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C olombia Internacional 65, ene - jun 2007, Pp 192, ISSN 0121-5612, Bogotá, Pp 66 - 89

recibido 1/05/07, aprobado 28/05/07

Sandra Borda Guzmán*

LA INTERNACIONALIZACIÓNDEL CONFLICTO ARMADODESPUÉS DEL 11 DE SEPTIEMBRE:¿la ejecución de una estrategia diplomática hábil o la simple ocurrencia de lo inevitable?

THE INTERNATIONALIZATIONOF THE COLOMBIAN ARMED

CONFLICT AFTER 9/11:A Wise Diplomatic Strategy or the

Simple Occurrence of the Inevitable?

Introducción

L os ataques del 11 deSeptiembre del 2001 y elconsecuente comienzo

de la guerra estadounidense en contrael terrorismo han creado un contextopolítico nuevo, pleno de oportunida-

des para el gobierno colombiano y suya larga lucha contra los movimientosinsurgentes. Dichos eventos y, másclaramente, la reacción estadouniden-se frente a ellos, han facilitado el dise-ño e implementación de una estrategiacalculada y explícita de internacionali-

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La internacionalización del conflicto armado después del 11 de Septiembre • Sandra Borda Guzmán

ResumenLa actual guerra contra el terrorismo internacional que libra Estados Unidosconstituye un escenario inmejorable para la estrategia de internacionalización delconflicto armado colombiano que adelanta la administración del Presidente Uribe.La política de internacionalización es definida como una decisión explícita yconsciente, aunque condicionada por el escenario de internacional, de incluir aagentes externos—principalmente Estados Unidos—en el desenvolvimiento de laguerra colombiana.Tanto las aproximaciones racionalistas como las constructivistasde las relaciones internacionales brindan elementos claves para explicar por qué elgobierno colombiano opta por internacionalizar su conflicto y para identificarcuáles son los principales componentes de esta estrategia de política exterior.

Palabras clave: Internacionalización, conflicto, política exterior, Uribe, EstadosUnidos, constructivismo, racionalismo.

AbstractThe current U.S.war against international terrorism constitutes a superb scenario for theinternationalization of the Colombian armed conflict, a strategy that the administrationof President Uribe is advancing.The internationalization policy is an explicit and consciousdecision to invite external actors—mainly the U.S.—to participate in the Colombianwar.This decision is clearly conditioned by the international arena. Both rationalist andconstructivist approaches in International Relations provide key elements to explain whythe Colombian government decides to internationalize its conflict, and to identify whatare the main components of this foreign policy strategy.

Key words: Internationalization, conflict, foreign policy, Uribe, United States,constructivism, rationalism.

* Politóloga de la Universidad de los Andes, Colombia. Maestría en Ciencia Política de la Universidad de Wisconsin, EstadosUnidos y Maestría en Relaciones Internacionales de la Universidad de Chicago, Estados Unidos. Se encuentra en proceso deculminar su Ph.D. en Ciencia Política, Universidad de Minnesota, Estados Unidos. Profesora del Departamento de CienciaPolítica de la Universidad de Los Andes, Colombia. Correo Electrónico: [email protected]

1 Este artículo es una versión revisada y transformada del texto “Internationalizing Domestic Conflict: From Local and PoliticalInsurgency Toward Global Terrorism.The Colombian Case” (Borda 2007).

zación del conflicto interno por partedel gobierno colombiano. Esta estra-tegia ha transformado el conflictoentre el estado y las guerrillas en unfrente adicional de la guerra estadou-nidense en contra del terrorismointernacional y, consecuentemente, hafortalecido y expandido sustancial-mente el apoyo de Estados Unidos—principalmente el militar—al gobiernocolombiano en su lucha contra lainsurgencia armada. En otras palabras,esta nueva estrategia se ha traducidoen un incremento de la participaciónmilitar de Estados Unidos no sólo enla ya vieja guerra contra las drogas ilí-citas, sino también –y tal vez másimportante aún—en la guerra contralas guerrillas.

Auque en este caso, el procesode internacionalización ha sido clara-mente planeado por el gobiernocolombiano y ha resonado exitosa-mente con los objetivos de políticaexterior de la administración Bush,una parte importante de la literaturatrata el tema de la internacionalizacióndel conflicto colombiano como unasunto casi dado y de alguna forma,natural e inevitable (Carvajal & Pardo2002; Gaitán et al. 2002). La interna-cionalización es definida implícita-mente como un proceso en el cual elconflicto ha cruzado, casi sin ningúntipo de intención por parte de losactores, un cierto límite marcado porlas líneas que delimitan el territorionacional colombiano. Mi pregunta eneste artículo precisamente indagasobre lo que otras aproximaciones tra-tan como una presunción o como unfenómeno involuntario: aquí explorocuándo, cómo y por qué el gobiernocolombiano decidió otorgarle visosinternacionales particulares a un con-

flicto que bien podría permanecer cir-cunscrito (en una parte importante,mas no en su totalidad) a la esfera delo doméstico o ser internacionalizadoen una dirección diferente. En estetrabajo hago especial énfasis en laforma en que el gobierno colombianoconcibió su más reciente estrategia deinternacionalización, después del 11de Septiembre.

En términos generales, variosactores están en posición y tienen lahabilidad de tomar la decisión deinternacionalizar el conflicto colom-biano o cualquier otra guerra, princi-palmente doméstica. Estos actorespueden ser externos, como es el casode las organizaciones internacionales,los países poderosos o los países veci-nos. Este tipo de internacionalizaciónes normalmente definida como inter-vención. En este campo, por ejemplo,los estudios sobre la política exteriorde Estados Unidos hacia Colombiaabundan (Bagley 2000; Coy 2003;Matthiessen 2000; Randall 1992;Tickner 2002; Tokatlian 1995, 1998,2000; Unidos 1997). Las perspectivasen materia del papel que NacionesUnidas y la Organización de EstadosAmericanos han jugado tambiénabundan (García & Londoño; TiradoMejía 1995;Tirado Mejía 1998). Estetipo de internacionalización recono-ce abiertamente las asimetrías depoder a nivel internacional y recono-ce, consecuentemente, que hay acto-res que cuentan con más recursos queotros y tienen más habilidades y posi-bilidades de participar en conflictosde carácter doméstico. Pero los acto-res internos (v.gr. el gobierno, los gru-pos insurgentes) también están encondiciones de internacionalizar supropio conflicto o de transformar y

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adaptar los intentos de intervenir queadelantan actores internacionalespoderosos. Este artículo está dedicadoa explorar los intentos de internacio-nalización del gobierno colombiano,pero ello no implica que otros acto-res, como la insurgencia armada, noadelanten sus propias estrategias deinternacionalización2. Es importanteaclarar que cuando sugiero que elEstado colombiano adelantó unaforma específica de internacionaliza-ción en un momento determinado,no necesariamente asumo que laintervención unilateral de EstadosUnidos en el conflicto colombianono sea importante o no tenga lugar,ni tampoco que eventualmente Esta-dos Unidos no esté en condiciones odesee imponer su interés nacional sinel necesario consentimiento delgobierno colombiano. Dicha presun-ción ignoraría las conclusiones másbásicas a las que ha llegado la discipli-na de las relaciones internacionalesdespués de décadas de estudio. Alcontrario, el argumento que desarro-llo aquí es que los intentos de inter-nacionalizar el conflicto provenientesdesde afuera, pueden convivir e inte-ractuar en diversas formas con lasestrategias de internacionalizar elconflicto construidas desde adentro.

