, certo é que tal

legislação não trazia em seu texto conceitos claros de gerenciamento de fadiga, o que foi

suprido pelo novel mandamento normativo, através de seu artigo 19.

Adiante, temos o parágrafo primeiro do artigo alhures

perscrutado, in verbis:

“§ 1º As limitações operacionais referidas no caput deste artigo

compreendem quaisquer prescrições temporais relativas aos

tripulantes de voo e de cabine no que tange a limites de voo, de

pouso, de jornada de trabalho, de sobreaviso, de reserva e de

períodos de repouso, bem como a outros fatores que possam

reduzir o estado de alerta da tripulação ou comprometer o seu

desempenho operacional.”




10

Nesse ponto, a lei dá abertura para que a ANAC altere, dentre os

prescritivos operacionais, assim considerados os hábeis a alteração, todos aqueles limites

tendentes a reduzir o estado de alerta do tripulante, de voo ou de cabine, ou que possam de

alguma forma comprometer seu desempenho operacional, tais como, por exemplo, os limites

de voo, de pouso, de jornada de trabalho, de sobreaviso, de reserva e de períodos de repouso.

Por seu turno, o parágrafo segundo do artigo ora estudado assim

dispõe:

“§2º O Sistema de Gerenciamento de Risco de Fadiga Humana

será regulamentado pela autoridade de aviação civil brasileira

com base nas normas e recomendações internacionais de

aviação civil.” (grifo nosso)

Estudaremos mais à frente as implicações jurídicas e legais do

§2º do art. 19 da Lei nº 13.475/17. Contudo, desde já frisamos que o comando legal é muito

claro no sentido de que a regulamentação do SGRF é de responsabilidade da ANAC, para a

qual deverá necessariamente se ater às “normas e recomendações” da ICAO (International

Civil Aviation Organization).

Por derradeiro, o artigo 19 finaliza seu rol de parágrafos com

duas determinações de competência do sindicato da categoria profissional dos aeronautas,

qual seja o Sindicato Nacional dos Aeronautas (SNA), senão vejamos:

“§ 3o A implantação e a atualização do Sistema de

Gerenciamento de Risco de Fadiga Humana serão

acompanhadas pelo sindicato da categoria profissional.

§4º Nos casos em que o Sistema de Gerenciamento de Risco de

Fadiga Humana autorizar a superação das 12 (doze) horas de

jornada de trabalho e a diminuição do período de 12 (doze) horas

de repouso, em tripulação simples, tais alterações deverão ser

implementadas por meio de convenção ou acordo coletivo de

trabalho entre o operador da aeronave e o sindicato da

categoria profissional.”




11

De pronto, lemos no §3º que cabe ao sindicato da categoria o

acompanhamento da implantação e da atualização do SGRF. É dizer, todos os aspectos legais

e normativos necessários e imprescindíveis à formulação da norma deveriam, antes de seu

nascituro, ter sido observados e agasalhados pelo SNA, ocasião em que sinalizaria à ANAC

quaisquer discrepâncias e/ou não conformidades entre a legislação internacional, nacional e

aquela que estava sendo criada.

Em todo caso, cabe ainda ao sindicato a obrigação de

acompanhar a atualização da legislação, de modo que havendo qualquer ponto questionável

na norma atual, ou havendo em futura emenda ao regulamento quaisquer questões cujo

interesse da categoria obrigue a intervenção do órgão, o SNA não poderá se furtar em fazê-lo,

sob pena de incorrer, solidariamente, em negligência com relação à segurança de voo.

Por fim, o §4º possibilita que um tripulante componente de uma

tripulação simples possa ter mais de 12 (doze) horas de jornada e menos de 12 (doze) horas

de repouso, quando o SGRF assim autorizar, e mediante a formalização por convenção coletiva

de trabalho pela categoria, ou por acordo coletivo de trabalho entre o operador da aeronave

e o SNA. Ou seja, cabe aqui ao sindicato, novamente, chancelar a superação do limite mínimo

de repouso e máximo de jornada de uma tripulação simples, devendo, para isso, se ater às

normas nacionais e internacionais que dão embasamento à configuração de uma atuação

segura do aeronauta que ultrapassar os limites prescritivos considerados seguros pela lei.

E diante do mandamento legal imposto pelo art. 19 da Lei nº

13.475/17, a ANAC instituiu, em 31/08/2015, um grupo de trabalho1 para a elaboração de

proposta de regulamentação do SGRF. Esse grupo se reuniu ordinariamente por 85 vezes e

construiu o projeto de criação de um regulamento sobre o assunto – disponível à participação

dos interessados por um período de 60 dias no ano de 2017 –, sendo que após a Audiência

Pública nº 15/20172, onde foram recebidas 138 contribuições (cinco delas da ABRAPAC), das

quais 42 foram adotadas integral ou parcialmente, foi publicada em 19/03/2019, no Diário

Oficial da União, a Resolução ANAC nº 507, de 13 de março de 2019, que instituiu o

Regulamento Brasileiro de Aviação Civil (RBAC) nº 117, intitulado “Requisitos para

Gerenciamento de Risco de Fadiga Humana”, do qual trataremos melhor no tópico a seguir.

1 Portaria nº 2363, de 31 de agosto de 2015. Processo SEI 00065.123930/2015-71

2 Disponível em: https://www.anac.gov.br/noticias/2019/publicado-o-rbac-sobre-requisitos-para-o-gerenciamento-de-risco-de-fadiga-humana . Consulta realizada em 16/10/2019.

https://www.anac.gov.br/noticias/2019/publicado-o-rbac-sobre-requisitos-para-o-gerenciamento-de-risco-de-fadiga-humana

https://www.anac.gov.br/noticias/2019/publicado-o-rbac-sobre-requisitos-para-o-gerenciamento-de-risco-de-fadiga-humana




12

Mais recentemente, nosso direito positivo assistiu à entrada em

vigor da Instrução Suplementar – IS 117-003, Revisão A, aprovada pela Portaria nº 3.229/SPO,

de 16 de outubro de 2019. Tal normativa da ANAC visa orientar os detentores de certificado

que conduzem suas operações sob os RBAC nº 121 e 135, aqueles que se enquadram nos

parágrafos 117.11(a)(2) e 117.11(a)(3) do RBAC nº 117, e tripulantes sobre o cumprimento das

suas obrigações contidas nos requisitos do RBAC nº 117, relacionadas aos requisitos de

gerenciamento de risco de fadiga (GRF). Ainda, a IS estabelece os procedimentos aceitáveis

para a certificação dos detentores de certificado aos requisitos de gerenciamento de risco da

fadiga (GRF) do RBAC nº 117.

Por fim, em que pese não ser comum a negociação coletiva em

termos de fadiga nas relações laborais3, importante destacar que a matéria também encontra

previsão na Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) dos aeronautas da aviação regular, vigência

2018/2019, através de sua cláusula 3.8.10. (Comitê de gerenciamento de fadiga). Tal

normativo cria a obrigação de os operadores aéreos garantirem a participação de um

tripulante indicado pelo sindicato da categoria no Grupo de Ação de Gerenciamento de Fadiga

(GAGEF) da empresa.

Em síntese, o Brasil avançou legalmente com relação ao assunto

fadiga humana na aviação, sobretudo na última década, sendo certo que atualmente as

normas vigentes no país sobre o tema são as seguintes: Convenção sobre Aviação Civil

Internacional (Convenção de Chicago de 1944 – Decreto nº 21.713/46), com seus Anexos,

Emendas e DOCs; Lei do Aeronauta (Lei nº 13.475/17); Regulamento Brasileiro de Aviação Civil

– RBAC 117, aprovado pela Resolução nº 507, de 13 de março de 2019; Instrução Suplementar

– IS 117-003, Revisão A, aprovada pela Portaria nº 3.229/SPO, de 16 de outubro de 2019; e

Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) da Aviação Regular 2018/2019.

IV – Aspectos jurídicos do RBAC 117

Conforme exposto, e em suma, o RBAC 117 e a posterior IS 117-

003ª, surgiram para atender à determinação legal constante do art. 19 da Lei nº 13.475/17.

3 Pouquíssimas Convenções Coletivas de Trabalho (CCT) ou Acordos Coletivos de Trabalho (ACT) trazem alguma previsão expressa com relação ao controle de fadiga na relação laboral. Podemos citar como exemplo a CCT dos empregados no comercio atacadista e varejista de Dourados/MS 2018/2019 (Cláusula 42ª) – disponível em: http://www.fecomercio-ms.com.br/wp-content/uploads/2018/12/CCT-DOURADOS-2018-2019-secod.pdf; e a CCT dos farmacêuticos do Estado do Espírito Santo 2019/2020 (Cláusula 28ª) – disponível em: http://www.sinfes.com.br/wp-content/uploads/2019/08/CCT-SINCOFAES-2019-2020.pdf

http://www.fecomercio-ms.com.br/wp-content/uploads/2018/12/CCT-DOURADOS-2018-2019-secod.pdf

http://www.fecomercio-ms.com.br/wp-content/uploads/2018/12/CCT-DOURADOS-2018-2019-secod.pdf

http://www.sinfes.com.br/wp-content/uploads/2019/08/CCT-SINCOFAES-2019-2020.pdf

http://www.sinfes.com.br/wp-content/uploads/2019/08/CCT-SINCOFAES-2019-2020.pdf




13

O texto do RBAC, trazido pela Resolução nº 507, de 13 de março

de 2019, e publicado no DOU de 19 de março de 2019, estabelece limitações operacionais

relativas ao gerenciamento da fadiga para tripulantes e operadores aéreos, sendo

consideradas tais limitações quaisquer prescrições temporais que incidam sobre limites de

voo, de pouso, de jornada de trabalho, de sobreaviso, de reserva, de períodos de repouso e

de outros fatores que possam reduzir o estado de alerta do tripulante ou comprometer o seu

desempenho operacional.

