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LA SEGURIDAD DESDE LAS DOS ORILLAS

Editores:

RAFAEL MARTÍNEZ

Profesor de la Universidad de Barcelona

JOSEPH S. TULCHIN

Director del Programa Latinoamericano del Woodrow Wilson International Center forScholars, Washington

Contribuciones de:

ROGELIO ALONSO • RAÚL BENÍTEZ MANAUT • LUIS BITENCOURT • LILIAN BOBEA •

RUT DIAMINT • ANTONIO M. DÍAZ FERNÁNDEZ • CRISTINA EGUIZÁBAL • GEMA GONZÁLEZ NAVAS

• RAFAEL GRASA • ÓSCAR JAIME-JIMÉNEZ • RAFAEL MARTÍNEZ • NARCÍS SERRA •

JOSEPH S. TULCHIN

Interrogar la actualidadSerie América Latina

RAFAEL MARTÍNEZ yJOSEPH S. TULCHIN (eds.)

LA SEGURIDAD DESDELAS DOS ORILLAS

Un debate entre Europa y Latinoamérica

© 2006 para cada uno de los trabajos:Rogelio Alonso, Raúl Benítez Manaut, Luis Bitencourt, Lilian Bobea, Rut Diamint,

Antonio M. Díaz Fernández, Cristina Eguizábal, Gema González Navas, Rafael Grasa,Óscar Jaime-Jiménez, Rafael Martínez, Narcís Serra, Joseph S. Tulchin.

© 2006 Fundació CIDOBElisabets, 12, 08001 Barcelona

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Impreso en EspañaPrinted in Spain

ISBN: 978-84-87072-61-1Depósito Legal: B. 5.042-2007

Impreso por Romanyà Valls. Capellades (Barcelona)

Índice

Prólogo, Rafael Martínez y Joseph S. Tulchin, 9

PRIMERA PARTE

Introducción

El control de las fuerzas armadas en la transición democrática, NarcísSerra, 17

Creando una comunidad de seguridad en el hemisferio, Joseph S. Tul-chin, 39

SEGUNDA PARTE

Actores institucionales de seguridad: fuerzas armadas, policía y serviciosde inteligencia

Misiones militares. Respondiendo a las tensiones del sistema internacio-nal, Rut Diamint, 59

La consolidación social de la democracia como parte del proceso de de-mocratización de las fuerzas armadas, Rafael Martínez, 79

Riesgos y respuestas desde la seguridad en un mundo «glocalizado»,Óscar Jaime-Jiménez, 133

Modelos de servicios de inteligencia en Europa y Latinoamérica, Anto-nio M. Díaz Fernández, 153

La tensión entre libertad y seguridad: ¿quiénes ganan?, ¿quiénes pier-den?, Lilian Bobea, 179

Terrorismo y procesos de paz en Europa y América Latina, RogelioAlonso, 203

TERCERA PARTE

La sociedad civil y la seguridad

El rol de la sociedad civil en cuestiones de seguridad, Cristina Egui-zábal, 231

Roles y contribuciones de organizaciones no gubernamentales en latransformación de conflictos en Latinoamérica, Gema González Na-vas, 241

CUARTA PARTE

Globalización: nuevas amenazas y riesgos

Defensa y seguridad hemisférica en el siglo XXI: el desafío de la coope-ración multinacional, Raúl Benítez Manaut, 263

Seguridad en el Nuevo Mundo: Brasil y el dilema del liderazgo mundial,Luis Bitencourt, 287

La seguridad humana como síndrome y programa. Cómo afrontar la con-vergencia de agendas y de compromisos entre paz, seguridad y desarro-llo en las esferas científica, política y programática, Rafael Grasa, 305

8 La seguridad desde las dos orillas

Prólogo

Seguridad es la cualidad de lo seguro. A su vez, por seguro entendemos:1) no tener dudas, 2) la probabilidad de que algo ocurra o no falle y, porúltimo, 3) estar a salvo.1 Desde esta última acepción la locución «de se-guridad» se aplica a un ramo de la Administración Pública cuyo fin es elde velar por la seguridad de los ciudadanos.2 Si junto con los ciudada-nos; es decir, la sociedad, aludimos a los Estados y al sistema interna-cional en su conjunto definimos, sin duda, el objeto central de la presen-te obra.

La seguridad no es un fin en sí misma, no es una necesidad final. Setrata de un requisito que surge por demanda de otro objetivo que se deseaalcanzar. La seguridad se convierte en una premisa imprescindible parael desarrollo del objetivo final que sí que la ha requerido. Alcanzarla, porlo tanto, pasa a ser una prioridad, puesto que hasta que no la logremos lameta que la requirió estará en expectativa. Es, pues, la garantía de cons-trucción de otros fines.

El requerimiento de seguridad nace de una hostilidad que dificultaun objetivo. La necesidad de eliminar esos peligros, riesgos y daños queel agente hostil provoca dan sentido a la seguridad. En definitiva, la segu-ridad es un instrumento que nos garantiza la libertad imprescindible y ne-cesaria para acometer otras actividades. Por otro lado, desde la Revolu-ción francesa quedó claro que en las sociedades modernas la seguridad esun bien individual que sólo se alcanza colectivamente. Pero, ¿cuánta se-guridad necesitamos? Depende. La seguridad absoluta es inalcanzable.No es una quimera, es sencillamente imposible. Por ello, siempre vamosa tener que asumir cierto margen de riesgo, lo cual convierte a la seguri-dad en gradual. Cuanta mayor cantidad de riesgo asumamos menor grado

de seguridad necesitaremos. Seguridad y riesgo viven una relación inver-samente proporcional. A mayor seguridad menor riesgo y viceversa.

De lo dicho se infiere que los componentes principales de la seguri-dad son tres: la amenaza, los bienes que hay que proteger (materiales e in-materiales) y la cobertura. La amenaza viene acompañada de un agentehostil más o menos nítido (cada vez más difuso, por cierto). Respecto alos bienes, tal y como ya se ha dicho, no conviene ser un iluso. Proteger-lo todo es inalcanzable; luego se deberá hacer un esfuerzo por determinarqué bienes son esenciales y por lo tanto deben ser protegidos. En otras pa-labras, habrá bienes para los que deberemos trabajar con un margen deriesgo cero junto con otros que carecerán de seguridad preventiva y sólodispondrán de protección reactiva siempre que sea factible y relevante. Lacobertura, los mecanismos que articulamos para asegurar nuestros bienesestarán en función de nuestros recursos y del grado de seguridad que sedesee alcanzar; pero siendo concientes de que cualquier variación de lascircunstancias normalmente invalida o desfasa nuestros medios.

La aplicación de todo lo dicho a los Estados nos conduce a infini-dad de facetas de la seguridad: vial, alimentaria, jurídica, callejera, sani-taria, educativa… Sin embargo, la seguridad estatal de primer orden nostraslada al concepto de «seguridad nacional»; paradigma bajo el que losbienes que hay que proteger son la integridad y la independencia de losEstados. En definitiva, la supervivencia del Estado y de su identidad.

La defensa de la seguridad nacional dentro del sistema internacionalha sido entendida durante muchos lustros como un juego de suma cero. Laseguridad que yo alcance sólo es posible a costa de la inseguridad de otros.De ahí que la potencia militar, la promoción de los valores del mundo libre(democracia y economía de mercado) y las políticas de disuasión (amena-za latente y patente de infligir un daño irreparable a quien me agreda) hansido los instrumentos esenciales de actividad. Sólo tras el fin de la guerrafría y motivada por la sensibilidad de determinados bienes básicos como elpetróleo, imprescindibles para el modo de vida occidental, surge la idea devulnerabilidad de nuestros estándares de vida y la consiguiente necesidadde cooperación entre Estados para acometer la protección de dichos bienesy alcanzar la seguridad estatal. A ello se suman amenazas difusas en cuan-to al agente generador (tráfico de drogas, terrorismo, crimen organizado,riesgos medioambientales, etc.) que rompen la dinámica de la disuasiónentre Estados y demuestran la inoperancia del potencial militar y la urgen-te remodelación de los medios y procedimientos con que dotar de seguri-

10 Rafael Martínez y Joseph S. Tulchin

dad a los ciudadanos y, por ende, a los Estados. Así, un reciente informe delas Naciones Unidas pone de manifiesto que el panorama estratégico inter-nacional ha cambiado. Hoy los riesgos y las amenazas no provienen de ac-tores identificables en el sistema político internacional. La realidad nosmuestra contumazmente cómo los nuevos problemas provienen no de lostradicionales actores internacionales, sino de actores difusos y transnacio-nales. Estos nuevos retos están provocando una readaptación de las priori-dades de política exterior, de seguridad y defensa en todo el planeta. La se-guridad ha dejado de ser un juego de suma cero; hoy la seguridad de unEstado pasa, en buena medida, por la seguridad de sus vecinos.

Si la seguridad no es un juego de suma cero, el rearme y la nuclea-rización conducen a callejones sin salida. De ahí que la regulación inter-nacional, la cooperación interestatal, el desarme y la implicación de aso-ciaciones no estatales y no gubernamentales abran la puerta a la idea deque la interdependencia es inherente a la seguridad y que por ello la se-guridad compartida es el único camino.

Por otro lado, explorar las causas profundas de muchas amenazasnos lleva reiteradamente a la senda de los problemas demográficos, lamiseria, el hambre, los déficits en el desarrollo… problemas todos ellosno resolubles desde el potencial militar. Este camino nos traslada de laseguridad nacional a la seguridad humana, aquella que se centra en erra-dicar hambrunas y miseria como vía con la que asegurar la justicia y elbienestar social; a la seguridad ecológica, centrada en predecir, controlary paliar los desastres ecológicos y los factores que los generan y, por úl-timo, a la seguridad global, aquella que junto con la protección medio-ambiental aboga por un orden mundial global.3

Todas estas inquietudes estaban presentes en el coloquio La percep-ción europea y latinoamericana sobre la seguridad que el Woodrow Wil-son Center y la Fundació CIDOB organizaron el 24 y 25 de febrero de2005 en Barcelona. ¿Cuáles son las nuevas amenazas y riesgos en un es-cenario global? ¿De qué manera se está solventando la tensión entre li-bertad y seguridad? ¿A favor de quién se inclina la balanza? ¿Cómo seimplica la ciudadanía en la seguridad? ¿Se está imponiendo la seguridadpreventiva como respuesta a las nuevas amenazas o se permanece ancla-do en modelos reactivos? ¿Cómo están reaccionando los actores tradicio-nales de seguridad: fuerzas armadas, servicios de inteligencia y policía?¿Cómo afecta el nuevo paradigma de seguridad a las tradicionalmenteconflictivas relaciones entre sociedad civil y cuerpos armados…?

Prólogo 11

Para dar respuesta a todos estos interrogantes se configuró un panelde expertos latinoamericanos y españoles mediante el cual se confrontaronla visión que la región latinoamericana tiene de sí misma y la que desdeEuropa se tiene de cada una de las realidades analizadas. Las diversas po-nencias y los enriquecedores debates que se mantuvieron han dado lugar aeste libro: La seguridad desde las dos orillas: un debate entre Europa yLatinoamérica. En él, tras una reflexión de Narcís Serra sobre cómo seperciben los problemas en torno a la seguridad en Europa y Latinoaméri-ca y un balance y proyección de futuro del papel de Latinoamérica en elsistema internacional a cargo de Joseph S. Tulchin, se han estructurado losdebates en torno a tres ejes que forman las tres partes del libro. En primerlugar el estudio del papel desempeñado por los actores institucionales ytradicionales de seguridad; es decir, las fuerzas armadas, la policía y losservicios de inteligencia. Así, los profesores Diamint y Martínez han estu-diado la evolución y controversias que plantean las difíciles relaciones ci-viles-militares en Latinoamérica. La profesora Diamint ha marcado elacento en la evolución y los fallos presentes que estas relaciones ofrecenen la región, mientras que el profesor Martínez, sin olvidar la referencialatinoamericana, mediante datos de encuestas ha incidido en las diferen-cias que las futuras relaciones civiles y militares europeas presentan en eltratamiento de amenazas, capacidades y prioridades en política exteriorcomo espejo en el que puede mirarse Latinoamérica. El profesor Jaime-Ji-ménez ha meditado sobre el papel de las policías haciendo énfasis en elconcepto por él acuñado de «glocalización»; es decir, el impacto que laglobalización de las amenazas tiene en el ámbito mucho más constreñidode lo local. Cómo se aborda en Costa Rica la separación entre policía yfuerzas armadas es el estudio de caso presentado por Lilian Bobea. Por úl-timo, el profesor Díaz, sobre la base de la actividad exterior e interior dela inteligencia, sobre los actores implicados en la misma y en función delos mecanismos de control que se establezca desde los servicios, nos aden-tra en los diversos modelos organizativos de la inteligencia que se desa-rrollan en la actualidad en Europa y Latinoamérica. El ámbito de los servi-cios de inteligencia es cerrado por el profesor Alonso que aborda la quehoy es su principal dedicación, el terrorismo; pero matizando los pros ycontras de las posibles políticas gubernamentales antiterroristas al uso.

En segundo lugar se ha analizado el papel creciente que desempeñala sociedad civil en el ámbito de la seguridad. El marco general de im-plicación creciente de la sociedad y los problemas y retos que ello encie-


rra son desarrollados por la profesora Eguizábal. Desde ese marco con-ceptual, Gema Navas da cuenta de algunos ejemplos en los que se ha he-cho evidente que el papel de las ONG en la resolución de conflictos se vetremendamente fortalecido y sus éxitos potenciados cuando éstas cuen-tan con la colaboración de asociaciones cívicas del lugar. Navas demues-tra cómo la interacción entre la policía y la sociedad civil o entre lasONG y la sociedad civil es una vía de éxitos que no se debe renunciar aincrementar.

Por último, en el tercer bloque temático se ha abordado el impactoque la globalización de riesgos y amenazas está teniendo en la configu-ración de las estrategias de seguridad. El profesor Benítez Manaut nosmuestra los tres niveles de seguridad: regional (Latinoamérica), hemis-férico (continente americano) y global, y las evidentes interacciones queentre los tres se producen, así como las vías de mejora en los rendimien-tos. Sobre este marco conceptual el profesor Bitencourt dibuja el pano-rama estratégico brasileño de seguridad y las complejas interacciones en-tre sus actores. Cierra este bloque y la obra el profesor Grasa mostrando,desde los parámetros conceptuales de la seguridad humana, cómo Lati-noamérica y Europa hacen frente a las amenazas no bélicas que, ademásde estar presentes, acostumbran a ser causa remota de las amenazas vio-lentas que marcan la agenda de este nuevo siglo.

No sería digno concluir este prólogo sin hacer mención expresa deagradecimiento tanto al Programa para Latinoamérica del Woodrow Wil-son Center como al Programa de Latinoamérica de la Fundació CIDOB.Sin el apoyo de ambas instituciones y el ímpetu que sus directores pusie-ron hubiera sido imposible una empresa transoceánica de este calibre.Pero además hay que agradecer la imprescindible labor logística quebrindó todo el personal de la CIDOB. Sin su atención constante y su buenhacer, ni el coloquio, ni este libro hubieran sido posibles; pero de todosellos queremos hacer mención expresa de la magnífica labor que AnnaAyuso ha llevado a término para conseguir vencer nuestras dificultades yperezas. Muchísimas gracias Anna, sin tu apoyo sabes bien que todo estono existiría.

RAFAEL MARTÍNEZ y JOSEPH S. TULCHIN

Barcelona y Washington, abril de 2005

Prólogo 13

Notas

1. Diccionario panhispánico de dudas de la RAE y la Asociación deAcademias de la Lengua Española.

2. Diccionario de la lengua española de la RAE.3. Javier Sánchez Cano (1999), El debate sobre el concepto de seguridad

(1980-1997), ICPS, Barcelona.


PRIMERA PARTE

INTRODUCCIÓN

El control de las fuerzas armadasen la transición democrática

Narcís Serra

En los últimos veinticinco años del siglo XX se produjo en el sur de Euro-pa y en Iberoamérica un proceso continuado de democratización de losregímenes dictatoriales que alcanzó a todos los países de la zona. Cons-tituyó el grueso de lo que Samuel Huntington denominó «tercera ola»1 y,junto con la caída del muro de Berlín, integra uno de los dos mayoresavances de la democracia de los últimos años. A partir de la década delos noventa los países del Este de Europa empezarían también un largo ydifícil proceso de transición a la democracia.

Una característica común a todos los países latinoamericanos esque la transición a la democracia se produjo, sin excepciones, desde re-gímenes militares. Con diversos matices puede decirse lo mismo de lospaíses del sur de Europa.

Por ello, el análisis de las relaciones civiles-militares parece esen-cial si se quiere realizar un seguimiento de la evolución democrática deestos países, evolución en la que el proceso de creación de institucionesy mecanismos democráticos de control militar juega un papel esencial.Son muchos los estudiosos de los procesos de transición que otorgan unaimportancia decisiva al control militar en la explicación de su éxito o fra-caso. Adam Przeworski, en una obra dedicada al estudio de las reformaspolíticas y económicas en la Europa del Este y América Latina, afirmaque «el marco institucional en el que se ejerce el control civil sobre lasfuerzas armadas constituye el punto neurálgico para la consolidación de-mocrática».2

También se pronuncia en la misma dirección J. Samuel Valenzuelarefiriéndose al período de consolidación democrática:

Colocar a los militares bajo la autoridad del gobierno elegido es una con-dición clave para facilitar la consolidación democrática. En la medida enque los gobiernos elegidos no tienen éxito en sus intentos de subordinar alos militares, la autonomía militar resultante es contraria a la consolidaciónde la democracia puesto que sería, en la concepción indicada anteriormen-te, un dominio reservado que contiene un ingrediente fundamental del po-der del Estado: la fuerza de las armas. En este caso, reducir la autonomíamilitar es un ingrediente indispensable para la consolidación.3

Y es que, tal como también indicara Huntington, toda «ola democratiza-dora» tiene su «contraola» y esta se ha producido en muchos puntos delcontinente suramericano. Los casos de Perú, de Ecuador y de Venezuela,aunque distintos entre sí, demuestran actuaciones de intervención clarade las fuerzas armadas (FAS) en la toma de decisiones políticas que noson compatibles con el papel que les corresponde en una democraciaconsolidada. En otros países, como Chile o Brasil, los procesos de elimi-nación de la autonomía militar y del intervencionismo propio de los mi-litares en los regímenes anteriores son muy lentos. Puede decirse, por lotanto, que precisamente en el campo del control militar, se han dado ca-sos de retroceso en fechas recientes, y existen países en los que puedeconstatarse un cierto atasco en la evolución normal hacia la democracia.Puede incluso afirmarse que, en puridad, ningún país latinoamericano hacompletado un proceso de consolidación democrática si la entendemoscomo los dos autores citados.

Ante esta situación, parece conveniente estudiar las medidas quepueden garantizar un control civil de las fuerzas armadas y explorar siexisten guías de actuación que puedan aplicarse a países distintos con ni-veles también distintos de democratización.

Larry Diamond ha sugerido escalonar las medidas según la dificul-tad de aplicación (o de aceptación por parte de los militares). Proponeiniciar la reforma con la «depuración» de los militares desleales y la re-ducción posterior de las tareas o funciones del campo civil ejercidas pormilitares tales como policía, servicios de inteligencia, medios de comu-nicación o desarrollo económico. A partir de aquí, debería extenderse elcontrol civil sobre las fuerzas armadas, ultimando este proceso con la re-forma de la educación militar.4

J. Samuel Fitch aborda también este tema en su libro The ArmedForces and Democracy in Latin America, en el que afirma que «dadas las

18 Narcís Serra

diferencias nacionales en el contexto político e institucional de la políticamilitar, no existen recetas sencillas o estrategias probadas para los gobier-nos que intentan redefinir las relaciones con los militares».5 Luego, sinembargo, formula unas propuestas que pueden dividirse para los dos pe-ríodos, democratización y consolidación, que se describirán más adelante.

En las primeras etapas del proceso de transición, Fitch consideraque el paso más importante es un pacto civil efectivo para no utilizar alos militares en ningún intento de influir en las decisiones políticas. Másadelante, cuando se alcance un nivel sustancial de control democráticode las fuerzas armadas, «el primer reto es gestionar los conflictos gene-rados por la pérdida de las tradicionales prerrogativas políticas por partede los militares, mientras el segundo reto sería generar una política mili-tar que institucionalice el control democrático».6

Estas notas pretenden abordar con mayor detalle estos temas pro-poniendo unas actuaciones que, aun cuando deben adaptarse a la situa-ción de cada país, pueden ser una guía para la reforma militar necesariapara institucionalizar el control civil democrático de las fuerzas armadas.

Para ello, parece conveniente dividir el proceso de democratizaciónen dos subperiodos: transición y consolidación. La mejor propuesta es lade Felipe Agüero, que en un penetrante análisis sobre la transición espa-ñola y las fuerzas armadas liga el concepto de consolidación al de «su-premacía civil».7 Simplificando mucho podemos definir la transición de-mocrática como el período en que los militares dejan de intervenir en lapolítica. Por su parte, la consolidación democrática se produce cuando elpoder civil pasa a definir la política de seguridad y defensa y a dirigir alas fuerzas armadas. De acuerdo con estas definiciones, son varios lospaíses comprendidos en la «tercera ola» que no han completado con éxi-to su transición democrática, y son muchos los que se hallan inmersos enun proceso más o menos avanzado de consolidación.

El control institucionalizado de las FAS no es condición suficientepara la consolidación democrática puesto que puede darse en regímenesautoritarios, y el franquista es un buen ejemplo de ello: aunque los mili-tares fueron la garantía del orden, no gobernaron al país como institu-ción, por lo que el régimen franquista puede calificarse de civil, como loha hecho Juan J. Linz.8 Sin embargo, es condición necesaria. Sin controldemocrático de las fuerzas armadas, es decir, sin relaciones democráticasentre civiles y militares no hay verdadera democracia. Un Estado de de-recho admite, sin embargo, niveles distintos de autonomía militar, lo que

El control de las fuerzas armadas 19

hace que el control de las FAS sea un tema permanente, aun en las de-mocracias consolidadas, porque en ellas subsisten elementos que man-tienen diversos niveles de tensión entre militares y civiles. En primer lu-gar, la defensa de los intereses corporativos por parte de las FAS. MorrisJanowitz lo afirma en el prefacio de su ya clásico estudio sobre el solda-do profesional: «creer que el ejército no constituye un grupo de presióneficaz sobre los órganos de gobierno es cometer un error político».9 Porañadidura, esta capacidad de influencia puede sumarse a la del complejoindustrial productor de armamentos. Alertar a la sociedad de que esto erauna amenaza a su funcionamiento democrático fue el objetivo del céle-bre discurso final del presidente Eisenhower en enero de 1961.

En segundo lugar, como todo colectivo burocratizado, el ejércitolucha por ampliar la autonomía organizativa y de gestión. Como es biensabido, Huntington considera imprescindible esta autonomía para la efi-cacia militar y esta posición ha constituido, en la práctica, el punto departida del debate académico sobre las relaciones fuerzas armadas-socie-dad.10 No existe una respuesta única a este tema, pero puede decirse queun determinado nivel de autonomía es aceptable si ha sido decidido sincondicionamientos por parte de los poderes democráticos y si aseguraque los militares no deciden las políticas, es decir, no son policy makers,sino que las aplican, es decir, son policy implementers.

En tercer lugar hay que considerar las diferencias existentes entrelos valores militares y los de la sociedad. Sobre este tema ya se pronun-ció también Huntington alentando el mantenimiento aislado de los valo-res militares en una sociedad liberal que no los comparte. En contra de suposición, hay que afirmar el criterio contrario a un aislamiento de los mi-litares respecto de los valores compartidos por la sociedad o respecto desu evolución, puesto que ello es incompatible con unas relaciones civi-les-militares normalizadas en democracia. Y hay que afirmar tambiénque este tema es de gran importancia en los procesos de consolidacióndemocrática. No sólo es inevitable, sino necesario, realizar avances en ladirección de «civilinizar» a los militares en las transiciones desde regí-menes autoritarios militares.

Los siguientes apartados están dedicados a reflexionar sobre estacondición necesaria para la democracia que es la existencia del controlde los ejércitos por parte del gobierno civil democráticamente elegido,sugiriendo medidas aplicables en la evolución del proceso hacia la de-mocracia.

20 Narcís Serra

Mecanismos de control en los procesos de transición yconsolidación democrática

A partir de la distinción realizada entre transición (período en el que cesala intromisión de los militares en los procesos de decisión política) yconsolidación (período en el que el Gobierno define la política de defen-sa y la militar y dirige su aplicación) podemos diferenciar tres etapas delcontrol civil de las fuerzas armadas.

Etapa de la transición democrática

En este período, la actuación debe centrarse en lograr el cese de la inter-vención de los ejércitos en la política, reducir la conflictividad y preve-nir posibles golpes de Estado.

La retirada del poder normalmente supone el atrincheramiento delos ejércitos en la autonomía militar. Los militares incrementan el con-trol de su organización y combaten los intentos de control externo re-forzando, en algunos casos, los elementos diferenciales con el resto dela sociedad. Aunque antes se ha dicho que siempre subsistirá un ámbi-to de autonomía aun en las democracias que cuentan con un largo pe-ríodo de funcionamiento consolidado, en este caso se trata de nivelesde retirada decididos por los propios militares y no por las autoridadespolíticas.

Desde esta posición de autonomía pueden mantener actitudes dis-tintas o incluso desplazarse progresivamente hacia posiciones de mayornormalización democrática. Algunas de estas posiciones, ordenadas demayor a menor autonomía, pueden ser las siguientes:

• Guardianes de las esencias nacionales. Se consideran por encimade la política y de los partidos, en vez de un sector de la adminis-tración del Estado. Mantienen entonces la amenaza de actuarcuando consideren que su misión se lo exige, en vez de hacerlocomo instrumentos del Gobierno. Algo de ello sucedió en Espa-ña en el debate constitucional.11 También puede colocarse en estaposición al general MacArthur cuando denunció «el peligrosoconcepto según el cual los miembros de nuestras fuerzas armadas


deben lealtad en primer lugar a aquellos que temporalmente ejer-cen su autoridad en el sector ejecutivo del Gobierno, en vez dedeberla al país y a su Constitución que han jurado defender».12

• Condicionadores de la política del Gobierno, poniendo límites alas reformas o vetando determinadas actuaciones.

• Defensores de su autonomía organizativa y operativa, impidien-do que las autoridades civiles intervengan en estos campos queconsideran privativos de los mandos militares.

• Aceptación formal de la supremacía civil pero con desobedien-cia de determinadas órdenes y, sobre todo, con actuaciones porpropia iniciativa, no ordenadas ni deseadas por las autoridadesciviles.

• Aceptación de determinados controles organizativos y operativosy mantenimiento de los «controles ideológicos», en particular elcontrol de la educación militar.

Debe ponerse de relieve que en las situaciones reales no existe un límitedefinido entre la etapa de la transición y la de la consolidación, por loque varias de las situaciones descritas pueden tener que abordarse en estasegunda etapa, especialmente a partir de la número tres.

Problemas de autonomía de las fuerzas armadas los tienen la prác-tica totalidad de los países latinoamericanos, desde Honduras —donde sehan dado avances importantes en los últimos años con la supresión delservicio militar obligatorio y la separación entre la policía y las fuerzasmilitares— hasta Uruguay, país en el que el pacto implícito entre San-guinetti y los militares para garantizar la democracia se mantiene sobretodo por la renuncia a crear un departamento ministerial que tenga la ca-pacidad de ir reduciendo, en la práctica, la autonomía militar. No obstan-te, la actual presidencia de Vázquez parece que apuesta, cuando menos,por iniciar el debate de las necesarias reformas.

Sin embargo, los tres casos de mayor trascendencia son, probable-mente, México, Brasil y Chile. Los dos primeros por su tamaño y pesorelativo en el subcontinente. Chile por el hecho de que los cambios jurí-dicos (reforma constitucional) y judiciales (inaplicabilidad de la ley deamnistía a los militares y diligencias judiciales contra Pinochet por deli-tos económicos) pueden abrir la puerta a una transformación de las rela-ciones fuerzas armadas-sociedad que, por su profundidad y avance de-mocrático, sea ejemplar para el resto de los países latinoamericanos.

22 Narcís Serra

México es un caso paradigmático de pacto entre el ex presidenteFox y las fuerzas armadas, que de hecho se trató de una actitud generalde la clase política, puesto que en el debate sobre la reforma del Estadoposterior a la elección del presidente Vicente Fox ningún partido propu-so incluir a las fuerzas armadas en los programas de reforma. Más bien alcontrario, podría decirse que todos los partidos políticos, de una forma uotra, buscan el apoyo de los ejércitos. Ello explicaría la situación anó-mala de ser, prácticamente, el único país en el hemisferio cuyo ministrode Defensa no es civil. Esta situación contiene muchos elementos que ledan inercia y estabilidad, pero puede verse alterada según las misionesque se atribuyan al ejército. En concreto, la lucha contra la droga ha ejer-cido un grave efecto contaminante y corruptor como lo demostró el co-nocimiento, en 1997, de que el general Jesús Gutiérrez Rebollo, comi-sionado para el Instituto Nacional para el Combate de las Drogas (INCD)realizaba acciones de apoyo al cártel de Juárez.13

La misión de lucha contra el narcotráfico, sugerida e impulsada porEstados Unidos, plantea dilemas como el de México en muchos otrospaíses. En Brasil, por ejemplo, ya en la época del presidente FernandoEnrique Cardoso se frenó la implicación del ejército en la lucha contra elnarcotráfico con el criterio de mantener alejados de la corrupción a losmilitares que actúan como control o contrapeso de una policía que es re-conocidamente corrupta.

Precisamente, Brasil fue uno de los últimos países que nombró a uncivil como ministro de Defensa, y ello ya era un buen indicador tanto dela situación como de la voluntad política de iniciar un proceso de cam-bios. El dilema entre la conveniente retirada de los militares del campodel orden interior y el incremento, en este caso, de las posibilidades derebeliones y descontrol de la policía seguía no obstante vigente. Hoy, trasel primer mandato del presidente Lula parece que esos riesgos estánatemperados.

Las relaciones civiles-militares en esta etapa están muy condicio-nadas por el proceso general de transición a la democracia. Cuanto ma-yor sea el esfuerzo de transformación de las instituciones, más fácil serállevar a término la reforma militar paralela. Perú puede constituir unbuen ejemplo. Después del periodo de Fujimori y Montesinos, existió unsentimiento muy general de la necesidad de emprender un programa dereformas políticas y también en relación con las fuerzas armadas y el sis-tema de inteligencia. Se crearon comisiones de trabajo con propuestas


amplias ya en el período de transición del presidente Valentín Paniagua.Era evidente que si Alejandro Toledo lograba impulsar un proceso am-plio de reformas democráticas y alcanzaba un consenso en relación conellas, la reforma militar se vería facilitada. Tras su presidencia, puede de-cirse que estas tareas están pendientes en su casi totalidad.

Del mismo modo, los fallos de funcionamiento de la democraciainstaurada frenan o dificultan los procesos de control civil de las fuerzasarmadas. Por ello, la falta de interés de las élites políticas y de los gruposde poder económico en el funcionamiento normalizado de las institucio-nes democráticas constituye uno de los mayores problemas, quizá el másimportante, a la democratización de las fuerzas armadas. Colombia es uncaso claro en este sentido.

Es evidente la incapacidad de la clase política colombiana (y delos poderes fácticos que la sustentan) de encontrar una vía clara, tenaz yconsensuada para resolver el problema fundamental del país, la insur-gencia. Pero aparte de ello, la práctica inexistencia de partidos políticosque desvertebra la actuación parlamentaria y los fracasos de los últimospresidentes en promover reformas en el sistema de representación, sehan sumado para incrementar aún más, si cabe, el desprestigio de lasinstituciones y ensombrecer las perspectivas de las reformas democráti-cas. Con una opinión pública que ha perdido la fe en el sistema político yen sus dirigentes es imposible emprender un proceso civil de control mi-litar. Por su parte, el presidente Uribe ha querido incrementar la ofensivacontra la guerrilla sin resolver este problema. La eficacia necesaria de lasfuerzas armadas es hoy día incompatible con un estatus de autonomíafrente a los poderes públicos y a este tema habrá que enfrentarse si se de-sea una solución estable del problema de la insurgencia en Colombia.

Como actuaciones que refuercen el control civil o sean propias delmismo en esta etapa pueden citarse la labor legislativa sobre la defensanacional y la reducción de la presencia militar en campos civiles de la ad-ministración.

Legislación sobre la defensa nacional

Es necesario reformar la legislación básica sobre la defensa que en casitodos los países fue profundamente modificada por la dictadura militar.Las tareas que hay que realizar son las siguientes:

24 Narcís Serra

• Definición del mando propio del presidente de la República.Aunque pueda parecer anecdótico, en este apartado puede men-cionarse la conveniencia de reservar la denominación de coman-dante al presidente de la República y la de jefe de Estado Mayora los mandos superiores de los ejércitos de Tierra, Mar y Aire. Enel caso, poco frecuente aún en América Latina, de crear un man-do para los tres ejércitos puede denominarse, como en Europa,jefe de Estado Mayor de Defensa.

• Especial consideración del ministro de Defensa, figura de menorrelieve que los comandantes en los regímenes militares y que nosuele contar con una definición potente de sus capacidades. Unafórmula posible es otorgarle las capacidades del presidente pordelegación de este.

• Creación de un Consejo Nacional de Defensa que muestre el in-terés del presidente y del Gobierno en conocer, definir y dirigirlos asuntos militares del país.

• Conversión de cualquier órgano colectivo militar de decisión enórgano de asesoramiento del presidente o del ministro.

• Definición de los procesos de planeamiento de la defensa y mi-litar.

• Potenciación del Ministerio de Defensa como departamento ho-mologable a los de las democracias consolidadas.

• Definición del sistema de inteligencia del Estado y de inteligen-cia militar asegurando su control civil.

• Reducción de la presencia militar en campos de la Administra-ción que son de carácter civil. Los períodos de dictadura militarconllevan la presencia de miembros de los ejércitos no tan sóloen los procesos de decisión política y en los cargos de Gobierno,sino también en puestos de prestación de servicios.

El campo más usual es el de la policía y demás fuerzas del orden. La «ci-vilinización» de la policía es un elemento esencial en el proceso de con-trol militar. El mantenimiento de la policía en manos militares en Co-lombia, por ejemplo, no es una garantía de mayor eficiencia, sino unaprerrogativa que los ejércitos mantienen en las especiales circunstanciasde ese país. Esta medida ha sido esencial en los procesos de paz de variospaíses de Centroamérica. En las circunstancias actuales, con elevados ni-veles de corrupción en las policías civiles, existen claras tendencias ha-


cia depositar estas tareas y responsabilidades en las fuerzas armadas. Sinembargo, las consecuencias de emplear al ejército en vez de enfrentarsea la reforma policial pueden ser graves para el funcionamiento democrá-tico. Ya se ha indicado, con referencia a Brasil, que los procesos de se-paración de las funciones policiales y las fuerzas armadas pueden sercomplejos y comportar costes a corto plazo. Por esta razón, existen po-cos casos en los que la legislación ha dispuesto taxativamente esta dis-tinción. Argentina, con su Ley de Defensa Nacional de 1988 es casi unaexcepción al limitar las misiones de las fuerzas armadas a prevenir o en-frentar agresiones militares de origen externo.14

Existen otros campos de la administración, normalmente ligados altransporte aéreo y marítimo: puertos, aeropuertos, control aéreo, meteo-rología, etc. Su civilinización es de menor urgencia y trascendencia.Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que dificultan una gestión integra-da de determinados campos de la administración y suelen comportar con-notaciones de prerrogativas de épocas anteriores, ingresos no controla-dos y mayores posibilidades de acceso de los mecanismos de corrupcióna las fuerzas armadas.

También es necesario abordar, en este período, el tema del controlde los servicios de información, normalmente esencial para el manteni-miento de los regímenes dictatoriales militares. En el caso brasileño,como ya señaló Stepan y ha ratificado Wendy Hunter, los servicios de in-teligencia eran un mecanismo básico para el mantenimiento del controlmilitar sobre la política, hasta tal punto que la propuesta de su suspensiónconstituyó un elemento principal de la exitosa plataforma electoral deFernando Collor en 1989.15 El enorme control político ejercido por Mon-tesinos en Perú, empleando de forma perversa a los servicios de infor-mación como forma de controlar a los ejércitos y al país, es un ejemplomás reciente de la trascendencia de este tema.

No existen soluciones sencillas ni comunes a esta cuestión. Debeseñalarse, sin embargo, que ligar estas actividades directamente al presi-dente de la República es, en muchos casos, una forma de lograr una auto-nomía y control por parte de los militares que dirigen estos servicios.Como regla general, una primera medida puede ser reducir el rango y eltamaño de estos servicios. También parece aconsejable la creación demás de uno, colocando uno de ellos, por ejemplo, bajo el control directodel ministro de Defensa y otro bajo el control del ministro de Interior.

26 Narcís Serra

Etapa de la consolidación democrática

En esta etapa, conviene analizar cuatro tareas clave para su desarrollo: laelaboración de la política militar por parte del Gobierno, la eliminaciónde los privilegios militares, la evolución del concepto de profesión mili-tar y la definición de las nuevas misiones que tienen que realizar las fuer-zas armadas.

a) La elaboración de la política militar

En este apartado el elemento esencial es, en primer lugar, el nombra-miento de un civil como ministro de Defensa. El ministro civil debe ver-se como un elemento necesario para la política de defensa y para la polí-tica militar en el actual contexto internacional. Se debe, por ello, intentarque su duración en el cargo coincida con el mandato presidencial, evi-tando la práctica demasiado usual en Latinoamérica de ministros de De-fensa con permanencias tan breves en su puesto que no les permiten nitener un mínimo conocimiento de la situación y, menos aún, tomar deci-siones de trascendencia.

Cuando se afirma que el ministro civil debe contemplarse por par-te de los militares como un elemento necesario, quiere decirse que debeponer de relieve algunas funciones que hoy son imprescindibles. Entreellas destaca el papel de árbitro entre los ejércitos en las diferencias so-bre la asignación de los presupuestos o en los distintos enfoques de loque debe ser una doctrina de acción conjunta. También debe mencionar-se su labor, hoy día insustituible, en el campo de las relaciones interna-cionales, tanto si nos referimos a las organizaciones internacionalescomo a las de carácter bilateral con otros países. Otros motivos que re-fuerzan la necesidad de existencia de un ministro civil son, entre otros, laconexión de la política de defensa y el poder legislativo, conexión muydifícil, si no imposible, en el caso de tratarse de un militar; y el fomentodel conocimiento de temas militares entre académicos, parlamentarios yperiodistas, a fin de preparar debates sobre los temas de defensa en elseno de la sociedad. Por último, se debe poner de relieve que el ministrocivil debe asumir la tarea de la defensa de los legítimos intereses profe-sionales de los militares, como contrapartida a las limitaciones de los de-rechos de asociación y sindicación de los mismos.


En segundo lugar, a partir del nombramiento del ministro civil deDefensa, otro requisito necesario es el de crear un ministerio con capaci-dad real de gestión de la política militar y que sea, dentro de las circuns-tancias de cada país, homologable a los de las democracias consolidadas.La práctica totalidad de los países de Latinoamérica cuentan hoy con mi-nistros civiles de Defensa, pero en la mayoría de los casos no cuentancon los medios administrativos necesarios para dirigir la política militar.La creación de un Ministerio de Defensa es un proceso arduo de con-quista de campos de decisión considerados como propios por los ejérci-tos. Por ello debe hacerse, al menos, en dos etapas. Una primera de crea-ción de un núcleo inicial alrededor del ministro que debe intentarvincular a su dependencia directa las tareas de política de la defensa,contactar con los medios de comunicación e inteligencia y, a la vez, crearun mecanismo progresivo de control presupuestario. La segunda etapa esla del establecimiento de dependencia funcional de los órganos de losejércitos respecto de los correspondientes del aparato central del propioministerio.