Sin embargo, muy poco esfuer-zo se ha dedicado a analizar por quéy cómo el estado colombiano o losgrupos insurgentes han internaciona-lizado voluntariamente su propiaguerra. Una de las razones másimportes que puede explicar laausencia de dicha aproximación

puede ser la percepción en círculosacadémicos y oficiales colombianosde que la relación de Colombia conEstados Unidos está en muchos, si noen todos los casos, caracterizada únicay exclusivamente por la existencia dedemandas e imposiciones por partedel poder estadounidense. Dicha ten-dencia provoca, según estos análisis,un constante y serio debilitamientode la autonomía colombiana, y conello, de su capacidad de construirestrategias de política exterior y, engeneral, de tomar decisiones relativa-mente independientes en este campo.Al contrario, yo propongo en esteartículo mirar la otra cara de lamoneda. Sin negar el poder de Esta-dos Unidos y otros agentes interna-cionales de gran relevancia, aquísugiero cambiar el énfasis del análisis.Dicho cambio tiene que pasar por elreconocimiento de una premisa fun-damental: el estado colombiano hacontado y sigue contando conmucho más espacio para tomar deci-siones autónomas del que el gobiernoy la literatura reconocen. Este espacioestá obviamente limitado y condicio-nado por múltiples factores y ese es elcaso no sólo de Colombia, sino detodos los países que hacen parte delsistema internacional. Pero el cambiode énfasis en el análisis que estoy pro-poniendo busca poner entre parénte-sis por un instante el papel quejuegan las muy fuertes restriccionesinternacionales (como el poder deEstados Unidos), para observar cómomaniobra el estado colombiano ycómo, en medio de dichas restriccio-

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2 Este punto se desarrolla más claramente en Borda, Sandra,“The Internationalization of Domestic Conflicts:The Cases of ElSalvador, Guatemala and Colombia”, Disertación doctoral en elaboración, manuscrito sin publicar.

nes, elabora estrategias de carácterinternacional para lidiar con su con-flicto doméstico. En síntesis, el papelactivo del estado colombiano en lainternacionalización de su conflictorequiere de una discusión extensiva(Borda 2002), que de ninguna formadescalifica o trivializa los resultados ylas conclusiones que los estudios, porejemplo, sobre la política de EstadosUnidos hacia Colombia han logrado.

Este artículo intenta, entonces,proveer un marco teórico útil para lle-var a cabo dicha discusión, y comien-za a aclarar y definir los términos y losriesgos del activo papel del gobiernocolombiano en la definición de supropio destino internacional. Másgeneralmente, a través de un estudiotodavía parcial y muy preliminar de ladecisión del gobierno colombiano deinternacionalizar su conflicto en laforma particular en la que lo ha hechodesde el 11 de Septiembre, observo yexplico cómo el sistema internacionalse ha constituido en una restricciónimportante, pero también analizocomo este mismo sistema ha proveídoal estado Colombiano de oportunida-des que han facilitado sus esfuerzospor internacionalizar el conflicto.Ambas, las restricciones y las oportu-nidades, son importantes para enten-der el diseño e implementación de laestrategia del gobierno en el conflictoarmado. Esta premisa supone que muya pesar de que las fuerzas internacio-nales forman y transforman, y en cier-ta manera limitan la decisión delgobierno colombiano, éste todavíacuenta con la habilidad y el espaciopara tomar la decisión de facilitar uobstaculizar la participación de Esta-dos Unidos o de cualquier otro actorinternacional en el conflicto. El siste-

ma internacional condiciona la decisióndel gobierno colombiano de interna-cionalizar la guerra, pero no la determi-na completamente.

Es necesario señalar que lasdimensiones de esta autonomía, losintereses del estado, las motivacionesde los actores externos, la naturalezade la relación entre estos intereses yestas motivaciones, y otros factoresadicionales, varían fundamentalmentesegún el caso y según el contexto his-tórico en el que tienen lugar. Sólo enAmérica Latina es posible encontrarconflictos domésticos en los que losprocesos de internacionalización hanvariado y adquirido formas diversas.En El Salvador, por ejemplo, la parti-cipación de Estados Unidos y lasNaciones Unidas fue intensa tantodurante el conflicto (aquí la partici-pación estadounidense fue decisiva)como durante el proceso de paz (aquífue igualmente decisiva la partici-pación de Naciones Unidas). EnGuatemala, la forma decisiva de in-ternacionalización del conflicto tuvolugar sólo hasta la etapa final de losdiálogos de paz. Tanto el conflictocomo su resolución negociada per-manecieron relativamente aislados yla participación internacional no fuetan intensa como en el caso de El Sal-vador. Finalmente, en Colombia, elgobierno ha permanecido relativa-mente reticente a invitar ayuda inter-nacional hasta la segunda parte de losnoventas y dicha participación se halimitado principalmente a los confi-nes de la guerra en contra de las dro-gas ilegales. Sin embargo, ya en el2002, “la pretensión de que las armasestadounidenses y el entrenamientomilitar estaban restringidos a la gue-rra contra las drogas fue ignorada

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cuando el Presidente Bush firmó unaley para financiar la guerra contra elterror, que permitía que toda la ayudapasada y presente apoyara una ‘cam-paña unificada’ en contra tanto de lasdrogas como de los grupos colombia-nos en la lista estadounidense deorganizaciones terroristas” (Isacson2004: 246).

En este artículo, reconstruyoparcialmente este reciente intento deinternacionalización del conflictocolombiano. Busco explicar por quéel gobierno colombiano internacio-nalizó el conflicto cuando lo hizo ypor qué el 11 de Septiembre creócondiciones inmejorables para el dise-ño e implementación de esta estrate-gia. Aquí argumento que el intentodel gobierno colombiano de conver-tir su guerra en contra de la subver-sión en un componente crucial de laguerra estadounidense en contra delterrorismo después del 11 de Sep-tiembre, ha sido una estrategia exitosaque el gobierno colombiano ha dise-ñado e implementado; una estrategiade internacionalización del conflictoque ha contribuido a que el gobiernofortalezca su posición militar y políti-ca frente a los grupos armados ilega-les. En otras palabras, este proceso deinternacionalización, abiertamentecalculado y voluntario, sigue unalógica y un cálculo puramentedoméstico: convertir a Colombia enun frente fundamental de la guerraque libra la administración Bush encontra del terrorismo internacionalayuda al gobierno colombiano aobtener más recursos—principalmen-te militares— para su guerra en con-tra de las guerrillas. Adicionalmente,dicha estrategia legitima y brinda unpiso político sólido (al menos a nivel

regional/internacional) a la actualestrategia militarista del gobiernocolombiano, y debilita fundamental-mente posiciones alternativas queapoyan y abogan por una salida nego-ciada al conflicto.

Para desarrollar mi argumento,primero describo el significado queotorgo al concepto de internacionali-zación y explico por qué definir clara-mente el término de la manera en quelo hago es crucial para entender cómoel gobierno colombiano ha tratado deincluir el conflicto doméstico en laactual agenda de la guerra estadouni-dense en contra del terrorismo inter-nacional. Luego, describo brevementecómo el gobierno colombiano hadesarrollado esta estrategia a través deltiempo—ayudado por cambios funda-mentales en la política exterior esta-dounidense. Dicha estrategia hatenido como objetivo que la guerracontra las drogas ilegales y la guerra encontra de las guerrillas sean exitosa-mente fusionadas y vinculadas en unasola y relativamente indiferenciadaconfrontación. Al final del artículoevalúo preliminarmente cómo laestrategia ha funcionado y cómo haresultado en una alianza cada vez máscercana entre Colombia y EstadosUnidos; una alianza, como todas, concostos y beneficios; los costos y losbeneficios que resultan de una mayorparticipación militar de Estados Uni-dos en la guerra interna colombiana.