A nosso ver, o foco do novo “regulamento da fadiga” é a

operação de transporte aéreo público – linha aérea e táxi aéreo. Não obstante, outros

segmentos da aviação também serão atingidos pela regulamentação publicada pela agência:

os serviços aéreos especializados (incluindo-se aí a aviação agrícola e a instrução) e a operação

privada (TPP/91) realizada com pilotos profissionais também terão que cumprir o RBAC-117.

Aparentemente, o único segmento que, em princípio, não seria atingido pelas novas regras é

o de pilotos-proprietários da operação privada.

Em síntese, o RBAC-117 é um regulamento que possui uma parte

de cumprimento compulsório para todos os operadores a partir de 29/02/2020, e outra que

depende de implementação de um Sistema de Gerenciamento de Risco da Fadiga (SGRF)

aceito ou aprovado pela ANAC – excerto que passará a valer a partir da aceitação ou aprovação

do respectivo SGRF do operador, e que pode ocorrer antes mesmo da data acima mencionada.

Com relação à técnica legislativa empregada, o documento é

destrinchado em 3 (três) subpartes principais e 3 (três) apêndices, dispostos da seguinte

forma:

SUBPARTE A – GERAL

117.1 Aplicabilidade

117.3 Definições

117.5 Determinação de aclimatação

SUBPARTE B – LIMITES E REQUISITOS

117.11 Serviços de transporte aéreo público

117.13 Operações de serviço aéreo especializado

117.15 Operações privadas

117.17 Operações sob múltiplos apêndices

117.19 Obrigações de todos os operadores aéreos

117.21 Obrigações dos tripulantes




14

SUBPARTE C – GERENCIAMENTO DE RISCO DA FADIGA (GRF) E SISTEMA DE

GERENCIAMENTO DE RISCO DA FADIGA (SGRF)

117.61 Gerenciamento de risco da fadiga (GRF)

117.63 Sistema de gerenciamento de risco da fadiga (SGRF)

APÊNDICE A DO RBAC Nº 117 – LIMITES BÁSICOS

APÊNDICE B DO RBAC Nº 117 –TRANSPORTE AÉREO PÚBLICO – OPERAÇÕES COM DOIS OU

MAIS PILOTOS – OPERAÇÕES COMPLEXAS

APÊNDICE C DO RBAC Nº 117 –TRANSPORTE AÉREO PÚBLICO –OPERAÇÕES COM DOIS

PILOTOS –OPERAÇÕES NÃO COMPLEXAS

Ainda sem adentrar ao mérito do regulamento, o que realmente

não nos compete através deste estudo, impende destacar, por necessário, que em momento

algum há indícios de que o regulamento foi estabelecido através de bases científicas, ou seja,

formulado levando-se em consideração princípios técnico-científicos, conhecimento e

experiência operacional, o que é justamente o receio apontado pela Associação Consulente.

Ao revés, vemos do texto da proposta de criação do RBAC que

seus conceitos e prescritivos foram trazidos ou copiados de legislações provenientes de

agências de aviação diversas, a exemplo da FAA (USA), EASA (EU) e, principalmente, CASA

(Austrália), tal como podemos ver com nitidez e por amostragem do item 117.5

“Determinação de Aclimatação”4. Vejamos:

4 Disponível em: https://www.anac.gov.br/participacao-social/audiencias-e-consultas-publicas/audiencias/2017/aud15/ap-15-2017-quadro-comparativo.pdf . Consulta realizada em 18/10/2019.

https://www.anac.gov.br/participacao-social/audiencias-e-consultas-publicas/audiencias/2017/aud15/ap-15-2017-quadro-comparativo.pdf

https://www.anac.gov.br/participacao-social/audiencias-e-consultas-publicas/audiencias/2017/aud15/ap-15-2017-quadro-comparativo.pdf




15

No quadro ilustrativo acima, aqui utilizado tão somente para fins

didáticos e para exemplificação, vemos que o texto proposto para determinações relativas à

aclimatação, o qual foi adotado integralmente pelo RBAC 117, seção 117.5 (e), trata-se de

tradução literal da CAO 48.1 Instrument 2013 – Part 1 -7.4, elaborado pela autoridade de

aviação civil australiana (Civil Aviation Safety Authority – CASA).

Ainda, a título de exemplo e amostragem, no Apêndice C do

RBAC nº 117 (Transporte Aéreo Público – Operações com Dois Pilotos – Operações Não

Complexas), encontramos a tabela C.1, prevendo a duração máxima da jornada e tempo

máximo de voo de acordo com o número de setores a serem voados e a hora legal de início

da jornada. Trata-se de tabela similar à Table 2.1 da CAO 48.1 Instrument 2013 – Part 2.

Vejamos abaixo ambas as tabelas, a brasileira e a australiana, respectivamente:




16

Vê-se, pois, que tais limites foram prescritos exclusivamente

com base em parâmetros já existentes na aviação civil australiana, sem que, contudo, tenham

sido “experimentados” técnico-cientificamente em tripulantes brasileiros e/ou em voos

operados por empresas nacionais.

A esse respeito, eis a justificativa da ANAC para a adoção de tais

limites no RBAC:

“Adotados os conceitos e estrutura regulamentar do CAO 48.1

Instrument 2013, embora os limites máximos de jornada e tempo

de voo tenham sido alterados.”

“Foram adotados limites de jornada e tempo de voo com base

em uma média dos respectivos limites de jornada e tempo de voo

dos regulamentos da Lei 13475/2017, da ICAO, da FAA, da EASA

e da CASA.”

De fato, para a elaboração da norma nacional e eleição dos

limites de jornada e tempo de voo, a ANAC utilizou-se de legislações paradigmas da FAA (FAR

117), da EASA (ORO.FTL.105, CS.FTL.1.205 e CS FTL.1.225), da CASA (CAO 48.1 Instrument

2013), e do direito positivo brasileiro (Lei nº 13.475/17). No entanto, não há qualquer limite

trazido por norma da ICAO, como acima justificado pela agência. Há apenas menções ao DOC

9966, utilizado, por exemplo, para a construção do glossário do RBAC 117, com entendimentos

sobre algumas terminologias utilizadas no regulamento, a exemplo da expressão “fadiga”

encontrada no item 117.3.(f).

A esse respeito, a própria ANAC, através da Nota Técnica nº

11/20195, nos autos do processo SEI nº 00065.123930/2015-71, ao responder uma dúvida da

ABRAPAC sobre quais recomendações do DOC 9966 da ICAO estão sendo seguidas no RBAC

117, em relação às tabelas apresentadas no referido regulamento, questão para qual a agência

apresentou o seguinte entendimento:

“a) Inicialmente é importante ressaltar que o DOC 9966 não

contempla qualquer proposta de limites prescritivos ou regras

definidas para eventual extrapolação a serem seguidas pelos

5 NOTA TÉCNICA Nº 11/2019/GNOS/GTNO/GNOS/SPO – Processo SEI 00065.123930/2015-71




17

Estados. De fato, como é a natureza de qualquer DOC da ICAO,

estão ali contidos princípios gerais e diretrizes que devem

nortear o cumprimento dos procedimentos-padrão e práticas

recomendadas.”

É dizer, a ANAC reconhece que os procedimentos-padrão

(standards) e as práticas recomendadas (recommended practices) devem ser “cumpridos”,

tendo como norte os DOC da ICAO.

Sem embargo, fato é que a norma infralegal brasileira sobre

fadiga teve base e gênese a partir de outras normas similares de outras agências ao redor do

mundo, as quais realizaram de forma escorreita estudos e testes próprios, levando-se em

consideração características inerentes às atividades aéreas dos seus respectivos países, a

exemplo da legislação australiana, que segue a sorte da legislação sobre fadiga da organização

intergovernamental denominada Comunidade das Nações6 (Commonwealth em inglês), que

possui uma cultura de prevenção da fadiga muito forte.

De qualquer forma, ainda que seja louvável a intenção da

agência reguladora em estabelecer internamente parâmetros de gerenciamento da fadiga

similares aos adotados em outros países, não menos certo é o fato de que o Brasil é um país

de proporções continentais, de clima e terrenos singulares, de características

geodemográficas e culturais diversas, que o tornam completamente distinto se comparado

com outras nações, e que obrigam o estudo e o empirismo necessários para o estabelecimento

de quaisquer parâmetros distintos com relação à jornada de trabalho instituída por lei aos

aeronautas, sobretudo quando há a possibilidade de que as mesmas sejam majoradas.