En tercer lugar, debe mostrarse que la política de defensa es consi-derada política de todo el Gobierno, aprovechando las ocasiones paramostrar la coordinación con la política exterior y también con las demáspolíticas sectoriales que corresponda.

En cuarto lugar, debe garantizarse la implicación del poder legisla-tivo en estas tareas, al menos en una doble dirección. Por una parte, con-trolando la asignación de recursos a la defensa y también la ejecución delpresupuesto. Y por otra, participando en la elaboración de, y aprobando,los elementos básicos de la política de Defensa.

En relación con los factores mencionados, debe tenerse en cuentaque la política de transparencia facilita el control civil de los ejércitos. Esnecesario combatir el secretismo en la información —incluso la de ca-rácter económico— que no tiene justificación en las actuales circunstan-cias. El incremento de la transparencia, de la información, de la obliga-ción de dar cuenta de la labor realizada es también el incremento delcontrol civil sobre los asuntos militares.

En relación con las tareas anteriores, debe ponerse de relieve, comoya han hecho muchos estudiosos de las relaciones civil-militares enAmérica Latina,16 que la falta de políticos y funcionarios civiles expertosen temas de seguridad es una de las carencias más graves que deben su-perarse para avanzar en el control civil de las fuerzas armadas. Los des-

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tinos civiles en el campo de la defensa, además, ni son cotizados ni sue-len ayudar a la promoción personal de quienes lo ostentan.

Una vez más, el nombramiento de un ministro civil es el primerpaso, que debe ser seguido, por ejemplo, por una política decidida de diá-logo con el poder legislativo que fomente la preparación de algunos par-lamentarios, así como por una labor de promoción de estudios de seguri-dad en las universidades y de apertura a civiles de los centros deformación militar superior.

b) Eliminación de los privilegios militares

En este apartado dos tareas suelen ser las de mayor trascendencia: la re-forma de la justicia militar y el tratamiento de los grupos de empresascontrolados por los ejércitos.

Por lo que se refiere a la justicia militar, la adecuación al funciona-miento de un sistema democrático requiere una serie de condiciones quedifícilmente se cumplen en su totalidad en los países latinoamericanos.Las esenciales son las siguientes:

• La justicia militar no debe aplicarse a ciudadanos civiles.• Debe limitarse a delitos militares y no a juzgar los delitos de todo

tipo cometidos por los militares.• Debe integrarse en el poder judicial único y no puede constituir

una jurisdicción aislada.• Es necesario separar el Código Penal, que deben aplicar los jue-

ces, de la legislación disciplinaria, que aplican los mandos mili-tares.

• Los mandos militares no pueden tener capacidades jurisdicciona-les, es decir, no pueden ser jueces, presidir o integrar tribunales,aceptar sentencias, etc.

La adecuación de la justicia militar tropieza en muchos países con el gra-ve problema de la exigencia de responsabilidades por los crímenes co-metidos en los años de dictadura militar. Sin embargo, estos temas estánnormalmente residenciados en los tribunales civiles. La defensa de losderechos humanos en las circunstancias actuales exige enfrentarse a lareforma de la justicia militar, dejando sentada su subordinación a la jus-


ticia única si quieren evitarse situaciones de impunidad. Conviene que siel ejecutivo ordena misiones de carácter interno a las fuerzas armadas,deje claro que se realizan con sumisión a la justicia civil.

Por lo que se refiere a las empresas controladas por las fuerzas ar-madas, hay que distinguir dos situaciones: las empresas relacionadas conla producción de armamento y las que los ejércitos gestionan para obte-ner recursos adicionales. En la situación actual, carece de sentido milita-rizar las empresas que fabrican armas o equipos aunque se desee mante-ner algún tipo de industria nacional en este sector, puesto que, con todaprobabilidad, ello exigirá otras formas de gestión.

Por motivos muy diversos —Cuba, por ejemplo, es un caso biendistinto al de Honduras o Ecuador— los ejércitos poseen empresas en lamayoría de países latinoamericanos. La situación más difícil de gestio-nar, y bastante común, es la de empresas en dificultades económicas de-tentadas para producir recursos destinados a pagar las pensiones milita-res. En estos casos, la mejor política es realizar cuanto antes un buenanálisis actuarial de la situación de estas empresas y del mecanismo depensiones creado para diseñar un sistema progresivo de integración en elsistema de pensiones para los funcionarios públicos. Éste es un tema de-licado pero cuya solución puede potenciar los mecanismos de control ci-vil de las fuerzas armadas.

c) Evolución del concepto de la profesión militar

Los estudiosos de las relaciones civiles-militares en Latinoamérica coin-ciden en que el incremento de la profesionalidad no ha supuesto la nor-malización democrática de estas relaciones. Debe avanzarse hacia unaprofesionalidad con adjetivo, es decir, una profesionalidad democráticaque asuma como un deber de todo militar la lealtad y subordinación a lasautoridades democráticas civiles. Alcanzar este concepto de profesiona-lidad es imposible si los ejércitos tienen un ámbito de autonomía superioral que les otorga el poder civil o si mantienen unos valores y creenciasdemasiado distantes de los de la sociedad a la que han de servir.

La transformación del concepto de la profesión debe conectarsetambién con los análisis realizados en este campo por Charles C. Moskos,17

que distingue el ejército institucional del ocupacional. El primero carac-terizado, entre otros rasgos, por sus valores normativos (patria, honor y

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cumplimiento del deber) y el segundo porque sus miembros lo consideranuna carrera profesional. Ningún ejército es plenamente institucional y,menos aún, ninguno es plenamente ocupacional. La experiencia española,así como la de otros países del sur de Europa, indica que no puede logra-se el cambio a una profesionalidad democrática sin que se produzca, a im-pulso de la autoridad civil, un desplazamiento de posiciones de ejércitoinstitucional a posiciones más ocupacionales. Se avanza en esta direccióncuando se fomenta que los militares se alojen en viviendas normales enlas poblaciones en vez de en los acuartelamientos, cuando se establecenmecanismos de ascenso que premian la preparación, cuando se eliminanformas indirectas de retribución como economatos u otros beneficios noincluidos en el salario, cuando se establecen horarios laborales, etc.

El control civil de las fuerzas armadas en esta etapa exige, por lotanto, una actuación sobre el concepto mismo de la profesión militar, quedeja de ser definida sólo por los propios militares, para ser adecuada a lascircunstancias actuales mediante una política deliberada aplicada desdeel Gobierno. La incorporación de nuevas misiones, para dar más razonesde existencia a las fuerzas armadas, contribuye a este cambio de conteni-do profesional necesario para estabilizar las relaciones civiles-militaresen democracia.

d) Definición de las nuevas misiones

La definición de las misiones que hay que llevar a cabo en las circuns-tancias actuales es un tema que debe abordarse, dado que la nueva situa-ción internacional ha puesto en crisis las misiones realizadas hasta ahorapor los ejércitos en América Latina. Como señala Felipe Agüero: «Lasfuerzas armadas están hoy insertas en una nueva época de transición des-pués de las transiciones a la democracia».18 En efecto, el fin de la guerrafría y el advenimiento de la democracia han supuesto el fin de la NSD(National Security Doctrine) y de la tarea de perseguir comunistas y susapoyos en el interior de cada país. A su vez, la nueva situación interna-cional ha supuesto la práctica desaparición de los conflictos entre esta-dos. Aunque persistan motivos de tensión (el conflicto Perú-Ecuador esde la pasada década), la creación de medidas de confianza (y aquí la re-lación Argentina-Chile puede ponerse como ejemplo) es hoy la normaentre países suramericanos.


Todo ello ha creado una situación de perplejidad y de indefiniciónen la que los ejércitos se han volcado en actuaciones internas para en-contrar justificación de su existencia.19

Los riesgos de que los ejércitos ocupen parcelas de poder se incre-mentan notablemente en esta situación. Piénsese en labores ligadas a laseguridad interior o en la lucha contra la droga a la que muchos ejércitoslatinoamericanos se han visto empujados por la política norteamericanade entregarles material y equipo a cambio de emprender estas tareas.

Algunas de las nuevas misiones están relacionadas con los intentosde procurarse ingresos adicionales a los del presupuesto. De este modo,se crean empresas de transporte (para cubrir zonas poco pobladas de es-caso interés estrictamente comercial) o empresas de construcción de in-fraestructuras. El caso más extremo es probablemente el de Ecuador,aunque no puede minimizarse la importancia de las empresas en manosmilitares en Honduras, Colombia o Brasil, por citar otros ejemplos.

De hecho son muchos los países que, como herencia del período dedictadura o tutela militar anterior, tienen incluido en sus constituciones oleyes básicas de Defensa un artículo que dispone o permite la actividadmilitar en actividades de desarrollo económico de la nación. Aparte deEcuador, puede citarse como ejemplo Uruguay, país en el que estas tareasintegran el artículo tercero del Decreto-Ley Orgánico de las Fuerzas Ar-madas.20 También estas misiones se hallan incluidas en la Constituciónpolítica del Perú y son objeto de debate en el proceso de reforma actual.21

El tema de las nuevas misiones militares en América Latina ha sidoanalizado por distintos expertos. Benítez Manaut, en un estudio sobreMéxico, ha elaborado una lista de hasta quince misiones distintas em-prendidas hoy en el subcontinente.22 Hay que preguntarse si todas ellasson misiones que han de ejercer los militares y cuál es el efecto sobre elfuncionamiento democrático de otorgar determinadas misiones a lasfuerzas armadas. Louis W. Goodman ha propuesto tres criterios para de-terminar si una misión debe ser realizada por los militares:

• La intervención militar en la vida civil, ¿deja fuera a otros agen-tes —policía, emprendedores, profesores, ecologistas— no de-jando que desarrollen sus actividades, su capacidad crítica ni suformación?

• Con la intervención de las fuerzas armadas en la vida civil, ¿ga-nan éstas privilegios, convirtiéndose en un grupo de interés que

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promueve sus propios intereses institucionales a costa de entida-des públicas o privadas?

• ¿Empiezan los militares a descuidar su misión principal de de-fensa —que implica un tiempo y un esfuerzo considerable en pla-nificación, entrenamiento y rapidez (especialmente después de laguerra fría)— cuando las amenazas estratégicas y las capacidadestecnológicas están en un proceso de cambio dramático?23

En el análisis del problema que plantean las nuevas misiones, debe ocu-par un lugar destacado las relaciones con las fuerzas armadas norteame-ricanas y sus demandas de implicar a los otros ejércitos en la lucha con-tra el narcotráfico.24

Para complementar, quizás de forma más sencilla y concreta loscriterios propuestos por Goodman, podemos proponer que, en todo caso,las misiones deben ser decididas por el ejecutivo y con el respaldo del le-gislativo siempre que sea posible. Las misiones ligadas a la seguridad in-terior deberían ser temporales, no permanentes, de apoyo a las fuerzaspoliciales, realizadas con control civil y sumisión a la legislación civil.

En caso de colaborar en tareas de seguridad interior, el límite queno debe franquearse es el de realizar actuaciones que exijan o justifiquentareas de inteligencia interior, de vigilancia o información sobre ciuda-danos.

Etapa de democracia consolidada

En esta etapa, el contenido del control civil se refiere a la definición delcampo de autonomía considerado como conveniente por cada Gobiernoy a la adecuación de las fuerzas armadas a una realidad que, tanto a es-cala doméstica como a escala internacional, experimenta cambios cons-tantes. Aquí el control civil adquiere una dimensión de dirección de unasfuerzas armadas que se consideran como un sector específico de la Ad-ministración del Estado. Ello quiere decir que los militares han adquiri-do una profesionalidad democrática, que, en definición de J. SamuelFitch, es aquella en la que se «rechaza cualquier exigencia para tener unpapel suprapolítico como guardianes nacionales».25 Ello requiere impor-tantes cambios de mentalidad, avances hacia una concepción más ocupa-


cional de los ejércitos, aproximación a los valores de la sociedad civil.Alcanzar este nivel requiere también un fortalecimiento de las institucio-nes democráticas, y un funcionamiento eficaz del Estado, que haga quela población civil apoye a sus representantes en su tarea de gobierno. Elcontrol civil de las fuerzas armadas no se resuelve establemente como unproblema entre dos agentes. Si no introducimos la sociedad y el apoyosocial a fórmulas progresivas de lo que podríamos denominar normaliza-ción democrática, no podemos diseñar marcos estables de solución delproblema del control militar. Nada de ello es fácil en cualquiera de lospaíses latinoamericanos. Las mejores condiciones las tiene, probable-mente, Chile, pero en cambio está lejos de la transformación de valoresnecesaria en los mandos de sus fuerzas armadas. La definición de unasmisiones que sean aceptadas por la ciudadanía es otro importante reto.

En este sentido, la proyección internacional o la creación de medi-das de confianza con los vecinos pasan a ser elementos normales de lagestión de la política militar en esta etapa.

Notas

1. Huntington (1994).2. Przeworski (1995: 49).3. Valenzuela (1992: 87).4. Diamond (1996: 89-91).5. Fitch (1998: 169).6. Fitch (1998: 172).7. Agüero (1995a: 47) ofrece esta definición de supremacía civil: «la ca-

pacidad de un gobierno civil democráticamente elegido para llevar a cabo unapolítica general sin intromisión por parte de los militares, definir las metas y or-ganización general de la defensa nacional, formular y llevar a cabo una políticade defensa y supervisar la aplicación de la política militar».

8. Véase, por ejemplo, Juan J. Linz (1992: 443).9. Janowitz (1990: 89).10. De la copiosa literatura del autor sobre este tema, puede verse Hun-

tington (1957: 83 y ss.; 1995: 9-12).11. Varios diputados y senadores colocaron a las fuerzas armadas por en-

cima de la política y de los partidos, aparte del hecho de que el artículo relativo alas fuerzas armadas fue ubicado en el Título Preliminar de la Constitución y no

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en el dedicado a la Administración del Estado. Véase, por ejemplo, el Diario deSesiones del Senado de 26 de septiembre de 1978.

12. Citado por Huntington (1957: 353).13. Véase Benítez Manaut (1999: 493).14. La Ley de Seguridad Interior de 1992 ratificó esta posición de no em-

pleo de las fuerzas armadas en la seguridad, fijando unos impuestos de apoyoeventual de tipo logístico a las fuerzas de carácter policial.

15. Alfred Stepan (1988) y Wendy Hunter (1997: 60 y ss.).16. Puede ser un ejemplo J. Samuel Fitch (1998: 173), que propone que

las democracias desarrolladas ayuden a las de Latinoamérica a cubrir su déficitde capacidades civiles. Véase también Juan Rial (1996: 58).

17. La contribución de Moskos puede seguirse a través de sus artículosde 1985 y de su último libro del año 2000.

18. Felipe Agüero (1999: 76).19. Juan Rial (1996: 61).20. El artículo tercero del Decreto Ley 14157 Orgánico de las Fuerzas

Armadas dice: «Sin detrimento de su misión fundamental, las Fuerzas Armadasdeberán apoyar y tomar a su cargo los planes de desarrollo que les fueren asigna-dos, realizando obras de conveniencia pública…».

21. El artículo 171 de la Constitución peruana dice: «Las Fuerzas Arma-das y la Policía Nacional participan en el desarrollo económico y social del país,y en la defensa civil de acuerdo a la ley».

22. Las funciones son las siguientes: 1) defensa de la soberanía; 2) de-fensa y comunicación del territorio; 3) seguridad colectiva; 4) contrainsurgencia;5) reformulación del activismo político como misión, reduciéndolo; 6) moderni-zación tecnológica; 7) protección de la población civil ante desastres naturales;8) lucha contra el separatismo territorial potencial; 9) lucha contra el terrorismo;10) lucha contra el narcotráfico; 11) defensa de la seguridad pública; 12) activi-dad empresarial institucional e individual; 13) defensa de los recursos naturales;14) campañas de salud, educación, etc.; y 15) actividades de inteligencia. VéaseBenítez Manaut (1999: 472-473).

23. Véase Goodman (1996: 38).24. Para un lúcido análisis sobre este tema véase Tulchin (2002).25. Fitch (1998: 176).

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Creando una comunidad de seguridad en el hemisferio

Joseph S. Tulchin

1. Introducción

Uno de los rasgos más preocupantes de la comunidad global de la pos-guerra fría ha sido la confusión que existe en torno a las discusiones so-bre seguridad, o sea, la definición de los límites e interconexiones entreseguridad nacional y seguridad internacional. La propia definición delconcepto de seguridad es poco clara. Existe una confusión generalizadasobre algunos de los aspectos más fundamentales, como: ¿qué constitu-ye una amenaza externa?, ¿cuál es el rol de las fuerzas armadas?, ¿en quécircunstancias la seguridad debería ser un tema que concierne a agenciasmultilaterales? y ¿cuál es la respuesta apropiada que se debe dar a lasamenazas que provienen de actores no estatales? Tal vez la mayor con-fusión de todas se produzca por la creciente tendencia a hacer borrosa odirectamente a eliminar la línea que divide seguridad doméstica de segu-ridad internacional, seguridad ciudadana o personal de seguridad nacio-nal. El término «seguridad humana» ha sido acuñado y puesto en prácti-ca para dar cuenta de una multitud de fenómenos: locales, económicos,sociales y transnacionales.

Los esfuerzos realizados en los países latinoamericanos para supe-rar esta confusión se han hecho más complejos debido a que, por prime-ra vez en la historia, virtualmente todos los países del hemisferio tienenregímenes democráticos. Los sistemas democráticos dinámicos y abier-tos hacen más difícil el diseño de políticas exteriores coherentes.1 Latoma de decisiones dentro de un contexto de gobierno democrático in-cluye muchos más actores de los que se incluirían bajo regímenes autori-tarios. Además, en los gobiernos democráticos se privilegian temas do-

mésticos —como pobreza y desigualdad, género, elecciones, el rol de lasociedad civil, delincuencia, crimen y violencia, etc.—, lo que hace queel debate sea menos estructurado de lo que ha sido en períodos previos.Por último, a partir del fin de la guerra fría el rol de Estados Unidos en ladefinición de la seguridad y en qué modalidades debería tener ésta en elhemisferio ha sido cuestionado, tanto por los líderes de las naciones de laregión como dentro de la estructura institucional de la Organización deEstados Americanos (OEA). Este cuestionamiento es aún más fuerte den-tro de la Organización de Naciones Unidas (ONU) o entre las relacionesde Europa con Estados Unidos.

No es exagerado afirmar que por primera vez en la historia del he-misferio desde la independencia, los gobiernos de la región han comen-zado a entender que su seguridad y la seguridad del hemisferio son cues-tiones sobre las que emanan opiniones que merecen ser escuchadas. Sinduda, el factor que ha impulsado esta toma de conciencia es la sensaciónde que en la actualidad los países están integrados dentro de una comu-nidad global y que, también por primera vez en la historia, comparten ungrupo de valores que vale la pena defender. Estos valores están creandouna poderosa sensación de comunidad. Existe un fuerte impulso por re-saltar los valores compartidos por una comunidad de naciones democrá-ticas. Las amenazas «intermésticas» a la seguridad —aquellas que tienentanto dimensiones domésticas como internacionales— requieren de unamejor comunicación entre las naciones de las distintas subregiones delhemisferio, y la política comercial ha dado más fuerza a los grupos re-gionales que buscan vías para fortalecer la comunidad.2 Las amenazas ala seguridad transnacional también requieren respuestas de toda la co-munidad, respuestas que utilicen instituciones —nacionales y multina-cionales— democráticas.

Sin embargo, en muchos sentidos en el hemisferio la guerra contrael terrorismo y la guerra contra Irak están generando la sensación de quese ha retrocedido al marco estratégico de la guerra fría. Tal como sucedíaen esa época, hoy existe una amenaza que viene de fuera del hemisferio;y también como en esa época, el gobierno de Estados Unidos insiste enmonopolizar la definición o identificación del enemigo. Estados Unidosestá mostrando una predisposición a actuar unilateralmente, lo que lasotras naciones del hemisferio encuentran alarmante. Las negociacionescon Estados Unidos respecto a temas de interés nacional para los paísesde América Latina están sujetas a una prueba determinante sobre la cues-

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tión central que preocupa a Estados Unidos: la guerra contra el terrorismo.El arcaico Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) fue in-vocado inmediatamente después del 11 de septiembre de 2001, para des-pués ser dejado de lado. Una conferencia ministerial especial para discu-tir la arquitectura de la defensa del hemisferio, programada para mayo de2003 en México, fue pospuesta en el último minuto y reprogramada paraoctubre del mismo año. La reunión expuso diferencias significativas en-tre Estados Unidos y varios de los otros estados miembros, especialmen-te respecto a la Junta Interamericana de Defensa (Inter-American Defen-se Board). De todas maneras, la reunión produjo una declaración finalque llamaba a una reestructuración de la seguridad del hemisferio, es de-cir, una revisión del TIAR.3 Este no ha sido un período fácil para las na-ciones del hemisferio, muchas de las cuales atraviesan momentos de re-cesión económica y/o inestabilidad política. Estados Unidos parece noestar prestando atención a los asuntos del hemisferio, tal como sucedíadurante la guerra fría. La cuestión continúa siendo, si es posible, crearuna comunidad de seguridad en el hemisferio o, si es más realista, cons-truir una comunidad subregional o tal vez con otros países democráticosfuera del hemisferio. ¿Están las naciones del hemisferio capacitadas paraintegrarse en una comunidad que proteja su seguridad con autonomía deEstados Unidos? El argumento de este capítulo es que las respuestas a es-tas preguntas solamente pueden venir de América Latina. Es necesariodefinir una perspectiva latinoamericana sobre el tema de la seguridad,que tome en cuenta la perspectiva de Estados Unidos y de otros actoresprincipales en el sistema internacional. Yendo más allá, en este capítulose sostiene que la perspectiva sobre la seguridad que tiene Estados Uni-dos deja a las naciones del hemisferio suficiente espacio o autonomíapara desarrollar su propia perspectiva, la cual no necesariamente tieneque entrar en conflicto con Estados Unidos, y que es necesario un enten-dimiento claro de los complejos niveles de seguridad para el desarrollode dicha perspectiva. Pensar que la seguridad en América Latina se debeentender en oposición a Estados Unidos (cálculo de suma cero) es unerror. Es otra vez tomar el juego de intereses como de suma cero. Y nun-ca lo es.

Es importante insistir en que debemos tomar nota de la manera enla cual el mundo ha cambiado a partir del fin de la guerra fría. Estos cam-bios crean espacios para las naciones del hemisferio dentro de la comu-nidad internacional que antes no existían. Espacio, en este sentido, es la

Creando una comunidad de seguridad en el hemisferio 41

libertad de actuar sin sufrir consecuencias asimétricas, políticas de segu-ridad nacional. Después del final de la guerra fría comenzaron a florecermúltiples soluciones y actores para definir las reglas del juego y para de-terminar el valor de los resultados. Así, en este sentido el espacio abre elcamino hacia la autonomía. No provee o crea por sí mismo la autonomía.La autonomía sólo se puede alcanzar si uno aprovecha el espacio.

Estos nuevos espacios definen la inserción de las naciones del he-misferio dentro de la comunidad internacional y crean un marco para ladefinición de sus intereses nacionales que es fundamentalmente nuevo.Para las naciones de América Latina es vital entender la naturaleza delnuevo espacio disponible y cómo deben aprender a definir y defender susintereses nacionales dentro del mismo. Los espacios constituyen unaoportunidad, aunque pueden tener riesgos. Para aprovechar la oportuni-dad es necesario entender la relación entre las definiciones de seguridadlocales e internacionales, así como también comprender que cada miem-bro de la comunidad internacional puede tener un rol en la proteccióntanto de la seguridad nacional como de la seguridad internacional. Haydos problemáticas que vamos a estudiar en este capítulo: la naturaleza delas amenazas a la seguridad en la situación actual y la naturaleza del po-der disponible en cada nación para ocuparse de estas amenazas, es decir,la forma en que cada nación podría responder a estos peligros. Teniendoen cuenta la necesidad de contar con un enfoque más sofisticado y estra-tégico sobre los asuntos mundiales, este capítulo ofrece recomendacio-nes de política a los países de América Latina para ayudarles a sacar ven-taja de esta nueva situación.

2. El surgimiento de nuevas amenazas a la seguridad

Lo novedoso de las nuevas amenazas a la seguridad es la facilidad y ra-pidez con que cruzaron las fronteras nacionales y la importancia que hanadquirido los actores no estatales, tanto en cuanto a la definición de lasamenazas como en configurar respuestas a estas amenazas. Mientras quees importante no exagerar la relevancia de estas características emergen-tes —sería errado afirmar, tal como hacen algunos, que el Estado-naciónestá muerto—, las mismas han alterado definitivamente el modo en quetienen lugar las amenazas. Algunas amenazas trasnacionales, como el


tráfico de drogas, existen desde hace años. Sin embargo, hasta el final dela guerra fría se encubrió su importancia con la lucha bipolar entre lasgrandes potencias, lucha que realzaba la importancia de los estados y lasfronteras estatales.

Sustrayéndose al conflicto bipolar de la ecuación, la nueva agendade seguridad muestra sus colores trasnacionales. ¿Cómo se enfrentan in-dividualmente los Estados a la epidemia del sida o el SARS? ¿Cómo seocupa un Estado, no importa cuán poderoso sea, del lavado de dinero ode la necesidad de proteger el medio ambiente? Es interesante señalarque Estados Unidos ha intentado manejar las nuevas amenazas a la segu-ridad de manera unilateral. En cada caso, Estados Unidos ha fracasado ensu intento de alcanzar sus objetivos a través de acciones unilaterales y seha visto forzado a volver a un enfoque de comunidad para poder ocupar-se de estas amenazas a la seguridad.

El segundo rasgo que tienen las nuevas amenazas (rasgo que re-quiere importantes ajustes por parte de todos los miembros de la comu-nidad internacional) es su naturaleza interméstica —es decir, la que afec-ta a la seguridad internacional y a la doméstica al mismo tiempo—. Estosignifica que la respuesta institucional a la amenaza es ambigua, y que noestá claro qué lado es el más vulnerable. El mejor ejemplo es el crimeninternacional, el cual, por supuesto, incluye el tráfico ilegal de drogas. Lacualidad interméstica de las amenazas es un problema para todos los ac-tores. Es particularmente sensible para aquellas naciones del hemisferioque tienen que lidiar con Estados Unidos, y que pueden percibir estasamenazas como domésticas mientras que para Estados Unidos son inter-nacionales. Este es el caso prototipo de respuesta asimétrica y su milita-rización.4 Lo que los latinoamericanos deben entender cuando negociancon Estados Unidos es que cuando su amenaza es primariamente domés-tica, la respuesta apropiada debe ser legal y civil, y no militar, y que talrespuesta no implica necesariamente un conflicto con Estados Unidos.

Aunque han disminuido los tradicionales peligros hacia la seguri-dad —conflictos armados entre actores estatales simétricos— como con-secuencias inmediatas de la guerra fría, las misiones de las fuerzas arma-das en la región aún reflejan estos peligros. En la última década hahabido un debate considerable acerca de la capacidad de las autoridadesciviles para controlar a las fuerzas armadas, el presupuesto que se les otor-ga y sus funciones dentro de las fronteras nacionales o en el extranjerocomo parte de las operaciones multilaterales para el mantenimiento de la


paz. La serie de actividades del Programa Latinoamericano del WoodrowWilson Center, conocida como «Creando a la comunidad», ha desempe-ñado un papel importante en el debate, basado en fomentar una capaci-dad civil que se encargue de las fuerzas armadas dentro del marco de lasinstituciones civiles y constitucionales y en promover el concepto de co-munidad de naciones democráticas con unos valores compartidos.5

Estas características de las nuevas amenazas a la seguridad se com-binan para reducir la efectividad de respuesta de los modos tradicionalesde poder, especialmente los poderes militares y económicos —el poderduro (hard power)—. El hecho de contar con el arsenal nuclear más ame-nazante del mundo no puede evitar que las drogas ilegales entren en Es-tados Unidos, ni siquiera puede disminuir el flujo de inmigración ilegala través de las fronteras estadounidenses. De manera similar, como laguerra contra el terrorismo ha demostrado claramente, en muchas situa-ciones la supremacía militar por parte de un solo país no puede ser im-puesta y el poder militar ejercido por coaliciones de aliados sólo puedeencargarse efectivamente de blancos específicos, los cuales podrían o nodisminuir la amenaza a la seguridad de una nación. Resulta difícil argu-mentar que el castigo a Afganistán y el derrocamiento de los talibanesdel poder hayan reducido la amenaza terrorista. Es aún más difícil soste-ner que la destitución de Saddam Hussein del gobierno iraquí pueda re-ducir la amenaza terrorista.

Para reducir la amenaza terrorista se requiere una cooperación es-trecha entre un gran número de naciones, incluyendo a varias que no es-tén entre aquellas que poseen grandes cantidades de poder duro.6 Lasnuevas amenazas a la seguridad hacen vulnerables a los más poderosos yabren el camino para que los Estados menos poderosos y algunos actoresno estatales tengan un protagonismo activo. Las naciones latinoamerica-nas, trabajando conjuntamente, tienen una oportunidad sin precedentespara reconstruir la comunidad hemisférica más a su gusto, siempre ycuando asuman su responsabilidad y liderazgo.7

3. Contexto en el que se abordan las amenazas

El contexto en el cual se formulan las políticas de seguridad nacional estan importante para determinar la respuesta apropiada a las amenazas


como lo es la misma naturaleza de éstas. Esto también ha cambiado radi-calmente a partir del fin de la guerra fría. Primero y principal, el papel delas organizaciones multilaterales ha crecido y, mientras su registro en ladécada pasada tenía una o dos manchas, han demostrado ahora suficien-te efectividad para atraer más atención y mayor compromiso por parte desus miembros para cuestionar y resolver problemas dentro del marco dela organización. Este es especialmente el caso de las Naciones Unidas. Elhecho de que exista algo llamado «comunidad internacional» mejora laposición de las Naciones Unidas y las reglas bajo las cuales ésta opera.8

Incluso mientras protesta porque Estados Unidos nunca pedirá permisopara usar su poder —un gesto de aprobación para su base política con-servadora— el presidente George W. Bush ha solicitado a las NacionesUnidas regresar a Irak.

La creación de una comunidad internacional en el comercio haconstituido también un hecho extraordinario. La Organización Mundialde Comercio (OMC) está desempeñando un papel creciente en la crea-ción de reglas y en la solución de disputas entre sus miembros. InclusoEstados Unidos, la única superpotencia mundial, se ve forzada a empleara la OMC y a aceptar sus decisiones.9 Esto significa que las naciones delhemisferio pueden convertirse en actores activos en diversas agenciasmultilaterales que afectan a su propio destino. Sus estrategias comercia-les, como parte de su abordaje a los asuntos mundiales, deben hacersemás complejas, con más niveles, más sofisticadas y más protagónicas.10

En el hemisferio, la OEA continúa siendo prejuzgada tras cincuen-ta años de abuso como instrumento de política estadounidense. Sin em-bargo, con el liderazgo de América Latina y un importante apoyo de Ca-nadá, la OEA se ha hecho bastante efectiva al tratar con temascuidadosamente definidos y delineados, como el tráfico de drogas. LaOEA también ha empezado a desempeñar un importante rol en la defini-ción de reglas en acuerdos comerciales y en asuntos legales. Mientras lasnaciones del hemisferio se han inclinado hacia la democracia, la Comi-sión de Derechos Humanos de la OEA se ha convertido en un poderosoinstrumento de la comunidad hemisférica y de los valores que la mantie-nen unida.11 La Comisión ha marcado el camino al mostrar de qué mane-ra hay que usar la legitimidad institucional para crear autonomía y cómousar el poder blando (soft power) para influir en los estados-nación.

Es imposible exagerar la importancia que la transición hacia la de-mocracia en América Latina tuvo para crear espacios para las naciones


de la región dentro de la comunidad internacional y para generar una cre-ciente sensación de valores compartidos, valores que vale la pena que seprotejan. Ahora estas naciones son respetados miembros de una comuni-dad de valores y pueden expresarse en las organizaciones internacionalessin ningún tipo de vergüenza. Tienen todos los derechos para participaren la mesa y convertirse en los que dictan las reglas. A través del poderque surge de una fuerte legitimidad democrática y de una participacióninternacional responsable se podrán poner en práctica los intereses de lospaíses de América Latina en el nuevo sistema internacional.

Al mismo tiempo, el hecho de que las políticas de seguridad nacio-nal se formulen en contextos democráticos desempeña un rol importanteen la definición de la respuesta a las amenazas a la seguridad nacional.En primer lugar, en la mayoría de los países las legislaturas son las res-ponsables de consignar los fondos para los presupuestos de las fuerzasarmadas, así por lo menos en teoría los militares deben justificar sus gas-tos. En segundo lugar, por primera vez en la historia de la mayoría de lasnaciones de la región, son líderes civiles, tanto en el poder ejecutivocomo en el legislativo, quienes fijan las misiones de las fuerzas armadasy establecen la relación entre estas (que han sido tradicionalmente entre-nadas para ocuparse de amenazas externas a las seguridad nacional) y lasfuerzas de la ley y el orden (que han sido usualmente responsables de laseguridad interna).

La combinación de los cambios arriba mencionados puede obser-varse en el papel de las misiones de mantenimiento de la paz. En la ac-tualidad es bueno para el interés de todas las naciones democráticas de laregión participar en tales actividades; y cuanto más participe una nación,más se refuerza su posición protagónica en la comunidad internacional.Las naciones de América Latina deben dejar de lado los cálculos de sumacero y usar los lazos subregionales y regionales para crear una comuni-dad. Debe aprenderse una lección a partir del ejemplo de Chile, país queencabezó la coalición de naciones latinoamericanas para asumir respon-sabilidades en la misión de las Naciones Unidas de mantenimiento de lapaz en Haití.12

Un producto beneficioso de la transición hacia la democracia hasido el fin, en la mayoría de las subregiones del hemisferio, de la históri-ca hipótesis de conflicto entre Estados, especialmente los países ABC ysus equivalentes en la relación bilateral entre México y Estados Unidos.13

Estos pasos históricos han producido un progreso significativo en la


construcción de la confianza mutua subregional. Aunque menos acen-tuado, ha habido también un progreso importante en el campo de la inte-gración, más pronunciado en el Mercosur (acuerdo subregional que in-cluye a Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, con Chile y Bolivia comomiembros asociados). En este sentido, los países andinos se están que-dando rezagados, aunque incluso haya habido entre ellos cierto progresoen cuanto a su esfuerzo por reconciliar las políticas nacionales con losobjetivos subregionales. En la región andina aún persisten algunas de lasmás difíciles animosidades históricas. Hay trabajo para hacer en el futu-ro.14 En el Caribe ha habido una importante construcción de la confianzamutua, incluyendo a Cuba. A pesar de que Cuba sigue siendo una ano-malía por no ser un estado democrático, por no ser miembro participantede la OEA y por tener que sobrevivir a un hostil embargo estadouniden-se, sus vecinos tienen claro que debe haber algún tipo de comunidad en-tre ellos.

Las oportunidades de protagonismo —ya sea en política comercial,en la protección de los derechos humanos, en el combate contra el tráfi-co de drogas o el lavado de dinero, o en decidir cuál debe ser la negocia-ción entre los compromisos globales y los regionales— crean un espaciopara las naciones latinoamericanas, que se traduce en una mayor autono-mía.15 Desde la perspectiva de Washington, el poder hegemónico consi-gue lo que quiere no tanto a través del ejercicio de un poder duro como elde la colaboración con otras naciones de la región (o bien a partir de re-tener su colaboración como en el caso de la negativa a ratificar el proto-colo de Kyoto) —excepto en el ejemplo extremo de la decisión de Esta-dos Unidos de atacar militarmente a otro país, tal como hizo con Irak.

4. Identificando las fuentes de poder disponibles para losmiembros de la comunidad internacional

Antes de examinar los nuevos espacios creados por los cambios mencio-nados y de ofrecer algunas sugerencias para los países de la región, esnecesario detenerse en dos áreas importantes en las que la ausencia decambio es notable. Una es la tendencia del gobierno de Estados Unidos aactuar unilateralmente y asumir la subordinación y colaboración de otrosgobiernos del hemisferio. En segundo lugar, y a pesar de los profundos


cambios históricos en las hipótesis de conflicto de los países ABC, exis-te un patrón repetido de respuesta a Estados Unidos, según el cual las na-ciones de la región encuentran difícil actuar en conjunto para defendersus intereses comunes de cara a las demandas estadounidenses.

No hace mucho tiempo, un estudiante argentino de relaciones in-ternacionales, Juan Gabriel Tokatlián, sugirió que Estados Unidos erauna amenaza para los intereses nacionales de las naciones latinoamerica-nas. Se refería a la manera en la cual Estados Unidos estaba militarizan-do las respuestas que daba a todas las amenazas a la seguridad, incluso aaquellas manifestadas como desafíos domésticos a la ley y el orden, ysostenía que la militarización de la respuesta al terrorismo socavaría lasdemocracias de la región.16 Más recientemente, Tokatlián ha comenzadoa sostener que solamente a través del trabajo en común las naciones deAmérica Latina podrán proteger sus intereses nacionales.17

Por mi parte agregaría otras dos maneras a través de las cuales Es-tados Unidos amenaza los intereses nacionales de las naciones de la re-gión. En primer lugar está la tendencia de Estados Unidos, común du-rante la guerra fría, a ponerse del lado de regímenes autoritarios y encontra de las fuerzas democráticas, especialmente cuando Estados Uni-dos consideraba que estas fuerzas democráticas eran «blandas con el co-munismo» o estaban expuestas a la subversión. En muchas ocasiones, es-tas circunstancias llevaron a Estados Unidos a sacrificar las fuerzasdemocráticas por grupos autoritarios que prometían ser más favorables alos intereses de dicho país en caso de acceder al poder. Recientemente,documentos que se habían mantenido en secreto han mostrado que Esta-dos Unidos incluso llegó a saber y tolerar el uso sistemático de torturas yasesinatos por parte de los gobiernos militares contra sus propios ciuda-danos.18 Es una fortuna, por lo tanto, que todas las naciones de la región,excepto una, tengan gobiernos civiles y democráticos, especialmenteconsiderando que la Administración de George W. Bush ha demostradomanejar el mismo tipo de definiciones dicotómicas de bien y mal, amigoy adversario, comunes durante la guerra fría. Lo anterior sugiere que estaadministración está menos preocupada con la democracia y los derechoshumanos que lo que está respecto a objetivos estratégicos específicos, al-gunos de los cuales, como la guerra en Irak, tienen poco que ver conAmérica Latina.19

La segunda manera en que la que la obsesión estadounidense con elterrorismo daña los intereses de las naciones del hemisferio es que Esta-


dos Unidos se ha vuelto unidireccional en su enfoque y presta poca aten-ción a los temas que más preocupan en América Latina. En la declara-ción sobre las políticas de defensa nacional pronunciada por la Adminis-tración de Bush (publicada a finales de 2002), América Latina se vereducida de la categoría de vecina y aliada a la categoría de un grupo deinstrumentos para la protección de los intereses de Estados Unidos.20

Esto también es una regresión a los días de la guerra fría. Después de losataques terroristas, Estados Unidos está otra vez mirando a la región através de la lente de la seguridad. Sin embargo, debido a los cambios sig-nificativos que se produjeron en los países latinoamericanos durante losnoventa, la política de Estados Unidos hacia el hemisferio no puede re-petir modelos anteriores.21

¿Qué deben hacer entonces las naciones de la región que tienen estedilema? La respuesta, creo, tiene dos partes. Una, entender los principa-les cambios en el sistema internacional y localizar aquellos temas o va-lores en los que las naciones de la región puedan expresarse como hace-doras de reglas, no conformándose solamente con ser receptoras dereglas.22 Dos, usar la naturaleza transnacional de la amenaza terrorista,asumir una postura protagónica en respuesta e insistir en operar a travésde agencias multilaterales o colaboración multilateral. ¿Pueden las na-ciones latinoamericanas dejar de lado su histórico aislamiento estratégi-co y su temor a Estados Unidos con el fin de influir en este y protegermás efectivamente sus propios intereses? Para comenzar, voy a identifi-car posibles áreas de acción, áreas de nuevos espacios disponibles para elejercicio del poder blando.23

El surgimiento de actores no estatales es probablemente uno de loscambios más significativos en el sistema internacional desde el fin de laguerra fría. Los límites a la eficacia de las organizaciones no guberna-mentales (ONG) como actores internacionales se hacen patentes en unasituación de guerra, como el ataque de Estados Unidos a Irak, pero exis-ten muchos otros casos en los cuales la influencia de las ONG ha sido de-mostrada, particularmente en situaciones de posguerra en Asia Central yÁfrica. Esto sugiere que las ONG continuarán siendo actores principalesen el establecimiento de reglas en asuntos de valores compartidos.24 Otravez, esto será particularmente cierto en el hemisferio occidental, siempreque la mayoría de los países sigan siendo civiles y democráticos.