1. ¿Qué es la internacionalización?Precisión conceptual

El concepto de internacionali-zación y sus límites necesitan ser defi-nidos y operacionalizados con claridadpara que resulten útiles en el análisisdel conflicto colombiano. Internacio-

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nalización, en el contexto de este artí-culo, es el proceso a través del cual unactor toma una decisión explícita yconsciente: la decisión de involucraractores externos en cualquier fase delconflicto doméstico (durante las hosti-lidades militares o durante la negocia-ción). La estrategia alternativa consisteen tratar deliberadamente de mante-ner el conflicto mismo dentro de loslímites nacionales; consiste, entonces,en aislar la confrontación y conscien-temente excluir a los diversos actoresinternacionales.

Sin embargo, en la literatura, eltérmino internacionalización ha sidoutilizado de una forma muy laxa. Aligual que ha sucedido con otros tér-minos propios de las relaciones inter-nacionales tales como ‘globalización’o ‘seguridad’, internacionalización esuna expresión que parece implicar laexistencia de un área de intersecciónmuy difusa entre el espacio de lodoméstico y el de lo internacional.Aunque el término se usa cada vezcon más frecuencia, los esfuerzos portratar de concretarlo y precisarlo sonmás bien esporádicos. Para hacer delos límites de este término algo mástangible y más visible es necesarioidentificar qué tipo de fenómenos seencuentran por fuera del espacioconceptual de la internacionalización.Más simplemente, para saber qué es lainternacionalización, es útil saber quéno es, o qué tipo de fenómenos noestán incluidos en esta definición.Para los propósitos de este artículo, lainternacionalización no es un proce-so a través del cual las divisionesinternacionales, culturales y socioe-conómicas se rompen—o al menos sereformulan—, produciendo nuevospatrones y formas de hacer política y

cambiando sustancialmente la natura-leza de la gobernabilidad internacio-nal (Kaldor 1999: 70). En estesentido, la internacionalización no es unsinónimo de globalización. No setrata tampoco de una politizacióncosmopolita que pueda ubicarse den-tro de la actividad de ONGs o movi-mientos sociales, ni dentro de laactividad exclusiva de las institucionesinternacionales ni tampoco dentro dela labor de individuos que actúanalrededor de un compromiso convalores humanos y de la noción desociedad civil transnacional (Kaldor1999: 76). La internacionalización noes, entonces, cosmopolitanismo desdearriba o desde abajo ni una nuevaforma de gobernabilidad global. Dehecho, la internacionalización no es unfenómeno estructural. Al contrario, esun proceso de toma decisiones a través delcual agentes específicos, con intereses yobjetivos claros, formulan e implementantipos de políticas determinados.

El concepto de internacionaliza-ción no se refiere tampoco al muyamplia y profundamente analizadoimpacto de la globalización en laestructura del estado nacional y susupervivencia política; no se refiere ala forma cómo la globalización hacede la soberanía territorial un imposi-ble (Strange 1996). La internacionaliza-ción tampoco describe cómo laviolencia se ha ‘difundido’ en el siste-ma internacional; no estudia las difi-cultades que implica el intentarcontener una confrontación en eltiempo y en el espacio ni tampococómo una guerra local puede consti-tuirse en una fuente de estabilidadinternacional después de la GuerraFría (Brzezinski 1989/90; Jervis1991/92; Mearsheimer 1990; Snyder

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1990). La internacionalización no es unsinónimo de los efectos de contagio ospill over. Tampoco equivale o com-prende los daños colaterales o lasexternalidades que producen los con-flictos domésticos (Murdoch & Sand-ler 2001). En primer lugar, los estadossiguen siendo actores cruciales, debi-do a que son precisamente ellos losque toman la decisión de participar ode invitar a actores externos a tomarparte en su conflicto doméstico. Cla-ramente, no son los únicos actores,pero están en el grupo de los másrelevantes. Sin los estados y, en gene-ral, sin las partes en conflicto, lamáquina de la internacionalización nofunciona. Consecuentemente, esteconcepto no necesariamente debilitala soberanía de los estados; en muchasocasiones, es justamente el resultadode sus propias elecciones. Es, paraponerlo de otra forma, un ejercicio dela soberanía estatal misma. En segun-do lugar, la internacionalización no esinadvertida o involuntaria. Esta es larazón por la cual las metáforas del spillover, el contagio y el daño colateralson inapropiadas. La internacionaliza-ción es, al contrario, una decisión polí-tica consciente y explícita que resulta deun proceso racional de toma de deci-siones. En la forma en la que definointernacionalización en este artículo, setrata de un proceso clara y abierta-mente intencional y calculado.

Para aclarar aún más de qué setrata este concepto, la enumeracióndel tipo de actores y la clase de meca-nismos que ellos pueden usar parainternacionalizar un conflicto puedeayudar. En primer lugar, los actoresestatales externos pueden participaren confrontaciones domésticas.Usualmente, los estados vecinos o los

países hegemónicos regionales que,de una forma u otra se han visto afec-tados por el conflicto, son parte deeste proceso. Éste es justamente eltipo de internacionalización que ana-lizo en este artículo, el hegemónico:intento explicar como el gobiernocolombiano internacionaliza el con-flicto armado invitando a EstadosUnidos a participar a través de la pro-visión de ayuda militar y económica.Los actores estatales pueden participaren el conflicto ya sea unilateralmente(como en el caso que estudio aquí) omultilateralmente (a través de orga-nizaciones regionales o internacio-nales). En segundo lugar, lasorganizaciones multilaterales puedenparticipar directamente; éstas puedenhacerlo independientemente o coninstrucciones específicas formuladaspor los estados (Barnett & Finnemo-re 2004). Tercero, los actores no esta-tales, como las organizaciones nogubernamentales, las fundacionesinternacionales, las asociaciones inter-nacionales de partidos políticos y losgrupos religiosos, entre otros, puedentomar parte y comprometerse conalguna de las partes que participa enel conflicto interno. Estos tres tiposde participación pueden jugar unpapel crucial en el conflicto, a travésde múltiples mecanismos que identi-fico en la Tabla 1.1.Tales mecanismosincluyen la asistencia económica ymilitar, mediación, verificación yobservación, entre otros. Adicional-mente, los actores internacionalespueden ejercer presión para persuadiro coercionar a cualquiera de las par-tes en conflicto a fin de que cumplacon ciertas normas internacionalestales como el derecho de guerra o losderechos humanos.

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Cualquiera de estos actorespuede participar tanto en el contextode una guerra abierta y altamente mili-tarizada como durante procesos de diá-logo; pueden participar tanto al iniciocomo en la parte final del conflicto;pueden participar a través de diversosgrados de internacionalización (alto obajo dependiendo de la cantidad de

ayuda que provean); y pueden tambiénhacerlo a través de diversas formas deinternacionalización, v.gr. ayuda mi-litar, alivio humanitario, mediación,etc. Como ya he sugerido, tambiénpueden tomar la decisión alternativade, explícita y conscientemente, man-tener aislado el conflicto de influenciasinternacionales.