Nesse ínterim, interessante observar que a legislação

complementar expedida pela ANAC para o assunto vai diametralmente contra as práticas

laborais mundiais hodiernas, que visam cada vez mais a redução dos limites de jornada,

evitando-se, dessa forma, a ocorrência de acidentes de trabalho com o fator humano como

contribuinte, ao passo que a nova regra administrativa-laboral elaborada pela ANAC possibilita

o aumento dos limites de jornada, sem nenhuma base científica aparente para assegurar essa

extrapolação de um modo comprovadamente seguro. Ora, se as normas sobre controle de

jornada existem para reduzir acidentes laborais em atividades diversas, quão mais rigoroso

deve ser tal controle na aviação, por se tratar de atividade de risco.

6 https://thecommonwealth.org/

https://thecommonwealth.org/




18

Aliás, tal extrapolação também vai de encontro com a respectiva

previsão constitucional. O art. 7º, XXII da Constituição Federal prevê a criação de normas para

a redução dos riscos provenientes do trabalho, senão vejamos:

“Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de

outros que visem à melhoria de sua condição social:

[...]

XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de

normas de saúde, higiene e segurança;”

Nesse sentido, a lição do Min. Maurício Godinho Delgado7 nos

ensina que “A Constituição da República apreendeu, de modo exemplar, essa nova leitura a

respeito da jornada e duração laborativas e do papel que têm no tocante à construção e

implementação de uma consistente política de saúde no trabalho. Por essa razão é que a Carta

de 1988, sabiamente, arrolou como direito dos trabalhadores a “redução dos riscos

inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança” [...] (g.n.).

Noutra via, não bastassem tais aspectos controvertidos, em uma

análise perfunctória, o novel regulamento de fadiga também impõe encargo que onera por

demasiado o tripulante, na medida em que o mesmo, além de todo o constante e aprimorado

conhecimento técnico que é obrigado a ter para viabilizar as operações e exercer suas funções,

terá de conhecer a fundo o SGRF adotado por seu operador, senão vejamos:

“117.21 Obrigações dos tripulantes

(a) Um tripulante empregado por um operador deve utilizar a

oportunidade de sono, os períodos de repouso, descanso e

adaptação para obter a quantidade de sono suficiente para

realizar com segurança a próxima atividade prevista na escala de

trabalho.

(b) Nenhum tripulante pode aceitar operar uma aeronave se,

considerando as circunstâncias do voo a ser realizado, tiver

razões para acreditar que esteja, ou provavelmente venha a

estar sob o efeito de fadiga que possa prejudicar o seu

desempenho de modo a afetar a segurança da operação.

7 DELGADO, Maurício Godinho. Curso de direito do trabalho. 4ª ed. São Paulo: LTr, 2005. p. 830-836




19

(c) Um tripulante empregado por um operador deve, antes de

qualquer jornada, informar ao operador qualquer situação que o

esteja afetando, ou seja, relacionada à jornada, sobre a qual

tenha razão para acreditar que pode afetar sua capacidade de

atender às políticas de gerenciamento de risco da fadiga do

operador ou os limites operacionais e requisitos dos apêndices

aplicáveis ao operador.

(1) Este parágrafo não requer que o tripulante informe

repetidamente uma situação de caráter permanente que já

tenha sido anteriormente relatada ao operador.” (g.n.)

Destacamos o trecho acima para evidenciar que, para fiel

cumprimento desta seção do RBAC (117.21), o tripulante obrigatoriamente terá de conhecer

minuciosamente o SGRF adotado pelo operador que o contratou, ao mesmo tempo em que,

obviamente, estará suscetível a erros de interpretação de quaisquer limites prescritivos

diversos dos da lei, somando-se isso ao fato de que o comandante é o responsável pelo

controle da jornada de todos a bordo, bem como que cada tripulante também é responsável

por sua jornada de forma individual.

De toda sorte, nos parece mesmo temerária a entrada em vigor

de um regulamento tão complexo, que regulará um tema tão delicado sem qualquer base

científica e experimentação operacional que lhe deem supedâneo, e que, verdadeiramente,

na prática, poderá ser visto ou utilizado como um substituto para os limites de jornada e voo;

ou um ato de auto regulação e/ou desregulamentação; ou até mesmo um mero programa de

computador que analisa escalas para determinar os níveis de fadiga, desvirtuando-se do seu

real intuito e colocando em cheque a segurança das operações aéreas.

Diante disso, resta elucidar a obrigatoriedade de a ANAC seguir

as normas e recomendações internacionais provenientes da ICAO sobre o gerenciamento de

fadiga, para definirmos, via de consequência, a obrigação de a agência elaborar a norma em

tela a partir de robusto embasamento técnico-empírico-científico.

V – Da vinculação da ANAC às normas internacionais sobre

gerenciamento de fadiga




20

Objetivamente, a Lei de criação da ANAC (Lei nº 11.182, de 27 de

setembro de 2005) estabeleceu as competências e obrigações da agência, sobretudo em

matéria de legislação e representatividade internacional. Assim, nos termos dos seus artigos

3º e 8º:

“Art. 3º A Anac, no exercício de suas competências, deverá

observar e implementar as orientações, diretrizes e políticas

estabelecidas pelo governo federal, especialmente no que se

refere a:

I – a representação do Brasil em convenções, acordos, tratados e

atos de transporte aéreo internacional com outros países ou

organizações internacionais de aviação civil;”

“Art. 8º Cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o

atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e

fomento da aviação civil, da infra-estrutura aeronáutica e

aeroportuária do País, atuando com independência, legalidade,

impessoalidade e publicidade, competindo-lhe:

II – representar o País junto aos organismos internacionais de

aviação civil, exceto nos assuntos relativos ao sistema de

controle do espaço aéreo e ao sistema de investigação e

prevenção de acidentes aeronáuticos;

[...]

IV – realizar estudos, estabelecer normas, promover a

implementação das normas e recomendações internacionais de

aviação civil, observados os acordos, tratados e convenções

internacionais de que seja parte a República Federativa do

Brasil;

[...]

VIII – promover, junto aos órgãos competentes, o cumprimento

dos atos internacionais sobre aviação civil ratificados pela

República Federativa do Brasil;

[...]

XLV – deliberar, na esfera técnica, quanto à interpretação das

normas e recomendações internacionais relativas ao sistema de

segurança de vôo da aviação civil, inclusive os casos omissos;”




21

De pronto, vemos que a ANAC possui a obrigação legal de

realizar estudos, estabelecer normas e promover a implementação das normas e

recomendações internacionais de aviação civil, observados os acordos, tratados e convenções

internacionais de que o Brasil seja parte, a rigor do art. 8º, IV, da Lei nº 11.182/05.

E nem se olvide que o Brasil é signatário da Convenção sobre

Aviação Civil Internacional, concluída em Chicago, aos 7 de dezembro de 1944, por ocasião da

Conferência Internacional de Aviação Civil, e firmada pelo Brasil, em Washington, em 29 de

maio de 1945; aprovada em 11 de setembro de 1945 e ratificada em 26 de março de 1946

pelo Governo brasileiro, pois foi internalizada no ordenamento jurídico pátrio através do

Decreto nº 21.713, de 27 de agosto de 1946.

Como lição comezinha, é função do Presidente da República

celebrar tratados, convenções e atos internacionais, cabendo ao Congresso Nacional apreciá-

los. Dessa forma, cumpre ressaltar que o processo de interiorização dos atos internacionais

dos quais o Brasil seja parte está convencionado por um sistema misto de atuação, em que há

uma convergência do Poder Executivo com o Poder Legislativo.

Os artigos 49, I, e 84, VIII, ambos da Constituição Federal,

ilustram bem tal competência:

“Artigo 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I- Resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos

internacionais que acarretem encargos ou compromissos

gravosos ao patrimônio nacional; (...)”

“Artigo 84, VIII, CR/88: “Compete privativamente ao Presidente

da República:

[...]

VIII- Celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos

a referendo do Congresso Nacional;(...)”

Uma vez cumpridos os requisitos constitucionais para a

interiorização do ato internacional, o mesmo, quer seja ele um tratado, um acordo ou uma

convenção, terá força de lei ordinária no plano interno, e passará a vigorar no direito positivo

pátrio como tal.




22

Não é outro o entendimento do Colendo Supremo Tribunal

Federal (STF). Veja-se:

“PARIDADE NORMATIVA ENTRE ATOS INTERNACIONAIS E

NORMAS INFRACONSTITUCIONAIS DE DIREITO INTERNO. - Os

tratados ou convenções internacionais, uma vez regularmente

incorporados ao direito interno, situam-se, no sistema jurídico

brasileiro, nos mesmos planos de validade, de eficácia e de

autoridade em que se posicionam as leis ordinárias, havendo,

em conseqüência, entre estas e os atos de direito internacional

público, mera relação de paridade normativa. Precedentes.” (ADI

1480 MC, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno,

julgado em 04/09/1997, DJ 18-05-2001 PP-00429 EMENT VOL-

02031-02 PP-00213) (g.n.)

Em outras palavras, a Convenção da Aviação Civil Internacional

(Convenção de Chicago), seus anexos e emendas posteriores representam lei no Brasil, e, de

acordo com o art. 26 da Convenção de Viena Sobre o Direito dos Tratados, quando tratou da

exequibilidade dos Tratados Internacionais, “todo Tratado em vigor obriga as partes e deve

ser cumprido por elas de boa-fé”.