Esta situación suma presión a las agencias multilaterales existentesy al marco de la democracia. El ejercicio de la ley es la regla central y,


como en el caso de otros valores compartidos, la participación de las na-ciones latinoamericanas como hacedoras de reglas no es una función delpoder tradicional; por lo tanto, las naciones de la región pueden unirsehasta el punto que ellas mismas quieran acatar las reglas que estable-cen.25 Y aquí está el quid del debate sobre la comunidad internacional en-tre los hacedores de políticas y los académicos en Estados Unidos yEuropa; ¿Puede Estados Unidos actuar unilateralmente donde quiera ycuando quiera o son las agencias multilaterales y un conjunto de reglascompartidas las bases para la comunidad internacional? En su discursodel Estado de la Unión de 2003, el presidente Bush declaró de maneraaudaz que Estados Unidos nunca pediría «permiso» para defender sus in-tereses nacionales.26 Como política internacional, esta es una postura queapunta tanto a los aliados individuales, como Francia y Alemania, comoa las organizaciones multilaterales.

La guerra en Irak muestra claramente las limitaciones de las Nacio-nes Unidas. No está claro cuál podría ser el rol de la OEA frente a una si-tuación análoga. Y si Estados Unidos no puede ser constreñido por lasNaciones Unidas, es incluso menos probable que sea constreñido por laOEA. Dados los argumentos presentados aquí, es evidente que los Esta-dos miembros deberían evitar los temas relacionados con el uso de lafuerza militar y enfocar sus energías colectivas en asuntos que no consti-tuyan peligros directos a la seguridad de Estados Unidos. Lo que es tam-bién indiscutible es que incluso en Irak Estados Unidos no puede lograrsus objetivos actuando en solitario. Después de un importante debate, enenero de 2004 el gobierno de Estados Unidos decidió pedir a las Nacio-nes Unidas que regresaran a Irak y, en un discurso en el Foro EconómicoMundial, en Davos, Suiza, en enero de 2004, el vicepresidente RichardCheney hizo explícitamente una llamada a las naciones de Europa paraque se unieran a Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo.27 Esigualmente cierto que el punto expresado por los observadores más favo-rables a las organizaciones internacionales no puede ser disputado —exis-te una comunidad internacional no estatal vital, y hay un incremento dela confianza en las organizaciones internacionales para crear reglas.28

Sumado a los aspectos centrales de los valores compartidos, la es-trategia comercial ofrece a las naciones del hemisferio la mayor oportu-nidad para ejercer una autonomía relativa.29 En otras palabras, EstadosUnidos necesita socios comerciales; y cada socio tiene cierta influenciasobre el otro.30 La cuestión geopolítica es determinar los riesgos y bene-


ficios para cualquier país en cualquier momento al conectar temas de co-mercio con otras cuestiones de seguridad nacional. En el nuevo sistemainternacional, las estrechamente enfocadas formulaciones de política ex-terior son anacrónicas.31 El punto hasta el cual la Administración de Bushparecía dispuesta a forzar a Chile y a México a votar en su favor en elConsejo de Seguridad de la ONU resultó ser imprudente. La negativa deChile y México a capitular terminó con el fortalecimiento de la posiciónde estos dos países, tanto en el hemisferio como en la comunidad global.

Estas son algunas de las áreas temáticas que crean espacios para lacooperación y el ejercicio efectivo de acción (semi)autónoma por partede las naciones de América Latina. ¿Por dónde pueden comenzar estasnaciones? La mejor manera, dados los patrones históricos de subordina-ción, timidez y envidias locales, es empezar poco a poco con los temasmenos sensibles. Un punto de partida fácil es atacar el blanqueo de dine-ro. Otro, tomar la iniciativa chilena de transparencia militar y extenderlaal resto de la región. Más importante es negociar con Estados Unidos demanera conjunta, especialmente sobre temas que representan la mayoramenaza para la región, como la lucha antidroga. Las naciones de Amé-rica Latina deben tomar ventaja de los cambios ocurridos durante la dé-cada de los noventa, como el fin de las tradicionales hipótesis de con-flicto en el Mercosur y entre Chile y Argentina, lo que hace más viable lanoción de seguridad colectiva o cooperativa en el hemisferio. Es necesa-rio que los países del hemisferio desarrollen un mayor compromiso conla cooperación regional.

Ya sea si adoptamos una perspectiva idealista sobre los asuntos in-ternacionales, algunas veces llamada enfoque institucional, o una pers-pectiva realista, el único modo de acción efectivo por parte de las nacio-nes de América Latina en su relación con Estados Unidos es actuar enconjunto.32 En otras palabras, no importa cuál sea el tema —derechos hu-manos, comercio, proliferación de armas—, la única manera de protegerel interés nacional de una nación y de mejorar su seguridad es trabajan-do junto a otras naciones de la región.33

Las naciones de América Latina tienen tanto en juego en la guerracontra el terrorismo como Estados Unidos. La democracia y los valoreshumanos están amenazados. La amenaza es mucho más seria en paísesdonde la democracia es aún vulnerable y frágil, y donde las institucionesdemocráticas aún se están consolidando. Estados Unidos es poderoso ysuficientemente arrogante en el uso de su poder como para dar por senta-


do sus propios valores democráticos. Esto es un lujo y una arroganciaque otras naciones del hemisferio no deben tener.

La respuesta internacional al terrorismo debe tener en cuenta lasnecesidades e intereses de otros países que no sean Estados Unidos, yesto incluye proteger los valores de las naciones del hemisferio. Este esel nuevo espacio disponible para las naciones de América Latina: la con-vergencia de valores democráticos y humanos con las medidas más tra-dicionales del poder nacional. En este contexto, la perspectiva españolaes relevante. Los españoles sufrieron un ataque del terrorismo interna-cional, un ataque con todas las ramificaciones internacionales como elataque a las Torres Gemelas. Mientras que España viene sufriendo desdehace más de treinta años ataques terroristas de la organización vascaETA, el ataque a la estación de tren de Atocha metió de lleno a España enel remolino de la lucha contre el terrorismo internacional. España sabeahora que la guerra contra el terrorismo sólo puede ser combatida a tra-vés de una comunidad de naciones con las mismas ideas en la defensa desus valores.34 Esta es una posición y una perspectiva que debería ser fácilde entender y apreciar para las naciones de América Latina.

5. Recomendaciones de políticas para los paíseslatinoamericanos

Un papel más protagónico: cada miembro de la comunidad internacionalpuede desempeñar un papel en la protección de la seguridad nacional e in-ternacional. Considerando que hay nuevos temas que tienen simultánea-mente un impacto en diferentes niveles de la seguridad, es necesario desa-rrollar un abordaje estratégico de los asuntos mundiales, que debería hacersemás complejo, con más capas y más protagónico. La agenda estratégica delos países latinoamericanos debería ser innovadora y multifacética; sólo unaagenda flexible y no tradicional tiene posibilidades de ser exitosa.

Mayor papel proactivo: una relación estratégica con Estados Uni-dos requiere que los países de América Latina asuman un rol proactivoindependiente y autónomo. Las naciones de la región deberían trabajaragresivamente, no con preocupación o desconfianza, en la formulaciónde su relación con Estados Unidos. Además, los países latinoamericanosdeberían llevar a la mesa de negociación opciones multilaterales viables


que sean receptivas para los intereses de Estados Unidos, que son muy si-milares a los intereses de estos países, y que sean sensibles a sus legíti-mas preocupaciones respecto a cuestiones de soberanía y reciprocidad.

Usar conexiones subregionales para crear una comunidad: elaumento de los lazos económicos y políticos dentro de la región (institu-cionalizados en el Mercosur) y también con Asia o Europa, es visto comoun medio de protección frente a una excesiva dependencia con EstadosUnidos y como una fuente de mayor influencia vis-à-vis con dicho paísdentro de un sistema global más amplio.

Entender la seguridad en sus múltiples niveles: para los estados de-mocráticos, la inseguridad ciudadana puede tener un impacto tan fuertecomo la inseguridad internacional. Las respuestas a las amenazas a la se-guridad deben estar siempre dentro de las instituciones democráticas.

Satisfacer los intereses nacionales sin o con Estados Unidos, nun-ca en contra: a lo largo del hemisferio, unas mejores relaciones regiona-les en el plano económico y el político han tendido a mejorar la seguri-dad. Sin embargo, los países latinoamericanos deberían mirar más allá,hacia un grupo de instrumentos más amplio y más original de política es-tratégica. Se ha abierto una ventana para las naciones de la región, lascuales, trabajando colectivamente y con responsabilidad, pueden desem-peñar un papel en la remodelación de la comunidad hemisférica.

Los países latinoamericanos pueden asumir roles significativos enla negociación de los nuevos temas, como la protección de los derechoshumanos, leyes para sostener el desarrollo y las regulaciones en Internet,etc. El propósito de los instrumentos no tradicionales de política exteriores ganar legitimidad en el sistema internacional; legitimidad que se tra-duce en poder para las naciones de la región, un poder que crece en lamedida en que el sentido de comunidad también crece.

Notas

1. Véase la introducción en Joseph S. Tulchin y Ralph E. Espach, eds.,América Latina en el sistema internacional, Bellaterra, Barcelona, 2004.

2. Inter-American Development Bank, Beyond Borders. The New Regio-nalism in Latin America. Economic and Social Progress Report 2002, JohnsHopkins University Press, Washington, D.C., 2002.


3. OEA, «Declaración sobre Seguridad en Las Américas», México D.F.,28 de octubre de 2003.

4. Karl E. Meyer, «Asymmetry Is Not Destiny», World Policy Journal(invierno de 2002), pp. 97-101.

5. Véase la serie de boletines, «Creating Community», n.º 1-15, WoodrowWilson Center Update on the Americas, disponible en www.wilsoncenter.org.

6. Para una exposición detallada acerca del terrorismo y su impacto sobre lasrespuestas tradicionales véase Philip B. Heymann, «Dealing with Terrorism: AnOverview», International Security, vol. 26, n.º 3 (invierno de 2001/2002), pp. 24-38.

7. Tulchin y Espach, op. cit.8. La idea de una sociedad internacional fue promovida por Martin

Wight, Hedley Bull y otros fundadores de la Escuela Inglesa. Dentro de esta Es-cuela, ha variado la manera en que se entiende a la sociedad internacional. Véa-se Ian Hall, «Review article: still the English patient? Closures and inventions inthe English school», International Affairs, 77, n.º 3 (2001), pp. 931-942.

9. Esto fue manifestado por Condoleezza Rice en su audiencia en el Se-nado cuando dijo: «Es el momento de usar la diplomacia», New York Times, 27de enero de 2005, p. 1.

10. Vinod K. Aggarwal, Ralph Espach y Joseph S. Tulchin, eds., TheStrategic Dynamics of Latin American Trade, Standford University Press, PaloAlto, California, 2004.

11. Sobre el mayor protagonismo de la OEA véase Luigi Einaudi en Jo-seph S. Tulchin, ed., The Future of the Organization of American States and He-mispheric Security, Woodrow Wilson Center, Washington D.C., 1993. FranciscoRojas revisa los acuerdos sobre armas en «Confidence Building Measures andStrategic Balance: A Step Toward Expansion and Stability», en Joseph S. Tul-chin, Francisco Rojas Aravena y Ralph H. Espach, eds., Strategic Balance andConfidence Building Measures in the Ameritas, Stanford University Press, Stan-ford, California, 1998.

12. Véase el capítulo de Gabriel Gaspar Tapia «Haití: consideracionesgeopolíticas, balance y proyecciones», en Raúl Benítez, Rut Diamint y Joseph S.Tulchin, comps., Creando Comunidad, Bizonte, Buenos Aires, 2005.

13. ABC: Argentina, Brasil, Chile. Véase Tulchin y Espach, eds., LatinAmerica in the New International System.

14. Véase Antonio Araníbar Quiroga, «Bolivia, Chile, y Perú de la di-vergencia a la cooperación», Woodrow Wilson Center Working Paper, n.º 240,Washington, D.C. Michelle Bachelet, ministro de Defensa Nacional de Chile,también habló sobre este tema el 14 de octubre de 2002, en FLACSO, Chile. So-bre el Mercosur, véase Tulchin y Espach, eds., Paths to Regional Integration.The Case of Mercosur, Woodrow Wilson Center Reports on the Americas, n.º 5,Woodrow Wilson Center, Washington, D.C., 2002.


15. El debate sobre el poder en la nueva comunidad internacional esabordado por John M. Owen IV, «Transnational Liberalism and U.S. Primacy»,International Security, vol. 26, n.º 3 (invierno de 2001/2002), pp. 117-152.

16. Tokatlián, en Tulchin y Taraciuk, Politicas de Defensa en AméricaLatina, Woodrow Wilson Center, Washington, D.C., 2003. Esta misma idea fueexplorada por Vinod K. Aggarwal, Ralph Espach y Joseph S. Tulchin, eds., TheStrategic Dynamics of Latin American Trade, op. cit.

17. «Only joint action can counter Andean tensions», Financial Times, 5de enero de 2005, n.º 20 p. 21.

18. Cynthia Arnson y Tamara Taraciuk, eds., Relaciones bilaterales en-tre Argentina y Estados Unidos. Pasado y presente, Woodrow Wilson Center Re-ports on the Americas, n.º 10, Washington, D.C., 2004.

19. Es notable que representantes de la Administración de Bush hayandefendido el uso de torturas como instrumento viable en la guerra contra el te-rrorismo, New York Times, 7 de enero de 2005, pp. 6-7.

20. White House, «The National Security Strategy of the United States ofAmerica», septiembre de 2002 (http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html).

21. Véase Michael Shifter, «A Shaken Agenda: Bush and Latin Ameri-ca», Current History, n.º 101, febrero de 2002, y Susan Kaufmann Purcell, «U.S.Foreign Policy since September 11th and its impact in Latin America», PENTWorking Paper, Buenos Aires, 2002.

22. La distinción entre hacedores de reglas y receptores de reglas (rulemakers y rule takers) en América Latina se encuentra en el ensayo «Toward In-novative Strategic Policies: A Conclusión», en Tulchin y Espach, Latin Americain the New International System, op. cit.

23. La más extensa discusión sobre el concepto de soft power está en Jo-seph Nye, «Soft Power», Foreign Policy, n.º 80 (otoño de 1990), pp. 153-171.

24. Richard Falk y Andrew Strauss dan cuenta de la creciente influenciade las ONG en «Toward Global Parliament», Foreign Affairs, 80, n.º 1 (enero-fe-brero de 2001), pp. 212-220.

25. Anne-Marie Slaughter, «The Real New World Order», Foreign Af-fairs, vol. 76, n.º 5 (septiembre-octubre de 1997).

26. Véase Robert Kagan, Of Power and Paradise: America and Europe inthe New World Order, Alfred Knopf, Nueva York, 2003; Robert Cooper, The Post-modern State and the World Order, Demos, Londres, 1996; y David Frum y Ri-chard Perle, An End to Evil: How to win the War on Terror, Random House, 2003.

27. New York Times, 25 de enero de 2004, A4.28. Anne-Marie Slaughter, «Misreading the Record», Foreign Affairs,

vol. 82, n.º 4 (julio-agosto de 2003).29. Véase Tulchin, en Aggarwal, Espach y Tulchin, eds., Regional and

Transregional Trade Strategies in Latin America, op. cit.


30. Acerca de estrategias comerciales y el poder blando en el hemisferiovéase Aggarwal, Espach y Tulchin, eds., The Strategic Dynamics of Trade, op. cit.

31. Tulchin y Espach, op. cit., pp. 26-27.32. Para una exposición de la perspectiva realista en las relaciones inter-

nacionales véase Richard Rosecrance, «Has Realism Become Cost-BenefitAnalysis?: A Review Essay», International Security, vol. 26, n.º 2 (otoño de2001), pp. 132-154. Para más detalles sobre el liberalismo véase John M. Owen,IV, «Transnational Liberalism and U.S. Primacy», International Security, vol.26, n.º 3 (invierno de 2001/2002), pp. 117-152.

33. La teoría de los juegos es el corazón del análisis de elección racional(racional choice) de formulación de políticas. Para una reflexión sobre su rele-vancia para las relaciones internacionales véase Barbara Koremenos, CharlesLipson y Duncan Snidal, «The Rational Design of International Institutions», In-ternational Organization, vol. 55, n.º 4 (otoño de 2001), pp. 761-799.

34. Narcís Serra, «Amenazas a la democracia en el campo de las fuerzasarmadas, la policía y la inteligencia: sugerencias a partir del caso de España», do-cumento mimeo del Club de Madrid, España, 2004.


SEGUNDA PARTE

ACTORES INSTITUCIONALES DE SEGURIDAD: FUERZAS ARMADAS,

POLICÍA Y SERVICIOS DE INTELIGENCIA

Misiones militares. Respondiendo a las tensiones delsistema internacional

Rut Diamint

1. Introducción

En América Latina aún nos preguntamos qué grado de progreso demo-crático alcanzamos. El compromiso con la democracia, la paz y la inte-gración regional no logra sin embargo traducirse en estabilidad política,económica y social. La deficiente calidad institucional, la inconstanciade los sistemas jurídicos y la ineficacia del Estado para responder de for-ma equitativa a las demandas de los ciudadanos dejan dudas acerca deuna arraigada gobernabilidad.

Mientras las naciones relegaron las reformas profundas en pos demantener un equilibrio interno los organismos regionales no fueron sufi-cientemente eficaces para crear reglas de comportamiento que obligarana sanear los sistemas políticos. Una serie de acuerdos bilaterales, subre-gionales, continentales, jurídicos y económicos, acompañaron rezagada-mente los nuevos desafíos de la agenda actual.

Es sabido que en América Latina una tarea central de la democrati-zación fue retomar el mando de las estructuras militares y, en cierta ma-nera, ese propósito fue medianamente exitoso. Sin embargo, falló la or-ganización racional y planificada de la defensa. Las falencias en laproducción de políticas de seguridad (tomado el término en su concep-ción amplia)1 contradicen los esfuerzos de fortalecimiento del sistemademocrático.2 Este déficit de conducción y gestión se refuerza por el ex-ponencial crecimiento de la inseguridad pública, que produce una even-tual superposición entre las funciones de defensa con las funciones poli-ciales, contrariando la necesaria separación republicana entre defensaexterna y orden público interno.3

Los gobiernos latinoamericanos se resignaron a subordinar efecti-vamente a las fuerzas armadas al poder civil, temiendo los costos de re-beldía que suponía limitar los ancestrales poderes de la alta oficialidad.Si bien se ensayaron diferentes formas de control democrático, en lamayoría de los casos se intentó evitar decisiones que derivaran en uneventual enfrentamiento. Con esta conducta se desechó institucionalizarlos mecanismos democráticos de conducción de la defensa, que obligana la participación del Ejecutivo, del Congreso y de la comunidad civil enla determinación de las directrices de esa política. Los militares, por suparte, expresaban otro tipo de disconformidad: reclamaban órdenes cla-ras y aducían falta de mando. En consecuencia, alegaban, ellos debían fi-jar sus propias estrategias.

En este trabajo presentamos el contexto de redefinición internacio-nal de los paradigmas de seguridad, influidos tanto por tendencias decooperación multilateral como por un recrudecimiento de las visionesunilaterales y realistas. Si bien las fuerzas armadas actualmente colabo-ran de forma más intensa con la democracia, la continuidad de las ideasde balance de poder y una agenda de seguridad centrada en el combate alterrorismo crean una serie de desafíos más cercanos a los problemas degobernabilidad que al tradicional conflicto militar. Ante este panorama,y para evitar una nueva intromisión militar en asuntos de orden interno,es necesario fortalecer los mecanismos de provisión de seguridad basa-dos en una alta legitimidad política y social.

2. El contexto internacional

En la agenda internacional conviven actualmente dos tendencias contra-rias. Por una parte, los numerosos acuerdos multilaterales funcionancomo moderadores de las conductas nacionales, aunque simultáneamen-te remiten a un cuestionamiento acerca de la legitimidad e idoneidad delos organismos internacionales que declinan ante las decisiones unilate-rales de la hiperpotencia. Por otra parte, una revitalización de las tenden-cias realistas tradicionales refuerza las ideas de uso de la fuerza y decompetencia estratégica-militar. Ambas concepciones compiten sin queuna teoría explicativa de alcance general dé cuenta de esta nueva realidadpos 11 de septiembre.

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Raúl Benítez sostiene en esta misma publicación que los Estados deAmérica Latina definen su seguridad en cinco niveles. El predominio co-rresponde a la seguridad nacional y bilateral sustentada mayoritariamen-te en los principios tradicionales del realismo y con una visión Estado-céntrica, en la que el dominio tecnológico y el manejo anticipado de lainformación y de las comunicaciones tienden a debilitar los instrumentosmultilaterales y los mecanismos de cooperación. Esta estrategia conver-ge con el debate originado en las Naciones Unidas que intenta definir laseguridad nacional e internacional en términos de seguridad humana.

En los niveles de la seguridad regional, hemisférica e internacionalse incorporan algunas coordenadas de la visión humana, aceptándoseparcialmente, por ejemplo, el intervencionismo humanitario, el desmina-do, la cooperación ante catástrofes y sobre todo la defensa de los dere-chos humanos, sociales y políticos de los habitantes.4 En consecuencia,como explica Lindsley, «los derechos humanos toman prioridad sobre lasoberanía estatal, y las preocupaciones internacionales preceden sobrelas preocupaciones domésticas».

No obstante, el informe de los expertos de las Naciones Unidas nopudo resolver esta tensión entre gobernanza mundial e intereses nacionales.Es más, la descripción de las nuevas amenazas se hizo sobre la base de losantiguos criterios formulados por las doctrinas de seguridad nacional, de di-suasión y de balance de poder. Incluso las Medidas para el Fomento de laConfianza (CSBM en inglés) que originaron una creciente desmilitariza-ción en América Latina y el Caribe, desmantelando las hipótesis de con-flicto vecinales, son un concepto derivado del pensamiento de la guerra fría.

La idea de gobernanza mundial restringe el concepto de soberanía.Mientras que en Europa el proceso de integración borra muchas de laspotestades tradicionales del Estado, Adam Grafinkle (2003) sostiene que

las élites gubernamentales y políticas de Estados Unidos, particularmenteen la presente administración, es celosa de la soberanía norteamericana,como lo son las élites de la mayoría de los Estados. No obstante, su actitudhacia el rol de la soberanía en el sistema de estados es bastante conserva-dora en comparación, por ejemplo, con la mayoría de las élites intelectua-les estatales de Europa Occidental,

con lo cual refleja que la tensión entre multilateralismo y soberanía esta-tal se inclina aún a favor de las antiguas tradiciones westfalianas.

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Las Naciones Unidas están bajo un proceso de reforma y actuali-zación. Los cambios propuestos por el grupo de expertos suscitan algu-nas dificultades. Por ejemplo, en lo relativo a la definición de las ame-nazas. En el informe del grupo de personalidades convocados por KofiAnnan se diferencian seis tipos de amenazas: de orden económico y so-cial —especialmente derivadas de la situación de pobreza—, conflictosentre estados, conflictos intraestados, la proliferación de armas de des-trucción masiva y el terrorismo y la criminalidad trasnacional organi-zada. En la concepción de los expertos, coincidente con la Declaracióndel Milenio, el desarrollo se instala como el eje del nuevo sistema deseguridad colectiva. Sin embargo, las Naciones Unidas tienen órganosespecíficos para contribuir al progreso económico, a la salud o a la edu-cación. La naturaleza del Consejo de Seguridad es la promoción de lapaz ante guerras de diferente tipo. Apartarse de este objetivo, superpo-ner la seguridad con el desarrollo, es fuente de confusión de roles, unrecargo ocioso para el Consejo de Seguridad y, seguramente, una pér-dida adicional de eficiencia. Pese a las buenas intenciones, es probableque este proceso de reformas se estanque. Ni se democratizará su es-tructura ni se logrará imponer un paradigma de seguridad que confor-me los intereses contrastantes de los Estados.

La Organización de Estados Americanos (OEA) no está en mejo-res condiciones. La destitución del último secretario general, MiguelÁngel Rodríguez, desnudó una crisis institucional que refleja las con-tradicciones de la institución. En su discurso electoral ante la OEA, elsecretario general José Miguel Insulza, expresó: «Tenemos así la posi-bilidad de hacer de esta crisis una oportunidad, en la medida en que de-batamos coincidir ampliamente acerca del presente y el futuro de laOEA, para forjar consensos que permitan superar una equivocada sen-sación de irrelevancia que causa daño a nuestro esfuerzo hemisférico».5

Pero el mismo empate en la primera ronda de elecciones mostró un he-misferio fuertemente dividido.

En el campo específico de la seguridad, la Junta Interamericana deDefensa (JID) refleja las tensiones entre los dos diferentes modelos de con-cebir la seguridad internacional. Desde 1995 está en debate la sujeción ins-titucional de la JID a la OEA que no se resuelve por el conflicto entre la vi-sión suramericana y la norteamericana respecto a las funciones de la JID.Giovanni Snidle, representante alterno de Estados Unidos ante el Grupo deTrabajo de OEA que definirá las misiones de la JID, señaló:

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La OEA no puede respaldar una Junta Interamericana de Defensa que nosea multidimensional. La JID de hoy es exactamente lo contrario de ese en-foque multidimensional. Como se ocupa sólo de la defensa, y no de los as-pectos de seguridad relacionados con esta última, es una reliquia del pasa-do y no resulta apropiada para el siglo XXI.

Cambiar la reliquia por un último modelo supone inmiscuir a los militaresen tareas de seguridad, especialmente, narcotráfico y terrorismo.

El actual debate está zanjado por tres posiciones irreconciliables.Una es la sostenida por el grupo ALADI,6 que reafirma que las funcionesde la JID respecto a la OEA serán exclusivamente de asesoramiento téc-nico en las esferas militar y de defensa, actuando siempre bajo la super-visión de los órganos políticos de la OEA y en ningún caso la JID podrádesempeñar funciones de naturaleza operativa, ni podrá ampliarse sumandato a otras esferas que no sean militares.7 Este enfoque preserva elcriterio de control democrático de las fuerzas armadas y la separación en-tre tareas de defensa y de seguridad interna.

La posición del Grupo Centroamericano (GRUCA) hace hincapiéen el enfoque multidimensional de la seguridad hemisférica argumentan-do que la relación entre la OEA y la JID debe coincidir con esa perspec-tiva multidimensional, aceptando, por lo tanto, que las fuerzas armadasdesarrollen misiones internas.

Canadá y Estados Unidos mantienen similitudes con el GRUCA, alreclamar que la Junta debe adaptarse y estar en condiciones de contribuira la lucha contra las amenazas que se plantean en el siglo XXI, y que paraello la Junta debe hacer suyo el enfoque multidimensional de seguridad.Pero mientras los norteamericanos sugieren que afrontar con éxito lasamenazas transnacionales exige una mayor colaboración y coordinaciónentre las fuerzas policiales y militares así como respuestas multifacéticasde las instituciones militares y otras autoridades nacionales competentes,incluidas las de seguridad pública, Canadá propicia mayor convergenciaentre la OEA, la JID, las reuniones ministeriales de defensa de las Amé-ricas, las conferencias de cada una de las armas y el Comité de SeguridadHemisférico.

Estas mismas contradicciones se trasladaron a la Conferencia deMinistros de Defensa de las Américas. Si bien el compromiso de crearLibros Blancos, surgido de estas conferencias, derivó en que los ministe-rios de defensa transparenten sus propias acciones, desmantelando las


percepciones de amenazas vecinales. Las actuales presiones norteameri-canas para transformar la agenda hemisférica en un respaldo a la guerraal terrorismo y el narcotráfico debilita el incipiente control democráticode las instituciones castrenses, propiciando las tradicionales vinculacio-nes militar/militar fomentadas por el Comando Sur. Ello convierte a cadauna de las conferencias de ministros en una batalla de posiciones.

América Latina tiene la oportunidad de aprovechar las tendencias de-mocráticas y cooperativas del sistema internacional, fortaleciendo la coor-dinación subregional que es el único medio con el cual pueden inclinar elenorme poderío de la potencia continental. Como hemos visto, la agendainternacional se debate entre conceptos contradictorios, incertidumbres yun agotamiento de los instrumentos multilaterales legados de la guerra fría.Por ello mismo, la estabilidad y concertación subregional que paulatina-mente viene ofreciendo soluciones a algunos de los problemas latinoame-ricanos es la mejor instancia para afrontar las tensiones del sistema inter-nacional y ejercer un efectivo control de las instituciones militares.

3. El contexto regional

Esta perspectiva de cooperación es posible ya que algunos líderes políticoshan comenzado a plantear que las fuerzas armadas son el soporte de losprocesos de integración, defendiendo intereses regionales además de los na-cionales.8 En esta visión, las fuerzas armadas son el brazo militar de la po-lítica exterior, complementando los objetivos que el estado fija en sus po-líticas externas, pero de ninguna manera pueden constituirse en un factorque obstruya los intereses y decisiones fijadas por el gobierno nacional.

Para ello, los militares responden a un nuevo esquema en el cuallas misiones de las fuerzas se orientan a esas directrices políticas. Portanto destacamos una recobrada legitimidad de los valores asociados ala democracia y, en concordancia, un mayor reconocimiento del respe-to por los derechos humanos. Por ejemplo, tanto el caso Pinochet comola suspensión de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida en Ar-gentina, así como los juicios que comienzan a sustentarse en Guatema-la, muestran que ahora hay una capacidad de sanción que no existíahace veinte años.

Gracias a este umbral de respeto de los derechos la democracia se

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extendió en el continente, sin embargo lo hizo a un paso desigual. Es mo-tivo de inquietud que algunas naciones vecinas transiten hacia los proce-sos de consolidación democrática admitiendo prerrogativas militares quegeneran asimetrías entre las decisiones de las instituciones militares yotros organismos de la administración gubernamental. Sólo para referir-nos sucintamente a algunos casos, la estabilidad chilena apenas comien-za a modificar una Constitución aristocrática, los militares mexicanos re-chazan la injerencia del gobierno democrático, Guatemala retrocedió enla ejecución de los acuerdos de paz, el gobierno de Paraguay no puedecontrolar la relación corrosiva entre los militares y su ex jefe golpistaLino Oviedo, o Brasil deposita en los militares el manejo de la inteligen-cia estatal y los desarrollos nucleares.

En la medida en que la democracia se ha transformado en uno delos principales valores compartidos en el ámbito hemisférico, es con-gruente que los estados de la región promuevan la protección común deesos valores y un avance de las relaciones cívico-militares acorde con laplena puesta en marcha del sistema representativo. Para que este procesosea exitoso, es necesario que vaya acompañado por la creación de comu-nidad tanto en el ámbito nacional como en el internacional y regional(Tulchin y Spach, 2001).

No obstante, la mayoría de las naciones latinoamericanas entraronen la democracia con situaciones de crisis internas y forzadas por las im-posiciones de las organizaciones internacionales. En consecuencia, de-bieron encarar concurrentemente las reformas económicas, el fortaleci-miento de sus instituciones, los nuevos condicionantes de mercadointernacional y, finalmente, una agenda de seguridad diferente. Este cru-ce de exigencias, que incluyó una profusión de acuerdos, mecanismos yregímenes, quedó en muchas ocasiones sólo en la letra, ya que los diri-gentes tuvieron dificultades para dar seguimiento u ejecución a los com-promisos asumidos. En consecuencia, la integración progresa más lenta-mente de lo que fue concebida.

4. Tensiones y nuevas amenazas

Nadie discute que la agenda internacional incluye nuevos temas o ubicaen un lugar central asuntos que antes eran marginales. Rosenau señaló en


1997, que el sistema internacional se aleja del concepto Estado-céntricopara establecerse sobre la base de esferas de autoridad. Este cambio im-plica menor relevancia de la territorialidad y un aumento de la borrosidadentre lo doméstico y lo internacional, en el marco de una creciente poro-sidad de las fronteras. Algunos otros incorporan las ideas de gobernanzaglobal (Held, 1999, Kaldor, 2001) en los que la preponderancia de los va-lores se sobrepone a las disputas tradicionales de poder de las periferias.

Problemas como el narcotráfico y el combate al terrorismo son par-te de las preocupaciones centrales de los países desarrollados, pero enAmérica Latina están creando un doble efecto negativo: se militariza untema de seguridad y además se evita fortalecer el mandato de las autori-dades civiles. Por ejemplo, el aumento del poder territorial de las FARCy el entrenamiento militar norteamericano han tenido como resultado unaumento de la violencia y una mayor militarización del conflicto. Hayun consenso extendido acerca del probable fracaso de la ofensiva militar(Cepeda, 1996), pero pocos estudios acerca de las consecuencias de lamilitarización de la vida política.

El terrorismo es una actividad ilegal difícil de solucionar a travésde un cuerpo militar. En comparación con otros riesgos, el terrorismo esmuy económico porque se puede efectuar con pocos hombres y recursoslimitados, pero logrando un alto impacto en la población. Sus actos soninesperados y dirigidos a efectuar una conmoción mediática, creando pá-nico en espacios públicos. Es poco controlable, demostrando que pormás sofisticada que sea la inteligencia militar no se puede hacer una ta-rea eficaz de prevención (Reinares y Elorza, 2004).

El terrorismo del siglo XXI es menos ideológico, por lo cual sus gru-pos de apoyo político civil son difícilmente detectables, como sucedía enlos años setenta con los grupos guerrilleros (Manwaring, 1996). Se pue-den instalar grandes radares como los que se quieren ubicar en la fronte-ra paraguaya, brasileña o argentina, pero ello no evita los movimientos ylas acciones de individuos aislados. En algunas manifestaciones esto in-cluye un componente religioso creando un movimiento que traspasafronteras, pero que no tiene el objetivo de la toma de poder, sino de gol-pear al enemigo (Reinares, 1998). Las formas de difundir sus objetivosson la propaganda, dando la imagen de defensores de la justicia y utili-zando la violencia como único medio disponible por la brutalidad del ré-gimen gobernante. Sus seguidores infunden un espíritu de desafío, aven-tura y trascendencia que alienta a comprometerse con la acción. Como

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señala Ikenberry: «La amenaza del terrorismo es muy distinta, no se sabedónde va a golpear. Ni siquiera se conoce a ciencia cierta quiénes son. Sepercibe y se siente al terrorismo de manera diferente, donde algunosfragmentos dan sentido a la amenaza que está ahí, acechando. Y esto esmuy desestabilizador para la seguridad multilateral».

En definitiva, si bien es una amenaza y el gobierno tiene que tomarprecauciones y planear acciones, es seguro que los aparatos militares nopueden combatirla, a costa de generar nuevamente el riesgo de instalaruna persecución de ciudadanos sin supervisión judicial (Eguizábal y Dia-mint, 2001). El control de migraciones, un sistema jurídico eficiente y lastareas de inteligencia civil en combinación con agencias de otros estadosy el seguimiento de transferencias de materiales sensibles, vinculados es-pecialmente a la industria química y farmacéutica, aparecen hoy comolos mejores recursos para combatir al terrorismo (Diamint, 2003).

La amenaza del terrorismo internacional despertó reminiscencias deun retorno a los enfrentamientos entre bloques y a la doctrina de seguridadnacional de la guerra fría, pero es preciso recordar que el terrorismo es unaforma de violencia política atomizada, pero no una disputa entre estados(Joxe, 2002), pese a que su peculiar rebrote refuerza la noción del debilita-miento del monopolio estatal de la fuerza. Este debilitamiento acompaña laerosión de otro concepto básico del estado moderno: la noción de ciudada-nía. La distinción entre ciudadanos, residentes permanentes, inmigrantes,refugiados, indocumentados y el hecho de que existan grupos terroristasque no encajan en la idea de nacionalidad estatal inspiran nuevas formas deresolver la seguridad y, consecuentemente, diferentes funciones para lasfuerzas correspondientes. Esta movilidad de funciones y criterios obliga aresponder con un marco de reglas de empeñamiento (rules of engagement)sumamente nítidas que descarten arbitrariedades e injusticias o que fomen-ten nuevamente que los militares persigan a sus propios ciudadanos.

La preservación de las libertades civiles es el motivo principal paraoponerse a extender las cuestiones de orden público al campo de las fuer-zas armadas. La seguridad ciudadana es un tema central de las democra-cias latinoamericanas. Los estados deben articular su poder ante unaagenda internacional en la que converjan una serie de actores públicos yprivados y un conjunto de amenazas que no pueden afrontarse desde lascapacidades singulares de una nación de forma autónoma. Los fenóme-nos «intermésticos» (Domínguez, 1998) como el terrorismo incitan aluso de militares, apelando al carácter dual de las amenazas.


La superposición entre funciones militares y policiales tiende a con-fundir los controles institucionales y no brinda mejores soluciones a lainseguridad pública. Las deficiencias en la definición y gestión civil delas políticas de defensa, sumadas a las demandas gubernamentales paraejecutar acciones sobre la población civil, recrean viejas tradiciones decontrol militar sobre la ciudadanía que debieran desterrarse en democra-cia. La proyección de las fuerzas armadas más allá de su campo específicoerosiona al Estado, pues se fortalecen las capacidades represivas y coer-citivas en perjuicio del mejoramiento institucional.

5. Pacificación, transparencia y democracia

En este cuadro de tensiones internacionales, las operaciones de manteni-miento de la paz tienen un efecto democratizador. La diversidad culturaly el contacto con poblaciones y problemas diversos contribuyen a gene-rar mayor tolerancia y respeto, elemento vital para el juego democrático.Por otra parte, como señala Antonio Palá, promueven un control civil ob-jetivo sobre las fuerzas armadas (Palá, 1998), alentando a que los unifor-mados conciban la defensa de forma multilateral (Palá, 1995). Las rela-ciones con otras instituciones en misiones de mantenimiento de la pazconducen a pensar la defensa con criterios organizativos más modernos.

Las misiones de paz profundizan la conducción civil de la defen-sa, ya que se realizan entre los gobiernos civiles y las Naciones Unidas.Los responsables de administrar la contribución a las misiones de pazson los funcionarios nacionales de las sedes diplomáticas ante la ONU,quienes reciben los pedidos formulados por el Consejo de Seguridad ylos transmiten a sus respectivos gobiernos. Las cancillerías se comuni-can con los Ministerios de Defensa para conocer la factibilidad de par-ticipar en la operación, con el asesoramiento técnico de los jefes de lasfuerzas, y definen el tipo de compromiso (rules of engagement) con elcual enviarán a los peacekeepers. En países en los que los militares tu-vieron manejos discrecionales, este procedimiento refuerza el estado dederecho. Es un proceso netamente civil, que garantiza el mando políti-co sobre los militares y, en este sentido, refuerza la lógica institucionalde las democracias y fortalece los procesos internos de negociación en-tre agencias.