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Organizaciones internacionales Estados ONG y otros actores no estatales

Ayuda económica

Intervención militar

Mediación

Asistencia humanitaria

InvestigaciónMedidas de construcción deconfianzaOperaciones de mantenimientode paz tradicionales ymultifuncionalesEmbargos de armas

Sanciones y estímuloseconómicosMedidas de fortalecimiento dela justicia

Apoyo diplomático yreconocimiento internacional

Ayuda económica

Intervención miliar

Envío de armas y equipo agrupos insurgentes

Alivio humanitarioMedidas de construcción deconfianzaEmbargos de armas

Sanciones y estímuloseconómicosMedidas de fortalecimiento dela justicia

Generación de informaciónconfiable rápida y difusión deesta información hacia dondetiene más impacto. Uso de símbolos, acciones ohistorias para entender yexplicar la naturaleza delconflicto.Llamado a actores poderososque pueden tener influenciasobre el conflicto.Revisar que actores poderososcumplan con principios,compromisos o políticaspreviamente definidas3.Verificación, mediaciónMedidas de fortalecimiento dela justicia Remesas de diásporas

Tabla 1.1 Internacionalización

3 Estas cuatro primeras tareas son definidas por Keck, ME, Sikkink, K. (1998). Activist Beyond Borders, Ithaca and London: Cor-nell University Press Introduction.

Con los límites del concepto dela internacionalización en mente, esnecesario ahora revisar brevemente quétipo de factores explican la decisión delos actores domésticos de internaciona-lizar el conflicto, de acuerdo con la lite-ratura existente. Aquí, lascontribuciones teóricas pueden ser pre-sentadas en términos del reciente diálo-go teórico en la disciplina de lasrelaciones internacionales entre Racio-nalismo y Constructivismo. Lo llamodiálogo, porque realmente constituyemás una conversación que un debate yno hay elementos en estas dos perspec-tivas que las hagan exclusivas o alterna-tivas.Al contrario, son más los puntos deencuentro e intersección que los dedivergencia y desencuentro (Adler2002; Fearon & Wendt 2002; Snidal2002). Aunque es difícil organizar ydescribir esta literatura en un espaciotan reducido, a continuación resumobrevemente los aportes más importantesal estudio de las causas de la internacio-nalización de conflictos domésticos quehacen ambas escuelas4.

En el campo racionalista, lasexplicaciones pueden ser de dos tiposdistintos: un grupo identifica las causasde la internacionalización fundamental-mente en el campo de los intereses de losactores en conflicto y otro grupo, clara-mente compatible con el primero, enfa-tiza las causas relacionadas con lanaturaleza del conflicto mismo. Los intere-ses de los actores en conflicto que deci-den internacionalizar pueden ser dediversa índole. Una parte de la literatu-ra sobre guerras civiles sugiere, porejemplo, que la debilidad del Estado—

es decir, un mayor grado de anarquía anivel doméstico—puede hacer que losactores en conflicto se sientan más inse-guros y, por tanto, decidan incrementarsus cuotas de poder militar y político(Rose 2000; Snyder & Jervis 1999).Una implicación de este argumento esjustamente que ciertos actores externos(normalmente poderosos o con granreputación internacional), en ciertascondiciones, pueden proveer a las partesdel poder militar y político que necesi-tan para incrementar su seguridad. Enotras palabras, una mayor debilidad delEstado conlleva a un mayor grado deinseguridad y, en consecuencia, aumen-ta las posibilidades de que los actores enconflicto deseen buscar ayuda externa.Otra hipótesis, también basada en losintereses de los actores domésticos,sugiere que las elites pueden instigar oescalar las guerras civiles en una apues-ta desesperada por mantenerse en elpoder (Gagnon 1994-1995). De estaforma, cuando por alguna razón, lascondiciones cambian y las elites sientenque su estancia en el poder está siendoamenazada, estos grupos deciden escalarel uso de la violencia y, por tanto, pue-den solicitar ayuda, principalmentemilitar, de actores externos. Finalmente,Barnett y Levy sugieren que la existen-cia de amenazas internas produceincentivos adicionales para que los líde-res busquen asistencia externa. En estesentido, “mientras el proceso de desa-rrollar y producir recursos en un estadoamenazado es lento y difícil, la forma-ción de alianzas puede constituirse enuna rápida infusión de fondos y otrosrecursos, incluidos los de carácter mili-

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4 Para una versión más amplia de ese estado del arte ver Capítulo 1, Sección 3 en “The Internationalization of Domestic Con-flicts:The Cases of El Salvador, Guatemala and Colombia”, Disertación doctoral en elaboración, manuscrito sin publicar.

tar, asesoría y equipo” (Barnett & Levy1991: 374). Este argumento evidencia,entonces, que la internacionalizacióntiende a ser más frecuente en el TercerMundo, donde hay una mayor ‘sensa-ción’ de amenaza y de inseguridad y losestados tienen menos habilidades queles permitan extraer los recursos de suspropias sociedades (Ayoob 1991: 263;David 1991).

Las explicaciones relacionadascon la naturaleza del conflicto insistenen que su dimensión y su duración sonfactores que explican cuándo actoresinternacionales son invitados a partici-par. Su dimensión tiene que ver con eltipo de objetivos que las partes en con-flicto persiguen y éstos van desde lamera ocupación de la autoridad políti-ca existente hasta una transformaciónprofunda de las estructuras sociales ypolíticas prevalentes. Entre más ambi-cioso sea el objetivo que persiguen laspartes, mayores serán la tendencia deotras naciones del mundo a interveniren el conflicto y la cantidad de técnicasque usen para intentar controlarlo(Rosenau 1964: 64). En materia de laduración del conflicto, Collier et al.sugieren que un gobierno fuerte5 puedereducir el nivel de ‘ganancia’ que obten-gan los insurgentes en un conflicto yello, a su vez, incrementa las probabili-dades de una resolución militar rápida(Collier et al. 2001). En otras palabras,un estado fuerte normalmente lleva aun conflicto de corta duración. Esteargumento complementa otros estudiosque sugieren que la participación exter-na en guerras civiles es menos probablecuando el conflicto es corto, es decir,

cuando el estado cuenta con una fuerzamilitar importante y mayores capacida-des para lograr una solución armada(Elbadawi & Sambanis 2000: 12).

Estos análisis basados en los inte-reses de los actores y en la naturaleza delconflicto son útiles para entender cuán-do y por qué las partes deciden interna-cionalizar el conflicto en el cualparticipan, pero no contribuyen a expli-car el tipo de actores externos que laspartes deciden invitar. Es justamenteaquí donde la escuela constructivista ylas explicaciones ideológicas juegan unpapel fundamental. De hecho, cuandolas partes buscan asistencia internacionalde cualquier tipo, tienen bien claro quela ayuda raras veces es proporcionada acambio de nada y que las alianzas vie-nen con costos potenciales en materiade seguridad y autonomía. Ésta es larazón por la cual las partes en conflictonormalmente tratan de encontrar‘socios’ internacionales que puedanproveer ayuda, pero también buscanalgún tipo de ‘empatía’ con estos acto-res,‘empatía’ que en el futuro pueda sig-nificar una reducción de los costos de laalianza. Werner and Lemke sugierenque esa empatía puede estar basada ensimilitudes en el andamiaje institucionalde los países socios (Werner & Lemke1997). Los líderes que deciden interna-cionalizar el conflicto “o escogen laestructura institucional o son escogidospor ella, y (consecuentemente), los inte-reses del líder estarán cercanamente ata-dos a la preservación de la estructurainstitucional de su país” (Werner &Lemke 1997: 532). Estas similitudes,junto con otras características adiciona-

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5 Varios factores pueden reducir esta capacidad gubernamental: una población dispersa, terrenos montañosos, el establecimientoprevio de grupos rebeldes en países vecinos, la presencia de productos primaros de exportación, y la existencia de diásporaspoderosas que apoyen la agenda de los grupos rebeldes.

les como la membresía a la comunidad‘occidental’ de naciones, en donde secomparten ideas sobre el papel del mer-cado y la naturaleza de la democracia,constituyen una suerte de identidadcompartida que ayuda a predecir si dosestados son o serán en el futuro amigoso enemigos (Barnett 1996: 408;Wendt1999: 298-299).