E nem se diga que uma norma posterior da ICAO, seja ela anexo,

emenda ou disposição complementar similar, não possua vigência no plano nacional ao

argumento de não ter ela sido ratificada pelo país. Tal argumento cai por terra com a dicção

do art. 38 do Decreto nº 21.713, de 27 de agosto de 1946, que obriga o Estado signatário a

seguir as normas e processos internacionais sobre aviação civil, bem como emendas ou

quaisquer normas emanadas da autoridade de aviação civil internacional, exceto se o país

apresentar formalmente as “diferenças” existentes entre suas próprias práticas e as

internacionais, senão vejamos:

“Artigo 38. Se um Estado se vê impossibilitado de cumprir em

todos os seus detalhes certas normas ou processos

internacionais, ou de fazer que seus próprios regulamentos e

práticas concordem por completo com as normas e processos

internacionais que tenham sido objeto de emendas, ou se o

Estado considerar necessário adotar regulamentos e práticas

diferentes em algum ponto dos estabelecidos por normas




23

internacionais, informará imediatamente a Organização

Internacional de Aviação Civil das diferenças existentes entre

suas próprias práticas e as internacionais. Em caso de emendas

estas últimas o Estado que não fizer estas alterações nos seus

regulamentos ou práticas deverá informar o Conselho dentro

do período de 60 dias a contar da data em que fôr adotada a

emenda às normas internacionais, ou indicará o que fará a êsse

respeito. Em tal caso o Conselho notificará imediatamente a

todos os demais Estados a diferença existente entre as normas

internacionais e as normas correspondentes no Estado em

aprêço.” (g.n.)

Ou seja, a única forma de o país deixar de seguir as normas e

recomendações da ICAO, bem assim seus anexos, emendas e outras determinações, seria a

formalização das diferenças que entende existentes e justificáveis ao descumprimento, as

quais serão notificadas a todos os demais Estados membros.

No caso do Brasil, a subsunção da agência reguladora a tais

normativas internacionais é latente, e se mostra clara, tanto pela vigência do Decreto nº

21.713, de 27 de agosto de 1946 (Convenção de Chicago) quanto pela disposição do §2º do

art. 19 da Lei nº 13.475/17, o qual disciplina:

“Art. 19. As limitações operacionais estabelecidas nesta Lei

poderão ser alteradas pela autoridade de aviação civil brasileira

com base nos preceitos do Sistema de Gerenciamento de Risco

de Fadiga Humana.

§ 2º O Sistema de Gerenciamento de Risco de Fadiga Humana

será regulamentado pela autoridade de aviação civil brasileira

com base nas normas e recomendações internacionais de

aviação civil.” (g.n.)

A inteligência do dispositivo acima ventilado é expressa e dá

comando à ANAC que impede malabarismos interpretativos, na medida em que impõe à

agência a observância das normas internacionais sobre o Sistema de Gerenciamento de Risco

de Fadiga Humana.

Curiosamente, veja-se que o dispositivo faz menção a normas e

recomendações.




24

Isso porque, como visto, a ICAO dispõe de “procedimentos-

padrão” (standards) e “práticas recomendadas” (recommended practices), sendo referidas

práticas recomendadas determinações às quais os Estados Membros se adequarão, em

conformidade com a Convenção, e os padrões qualquer especificação de características

físicas, configuração, material, desempenho, pessoal ou procedimento, cuja aplicação

uniforme é reconhecida como necessária para a segurança ou regularidade da navegação

aérea internacional, e à qual os Estados Membros igualmente deverão se adequar, em

conformidade com a Convenção, sendo certo que, diante da impossibilidade de sua

observância, a notificação para o Conselho da ICAO é obrigatória (art. 38). Em todo caso, se

trata de normativas que deverão ser cumpridas pelos Estados signatários da Convenção.

E ainda que se alegue que recomendações são apenas um norte,

e não comandos cogentes, não podemos olvidar da força e abrangência normativa do §2º do

art. 19 da lei nº 13.475/17, o qual obriga que tanto as “normas” quanto as “recomendações”

da ICAO deverão ser cumpridas e observadas pela ANAC na elaboração do regulamento sobre

fadiga tendente a alterar as limitações operacionais estabelecidas na Lei do Aeronauta.

De todo modo, ainda que em qualquer hipótese se discuta a

abrangência do Decreto nº 21.713, de 27 de agosto de 1946 (Convenção de Chicago), ou a

natureza jurídica e vinculação do país às recomendações do organismo supranacional, resta

incontroversa a obrigação definida pelo §2º do art. 19 da Lei nº 13.475/17, no sentido de que

a ANAC é obrigada à observância das normas e recomendações internacionais para o

estabelecimento de legislação interna sobre SGRF.

IV.b) Da obrigação da agência reguladora de estabelecer

normas sobre Gerenciamento de Risco da Fadiga Humana com

base técnico-científica e na experiência operacional

Uma vez firmada a obrigação de a Agência Nacional de Aviação

Civil brasileira seguir as normas internacionais para o estabelecimento de legislação interna

acerca do gerenciamento da fadiga humana na atividade aérea, passemos agora a analisar as

normas internacionais sobre o assunto, buscando identificar os procedimentos e análises

necessárias ao estabelecimento de referida regulamentação.

De início, o Anexo 6 à Convenção de Chicago estabelece:




25

“Anexo 6 – Operation of Aircraft – International Commercial Air

Transport — Aeroplanes

9.6 Flight time, flight duty periods, duty periods and rest periods

for fatigue management For the purpose of managing fatigue,

the State of the Operator shall establish regulations specifying

the limitations applicable to the flight time, flight duty periods,

duty periods and rest periods for flight crew members. These

regulations shall be based upon scientific principles and

knowledge, where available, with the aim of ensuring that flight

crew members are performing at an adequate level of alertness.

Note.— Guidance for the development of prescriptive fatigue

management regulations is given in Attachment A.” (g.n.)

Nesse ínterim, frise-se que os anexos da ICAO são standards,

normas-padrões por natureza, de cumprimento compulsório pelos Estados-membros. E neste

ponto específico do regulamento (6.9.6.), por exemplo, vemos o dever de o Estado estabelecer

normativas que especifiquem limitações operacionais aos tripulantes, devendo tais normas

basearem-se em princípios e conhecimentos científicos, com vistas a garantir que os membros

da tripulação desempenhem suas funções em um nível adequado de alerta.

A ICAO não parou por aí e, após muitos painéis, reuniões e

estudos, em 2011 desenvolveu o Manual para Supervisão de Abordagens de Gerenciamento

de Fadiga (Manual for the Oversight of Fatigue Management Approaches), denominado DOC

99668, com a função de servir como adendo à Emenda 37 ao Anexo 6. E os estudos

relacionados à fadiga prosseguem com tanto dinamismo no âmbito do organismo

internacional, que referido regulamento já está em sua segunda edição (2016), a qual também

já foi revista neste ano (2019) para alterar algumas determinações da Emenda 22 ao Anexo 6.

Dentre outras disposições, o DOC 9966 conceitua o

gerenciamento de fadiga como sendo o conjunto de métodos pelos quais os prestadores de

serviços e o pessoal operacional lidam com as implicações de segurança relacionadas à fadiga.

E na mesma linha das demais normas-padrões e práticas recomendadas da ICAO (SARPs)

dispostas em vários anexos, o DOC 9966 elucida que o gerenciamento da fadiga deve ser

apoiado em dois métodos distintos, a saber: uma abordagem prescritiva e uma abordagem

8 Disponível em: https://www.icao.int/safety/fatiguemanagement/FRMS%20Tools/9966_cons_en.pdf

https://www.icao.int/safety/fatiguemanagement/FRMS%20Tools/9966_cons_en.pdf




26

baseada no desempenho, ambos devendo embasarem-se em princípios e estudos técnico-

científicos e na experiência operacional, que deverão levar em conta aspectos como a

necessidade de sono adequado (não apenas descansando enquanto acordado) para restaurar

e manter todos os aspectos da função de vigília (incluindo atenção, desempenho físico e

mental e humor); os ritmos circadianos que conduzem às alterações na capacidade de realizar

trabalho mental e físico e na propensão ao sono (a capacidade de adormecer e permanecer

adormecido), durante as 24 horas do dia; interações entre fadiga e carga de trabalho em seus

efeitos no desempenho físico e mental; além do contexto operacional e o risco de segurança

que um indivíduo com fadiga representa nesse prisma.

Vejamos do regulamento:

“DOC 9966.

1.1. FATIGUE MANAGEMENT APPROACHES SUPPORTED BY ICAO

SARPS

Fatigue management refers to the methods by which service

providers and operational personnel address the safety

implications of fatigue. In general, ICAO Standards and

Recommended Practices (SARPs) in various Annexes support two

distinct methods for managing fatigue:

1. a prescriptive approach that requires the service provider to

comply with duty time limits defined by the State, while

identifying and managing fatigue hazards through the SMS

processes; and

2. a performance-based approach that allows service providers

an option to develop and implement a fatigue risk management

system (FRMS) that is approved by the State.

These approaches share two important basic features.