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Jennifer Ross agrega que las OMP permiten a las tropas sentirsecomo representantes de sus respectivos países en una importante misiónexterna (Ross, 2004). Es además un recurso adicional para mejorar la ca-pacitación profesional, contribuyendo a la seguridad de su sociedad y dela comunidad internacional. Aunque algunas fuerzas armadas latinoame-ricanas evitaron el destino en misiones de paz, como ocurrió en los añosnoventa con los militares chilenos y los centroamericanos, hoy sólo lasfuerzas de México, amparándose en la Constitución, se niegan a partici-par en iniciativas internacionales (Benítez Manaut, 2000). En este con-texto, la misión en Haití constituye un desafío político y profesional queda nuevo significado a la misión de los militares latinoamericanos. Esteesfuerzo regional para proyectar hacia el mundo la capacidad de los paí-ses de la región de proveer estabilidad, coordinar posiciones y proponermedidas de desarrollo, generando condiciones favorables para la pacifi-cación de Haití, mayor cohesión social y los principios de un estado dederecho, es una tarea de riesgo, pero al mismo tiempo es una demostra-ción de la nueva legitimidad regional. El camino está lleno de obstáculossobre todo, como señala el Premio Nobel de la Paz, Adolfo Pérez Esqui-vel, porque «El gobierno dice que [los comicios] se harán, pero hastaahora no se abrió el diálogo a las organizaciones sociales y políticas. Nosabemos qué pasará de aquí a octubre» (Valente, 2005), y sin una salidapolítica, la voluntad regional de comprometerse con la estabilización enHaití, enviando soldados a pacificar la sociedad, habrá sido vana.

Justamente por estas dificultades, consideramos necesario remarcarque aun reconociendo su importancia, no debe recaer todo el peso de lareforma de la relación entre poder político e instituciones militares enla asignación de misiones externas. Las fuerzas armadas continúan sien-do el instrumento de defensa estatal ante agresiones externas y la expre-sión monopólica estatal del uso de la fuerza. Al mismo tiempo que losmilitares desarrollan experiencias de democratización externas, el con-trol civil sobre las instituciones militares nacionales es un proceso per-manente que no debe darse por concluido cuando los militares aceptancolaborar en misiones de paz.

Esto apunta a un interesante debate sostenido por algunos trabajosrecientes, que intentan demostrar que en el estudio de las relaciones cívi-co-militares prevaleció una mirada parcial, focalizada casi con exclusivi-dad en los estudios institucionalistas, derivados mayoritariamente del en-foque de Alfred Stepan (1988). Marcos Robledo (e. p.) y Wendy Hunter


(1996), entre otros, arguyen que existe una serie de avances en el campode las relaciones cívico-militares, de acomodaciones o aprendizajes, queno alcanzan a ser revelados por la mirada del control democrático institu-cional. Incluso aceptando la idea de Robledo acerca de que hubo aprendi-zajes políticos en ambos sectores —el civil y el militar— la ausencia deun claro mandato institucional, que abarque a los tres poderes estatales, esuna comprobación de las falencias de los gobiernos democráticos parainstalar una gestión integral democrática de la defensa.9 Las misiones depaz o las nuevas pautas culturales de convivencia política no conducen aun balance institucional real si no se consolidan reglas de juego expresa-mente claras y permanentes. Como señala Pion Berlin, la definición deuna doctrina democrática es esencial para completar la transformación delos sistemas de defensa latinoamericanos (Pion Berlin, 2005).

La conjunción de ejercicio de las normas de derecho y la interven-ción de diferentes sectores de la sociedad son elementos necesarios paragenerar una comunidad de defensa que fomente una racionalidad en latoma de la decisión de las misiones militares. La preeminencia de normases una contribución a una mejor defensa y no al acostumbrado intercam-bio de favores entre el Ejecutivo y los militares.

6. Los desafíos nacionales

En América Latina el mayor desafío es la gobernabilidad, que está estre-chamente vinculada con la viabilidad económica.10 Ciertas cuestiones,que no crean amenazas al estado, pueden transformarse en fuente de con-flicto o de inseguridades para la sociedad, recibiendo respuestas o inicia-tivas del campo militar. La redefinición de los roles militares se alimen-ta de los principios de la comunidad internacional y también de laparticulares definiciones nacionales. Por ejemplo, en la reunión del ForoSocial de Porto Alegre, 2005, el presidente Hugo Chávez enunció su pro-pio criterio acerca de cuáles deben ser las misiones militares de AméricaLatina. Dijo que los militares deben empuñar sus espadas para defenderlas garantías sociales. Agregó que sólo están subordinados al máximopoder político que tiene una nación, que es la voluntad popular, contribu-yendo en el desarrollo de proyectos sociales, técnicos y científicos (Kon-rad, 2005).

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Esta ampliación de funciones colisiona con la clásica definición deSamuel Huntington, para quien el control civil objetivo se logra cuandolos militares se ocupan de sus tareas profesionales y no expanden susdestinos a otros campos de la acción estatal. Asimismo, está el tema delos recursos naturales como un bien amenazado por apetitos comercialesforáneos (pesca, protección de bosques, contaminación de aguas o ex-plotación indiscriminada de minerales) que se consideran bienes estraté-gicos para los cuales se requiere de una disuasión militar (Homer-Dixon,1994; Klare, 2001). Estas tareas pueden ser contrarias al control demo-crático aunque también pueden alimentar las tendencias cooperativas re-gionales. Así, se ha comenzado a explorar la creación de una brigadaconjunta argentino-brasileña para defensa del medio ambiente, comocontinuación de otras operaciones combinadas, como el Ejercicio LazoFuerte, que se realizó en 2001, diseñado para apoyar a comunidadesfronterizas en caso de calamidades.11

En algunos países del Cono Sur, las fuerzas armadas tienen com-petencias «no tradicionales» en el campo del desarrollo tecnológico. Adiferencia de lo que ocurre en los países desarrollados, la transferenciahacia la sociedad civil del uso dual de la tecnología militar no es fre-cuente. Por el contrario, el Estado destina recursos, privilegiando la in-vestigación y desarrollo militar en desmedro de los centros universita-rios nacionales.

Los jefes de gobierno tienen la urgencia de pensar políticas en fun-ción de un nuevo modelo de estado insertado dentro de una región queestá constituyéndose como democrática, y dentro de un hemisferio quetambién está promoviendo los mismos valores: la democracia, la apertu-ra de mercado, y el respeto a los derechos humanos. O sea, simultánea-mente hay que adaptar las acciones de gobierno a una triple lógica: a) lade los mercados, influidos por agentes mundiales y por argumentos mer-cantilistas; b) la de la soberanía estatal que sigue percibiéndose como lafuente mayor de respaldo de la ley, entre ellas el derecho de propiedad, yla competencia política por espacios de poder; y c) los nuevos argumen-tos surgidos después del 11 de septiembre acerca de un predominio tec-nológico-militar norteamericano que fuerza a una competencia por acce-der a la carrera tecnológica, satelital y de comunicaciones (Lynch, 2000;Joxe, 2002). De esta conjunción de factores podría desprenderse que lamisión de los militares ya no es la defensa territorial, sino la defensa deuna comunidad de bienes nacionales y globales.


Igualmente podría traducirse en una opción contraria. Es sabidoque en algunas sociedades la ciudadanía no recibe los servicios básicospor parte del gobierno, vacío que es ocupado por los militares. Estas fun-ciones de provisión de bienestar social llevan a que, como en Paraguay yEcuador, se hable de que hay un estado dentro del estado. En esas comu-nidades las fuerzas armadas cumplen el mismo rol que las autoridadespolíticas, ofreciendo servicios, dando empleo o creando infraestructurabásica. Extender las misiones militares en defensa de intereses de desa-rrollo origina riesgos que desvirtúan el rol profesional de los militares.En la medida en que las fuerzas armadas respondan cabalmente a losmandatos del poder civil, bajo los mecanismos y procedimientos institu-cionales que corresponden a un estado de derecho, estas actividades con-tribuirán a mejorar la capacidad estatal. Pero si estas cuestiones son sus-titutos temporales de las misiones militares, decididas por las propiasfuerzas para justificar su existencia o su presupuesto, estamos ante unaacción que debilita la institucionalidad democrática.

7. Comentarios finales

El aumento de la violencia ciudadana y de formas de violencia económi-ca consentidas por la corrupción estatal o empresarial amparada por losgobiernos ha dado lugar a profundas crisis de credibilidad en el sistemapolítico y legal. La reforma del sector seguridad reincide en el mejora-miento del sistema judicial, tal como señalan Burki y Perry (1998): «Nin-gún sistema político puede funcionar bien si no cuenta con un sistema ju-dicial que mantenga el orden social, fomente el intercambio voluntario,aborde las quejas formuladas contra el gobierno y contribuya al procesolegislativo». El avasallamiento del derecho o la politización de la justiciaconcluyen en una alta desconfianza de las sociedades latinoamericanasen sus sistemas jurídicos. La aplicación ecuánime de la justicia tanto enciudadanos como en policías y militares restituye la confianza en los me-canismos de representación y gestión política.

La legitimidad estatal se cimienta en el consentimiento expreso deque las acciones estatales responden a la primacía de una autoridad civilque actúa únicamente en correspondencia con el conjunto de normas ins-tituidas. Esta garantía es esencial para asentar el estado de derecho y para

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apuntalar el rol de la nación en la escena internacional. La idea de repú-blica implica una responsabilidad de control de cada uno de los poderesdel Estado. Esa supervisión, tanto sea parlamentaria, administrativa, ju-dicial, de defensorías del pueblo o de organizaciones de la sociedad civil,exige un reordenamiento integral de la seguridad. En el campo militar elmandato por alcanzar un control civil de los aparatos de seguridad es unrequisito básico de la gobernabilidad; sin embargo, la falta de transpa-rencia y de rendición de cuentas resulta particularmente problemática,por ejemplo, en el control de los presupuestos de cada arma.

Por otra parte, mientras en Estados Unidos se avanza sobre los de-rechos civiles, justificados en la defensa de la seguridad nacional post 11de septiembre,12 en América Latina las repercusiones del atentado terro-rista apuntan a una mayor superposición entre la seguridad interna y ex-terna y desencadenan una nueva competencia de funciones, estimulandoa los militares a desempeñar tareas de orden interno.

Los gobiernos de las transiciones se vieron obligados a hacer unagran inversión —exitosa o no— para generar poder político y restablecerel juego democrático, aminorando el dominio de las corporaciones.Mientras no se percibiera un desafío directo al sistema democrático, lasautoridades civiles prefirieron relegar la cuestión militar para no sumarun conflicto a sus complicadas agendas de gobierno. Pero lo que inicial-mente parecía una garantía de estabilidad, a largo plazo terminó siendouna garantía de inestabilidad. En tanto no se construya un mandato civilclaro de la política de defensa, un discurso coherente y constante queafirme que las fuerzas armadas son una institución del Estado, pero que noson un actor legítimo en la toma de decisión pública, mientras no se apues-te de forma manifiesta por la integración regional, persistirá la enormedificultad del poder político para regular la política de defensa como po-lítica pública.

Notas

1. Para un debate sobre las diferencias entre seguridad y defensa enAmérica Latina y la conveniencia de utilizar el término seguridad para hablar delconjunto de esas políticas véase Rut Diamint (2001).

2. En las declaraciones estos principios están aceptados. Por ejemplo, en


la reunión de ministros de Defensa de las Américas, el artículo 1.º dice: «La de-mocracia es una condición indispensable para la estabilidad, la paz, la seguridady el desarrollo de los Estados del hemisferio. Reafirman su compromiso con laplena observancia de la Carta Democrática Interamericana, sus valores, princi-pios y mecanismos. Reafirman la importancia del principio de la subordinaciónconstitucional de las fuerzas armadas y de seguridad pública a las autoridades ci-viles legalmente constituidas de sus Estados y el respeto al estado de derecho detodas las instituciones nacionales y sectores de la sociedad, principios que sonfundamentales para la democracia». No obstante, el cumplimiento de estos man-datos no es satisfactorio. Véase la documentación en www.resdal.org.ar.

3. Esta idea está desarrollada en el texto de Cristina Eguizábal en estamisma publicación.

4. Hay otras propuestas orientadas por la misma filosofía, como el Pro-grama de Acción de las Naciones Unidas para prevenir, combatir y eliminar eltráfico ilícito de armas pequeñas y ligeras que incluye la aprobación de normaslegislativas y reglamentarias, rastreo y marcado, gestión y seguridad de los arse-nales, y destrucción de las armas pequeñas y ligeras recuperadas. «Democratiza-ción de la seguridad para prevenir los conflictos y consolidar la paz», Informe so-bre desarrollo humano 2002, PNUD. Véase también Mary Kaldor (2001).

5. Intervención del ministro de Interior de Chile, José Miguel Insulza, anteel Consejo Permanente de la OEA, Organización de los Estados Americanos, Salónde las Américas, Washington, D.C., 1 de febrero de 2005, http://www.oas.org/pho-tos/2005/02feb/01/pages/a_10.htm.

6. Los países originarios de la ALADI son la República Argentina, la Re-pública de Bolivia, la República Federativa del Brasil, la República de Chile, laRepública de Colombia, la República del Ecuador, los Estados Unidos Mexica-nos, la República del Paraguay, la República del Perú, la República Oriental delUruguay y la República Bolivariana de Venezuela. Posteriormente, el 6 de no-viembre de 1998 la República de Cuba fue aceptada como país miembro.

7. Véanse todas las referencias respecto a las posiciones de las diferentessubregiones en «Grupo de Trabajo encargado de la conclusión del análisis de larelación jurídico-institucional entre la OEA y la Junta Interamericana de Defen-sa», Comisión de Seguridad Hemisférica, Consejo Permanente de la Organiza-ción de los Estados Americanos, OEA/Ser.G, CSH/GT/JID-8/04, 16 de diciem-bre de 2004.

8. Como ejemplo, José Pampuro, ministro de Defensa de Argentina: «In-tegrarnos es la mejor opción», Clarín, 10 de febrero de 2005; Michelle Bachelet,«Balance y reflexiones sobre politicas de seguridad regional», inauguración delseminario «Las relaciones internacionales de Chile en el contexto de la seguridadhemisférica», Academia de Guerra, Ejército de Chile, Santiago, 6 de mayo de2002; ex secretario de la Marina de Chile, Pablo Cabrera, en «Perspectivas sobre

74 Rut Diamint

la seguridad hemisférica», ex vicecanciller de Guatemala, Gabriel Aguilera Pe-ralta, «La espada solidaria: cooperación en defensa y seguridad en Centroaméri-ca», ambos textos en Francisco Rojas Aravena (1999).

9. En el sentido descrito por el caso español por Narcís Serra (2004).10. Como derivación de crisis políticas, sociales y económicas se produ-

jeron ocho renuncias de jefes de Estado, una importante serie de rebeliones mili-tares, cinco golpes de estado, y cuatro rehabilitaciones políticas de la mano de exmilitares golpistas.

11. Revista Verde-Oliva, año XXIX, n.º 173, febrero/marzo de 2002, Bra-silia, D.F. En el ejercicio del 8 al 10 de noviembre de 2004 participaron más de70 aeronaves de las fuerzas aéreas de Argentina, Brasil, Francia y Venezuela,pero el CRUZEX 2004 se orientó a acciones de imposición de la paz, bajo elmando de las Naciones Unidas.

12. Por ejemplo, el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales(CSIS), un think tank mayoritariamente republicano, señaló que la creación de unaWhite House Office of Homeland Security para velar por la seguridad interna deEstados Unidos debe tener una explícita estrategia institucional que identifiqueclaramente roles y responsabilidades y procesos de coordinación que permitan unmayor accountability y un mejor desempeño del gobierno norteamericano, asegu-rando la preeminencia de las normas. «Meeting the challenges of Establishing anew department of Homeland security: A CSIS white paper», CSIS Task Force onHomeland Security, Washington, junio de 2002.

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78 Rut Diamint

La consolidación social de la democracia como partedel proceso de democratización de las fuerzas armadas

Rafael Martínez

Es indiscutible la importancia del control del poder civil sobre los ejérci-tos; es decir, la eficacia del principio de subordinación militar a la auto-ridad política, también llamada supremacía civil. Idea que busca despo-litizar al ejército, evitar su intervencionismo y someterlo a la disciplinagubernamental.1 Duverger (1988), con carácter genérico, advirtió que elejército suponía un peligro constante para el poder político y para la so-ciedad. Esta amenaza se debilitaba 1) mediante la conscripción, que in-sertaba a la sociedad en el estamento militar e impedía el aislamiento ra-dical de éste y 2) mediante el fomento entre los militares del sentimientode obediencia al Estado. Estas relaciones entre la sociedad civil y la ins-titución militar, denominadas relaciones civiles-militares,2 nos sitúan portanto 1) ante la divergencia o convergencia de la sociedad civil y las fuer-zas armadas, 2) ante el control político de la institución militar e incluso3) ante la participación del militar en la toma de decisiones políticas.

Stepan (1971: 73 y ss.) advierte que en el llamado modelo profe-sional de relaciones civiles militares —mayoritario en los sistemas polí-ticos democráticos—, cuyo objetivo es lograr mantener a la instituciónbajo control gubernamental, el sometimiento no se logra porque civiles ymilitares compartan valores, sino porque para los militares obedecer esun deber y al centrarse en mejorar profesionalmente se alejan de la polí-tica. Esta potenciación de la profesionalidad militar es lo que Huntington(1985) denominó control civil objetivo. En cambio, para el caso de Lati-noamérica, donde las sociedades han sido —y en algún caso todavíason— pretorianas,3 las instituciones políticas muy débiles y algunas ins-tituciones sociales (iglesia, organizaciones de estudiantes, de obreros, deempresarios, etc.) muy activas en su participación política, no se busca

un militar profesional como contrapunto al tradicional militar interven-cionista, sino un militar moderador, un militar que no intervenga, perocuyo apoyo sea indispensable. No pueden ser los rectores del cambio po-lítico; pero sí son los moderadores de la actividad política.4

En realidad, el antiguo concepto «relaciones civiles-militares» es lomismo que el actual «fuerzas armadas y sociedad». Y bajo este epígrafeconviven una gran variedad de temas de los que aquí sólo vamos a abor-dar la convergencia o divergencia de valores entre ambos mundos, máxi-me cuando atravesamos una época en la que la tensión entre la seguridad,valor máximo y razón de ser de las fuerzas armadas, está en grave fric-ción con la libertad, condición necesaria —por lo tanto, su ausencia des-naturaliza la calificación— de cualquier sociedad democrática. Janowitz(1990 [1960]) propuso cuatro modelos históricos de fuerzas armadas enel seno de las sociedades occidentales: feudal, totalitario, de guarnicióny democrático. Únicamente el último nos hablaba de una situación deequilibrio entre la seguridad y la libertad. Un escenario en el que el con-trol objetivo y subjetivo de la sociedad sobre las fuerzas armadas es ve-rídico y en el que la capacidad de decisión política de la milicia es nula.Huntington (1957) clasificó las relaciones civiles militares en torno a tresvariables: 1) ideología promilitar o antimilitar, 2) alto o bajo poder polí-tico de las fuerzas armadas y 3) alta o baja profesionalidad de las fuerzasarmadas. La combinación de las tres dicotomías le permitió configurarcinco tipos diferentes y viables de relación:

a) Ideología antimilitar, alto poder político de las fuerzas armadasy baja profesionalidad.

b) Ideología antimilitar, bajo poder político de las fuerzas armadasy baja profesionalidad.

c) Ideología antimilitar, bajo poder político de las fuerzas armadasy alta profesionalidad.

d) Ideología promilitar, alto poder político de las fuerzas armadasy alta profesionalidad.

e) Ideología promilitar, bajo poder político de las fuerzas armadasy alta profesionalidad.

Moskos y Wood (1987), dentro del modelo de relación civil militar de-mocrática, tras un análisis de la evolución de la estructura militar y de surelación con la sociedad se refieren a una organización militar: 1) tradi-

80 Rafael Martínez

cional o institucional, divergente por tanto con su estructura social; 2)«civilinizada» u ocupacional, es decir, convergente con su sociedad civil;y 3) plural o segmentada, en la que lo civilinizado y lo tradicional convi-ven configurando una ecléctica vía media. Tiempo después, esa idea demilitar moderno, capaz de fundir lo mejor de los dos mundos (institucio-nal y ocupacional) que daba lugar a un tipo de relaciones civiles milita-res plurales o segmentadas, ha dado paso al militar posmoderno. ParaMoskos y Burk (1994), la posmodernidad irrumpe en un momento en elque se debilita el Estado-nación, en el que existe un menor consenso so-cial respecto de qué valores conforman el bien público y una gran difi-cultad para distinguirlo de lo colectivamente negativo. Esa ola de cambiosocial, político y cultural también alcanza al militar creando un militarprofesional posmoderno que será el arquetipo de unas nuevas relacionesentre la sociedad y sus fuerzas armadas que ellos denominarán posmo-dernas y que se caracterizan por un cambio social en la percepción de lasamenazas y de la probabilidad de la guerra, cambio que avala la reduc-ción paulatina del presupuesto militar (cuadro 1). Además, la disminu-ción de la amenaza de un ataque armado de otro Estado y la participaciónprogresiva en misiones en recónditos lugares alejados de las preocupa-ciones prioritarias de la sociedad provoca una pérdida de la legitimidadmoral que sustentaba la conscripción. Ello aboca a un modelo de fuerzasarmadas mucho más reducido y que tendrá por misión no la tradicionalfunción defensiva del territorio, sino las nuevas misiones de paz y de in-tervención humanitaria. Frente a la seguridad estatal territorial irrumpela seguridad humana y las amenazas difusas, globales y de actores trans-nacionales (terrorismos) en vez de internacionales (Estados). Esto su-pondrá que el militar esperado no sea tanto el combatiente como alguiencon habilidades en el manejo de la diplomacia, las relaciones internacio-nales y el trato con los medios de comunicación. El resultado es un nue-vo tipo de relación civil-militar mucho más convergente; por ello, tradi-cionales enfrentamientos como el papel limitado de la mujer en laorgánica militar, la exclusión de los homosexuales o la dificultad deaceptación de la objeción de conciencia como derecho van a desaparecer.Así pues, la posmodernidad fortalece el cada vez más intenso proceso deconvergencia que la sociedad civil y sus fuerzas armadas vienen desa-rrollando desde los años cincuenta.

Centrándonos en el caso de Latinomérica, el proceso de transicióndemocrática emprendido a partir de los ochenta en gran parte de la re-

La consolidación social de la democracia 81

gión exige cambios en la instancia militar (Serra, 2002) para convertir-la, en el marco de un proceso de transición democrática, en una admi-nistración militar democrática (cuadro 2) capaz de articular unas rela-ciones civiles-militares asentadas en la irrenunciable premisa de lasupremacía civil. Así, durante el periodo inicial del proceso democrati-zador se debe retirar la presencia militar del poder político y aprobaruna ley que establezca claramente su marco orgánico y funciones. Laconsolidación democrática (Morlino, 1986) requiere profundos cam-bios en las dinámicas del proceso político y en los actores políticos in-sertos en él. Por tanto, en la administración militar será imprescindiblela desaparición de sus privilegios, la modernización de sus capacidadesy estructuras, así como la fijación gubernamental de sus objetivos y mi-

82 Rafael Martínez

CUADRO 1Fuerzas armadas en las tres eras en Estados Unidos

Modernidad Modernidad tardía PosmodernidadVariables en Preguerra fría (Periodos históricos) Posguerra fríafuerzas armadas (1900-1945) Guerra fría (1945-1990) (desde 1990)

Percepción Invasión enemiga Guerra nuclear Subnacionalde la amenaza (ej. violencia étnica,

terrorismo)Estructura de la fuerza Ejército de masas, Ejército profesional Ejército profesional

conscripción grande pequeñoDefinición de la Defensa del territorio Apoyo a la alianza Nuevas misiones

principal misión (ej. operaciones depaz, humanitarias)

Tipo predominante: Líder en el combate Mánager o técnico Soldado-estadista;militar profesional soldado-académico

Opinión pública respecto Apoyo Ambivalente Indiferentea las fuerzas armadas

Relación con medios Incorporados Manipulados Cortejadosde comunicación

Personal civil Componente menor Componente mediano Componente principalPapel de la mujer Apartada de algunos Integración parcial Integración plena

cuerpos o excluidaPosición de la esposa Parte integral Integración parcial Eliminada

y la familia del militarRol de los homosexuales Sancionados Eximidos AceptadosLa objeción

de conciencia Prohibida o Completamente Sometida arestringida permitida prestaciones sociales

FUENTE: Moskos (2000).

siones. Una vez asentada la democracia es el momento de apuntalar lacultura ciudadana en seguridad y defensa, de asumir retos internacio-nales, así como de determinar el nivel de autonomía que se les otorgapara el cumplimiento de sus tareas.

Sentadas estas bases, el objeto de este trabajo será determinar, a tra-vés de indicadores contrastados, el grado de democracia existente en La-tinoamérica y el nivel de democratización alcanzado por las diversasfuerzas armadas de la región para poder analizar los problemas aún vi-gentes en algunos países, en pos de alcanzar la plena democratización dela administración militar.

Por otro lado, dado que el objeto central de este libro colectivo esabordar un debate sobre seguridad desde Europa y Latinoamérica, ana-lizaremos, mediante datos empíricos,5 la diferente prelación de valoresque atesoran las futuras élites, civiles y militares, en Europa, así comolas diferencias que también presentan sobre percepción de riesgos, de-terminación de prioridades en política exterior y adecuación de lasfuerzas armadas en vistas a asumir nuevas funciones en visas a su po-sible proyección a Latinoamérica.


CUADRO 2Mecanismos de control de la evolución democrática de las fuerzas armadas en

los procesos de transición y consolidación democrática

Etapas Retos

Transición democrática 1) Legislación sobre Defensa Nacional.2) Reducción de la presencia militar en otros

campos de la administración.Consolidación democrática 1) Elaboración gubernamental de la política

militar.2) Eliminación de los privilegios militares.3) Evolución del concepto de profesión militar.4) Definición de nuevas misiones.

Democracia consolidada 1) Determinar el grado de autonomía.2) Necesidad de integrar a la sociedad en la

definición de la política de defensa.3) Definición de nuevas misiones

FUENTE: (Serra, 2002), elaboración propia.

1. Indicadores de consolidación democrática en Latinoamérica

La consolidación democrática de cualquier sistema político requiere lapuesta en marcha del compromiso democrático, la implicación activa departidos políticos y la vigorización de los procedimientos democráticosy del proceso político a través de su actividad cotidiana, el respeto es-crupuloso a la legalidad, la garantía efectiva de los intereses de los gru-pos empresariales que desempeñan el papel de impulsores económicosdel sistema en su conjunto y la neutralización de la clase militar del po-der político, así como una proyección de esta neutralidad hacia el futuro(Morlino, 1986). Todo este complejo e imprescindible itinerario no es se-guro que se haya desarrollado íntegramente en Latinoamérica, sobre todoen lo referente a las fuerzas armadas; pero no sólo en ellas. Al contrariode los vaticinios de Huntington (1957), la profesionalización de los mili-tares en Latinoamérica, lejos de provocar la esperada neutralidad, hacreado un creciente nivel de politización e intervencionismo (Stepan,1971). No en vano, prácticamente todas las democracias de tercera olahan sido fruto de transiciones desde «regímenes militares controlados je-rárquicamente» (Linz y Stepan, 1994). Es cierto que en no pocas ocasio-nes los militares accedieron al poder porque antes otros fueron incapacesde solventar problemas políticos que ellos mismos habían creado (Tagle,2002); pero sea como fuere lo más habitual es que la transición demo-crática haya traído consigo el relevo de los responsables civiles, en tantoque no han cambiado los responsables militares. Ello les confiere a estosúltimos la ventaja de disponer de toda la perspectiva del Estado y del po-der al negociar su autonomía (Rial, 2001). Así, por ejemplo, los casos deBrasil, Uruguay, Argentina y sobre todo Chile, son ejemplos paradigmá-ticos de transiciones en las que las fuerzas armadas han puesto condicio-nes restrictivas al desarrollo de la misma y han mantenido ciertos privi-legios. Por otro lado, la debilidad económica precariza el control civil delas fuerzas armadas y favorece la intervención militar (López, 2003).

Desde España6 la valoración que se hace de Latinoamérica es pesi-mista; así, un 83% de los españoles cree que sus democracias son inesta-bles, dos tercios creen que su economía no mejorará y a una cuarta partelo primero que le viene a la mente al referirse a la región es pobreza y de-sigualdad. No obstante, esa valoración no está muy alejada de la que lospropios latinoamericanos expresan.7 Así, hay diez países (Nicaragua, Pa-raguay, Bolivia, Perú, Guatemala, Colombia, Brasil, Ecuador, El Salva-

84 Rafael Martínez

dor y Honduras) en los que menos del 50% de la población cree que «lademocracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno». Ello im-plica que en países como El Salvador, Perú, Honduras y Paraguay más dela mitad de sus habitantes crean que hay circunstancias en las que apo-yarían a un régimen militar o que en Panamá, República Dominicana,Nicaragua, México, Colombia, Brasil, Guatemala, El Salvador, Perú,Honduras y Paraguay a más de la mitad de su población no le importe laexistencia de un gobierno no democrático en el poder si resuelve los pro-blemas económicos. No obstante, la inmensa mayoría de los países niconsidera eficientes a los militares ni apoyaría un régimen militar. Aun-que queda camino por recorrer, algo ha cambiado.

La actual tensión entre libertad y seguridad también se manifiestaen la región. Hay por tanto dos culturas: 1) la autoritaria, que otorga pri-macía al orden aun a costa de las restricciones que fuere para con la li-bertad y 2) la libertaria, que prima la libertad aun a costa del orden. Lospaíses (Paraguay y Perú) donde más ha calado el autoritarismo son tam-bién aquellos en los que menos se cumplen las leyes; hay una fuerte co-rrelación entre pedir orden, eficiencia militar y déficits en el Estado dederecho. Sin embargo, el hecho de que existan países en los que la cultu-ra autoritaria es la principal no implica militarismo. De hecho, la tenden-cia es hacia el autoritarismo social, algo radicalmente distinto del autori-tarismo militar. Estamos hablando de un área en la que el ciudadano tipoes un demócrata insatisfecho con bajísimo nivel de confianza interperso-nal lo que, a su vez, se transforma en desconfianza institucional. Mien-tras que en el año 2002 la desafección en Europa rondaba el 47%, en La-tinoamérica ya alcanzaba el 68% (Pion-Berlin, 2003) y ahí radica unaimportante diferencia entre Europa y Latinoamérica: mientras que desdeaquí la mayoría confía en sus instituciones y manifiesta apoyo y satis-facción para con la democracia, en Latinoamérica no. Es evidente que losestándares económicos y los indicadores de democracia de la región hande crecer, pero el principal cambio no es ni económico, ni social, ni ins-titucional, ni de fluidez electoral; el principal reto es que los ciudadanosperciban que están siendo gobernados para ellos y no para el bien deunos pocos. Además necesitan urgentemente frenar la corrupción, autén-tico cáncer de la región.

Intentando concretar qué países son democráticos y cuáles no (cua-dro 3), Freedom House dictamina, basándose en los indicadores sobrecumplimiento de derechos políticos y garantía de libertades civiles,8 que


86 Rafael Martínez

CUADRO 3Indicadores de democracia en los sistemas políticos latinoamericanos en 2004

Sistemas Freedom House(1)IDD-Lat(2) PNUD(4) O’Donell(8)

políticos IDE(5) IAD(6) ICIAP(7)

Argentina Free 3,918 0,99 1,94 1,43 DDBolivia Partly Free 3,343 1,00 1,28 1,81 DDBrasil Free 3,48 1,00 1,11 1,86 DDChile Free 10,242 0,75 1,44 1,77 DColombia Partly Free 3,054 0,57 0,68 2,23 DDCosta Rica Free 8,633 1,00 7,96 2,07 DCuba Not Free — (3) — — — —Ecuador Partly Free 3,122 0,93 0,35 1,72 DDEl Salvador Free 4,452 0,95 2,40 1,97 —Guatemala Partly Free 3,884 0,65 2,80 1,71 DCHaití Not Free — (3) — — — AEHonduras Partly Free 4,142 1,00 2,82 2,24 —México Free 6,136 0,80 2,53 1,86 DDNicaragua Partly Free 3,614 0,99 3,01 2,17 —Panamá Free 6,914 1,00 2,50 1,83 DDParaguay Partly Free 1,689 0,81 0,43 1,60 AEPerú Partly Free 3,688 0,78 3,46 1,87 DDRep. Dominicana Free 4,631 0,87 3,52 2,15 DDUruguay Free 7,517 1,00 4,31 2,19 DVenezuela Partly Free 1,552 0,97 4,30 2,17 DC

(1) Freedom House maneja un índice de 1 a 7 basado en derechos políticos y libertades civiles con elque confiere la etiqueta de free, partly free y not free.(2) IDD-Lat: índice de 1 a 20 donde a partir de 10 se revela un efectivo desarrollo democrático (véase lanota 9).(3) Carece de atributos de democracia formal: elecciones libres, sufragio universal, participación plena(4) Informe PNUD, 2004.(5) Promedio de 1990 a 2002. IDE = sufragio x elecciones limpias x elecciones libres x cargos públicoselectos. El valor 0,00 indica régimen no democrático, por encima supone grado de democracia. 1 es elvalor máximo.(6) IAD = Tamaño (proporción de demócratas a no demócratas) x activismo democrático (activismo dedemócratas/activismo de no demócratas) / distancia (distancia de demócratas-ambivalentes/distancia nodemócratas-ambivalentes). Por encima de 1 muestra escenarios ciudadanos favorables a la democracia,por debajo de 0,75 refleja escenarios desfavorables a la misma.(7) Índice de confianza en instituciones y actores políticos. 1 mínima confianza y 4 máxima confianza.(8) En el informe PNUD 2004, O’Donnell (2005) distingue entre D: países democráticos, DD: paísesdemocráticos con discontinuidades en términos de legalidad en varias regiones e incluso no democráti-cos en regímenes subnacionales, DC: países similares a los previos y con dudas en la limpieza de suselecciones, AE: regímenes autoritarios que aunque han celebrado elecciones, ni son limpias ni institu-cionalizadas.FUENTE: elaboración propia.

Guatemala, Honduras, Nicaragua, Venezuela, Colombia, Ecuador, Boli-via y Paraguay son países parcialmente libres y Cuba y Haití not free.Con el IDD-Lat9 —índice que fluctúa de 1 a 20— únicamente Chile su-pera el 10. Los estándares de respeto a los derechos políticos y libertadesciviles son superados por Chile, Costa Rica, Uruguay y Argentina. Losde calidad institucional y eficiencia política lo son por Chile, Panamá,Costa Rica, Uruguay, El Salvador, Guatemala, Ecuador y Honduras. Res-pecto a la dimensión asociada a la capacidad para generar políticas queaseguren el bienestar, el balance es por debajo de cero en la mayoría ysólo Costa Rica alcanza los dos puntos (2,050) sobre diez. Por último, encuanto a la capacidad para generar políticas que aseguren la eficienciaeconómica ningún sistema político alcanza el dos sobre diez, y el índicemás elevado es el de México (1,856). Este índice viene a demostrarnosque la transición política mantiene un buen ritmo y ciertos éxitos, sobretodo formales, pero la transición económica, no. Por ello no resulta sor-prendente que el informe del Programa para el desarrollo de NacionesUnidas de 2004 (PNUD, 2005) precise que Latinoamérica se describecon tres palabras: democracia, desigualdad y pobreza (e incluso, mise-ria). Además, el informe advierte que la inseguridad, que aún persiste enla zona, no está generada por violencia militar sino civil (maras, cárteles,sicarios, etc.). Hoy la gravitación de la política, de la toma de decisiones,no está subyugada a las fuerzas armadas. Éstas han perdido su influencia,han dejado de ser actores políticos relevantes en casi todos los sistemaspolíticos. No obstante, Diamond exige que tras la idea de que «la demo-cracia es una forma de organizar la sociedad» —idea tras la que subyaceun conjunto de instituciones al servicio de la democracia que ordenan yprotagonizan el proceso político— se integre como inherente al ser de-mocrático de un Estado «el control del aparato militar y de seguridad es-tatal por parte de autoridades civiles electas» (Diamond, 2005: 224).

La mayor dificultad de estos sistemas políticos reside en la gravedificultad para satisfacer demandas sociales debido a la escasez de re-cursos10 y a una representación partidaria que no encarna los interesesde buena parte de la sociedad. Así, para la ciudadanía de Latinoaméri-ca los problemas de desempleo, de pobreza y desigualdad, de corrup-ción política y de delincuencia y droga son los principales. Por ello nodebe resultar sorprendente que el informe precise que un 56% de losencuestados crea que el desarrollo económico es más importante que lademocracia o que un 55% apoyaría a un gobierno autoritario si resol-


viese los problemas económicos o que un 44% no crea que la democra-cia solucione los problemas de su país.

El citado informe PNUD construye dos índices (cuadro 3): índicede democracia electoral (IDE) y el índice de apoyo a la democracia(IAD). La conclusión más nítida tras el análisis de los valores de IDE esque a partir de mediados de los ochenta, en donde la tercera ola demo-cratizadora irrumpió en la región, la democratización del acceso al go-bierno ha sido exitosa; de hecho en 2002 prácticamente todos los siste-mas políticos están ubicados en el valor 1, máximo nivel posible. ElIAD, por su parte, nace de las orientaciones personales hacia la demo-cracia. Se trata de valorar la preferencia por la democracia y la confian-za en sus actores políticos y por sus instituciones (índice ICIAP, cuadro3) que atesoran los ciudadanos latinoamericanos. Desde esos parámetroslos ciudadanos son calificados como: demócratas, ambivalentes y no de-mócratas y ante la interacción de estos tres tipos se aventuran cinco es-cenarios posibles de aceptación cívica de la democracia:

1) Extremadamente favorable: los demócratas son mayoría, sonmucho más activos y los ambivalentes están mucho más próxi-mos a los demócratas.

2) Favorable: los demócratas son el grupo más grande, aunque nomayoritario, al tiempo que los no demócratas son algo más acti-vos que en el escenario previo y los ambivalentes mantienenequidistancia.

3) Equilibrio: los tres grupos mantienen un peso, activismo y dis-tancia entre sí, similar

4) Desfavorable: los no demócratas son el grupo más grande aun-que no mayoritario, si bien los demócratas son más activos y losambivalentes mantienen equidistancia.

5) Extremadamente desfavorable: los no demócratas son mayoría,son más activos y los ambivalentes les son más próximos.

La confrontación de este paradigma hipotético con la realidad de los paí-ses latinoamericanos nos muestra cómo Costa Rica, Uruguay y Venezue-la dibujan escenarios extremadamente favorables a la democracia, Boli-via, Chile y Brasil presentan una situación de equilibrio, al tiempo queColombia presenta una situación desfavorable y Ecuador y Paraguay ex-tremadamente desfavorable; el resto son ambientes favorables a la de-

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mocracia. Es decir, sólo tres países presentan graves problemas de acep-tación cívica de la democracia, requisito por lo demás imprescindiblepara que ésta se asiente.

El extenso informe PNUD entrevista también a los líderes regiona-les para poder confrontar la opinión pública con la opinión de las élites.La respuesta es unánime. Todos afirman que las fuerzas armadas han per-dido peso político con el proceso de democratización. Han dejado de serun actor político deliberante dentro del proceso político y se han institu-cionalizado como administración. Además, sus divisiones internas lesimpiden aplicar cohesivamente su potencial poderío sobre la sociedad.Por ello descartan unánimemente el riesgo de insubordinación militar.Sin embargo, preguntados sobre quién tiene más poder en este país entre:1) empresas financieras, 2) el Estado, 3) los sindicatos y partidos políti-cos o 4) los militares, un 30% de los líderes peruanos, un 29% de los co-lombianos, un 28% de los venezolanos y un 25% de los ecuatorianos sedecantan por los militares, dándose la circunstancia de que tanto en Co-lombia como en Ecuador quedan como segundo grupo de poder tras lasempresas y en Venezuela y Perú, pese a quedar en tercer lugar, no resul-tan muy alejados de las dos primeras opciones.