Como empezaré a demostrarloen lo que queda del artículo, estas apro-ximaciones contribuyen—unas más yotras menos—a entender y explicar elproceso de internacionalización que hallevado a cabo el gobierno colombiano,y que en la Tabla 1.1 he denominadointernacionalización estatal (segundacolumna). Se trata de una forma deinternacionalización que el gobiernocolombiano ha diseñado, implementa-do y llevado a cabo, principalmente, enel contexto de sus relaciones con elgobierno de los Estados Unidos. Ésta esuna política de internacionalizacióncon antecedentes históricos importan-tes en Colombia, pero que ha sido cla-ramente facilitada por los cambiosabruptos que sufrió la política exteriorestadounidense después de los ataquesdel 11 de Septiembre. En la siguientesección exploro estos antecedentes ytambién describo cómo cambios fun-damentales en la política exterior esta-dounidense facilitaron una expansión eintensificación de la internacionaliza-ción del conflicto armado colombiano.La internacionalización, en este caso ycomo lo señalaré más adelante, haadoptado, principalmente, la forma deayuda militar y se ha incrementadonotablemente con el paso del tiempo;de igual manera, ha contribuido al for-talecimiento de la posición militar delestado colombiano frente a los gruposinsurgentes.

2. De la guerra contra las drogas ala guerra contra el terrorismo:antecedentes históricos

El 20 de Febrero del 2002,muy alfinal de la administración del presidenteAndrés Pastrana (1998-2002), los diálo-gos de paz con las FARC (FuerzasArmadas Revolucionarias de Colombia)terminaron sin resultados concretos. Elmismo día, el presidente Pastrana decla-ró: “Nadie puede dudar que, entre lapolítica y el terrorismo, las FARC hanescogido el terrorismo. Los colombianosofrecimos una mano abierta a las FARCy ellos nos han contestado con unacachetada” (Isacson 2003, p. 3). Esta defi-nición pública de los miembros de lasFARC como terroristas marcó un cam-bio de estrategia ya conocido para loscolombianos: cuando el gobierno seencuentra en medio de un proceso depaz, explícita o implícitamente reconocea estos grupos como actores armados ile-gales con agendas políticas; sin embargo,cuando la estrategia predominante es lamilitar y los diálogos de paz no son con-templados por el gobierno, terroristas y,más frecuentemente, narcoterroristas, sonlos términos que el gobierno prefiereusar para referirse a estos grupos en esce-narios públicos. Al definir la guerrillacomo un movimiento terrorista en vezde combatientes, el gobierno remueve elcontenido social y político de la agendade los insurgentes, debilita el principiobajo el cual estos grupos luchan (ennombre de los sectores marginales de lapoblación) y, al contrario, presenta susactividades como hostiles hacia la mismapoblación que pretende proteger y, engeneral, hacia todo el país. Esta estrategiatambién contribuye a legitimar y justifi-car el uso de fuerza militar en contra deestos grupos insurgentes y elimina casien su totalidad las posibilidades de una

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solución política al conflicto. Finalmen-te, esta perspectiva no deja lugar para queel Derecho Internacional Humanitariosea aplicado al conflicto; de hecho,“estaposición recuerda la clasificación hechapor la administración estadounidense detodos los individuos sospechosos de serterroristas y capturados después de lacampaña militar en Afganistán como‘combatientes sin privilegios’” (Sossai2005: 260-261).

Dos factores importantes hanfacilitado recientemente, de una formafundamental, los resultados de esta estra-tegia retórica gubernamental. El primerfactor se relaciona con el cada vez másclaro vínculo entre los movimientosguerrilleros y la producción y tráfico dedrogas ilegales. El otro factor, se relacio-na con la forma en que la estrategia dedenominar estos grupos terroristas hacambiado esencialmente de significadodespués del 11 de Septiembre: esta estra-tegia resuena hoy más que antes con lapolítica antiterrorista diseñada en Was-hington después de los ataques. Elgobierno colombiano,y especialmente laanterior administración Pastrana y laactual administración Uribe, entendie-ron rápida y eficientemente como estosdos factores han creado inmejorablesoportunidades para una nueva y másfirme estrategia de internacionalizacióndel conflicto armado colombiano. Enotras palabras, esta compatibilidad en elproceso de definición de los ‘enemigos’como terroristas puede explicar parcial-mente por qué después del 2001, elgobierno colombiano no sólo ha favore-cido su alianza con Estados Unidos en elcontexto de su estrategia de internacio-

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nalización, sino que, además, ha buscadoreintensificar y brindar nuevos visos aesta ‘asociación.’ Se trata de una compa-tibilidad en materia de cómo ambos paí-ses conciben y entienden las amenazas alas que se enfrentan. La aproximaciónconstructivista nos sugeriría, entonces,que si bien ello no necesariamenteexplica en su totalidad la alianza entreColombia y la potencia del Norte, sí seconstituye en una condición de posibili-dad o en un punto de empatía clave paraque ésta tenga lugar.

El primer factor, la vinculaciónde los grupos guerrilleros con el tráficode narcóticos, ha sido objeto de largosdebates en Colombia6. El nivel de laparticipación de los grupos insurgentesen el negocio de las drogas ilícitas no hasido claramente determinado. Sinembargo, muchos de los cultivos decoca se encuentran localizados en laparte sur del país, una de las zonas en lasque la autoridad de la guerrilla es másvisible. Consecuentemente,“la guerrillay los grupos paramilitares sustituyen alestado e imponen un régimen autorita-rio, definiendo y aplicando fuertes leyesy regulaciones, proveyendo educación,seguridad y policía y justicia civil pararesolver conflictos entre la población.Acambio, estos grupos cobran impuestospor producción y exportación de coca”(Thoumi 2002: 106). Como lo sugiereThoumi, “el colapso de la cortina dehierro debilitó a la guerrilla de lasFARC, que a su vez buscó una formaalternativa de financiación en la indus-tria ilegal” (Thoumi 2002: 106). Laexistencia de este vínculo ha facilitadola emergencia del argumento guberna-

6 Para una descripción extensa y exhaustiva de este debate en Colombia y en Estados Unidos, ver Tickner,AB (2003). "Colom-bia and the United States: From Counternarcotics to Counterterrorism", Current History 102.

mental (en tiempos de confrontaciónmilitar abierta), de acuerdo con el cualestos grupos se han convertido enmeras organizaciones criminales sola-mente interesadas en los beneficios eco-nómicos que resultan del comercioilegal de drogas. Su objetivo ya no esrevolucionario ni tampoco abogan porla inclusión política y económica desectores marginales colombianos. Encambio, procede el mismo argumento,su propósito es construir y fortaleceruna industrial ilegal pujante y acumularel capital que resulta del tráfico de nar-cóticos. Los guerrilleros son, en síntesis,definidos como ‘narcobandidos’ y, paraellos, las ganancias mal habidas se hantornado en un fin en sí mismo. Esteargumento es altamente compatiblecon otro componente de la retóricagubernamental en tiempos de guerra,de acuerdo con el cual estos grupos sonredes transnacionales criminales, terro-ristas que intentan destruir el estadocolombiano legítimamente constituidoy constantemente amenazan el ordendemocrático-institucional.