First, they are based on scientific principles and knowledge and

operational experience that should take into account:

• the need for adequate sleep (not just resting while

awake) to restore and maintain all aspects of waking function

(including alertness, physical and mental performance, and

mood);




27

• the circadian rhythms that drive changes in the ability to

perform mental and physical work, and in sleep propensity (the

ability to fall asleep and stay asleep), across the 24h day;

• interactions between fatigue and workload in their

effects on physical and mental performance; and

• the operational context and the safety risk that a fatigue-

impaired individual represents in that context.

Second, because fatigue is affected by all waking activities (not

only work demands), fatigue management has to be a shared

responsibility between the State, service providers and

individuals:

• the State is responsible for providing a regulatory

framework that enables fatigue management and ensuring that

the service provider is managing fatigue-related risks to achieve

an acceptable level of safety performance. The State is required

to establish prescriptive limitation regulations for specified

safety-critical personnel. However, the establishment of FRMS

regulations is optional, depending on the experience level and

resources of the State, and necessary only where the intention is

to allow service providers to move outside of prescriptive fatigue

management regulations (Section 1.1.1 refers).

• service providers are responsible for providing fatigue-

management education, implementing work schedules that

enable individuals to perform their duties safely, and having

processes for monitoring and managing fatigue hazards (Section

3.3 refers); and

• individuals are responsible for arriving fit for duty,

including making appropriate use of non-work periods to obtain

sleep, and for reporting fatigue hazards (Section 3.3 refers).”

(g.n.)

A norma deixa claro que os métodos de gerenciamento de

fadiga devem ter como alicerce e base princípios e conhecimentos científicos e a experiência

operacional.




28

Em consonância com esse entendimento, as melhores práticas

internacionais também caminham no sentido de que as técnicas para estimar o nível de fadiga

nos profissionais da aviação baseiam-se em medidas subjetivas (questionários autorreferidos,

modelos biomatemáticos, escalas subjetivas de sonolência, dentre outros) e objetivas

(incluindo polissonografia com EEG, eletro-oculografia, eletroencefalograma, actigrafia, PVT,

dentre outros), conforme atesta a doutrina internacional9, vejamos:

“Techniques to estimate the level of fatigue in the aviation

professionals are based on subjective (self-reported

questionnaires) and objective (including polysomnography with

EEG, electro-oculography, actigraphy) measurements.

Subjective tools to evaluate fatigue are based on self-reporting

of perceived feelings like “I’m tired” or person’s sleep variables

such as “extremely sleepy, fighting sleep”.

Objective tools to measure the fatigue in the aviation subjects are

mainly built on either circadian rhtyhms (via temperature,

biological tests), or sleep (with the use of polysomnography

(PSG), electroencephalography (EEG), actigraphy) or

psychomotor performance (simple mental tasks, complex

behavior) based.”

Ainda:

“Fatigue effects are cumulative and could cause impaired

performance. The degree of deterioration seems to be related to

the numbers of hours awake, less than optimal levels of rest,

inconsistent shiftwork, duty-long, and poor sleep quality in the

field were identified, and the "engagement" value of the task.

Simple, subjective assesment tools including KSS, SP, as well as

FAI and non-intrusive objective techniques, such as the PVTor

actigraphy, are promising to evaluate fatigue yet needs to be

more complex and more engaging taskssuch as eye-tracking

measures to be measured and implied.”10

9 M. Miller “Measuring Fatigue,” Asia-Pacific FRMS Seminar, ICAO/IATA/IFALPA, Bangkok, 2012

10 Göker, Z. (2018). Fatigue in The Aviation: An Overview of The Measurements and Countermeasures. Journal of Aviation, 2 (2), 185-194. DOI: 10.30518/jav.451741




29

Incontroversamente, a norma internacional obriga não só o

conhecimento e embasamento técnico sobre o assunto, como também a experimentação, o

empirismo, o ensaio científico, para só após a certificação de que um ou outro limite

realmente atenda ao espírito da norma a ser criada, a mesma norma possa de fato ser

estabelecida de forma segura e efetiva.

Nesse contexto, o item 1.1.1. do DOC 9966 vem em

complemento, trazendo obrigações ao Estado-membro de observância compulsória quando

da elaboração de legislações concernentes ao gerenciamento de fadiga, de modo que o país

é responsável por estabelecer limitações prescritivas de voo e/ou de jornada com base no

conhecimento técnico-científico e na experiência operacional, senão vejamos:

“1.1.1. STATE RESPONSIBILITIES FOR FATIGUE MANAGEMENT

APPROACHES

For the purposes of fatigue management, the State is responsible

for providing:

• a regulatory framework that enables adequate fatigue

management. (For specified safety-critical personnel, States are

required to establish prescriptive fatigue management

regulations and also have the option of establishing FRMS

regulations.);

• technical guidance, tools, procedures and information

associated with its requirements for fatigue management; and

• effective oversight that ensures service providers are

managing their fatigue-related risks to achieve an acceptable

level of safety performance.

The means by which States meet these responsibilities differ

according to the fatigue management approach used. These are

discussed below.

PRESCRIPTIVE FATIGUE MANAGEMENT

In a prescriptive approach to fatigue management, the State is

responsible for establishing prescriptive flight and/or duty

limitations based on scientific knowledge and operational

experience. This approach requires the State to prescribe

maximums for work periods, minimums for non-work periods

and other elements as relevant to the risks associated with a




30

specific type of work (e.g. limiting consecutive night duties,

increasing controls with increasing numbers of time zone

crossings).

The prescribed limits are essentially ‘informed boundaries’

identified by the State that aim to address the general fatigue

risk for particular groups of aviation professionals. To address

different risks, personnel in different industry sectors are likely to

need unique limitations (e.g. flight and duty limitations for airline

pilots will differ from those for helicopter pilots and from the duty

limitations of air traffic controllers).

Through their oversight practices, the State ensures that the

service provider is managing their fatigue risk to an acceptable

level within the constraints of the prescriptive limitations and

requirements using SMS processes applied to their operational

context. This means that operational personnel should be

sufficiently alert to perform at an adequate level in normal and

abnormal situations.

Prescriptive fatigue management regulations provide the

baseline, in terms of safety equivalence, from which an FRMS is

assessed. Therefore, before providing FRMS regulations, the

State needs to be confident that it has robust, scientifically-

based prescriptive limitation regulations appropriate to the

context in which they are to be used and that their inspectors

provide adequate oversight of these regulations.” (g.n.)

Aqui chamamos a atenção para o parágrafo destacado acima.

Segundo a ICAO, antes de elaborar e fornecer os regulamentos do SGRF, o Estado precisa

estar confiante de que possui regulamentos e prescritivos de limitações operacionais

robustos e baseados na ciência, apropriados ao contexto em que deverão ser utilizados, e que

seus inspetores supervisionem adequadamente esses regulamentos.

Entretanto, analisando-se as 2.493 páginas do Processo SEI

00065.123930/2015-7111, originado para a criação de um regulamento sobre gerenciamento

de fadiga; as atas das 85 reuniões ordinárias do Grupo de Trabalho criado para esse mesmo

fim; as Notas Técnicas elaboradas ao longo do processo; os workshops e eventos diversos

11 Processo disponível a partir de consulta pública ao Sistema SEI da ANAC. Consulta realizada em 06/11/2019.




31

ocorridos; as atas de reuniões entre a ANAC e associações, sindicatos, instituições e demais

órgãos do setor; as 138 contribuições provenientes da audiência pública; o texto-proposta de

regulamento, o voto do Relator; dentre outros documentos, concluímos que não há indícios

de embasamento técnico-científico e experimentação operacional para a confecção da norma

interna, dentro do que estipulam as melhores práticas internacionais sobre o assunto.

E ainda que se admita o embasamento da norma em estudos

internacionais outrora utilizados para a elaboração das normativas de outros Estados, nas

quais se baseou o Brasil para criar sua regulamentação sobre gerenciamento de fadiga, não

podemos perder de vista, em contrapartida, o fato de que a aviação brasileira inegavelmente

possui peculiaridades em relação a aviação de outros países, e que o país possui características

geodemográficas e culturais distintas de outras nações, as quais merecem atenção especial,

devendo ser respeitada a obrigatoriedade dos estudos técnico-científicos como norma

interna, de modo que, se assim não proceder a autoridade de aviação civil nacional, a

segurança das operações aéreas fica continua a ficar abalada nesse aspecto.

Também, some-se tudo isso ao fato de que muitas dessas

normativas internacionais utilizadas como espelho para a criação da norma interna, sobretudo

a regulamentação australiana (CAO 48.1) provêm de aspectos intrínsecos ao respectivo país

criador. A Austrália, por exemplo, segue robustas normativas sobre fadiga emanadas do

Commonwealth e adotadas em seu sistema, tais como o Guia Para Gerenciamento do Risco

da Fadiga no Trabalho12 (Guide For Managing The Risk Of Fatigue At Work), o regulamento

TLIF6407A – Políticas e Procedimentos de Gerenciamento de Fadiga13 (Manage fatigue

management policy and procedures), além, claro, das normas da ICAO sobre o tema.