Como medida de consolidación de la democracia y de superaciónde las deficiencias democráticas latinoamericanas O’Donnell (2005) creeesencial fortalecer a la sociedad civil. Por ello insiste en que la democra-cia, para dar el salto de formal a efectiva requiere una ciudadanía inte-gral. Una ciudadanía capaz de ser al unísono política, civil y social. Lavertiente política nos habla de ciudadanos que poseen derechos y liberta-des políticas y que por tanto tienen capacidad participativa para elegircargos estatales o ser elegidos para éstos. La vertiente civil nos conducea los derechos y libertades civiles que son incluso previos a la inclusivi-dad del concepto de participación política. Será la dimensión social laque nos hable de un ciudadano que vea en el Estado democrático un me-dio con el que superar la pobreza y la desigualdad. Held (2005: 128) re-clama para el tratamiento de Latinoamérica contar con los déficits de cul-tura política democrática de su ciudadanía. Insiste en la necesidad deaprehender en la región la idea de que se puede ser demócrata y perderlas elecciones sin hacer nada hasta que se presente la próxima oportuni-dad de participar. Ser demócrata es un proceso de aprendizaje que re-quiere ser tolerante con la diversidad y la diferencia y, en su opinión, seinsiste poco en este severo déficit regional. Bachelet (2002) también en-


tiende que hay un exceso de celo en incidir en las prerrogativas del esta-mento militar y se olvida la falta de consolidación actitudinal, la escasacultura política democrática de los actores inmersos en el proceso. Am-bos coincidirían en que la transición político-institucional-formal estáculminada en la región, la transición económica está asentada, aunquepresenta unos resultados muy desalentadores, y la transición ciudadana,aquella que requiere ciudadanía incluida, ciudadanos con cultura cívica,está por culminar.

Analizando más pormenorizadamente el nivel de democratizaciónalcanzado por las fuerzas armadas en Latinoamérica aparecen varios ar-gumentos que han colaborado en el debilitamiento de la presión internaque éstas ejercían en sus Estados. Por un lado, para De Andrés (2004) laeliminación de la amenaza soviética ha privado a los militares del apo-yo de los diferentes gobiernos de Estados Unidos; han dejado de serútiles. Ello ha facilitado el control civil interno y la dinámica de con-solidación democrática. Así las cosas, la milicia ya no busca el poderpolítico como la defensa de un estatus propio que, aceptando la supre-macía civil, les reporte cierto grado de autonomía. Por otro lado, las or-ganizaciones internacionales americanas como la OEA han supuesto unfreno al golpismo (Pion-Berlin, 2003). Lo transnacional debilita el posi-ble involucionismo militar, dado que la solidaridad entre regímenesconstitucionales ha evitado que los militares tengan la tentación de in-terpretar debilidades internas. Por otro lado, Ugarte (2003) cree quecuando los líderes de opinión tienen clara la necesidad de articular la su-premacía civil actúan como vanguardias sociales y la democratizaciónintegral de las fuerzas armadas se hace más viable. Así, la crisis Argen-tina de 2001 es el paradigma de cómo ningún sector político coqueteócon ellas, ni ellas lanzaron el pañuelo al suelo para ver quién lo recogía.Es más, de forma reiterada e inequívoca los líderes militares hicieronconocer su posición de respaldo al orden institucional.11 Actuaciones asíson un síntoma claro de cultura política democrática. En cambio, lairrupción de las fuerzas armadas venezolanas, en las mismas fechas, enla convulsa escena política de su país sería el contraejemplo.

Esta idea de que las élites políticas tienen mucha responsabilidaden el proceso democratizador de las fuerzas armadas en la región nosconduce a analizar la valoración que las élites parlamentarias tienen deéstas y, sobre todo, la confianza que les reportan (cuadro 4). En generalla confianza es elevada y de tendencia creciente, aunque destaca en sen-

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CUADRO 4Valoración y confianza de las élites parlamentarias en las fuerzas armadas

Confianza en las Valoración de lasSistema político Año fuerzas armadas(1) fuerzas armadas(2)

Bolivia 1993 — 3,551997 43,3 3,312002 36,7 2,91

Colombia 1998 52,8 2,812002 80,2 4,07

Chile 1993 — 3,841997 53,9 3,352001 69,3 3,84

Ecuador 1996 — 4,761998 65,2 4,002002 28,8 3,35

El Salvador 1994 — 3,711997 49,5 4,312000 66,4 4,242003 68,8 4,28

Guatemala 1995 33,3 3,012000 25,4 2,292004 18,1 2,31

Honduras 1994 — 3,141997 23,9 3,242001 36,6 3,22

México 1994 — 3,971997 60,5 3,142000 76,4 3,762003 73,0 3,98

Nicaragua 1997 50,0 3,542002 70,5 4,39

Paraguay 1993 — 2,901998 38,4 3,522003 29,2 2,88

Perú 1995 71,0 3,472001 74,3 2,21

Rep. Dominicana 1994 — 3,931998 74,9 4,002002 70,7 3,43

tido contrario el caso de Ecuador, en donde ésta se ha debilitado drásti-camente en apenas cuatro años. Igualmente los casos de Bolivia, Guate-mala, Honduras y Paraguay muestran valores escasos de confianza. Perúes un caso extraño, puesto que las élites confían en sus fuerzas armadasy en cambio las suspenden al valorarlas, situación parecida que se da enUruguay, aunque no tan acusada. En Bolivia, Guatemala y Paraguay sedibuja el peor de los escenarios porque a una escasa confianza se une unabaja valoración del ejército.

Tal y como sostiene Rovira Mas (1996) al referirse al control civilde los ejércitos, hay que distinguir entre la faceta objetiva y la subjetiva.Así, la dimensión objetiva, la articulación de un marco normativo demo-crático está profusamente generado; pero en cambio la vertiente subjeti-va, que la sociedad haya generado capacidad, institucionalmente locali-zada, de control y que la jerarquía militar haya atesorado y asimiladoexperiencia en la subordinación, legalmente sancionada, está lejos de al-canzarse en algunos países como El Salvador, Guatemala y Nicaragua.Dávila y Chávez (2003) analizan cuatro países andinos (Perú, Ecuador,Colombia y Venezuela) y creen que la institucionalización, entendidacomo integración de las fuerzas armadas en el entramado institucionalcomo una administración apartidista, carente de autonomía y por tantosometida formal y efectivamente a la supremacía civil, está lejos de seruna realidad nítida. Hay países que viven un divorcio entre lo que sus le-yes nacionales de defensa proclaman y el devenir diario de sus ejércitos.

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CUADRO 4 (continuación)

Confianza en las Valoración de lasSistema político Año fuerzas armadas(1) fuerzas armadas(2)

Uruguay 1995 — 3,542000 50,2 3,232005 54,0 2,98

Venezuela 1993 — 3,402000 62,7 3,59

Media 1993/2005 51,8 3,41

(1) Porcentajes agregados de las respuestas mucha y bastante confianza.(2) Escala de 1 a 5. 1 muy negativa y 5 muy positiva.FUENTE: Instituto Universitario de Iberoamérica (2005), Datos de opinión de élites parlamentarias lati-noamericanas, Universidad de Salamanca.

El momento actual, como nos ha advertido Moskos, es de redefini-ción sobre todo de sus misiones; y ante ese nuevo escenario hay que de-terminar los límites a la participación de las fuerzas armadas y de losriesgos que entraña la expansión de su actividad (Pion-Berlin, 2003).Así, las misiones que pueden desempeñar los ejércitos responden a loscriterios de seguridad (riesgos al orden interno) y desarrollo (catástrofesy calamidades). Resultan en cambio muy conflictivas las actuacionesamparadas en la gobernabilidad; es decir, aquellas en las que actúan pararesolver crisis de debilidad de las instituciones patrias. Por ello, se insis-te en que las fuerzas armadas no deben actuar ni por libre iniciativa nibajo parámetros ideológicos por ellas establecidos. Sus límites serían portanto 1) estar siempre bajo la autoridad de un civil que ejerce de respon-sable político y 2) estar siempre motivada su intervención en razones deíndole práctico. Las fuerzas armadas no son, aunque lo han sido, poderpolítico. Son únicamente administración y, como tales, un recurso con elque desarrollar los cometidos que el poder político determine. Por eso laexpansión de las nuevas misiones de las fuerzas armadas siempre debegirar hacia el eje horizontal, hacia la sociedad, con las misiones no de-fensivas y, lógicamente, les ha de estar vetada la expansión hacia el ejevertical, hacia el poder político. Nunca deben ser parte activa del proce-so de toma de decisiones. Las fuerzas armadas son decision-takers y nodecision-makers.

2. Las fuerzas armadas latinoamericanas: de decisor político aAdministración militar

¿Qué problemas existen hoy en la región para alcanzar la plena demo-cratización, objetiva y subjetiva, de las fuerzas armadas; para convertir-las en administración pública y alejarlas definitivamente del proceso po-lítico sometiéndolas, como el resto de las administraciones, a lasupremacía civil? Principalmente que, sin participar directamente en elpoder político, han alcanzado nuevos medios de acceso al poder, aparen-temente democráticos. De hecho se han creado ámbitos de dominio queles dotan de una autonomía que es impropia de sistemas políticos demo-cráticos. Así por ejemplo, controlan los servicios de inteligencia sin es-tar bajo la autoridad de un responsable político, manejan recursos finan-


cieros propios encargándose por ejemplo de la compraventa de arma-mento, incluso tienen la titularidad de empresas con regímenes fiscalesad hoc y mantienen ciertos privilegios, señales de antaño. La perversidaddel nuevo escenario radica en que existe una especie de pacto tácito con-sistente en que a cambio de que los militares acepten el poder civil, go-bernantes y sociedad civil no intervengan en cuestiones militares.

Un síntoma preocupante en la región es la ausencia en varios paísesde control parlamentario, así como de civiles expertos capaces de gestio-nar estos temas; no hay thinks tanks suficientes (Garreta, 2001). Así porejemplo, en Centroamérica (Pérez y Córdova, 2003: 14) las fuerzas ar-madas ni son fiscalizadas por los Parlamentos, ni existen prácticamentepolíticos civiles al frente o en puestos clave de la política de defensa ypor lo tanto, la política de Seguridad y Defensa es dirigida por ellos mis-mos. Este paradigma de autodirección es muy acusado en Guatemala.Por ello, la creación de comisiones parlamentarias de Defensa ha sido yserá un gran acierto.

Por otro lado existe una necesidad urgente de desmilitarizar la con-ciencia ciudadana ante la inseguridad. Es un hecho incontrovertible quelas actuales amenazas en la región están muy vinculadas al orden públi-co. Incluso hay varios países como Paraguay en los que no existe dife-renciación nítida entre ejército y policía. En cambio, seguridad externa einterna se deben deslindar. Es una urgencia sin paliativos. De hecho, fueuno de los principales logros de la Constitución española de 1978 (Fer-nández, 2004; Suárez Pertierra, 2003) y una de las principales transfor-maciones a que se vio obligada la transición española. Además, estamosen un momento internacional en que los conceptos de seguridad externae interna están cambiando. Hoy ya no hablamos de seguridad estatal, dela defensa de los Estados, gobiernos, soberanía y territorios. Hoy habla-mos de seguridad humana, de la búsqueda de condiciones que permitandesarrollarse libremente a los ciudadanos, «desarrollo personal, social yfamiliar en paz, libertad y democracia» (Diamint, 1998). Bajo este nue-vo paradigma, la seguridad internacional implica la necesidad de que laONU tome medidas para evitar los quebrantamientos a la paz. Por otrolado, dentro de los Estados la seguridad pública ya no es sólo orden pú-blico, sino que se trata de defender las libertades de los ciudadanos. Nose trata de crear instituciones contra la ciudadanía, sino a su servicio. Lacomplejidad se incrementa por la tendencia de los gobernantes a involu-crar a las fuerzas armadas en la solución a las nuevas amenazas a la se-

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guridad. Es el caso de México con el narcotráfico y la seguridad públi-ca (Tirado, 2001) o la impunidad que viven las fuerzas armadas en Hon-duras ante la falta de definición de su nuevo rol y la persistencia de lacorrupción o las violaciones de derechos de los ciudadanos (Castella-nos, 2002) o la equiparación que se hace en la zona andina del indígenacomo un terrorista y no como un ciudadano con iguales derechos y obli-gaciones.

En definitiva, permitir parcelas de poder político autónomo a losmilitares, no deslindar nítidamente la seguridad estatal de la seguridadpública o atribuir a las fuerzas armadas nuevas misiones que por su na-turaleza deberían de ser encargadas a la policía y gestionadas por un mi-nisterio de Interior y no por uno de Defensa, puede hacer vulnerable laidea de supremacía civil. Pero sin duda uno de los retos indispensablespara poder culminar con garantías el proceso democratizador de las fuer-zas armadas es fortalecer la fluidez de las relaciones civiles-militaresasentadas en una ciudadanía con cultura política democrática y en unosejércitos, igualmente demócratas, que acepten sin contraprestaciones tor-ticeras la dirección política de las políticas de seguridad y defensa.

3. Relaciones civiles-militares en Europa: dos mundos,dos pautas valorativas

Conocido el nivel de democracia en la región latinoamericana y analiza-da la inconclusa culminación de la consolidación democrática por partede las fuerzas armadas de estos sistemas políticos es el momento, tal ycomo dijimos, de presentar las diferencias que en el terreno de los valo-res presentan civiles y militares en Europa (cuadro 5), con el fin de invi-tar a la realización de análisis similares en la zona y de mostrar qué có-digos de valores persisten en la diferencia.

La primera cuestión que uno percibe al analizar los datos de ese es-tudio es la importante coincidencia que existe entre ambos mundos en ladeterminación de los valores que esperan inculcar en sus hijos (cuadro5). Igualmente coinciden al precisar las cualidades que estiman más im-portantes en la milicia. El resultado de ambas coincidencias también su-pone que ambos colectivos crean que los valores civiles y militares, en lí-nea con los planteamientos de Huntington, son y deban ser distintos.


No obstante la similitud, en relación con los hijos, la principal dife-rencia estriba en que los universitarios confieren un lugar destacado a la to-lerancia y atribuyen también importancia a la igualdad, elementos ambosque no precisan del militar y los cadetes ni lo priorizan para sus hijos nipara ellos. En sentido contrario, los cadetes ven en el honor y en la cama-radería dos valores básicos para ellos y también para sus hijos, mientrasque los universitarios sí que los consideran importantes para la formaciónde un militar, pero no para sus hijos. Hay cuatro valores que ambos deseanpara sus hijos y que también entienden que son importantes para los mili-tares: la responsabilidad, el autocontrol, la determinación y la lealtad.

La relación de las diez cualidades que civiles y militares consideranprincipales en un militar es prácticamente idéntica. Futuras élites civilesy militares se han referido a los mismos valores y únicamente encontra-mos diferencias de matiz en cuanto a la posición más o menos relevanteque ocupan en el ranking. Así, por ejemplo, los cadetes ubican la cama-radería como cuarto valor y los universitarios como noveno o la rectitudes el décimo valor para los cadetes y para los universitarios el sexto.Existen no obstante dos valores no coincidentes; así, para los universita-rios la obediencia es muy importante en la formación de un militar y para

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CUADRO 5Relación de los 10 valores principales para hijos y militares en Europa

Opinión estudiantes* Opinión cadetes* Opinión estudiantes* Opinión cadetes*Cualidades para la educación de sus hijos Cualidades para los militares

1.º Responsabilidad Responsabilidad Disciplina Responsabilidad2.º Honestidad Honestidad Responsabilidad Disciplina3.º Apertura de mente Autocontrol Espíritu de equipo Espíritu de equipo4.º Tolerancia Apertura de mente Obediencia Camaradería5.º Iniciativa Honor Lealtad Lealtad6.º Creatividad Iniciativa Autocontrol Honestidad7.º Autocontrol Determinación Rectitud Honor8.º Espíritu de igualdad Creatividad Honor Determinación9.º Determinación Lealtad Camaradería Autocontrol10.º Lealtad Camaradería Determinación Rectitud

*Hemos elaborado el ranking computando únicamente las respuestas que han calificado el valor comomuy importante.Cursiva: características que sólo reflejan los estudiantes.Negrita: características que sólo reflejan los militares.Subrayado: características coincidentes entre hijos y militares.FUENTE: proyecto The Cultural Gap de ERGOMAS (véase la nota 5). Elaboración propia.

éstos no figura entre los diez principales. Y justo al contrario ocurre conla honestidad, importante para los militares e inexistente en la escala sur-gida de los universitarios.

Por otro lado, la apertura de mente, la creatividad, la iniciativa y lacreatividad son valores que civiles y militares creen básicos en la educa-ción de sus hijos; pero que, en cambio, no consideran importantes comocualidades militares. Entre las futuras élites civiles ocurre lo mismo conla honestidad, tolerancia y espíritu de igualdad. En sentido contrario,ambos colectivos coinciden en que la disciplina, el espíritu de equipo, yla rectitud son valores importantes en un militar e irrelevantes en la edu-cación de sus vástagos. A esta lista los universitarios añaden la obedien-cia, el honor y la camaradería.

En definitiva, existe una gran coincidencia entre los militares y losciviles en la consideración de lo que entienden como valores principalesque desean para sus hijos y valores que esperan en un militar, con el ma-tiz de que los militares coinciden con los que desean para sus hijos ensiete de los diez valores. De estas coincidencias se infiere la considera-ción de que los valores y cualidades que han de caracterizar a ambosmundos son divergentes. Pero en cambio, un 73% de los universitariosconsidera que civiles y militares deben compartir los valores básicos y lamitad piensa que los militares deben ser un reflejo de las clases y gruposétnicos de su sociedad. Es decir, las futuras élites civiles describen unarelación de los mundos civil y militar como nos narró Huntington, dife-rentes y necesariamente diferentes; mientras que muestran deseo, en lí-nea con Janowitz, de que ambos mundos confluyan en beneficio del sis-tema político. Idéntica es la respuesta de los cadetes (78%); pero cuatrode cada diez no creen que esa vía de entendimiento en las relaciones ci-viles-militares pase porque las fuerzas armadas se conviertan en un es-pejo de la diversidad étnico-cultural.

En definitiva, esta paradoja entre el «ser» y el «deber ser» es evi-dente. Unos y otros, al ser cuestionados de forma genérica sobre la con-veniencia o no de compartir valores, se inclinan sin duda por la conver-gencia de ambos mundos. Todos son ciudadanos de la misma sociedad ypor tanto han de compartir valores socializados. Pero al hacerles pasar delos grandes postulados a la concreción, al preguntarles por lo que deseanpara sus hijos, lejos de los postulados de convergencia de Janowitz, lasfuturas élites españolas desean que los dos mundos —civiles y milita-res— no compartan valores. Los cadetes no desean que sus hijos vivan el


aislamiento social que ellos, en razón de su profesión, viven, y por ellodesean inculcarles unos valores que, sin desdeñar referencias puntualesmuy arraigadas en su mundo, están más cerca de lo que la sociedad es-pañola considera prioritario. En definitiva, quedan claras dos ideas: 1) ci-viles y militares coinciden en cuanto a los valores principales que quie-ren para sus hijos y para los militares y 2) tanto civiles como militares nodesean que esos valores sean coincidentes.

4. Nuevos riesgos, nuevas amenazas y nuevas misiones en Europa

A estas alturas resulta una obviedad afirmar que el escenario internacio-nal esta cambiando drásticamente; pero es así. Han cambiado las amena-zas, los potenciales enemigos, los riesgos y, lógicamente, las estrategiasde respuesta. Latinoamérica no es ajena a todo este avatar. Es indiscutibleque cuenta con sus propios problemas regionales, pero no vive en un mun-do aislado y muchas de las nuevas amenazas están presentes en las agen-das gubernamentales. El estudio de ERGOMAS para Europa The Cultu-ral Gap12 ha ahondado también en esta línea y los resultados obtenidospueden ser un espejo en el que mirarse desde la otra orilla del océano.

A principios del presente siglo, un grupo de expertos designados porKofi Annan determinó que las principales amenazas mundiales para un fu-turo inmediato son: 1) de orden económico y social —especialmente deri-vadas de situación de pobreza—, 2) los conflictos entre Estados, 3) la pro-liferación de armas de destrucción masiva, 4) el terrorismo y 5) lacriminalidad transnacional organizada. El reciente documento estratégicode la Unión Europea13 Una Europa más unida en un mundo mejor, demodo muy similar al documento de Naciones Unidas, determina comoprincipales amenazas para Europa: 1) el terrorismo, 2) la proliferación dearmas destrucción masiva, 3) los conflictos regionales, 4) la descomposi-ción de Estados —los Estados fallidos— y 5) la delincuencia organizada.Para hacer frente a las mismas la Unión Europea postula como objetivosestratégicos:

1) Enfrentarse a las amenazas, pero siendo conscientes de que, adiferencia de antaño, ninguna de las actuales amenazas es mera-

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mente militar y cada una requiere una combinación de instru-mentos de toda índole.

2) Crear seguridad en los países vecinos, en especial en los delárea mediterránea, en los del Cáucaso sur y en el mundo árabe.La calidad de la sociedad internacional depende de la calidad delos gobiernos en los que se asienta y la mejor protección paranuestra seguridad es un mundo de Estados democráticos biengobernados.

3) Enfatizar un orden internacional basado en multilateralismo efi-caz. Para ello hay que a) fortalecer las Naciones Unidas, b) apos-tar por una sociedad internacional más fuerte con institucionesinternacionales basadas en el derecho que sean respetadas y fun-cionen; así como, c) fortalecer las organizaciones regionales.

Estos objetivos estratégicos obligan a la UE a ser más activa, más capaz,más coherente y más colaboradora. Para incrementar la actividad es im-prescindible tener capacidad de intervención temprana y rápida y, encaso necesario, contundente. Para crecer en capacidad se plantea la ne-cesidad de crear una Agencia Europea de Defensa, así como ejércitosmás móviles, flexibles, con más recursos y más eficaces; dotarse de unmayor volumen de recursos civiles para los escenarios posconflicto; am-pliar la colaboración y cooperación entre los servicios de inteligenciapara medir certeramente el alcance de las amenazas y ampliar la gama demisiones en las que la UE participa. La coherencia crece si los conflictosson abordados en clave regional y si se coordinan las políticas estatalesde Interior y Justicia para perseguir la criminalidad materializada y la po-tencial. Indudablemente una política exterior y de seguridad común, asícomo una política de seguridad y defensa conjunta no sólo es lo más co-herente, sino que nos hace más fuertes. Pero la colaboración debe saltarlas fronteras europeas puesto que las amenazas son compartidas y, portanto, la cooperación internacional un imperativo. Por ello la UE se im-pone la obligación de mantener una colaboración estrecha con todos:14

USA, Rusia, Oriente Próximo, África, Latinoamérica y Asia.Las futuras élites civiles y militares de ocho países de la Europa de

los veinticinco (Alemania, Eslovenia, España, Francia, Holanda, Italia,Polonia y Suecia) de otros cuatro países europeos (Bulgaria, Rumanía,Suiza y Turquía) y de la República Surafricana han juzgado como prin-cipales amenazas:15 1) el crimen organizado, 2) el tráfico internacional de


drogas, 3) el terrorismo en nuestro país y 4) un conflicto armado sobre elcontrol de materias primas vitales (agua, petróleo, etc.). Para las futurasélites militares la inmigración masiva de terceros países es también unaamenaza importante, no así para las futuras élites civiles. Algo que seproduce de modo idéntico, pero en sentido contrario, con los problemasmedioambientales como la polución o la contaminación del agua.

Si analizamos las amenazas por sexos la única variación destacablese produce en el temor a una guerra nuclear accidental considerada comoamenaza muy importante por una cuarta parte de las mujeres, así comolos problemas medioambientales que también preocupan profundamentea un tercio de las mujeres. Respecto a esta última amenaza vinculada afenómenos de calentamiento global del planeta se observa también cómoes casi irrelevante para la extrema derecha (18% muy importante), peroque va creciendo progresivamente de derecha a izquierda hasta llegar aser una preocupación esencial para el 43% de los encuestados autoubica-dos en la extrema izquierda. Los alumnos de extrema derecha, en cam-bio, destacan por la importancia que más de la mitad atribuye a la inmi-gración masiva de terceros países.

El factor religioso nos introduce otra variable importante de análi-sis, puesto que destaca sobremanera la cantidad de amenazas que perci-ben por encima del resto de las religiones los ortodoxos y los musulma-nes. No obstante, el hecho de que los ortodoxos sean fundamentalmentebúlgaros y rumanos y los musulmanes turcos introduce un importantefactor geográfico que puede sea tan explicativo o más que el hecho reli-gioso por sí solo. Así las cosas, para los ortodoxos son amenazas consi-deradas muy importantes y muy por encima de la percepción del resto delos grupos religiosos el crimen organizado (63%) el tráfico internacionalde drogas (61%), el terrorismo en nuestro país (58%), un ataque militarde un país extranjero (55%), una guerra nuclear accidental (48%), unconflicto armado sobre el control de materias primas (42%), la prolifera-ción de armas de destrucción masiva (42%), una guerra nuclear entre paí-ses del Tercer Mundo con consecuencias globales (40%) y el chantajenuclear de países del Tercer Mundo (26%). Desde el mundo musulmándestacan en su catalogación de muy importantes respecto al resto de reli-giones el terrorismo (62%), un conflicto armado por el control de mate-rias primas (42%), un conflicto armado en Oriente Medio (36%) y unaguerra nuclear accidental (30%).

En un estudio de estas características resulta imprescindible abor-

100 Rafael Martínez

dar el análisis de los datos por países. En primer lugar porque las mediasglobales tapan las peculiaridades propias de cada país, por ello no todaslas realidades han de ser idénticas; pero además se da la circunstancia deque el número de encuestados por país ni ha sido parejo ni ha obedecidoa lógica alguna vinculada con el peso poblacional de cada país sobre eltotal de los habitantes,16 ni tampoco existe una misma proporción entre elporcentaje de futuras élites civiles y militares estudiadas.17 En definitiva,el estudio por país del gap civil-militar no sólo es aconsejable, sino im-prescindible.

Así las cosas, el análisis civil-militar por países nos muestra cómoel crimen organizado y el tráfico internacional de drogas son percibidoscomo amenazas por todos los universitarios de todos los países exceptolos españoles y los eslovenos, que no lo perciben como amenaza princi-pal (véase el cuadro 6). Además de estas amenazas, los universitarios deBulgaria, Francia, Italia, Holanda, Polonia, Suecia y Suiza considerantambién una amenaza los problemas medioambientales, algo que tam-bién estiman los eslovenos sin hacerlo con las dos primeras. En el casode Bulgaria, Francia, Italia y Holanda también hay coincidencia ademásen la percepción del terrorismo como una amenaza. Este último proble-ma también es amenazante para los universitarios alemanes, rumanos,surafricanos, españoles y turcos. A este último grupo se unen los eslove-nos y los suizos en la consideración de un conflicto armado sobre el con-trol de materias primas vitales como una amenaza relevante.

Desde la óptica militar también el crimen organizado y el tráfico in-ternacional de drogas son amenazas cruciales para todos los países con laexcepción de Francia respecto del crimen organizado y España sobre am-bos temas (cuadro 7). Junto con estos problemas aparece el terrorismo enBulgaria, Turquía, Rumanía, Suráfrica, Suecia e Italia; y en estos tres úl-timos también hay coincidencia en la percepción como amenaza de la in-migración masiva desde terceros países. Sin estas coincidencias globales,el terrorismo y la inmigración son también amenazantes para Francia yEspaña. Y la inmigración para Holanda, Eslovenia y Suiza. Por último,alemanes, polacos, eslovenos, españoles suizos y turcos estiman comoamenaza latente un conflicto armado sobre el control de materias primasvitales.

La confrontación civil-militar (cuadro 8) nos advierte que no exis-te ningún país en el que las amenazas de sus futuras élites civiles y mili-tares coincidan, si bien los alemanes, italianos, surafricanos, turcos y sui-


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zos sólo muestran una divergencia. Por otro lado, los franceses son losque mayor brecha presentan con tres diferencias. También queda claroque el crimen organizado es una amenaza global —excepción hecha delos militares españoles y franceses— y que el tráfico internacional de dro-gas es también unánime —excepción de cadetes españoles y de univer-sitarios eslovenos y españoles—. El terrorismo lo es también en civiles,militares o ambos, salvo en Polonia, Eslovenia y Suiza. Finalmente, lainmigración es una amenaza fundamentalmente para los militares y losproblemas medioambientales lo son para los civiles.

Conocidas las principales amenazas es oportuno preguntarse por laadecuación que para determinadas funciones, algunas vinculadas a lasamenazas propuestas, creen las futuras élites civiles y militares que pre-sentan los militares.18 Así, en los cuadros 9 y 10 globalmente concebidos,se observa una identidad absoluta entre civiles y militares en la prioridadasignada a la adecuación de los militares para 1) defender a nuestro país,2) proveer auxilio en una catástrofe, 3) participar en misiones de salva-guarda de la paz, 4) proporcionar ayuda humanitaria en el extranjero y 5)luchar contra el terrorismo.

Tanto la defensa del país, como la lucha contra el terrorismo son dosmisiones, una tradicional y otra novedosa, que responden sin ambages alperfil de combate atribuible a un ejército. En cambio, las otras tres misio-nes en las que mayoritariamente se considera adecuado al ejército res-ponden a las nuevas funciones que están suplantando la tradicional fun-ción defensiva: proporcionar ayuda en catástrofes, proporcionar ayudahumanitaria en el exterior y participar en misiones de mantenimiento dela paz. Que los cadetes apoyen el empleo del aparato militar para opera-ciones de mantenimiento de la paz y de ayuda en catástrofes indica queéstos han asumido, con menor resistencia que sus mandos (Martínez,2000), la redefinición de sus funciones que el desafío que las nuevas ame-nazas les plantea y que serán compatibles con su misión más clásica.19 Noolvidemos que las operaciones de paz: 1) refuerzan la supremacía civilporque las tropas son enviadas por sus respectivos gobiernos, en algunoscasos incluso con la aquiescencia de sus Parlamentos, 2) legitima a losmilitares porque les da el respaldo de sus compatriotas como así demues-tra la mejor valoración que de los mismos se tiene desde la opinión públi-ca tras su participación en este tipo de actividades20 y 3) les obliga a tra-bajar con otros militares, ciudadanos de otros países, lo cual les socializaal tiempo que abre nuevas perspectivas de colaboración europea.


Al margen de la homogeneidad de las respuestas de civiles y mili-tares, resalta, pero no sorprende, que las respuestas de los cadetes sobresu adecuación a cualquier función son siempre mucho más intensas. Sinembargo, hay tres excepciones a esta regla: proveer ayuda humanitariaen el extranjero, combatir el tráfico de drogas y contribuir a la proteccióndel medio ambiente. Es sintomático que estas tres funciones son las úni-cas en las que la intensidad de la respuesta de las mujeres sobre la ade-cuación militar a tales empeños es considerablemente mayor que la delos varones.

Según la ideología, proveer ayuda humanitaria en el extranjero esuna función que recibe más apoyo por los encuestados de izquierda (del34% de adecuación en la extrema derecha al 68% en la extrema izquier-da), algo que también ocurre con contribuir a la protección del medioambiente. En cambio, son funciones que caminan en sentido contrario ycrecen de izquierda a derecha defender a nuestro país (de 60 a 95%), par-ticipar en misiones de combate (de 13 a 41%), prevenir la proliferaciónde armas de destrucción masiva (de 36 a 57%), luchar contra el terroris-mo (de 37 a 52%) y participar en misiones de imposición de la paz (de 17a 31%). Hay dos funciones que son muy valoradas sólo por la extremaderecha: tratar desórdenes dentro de nuestro país (65%) y controlar la in-migración masiva de países extranjeros (53%).

Desde la vertiente religiosa los ortodoxos otorgan una adecuaciónmayor que el resto de las opciones religiosas a prevenir la proliferaciónde armas de destrucción masiva (59%) y combatir el tráfico de drogas(54%). Junto con los musulmanes y en consonancia con la intensidad conque perciben la amenaza, también destaca su alta valoración de la ade-cuación para luchar contra el terrorismo (70% ortodoxos y 74% musul-manes). Respecto a los musulmanes, destaca en sentido contrario la es-casa adecuación que atribuyen al ejército para proveer auxilio en unacatástrofe (35%) y aportar ayuda humanitaria en el extranjero (32%). Ra-dicalmente contraria es la postura de los protestantes (alemanes, suizos ysuecos) que valoran mucho más que el resto de las identidades religiosasla participación en misiones de salvaguarda de la paz (65%).

El análisis por países de los universitarios (cuadro 9) muestra que laadecuación para la defensa de su país es unánime y en la capacidad deproveer auxilio en una catástrofe sólo los excluye Turquía. Por otro lado,Francia, Alemania, España y Suecia muestran una conformidad absolutacon las cinco principales funciones para las que los militares están ade-


cuados: 1) defender a nuestro país, 2) proveer auxilio en una catástrofe, 3)participar en misiones de salvaguarda de la paz, 4) proporcionar ayudahumanitaria en el extranjero y 5) luchar contra el terrorismo. Holanda, Po-lonia, Suráfrica y Suiza coinciden en cuatro de las cinco; los holandeses ylos suizos no priorizan la lucha contra el terrorismo, los polacos la parti-cipación en misiones de salvaguarda de la paz y los sudafricanos en pro-veer ayuda humanitaria al extranjero. El resto de países coincide sólo entres de estas cinco misiones para las que son adecuados los ejércitos.

Entre los cadetes (cuadro 10) la coincidencia es total para la defen-sa del país, la participación en misiones de salvaguarda de la paz, proveerauxilio ante una catástrofe y luchar contra el terrorismo —únicamentelos suizos no creen adecuado el ejército para esta función—. Proveerayuda humanitaria en el extranjero no es estimada como una funciónpara la que está adecuado el ejército entre los cadetes de Bulgaria, Fran-cia, Italia, Holanda, Suecia y Turquía. Los cadetes búlgaros, polacos ysurafricanos, como ocurre con los universitarios de estos mismos países,consideran muy adecuado el ejército en más de un 50% en ocho y hastanueve funciones de las doce propuestas.

La confrontación de la opinión de los civiles y los militares por paí-ses (cuadro 11) muestra como primer detalle relevante que alemanes yespañoles tienen una coincidencia absoluta y únicamente Holanda y Su-ráfrica presenta dos diferencias. Es decir, existe una gran similitud en lasrespuestas que cadetes y universitarios ofrecen sobre la adecuación delos ejércitos ante determinadas funciones. Sí que se puede, no obstante,apuntar que los cadetes apoyan más la participación para misiones de sal-vaguarda de la paz, y los universitarios, en cambio, proveer ayuda hu-manitaria en el extranjero.

Sin duda el conocimiento de las entendidas por los encuestadoscomo principales amenazas, así como de las tareas para los que se consi-dera a los ejércitos más adecuados ayuda a comprender la relación resul-tante de las prioridades en política exterior21 dado que los objetivos con-siderados prioritarios en política exterior tienen mucho que ver con losresultados de ambos parámetros (cuadro 12).

Existe una cierta similitud en la relación de objetivos de política ex-terior establecida por las futuras élites militares y por las civiles.22 Así, lapreservación de la paz mundial, la prevención de la propagación de armasde destrucción masiva, el mantenimiento de la seguridad exterior de suspaíses y la lucha contra el terrorismo son objetivos importantes en ambos


mundos, aunque con diferente orden e intensidad. Entre los cadetes todoslos demás objetivos quedan por debajo del 50%, hasta el punto de que in-cluso su quinta prioridad «promover y defender los derechos humanos enotros países» siendo la séptima entre los universitarios alcanza entre éstosmayor porcentaje (45% entre los cadetes y 48% entre los universitarios).Para las futuras élites civiles combatir el hambre en el mundo, fomentar lacooperación internacional para resolver problemas comunes en alimenta-ción, inflación o energía y, el ya mencionado promover y defender los de-rechos humanos en otros países son asimismo objetivos relevantes en po-lítica exterior. Mientras la agenda de los cadetes es más corta y estácentrada en temas duros de seguridad reactiva, la agenda de los universi-tarios es más amplia e integra temas de seguridad reactiva con contenidosde colaboración y desarrollo con terceros países que también implican se-guridad preventiva. Esta más amplia gama tiene su origen en la diferentevisión que se tiene según el tipo de estudios cursados. Así, por ejemplo, lalucha contra el terrorismo es, como en los cadetes, el tercer objetivo de loseconomistas; en cambio los juristas la relegan al sexto lugar y los politó-logos al séptimo; o para los politólogos fomentar la cooperación interna-cional para resolver problemas es el segundo objetivo y los economistaslo ubican en sexto lugar por debajo del 50%, igual que promover y defen-der los derechos humanos en otros países es su quinto objetivo y los eco-nomistas lo llevan al séptimo lugar y también por debajo del 50%. Por úl-timo, es destacable el interés que tiene para los juristas el control de armasen el mundo (46%) o la importancia de que los politólogos confieren alfortalecimiento de las Naciones Unidas (40%).

El análisis por sexos de los datos muestra cómo los hombres adop-tan unos valores similares a los cadetes y las mujeres más cercanos a losde los estudiantes; lo cual nos ratifica que el número de mujeres entre lasfuturas élites militares es escaso (representan el 12% de los cadetes queeste estudio ha encuestado y el 50% de los universitarios). También seobserva que los temas de colaboración y desarrollo con terceros paísesinteresan más entre las mujeres. Así, ayudar a mejorar el estándar de vidaen los países subdesarrollados es doce puntos más importante entreellas;23 combatir el hambre en el mundo24 o promover y defender los dere-chos humanos en otros países,25 nueve puntos; preservar la paz mundial,26

ocho; fomentar la cooperación internacional para resolver problemascomunes, seis. En cambio, fortalecer las Naciones Unidas,27 fortaleceralianzas o acuerdos de seguridad y mantener la seguridad exterior de



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nuestros países tienen entre 10 y 4 puntos menos de interés para las mu-jeres. Si analizamos por sexo y por la condición civil-militar destaca quelas diferencias entre hombres y mujeres son más intensas entre los uni-versitarios, pero que la variable sexo sólo provoca diferencias de intensi-dad en los objetivos que, como conjunto, fijan cadetes y universitarios.Así, si bien los universitarios coinciden con las universitarias en el ran-king de objetivos de política exterior, sólo en tres objetivos su valoraciónsupera el 50% (paz mundial, prevención proliferación armas destrucciónmasiva y seguridad exterior de sus países), algo que en las mujeres ocu-rre en siete objetivos.28 Otro dato de interés es que la lucha contra el te-rrorismo, cuarto objetivo para los universitarios y tercero para los cade-tes, es el segundo para las mujeres, sean éstas cadetes o universitarias—para los universitarios es el quinto objetivo y por debajo del 50%.


CUADRO 12Valoración de los objetivos en política exterior (% muy importante)

Propuestas Cadetes Universitarios

Ayudar a mejorar el estándar de vida en los países subdesarrollados 28 39

Control de las armas en el mundo 36 39Combatir el hambre en el mundo 40 52Fortalecer a las Naciones Unidas 34 34Fomentar la cooperación internacional para

resolver problemas comunes tales comolos alimentos, la inflación y la energía 41 52

Preservar la paz mundial 70 71Prevenir la propagación de las armas

de destrucción masiva 64 60Promover y defender los derechos

humanos en otros países 45 48Ayudar a promover formas democráticas

de gobierno en otras naciones 21 24Fortalecer alianzas o acuerdos

de seguridad regional (OTAN, por ejemplo) 32 26Mantener la seguridad exterior de nuestro país 70 56Luchar contra el terrorismo 67 55

FUENTE: elaboración propia.

Desde el punto de vista religioso no existen variaciones sustancia-les en la determinación de las prioridades en política exterior, pero des-taca el hecho de que la lucha contra el terrorismo no es uno de los cincoobjetivos principales entre los que declaran no pertenecer a ninguna reli-gión y es en cambio la prioridad máxima para los musulmanes (75% muyimportante). Si añadimos la vertiente civil-militar se agudizan ambos de-talles entre los universitarios. Así, los universitarios ateos relegan la lu-cha contra el terrorismo al décimo lugar y los universitarios musulmanes,ilustrados del islam, tremendamente alejados de integrismos islamistas,ubican como primer objetivo la lucha contra el terror con mayor intensi-dad incluso que los cadetes musulmanes. También destaca que los cade-tes, protestantes, ortodoxos y ateos ubican en primer lugar la preserva-ción de la paz mundial seguida del mantenimiento de la seguridadexterior de sus países y que cadetes católicos (21% italianos, 15% pola-cos, 14% españoles, 12% franceses) y musulmanes (96% turcos) se de-cantan por la lucha contra el terrorismo y la seguridad estatal externa. Sinduda, los ataques terroristas de diversa naturaleza padecidos en los paí-ses a los que pertenecen los cadetes católicos y musulmanes explican engran medida la determinación de sus prioridades.