La asociación entre las guerrillas yel tráfico ilegal de drogas tiene unaimplicación adicional. El gobierno esta-dounidense ha evitado participar direc-tamente en el conflicto colombiano ypor eso ha insistido constantemente enque su ayuda a Colombia debe estardirigida a eliminar el tráfico de drogas yno debe ser usada por el gobierno en suguerra contra las FARC o cualquier otrogrupo insurgente. Entre otros muchosfactores, esta restricción auto-impuestade los Estados Unidos a su interferenciaen los asuntos domésticos colombianosfue el resultado de la necesidad de limi-tar los recursos burocráticos en Washing-ton: los funcionarios que trabajan enLatinoamérica terminaron dedicados a

Centroamérica durante una buena partede la Guerra Fría y no había gran dispo-nibilidad de recursos o personal paraotras áreas. El tamaño de Colombia y sugrado de independencia frente a otrospaíses, así como su tradición civil, fuerontodos factores que también disuadieron aEstados Unidos de participar más direc-tamente en la dinámica del conflictocolombiano (Guáqueta 2005: 34). Perouna vez las guerrillas empezaron a parti-cipar de forma activa en la producciónilegal de narcóticos, la condiciónimpuesta por Washington se hizo muydifícil de implementar. Adicionalmente,la participación de Estados Unidos en lareforma del sector judicial en Colombia,la ampliación y mejoramiento de lasmedidas de interdicción y la adopción decampañas de erradicación sistemática“proveyeron a Estados Unidos de puntosde entrada a la política doméstica colom-biana, cruciales y de largo plazo, y lainterdicción y la erradicación abrieron lapuerta para una mayor participaciónmilitar estadounidense en la guerra con-tra las drogas” (Guáqueta 2005: 37).

Ya desde la administración delpresidente Samper (1994-1998), elgobierno colombiano inicio esfuerzospara intentar flexibilizar estas restric-ciones. Pero antes del final de la déca-da de los noventa, “a pesar delrelajamiento gradual de las normasque regían el papel de los militaresestadounidenses en Colombia, ambosbandos todavía se mostraban reticen-tes y ni Colombia ni Estados Unidostenían una política explícita paraenfrentar las narco-guerrillas o losnarco-paramilitares como tales” (Guá-queta 2005: 41). Sin embargo, elgobierno colombiano de Andres Pas-trana estructuró un discurso interna-cional que claramente vinculaba la

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guerra contra las drogas y la insurgen-cia armada. De hecho, la bien conoci-da Diplomacia para la Paz quepromovió dicha administración asig-nó un papel fundamental a la comu-nidad internacional “en la solucióndel conflicto interno y ya que el nar-cotráfico implica corresponsabilidad,Colombia acude a la solidaridadinternacional para fortalecer la paz, almismo tiempo que asume sus propiasresponsabilidades” (Fernandez deSoto 2001, p. 57). La estrategia inter-nacional del gobierno colombianobuscaba, entonces, involucrar a lacomunidad internacional en su bús-queda por una resolución negociada ala guerra, a través de la vigilancia a laaplicación del Derecho InternacionalHumanitario, del asesoramiento yacompañamiento en el proceso denegociación y del aporte de dinero.

Bajo dicha política, en diciem-bre de 1998, ambos gobiernos “esta-blecieron el terreno para la expansiónde la cooperación militar entre Esta-dos Unidos y Colombia. (…) Lanueva ayuda propuesta intensificaríatodos los esfuerzos anti-narcóticos,con un grupo más amplio de iniciati-vas—un ‘empujón’ hacia las áreassureñas colombianas con sembradíosde coca—diseñadas para preparar a losbatallones creados por Estados Unidosque operarían ahora en un terrenocontrolado por la guerrilla” (Isacson2000: 1). Para marzo de 1999, elgobierno estadounidense emitió nue-vas instrucciones que, de acuerdo conIsacson, permitirían compartir inteli-gencia sobre las actividades de la gue-rrilla en la zona sur de Colombia, unaregión productora de drogas ilegales,aun en caso de que dicha informaciónno tuviera una directa vinculación

con algún tipo de operación antinar-cóticos. El nuevo marco de coopera-ción, elaborado principalmente por elgobierno colombiano pero con ayudade funcionarios estadounidenses, sedenominó Plan Colombia y consoli-dó una tendencia ya existente a adi-cionar objetivos contrainsurgentes a laya tradicional guerra contra las drogasilegales.

El área de intersección entre laayuda estadounidense para los esfuer-zos antinarcóticos y los esfuerzos con-trainsurgentes creció dramáticamente.En primer lugar, la ubicación de losnuevos batallones contrainsurgentesparcialmente financiados por EstadosUnidos, coincidió con los territorioscontrolados por la guerrilla. De hecho,como observa Isacson, “la primerabase del batallón anti-narcóticos enTres Esquinas se encuentra dentro deun radio de 100 millas del sitio dondetuvo lugar una de las más resonadasderrotas del ejército colombiano enmanos de las FARC. Esta ubicación,altamente estratégica, hace del desem-peño de la unidad—y la contribuciónde Washington—una parte central delesfuerzo militar colombiano en suguerra contra la insurgencia” (Isacson2000: 13). En segundo lugar, el entre-namiento militar que el gobiernoestadounidense prestó podía ser fácil-mente aplicado a las operaciones decontra-guerrilla debido a que “tantolos traficantes de droga como las gue-rrillas, son enemigos bien armados alos que se enfrentó usando técnicas decombate irregular en un terreno difí-cil” (Isacson 2000). Y finalmente, porprimera vez en 1998, Estados Unidosdecidió financiar proyectos de desa-rrollo alternativos y asignó $500.000al Programa PLANTE. Esto constitu-

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yó el reconocimiento abierto porparte de Washington de la existenciade “un número importante de (…)comunidades rurales y las conectó conel florecimiento de grupos armadosilegales. Entonces, basado en un razo-namiento tradicional en términos deseguridad, algunos funcionarios esta-dounidenses vieron la necesidad detrabajar en el campo del desarrolloalternativo con el objetivo de debilitarla narco-guerrilla y los narco-parami-litares” (Guáqueta 2005: 48).

Pero la institucionalización oformalización completa y explícita dela participación estadounidense en laguerra colombiana se logró más tarde.Los diálogos de paz finalizaron sinningún avance en febrero del 2002,marcando así el comienzo de un perí-odo en el cual predominó la propues-ta de brindar una solución puramentemilitar al conflicto armado. En Esta-dos Unidos los ataques del 11 de Sep-tiembre marcaron la emergencia denuevos parámetros en el diseño y eje-cución de la política exterior de esepaís, que, casi coincidencialmente, soncompatibles con la nueva aproxima-ción militarista del gobierno colom-biano a su guerra interna. Comoprimer paso, en octubre del 2001, lasFARC, el ELN y los paramilitaresfueron incluidos a la lista de terroris-tas internacionales que construye elDepartamento de Estado estadouni-dense. Subsecuentemente, en mayodel 2002, el Embajador de Colombiaen Washington, Luis Alberto Moreno,formuló la conexión en una formaclara y elocuente:

Mientras la atención de EstadosUnidos esta centrada en combatir elterrorismo en Afganistán, el MedioOriente y Asia, una amenaza grave se

perfila en las Américas. Colombia es elteatro líder de operaciones terroristasen el hemisferio occidental. Bajo lapretensión de encontrarse en una gue-rra civil, los grupos guerrilleros colom-bianos han devastado la nación conviolencia financiada por los consumi-dores de cocaína en Estados Unidos. Laadministración Bush, apropiadamente,está presionando al Congreso paraaprobar la expansión de la ayuda anti-narcóticos con el objetivo de fortalecerla habilidad de Colombia para derrotara los terroristas (Moreno 2002).