Por outro lado, poder-se-ia eventualmente alegar que o Brasil

utilizou parâmetros próprios, para o fim de experimentar os limites prescritivos constantes do

RBAC 117, realizando/rodando alguns testes em alguns tipos de operações, levando em

consideração algumas escalas de trabalho de tripulantes. Para tanto, a agência solicitou à Gol

Linhas Aéreas alguns cenários provenientes do software de gerenciamento de fadiga humana

por ela utilizado, denominado SAFTE-FAST (Sleep, Activity, Fatigue, and Task Effectiveness –

Fatigue Avoidance Scheduling Tool), cujo algoritmo é baseado em um modelo biomatemático

que leva em conta o processo homeostático, ritmos circadianos associados à atenção/vigília e

à inércia do sono.

12 Disponível em: https://www.safeworkaustralia.gov.au/system/files/documents/1702/managing-the-risk-of-fatigue.pdf. Consulta realizada em 06/11/2019.

13 https://training.gov.au/TrainingComponentFiles/TLI07/TLIF6407A_R1.pdf

https://www.safeworkaustralia.gov.au/system/files/documents/1702/managing-the-risk-of-fatigue.pdf




32

Tal software é atualmente utilizado por empresas da aviação

comercial regular regidas pelo RBAC 121, e também no âmbito de um projeto financiado e

desenvolvido numa parceria entre o Sindicato Nacional dos Aeronautas (SNA), Associação

Brasileira de Pilotos da Aviação Civil (ABRAPAC), Associação dos Aeronautas da GOL (ASAGOL)

e Associação dos Tripulantes da LATAM Brasil (ATL), denominado Fadigômetro14.

Contudo, em que pese o software SAFTE-FAST e o projeto

Fadigômetro sirvam como método preditivo, assumido um papel de suporte opcional e

secundário em um regime de gerenciamento da fadiga, não se traduzem em “bala mágica”,

havendo que se analisar o que a própria ANAC diz sobre a experimentação operacional

necessária para tal gestão e para a identificação de riscos. Inteligência da IS 117-003A, senão

vejamos seus itens 6.3.4.4. e 6.3.4.11:

“6.3.4.4. Os perigos podem ser identificados a partir de uma

variedade de fontes, incluindo, mas não se limitando a:

a. workshops de identificação de perigos (por exemplo,

brainstorming usando pessoal operacional experiente);

b. avaliações de risco (avaliações de risco formais podem revelar

novos perigos);

c. desenvolvimento de cenários de risco;

d. registro de riscos (por exemplo, por meio de sistemas

eletrônicos);

e. análise de tendências;

f. reporte de perigos;

g. reportes de fadiga (Anexo A) e FAPA (Apêndice D);

h. feedback do treinamento;

i. pesquisas de segurança e auditorias de segurança de

supervisão operacional;

j. monitoramento de operações normais;

k. utilização de modelos biomatemáticos devidamente

validados;

l. investigação do estado sobre acidentes e incidentes graves; e

m. sistemas de troca de informações (operadores similares,

reguladores etc.).” (g.n.)

14 https://www.fadigometro.com.br

https://www.fadigometro.com.br/




33

“6.3.4.11. É importante estar ciente de que um regime de

gerenciamento de fadiga deve ser projetado como um sistema

abrangente e multicamadas, no qual modelos biomatemáticos

fornecem um papel de suporte opcional.” (g.n.)

Assim, vê-se que o modelo biomatemático empregado pela

agência em determinados testes serve como um complemento subjetivo opcional à análise

técnico-científica que deverá ser realizada para servir de sustentáculo à norma, e por si só não

é suficiente para tanto, havendo ainda a necessidade da obtenção de dados objetivos e de

outros dados subjetivos com esse fim.

Por fim, diante de todos os aspectos estudados acima, impende

destacar que a manutenção da norma brasileira sobre gerenciamento de fadiga, nos moldes

como se encontra atualmente, ferirá a própria regulação da ANAC, principalmente as

disposições sobre a “gestão da mudança” previstas no Programa de Segurança Operacional

Específico (PSOE)15 da agência. Vejamos a dicção do art. 72 do PSOE:

“Art. 72. O gerenciamento de mudanças tem por objetivo

promover uma análise prévia dos impactos das mudanças

significativas que a ANAC pretenda implementar, e recomendar

medidas para redução das eventuais consequências negativas

para a segurança operacional que delas possam resultar.

§ 1º Para os efeitos do disposto no caput deste artigo são

consideradas mudanças significativas, mas não limitadas a:

I. revisão da estrutura organizacional da ANAC;

II. alterações relevantes em processos críticos para atuação da

ANAC; e

III. revisão, inclusão ou revogação de regulamentos e demais

instrumentos normativos; e

IV. mudanças de política e de objetivos estratégicos.

§ 2º O processo de gerenciamento de mudanças deve consultar

setores pertinentes da ANAC em suporte à identificação dos

impactos mencionados no caput deste artigo.”

15 Disponível em: https://www2.anac.gov.br/biblioteca/plano/PSOE-ANAC.pdf. Consulta realizada em 06/11/2019.

https://www2.anac.gov.br/biblioteca/plano/PSOE-ANAC.pdf




34

Em outras palavras, a ANAC deve promover uma análise prévia

dos impactos de uma mudança tão significativa como é a instituição de uma regulamentação

sobre gerenciamento de fadiga no Brasil.

Se não houve efetiva base cientifica e experimentação

operacional para mensurar a fadiga dos tripulantes no Brasil e para a confecção dos

prescritivos de limites operacionais dos aeronautas, como poderá a agência ter certeza de que

tais limites efetivamente gerenciarão o risco relacionado à fadiga humana na aviação, tal como

exige o organismo internacional de aviação civil?

Diante disso, s.m.j., a ANAC deverá reanalisar os textos do RBAC

117 e da IS 117-003A, com vistas a construir robusta base científica para atestar que são

apropriados ao contexto em que deverão ser utilizados, experimentando na prática os limites

prescritivos ali estabelecidos, utilizando-se de técnicas empíricas para estimar o nível de fadiga

nos profissionais da aviação com base em medidas subjetivas (questionários autorreferidos,

modelos biomatemáticos, escalas subjetivas de sonolência, dentre outros) e objetivas

(incluindo polissonografia com EEG, eletro-oculografia, eletroencefalograma, actigrafia, PVT,

dentre outros), nos termos da fundamentação deste breve parecer, e sob pena de, em não o

fazendo, contribuir para o decréscimo ou estagnação dos níveis de segurança das operações

aéreas nacionais.

IV.c) Do papel do sindicato no GRF/SGRF

O constituinte originário, através do artigo 8º, III da CF, titulou o

sindicato como um dos principais porta-vozes dos trabalhadores. É próprio da função de

representação dos interesses dos empregados, portanto, vigiar as questões atinentes à saúde

de seus representados.

Feita tal digressão, cumpre analisar o papel do sindicato na

promoção da saúde dos seus representados. Em termos gerais, tem-se que a atuação sindical

pode servir de fator de contenção da fadiga humana na relação laboral, seja pelo exercício da

fiscalização das condições de trabalho junto às empregadoras, ou pela capacidade de negociar

normas coletivas que tenham por finalidade a preservação da saúde do empregado.

Hodiernamente, a tônica da abordagem da saúde do trabalhador

nas Convenções Coletivas de Trabalho ainda tem o enfoque predominante nas ameaças físicas

à saúde do empregado, com destaque para as cláusulas de cuidados elementares como (água

potável, uniformes, EPI´s, primeiros socorros), além cláusulas que tratam do adoecimento e




35

dos acidentes de trabalho. Não é raro, entretanto, que em matéria de saúde as normas

coletivas reproduzam direitos já assegurados por lei.

A intensificação do trabalho com majoração da jornada, sem

base científica para tal feita, importa não só no desgaste físico, como mental e psicológico. E

em que pese a evidente relevância, o assunto ainda é pouco abordado nas negociações

coletivas. Como já visto neste estudo, pouquíssimas Convenções Coletivas de Trabalho (CCT)

ou Acordos Coletivos de Trabalho (ACT) trazem alguma previsão expressa com relação ao

controle de fadiga na relação laboral. Podemos citar como exemplo a CCT dos empregados no

comercio atacadista e varejista de Dourados/MS 2018/2019 e a CCT dos farmacêuticos do

Estado do Espírito Santo 2019/2020, documentos que trazem disposições concernentes às

condições ergonômicas de trabalho tendentes a reduzir a fadiga humana no labor.

Contudo, nesse diapasão, diante da complexidade da matéria na

seara aeronáutica, o sindicato da categoria profissional ganha poderes estatutários sobre o

tema, contando inclusive com Diretorias específicas de segurança de voo e de saúde. Dentre

as obrigações dessas pastas, destacamos as seguintes:

“Art. 43. São atribuições do Diretor de Segurança de Voo

[...]

d) manter relacionamento com autoridades e órgãos

governamentais ou privados, nacionais ou internacionais,

visando ao aprimoramento da segurança de voo na aviação civil

brasileira;

Art. 49. São atribuições do Diretor de Saúde:

[...]

b) desenvolver estudos e pesquisas em todas as áreas e aspectos

que envolvam direta ou indiretamente a saúde biopsíquica dos

aeronautas, com ênfase no contexto social em que eles se

inserem, em particular, o do trabalho;

[...]

i) manter contato permanente com os órgãos oficiais e

instituições que tratem da saúde do aeronauta;”

O Estatuto do SNA confere à instituição a atribuição de manter

relacionamento com órgãos estatais ou privados, internos ou supranacionais, visando o

aprimoramento das operações aéreas, bem assim lhe impinge a atribuição de desenvolver

estudos e pesquisas que envolvam, de qualquer forma, a saúde do aeronauta.