La variable ideológica también nos aporta matices puesto quecombatir el hambre en el mundo es un objetivo preferencial para los en-cuestados de izquierda y extrema izquierda y no para el resto. En senti-do contrario, la lucha contra el terrorismo no es prioritaria para losalumnos de izquierda y sobre todo para los de extrema izquierda y sípara el resto, hasta el punto de que preservar la paz mundial es el primerobjetivo en todos los ámbitos excepto para los de extrema derecha, quelo relegan al cuarto lugar ubicando en primer termino la lucha contra elterrorismo (78%). De modo genérico también se observa que, salvo lalucha contra el terrorismo y el mantenimiento de la seguridad exteriordel país, todas las alternativas propuestas decrecen en intensidad de iz-quierda a derecha. Fenómeno mucho más acusado en objetivos muyprogresistas como la erradicación del hambre en el mundo, la defensa delos derechos humanos en otros países, la mejora del nivel de vida de lospaíses subdesarrollados o ayudar a promover formas democráticas enterceros países. Estas apreciaciones no se modifican si la variable ideo-lógica la cruzamos con la condición civil o militar del encuestado. Seobserva que las distancias en la valoraciones de los objetivos entre mi-litares de izquierda y derecha no son tan acusadas como entre los uni-


versitarios; pero aun así, se mantienen todas las inercias apuntando laúnica salvedad de que los militares autoubicados en la izquierda sitúanen los primeros lugares la seguridad dura (mantener la seguridad exte-rior de sus países y luchar contra el terrorismo), pero con porcentajesclaramente inferiores a sus colegas de centro y derecha. Por otro lado, elfortalecimiento de alianzas o acuerdos de seguridad regional es un obje-tivo que entre los universitarios crece en intensidad en su valoración deizquierda a derecha.

En líneas generales el análisis de los cuadros 13 y 14 provoca lasensación de que las valoraciones de los universitarios son siempre máselevadas que las de los cadetes. Éstos últimos expresan sus preferenciasde modo mucho más nítido y contundente. Podría decirse que tienenmucho más definido qué es prioritario y qué no. En cambio, para losuniversitarios parece que todo lo propuesto es relevante. Así, por reglageneral entre los universitarios la distancia de valoración entre todoslos objetivos propuestos no es tan intensa como lo es entre los cadetes.Entre los universitarios todos los objetivos ofertados están más agrupa-dos y, en cambio entre los cadetes hay más polarización valorativa en-tre los objetivos propuestos. Los cadetes, salvo en el caso de los alema-nes, otorgan siempre una valoración superior al 70% a su primeraopción y, salvo los búlgaros, rumanos, sudafricanos, suecos y suizos, apartir de su cuarta opción —holandeses y turcos desde la tercera— yaalcanzan valoraciones muy importante inferiores al 50%. En cambio,los universitarios conceden menos de un 70% de respuestas «muy im-portante» a su primer objetivo de política exterior Alemania, Italia, Ho-landa, Rumania, Suráfrica y España; pero por otro lado, Bulgaria, Fran-cia, Rumanía, Suráfrica, Suecia y Suiza tienen más de cinco objetivos alos que al menos un 50% les ha conferido la condición de muy impor-tante.

Por otro lado, cabe inducir falta de criterio claro entre los univer-sitarios de Suiza y Suecia, dado que todo lo presentado les ha resultadoimportante. Suiza repite esta inercia con sus cadetes, mientras que Ru-manía es la antítesis de Suecia: sus cadetes lo ven todo crucial al tiem-po que sus universitarios tienen más definido el criterio entre lo sus-tancial y el resto.

El análisis pormenorizado de las prioridades en política exteriordescritas por los universitarios (cuadro 13) nos muestra alguna semejan-za, pero una heterogeneidad mayor que la de los cadetes. Así, preservar



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la paz mundial es el objetivo prioritario para la mayoría —para Bulgaria,Alemania y Suráfrica el segundo y para Polonia el tercero—, la luchacontra la proliferación de armas masivas está entre las tres primeras pre-ferencias en Bulgaria, Francia, Alemania, Holanda, Polonia, Rumanía,Eslovenia y Suecia; algo que sucede con la lucha contra el terrorismo enEspaña, Italia y Turquía. La tradicional función militar de velar por la se-guridad exterior del país aparece en los tres primeros puestos en Bulga-ria, Alemania, Polonia, Rumanía, Suecia y Turquía.

Son muchos los países que ubican entre las tres primeras preferen-cias objetivos de solidaridad internacional. Es el caso de Francia, Eslo-venia y Suráfrica con el objetivo de «fomentar la cooperación interna-cional para resolver problemas comunes», o de Italia con el de «ayudar amejorar el estándar de vida de los países subdesarrollados» o de Holan-da y Suiza con «promover y defender los derechos humanos en otros paí-ses» o España y Suiza con «combatir el hambre en el mundo».

Sólo en cinco casos junto a la preservación de la paz mundial apa-recen objetivos de política exterior vinculados a la seguridad. Es el casode Bulgaria, Polonia, Rumanía y Suecia que priorizan el mantenimientode la seguridad exterior de sus países y el control de armas de destruc-ción masiva. Y de Turquía, que al control del armamento añade la luchacontra el terrorismo. La ubicación geográfica de estos países puede seruna explicación para ese ranking.

Por su parte, las valoraciones que en la definición de los objetivosde política exterior confieren los cadetes (cuadro 14) nos permiten tam-bién alguna conclusión comparativa. Así, cabe hablar de bastante homo-geneidad puesto que, salvo en Alemania y en Suráfrica, en todos los de-más países analizados aparecen entre los cinco primeros objetivos depolítica exterior estos cuatro: «preservar la paz mundial», «mantener laseguridad exterior de nuestro país», «luchar contra el terrorismo» y «pre-venir la propagación de armas de destrucción masiva». Para la mayoría(Bulgaria, Francia, Polonia, Eslovenia, Suráfrica, Suecia, Suiza y Tur-quía) el peso de la tradicional función defensiva territorial de los ejérci-tos es determinante y optan por el mantenimiento de la seguridad exteriorcomo principal objetivo de política exterior de sus países. España e Italiadan la prioridad a la lucha contra el terrorismo, Rumanía y Holanda a lapreservación de la paz en el mundo y Alemania a la actuación contra laproliferación de armas de destrucción masiva. Pero tanto Rumanía, comoEspaña y Alemania conceden el segundo lugar a la defensa exterior. Sólo


Italia y Holanda, aun considerando esa seguridad externa importante, nola ven crucial y la relegan al cuarto lugar con porcentajes mucho menosintensos que el resto.

Si agrupamos los países en torno a las tres primeras preferenciasnos queda un grupo mayoritario que presenta matices en la tercera op-ción, una tipología formada sólo por dos países (Italia y Holanda) que re-legan la defensa territorial y, por último, Suráfrica que en consonanciacon el escenario geográfico en el que se desenvuelve antepone objetivosmenos relevantes a ojos europeos. Así, para Bulgaria, Francia, España,Suiza y Turquía entre sus tres primeras preferencias figuran la seguridadexterior de sus países, el mantenimiento de la paz y la lucha contra el te-rrorismo; para Alemania, Polonia, Rumanía, Eslovenia y Suecia la luchacontra el terrorismo no aparece entre los tres primeros y sí lo hace la lu-cha contra la proliferación de armas de destrucción masiva. Esa luchacontra la proliferación mundial de armas, la preservación de la paz y lalucha contra el terrorismo son los principales objetivos de cadetes italia-nos y holandeses. La seguridad exterior, la lucha contra el hambre en elmundo y la prevención para evitar la propagación de armas de destruc-ción son las prioridades exteriores de los surafricanos.

La comparación ya no entre países sino entre civiles y militares,país a país, nos puede ayudar a comprender las tradicionales distanciasentre ambos mundos. Al confrontar país a país las cinco primeras prefe-rencias en objetivos de política exterior de los universitarios con las cin-co primeras de los cadetes, al margen del orden que ocupe cada prefe-rencia, podemos configurar una tipología sobre el modelo de sintoníacivil-militar (cuadro 15). Existiría sintonía selectiva total, intensa o limi-tada. La total supondría que civiles y militares se han inclinado en suspredilecciones en política exterior por los mismos cinco primeros objeti-vos. Es el caso de Francia, Alemania, Suráfrica y Suecia. La intensa serefiere a aquellos países en los que, dando igual el orden selectivo, al me-nos cuatro de los cinco primeros objetivos coinciden; se trata de Bulga-ria, Rumanía, Polonia y Turquía. Por último, la sintonía limitada es laque surge en países en los que sólo hay coincidencia en tres objetivos:Italia, Holanda, Eslovenia, España y Suiza, países en los que la fracturacultural es, por tanto, la más intensa.



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5. Conclusión

Hemos analizado dos de las realidades. Por un lado, los avances demo-cráticos latinoamericanos y lo acontecido en cuanto a la administraciónmilitar. Por otro lado, y con el objetivo de prever a la región latinoameri-cana sus futuros problemas, hemos reflexionado sobre las diferentes vi-siones que sobre seguridad, amenazas, riesgos y maneras de afrontarlasexisten entre los civiles y los militares en Europa. En ambos ámbitoscreo que se pueden concretar conclusiones claras. Respecto a la adminis-tración militar latinoamericana resulta evidente, como ya dijimos, quepermitir parcelas de poder político autónomo a los militares, no deslindarnítidamente la seguridad estatal de la seguridad pública o atribuir a lasfuerzas armadas nuevas misiones que por su naturaleza deberían de serencargadas a la policía y gestionadas por un ministerio de Interior y nopor uno de Defensa, puede hacer vulnerable la idea de supremacía civil.Pero sin duda, uno de los retos indispensables para poder culminar congarantías el proceso democratizador de las fuerzas armadas es fortalecerla fluidez de las relaciones civiles-militares asentadas en una ciudadaníacon cultura política democrática y en unos ejércitos, igualmente demó-cratas, que acepten sin contraprestaciones torticeras la dirección políticade las políticas de seguridad y defensa.

Por otro lado, el análisis de los datos europeos nos sitúa, sin pa-liativos, ante un rediseño de las funciones de las fuerzas armadas. Mo-dernización que las encamina hacia ejércitos, no sólo defensivos, sinopara la paz. La constatación de las coincidencias y divergencias que lasfuturas élites civiles —universitarios— y militares —cadetes y alfére-ces— manifiestan al determinar las principales amenazas que tiene antesí Europa, las prioridades que el gobierno debiera fijar en política exte-rior y el acuerdo sobre la idoneidad del ejército para determinadas fun-ciones, muestra que existe bastante proximidad en la percepción delriesgo y en la definición —concreción— de la amenaza, cierta proxi-midad en cuanto a la aprobación del uso del ejército para misiones nobélicas internacionales y una importante divergencia en las determina-ción de prioridades.

Sin duda esa redefinición, esa acomodación de las misiones de lasfuerzas armadas a las nuevas exigencias de un mundo globalizado termi-nará por imponerse, a medio o largo plazo, y supondrá que la propia or-gánica de los ejércitos, hoy acomodada a la función defensiva territorial,


deberá mutarse a sus nuevos cometidos y, posiblemente, devendrá en unreplanteamiento mucho más dramático de qué son y qué han de repre-sentar los ejércitos. Entiendo que este debate queda todavía lejano en elámbito latinoamericano, pero el asentamiento de la democracia, la mo-dernización democrática de sus ejércitos culminará y aparecerán enton-ces las cuestiones que la globalización de las amenazas y las respuestasexigen: 1) para qué sirven y 2) cómo se organizan. En definitiva, ¿quéson los ejércitos en el siglo XXI?

Notas

1. Un ejemplo ilustrativo de este cambio de inercia es la convocatoria delpresidente español Adolfo Suárez a la Junta de Jefes del Estado Mayor de la De-fensa para explicarles sus proyectos de transición democrática. Los convocó, lesinformó, pero no toleró la discusión.

2. Tradicionalmente en España se opta por la denominación «relacionescívico-militares». Al margen de que gramaticalmente ambas puedan ser formula-ciones correctas, no lo es que un militar sea cívico, pero en cambio no sea civil. Esdecir, si lo que se trata es de enfrentar los dos mundos: la sociedad y los ejércitos,creo que es evidente que al hablar de cívicos, además de tener el matiz de manerao modo de ser, no excluimos a los militares. En cambio, cuando se tiene la condi-ción de militar se pierde la de civil, por lo que excluimos la posibilidad de quehaya ciudadanos pertenecientes a ambos mundos, el de los cívicos y el de los mi-litares. Además, si pensamos en el origen anglosajón de la formulación: civil-mili-tary relations es evidente que relaciones civiles-militares es la traducción idónea.

3. Tal y como advertía Perlmuter (1977) la decadencia y la inestabilidadsuelen ser indicadores de alarma del comienzo del intervencionismo militar.

4. Sobre la evolución de las relaciones civiles-militares en la región y sucomparación con el sureste asiático y centroeuropa véase Mares (1998).

5. Los datos aportados pertenecen al proyecto The Cutural Gap Betwe-en Military and Their Parent Society de ERGOMAS, dirigido por GiuseppeCaforio, en el que España participa con un equipo interuniversitario dirigidopor Rafael Martínez. Este proyecto pretende cuantificar y especificar los ele-mentos que configuran la diferencia que presenta la cultura política de los mi-litares y de los civiles en temas de seguridad y defensa. Para ello ERGOMASha realizado, a través de equipos nacionales, encuestas a estudiantes universi-tarios y a alumnos de academias de oficiales, en tanto que futuras élites civilesy militares. En el caso español se trata de cuatro universidades (Universidad de


Barcelona, Universidad de Burgos, Universidad Rey Juan Carlos, Universidadde Granada) y de las tres Academias de oficiales de los tres ejércitos (Acade-mia General Militar en Zaragoza, Academia Naval en Marín y Academia Ge-neral de Aire en San Javier). También se han realizado entrevistas en profundi-dad a políticos, empresarios, periodistas y profesores de universidad, comoélites consagradas. La hipótesis es que entre la sociedad y la milicia existe unafalla cultural importante. El objetivo es determinar los elementos concretos quecomponen esa diferencia.

6. Estudio 2583 del CIS, «Imagen de Iberoamérica en la sociedad espa-ñola», noviembre de 2004.

7. Latinobarómetro 2004 Informe-Resumen Latinobarómetro 2004. Unadécada de mediciones. Agosto de 2004.

8. Informe 2004 de Freedom House. www.freedomhouse.org.9. Índice de desarrollo democrático en América Latina creado por la Fun-

dación Konrad Adenauer y por PoliLat.com basado en cuatro dimensiones. Laprimera alude a los atributos formales de democracia y se articula como premisacuya inexistencia supone la no medición de las demás dimensiones en ese siste-ma político; es el caso de Cuba y Haití. En concreto se requieren: elecciones li-bres, sufragio universal y participación plena. La segunda dimensión mesura elrespeto de derechos políticos y libertades civiles mediante el voto de adhesiónpolítica [participación electoral-(voto nulo + voto blanco)], el índice de derechospolíticos, de libertades civiles, de género en el gobierno y de condicionamientospor inseguridad como indicadores. La tercera dimensión, calidad institucional yeficiencia política, utiliza como indicadores el índice de percepción de corrup-ción, la participación de los partidos políticos en el poder legislativo, la accoun-tability, la desestabilización de la democracia y el factor de la anormalidad de-mocrática. La última dimensión aborda el ejercicio del poder efectivo paragobernar mediante políticas que aseguren bienestar (salud, educación, desempleoy hogares bajo el umbral de pobreza) y eficiencia económica (libertad económi-ca, PIB, índice de precios al consumo, brecha en los ingresos, inversión y por-centaje de endeudamiento sobre PIB). F. Konrad Adenauer, 2005.

10. Los porcentajes en toda la región de población que vive en situacio-nes de pobreza y/o indigencia superan holgadamente a un tercio de la sociedad (aexcepción de Uruguay, en donde es de un 11,4-2,4% además en situación de in-digencia— y en Costa Rica un 21,7-8,3% en indigencia).

11. Es relevante el hecho porque en esa misma fecha un 45% de losmiembros de las fuerzas armadas argentinas entendía que para ellas el golpe mi-litar argentino de 1976 fue una obligación; los oficiales lo creen en un 52%.Igualmente, un 65% de los militares argentinos cree que era el único método paraacabar con la guerrilla; así como, para el 68% fue una guerra y los excesos sonparte de éstas. Por el contrario, sólo un 31% de la sociedad y un 17% de los líde-


res comparten esa opinión. Esta diferente visión de las razones de lo acontecidoen 1976 explica que un 42% de los militares cree que no se cometieron violacio-nes a los derechos fundamentales mientras que un 80% de la sociedad y un 99%de los líderes de opinión sí que creen que se cometieron (datos extraídos del dia-rio digital Página 12 de 20 de octubre de 2002 respecto de un estudio de la con-sultora Graciela Römer y Asociados).

12. Véase nota 5.13. Consejo Europeo, 12 de diciembre de 2003.14. El documento sostiene la importancia de crecer en la relación bilate-

ral con Japón, China, Canadá y la India.15. La pregunta concreta ha sido: A continuación evalúe con qué proba-

bilidad cada uno de los siguientes ítems amenaza la seguridad nacional de nues-tro país. Por favor utilice la escala proporcionada. La relación de amenazas pro-puesta fue: 1) Inmigración masiva de terceros países. 2) Terrorismo en nuestropaís. 3) Tráfico internacional de drogas. 4) Crimen organizado. 5) Problemas me-dioambientales como la polución o la contaminación del agua. 6) Una posibleparticipación indirecta en una guerra civil. 7) Un conflicto armado entre paísesafricanos con quienes tenemos relaciones de cooperación. 8) Un conflicto arma-do en Oriente Medio. 9) Ataques contra redes de ordenadores. 10) Chantaje nu-clear de países del Tercer Mundo. 11) Guerra nuclear entre países del TercerMundo con consecuencias globales. 12) Un conflicto armado entre países asiáti-cos. 13) Proliferación de armas de destrucción masiva. 14) Una guerra nuclearaccidental. 15) Un conflicto armado sobre el control de materias primas vitales(agua, petróleo, etc.). 16) Un ataque militar de un país extranjero. Anotamos enel texto únicamente por el tipo de respuesta «muy probable».

16. El peso de encuestados por país sobre el total es el siguiente: Bulgaria4%, Francia 5%, Alemania 12%, Italia 8%, Holanda 10%, Polonia 7%, Rumanía6%, Eslovenia 5%, Suráfrica 6%, España 9%, Suecia 10%, Suiza 10%, Turquía 8%.

17. La proporción de militares y civiles entrevistados por país es la si-guiente: Bulgaria 25% cadetes frente a 75% universitarios, Francia 65-35%, Ale-mania 37-63%, Italia 56-44%, Holanda 67-33%, Polonia 40-60%, Rumanía 49-51%, Eslovenia 21-79%, España 34-66%, Suecia 64-36%, Suiza 36-64%,Turquía 39-61%.

18. La pregunta concreta ha sido: A continuación se detallan algunas po-sibles misiones de las fuerzas armadas. Por favor indique cuánto aprueba la ade-cuación de las fuerzas armadas para cada una de las siguientes misiones. La re-lación de funciones propuesta fue: 1) Defender nuestro país. 2) Participar enmisiones de salvaguarda de la paz. 3) Participar en misiones de apaciguamientode la paz (misiones en contra de la voluntad de los actores locales). 4) Participaren misiones de combate. 5) Proveer auxilio en una catástrofe. 6) Proveer ayudahumanitaria en el extranjero. 7) Tratar desórdenes dentro de nuestro país. 8)


Combatir el tráfico de drogas. 9) Prevenir la proliferación de armas de destruc-ción masiva. 10) Controlar la inmigración masiva de países extranjeros. 11) Lu-char contra el terrorismo. 12) Contribuir a la protección del medio ambiente.Anotamos en el texto únicamente por el tipo de respuesta «muy adecuado».

19. Así, en opinión del Jefe del Estado Mayor del Ejército de Tierra en1996: «Las operaciones exteriores, tanto de ayuda humanitaria, como de mante-nimiento de paz, o las hipotéticas de restablecimiento de la paz, no son el objeti-vo principal de las fuerzas armadas. La esencia de nuestra existencia es la defen-sa militar de España y de sus intereses» (Faura Martín, 1996). Problemas comoel crimen organizado, el narcotráfico, los daños medioambientales y humanita-rios y la alteración de las estructuras sociales, políticas y económicas los va a te-ner que afrontar el contingente militar y para ello no han recibido suficiente for-mación (Durán Ros, 1998). Para poder cubrir sus obligaciones con garantías seha de interrumpir la formación típica militar y suplantarla temporalmente porotra específica para con las funciones que se deben cumplir. El ejército estadou-nidense considera que las operaciones de paz desvían tanto de su objeto central alas fuerzas armadas que las unidades destinadas misiones de esta índole son so-metidas a un proceso de reciclaje para corregir el desviacionismo teórico y prác-tico padecido (Martínez Isidoro, 1996). Entienden que las unidades que acuden aoperaciones de paz han de recibir una preparación específica que para el conjun-to del ejército puede considerarse «contaminante».

20. Creo que no se puede poner en duda que las llamadas «nuevas misio-nes» de las fuerzas armadas han supuesto y son una inmejorable posibilidad pararedefinir los ejércitos. Las sucesivas directivas de defensa nacional de los go-biernos españoles desde 1992 reiteran, una por una, la necesidad de que la socie-dad española «comprenda, apoye y se sienta comprometida con los objetivos


Tras la participación de España en misiones de paz, ¿diría usted que su opinión sobre las fuerzas armadas…?

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FUENTE: encuestas 2.234, 2.277, 2317 y 2379 del CIS. Elaboración propia.

buscados» mediante las políticas de Defensa; por ello, el gobierno no puede de-saprovechar el beneficioso impulso que han generado las operaciones de paz enla valoración social sobre las fuerzas armadas, ya que más del 50% de la pobla-ción manifiesta que la participación en estas operaciones ha implicado que suopinión sobre el ejército mejore tal como se observa en el cuadro de la página an-terior:

21. La pregunta concreta ha sido: Here is a list of possible foreign policygoals that your country might have. Please indicate how much importance youthink should be attached to each goal (la traducción al castellano está en el cua-dro 12). La relación de objetivos propuesta fue: «1) Helping to improve the stan-dard of living in less developed countries. 2) Worldwide arms control. 3) Com-batting world hunger. 4) Strengthening the United Nations. 5) Fosteringinternational cooperation to solve common problems, such as food, inflation, andenergy. 6) Preserve world peace. 7) Preventing the spread of weapons of massdestruction. 8) Promoting and defending human rights in other countries. 9) Hel-ping to bring a democratic form of government to other nations. 10) Strengthe-ning regional security alliances or agreements (NATO, for example). 11) Main-taining the external security of your country. 12) Fighting terrorism». Aludimosen el texto únicamente al tipo de respuesta «muy importante».

22. Como ocurrió en Estados Unidos con el «Project on the Gap Betwe-en the Military and Civilian Society», esponsorizado por el Triangle Institute forSecurity Studies (Feaver y Kohn, 2001) las respuestas entre ambos mundos pre-sentan cierta homogeneidad con la salvedad de que el objetivo «maintaining su-perior military power worldwide» ocupaba el cuarto lugar entre las futuras élitesciviles y con un porcentaje muy alejado del otorgado por élites civiles y milita-res, así como por futuras élites militares.

La pregunta formulada por TISS y la realizada por ERGOMAS son idénti-cas en su formulación pero algo diferentes en las opciones de respuesta ofertadas(ocho respuestas son iguales y cuatro diferentes) y precisamente las opciones derespuesta diversas son las elegidas en cada caso por los encuestados. No obstan-te, existe alguna similitud apreciable entre europeos y norteamericanos. Así, enambos casos prevenir la proliferación de armas nucleares o de destrucción masi-va y fomentar la cooperación internacional para resolver problemas comunes es-tán en los primeros lugares —como en Europa, el objetivo es más intenso entrelos civiles—. También se percibe que los militares otorgan mayor importancia alos objetivos de seguridad reactiva, mientras que los civiles confieren una mayorimportancia que los militares a objetivos preventivos basados en la colaboracióncon terceros países. Así, por ejemplo, la mitad de los civilian non-veteran leadersconsidera muy importante combatir el hambre en el mundo; algo que sólo con-templa el 15% de los military leaders y el 20% de los active reserve leaders.

23. Destacan las alemanas con un 29% de diferencia respecto de los ale-


manes, las suecas con un 21%, las suizas con un 20%, las españolas con un 17%y las francesas con un 16%.

24. De nuevo las alemanas se separan 25%, las suecas y francesas 23%,las suizas un 18% y las búlgaras y las polacas un 15 y 14% respectivamente.

25. La importancia otorgada por las alemanas es 37 puntos mayor que lade los alemanes, 20 las rumanas, 19 las españolas y 18 las francesas.

26. Alemanas y francesas conceden 21 y 12 puntos respectivamente demayor importancia que sus homónimos masculinos.

27. Muy por encima de la media están las eslovenas con 28 puntos me-nos que los eslovenos, las búlgaras con 18 puntos y las turcas con 16.

28. Prevenir la paz mundial, 76%; Luchar contra el terrorismo, 63%; Pre-venir la propagación de las armas de destrucción masiva, 63%; Mantener la se-guridad exterior de nuestro país, 60%; Combatir el hambre, 55%, Fomentar lacooperación internacional para resolver problemas comunes como los alimentos,la inflación y la energía, 54%; Promover y defender los derechos humanos enotros países, 53%.

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Riesgos y respuestas desde la seguridaden un mundo «glocalizado»

Óscar Jaime-Jiménez

1. El presente de la seguridad pública

Las sociedades actuales se caracterizan por una creciente tendencia ha-cia el desarrollo de dinámicas complejas aparentemente caóticas im-pulsadas por un cambio social acelerado de muy difícil concreción.Esta realidad se pone de manifiesto de forma palpable al centrar laatención en una de sus dimensiones específicas, como es la relaciónque establecen los ciudadanos con la Administración. Las crecientesdemandas por parte de la población para la satisfacción de ciertas ne-cesidades objetivas y subjetivas consideradas como básicas y las difi-cultades del poder político para articular un vínculo estable entre el Es-tado y los ciudadanos, obliga a redefinir numerosos elementos quetradicionalmente han sido el cauce a través del que se ha hecho presen-te la autoridad estatal frente a la población, como son en este caso con-creto las agencias de seguridad pública.

A pesar de que actualmente en el ámbito de las sociedades demo-cráticas la tradicional dimensión de defensa del orden público y del po-der político subsiste todavía,1 resulta sin embargo evidente que la cre-ciente presencia de un número de actores sociales influyentes en la arenapolítica, la manifiesta tendencia hacia la negociación y el consenso en laresolución de conflictos, así como la mayor influencia de la sociedad ci-vil sobre los diferentes ámbitos de la Administración al margen de los ca-nales establecidos, ejercen una influencia decisiva en la conformación delo que deben ser las estructuras de seguridad pública en las sociedadesactuales. Por todo ello, asistimos a un auge claro de su dimensión socie-taria, es decir, a la asunción de que la policía constituye ante todo un

servicio público cuyo objetivo debe ser, por un lado, el de satisfacer lasnecesidades ciudadanas que le han sido encomendadas y, por otro, res-ponder a las expectativas que la población ha depositado en ella.

En las sociedades democráticas actuales se parte de la perspectivade que es necesario poseer información fidedigna y de primera mano porparte de las Administraciones, con el fin de conocer cuáles son las de-mandas y expectativas sociales en un entorno en permanente transforma-ción y, así, diseñar medidas que contribuyan a la consecución de los ob-jetivos establecidos. En este sentido, el campo de la seguridad resultarealmente singular, puesto que su existencia depende sobremanera de lapercepción de la propia ciudadanía. La imagen de la policía es básica-mente subjetiva, de tal forma que cuando aludimos a cuestiones relacio-nadas con estas materias hacemos referencia a sensaciones, percepcionesy construcciones mentales, antes que a elementos relacionados con la ra-cionalidad organizativa y criterios cuantitativos de carácter objetivo.Esto significa que realmente la seguridad se encuentra en las mentes, an-tes que en la calle. La emergencia de dicha percepción es resultado de laspropias experiencias personales, de la interacción social y del trascen-dental papel desempeñado por los medios de comunicación, los cualescontribuyen a configurar de forma intensa el imaginario colectivo. Por lotanto, la atención prestada a la imagen de la policía por parte de las pro-pias autoridades y los esfuerzos por su mejora redundarán de forma ma-nifiesta en un incremento de la legitimidad de la presencia y de las ac-tuaciones policiales, aumentando asimismo los niveles de identificacióny confianza del ciudadano con la autoridad policial y la adecuación deldesempeño de sus funciones en un contexto tan frágil e imprevisiblecomo es el tejido social (Piqueres, 1989; Cain, 1973).

Los complejos cambios sociales acelerados que están teniendo lu-gar en las sociedades posindustriales y las transformaciones del esce-nario político internacional desde la caída del muro, unido al nuevocontexto emergente tras el 11 de septiembre están acelerando la necesi-dad de introducir cambios en profundidad tanto en los principios sobrelos que se asienta la seguridad ciudadana en las sociedades democráti-cas, como en aspectos técnicos y operativos. El deterioro del tejido so-cial a lo largo de las últimas décadas como consecuencia de la aplica-ción preferente de políticas neoliberales ha facilitado el surgimiento deamplias franjas sociales desasistidas y expuestas a crecientes nivelesde pobreza, lo que ha contribuido a elevar de forma muy significativa

134 Óscar Jaime-Jiménez

la cifra de delitos y la consiguiente alarma social. Esta nueva realidadha planteado la necesidad de introducir reformas estructurales en lasformas de combatir la delincuencia, prevaleciendo aquellas solucionesbasadas en principios de carácter reactivo y conservador, en consonan-cia con la filosofía política y económica imperante. Los dos principiosrectores que se han aplicado siguiendo estas pautas son los que se ba-san en las respectivas doctrinas de ventanas rotas y tolerancia cero. Laprimera incide en la necesidad de que para evitar que un determinadoclima social se deteriore es necesario aplicar las medidas correctivasnecesarias de forma inmediata desde el primer momento en que surgenlos primeros indicios de disfunción social, de tal manera que no seofrezca oportunidad al deterioro progresivo de un determinado climasocial, como sucedía hasta el momento, al no prestar las autoridades ladebida atención hasta que la situación se había deteriorado definitiva-mente y de manera irreversible. La doctrina tolerancia cero está direc-tamente relacionada con el anterior concepto al indicar la necesidad denegar cualquier nivel de permisividad o laxitud en la aplicación de lasnormas con el fin de evitar el inicio de una dinámica de condescenden-cia frente a actitudes y disonancias que alteran la paz social. Por lo tan-to, el objetivo es sancionar con dureza los delitos con independencia desu gravedad de tal forma que disuada la reincidencia, constituyendo unejemplo para el resto del colectivo potencialmente delictivo. Estos con-forman en la actualidad dos conceptos básicos que desde la cultura so-ciopolítica anglosajona se están difundiendo a otros entornos, perocuya eficacia real puede ser discutida debido a que el contexto latino seconfigura en torno a unos niveles de consenso social menores y en losque la permisividad frente a ciertos tipos de delito se encuentra am-pliamente asumida. La caída del muro y el 11 de septiembre tambiénhan contribuido a alterar sustancialmente el concepto tradicional de se-guridad interior al vincularlo de forma sensible a la seguridad exterior.Las nuevas formas de delincuencia transnacional organizada, la desa-parición de la fronteras interiores europeas y los crecientes movimien-tos de población, entre otros factores, contribuyen a alterar el escenariotradicional en esta materia, lo que sin duda impulsa a las autoridadescompetentes a reflexionar en torno a la necesidad de interrelacionar losaparatos de seguridad interior y exterior, creando con ello sensibles di-ficultades puesto que históricamente las funciones de ambos espacioshan estado muy delimitadas.

La seguridad en un mundo «glocalizado» 135

2. La seguridad en la sociedad del riesgo

Las sociedades occidentales han desarrollado una percepción acerca desu entorno y de sí mismas basadas en una desmesurada confianza en laciencia y la tecnología, las cuales, sin embargo, han mostrado significa-tivas limitaciones para el establecimiento de pautas predecibles en rela-ción con los impactos tecnológicos negativos y no previstos. Nuestra ac-tual concepción acerca del riesgo nos permite ser conscientes de que laregulación efectiva del caos depende de la responsabilidad del ser huma-no. Este nuevo escenario ubicable en el marco teórico de lo que se cono-ce como sociedad del riesgo, sin embargo, esconde una realidad ideoló-gica que impide analizar con nitidez la evolución histórica y política delas sociedades occidentales al enmascarar en buena medida un contextoen el que se mantienen las dinámicas de confrontación política y econó-micas características de la modernidad.

Sin embargo, la utilidad del análisis del riesgo radica en que consti-tuye un instrumento válido con el que analizar ciertas peculiaridades pro-pias de un mundo en transformación y en el que los impactos de la activi-dad humana son más intensos e inmediatos de lo que han sido nunca. Lasexperiencias individuales directas se han ido reduciendo para dar paso aun conocimiento socialmente construido prácticamente en exclusividad,conformándose de esta manera una realidad invisible que causa profundaperturbación y desconfianza frente al sistema político y respecto al que nose sabe cómo reaccionar. La percepción directa de las amenazas ha cedi-do su espacio a un difuso conocimiento teórico de la realidad, transmitidomediante símbolos de significado ambivalente y abstracto que simple-mente contribuyen a sembrar más inquietud por su invisibilidad e imposi-bilidad de discernir su verdadera y última intención.

Con este confuso escenario como fondo, a lo largo de las últimas dé-cadas, han surgido una serie de condicionantes novedosos en el ámbito delos riesgos y las amenazas a la seguridad, lo que está contribuyendo deforma sustancial a la necesidad de replantearse los criterios aplicados has-ta el presente en la definición de la seguridad pública en nuestro contextoglobalizado. En el presente texto vamos a centrarnos en la detección y aná-lisis de estos elementos, para concluir abordando las respuestas que desdeel ámbito institucional-policial debería ofrecerse tanto desde un enfoqueestratégico como técnico con el fin de desarrollar una visión integrada dela dialéctica que se reproduce en esta materia entre acción y respuesta.



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1) Las migraciones masivas.2) La influencia de las tecnologías de la comunicación e información.3) La evolución del terrorismo en el marco de la globalización.

2.1. Las migraciones masivas

A lo largo de las últimas décadas, los movimientos migratorios del pla-neta se han multiplicado y diversificado como consecuencia de diver-sos factores, entre los que destacan la globalización de la economía, latransformación en países de inmigración o de tránsito de numerosospaíses del sur o del este de Europa y el mantenimiento de la presión mi-gratoria hacia el viejo continente y los países ricos, como consecuenciadel incremento de las desigualdades sociales planetarias y la adquisi-ción de la conciencia por parte de las sociedades menos favorecidas deque la solución de sus problemas es individual y se encuentra lejos de sustierras de origen.

Súbitamente, los canales de transferencia de población se hanmultiplicado, al no existir visos de solución de los problemas que estánsuscitando estos, y por lo tanto tampoco se atisba en un plazo previsi-ble una inversión o siquiera un freno a esta tendencia. La desestabili-zación económica y el desfondamiento de numerosas estructuras polí-ticas estatales a diferentes niveles de lo que constituiría el ejemplo másextremo la existencia de los denominados Estados fallidos, conformanen este sentido las razones inmediatas de una creciente incertidumbreen esta materia. Esta realidad, unida a los propios problemas económi-cos y sociales de las sociedades receptoras que terminan favoreciendola xenofobia, plantea una doble problemática reforzada en la que es ne-


cesario involucrar a muy diferentes ámbitos de la Administración paragestionarla correctamente.

Las políticas de regulación en los países receptores abarcan un va-riado número de medidas. Cada Estado adopta estrategias diferentes, eincluso se aplican lógicas contradictorias en cuanto al diseño de las me-didas legales. Sin embargo, en la actualidad se pone de manifiesto el de-sarrollo de una constante de aplicación variable encarnada en la necesi-dad de frenar las migraciones adoptando medidas muy restrictivas ointroduciendo otras que favorecen migraciones temporales y estrecha-mente controladas.

Si bien es cierto que el desarrollo económico y el mantenimiento delos niveles actuales de riqueza de los países ricos depende de una aporta-ción sustantiva de mano de obra inmigrante y que los problemas demo-gráficos podrían ser parcialmente resueltos gracias a la entrada masiva deinmigrantes, se considera que la problemática que provocaría en las ac-tuales circunstancias, considerando la limitadas capacidades de acogiday asimilación por parte de nuestras sociedades, resultaría inasumible, porlo que la doctrina imperante en Europa a día de hoy es la de mantener lasfronteras cerradas, adoptando de esta manera una actitud claramente de-fensiva. A pesar de la formalización de esta política, se asume discreta-mente la imposibilidad técnica de sellar herméticamente las fronteras,siendo buena prueba de esta realidad la existencia de numerosas vías deinmigración clandestina que se encuentran muy activas y sin visos de quela actividad ilegal desarrollada en su entorno pueda enfrentarse a situa-ciones particularmente adversas. Hasta el momento, los cambios en larespuesta policial han supuesto una readaptación de los canales y proce-dimientos ilegales, y si bien es cierto que el número de inmigrantes ile-gales que han empleado estos medios ha podido disminuir, la eficaciareal de los nuevos métodos aplicados no se encuentra en consonancia conel elevado coste de los nuevos medios empleados.

Tanto las medidas policiales como las legales adquieren en esta ma-teria una importancia extraordinaria. Pero, sin embargo, es necesariomantener un debate público respecto a esta problemática, puesto que enúltima instancia la reacción social será la que en buena medida marcaráel carácter de las medidas y sus tiempos de aplicación. Por ello es preci-so elaborar y desarrollar con sumo cuidado una acción comunicativa en-caminada a formar a la población con el fin de atenuar el surgimiento dereacciones xenófobas o racistas. En este sentido, la retórica en torno a la


tolerancia cero desde los gobiernos con respecto a los flujos de inmigra-ción contribuye a generar una amplia confusión entre la ciudadanía,puesto que la imposibilidad de su aplicación genera una frustración queabona el terreno para movimientos xenófobos exaltados que aprovechanla circunstancia para elaborar críticas estructurales al modelo político. Elcierre radical de fronteras plantea un inasumible coste económico y polí-tico, y los ya de por sí elevados niveles de inversión en esta materia encualquier caso, no pueden ser realizados por los Estados individualmen-te, al menos en el contexto europeo, sino que deben ser resultado de laaportación solidaria de todos los Estados puesto que la desaparición delas fronteras interiores ha provocado que las fronteras exteriores de losEstados Schengen sean realmente las únicas y reales de todos los Estadosfirmantes del tratado. Por otro lado, la imposibilidad en numerosos casosde expulsar a los extranjeros a su país de origen, por razones que no com-prende la opinión pública, genera una lógica deslegitimación de los go-biernos que propugnan dicha política, por lo que se convierte en un armade doble filo.

En el caso europeo, las medidas susceptibles de aplicación para li-mitar la inmigración se enfrentan al nuevo reto de comunitarizar la polí-tica de inmigración, de tal manera que se realice una gestión coordinadade las fronteras y de las condiciones de acceso a la Unión Europea. Eneste sentido existe un instrumento importante que ha sentado las bases dela política de acceso a suelo europeo por parte de ciudadanos de paísesterceros. Los Acuerdos de Schengen tenían como objetivo facilitar la cir-culación de personas entre los países signatarios de los Acuerdos, incre-mentando a cambio los niveles de control en las fronteras exteriores. Estapolítica considerada exitosa prácticamente de forma unánime a muy di-ferentes niveles se va a ver complementada en el futuro a través del pre-visible Acuerdo de Schengen III, cuyo contenido y firmantes todavía estápor concretar con precisión y de la Agencia Europea de Fronteras que en-trará en vigor a partir de mayo del 2005.