Y para reforzar la construcciónde la ya reconocida asociación entreinsurgencia y drogas ilegales, Morenoescribió:

Las drogas son la raíz de casi todala violencia en Colombia. Es simple: entodos los sitios donde hay amapola ococa en Colombia, hay guerrilla y hayparamilitares. La administración Pastra-na ha actuado agresivamente para aca-bar con los lazos existentes entre lasfuerzas armadas y el grupo paramilitardenominado Autodefensas Unidas deColombia, el cuál también se ha vistoinvolucrado en el comercio de drogas;en el 2001 las fuerzas gubernamentales,incluyendo la policía, capturaron 992paramilitares y mataron 116.

Donde hay guerrilla y paramili-tares, hay terror y violencia en contra dela población civil. Aunque se escondentras una ideología Marxista, las guerri-llas izquierdistas de Colombia han deja-do de ser una insurgencia política. Laguerrilla ha intercambiado sus idealespor las ganancias provenientes del tráfi-co de drogas (Moreno 2002).

Para algunos el vínculo entrelos líderes guerrilleros en las monta-ñas de Colombia y Osama Bin Ladeny sus seguidores es muy poco claro

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(Sossai 2005: 206). Sin embargo, y nocoincidencialmente dada la atmósferade miedo que resulto de la reciénnacida guerra contra el terrorismointernacional, el gobierno colombia-no fue exitoso en su intento porincluir a Colombia como un frenteadicional de la guerra en contra delterrorismo internacional. Como resul-

tado, el país hoy en día es el tercer reci-piendario de ayuda estadounidense. ElCuadro 1.1. muestra la evolución his-tórica de la ayuda estadounidense aColombia. El 2001 es claramente unaño en el que es posible identificar uncambio drástico y visible en el patrónde asistencia estadounidense haciaColombia.

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La solicitud de la administraciónBush para el 2006 consistió en un paque-te de ayuda a Colombia de $331.850.000para las fuerzas militares y la policíacolombiana a través de la Iniciativa Andi-na Anti-Narcóticos (ACI-Andean Coun-terdrug Initiative). Washington proveyó

$324.6 millones de dicha ayuda a travésde esta cuenta en el 2004.Sin embargo, el30 de junio del 2005,el Comité de Apro-piaciones del Senado estadounidense sereunió para definir la versión del Senadodel Proyecto de ley de ayuda externa parael 2006. Este Proyecto de ley financia en


Figura 1.1 U.S. Aid to Colombia Since 1997

1200

1000

800

600

400

200

0

Mill

ions

of

dol

lars

1997

1999

2001

2003

2005

2007,

request

Year

Subtotal military and policeassistance programs

Subtotal economic andsocial assistance programs

Grand total

Fuente: U.S. Aid to Colombia Since 1997. Summary Tables: The Center for International Policy's ColombiaProgram (2006).

su totalidad la Iniciativa Andina Anti-Nar-cóticos de $734.5 millones en ayuda mili-tar y económica para Colombia y seis desus vecinos. De acuerdo con el ProgramaColombia del Center for InternationalPolicy, el lenguaje del Proyecto de leybuscó un balance más adecuado entre laayuda militar y la ayuda económica paraColombia. El Proyecto establece un lími-te en la cantidad de ayuda del ACI quepuede destinarse a las fuerzas militarescolombianas: “no se deberá disponer demás de $278.450.000 para la asistencia alas Fuerzas Armadas Colombianas y laPolicía Nacional”. Si este proyecto de leypasa, la ayuda militar y policial a Colom-bia para el 2006 a través de la cuenta ACIpodría ser de un total de $53,4 millonesde dólares menos de lo que la administra-ción Bush había solicitado (http://cipon-l ine.o rg/co lombia/a id06 .h tm) .Consecuentemente, la tendencia enmateria de la naturaleza y el volumen dela ayuda estadounidense destinada aColombia puede experimentar cambiosimportantes durante este año. La eventualtransformación de las relaciones entre elCongreso estadounidense y el Ejecutivode ese país también puede ser un factorcrucial que afectaría el apoyo de EstadosUnidos a Colombia.

A pesar de los ires y venires delproceso político interno estadounidense,es claro que al vincular distintos temas—drogas/insurgencia, terrorismo/insur-gencia— el gobierno colombianotransformó un conflicto, que en circuns-tancias distintas no hubiera significadomucho para Estados Unidos, en unasituación de gran prioridad para estepaís, especialmente en materia de ayudamilitar. La persistencia de un grupoarmado marxista en un país del TercerMundo después de la Guerra Fría pudohaber sido interpretada por Washington

como un asunto puramente local conpocas y no muy importantes consecuen-cias a nivel regional o internacional. Sinembargo, gracias al intento activo y pre-meditado del gobierno colombiano deincluir el conflicto primero en la agendade la guerra contra las drogas, y luego enla agenda de la guerra internacional encontra del terrorismo, la interpretaciónde la guerra como un evento esencial-mente interno no tuvo lugar.

En el 2002, después del intentofallido del presidente Pastrana de lograruna solución pacífica y negociada alconflicto, el actual presidente AlvaroUribe fue elegido con una mayoríaabsoluta de votos en un sistema electoralde dos rondas, y llegó al poder gracias asu promesa de adoptar una posición demano dura frente a la insurgencia. Losresultados de dichas elecciones demos-traron que “una mayoría de colombianosprovenientes de todos los sectores socia-les, deseaban ensayar la mano dura quesolo Uribe, entre todos los candidatos ala presidencia, ofrecía” (Dugas 2003:1134). Uribe ha sido, hasta ahora, el másfuerte defensor de la forma de interna-cionalización que he descrito en esteartículo. El nuevo ‘orden’ mundial le hapermitido a su administración definir elconflicto colombiano en los mismos tér-minos y bajo los mismos parámetros dela guerra en contra del terrorismo inter-nacional. Pero más importante aún, le hapermitido, en primer lugar, solicitar másfinanciación y tratamiento privilegiadode los Estados Unidos; hoy, ambosgobiernos están firmemente convenci-dos que están enfrentados a ‘narcoterro-ristas’; en segundo lugar, hizo que fuesemás fácil relajar, al menos temporalmen-te, los estándares en materia de derechoshumanos para así combatir efectivamen-te la amenaza terrorista; y finalmente,

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aún de una manera un tanto atípica, lepermitió al presidente ‘invitar’una mayorintervención de Estados Unidos en elconflicto colombiano. De esta forma, elconflicto es enmarcado como una ame-naza no solo al estado colombiano sinotambién a los intereses nacionales esta-dounidenses (Gutiérrez 2003: 148).

La guerra contra el terrorismointernacional ha aterrizado, finalmente,en territorio colombiano. El anteriorSecretario de Defensa, Donald Rums-feld, hizo el respectivo pronunciamientooficial en Estados Unidos:“Lo que esta-mos haciendo—como un socio, y ansio-sos de ser tan cooperativos como seaposible—es trabajar, una fuerza militar allado de la otra, para ver cuales son lostipos de cosas que podemos hacer mien-tras la guerra colombiana en contra delterror migra hacia una suerte de nuevaetapa, como esta sucediendo en estemomento” (Defense 2003).

ConclusionesEn este artículo he intentado

demostrar que el escenario de la impo-sición estadounidense de los paráme-tros de la guerra contra el terrorismosobre un gobierno colombiano débil yreticente, es un escenario que pertene-ce más a la ficción que a la realidad. Lainternacionalización del conflictocolombiano es vista, frecuentemente,como el resultado de la inevitablehegemonía estadounidense o como unproceso incontrolable y casi natural dedispersión o difusión del conflicto en símismo. Sin embargo, es necesario pres-tar más atención a la dimensión calcu-lada y voluntaria del proceso deinternacionalización; la parte de lainternacionalización que resulta dedecisiones explícitas tomadas por fun-cionarios gubernamentales. Esa es la

dimensión de la internacionalizaciónque he intentado explorar y analizar eneste artículo.