36

Afora o Estatuto do SNA, o artigo 19 da Lei nº 13.475/17 finaliza

seu rol de parágrafos com duas determinações de competência do sindicato da categoria

profissional dos aeronautas. Vejamos:

“§ 3o A implantação e a atualização do Sistema de

Gerenciamento de Risco de Fadiga Humana serão

acompanhadas pelo sindicato da categoria profissional.

§4º Nos casos em que o Sistema de Gerenciamento de Risco de

Fadiga Humana autorizar a superação das 12 (doze) horas de

jornada de trabalho e a diminuição do período de 12 (doze) horas

de repouso, em tripulação simples, tais alterações deverão ser

implementadas por meio de convenção ou acordo coletivo de

trabalho entre o operador da aeronave e o sindicato da

categoria profissional.”

É dizer que o §3º da Lei do Aeronauta impõe ao sindicato da

categoria o acompanhamento da implantação e da atualização do GRF/SGRF. Ou seja, os

aspectos legais e normativos necessários e imprescindíveis à formulação da norma deveriam,

antes de seu nascituro, ter sido observados e agasalhados pelo SNA, ocasião em que sinalizaria

à ANAC quaisquer discrepâncias e/ou não conformidades entre a legislação internacional,

nacional e aquela que estava sendo criada.


acompanhar a atualização da legislação, de modo que havendo qualquer ponto questionável

na norma atual, ou havendo em futura emenda ao regulamento quaisquer questões cujo

interesse da categoria obrigue a intervenção do órgão, o SNA não poderá se furtar em fazê-lo,

sob pena de incorrer, solidariamente, em negligência com relação à segurança de voo.

Por fim, o §4º possibilita que o integrante de uma tripulação

simples possa ter mais de 12 (doze) horas de jornada e menos de 12 (doze) horas de repouso,

quando o SGRF assim autorizar, e mediante a formalização de CCT ou de ACT entre o operador

da aeronave e o SNA. Ou seja, cabe aqui ao sindicato, novamente, chancelar a superação do

limite mínimo de repouso e máximo de jornada de uma tripulação simples, devendo, para isso,

se ater às normas nacionais e internacionais que deem embasamento à configuração de uma

atuação segura do aeronauta que ultrapassará tais limites prescritivos considerados seguros

pela lei.




37

A negociação coletiva no âmbito do sindicato dos aeronautas

também ganha contornos distintos da regra geral, e prevê expressamente a participação de

um tripulante indicado pelo representante legal da categoria profissional no grupo de trabalho

interno da empresa, responsável por coordenar, desenvolver, implementar e monitorar as

atividades de GRF e/ou SGRF na organização. Eis o teor da Cláusula 3.8.10. da CCT 2018/19 da

aviação regular:

“3.8.10. Comitê de gerenciamento de fadiga

Em cumprimento ao artigo 19, parágrafo terceiro e 81, inciso II,

ambos da Lei 13.475/2017, a norma abaixo passa a vigorar em

30 (trinta) meses após a publicação da Lei13.475/2017.

O Grupo de trabalho interno da empresa, responsável por

coordenar, desenvolver, implementar e monitorar as atividades

de gerenciamento de Risco da fadiga (GRF) e/ou o Sistema de

Gerenciamento de Risco de Fadiga (SGRF) na organização,

denominado pela autoridade em aviação civil como GAGEF, ou

outro nome, a ser constituído em atendimento ao Regulamento

Brasileiro da Aviação Civil (RBAC) sobre os requisitos para

gerenciamento de risco de fadiga humana a ser editado pela

Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC), deverá ter em sua

composição um tripulante indicado pelo representante legal da

categoria profissional.

Parágrafo Primeiro: A empresa se compromete a dar acesso ao

tripulante indicado pelo representante legal da categoria

profissional aos documentos pertinentes, aos registros, reportes

e documentos pertinentes, relacionados ao tema de fadiga dos

tripulantes, conforme previsto em norma infralegal da

autoridade em aviação civil brasileira, além de prover as

adequações de escala necessárias permitindo a participação do

tripulante indicado pelo representante legal da categoria

profissional em todas as reuniões, com sua periodicidade mínima

definida em norma infralegal da autoridade em aviação civil,

para análise e monitoramento do Gerenciamento de Risco da

Fadiga (GRF) e/ou Sistema de Gerenciamento de Risco da Fadiga

(SGRF).

Parágrafo Segundo: O indicado pelo representante legal da

categoria profissional se compromete a assinar um termo de




38

confidencialidade sobre os dados analisados, exceto se arrolado

a contribuir em investigação de incidente ou acidente promovido

pelo órgão competente ou questionado pela autoridade em

aviação civil.

Parágrafo Terceiro: O tripulante a que se refere o caput deste

artigo não terá direito a voto no que se refere aos limites

prescritivos do Gerenciamento de Risco de Fadiga (GRF) previstos

em normativa infra legal da autoridade em aviação civil

Brasileira.

Parágrafo Quarto: Os critérios estabelecidos no §3º deste artigo

não se aplicam nos casos previstos no Sistema de Gerenciamento

de Risco de Fadiga (SGRF) onde ocorram extrapolações dos

limites prescritivos previstos em normativa infra legal da

autoridade em aviação civil Brasileira, seguindo os requisitos

previstos em normativa infra legal da autoridade em aviação civil

Brasileira.” (g.n.

Em conjunto, a Instrução Normativa IS 117-003A também traz

normas relacionadas à participação do sindicato no Grupo de Ação de Gerenciamento da

Fadiga – GAGEF [117.61(c)(7)], vejamos:

“6.3.2. Grupo de Ação de Gerenciamento da Fadiga – GAGEF

[117.61(c)(7)]

“6.3.2.2. A composição do GAGEF está indicada no parágrafo

117.3(i) do RBAC nº 117, como se segue: “grupo, composto de

representantes de todos os envolvidos nas ações de

gerenciamento da fadiga, que é responsável por coordenar as

atividades de gerenciamento da fadiga na organização. A

implantação e a atualização do Sistema de Gerenciamento de

Risco de Fadiga Humana devem ser acompanhadas pelo

sindicato da categoria profissional”.

[...]

6.3.2.11. Participação do Sindicato Nacional dos Aeronautas

(SNA).

a. As atividades de implantação (certificação) e atualização

do GRF, como informado pelo RBAC nº 117, devem ser

acompanhadas pelo sindicato da categoria profissional dos

aeronautas (vide a seção 117.3(i) do RBAC nº 117).




39

b. Em função do item acima, o representante indicado pelo

SNA:

i. deve ter acesso aos procedimentos, atas de reunião,

relatórios e demais documentos pertinentes relacionados

ao GRF e que tenham passado pelo GAGEF;

ii. deve participar das reuniões do GAGEF. Para detentores

de certificado que operem segundo as regras do RBAC nº

121 a participação deve ser obrigatoriamente presencial;

iii. recomenda-se o envio da documentação ao

representante do SNA em até 2 dias contados da data

reunião ou da confecção da respectiva ata, a qual deve ser

assinada pelo SNA.

c. Sobre os documentos a serem tratados no GAGEF,

recomenda-se a desidentificação de reportes ou casos que

adentrem a individualidade.

d. É importante ressaltar que a ANAC irá considerar, nas suas

análises, as informações do SNA sobre o GRF do operador.

e. Os participantes do sindicato no GAGEF devem ser

formalmente indicados pelo presidente do Sindicato. Eles

devem receber treinamento sobre o assunto e assinar um

termo de responsabilidade e de confidencialidade elaborado

pelo operador, para resguardo de informações às quais tiver

acesso.

[...]

6.3.2.14. O GAGEF deve reunir-se, no mínimo, mensalmente

durante o primeiro ano do GRF e sempre que grandes

mudanças ocorrerem. As reuniões devem ser suficientemente

longas e auxiliadas com recursos que permitam a melhor tomada

de decisão. Sempre que necessário, reuniões em intervalos mais

curtos (para acompanhamento de uma situação específica, por

exemplo) devem ser planejadas, semanal, quinzenalmente ou

sempre que uma dada operação ocorrer. Em todos os casos,

deve ser assegurada a participação do SNA.” (g.n.)

Além das disposições acima, o sindicato também participará da

análise da revisão do Manual do Operador com base no RBAC 117.




40

Enfim, as disposições acerca da participação do sindicato

profissional da classe dos aeronautas na implantação (certificação) e atualização do GRF ou

do SGRF, em um primeiro momento, nos parecem onerosas por demasiado à entidade

sindical, bem como deixam algumas dúvidas sobre a operacionalização dessas medidas, como,

por exemplo:

• O sindicato terá pessoal suficiente, com treinamento adequado e em número que

atenda a demanda, para se reunir com os GAGEFs de todos os operadores, no mínimo

mensalmente e em prazos menores sempre que dada operação ocorrer e assim exigir a

intervenção do grupo?

• Qual será o tipo de análise a ser feita pelo sindicato profissional quando em posse da

vasta e sigilosa documentação exigida pelo RBAC 117 e IS?