En cualquier caso, se asume que van a seguir existiendo tratamien-tos individualizados para los inmigrantes, en función de los propios inte-reses políticos y económicos de los países destinatarios. Entre las prácti-cas adoptadas, cabe señalar el establecimiento de acuerdos bilateralesentre Estados que faciliten la inmigración, como puede ser el caso de Es-paña y Ecuador, fijándose una política flexible; incorporando una políti-ca de cuotas fijas en función de la demanda de mano de obra, tal como lo


plantea Austria y Alemania o, finalmente, mediante la promoción de lainmigración estrictamente estacional. En cualquier caso, y a pesar de es-tas prácticas abocadas a la extinción, se asume que la problemática ad-quiere una dimensión regional a la que es necesario ofrecer solucionesque trasciendan las fronteras de los países europeos.

El problema que se plantea a nuestros efectos es el riesgo o la ame-naza que puede suponer la inmigración para la seguridad interior. A lolargo de los últimos años se ha establecido una relación lineal entre inmi-gración y delincuencia en sus más diversas dimensiones, añadiéndose conposterioridad la etiqueta de terrorista. La pregunta real que emerge es has-ta qué punto las poblaciones inmigrantes pueden estar originariamenteimpregnadas de sensibilidades extremistas, susceptibles de convertirse enterroristas, o ser influidas por elementos radicales que logren convencer aamplios sectores de su población de referencia para adoptar posicionesmaximalistas. Los datos de los que disponemos indican que la poblacióninmigrante procedente de países musulmanes no se deja influir en su in-mensa mayoría de forma significativa por estas corrientes. Únicamente unmínimo porcentaje de dicha población tiende a asumir las actitudes máshostiles en cuanto a los principios y las mismas actitudes. De hecho, la in-tifada de 1987 o las olas de atentados en Francia en 1986 o 1995 no le-vantaron un apoyo solidario por parte de la población musulmana. En elcaso español no se ha registrado un incremento de actitudes hostiles porparte de estos sectores tras los atentados del 11 de marzo, contabilizado entérminos de acciones hostiles manifiestas registradas por parte de la pren-sa o los medios policiales. En este sentido es necesario reconocer lacarencia preocupante en el caso español de instrumentos de mediciónfiables que pudieran permitir establecer mediante procedimientos estan-darizados los niveles de recelo u hostilidad de estas comunidades. No re-sulta descartable que un incremento de animadversión por parte de la po-blación de origen active mecanismos de defensa que podrían asumir unaamplia gama de formas, desde un incremento significativo del aislamien-to de dichos grupos, lo que sin duda no favorecería la integración y sí lapromoción de ideas refractarias a los valores occidentales, hasta la abier-ta asunción de una defensa agresiva y violenta, que podría constituir la an-tesala del terrorismo.

Otra vinculación que se ha establecido tradicionalmente es la rela-ción entre inmigración y criminalidad ordinaria u organizada. Es necesa-rio reconocer que la visibilidad pública de los delitos cometidos por ex-


tranjeros resulta mucho más evidente por la tendencia cultural en todaslas sociedades a culpabilizar al extranjero de los propios males; por lospropios y ancestrales prejuicios de la policía; por el propio interés deciertos sectores políticos conservadores en explotar ese espacio vulnera-ble y tradicionalmente desprotegido en el ámbito de las políticas progre-sistas y, finalmente, por las propias condiciones de existencia de muchosde estos colectivos que se encuentran en el límite de la marginalidad ytentados por formas alternativas y no demasiado exigentes en términosde esfuerzo personal para salir de la postración social y económica.

El reconocimiento de esta complejidad en la problemática señaladamuestra que la aproximación al problema no es sencilla y que requiereplanteamientos audaces e innovadores con el fin de hacer frente a un pro-blema nunca antes conocido, al menos con esta intensidad y efectos. Enun contexto como el actual, en el que es imposible combatir eficazmentecon los instrumentos tradicionales, se hace necesario desarrollar nuevasaproximaciones que hasta el momento no han sido desarrolladas por fal-ta de visión y carencia de voluntad política.

2.2. Las Nuevas Tecnologías de la Información y Comunicación(NTIC) en el ámbito de la seguridad

Desde el comienzo del desarrollo de las NTIC, los círculos del delito eranconscientes del potencial que su evolución y divulgación podía tener parasu propia actividad. Prácticamente todos los entornos de la vida social yeconómica se están viendo invadidas por estas tecnologías de uso múltipley de gran alcance, lo que a la vez de facilitar la vida de las personas, per-mite la aparición de espacios vulnerables potencialmente abiertos a la in-trusión de saboteadores que podrían desestabilizar a todo un país por la de-pendencia existente de esta tecnología. Por otro lado, las facilidades queofrece para estrechar los vínculos planetarios a todos los niveles al promo-ver el intercambio de información, la inmediatez y extraterritorialidad,todo ello contribuye no solamente a conformar una sensación de riesgo im-portante por parte de las autoridades, sino que además crea un escenario deinseguridad jurídica y de incertidumbre existencial.

Son muy numerosos y concretos los problemas que están empezan-do a surgir en dicho ámbito, de los cuales solamente somos conscientesen la actualidad de una pequeña parte de ellos. Las NTIC permiten la re-


conversión y adaptación de delitos tradicionales al presente, de tal modoque pueden ser empleadas tanto como medio (transmisiones cifradas) opara cometer delitos (estafas a través de la red, pornografía infantil, pros-titución, etc.). Asimismo, el robo de la propiedad intelectual se ha indus-trializado a través de la red. Destacan también el desarrollo de estructu-ras bancarias paralelas sin control; la promoción de ideologíasantitolerantes y excluyentes o la falsificación de medios electrónicos depago entre muchos otros delitos a cuya aparición estamos asistiendo.

Este nuevo escenario surge en una nueva sociedad global donde lasreacciones sociales y psicológicas desarrollan una naturaleza peculiar ydiferenciada respecto al pasado. Todo ello no añade sino dificultades alas pretensiones de las autoridades públicas por establecer controles efi-caces en este ámbito. En este sentido, cabría destacar la imposibilidadpráctica de cuantificar el nivel de delitos que se registra en la red, puestoque o no se detectan, o simplemente no se denuncian. Por otro lado, laanteriormente citada extraterritorialidad de los delitos plantea problemasen prácticamente todas las fases concretas de su posible persecución,desde el descubrimiento, pasando por la investigación y hasta la perse-cución de los delincuentes.

Resulta evidente que la territorialización de las legislaciones tradi-cionales impide la adecuada persecución de dichos delitos y sienta lasbases de una confiada impunidad bien fundada. A pesar de la voluntad deciertos ámbitos institucionales estatales e internacionales lo cierto es quela sanción efectiva de dichos delitos continúa siendo inviable por su ele-vado coste y por la ausencia de coincidencia en los intereses de los Esta-dos, principalmente, por lo que se refiere al control de los datos banca-rios. Tampoco resulta evidente cuál es la instancia policial o judicialresponsable de un acuerdo o transferencia electrónicos realizado entredos o más países. (Ejemplo: un señor de un país A vende a un señor de unpaís B, a través de una página web colocada en un país C, una multipro-piedad ubicada en un país D.) Resulta evidente la necesidad ineludible enestas temáticas de combinar las formas tradicionales de combatir esta de-lincuencia con procedimientos tecnológicos punteros, utilizando técnicasinnovadoras. Todo ello debe estar apoyado por una clara voluntad políti-ca por parte de los gobernantes, que a su vez han de proporcionar los ins-trumentos legales a las correspondientes judicaturas.


2.3. Terrorismo y mundialización

El terrorismo, desde esta perspectiva del riesgo, constituye un universofenomenológico construido sobre percepciones indirectas, socialmenteconfiguradas e interpretadas, y cuya estructura se adapta a un entornoplagado de incertidumbres que han de ser reinterpretadas teóricamente.Constituye un producto manufacturado cuyos efectos se asume que noson unidireccionales por parte de los perpetradores y opositores. Tras unalarga experiencia histórica en su práctica se ha acumulado suficiente in-formación como para afirmar que su utilización actual, si bien se funda-menta sobre una dimensión clásica de carácter táctico y técnico, tambiénha desarrollado una metateoría basada en el conocimiento histórico com-partido por desafiadores y desafiados, estableciéndose una estrecha rela-ción dialéctica de opuestos que comparten información recíproca y cuyasexistencias dependen del sentido mutuo que les otorga la espiral de en-frentamiento. Entre las medidas coactivas y las acciones terroristas seproduce un condicionamiento mutuo con imprevisibles efectos recurren-tes de segundo orden que contribuyen a complejizar enormemente la re-lación dialéctica basada en el juego de suma cero que se establece para elcaso del terrorismo insurgente. Ambas partes tienden a adaptarse a lastácticas y estrategias del contrario, por lo que se produce una permanen-te interacción y readecuación de las prácticas de ambos (Jaime-Jiménez,2002). Este enfoque estaría directamente relacionado con los conceptosde modernización reflexiva de Ulrich Beck, o modernización tardía deGiddens, para los que el conocimiento teórico previo y permanentemen-te reelaborado constituye una peculiaridad propia de nuestro entorno in-telectual y perceptivo actual.

Sin embargo, a pesar de los sofisticados análisis teóricos y de loscrecientes recursos humanos y materiales dedicados a la dialéctica terro-rista (lucha terrorista/contraterrorista), los contendientes globales se en-cuentran tan alejados de la consecución de sus objetivos como hace dé-cadas. En este sentido, y en referencia al terrorismo global, EstadosUnidos ha optado por aplicar el denominado «principio de precaución»que subraya la necesidad de que en el actual contexto de riesgo globali-zado es necesario adoptar decisiones y aplicarlas aunque no existan evi-dencias [científicas] sobre la problemática que se pretende combatir. Estadoctrina legitima de manera directa la adopción de criterios preventivosen la política exterior norteamericana. Ante los crecientes niveles de in-


certidumbre global percibidos, es necesario introducir elementos esta-bles. No se trata por tanto de calibrar los niveles de riesgo existentespuesto que ideológicamente ya han sido definidos, sino de ponderar loscostes de la respuesta. Si se asume el principio de que cuanto mayor es laprevisión de pérdidas, mayores son los riesgos que se asumen, se podráconcluir que el riesgo adoptado por Estados Unidos ha sido transferidode su ausencia de previsión en la fase previa a esta posterior en la ecua-ción final, al crear un nuevo escenario desconocido y la necesidad de in-vertir nuevos recursos con el fin de estabilizar y conocer la situación.2

Hasta el presente, los costes han sido asumibles en términos económicosy simbólicos, pero el sistemático sacrificio de la búsqueda del consensopolítico en función del hegemónico concepto de progreso contribuye aprovocar unos efectos colaterales que favorecen el incremento de los ni-veles de incertidumbre.

Este escenario obliga a replantearse las respuestas políticas e insti-tucionales ofrecidas hasta el momento a este tipo de violencia. La com-plejidad del fenómeno supone asumir el carácter multidimensional delconflicto y adaptarse a la naturaleza de la amenaza, lo que implica la ne-cesidad de afrontar la problemática desde un enfoque global. Basar la es-peranza de la victoria sobre el terrorismo casi exclusivamente en la utili-zación de la coacción o en el empleo de las fuerzas armadas tal y comopropone Estados Unidos, plantea serias dudas en cuanto al resultado fi-nal de la estrategia desarrollada contra el terrorismo. La utilización pre-valente de la respuesta militar a través de la aplicación del principio deescalamiento de fuerzas a la lucha contra el terrorismo supone transferirla visión tradicional de la doctrina militar norteamericana (empleo defuerza masiva y abrumadora y negociación exclusiva sobre la base de laconsecución de la derrota incondicional del enemigo) a un escenario ra-dicalmente distinto de aquel para el que fue diseñada. El actual terroris-mo es un fenómeno multifacético; así, se pone en evidencia que cual-quier aproximación simplista puede contribuir objetivamente a deteriorartodavía más la situación existente.

Resulta necesario recordar que la eficacia en la lucha contra el te-rrorismo no depende exclusivamente de la sinergia técnica, sino de lacreación de consensos activos y de la supresión de espacios neutros,principalmente. No es un simple problema de buenas intenciones ni delograr provechosos acuerdos diplomáticos, sino de generar un escenarioen el que la mayoría de los actores política, social y económicamente sig-


nificativos tengan la posibilidad de obtener ventajas como consecuenciade la supresión efectiva del terrorismo o de la eliminación de la indife-rencia frente a él. Obviamente, este enfoque implica que los Estados nodeberían ser los únicos involucrados, sino también las sociedades res-pectivas y en general aquellos actores influyentes y socialmente relevan-tes que muestren una inequívoca voluntad en favor de la supresión de laviolencia. Las bases de la solución sólo pueden venir de la mano de lacreación de una comunidad internacional con menores desequilibrioseconómicos y de la presión en favor de sociedades nacionales más igua-litarias y equilibradas que permitan, al menos, una parcial desactivaciónde los masivos agravios acumulados.

3. Un enfoque integrado de las nuevas amenazas

Tal y como se ha mostrado en el esquema inicial, la globalización estáalumbrando una nueva realidad cultural, política, social y económicadramáticamente interdependiente y caracterizada por estar sometida aturbulencias e incertidumbres múltiples en las que el concepto de riesgoomniabarcante es asumido e intuido por todos los actores y analistas, sinhaber podido ser, al menos por el momento, operativizado. Los condi-cionantes estructurales anteriormente citados, como son los políticos(Estados-nación), los tecnológicos y los culturales-sociales influyen demanera decisiva sobre los ejes de fractura que conforman las estructurasde los principales desafíos a las legalidades estatales y a los principiosdemocráticos básicos:

a) Ruptura del Estado-nación tradicional. Los analistas asumen que losEstados actuales están sufriendo alteraciones estructurales que alte-ran la esencia tradicional de las funciones que históricamente hasta elpresente han venido desempeñando. Por un lado, si bien continúansiendo los actores principales, ha surgido una miríada de desafiado-res que presionan exitosamente en el escenario internacional, condi-cionando en numerosas ocasiones las decisiones de los propios Esta-dos. Unos consideran que es el proceso lógico previo a unatransformación en profundidad, mientras que otros lo conciben comoel ineludible comienzo de una acusada y rápida decadencia. Lo que


resulta indiscutible es que los procesos de cambio o las crisis ad-quieren formas muy variables, puesto que aquellos que pueden tenerlugar en Francia o Alemania, por ejemplo, donde se están redefinien-do modelos de Estado distintos, no pueden ser interpretados o anali-zados como las transformaciones que están teniendo lugar en Haití oLiberia, caracterizados por constituir Estados fallidos. En cualquiercaso, esta nueva realidad obliga a un replanteamiento de las respecti-vas estructuras de seguridad interior. Asimismo, el alumbramiento deestructuras políticas transparaestatales como la Unión Europea re-quiere también configurar una nueva lógica en cuanto a la gestión dedicha seguridad en un contexto en el que el sagrado principio de lasoberanía se encuentra sustancialmente alterado. Por otro lado, lastendencias macroeconómicas contribuyen a la uniformización eco-nómica, lo que previsiblemente tendrá unos efectos políticos y socia-les inmediatos escasamente evaluables a corto plazo, pero sin dudade gran trascendencia futura a muy diversos niveles. Las tendenciasneoliberales por su parte y la reducción de los ámbitos de actuacióndel Estado en materia de intervención social, hace previsible un in-cremento sustancial en los niveles de criminalidad ordinaria, incre-mento que se viene registrando desde hace ya algunos años. Y final-mente los flujos migratorios de extraordinaria trascendencia, comoelemento sustancial emergente y alterador básico de percepcionesrespecto a la identidad y a la seguridad, han irrumpido en el escena-rio amenazando con convulsionar el presente político y social de for-ma imprevisible.

b) La alta tecnología y las NTIC constituyen uno de los ejes funda-mentales de nuestra civilización sobre la que se asienta el concep-to ilustrado del progreso y del bienestar. Sin embargo, el desarrollotecnológico, en todos los ámbitos de desarrollo humano, permite aaquellos grupos y colectivos que desafían al poder estatal actuar deforma más eficaz para la consecución de sus objetivos, lo que a suvez implicará la necesidad por parte de los Estados de asignar másfondos a las fuerzas de seguridad con el fin de incrementar la espe-cialización y hacer frente también a la sofisticación de la delin-cuencia. Los descubrimientos científicos y su acelerada aplicacióntecnológica está creando una creciente espiral de desajustes entresu utilización y su asimilación sociocultural. Siempre han surgidodescubrimientos e inventos revolucionarios que han alterado pro-


fundamente los hábitos cotidianos, así como la percepción delmundo (Weltanschauung). Sin embargo, en la actualidad el princi-pio que marca la diferencia es la acumulación compulsiva de nue-vas y revolucionarias tecnologías en todos los ámbitos de formacontinuada. Los desafiadores de la legalidad y la democracia sonmuy conscientes de esta realidad contemplándola como un esce-nario plagado de oportunidades en el que simplemente es nece-sario desarrollar las capacidades suficientes para situarse en unaposición hegemónica, puesto que ni la mayoría de los particularesni muchos Estados poseen los conocimientos, la voluntad o la ca-pacidad para combatir eficazmente dichos desafíos. Esta realidadse percibe con claridad al observar el incremento del número de so-fisticados delitos financieros, así como la creciente dificultad en lapersecución de diferentes tipos de actos delictivos por la compleji-dad que adquieren, y los limitados medios con los que cuentan lasfuerzas de seguridad.

c) Las sociedades posindustriales se caracterizan por evolucionar a unritmo que supera en numerosas ocasiones, no solamente la capaci-dad de los Estados para prever las tendencias futuras, sino la de lospropios analistas centrados en su estudio. Los cambios en la estruc-turación de las familias, el surgimiento de nuevas religiones que enocasiones adoptan la forma de secta, la emergencia de nuevos valo-res sociales asociados al hedonismo y al disfrute del ocio, el eleva-do número de ciudadanos forzados a la inactividad a causa del de-sempleo y que constituye un problema de carácter estructuraldifícilmente subsanable, en definitiva la creciente pluralidad de lasociedad obliga a flexibilizar también la respuesta del Estado enmateria de seguridad en función de las particularidades de los acto-res a los cuales se debe hacer frente. Dicha variedad, que resultaconveniente y deseable en una sociedad democrática, sin embargose erige en amenaza cuando los fundamentos del consenso políticoy social se ven socavados por fracturas internas que ponen en dudael proyecto comunitario global. Indicadores como la disminucióndel asociacionismo, la emergencia de comportamientos anómicosantisociales, el incremento de enfrentamientos violentos entre co-lectivos ciudadanos y las fuerzas de seguridad, o la emergencia deideologías o sensibilidades sociales que consideran al Estado comoenemigos de la ciudadanía, contribuyen a minar la cohesión social y


la mutua confianza necesaria para el sostenimiento de un proyectocomún de convivencia.

La mutua interacción de los ejes clave aludidos en el esquema inicial(Estado-nación, avances tecnológicos y valores sociales) crea espaciosautónomos, que constituyen oportunidades para la emergencia de ame-nazas. Estos entornos no son completamente estancos, pero desarrollanuna identidad propia que les dota de un sentido claramente diferenciado.Fundamentalmente son tres: delincuencia transnacional organizada, nue-va delincuencia ordinaria y terrorismo. Éstas a su vez deben de ser afron-tadas mediante instrumentos específicamente diseñados a tal efecto y decuya correcta elaboración dependerá que las amenazas se mantengan enunos niveles asumibles, constituyendo simples riesgos sobre los que ejer-cer un discreto control o se deba adoptar una actitud más resolutiva ycontundente. Estos espacios no se encuentran presentes en la misma me-dida en todas las sociedades. En algunos contextos la amenaza procedemanifiestamente de los tres ángulos, mientras que en otros entornos úni-camente destaca alguno de ellos o ninguno.

Hoy la delincuencia transnacional organizada más desestabilizado-ra es, en buena medida, la consecuencia de las crisis institucionales aca-ecidas en ciertos Estados. El vacío de poder y los avances tecnológicoshan permitido expandirse y explorar nuevas fuentes de negocios ilícitos,aprovechando asimismo dicha tecnología para eludir los controles gu-bernamentales y, en ocasiones, para desafiarlos abiertamente. Esta nuevadelincuencia sofisticada requiere, para ser eficazmente combatida, deunidades y grupos especializados que se centren en hacer frente a dichaproblemática específica, porque se necesita una elevada especialización,tanto por el conocimiento concreto de grupos internacionales organiza-dos como por la necesidad de acceder a un profundo conocimiento tec-nológico. El ámbito de la cooperación internacional, junto a la armoni-zación de la respuesta policial, constituyen objetivos indeludibles quedeben ser abordados con el fin de neutralizar los crecientes niveles de in-terrelación existentes entre organizaciones de diferentes procedencias,pero con objetivos complementarios.

El segundo espacio, la delincuencia ordinaria, ha sufrido a lo largode los últimos años cambios significativos que han permitido que se in-crementen sus niveles de sofisticación como consecuencia de su propiaadaptación a las actuales circunstancias socioeconómicas y tecnológi-


cas, así como por el contacto establecido con otros entornos ajenos yque le permite un fructífero intercambio de conocimientos. En nuestrassociedades plurales y democráticas es necesario profundizar en la ela-boración de respuestas que, respetando los principios básicos de los pre-suntos delincuentes, den respuesta a aquellos delitos que provocan unaelevada alarma social por su visibilidad, aunque no constituyan una ver-dadera amenaza para la estabilidad del sistema de convivencia. La res-puesta debe ser consecuencia de una mejora sustancial de los mecanis-mos de validación de pruebas, incidiendo en el desarrollo de la policíacientífica y en la potenciación de sus capacidades. Sin embargo, tam-bién es necesario involucrar a la propia sociedad en la gestión de su se-guridad promoviendo el surgimiento de una actitud de colaboración ciu-dadana a través de un acercamiento de la propia policía a la sociedad yproponiendo medidas que refuercen la solidaridad social con el fin deprevenir el surgimiento de posibles contextos en los que puedan emer-ger situaciones que faciliten la comisión de delitos o la impunidad. Losdiferentes diseños policiales que se han elaborado hasta el momentopersiguiendo estos objetivos, y entre los cuales podría destacar el con-cepto de policía de proximidad, han tenido hasta el momento un éxitodesigual, pero sin duda indican una dirección en la que es necesarioavanzar y profundizar.

Finalmente, el último espacio autónomo lo constituye el terroris-mo, consecuencia de la interacción disfuncional de factores políticos ysocioeconómicos. Sin duda conforma en la actualidad el factor más de-sestabilizador y amenazante, pero se percibe de forma muy variable enfunción del contexto desde el que se aborde su análisis. El condicio-nante profundamente político de su definición ha impedido histórica-mente alcanzar un acuerdo sobre su caracterización y lógicamente tam-bién en relación con las vías más adecuadas para combatirlo. Losataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 han actuado como unfactor que ha potenciado la necesidad de abordarlo con determinacióny conocimiento, focalizando inmensos recursos en la necesidad decomprenderlo y hacerle frente. Esta atención superlativa es consecuen-cia de la percepción existente de que constituye un factor de inestabili-dad que amenaza los principios y valores básicos sobre los que seasientan nuestras sociedades democráticas y plurales. Estas circunstan-cias y la peculiaridad de la amenaza están impulsando el desarrollo derenovadas estructuras de seguridad articuladas principalmente en torno


a la necesidad de potenciar los mecanismos y las estructuras de recopi-lación de información y de elaboración de inteligencia. Asimismo, laasunción de que el problema terrorista actual constituye una amenazaglobal ha impulsado la adopción de medidas de alcance planetario, pro-moviéndose estructuras de cooperación internacional en diversos fren-tes y a diferentes niveles. Sin duda éste constituye un espacio de muydifícil concreción por sus muy variadas dimensiones. La novedad ycomplejidad del fenómeno impide por el momento realizar un análisisestratégico de largo alcance sobre la eficacia de las medidas, pero a pe-sar de esta circunstancia resulta evidente que el éxito real depende deque se mantenga el respeto a los derechos humanos básicos así como alos fundamentos de la democracia.

Tras abordar el escenario que se proyecta al futuro, es posible ex-traer dos denominadores comunes que se van a encontrar presentes en ladialéctica entre las legalidades democráticas y sus desafiadores multifor-mes, a saber, la complejidad y la transnacionalidad de los fenómenos.Ambas características hacen necesario reenfocar los objetivos y los ins-trumentos que cabe aplicar con el fin de precisar los ámbitos concretossobre los que queremos actuar. Para la solución de sus problemas las so-ciedades complejas requieren respuestas transversales que incidan o almenos tomen en consideración los posibles efectos de segundo orden(colaterales) que pueden desencadenar ciertas iniciativas. Por esta razónes necesario desarrollar un sólido cuerpo teórico y práctico de conoci-miento que posibilite a los decisores públicos adoptar las medidas másadecuadas en cada caso concreto. Del concepto de complejidad en estecampo se deriva también la idea de cambio permanente, aspecto que in-crementa de forma todavía más acusada la necesidad de ser capaces deconocer para actuar en el lugar, el momento y de la forma precisa con elfin de maximizar los resultados buscados. La transnacionalidad se con-vierte en este contexto en un matiz complementario muy significativoque amplía el rango de estas problemáticas que hasta el momento haofrecido más oportunidades a los desafiadores que a las estructuras lega-les, siendo lógicamente el objetivo último la inversión de esta dinámica.La eficacia razonable en la respuesta al crimen dependerá de que los po-deres públicos asuman este escenario.


Notas

1. Las nuevas formas de control no han sustituido a las tradicionales.Simplemente se han superpuesto, desarrollando todo el conjunto una aparienciamás compleja y refinada (Cohen, 1985).

2. La ocupación de Irak constituiría el ejemplo más reciente.

Bibliografía

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Jaime-Jiménez, Ó. (2002), Policía, terrorismo y cambio político en España(1976-1996), Tirant lo Blanch, Valencia.

Piqueres, L. M. (1989), «La imagen del Cuerpo Nacional de Policía. Concepto,construcción y transmisión», en AA.VV., Policía y sociedad, Dirección Ge-neral de la Policía, Madrid, pp. 225-242.


Modelos de servicios de inteligencia en Europa y Latinoamérica

Antonio M. Díaz Fernández

1. Introducción

Los servicios de inteligencia son una parte más de la Administración Pú-blica de los estados y tienen una función similar en todos ellos: suminis-trar información evaluada, contrastada e integrada al decisor políticopara que tome decisiones con el menor nivel de incertidumbre posible;esto es, proporcionarle inteligencia. Sin embargo, aunque esta necesidadha sido permanente a lo largo de la historia, los gobernantes no la han cu-bierto de la misma manera. Partiendo de la secular colaboración queprestaban órdenes monásticas, comerciantes o militares, como parte ac-cesoria y no principal a sus funciones, el Estado fue especializando a unespecífico aparato para el suministro de esta información. Desde enton-ces cada tipo de régimen político ha desarrollado una organización de in-teligencia específica: las policías políticas en los regímenes totalitarios,las agencias de seguridad independientes en los autoritarios y los servi-cios de inteligencia en las democracias (Díaz, 2005).

Las Administraciones son las instituciones del sistema políticoque mejor se pueden comparar (Peters, 1998: 125); por este motivo, de-bería ser posible establecer tipos de modelos de inteligencia de dife-rentes Estados aunque pertenecieran a distintas tradiciones y áreas geo-gráficas. Sin embargo, y a pesar de haber recibido cierta atención desdelas relaciones internacionales y la historia, el análisis comparado de losservicios de inteligencia sigue siendo muy escaso (Bozeman, 1988;Gill, 1994; Herman, 1996; Johnson, 1996). Algunos autores han reali-zado estudios comparativos entre la inteligencia norteamericana y labritánica (Andrew, 1985, 1996; Robertson, 1987; Herman, 1996) o bien

entre varios sistemas de inteligencia (Godson, 1985; West, 1989; Dele-tant y Williams, 2001); sin embargo, a pesar de estos intentos, el cami-no por avanzar es aún enorme.

Algunos expertos (Richelson y Ball, 1985; Andrew, 1989; Gill,1994; Hager, 1996; Alexander, 1998; Stafford y Jeffrey-Jones, 2000), yprincipalmente Herman (1996), han defendido con profusión la existen-cia de regularidades en las organizaciones y operaciones de inteligenciade diferentes Estados y periodos históricos. Ellos han construido y utili-zado este argumento esencialmente para sostener la existencia de un mo-delo anglosajón y, por contraposición a él, otro que podría denominarsecontinental. Todos estos países se dispondrían conforme a una serie decírculos concéntricos cuyo centro estaría dominado por el Reino Unido yEstados Unidos —debido a su mayor importancia estratégica, sus plan-teamientos y desarrollos teóricos— aumentando la diferencia a medidaque se va hacia los círculos periféricos.

La supuesta homogeneidad del modelo anglosajón se basaría enelementos culturales como la lengua o la religión, así como en experien-cias comunes como la participación en la Segunda Guerra Mundial, lapertenencia a la OTAN y la cooperación transnacional. Esta cooperación,plasmada en alianzas como los acuerdos Ukusa y Canus, se inició en elsiglo XIX cuando canadienses y norteamericanos colaboraron con los bri-tánicos durante la campaña de bombas de los Fenian (Andrew, 1985: 56).Acuerdos más recientes como Echelon tienen una dimensión diferente alos primeros, pero su espíritu es el mismo: la cooperación entre estos paí-ses con una historia, lengua y cultura similares. Sin duda, éste, que fueuno de los principales debates teóricos durante parte de la segunda mitaddel siglo XX, se limitó a la existencia de estos dos únicos modelos puestoque la ausencia de democracia en Latinoamérica impedía introducir en elanálisis a otros sistemas de inteligencia; en cualesquiera de los casos, elpeso otorgado a los países anglosajones en la configuración teórica demodelos nunca ha estado del todo justificado.

A pesar de la convicción en la comparabilidad de estas organiza-ciones, el hecho de que ninguno de estos autores especifique exactamen-te qué entiende por modelo, y por añadidura tampoco cuáles son sus ca-racterísticas concretas, dificulta un estudio comparado de los servicios deinteligencia de diferentes Estados y áreas geográficas. Duverger sosteníaque «un modelo no dejaba de ser un intento de sistematizar un sector dela realidad, formando un conjunto más o menos homogéneo, a través de

154 Antonio M. Díaz Fernández

una imagen simplificada y esquematizada de la realidad» (1962: 380). Eneste sentido emplearé el concepto modelo, es decir, como un instrumen-to que permite crear tipologías. El hecho de realizar una comparaciónsincrónica de cuarenta casos ha conllevado que, siguiendo a Lijphart(1971: 687), el número de variables que hay que analizar deba ser nece-sariamente reducido y, más en concreto, sean tres las que considere quepotencialmente tienen la suficiente capacidad explicativa para construirlos modelos: estructura, función y control.

La selección de casos europeos estaba claramente condicionada porla histórica, influyente y supuesta diferenciación entre dos modelos; algoque también me ha llevado a incluir a Estados no europeos pero sí nece-sarios para testar la hipótesis de su existencia. De esta forma, el modeloanglosajón estaría, hipotéticamente, compuesto por Estados Unidos, Rei-no Unido, Canadá, Australia y Nueva Zelanda. Por defecto, el segundode los posibles modelos —el que ha venido en denominarse modelo con-tinental— estaría compuesto, de forma principal, por el resto de países dela Unión Europea, incluyendo a Israel debido a su gran influencia en lacreación de los servicios de inteligencia europeos. Este modelo sería,para los autores que defienden la existencia del modelo anglosajón, mu-cho menos homogéneo y desarrollado debido tanto a sus diferentes for-mas de gobierno como a la diversidad de sus estructuras administrativas(Herman, 1996). He apuntado cómo los servicios de inteligencia son es-tructuras muy especializadas que sólo surgen en los regímenes democrá-ticos; por esto, la selección de los Estados latinoamericanos ha estadoguiada por la necesaria existencia en ellos de parámetros democráticos.Para este objetivo he acudido a la clasificación que realiza Freedom Hou-se incluyendo únicamente aquellos Estados considerados libres y exclu-yendo a los parcialmente libres y no libres. Con estos criterios, los Esta-dos considerados han sido Argentina, Brasil, Chile, Colombia, CostaRica, El Salvador, México, Perú, República Dominicana y Uruguay; delsistema de inteligencia panameño no he obtenido información contrasta-da para poder incluirlo.

En suma, para el análisis de los posibles modelos, el estudio com-prenderá Alemania, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Cana-dá, Chile, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, El Salvador, Eslovaquia,Eslovenia, España, Estados Unidos, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia,Holanda, Hungría, Irlanda, Israel, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo,México, Noruega, Nueva Zelanda, Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido,

Modelos de servicios de inteligencia 155

República Checa, República Dominicana, Suecia, Suiza y Uruguay. Lainformación para definir cada uno de los casos ha provenido de sus le-gislaciones, informes de los servicios de inteligencia, comités parlamen-tarios y mecanismos de control así como de artículos en revistas espe-cializadas y conversaciones con expertos y políticos de aquellos países.

2. Metodología para la creación de modelos de servicios deinteligencia

A lo largo de este apartado presentaré un esquema teórico para la crea-ción de modelos de sistemas de inteligencia a través de las tres variableselegidas: la función, la estructura y el control. Tras la explicación de lasmismas desarrollaré el proceso elegido para operativizarlas y, para poderrepresentar los modelos, crearé una rejilla tipológica basada en estas va-riables (gráfico 1 de la p. 173). Este modelo teórico podrá aplicarse pos-teriormente a los países que son objeto del análisis y establecer así quémodelos de inteligencia existen y si se producen diferencias que nos per-mitan hablar con propiedad de modelos de inteligencia propios en Euro-pa y Latinoamérica, así como testar la existencia del modelo anglosajón.

2.1. Análisis de la función

En alguna medida al elegir exclusivamente estructuras de inteligencia deregímenes democráticos, esto es, servicios de inteligencia, ya hemos reali-zado una criba previa de organizaciones que únicamente producen inteli-gencia. La función de éstas es, en consecuencia, homogénea: suministrarinteligencia al decisor político excluyendo la acción o las actuaciones po-liciales. Sin embargo, en cada Estado se presentan necesidades diferentes,lo que se plasma en objetivos y formulaciones distintos para asignar estoscometidos. En algunos países las estructuras de inteligencia están muy cer-ca o pertenecen a los aparatos policiales, lo que a veces supone la inclusiónentre sus objetivos de la persecución e investigación de graves crímenes y,en consecuencia, en algunos Estados estas organizaciones tienen poderespoliciales de arresto, interceptación de comunicaciones, etc.; si bien sonlos menos y representan situaciones muy excepcionales.


2.2. Análisis de la estructura

Es razonable que en los regímenes democráticos la inteligencia interiorsólo recaiga en la policía o en los servicios de inteligencia quedando ex-cluida a priori que se encargue de ella la inteligencia militar. Por otra par-te, tiene sentido pensar que la inteligencia exterior habrá de recaer en losservicios de inteligencia o en la inteligencia militar, siendo inusual quesea la policía quien se encargue de esta dimensión exterior. Con estas con-sideraciones sobre áreas de atención y estructuras de inteligencia, se con-figuran en total seis tipos en los que presumo deberían poder encuadrarsetodos los sistemas democráticos que son objeto de estudio (cuadro 1).


CUADRO 1Tipos de sistemas de inteligencia

Tipo Órgano encargado de la inteligencia interior y exterior

SINFO-SI La policía tiene asignada la inteligencia interior y la exterior ladesempeña un servicio de inteligencia.

SINFO La policía realiza la función de inteligencia interior. Ninguna organización está encargada de la inteligencia exterior y ésta sereduce a labores de cooperación y enlace con otras policías yagencias extranjeras como Europol o Interpol.

SINFO-SI La inteligencia interior está asignada a la policía y la exterior amilitar sus servicios de inteligencia militares.

SI-SI La inteligencia interior es desempeñada por un serviciomilitar de inteligencia y la exterior por la inteligencia militar, quedando

los servicios de información policial fuera de cualquier actividad de inteligencia.

SI La inteligencia interior es desempeñada por un servicio de inteligencia y la inteligencia exterior está reducida a laboresde cooperación y enlace con otros servicios de inteligencia o agencias extranjeras. Posiblemente no presten importancia a la inteligencia exterior por circunstancias geopolíticas o históricas.

SI-SI Tanto la inteligencia interior como la exterior se llevan a cabobien por un único servicio de inteligencia o bien por dos diferentes, pero en cualquier caso la organización encargada de la inteligencia es siempre un servicio de inteligencia.

NOTA: SINFO: Servicio de Información Policial; SI: Servicio de Inteligencia.

Como puede desprenderse de la observación de los seis tipos crea-dos, éstos muestran dos tendencias bien marcadas: aquellos sistemascuya inteligencia se articula en torno a los servicios de inteligencia yaquellos que lo hacen en torno a la policía. Insisto, esto es lo razonableya que estamos en presencia de regímenes democráticos donde la inteli-gencia militar queda excluida de la inteligencia interior y la policial de loexterior; otras combinaciones, en caso de existir, deben entenderse comodesviaciones a la norma pero pueden darse ya que en los casos de paísesde Europa del Este o Latinoamérica, a pesar de ser formalmente demo-cracias, aún están en un proceso de consolidación y cristalización de susAdministraciones.

Los Estados cuentan con multitud de estructuras de información einteligencia que se engloban bajo el concepto de comunidad de inteli-gencia. Además, tras el 11-S prácticamente todos los Estados han creadoorganismos específicos de coordinación o estructuras antiterroristas di-ferenciadas. Sin embargo, el análisis que se recoge en este capítulo secentra exclusivamente en las organizaciones que producen inteligenciaya que son las organizaciones más especializadas en esta función y lasque, en definitiva, están en la base de estas nuevas estructuras de coordi-nación y antiterroristas. Realizar un estudio de las comunidades de inte-ligencia de cuarenta Estados, además de no ser el objetivo de este traba-jo, supondría una metodología de análisis diferente.

2.3. Análisis del control

Como decía el ya clásico Harry Ransom

sólo una Presidencia sofisticada, un Congreso alerto y vigilante, una firmeactitud inquisitiva por parte de la prensa y de los académicos, pueden apor-tar alguna esperanza de mantener un equilibrio en el futuro entre el secretode las agencias y un control público; entre una visión distorsionada e inte-resada de los asuntos exteriores y la realidad; y entre las contraproducentesacciones encubiertas y la aplicación de beneficiosa influencia en asuntosexteriores (1984: 226).

Debido a que son coincidentes en prácticamente todos los casos, el tipode control asignado a cada sistema será la conjunción del nivel de control


para la organización encargada de la inteligencia interior y el de la en-cargada de la exterior, cuando existan dos organizaciones diferentes.Considerando quién controla, con qué poderes realiza este control y so-bre qué áreas se produce se obtienen tres niveles de control con sus res-pectivos subniveles:

1) Nivel gubernamental

En este nivel el peso del control recae sobre el gobierno, y más concreta-mente en el ministro responsable de las organizaciones de inteligencia y eldirector de la agencia de inteligencia. En principio será difícil encontrarloya que en su nivel bajo roza lo que podría entenderse como un servicio máspropio de un régimen poco democrático y, en su nivel alto —existencia deun inspector general—, es muy probable que se complemente con un con-trol parlamentario y, como ya detallaré, suba hacia el nivel mixto de control:

a) Bajo. En este subnivel, el control lo ejerce el superior jerárquico de laorganización o bien algún comité específico de carácter administrativo-gubernamental en el que se encuentran representados los responsablesministeriales o administrativos de la organización como son, por ejem-plo, los comités de comisarios y dirige la organización junto a la direc-ción política del ministro responsable. Tiene claramente un carácter re-sidual y se asignará en caso de que ninguno de tipo superior pueda serleatribuido, lo que a priori se antoja difícil; sin embargo, sí tendrá unagran utilidad para situar a las organizaciones de inteligencia exterior,principalmente las de carácter militar, algunas de las cuales no tienendiseñado un mecanismo específico de control.

b) Alto. En algunos países se ha desarrollado un mecanismo específicoconocido, en su denominación más habitual, como inspector generalque mantiene informado de forma independiente al ministro respon-sable de las actuaciones de las organizaciones de inteligencia y su so-metimiento a la legalidad. A este nivel se asignarán aquellos sistemascuyo control sea desempeñado a través de ésta u otra figura similar.Este inspector tendrá poderes que le permitirán visitar instalaciones,solicitar la presencia de personas y consultar documentos, actuandotanto a iniciativa propia como a instancia de cualquier Administra-ción o ciudadano.