La disciplina de las relacionesinternacionales cuenta con herramientaspara explicar este tipo de fenómeno:numerosos académicos se han dedicadoal estudio de la formación de alianzas yhan sugerido, desde hace ya bastantetiempo, que factores tanto internaciona-les como domésticos son cruciales paraentender cuándo los estados decidenaliarse con otros estados y qué tipo de‘socios’ prefieren al momento de armarestas alianzas. Barnett y Levy, por ejem-plo, sugieren que las amenazas internas alos gobiernos—como en el caso colom-biano—producen incentivos para queéstos últimos busquen construir alianzascon actores externos. En tal sentido,“estos recursos externos pueden almismo tiempo beneficiar la economíacomo un todo, o a ciertos partidarios delrégimen, y pueden ser utilizados parapropósitos relacionados con el manteni-miento de la seguridad, ya sean internoso externos. Si un régimen se alía con unestado militarmente fuerte o ideológica-mente respetado, los beneficios tambiénpueden incluir el prestigio” (Barnett &Levy 1991: 374).

Consecuentemente y, por supues-to, de gran relevancia para el estudio delcaso colombiano, estas alianzas son aúnmás fuertes y frecuentes en los países delTercer Mundo debido a que la sensaciónde amenaza e inseguridad de que sufrenestos estados emana en un grado sustan-cial de lo que ocurre dentro de sus pro-pios límites, más que de lo que ocurrefuera de ellos (Ayoob 1991, p. 263:1991). De manera adicional, justamenteestos estados cuentan con muy pocashabilidades para extraer recursos de suspropias sociedades, y estas restricciones

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políticas y económicas son un incentivopoderoso para hacer concesiones a otrosaliados, a cambio de apoyo militar.Dichoapoyo contribuye a que estos estadosdébiles puedan manejar las amenazas a suseguridad y también puedan obtenerapoyo económico para controlar lasamenazas a su economía política domés-tica. En suma, los líderes de los países delTercer Mundo pueden preferir alianzasen vez de extracción de recursos inter-nos, porque están constantemente tenta-dos a tratar de asegurar los recursosmateriales necesarios para enfrentar lasamenazas internas aplacando los grupossociales insatisfechos o usando otrosmedios, y prefieren hacerlo a través de laformación de alianzas externas y no através de la extracción interna de susociedad, sociedad que ya está presiona-da económicamente y políticamentealienada. Esto quiere decir que los esta-dos del Tercer Mundo frecuentementeforman alianzas externas como unmedio para enfrentar sus amenazas inter-nas (Barnett & Levy 1991: 378).

Las aproximaciones racionalistasnos han aclarado parcialmente qué facto-res explican si los estados, como elcolombiano, están o no interesados eninternacionalizar sus conflictos internosy qué tipo de apoyo internacional favo-recerían. Pero es necesario incorporar laaproximación constructivista para enten-der qué tipo de actores son invitados aparticipar y por qué razones en ocasionesse privilegia un tipo de actores sobreotro u otros. Los estados tratan de buscarayuda no sólo de los actores internacio-nales que puedan brindarla, sino tambiénde los actores internacionales con loscuales ‘simpatizan’, y consecuentemente,no impondrían costos adicionales al esta-do que requiere asistencia. Ésta es larazón por la cual, el alto nivel de compa-

tibilidad entre la aproximación militaris-ta del presidente Uribe en contra de lasguerrillas y la guerra contra el terrorismointernacional del presidente Bush es tanimportante para entender la incorpora-ción de la guerra colombiana en la gue-rra contra el terrorismo.

Pero aún en este casi perfectoescenario, un estado puede perder elcontrol sobre los efectos de su propiadecisión de internacionalizar y, frecuen-temente, cae en su propia trampa.El casocolombiano es claro y elocuente en estesentido. Recientes administraciones pre-sidenciales en Colombia han insistido eninvitar a Estados Unidos a participar enel conflicto a través de la solicitud deayuda militar, pero las condiciones pues-tas por este país para otorgar esta asisten-cia podrían debilitar —como estaocurriendo actualmente con la adminis-tración Uribe—la posición del estado enuna eventual transición hacia la resolu-ción política o negociada del conflicto oinclusive en un contexto de guerraabierta como el actual. Éste fue tambiénel caso que tuvo lugar durante las nego-ciaciones con los grupos paramilitaresque inició el actual Presidente: el Depar-tamento de Estado estadounidenseincluyó a las Autodefensas Unidas deColombia (AUC) en su lista de organi-zaciones terroristas internaciones y elloconstituyó un obstáculo en las negocia-ciones en la medida en que Estados Uni-dos aún requiere en extradición a varioslideres paramilitares (debido principal-mente a su participación en la produc-ción y tráfico de drogas ilícitas). Laposición del Congreso estadounidenseen materia de derechos humanos y elduro tratamiento del que ha sido objetoel presidente Uribe recientemente porcuenta del vínculo entre miembros de labancada gubernamental en el Congreso

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y los grupos paramilitares, muestran queel proceso de internacionalización puedeproducir consecuencias inesperadas yque el gobierno, en su calidad de estrate-ga,no siempre puede predecir estos efec-tos apropiadamente.

En este artículo he tratado dedemostrar cómo el concepto de inter-nacionalización que desarrollé en la pri-mera parte funciona para analizar elcaso del conflicto armado colombiano.Pero, ¿por qué es tan importante usar elconcepto de internacionalización de laforma particular que he sugerido yrecomendado aquí? Como lo señalé alinicio de este artículo, aproximacionesanteriores al estudio de las relacionesentre Estados Unidos y Colombia hanenfatizado con tanta fuerza el poder ylas implicaciones de la hegemonía esta-dounidense y la casi patológica debili-dad del estado colombiano, queprácticamente no han dejado espaciopara el estudio de la muy significativaautonomía colombiana y el espacio dedeliberación y decisión con que cuentael país. Consecuentemente, al ignorar lacapacidad de Colombia de definir yplanear la estrategia para lograr sus inte-reses nacionales, dichos análisis han tor-nado al gobierno, a las elites políticascolombianas y a los tomadores de deci-siones inmunes frente a cualquierintento de crítica política o académica.El gobierno colombiano aparece pele-ando una guerra contra las drogas, yahora una guerra contra las drogas mez-clada con guerra contrainsurgente, ennombre y bajo los deseos de un estado-patrón—Estados Unidos—, que no ledeja más alternativa. En estos términos,Colombia es vista simplemente comoun estado cliente, un peón de la guerracontra las drogas y la guerra contra elterrorismo internacional. Este tipo de

análisis previene cualquier clase de diá-logo crítico con los círculos de poderen Colombia, situación que, sobradecirlo, es peligrosamente convenientepara los funcionarios públicos y lostomadores de decisiones en el país. Lacreación de un espacio para la discusiónpública y abierta no puede ser posterga-da por más tiempo bajo la excusa deque la imposición estadounidense tornadicho debate en un ejercicio académicosin ninguna utilidad práctica. Existenespacios para tomar decisiones y esnecesario hacer una evaluación sistemá-tica y detallada de la forma en quedichos espacios están siendo utilizados osubutilizados. Más concretamente, laestrategia de internacionalizar el con-flicto colombiano está siendo diseñadae implementada por el gobiernocolombiano en una forma, activa, explí-cita, calculada y premeditada. En otraspalabras, la internacionalización delconflicto armado colombiano es ahorauna política pública más que debe sersometida al mismo análisis y evaluaciónde cualquier otra política pública decarácter doméstico.

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