• Que tipo de informações o SNA repassará à ANAC para que a mesma as leve em

consideração com relação ao cumprimento do GRF ou estabelecimento e execução do SGRF

do operador?

• Quais serão os critérios utilizados pelo SNA para uma manifestação favorável ou não à

implantação do GRF ou do SGRF de um operador e para a coordenação das atividades de

gestão da fadiga do operador?

A resposta a essas e a outras dúvidas poderão trazer critérios

mais objetivos à participação do sindicato no GAGEF, tornado as responsabilidades e

prerrogativas do ente sindical mais claras e transparentes, evitando dessa forma decisões ou

manifestações no âmbito do GAGEF com base em eventuais apadrinhamentos e

posicionamentos protetivos ou retaliatórios do ente sindical.

V – Conclusão

De modo objetivo, após todos os panoramas e cenários

descortinados pelo presente estudo, s.m.j., chegamos a algumas conclusões, as quais

passamos a listar abaixo:

Com a publicação do RBAC-117 EMD000 – REQUISITOS PARA

GERENCIAMENTO DE RISCO DE FADIGA HUMANA, sem adentrarmos ao mérito do

regulamento e às questões técnico-procedimentais que o envolvem, certo é que temos agora

um novo marco regulatório em matéria de segurança de voo no Brasil.




41

O país avançou legalmente com relação ao assunto fadiga

humana na aviação, sobretudo na última década, sendo certo que atualmente as normas

vigentes no país sobre o tema são as seguintes: Convenção sobre Aviação Civil Internacional

(Convenção de Chicago de 1944 – Decreto nº 21.713/46), com seus Anexos, Emendas aos

anexos e DOCs; Lei do Aeronauta (Lei nº 13.475/17); Regulamento Brasileiro de Aviação Civil

– RBAC 117, aprovado pela Resolução nº 507, de 13 de março de 2019; Instrução Suplementar

– IS 117-003, Revisão A, aprovada pela Portaria nº 3.229/SPO, de 16 de outubro de 2019; e

Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) da Aviação Regular 2018/2019.

Para a elaboração das normas nacionais e eleição dos limites

prescritivos de jornada e tempo de voo para fins de gerenciamento de fadiga, a ANAC utilizou-

se de legislações paradigmas da FAA (FAR 117), da EASA (ORO.FTL.105, CS.FTL.1.205 e CS

FTL.1.225), da CASA (CAO 48.1 Instrument 2013), e do direito positivo brasileiro (Lei nº

13.475/17), em muitos momentos compilando essas normas e trazendo-as para o português.

De qualquer forma, ainda que seja louvável a intenção da

agência reguladora em estabelecer internamente parâmetros de gerenciamento da fadiga

similares aos adotados em outros países, não menos certo é o fato de que o Brasil é um país

de proporções continentais, de clima e terrenos singulares, de características

geodemográficas e culturais diversas, que o tornam completamente distinto se comparado

com outros países, e que obrigam o estudo e o empirismo necessários para o estabelecimento

de quaisquer parâmetros distintos com ralação à jornada de trabalho instituída por lei aos

aeronautas, sobretudo quando há a possibilidade de que as mesmas sejam majoradas.

De todo modo, ainda que em qualquer hipótese se discuta a

abrangência do Decreto nº 21.713, de 27 de agosto de 1946 (Convenção de Chicago), ou a

natureza jurídica e vinculação do país às recomendações do organismo supranacional, resta

incontroversa a obrigação definida pelo §2º do art. 19 da Lei nº 13.475/17, no sentido de que

a ANAC é obrigada à observância das normas e recomendações internacionais para o

estabelecimento de legislação interna sobre GRF/SGRF.

O item 1.1.1. do DOC 9966 obriga que antes de elaborar e

fornecer os regulamentos do GRF/SGRF, o Estado precisa estar confiante de que possui

regulamentos e prescritivos de limitações operacionais robustos e baseados na ciência,

apropriados ao contexto em que deverão ser utilizados, e que seus inspetores supervisionem

adequadamente esses regulamentos.




42

O mesmo dispositivo (1.1.1.) traz obrigações ao Estado-membro,

de observância compulsória quando da elaboração de legislações concernentes ao

gerenciamento de fadiga, de modo que o país é responsável por estabelecer limitações

prescritivas de voo e/ou de jornada com base no conhecimento técnico-científico e na

experiência operacional.

Ocorre que em nenhum momento no RBAC 117, ou no processo

que deu origem a seu texto, há indícios de que o regulamento foi estabelecido através de

bases científicas robustas, ou seja, formulado levando-se em consideração princípios técnico-

científicos, conhecimento e experiência operacional, o que é justamente o receio apontado

pela Associação Consulente.

Ao revés, vemos do texto da proposta de criação do RBAC, e de

seu texto publicado, que seus conceitos e prescritivos foram trazidos ou copiados de

legislações provenientes de agências de aviação diversas, a exemplo da FAA (USA), EASA (EU)

e, principalmente, CASA (Austrália).

E diante de todos os aspectos estudados acima, entendemos que

a manutenção da norma brasileira sobre gerenciamento de fadiga, nos moldes como se

encontra atualmente, sem lastro técnico-científico que assegure sua efetividade, ferirá a

norma internacional, a legislação nacional ordinária e a regulamentação infralegal expedida

pela ANAC.

Se não houve efetiva base cientifica e experimentação

operacional para mensurar a fadiga dos tripulantes no Brasil e para a confecção dos

prescritivos de limites operacionais dos aeronautas, como poderá a agência ter certeza de que

tais limites efetivamente gerenciarão o risco relacionado à fadiga humana na aviação, tal como

exige o organismo internacional de aviação civil?

Diante disso, s.m.j., a ANAC deverá reanalisar os textos do RBAC

117 e da IS 117-003A, com vistas a construir robusta base científica para atestar que são

apropriados ao contexto em que deverão ser utilizados, experimentando na prática os

limites prescritivos ali estabelecidos, utilizando-se de técnicas empíricas para estimar o nível

de fadiga nos profissionais da aviação com base em medidas subjetivas (questionários

autorreferidos, modelos biomatemáticos, escalas subjetivas de sonolência, dentre outros) e

objetivas (incluindo polissonografia com EEG, eletro-oculografia, eletroencefalograma,

actigrafia, PVT, dentre outros), nos termos da fundamentação deste breve parecer, e sob

pena de, em não o fazendo, contribuir para o decréscimo ou estagnação dos níveis de

segurança das operações aéreas nacionais.




43

Por fim, vimos que o a Lei do Aeronauta impõe ao sindicato da

categoria o acompanhamento da implantação e da atualização do GRF/SGRF. Ou seja, os

aspectos legais e normativos necessários e imprescindíveis à formulação da norma

deveriam, antes de seu nascituro, ter sido observados e agasalhados pelo SNA, ocasião em

que sinalizaria à ANAC quaisquer discrepâncias e/ou não conformidades entre a legislação

internacional, nacional e aquela que estava sendo criada.


acompanhar a atualização da legislação, de modo que havendo qualquer ponto

questionável na norma atual, ou havendo em futura emenda ao regulamento quaisquer

questões cujo interesse da categoria obrigue a intervenção do órgão, o SNA não poderá se

furtar em fazê-lo, sob pena de incorrer, solidariamente, em negligência com relação à

segurança de voo.

Ademais, o sindicato profissional da classe dos aeronautas

deverá também compor o GAGEF dos operadores, na implantação (certificação) e atualização

do GRF, do MGO e sempre que necessário, de modo que a instrução normativa dá uma série

de diretrizes nesse sentido. Contudo, as disposições a esse respeito nos deixam com algumas

indagações sobre a operacionalização dessas medidas, como, por exemplo: a) o sindicato terá

pessoal suficiente, com treinamento adequado e em número que atenda a demanda, para se

reunir com os GAGEFs de todos os operadores, no mínimo mensalmente e em prazos menores

sempre que dada operação ocorrer e assim exigir a intervenção do grupo?; b) qual será o tipo

de análise a ser feita pelo sindicato profissional quando em posse da vasta e sigilosa

documentação exigida pelo RBAC 117 e IS?; c) que tipo de informações o SNA repassará à

ANAC para que a mesma as leve em consideração com relação ao cumprimento do GRF ou

estabelecimento e acompanhamento do SGRF do operador?; d) quais serão os critérios

utilizados pelo SNA para uma manifestação favorável ou não à implantação do SGRF de um

operador e para a coordenação das atividades de gestão da fadiga do operador?

A resposta a essas e a outras eventuais dúvidas advindas da

leitura do documento poderão trazer critérios mais objetivos à participação do sindicato no

GAGEF, tornado as responsabilidades e prerrogativas do ente sindical mais claras e

transparentes, evitando dessa forma decisões ou manifestações no âmbito do GAGEF com

base em eventuais apadrinhamentos e posicionamentos protetivos ou retaliatórios.

Esperando ter atendido à consulta realizada, agradecemos, mais

uma vez, a atenção que nos foi dispensada e salientamos que é sempre uma satisfação para

nós atendê-los.

l u i z g u i l h e r m e c e r d e i r a m a r t i n g i ... · entretanto, a consulente chama a...

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