2) Nivel parlamentario

Es el efectuado directamente por un comité del Parlamento o bien por unórgano o persona comisionado por él:

a) Bajo. Este subnivel será asignado a aquellos sistemas cuyo mecanis-mo parlamentario sea inclusivo; esto es, además de las organizacio-nes de inteligencia tendrá encomendado el control de otras Adminis-traciones o políticas del Estado. Aunque potencialmente puedan tenerasignados altos poderes para controlar a las agencias, tenderán por logeneral a ser mecanismos de carácter reactivo.

b) Medio. Se asignará este subnivel a aquellos mecanismos de controldiseñados de forma exclusiva para controlar a las organizaciones deinteligencia pero que cuentan con unos poderes bajos para hacerlo y,por lo tanto, manifiestan una clara naturaleza reactiva. Además notendrán capacidad para escrutar todas las áreas del funcionamientodel servicio (presupuestos, objetivos, actividades…) quedando algu-na de ellas fuera de sus competencias.

c) Alto. Son aquellos que, por una parte, cuentan con mecanismos decontrol de carácter exclusivo, esto es, controlan únicamente a las or-ganizaciones de inteligencia; y, por otra, gozan de altos poderes defiscalización que les hace tener un carácter proactivo en su actividad.Así pueden girar visitas a instalaciones de los servicios y solicitar lapresencia tanto de personas como de documentación, excepto aque-llas que pongan en peligro los detalles operativos o información su-ministrada por servicios de otros países, y visar los presupuestos, ob-jetivos y actividades.

3) Nivel mixto

El control más intenso se produce por la conjunción de un control in-terno ejercido por el gobierno y externamente por la fiscalización de unorganismo con pleno acceso a su información. Este tipo de control máscomplejo que los anteriores se produce cuando un sistema cuenta con-juntamente con un control gubernamental alto (1.b) y un control parla-mentario también de tipo alto (2.c). Esto lleva a desarrollar una funciónproactiva y continuada que, si bien no puede evitar de forma absoluta


fallos en el sistema, al menos sí tiene potencialidad para reducirlos engran medida:

a) Bajo. Se asignará cuando, conjuntamente con el control parlamenta-rio alto, la figura de control que emplea el Ejecutivo tiene bajos po-deres o bien tiene restringidas sus áreas de competencia; a pesar de suindudable complejidad entiendo que es el nivel más bajo que puedealcanzar el nivel mixto de control.

b) Alto. Se asignará este subnivel cuando la figura de control que empleael Ejecutivo tiene altos poderes y no cuenta con restricciones o éstasson mínimas para realizar su trabajo. Entiendo que éste es el meca-nismo de control superior que en la actualidad puede diseñarse paracontrolar a las organizaciones de inteligencia.

Al final del capítulo se encuentra la rejilla tipológica en la que se reflejanlos seis tipos de estructuras posibles y los niveles de control al tiempo quese plasma el resultado del análisis de los cuarenta casos analizados; cuan-do más de un sistema se encuadra dentro del mismo espacio, el orden quepresentan no indica prioridad alguna, sino que únicamente debe observar-se la franja en la que se ubica (gráfico 1 de la p. 173).

3. Los modelos de inteligencia

Antes de detallar el análisis de cada una de las tres variables y sin me-noscabo de lo que se recoge en el capítulo de conclusiones, adelantare-mos que no podemos hablar con propiedad de la existencia de un mode-lo anglosajón, sino de unos países con un pasado común e interesescompartidos. Lo que sin embargo aparece con claridad es un modelo deinteligencia basado en los servicios de inteligencia y que configuran elmodelo continental; frente a éste, existe uno de menor tamaño que en-globa a los estados nórdicos, al que denomino modelo escandinavo, yque pivota sobre la policía; un tercer grupo formado por estados de redu-cido tamaño que optan por una única organización para la inteligencia in-terior sin prestar atención a la exterior. Finalmente, apunta como tenden-cia, pero aún no como modelo consolidado, un patrón latinoamericano deinteligencia caracterizado por la existencia de un único servicio de inte-ligencia, claro intento de diferenciación de competencias entre inteligen-


cia, policía y fuerzas armadas y una fuerte coordinación en la comunidadde inteligencia con la pretensión de situar en el ámbito parlamentario sucontrol aunque por ahora con escaso éxito.

3.1. Función

Del análisis de las legislaciones que regulan las organizaciones de inteli-gencia de todos estos sistemas políticos se extrae cómo la asignación desus objetivos se ha producido bajo diferentes fórmulas. Para indicar cuáles el cometido de estas organizaciones algunas regulaciones únicamentehacen referencia de forma genérica a «desempeñar las funciones de inte-ligencia y seguridad para la defensa del Estado democrático y el ordenconstitucional contra aquellos que lo ataquen», «prevenir y descubrir loscrímenes contra la seguridad nacional» o «proteger la seguridad internadel país». En esta situación se encontraría la mayor parte de los casosanalizados; esto es, los servicios internos y externos de Alemania, Aus-tria, España, Francia, Grecia, Italia, Lituania, Noruega, Portugal, Polo-nia, República Checa, Suecia, Suiza y el interno de Finlandia. En otroscasos, la norma sí expresa con detalle los objetivos asignados como el te-rrorismo, la proliferación, la seguridad protectiva o la criminalidad orga-nizada, entre otros. Los sistemas que reflejan esta opción son Australia,Bélgica, Estados Unidos, Israel, Reino Unido y el servicio interior deNueva Zelanda. De forma muy excepcional, debido a que las organiza-ciones seleccionadas para el estudio pertenecen a sistemas políticos conun elevado nivel de seguridad jurídica, los únicos servicios que no cuen-tan con un texto legal en el que se recoja su función son los daneses, fin-landeses e irlandeses; o que bien existiendo, ésta es de carácter reserva-do como sería el caso del servicio de inteligencia exterior de NuevaZelanda; si bien, desde hace meses una nueva legislación espera en elParlamento su aprobación. En otros sistemas sí existe regulación, aunquetan antigua que el escenario en el que se mueven estos servicios ha cam-biado notablemente sus objetivos y la literalidad de la norma no coinci-de con sus objetivos actuales; éste sería el caso de Luxemburgo.

En el que entiendo patrón —más que modelo— latinoamericano laasignación se produce de forma diferente al realizarse de manera indi-recta. Esto es, en primer lugar se define qué se entiende por inteligenciay por contrainteligencia para posteriormente decir que éstas son las fun-


ciones que debe cumplir un servicio de inteligencia, quizá con la únicaexcepción de México, que define con algún mayor detalle cuáles debenser los objetivos de su servicio de inteligencia. Así, por ejemplo, Argen-tina define a la inteligencia nacional como «la actividad consistente en laobtención, reunión, sistematización y análisis de la información especí-fica referida a los hechos, amenazas, riesgos y conflictos que afecten a laseguridad exterior e interior de la Nación» y la contrainteligencia como«la actividad propia del campo de la inteligencia que se realiza con elpropósito de evitar actividades de inteligencia de actores que representenamenazas o riesgos para la seguridad del Estado nacional»; pero esta for-mulación es prácticamente idéntica en las diferentes legislaciones latino-americanas.

Pero independientemente de lo contemplado en sus respectivas re-gulaciones, todos los gobernantes han asignado a sus organizaciones deinteligencia la misma función y los mismos objetivos, como se despren-de de los informes anuales de los servicios, los comités de control o lasdeclaraciones políticas. Esto es, al igual que la función de todas estas es-tructuras es suministrar inteligencia al decisor político para la protecciónde los elementos esenciales del Estado y reducir al mínimo el nivel de in-certidumbre en el proceso de toma de decisión del gobierno, los objeti-vos son también idénticos: combatir las amenazas del espionaje, terro-rismo, subversión, proliferación nuclear, química y bacteriológica,inteligencia económica, seguridad de las comunicaciones y crimen orga-nizado. No obstante, y aunque la relación de objetivos sea similar, evi-dentemente se produce el énfasis en unos u otros según las necesidadesparticulares de cada sistema político; con qué tipo de estructuras el Esta-do pretende dar respuesta a estas necesidades es lo que abordamos en elsiguiente apartado.

3.2. Estructura

La atribución de cómo cada sistema articula a sus organizaciones de in-teligencia en los posibles modelos creados en el apartado 2, proporcionala tipología que recoge el cuadro 2. De su análisis pueden extraerse algu-nas conclusiones. En primer lugar, los diferentes sistemas políticos hanarticulado su inteligencia en torno a dos grandes tipos de estructuras contres subtipos cada uno; si bien, en ambos, hay un subtipo dominante. El


primer modelo ha elegido a los servicios de inteligencia para suplir susnecesidades de inteligencia, mientras otros han optado por articularla entorno a sus policías. En principio, esto vendría a confirmar los desarro-llos teóricos avanzados (Díaz, 2005); es decir, en el proceso de especia-lización que viven los Estados, éstos han ido sacando la función de inte-ligencia de los ejércitos para asignarla a los servicios de inteligencia. Nopresupongo que aquellos sistemas que han optado por un servicio de in-teligencia sean administrativamente más avanzados que los que residen-cian la inteligencia en sus policías. Es un hecho que la especializaciónadministrativa es una característica de los sistemas políticos más avan-zados, pero también lo es la coherencia. Por lo tanto, aquellos sistemasque por sus características articulan la inteligencia en torno a la policíapueden ser igualmente eficaces para el decisor político que aquellos quelo hacen con respecto a un servicio de inteligencia. No obstante será ne-cesario analizar la evolución de estos sistemas en las próximas décadaspara comprobar si la distinción se mantiene o si, por el contrario, los sis-temas políticos tienden a constituir servicios de inteligencia para sus ne-cesidades de inteligencia.

Los países que configuran a su inteligencia con servicios de inteli-gencia componen el grupo más numeroso representando al 75% de todoslos sistemas analizados. Este modelo presenta tres subtipos posibles. El


CUADRO 2Modelos de organizaciones de inteligencia según su estructura

Modelos País

1) SI-SI Alemania, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile,Colombia, España, Eslovaquia, Eslovenia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Israel, Italia, México, NuevaZelanda, Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa.

2) SI El Salvador, Lituania, Luxemburgo, República Dominicana, Uruguay, Costa Rica.

3) SI-SI militar Bélgica.4) SINFO-SI militar Austria, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia.5) SINFO Irlanda, Estonia, Letonia.6) SINFO-SI Estados Unidos, Suiza.


primero, y más nutrido, está compuesto por aquellos países que optan porservicios de inteligencia para la inteligencia interior y exterior agluti-nando a Alemania, Argentina, Australia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia,España, Eslovaquia, Eslovenia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Is-rael, Italia, México, Nueva Zelanda, Perú, Polonia, Portugal, Reino Uni-do y República Checa. El segundo está compuesto por El Salvador, Li-tuania, Luxemburgo, República Dominicana,1 Uruguay y Costa Rica, endonde sólo existe un servicio de inteligencia cuya función es suministrarinteligencia en la dimensión interior; mientras la inteligencia exterior esinexistente, posiblemente debido al reducido tamaño de estos Estados ya la falta de proyección exterior de su política. No obstante, hay que te-ner en cuenta que aunque países como Argentina o México también tie-nen una estructura de inteligencia para el exterior, la atención que leprestan a ésta es mínima. El tercer grupo únicamente está compuesto porun sistema, Bélgica, en el que la inteligencia interior es desempeñada porun servicio de inteligencia, mientras la exterior la lleva a cabo la inteli-gencia militar.

Para intentar introducir algún elemento analítico extra en un grupotan cuantioso he contemplado dos variables como son el número deagencias y su dependencia orgánica. Con respecto al primer criterio, sepuede concluir que no existe un argumento claro para decidir si debenexistir una o dos agencias a la hora de estructurar un sistema de inteli-gencia. En campos como el contraespionaje evidentemente es una venta-ja tener una organización ya que es una actividad que siempre se produ-ce en el interior de las fronteras estatales. Sin embargo, cuando hay unasola organización existe el problema, nos guste o no, de que al ser losmecanismos externos más permisivos a la hora de quebrar la ley, éstospuedan por extensión ser aplicados hacia el interior del sistema políticoy a sus ciudadanos. Un único servicio de inteligencia también presenta elinconveniente de que no es posible contrastar el producto de esta organi-zación con otras de entidad similar; no obstante, este debate que se iniciótras la caída del muro ha llegado a su fin al comprobarse la utilidad decontar con un único servicio de inteligencia que lidie con toda la inteli-gencia que necesita el Estado. Del modelo de servicio de inteligencia sonvarios los sistemas que estructuran toda la obtención de su informacióninterior y exterior en una sola organización, muchos de los cuales perte-necen a los últimos llegados a la democracia de la Europa del Este y La-tinoamérica: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Eslovaquia, Eslovenia,


México y Perú, siendo Grecia, Holanda y España los únicos de los quepertenecen a las estructuras de inteligencia más antiguas.

Si los analizamos con respecto a su adscripción orgánica dentro delesquema institucional de sus respectivos sistemas políticos, una distincióninicial lleva a establecer cómo los servicios de inteligencia interiores estánadscritos mayoritariamente al ministerio de Interior (Alemania, Bélgica,Chile, Estonia, Francia, Holanda, Italia, México, Portugal, Reino Unido);algunos al ministerio de Justicia (Australia); y otros, al jefe del Ejecutivocomo Colombia, Costa Rica, Israel, Lituania, Luxemburgo, Nueva Zelan-da, Perú, Polonia, República Checa y República Dominicana. Con respec-to a la inteligencia exterior, el abanico de departamentos ministeriales res-ponsables es más reducido. Un gran grupo la asigna a su ministerio deDefensa como Francia, Italia y Portugal; otros, al jefe del Ejecutivo comoAlemania, Israel y Nueva Zelanda; y algunos, al ministerio de AsuntosExteriores como el Reino Unido y Australia. Sólo la República Checa tie-ne a su servicio exterior bajo la autoridad del ministerio de Interior; ocu-rre también en Chile, Holanda, Grecia y México pero estos Estados tienenun único servicio de inteligencia y esta adscripción está claramente condi-cionada por este hecho. En conclusión, si bien estas dos variables ayudana entender este grupo de sistemas, no son variables independientes queproduzcan una mayor segmentación y por tanto comprensión de este mo-delo. La explicación de su variedad habrá que encontrarla más en un con-texto geopolítico e histórico, que sin embargo no entraremos a analizar.

El segundo gran grupo de sistemas que se obtiene del análisis es elcompuesto por aquellos que articulan su inteligencia en torno a la poli-cía. Insisto en que al referirnos a que la inteligencia pivota en torno a lapolicía lo hacemos a estructuras de inteligencia albergadas en la policía,diferentes a un servicio de información policial. Al igual que ocurría enel grupo anterior, en éste también aparece un subtipo dominante queabarca a la mayoría de los casos analizados y compuesto por los paísesdel norte de Europa; esto es, Noruega, Finlandia, Suecia, Dinamarca yAustria cuya inteligencia interior recae en la policía y la exterior en la in-teligencia militar. Es reseñable el sistema danés, cuyo servicio tiene in-cluso poderes policiales, y el austriaco que lo tendrá en breve a tenor dela reforma en curso. La presencia de los cuatro sistemas nórdicos y su ve-cino austriaco nos avala para bautizarlo como modelo escandinavo. Porisoformismo institucional, Estonia y Letonia también han configurado unsistema muy similar al escandinavo, aunque por nacer en momentos his-



CUADRO 3Organizaciones de inteligencia y ministros responsables

Sistema Inteligencia interior Adscripción Inteligencia exterior Adscripción

Alemania Bundesamt für Ministerio de Bundesnachrichtendienst Canciller

Verfassungsschutz (BfV) Interior (BND) Federal

Argentina Secretaría de Inteligencia Secretario de Secretaría de Inteligencia Secretaría de

(SI) Inteligencia (SI) Inteligencia

Australia Australian Security Ministerio de Australian Secret M. Asuntos

Intelligence Organisation Justicia Intelligence Service (ASIS) Exteriores

(ASIO)

Austria Sicherheitspolizeigesetz Ministerio de Heeresabwehramt (HaA) Ministro de

(SPG) Interior Defensa

Bélgica Sûreté de l’État (Sûreté) Ministerio de Service Général du Ministro de

Justicia Renseignement et de la Sécurité Defensa

des Forces Armées (SGR)

Brasil Agência Brasileira de Ministro Jefe Agência Brasileira de Ministro Jefe

Inteligencia (ABIN) de Seguridad Inteligencia (ABIN) de Seguridad

Institucional Institucional

Canadá Canadian Security Ministerio de — —

Intelligence (CSIC) Interior

Chile Agencia Nacional de Ministro de Agencia Nacional de Ministro de

Inteligencia (ANI) Interior Inteligencia (ANI) Interior

Colombia Departamento Primer Departamento

Administrativo de Ministro Administrativo de Seguridad Primer

Seguridad (DAS) (DAS) Ministro

Costa Rica Dirección de Inteligencia y Primer —

Seguridad Nacional Ministro

Dinamarca Politiets Ministerio de Danish Defence Intelligence Ministerio de

Efterretningstjeneste (PET) Justicia Service Defensa

El Salvador Organización de Primer — —

Inteligencia del Estado Ministro

(OIE)

Estados Unidos Federal Bureau of Fiscal General Central Intelligence Agency Presidente

Intelligence (FBI) (CIA)

España Centro Nacional de Ministerio de Centro Nacional de Ministerio de

Inteligencia (CNI) Defensa Inteligencia (CNI) Defensa

Eslovaquia Slovak Information Service Primer Slovak Information Service Primer

(SIS) Ministro (SIS) Ministro

Eslovenia Slovenska Obvs̆èevalno- Primer Slovenska Obvs̆èevalno- Primer

Varnostna Agencija Ministro Varnostna Agencija (SOVA) Ministro

(SOVA)

Estonia Security Police Board Ministro de — —

(Kaitsepolitsei) Interior

Finlandia Suojelupoliisi (SUPO) Ministerio de Pääesikunnan Ministerio de

Interior Teidusteluosasto Defensa

Francia Direction de la Surveillance Ministerio de Direction Générale de la Ministerio de

du Territoire (DST) Interior Sécurité Extérieure (DGSE) Defensa


Grecia Ethniki Ypiresia Pliroforion Ministerio de Ethniki Ypiresia Pliroforion Ministerio de

(EYP) Interior (EYP) Interior

Holanda Algemene Ihlichtingen-en Ministerio de Algemene Ihlichtingen-en Ministerio de

Veiligheidsdienst (AIVD) Interior Veiligheidsdienst (AIVD) Interior

Hungría Oficina de Seguridad Ministro de Servicio Especial para la Ministro de

Nacional Seguridad Nac. Seguridad Nacional Seguridad Nac.

Irlanda Garda Síochána Ministerio de — —

Justicia

Israel Sherut Ha´Bitachon Primer Mossad le´Mode´in Primer

Ha´Klali (Shabak) Ministro ve´le´Tafkidim Ministro

Meyouchandim (MOSSAD)

Italia Servizio per le Ministerio de Servizio per le Informazioni Ministerio de

Informazioni e la Sicurezza Interior e la Sicurezza Militare Defensa

Democratica (SISDE) (SISMI)

Letonia Security Police (SP) Ministerio de — —

Interior

Lituania Valstybés Saugumo Primer — —

Departamentos (VSD) Ministro

Luxemburgo Service de Renseignements Primer — —

de l’Etat (SREL) Ministro

México Centro de Investigación y Secretario de Centro de Investigación y Secretario de

Seguridad Nacional Gobernación Seguridad Nacional (CISEN) Gobernación

(CISEN)

Noruega Politiets Ministerio de Inteligencia militar Ministerio de

overvåkingstjeneste (POT) Justicia y Defensa

Policía

Nueva New Zealand Security Primer General Communications Primer

Zelanda Intelligence Service Ministro Security Bureau (GCSB) Ministro

(NZSIS)

Perú Consejo Nacional de Primer Consejo Nacional de Primer

Inteligencia (CNI) Ministro Inteligencia (CNI) Ministro

Polonia Agencja Bezpieczenstwa Primer Agencja Wywiadu (AW) Primer

Wewnetrznego (ABW) Ministro Ministro

Portugal Serviço de Informações de Ministerio de Serviço de Informações Ministerio de

Segurança (SIS) Interior Estratégicas de Defesa e Defensa

Militares (SIEDM)

Reino Unido Security and Intelligence Ministerio de Security Service (SS) M. Asuntos

Service (SIS) Interior Exteriores

República Bezpecnostní Informacní Primer Úrad pro zahranicní styky a Ministerio de

Checa Sluzba (BIS) Ministro informace (ÚZSI) Interior

República Dirección Nacional de Primer — —

Dominicana Investigaciones (DNI) Ministro

Suecia Sakerhetsavdelnigen Ministerio de Militära Underrättelse och Ministerio de

(SÄPO) Justicia Säkerhetsjänsten Defensa



tóricos tan diferentes no es posible ubicarlos en el mismo modelo y poreso los encuadramos en el siguiente.

El quinto subtipo está integrado por Irlanda, Estonia y Letonia. Lainteligencia interior es cubierta por un servicio de información policialy la inteligencia exterior la recaba de las diferentes organizaciones po-liciales internacionales como de sus oficiales de enlace en varias capi-tales del mundo al no tener constituida ninguna organización de inteli-gencia exterior.

Finalmente, el último subtipo lo componen dos sistemas políticosfederales, el estadounidense y el suizo. El FBI norteamericano es pecu-liar en el mundo. Ante la pléyade de organizaciones policiales existenteen Estados Unidos se constituye como la única policía federal con la quecuenta el país presentándose como el elemento homogenizador de la in-vestigación y la persecución criminal; esto garantiza en alguna medida laaplicación de la ley en el ámbito estatal y la operatividad de la figura delfiscal general del Estado, responsable político del FBI, ante graves deli-tos que atentan contra toda la Federación aunque su eficacia como servi-cio de inteligencia no es muy elevada.

3.3. Control

El control debe analizarse de forma separada para las organizaciones de in-teligencia interior y exterior. Con claridad, la tendencia es a que el meca-nismo de control sea el mismo o muy similar para ambos, aunque en algu-nos países se aprecian diferencias ya que el control sobre las organizacionesexteriores es mucho más laxo que el que se produce sobre las interiores; elhecho de que estas organizaciones tengan como centro de su trabajo a ob-


Suiza Dienst für Analyse und Dep. Justicia y Strategische Dep. de Defensa,

Prevention (DAP) Policía Nachrichtendienst (SND) Población y

Deporte

Uruguay Dirección Nacional de Ministerio de Dirección Nacional de Ministerio de

Información del Estado Defensa Información del Estado Defensa

(DINACIE) Nacional (DINACIE) Nacional




jetivos situados en el exterior o a ciudadanos extranjeros hace que el con-trol de su actividad sea menor que para sus homólogos interiores.

Con respecto al nivel de control más bajo, el gubernamental, el aná-lisis de los casos muestra que éste lo presentan Colombia, Costa Rica, ElSalvador, República Dominicana y Uruguay en Latinoamérica y en Fran-cia, Grecia y Luxemburgo en Europa. En ocasiones tiene lugar algún de-bate en las comisiones de Interior o Defensa pero no existe ningún tipode control parlamentario sobre estos servicios de inteligencia. Con res-pecto al nivel gubernamental alto, los únicos sistemas que cuentan conuna figura de apoyo al ministro responsable en su función de control sonAustralia, Canadá, Nueva Zelanda, Reino Unido y Estados Unidos. Sinembargo, los que están al servicio del ministro son los australianos, neo-celandeses, estadounidenses2 y canadienses. Por su parte, en el ReinoUnido sus actuaciones se producen generalmente a instancia de la auto-ridad judicial y no la gubernamental. Son por lo tanto todos, excepto elsistema británico, los candidatos a formar parte del nivel mixto. Habrá enconsecuencia que esperar a analizar el nivel de control parlamentario enestos sistemas para decidir su posible inclusión en el nivel mixto, o bienmantenerlos en el nivel gubernamental alto.

Yendo hacia el nivel de control externo se observa cómo el mayornúmero de países han adoptado mecanismos de los niveles superiores decontrol agrupándose en torno a las cuatro formulaciones diferentes quese reflejan en el cuadro 4:


CUADRO 4Tipos de organizaciones de control externo

Mecanismo Sistemas

Comisión Alemania, Argentina, Austria, Australia, Brasil, Chile,parlamentaria Dinamarca, España, Estados Unidos, Eslovaquia,

Eslovenia, Holanda, Hungría, Israel, Italia, Noruega,Suiza, Lituania, México, Nueva Zelanda, Perú, Polonia, República Checa

Comisión de Reino Unidoparlamentarios

Comité independiente Canadá, Portugal, Bélgica Ombudsman Irlanda, Finlandia, Suecia


Pero además de constatar la existencia de un control parlamentarioen estos sistemas, para atribuirles un subnivel es necesario analizar quépoderes y competencias se han asignado a estos mecanismos. A este te-nor, los sistemas que cuentan con algún mecanismo de control externopueden clasificarse de la siguiente forma (cuadro 5):


CUADRO 5Mecanismos parlamentarios de control y poderes

Sistema Tipo de órgano Competencias Poderes Acción

Alemania Comité parlamentario Exclusivo Alto ProactivoArgentina Comité parlamentario Exclusivo Alto ProactivoAustralia Comité parlamentario Exclusivo Alto ProactivoAustria Comité parlamentario Exclusivo Medio ReactivoBélgica Comité independiente Exclusivo Alto ProactivoBrasil Comité parlamentario Exclusivo Por definirCanadá Comité independiente Exclusivo Alto ProactivoChile Comité parlamentario Exclusivo Por definirDinamarca Comité parlamentario Exclusivo Medio ProactivoEslovaquia Comité parlamentario Exclusivo Alto ProactivoEslovenia Comité parlamentario Exclusivo Medio ReactivoEspaña Comité parlamentario Inclusivo Bajo ReactivoEstados Unidos Comité parlamentario Exclusivo Alto ProactivoEstonia Comité parlamentario Inclusivo Bajo ReactivoFinlandia Ombudsman Inclusivo Bajo ReactivoHolanda Comité parlamentario Exclusivo Medio ProactivoHungría Comité parlamentario Exclusivo MedioIrlanda Ombudsman Exclusivo Medio ProactivoIsrael Comité parlamentario Exclusivo Alto ProactivoItalia Comité parlamentario Exclusivo Medio ProactivoLetonia Comité parlamentario Inclusivo Bajo ReactivoLituania Comité parlamentario Exclusivo MedioNoruega Comité parlamentario Exclusivo Alto ProactivoNueva Zelanda Comité parlamentario Exclusivo Alto ProactivoMéxico Comité parlamentario Exclusivo Medio Por concretarPerú Comité parlamentario Exclusivo Bajo Por diseñarPolonia Comité parlamentario Exclusivo Medio Por concretarPortugal Comité independiente Exclusivo Alto ProactivoReino Unido Comité de parlamentarios Exclusivo Alto ProactivoRepública Checa Comité parlamentario Exclusivo Alto ProactivoSuecia Ombudsman Inclusivo Bajo ReactivoSuiza Comité parlamentario Exclusivo Medio Proactivo


Como se desprende del cuadro 5, existe una clara relación entre me-canismos exclusivos y aquellos que cuentan con altos poderes y un papelproactivo. Sin embargo, no parece existir relación alguna entre el tipo deórgano y su poder. Esto es, la relación se centra más en la exclusividad, enla cercanía del mecanismo de control al servicio de inteligencia que en laestructuración que adopte dicho mecanismo. Lo que sí parece producirse esuna relación entre mecanismo inclusivo y bajos poderes de control; posi-blemente por la especificidad que caracteriza a esta Administración. En elcaso de los países latinoamericanos el proceso de definición del mecanis-mo de control aún está produciéndose y existe una clara percepción porparte de analistas y políticos de la poca voluntad de controlar a estos servi-cios por parte de los diputados; por lo tanto, aunque la pretensión e inclusola norma les lleve a altos niveles de control, su realidad es muy diferente.

El tercer nivel de control que había establecido y denominadocomo mixto se configuraba por la coexistencia de mecanismos de controlgubernamental alto y parlamentario alto. Los cuatro candidatos a perte-necer a este nivel (Australia, Canadá, Estados Unidos y Nueva Zelanda)


CUADRO 6Tipología de modelos de control de las organizaciones interiores

Nivel de control Sistema

1) Gubernamentala) Bajo Colombia, Costa Rica, El Salvador, República Domi-

nicana, Francia, Grecia, Luxemburgo, Uruguay.b) Alto

2) Parlamentarioa) Bajo España, Estonia, Letonia, Finlandia, Suecia, Perúb) Medio Austria, Brasil, Chile, Dinamarca, Irlanda, Italia, Es-

lovenia, Holanda, Hungría, Lituania, México, Polonia,Suiza.

c) Alto Alemania, Argentina, Bélgica, Eslovaquia, Israel, No-ruega, Portugal, Reino Unido, República Checa.

3) Mixtoa) Bajob) Alto Australia, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelanda.

FUENTE: elaboración propia.Nota: los países latinoamericanos marcados en cursiva están situados según lo que indica su legislación;sin embargo, en todos ellos este ideal legal está aún lejos de alcanzarse.


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son los únicos sistemas políticos que reúnen los requisitos necesarios yque, por lo tanto, se pueden incluir en este nivel superior de control. Enel cuadro 6 se encuentran clasificados los diferentes sistemas de inteli-gencia por tipo de control.

4. Conclusiones

De la disposición de estos cuarenta sistemas de inteligencia en la rejillacreada se deduce cómo estructuralmente los diferentes sistemas de inte-ligencia se configuran de forma mayoritaria en torno a tres grandes mo-delos. El primero, y más numeroso, se basa en los servicios de inteli-gencia. Denominado como modelo continental se construye sobre dosservicios de inteligencia, uno para el interior y otro para el exterior; obien un único servicio que aborda ambas dimensiones como el caso es-pañol. Nacido durante el período de la guerra fría es un modelo consoli-dado que está actualizándose tras el cambio de escenario que supone lacaída del muro y sobre todo los atentados del 11-S y 11-M. El segundo delos modelos hace pivotar a la inteligencia en torno a las policías y lo de-nominamos modelo escandinavo puesto que su núcleo lo formarían losEstados nórdicos que basan su inteligencia interior en la policía y su in-teligencia exterior en los servicios militares; y, finalmente, el tercero quecorresponde a pequeños países que residencian a la inteligencia en unaúnica organización de proyección interior empleando a veces bien a laspolicías a veces a los servicios de inteligencia. Posiblemente debido a supequeño tamaño y a su escasa proyección exterior su seguridad tiene unaclara orientación doméstica.

Sólo tres países quedan fuera de estos tres grandes grupos: EstadosUnidos, Suiza y Bélgica. Estados Unidos es peculiar por haber manteni-do a una organización policial y con poderes policiales para su inteligen-cia interior mientras Suiza, sin entregarle estas capacidades, sigue man-teniendo su inteligencia doméstica bajo la autoridad de la policía y laexterior en un servicio de inteligencia; finalmente, Bélgica asigna su in-teligencia interior a un servicio de inteligencia y la exterior a un serviciode inteligencia militar en una combinación única en los casos analizados.

Como hemos dicho a lo largo del capítulo nos encontramos conlas estructuras de inteligencia de los Estados latinoamericanos que na-


cen tras sus transiciones a la democracia. Aparecen en un escenario deposguerra fría y su estructuración se justifica por este contexto perotambién por la necesidad de controlar a los servicios de inteligencia yde diferenciar claramente funciones de policía, ejército y estructuras deinteligencia. Su nacimiento en un período donde ha desaparecido la di-cotomía entre inteligencia interior y exterior explica la creación de unúnico servicio de inteligencia y el establecimiento de estructuras polí-tico-administrativas conocidos como Sistemas de Inteligencia Nacionalse explica por la necesidad de tener visible, controlado y discretamen-te en competencia con todo el entramado que configura la incipientecomunidad de inteligencia en estos Estados. Más que de modelo con-solidado podemos hablar de una tendencia que deberá analizarse en lospróximos años para ver si se consolida.

Con respecto al tipo de control podemos observar cómo los nivelesmás elevados aparecen dentro del modelo continental de inteligencia y elcaso particular de Estados Unidos. En este modelo continental, los nive-les de control se han situado casi por completo en el nivel parlamentariocon la excepción de Francia, Grecia y Colombia, que se sitúan en el gu-bernamental. No obstante, no ha habido apuestas por niveles de controlparlamentario alto quedando en su mayor parte en un nivel medio. Losúnicos tres países que se sitúan en el nivel mixto alto pertenecen a estegrupo (Australia, Canadá y Nueva Zelanda). El modelo escandinavo hatendido hacia controles parlamentarios de nivel bajo y en torno a la figu-ra del Ombudsman en lógica con las estructuras policiales que lo susten-tan. El tercer modelo, configurado por países de reducido tamaño, mues-tra una pluralidad de mecanismos de control si bien más de la mitad delos mismos lo confían en el nivel gubernamental y ninguno se posicionaen los niveles más altos de control.

Mención aparte debe hacerse de los sistemas de control en los anti-guos países de la Europa del Este y América Latina. Debido a su recientepasado no democrático, los políticos de estos países han prestado una granatención al control de estas poderosas estructuras hasta hacía poco consa-gradas al control de sus poblaciones. En la Europa del Este, y posible-mente por copia de opciones de su entorno político y administrativo máscercano, se han implantado mecanismos de control parlamentarios parasupervisar a los sistemas de inteligencia. En el caso de los Estados latino-americanos, aunque también se ha querido optar por el control externo delParlamento; parece que los diputados han preferido no implicarse en el


control de estos servicios y quizá los casos más llamativos son los de ElSalvador, Costa Rica y República Dominicana, que han confiado el con-trol en exclusiva a sus ministros y los responsables de los servicios.

Por esto, más que confiar en la capacidad de un potente comité par-lamentario para alcanzar un mejor control, los Estados latinoamericanoshan desarrollado una inmensa pluralidad de mecanismos que abarcanprecisamente las fuentes que otorgaron autonomía a los servicios de in-teligencia durante las dictaduras generando toda una larga serie de atro-pellos a los derechos y libertades de los ciudadanos. Así, se disuelven lasantiguas agencias de inteligencia y se profundiza en la profesionalizaciónde los agentes a través de un estatuto de personal y una escuela de for-mación alejándolos por tanto del personal de los servicios anteriores; seha decidido el alejamiento de los militares y de todos aquellos que hu-bieran trabajado para las agencias de seguridad durante la dictadura o es-tuvieran implicados en crímenes de guerra o violación de los derechoshumanos, los objetivos los fija el presidente del gobierno y se elimina lacapacidad operativa a los servicios, a los cuales se les prohíbe recabar losdatos de forma masiva y sin justificación. Se produce un control estrictode los fondos reservados y del nombramiento de los directores estable-ciéndose en sus normas reguladoras los requisitos que deben cumplir és-tos así como procedimientos de control judicial para interceptar comuni-caciones. Expresamente se prohíbe que influyan en el proceso políticointerno, la vida de los partidos o la opinión pública y que desempeñensus tareas en beneficio de un partido político o gobierno. No podrán re-velar información sobre cualquier ciudadano, realizar tareas represivas,cumplir funciones policiales o de investigación criminal, obtener infor-mación y almacenar datos sobre actividades privadas y deberán tener unobligado respeto a los derechos de los ciudadanos y a la Constitución.

Será necesario seguir analizando la evolución de estos modelos du-rante la próxima década para ver si se consolidan o si, por el contrario,evolucionan. Esta evolución será presumiblemente hacia los servicios deinteligencia como estructuras más especializadas o bien, como los casosdanés, colombiano o polaco, que tienen atribuidos poderes policiales yen alguna medida las policías de seguridad de las repúblicas bálticas, ha-cia estructuras mixtas de inteligencia con cierta capacidad de acción. Aesto hay que unir el gran desarrollo que tendrán las comunidades de in-teligencia —hasta ahora una idea más que una realidad— y de los cen-tros antiterroristas.


Notas

1. El caso dominicano es particular puesto que a pesar de ser formal-mente una democracia, la inteligencia sigue recayendo exclusivamente en elaparato militar.

2. Aunque en Estados Unidos los inspectores son internos para cada unode los servicios de inteligencia con objeto de informar a sus respectivas direc-ciones, existe el Intelligence Oversight Board que por sus funciones sí es equi-parable a la figura del inspector general.

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La tensión entre libertad y seguridad: ¿quiénes ganan?,¿quiénes pierden?

Lilian Bobea

En las sociedades latinoamericanas y caribeñas, las fuerzas de seguridadhan constituido un factor decisivo en la formación de sus estados. Sus ro-les y misiones han sido conceptualizadas para garantizar la defensa e in-tegridad territorial y la soberanía nacional y contribuir con los demásaparatos estatales a la cohesión social y a la preafirmación identitaria dela nación, pese a que, como bien destaca Dirk Kruijt (2005), dada laausencia de conflictos armados de envergadura, su verdadera función alo largo de todo el siglo XX fue la de administrar la política en lugar deejercer la defensa.1 Correlativamente, desde el triunfo de la Revoluciónfrancesa y a lo largo del siglo XIX, la idea consensuada del nacionalismoy de los derechos de los pueblos y las gentes de ejercer su ciudadanía de-vino en la quintaesencia del Estado moderno.

Sin embargo, durante los largos años de predominio colonial, caudi-llista y militar, y aun durante los períodos transicionales hacia gobiernosdemocráticos, la cuestión de la libertad individual en América Latina es-tuvo explícitamente supeditada a las prerrogativas e improntas de la se-guridad nacional, obstaculizando con frecuencia las aspiraciones ciuda-danas de instaurar modelos liberales que descansasen en el ejercicio de laslibertades públicas y los derechos individuales. El esquema de la seguri-dad nacional que se implantó en los años sesenta, por ejemplo, no conce-dió espacio ni dudas respecto a las prioridades de la seguridad del Estadosobre la seguridad de los individuos. Tampoco escatimó en los recursospara ejercer ese predominio. Sus ejércitos y policías constituyeron confrecuencia un instrumento de primera instancia con los que los gobiernossometieron al control y al orden a sus representados. El control extendidode ascendente militarista sobre los organismos de inteligencia, las fuerzas

policiales, la administración local en áreas remotas, la centralización delcontrol y el fuero jurídico posibilitaron un dominio incontestado de la se-guridad sobre las libertades civiles.2 Sólo baste recordar que hasta haceapenas tres décadas en Latinoamérica escasamente existía resistencia al-guna al poder militar que no fuese considerada subversiva. Consecuente-mente, la ejecución de mecanismos de transparencia y rendimiento decuentas (accountability) no eran ni remotamente considerados.

En razón de esto, es válido preguntarse, ¿desde qué momento co-menzó a emerger una tensión entre el reforzamiento de la seguridad y labúsqueda de libertades públicas inherentes a todo sistema democrático?

Entre finales de los ochenta y mediados de los noventa el esquematriangular entre sociedad, Estado y fuerzas de seguridad experimentócambios en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, mi-nimizando en una buena parte de ellos el predominio castrense sobre laadministración de la política. Por razones diversas de carácter económi-co o por el desprestigio mismo de su ejercicio político, en la mayoría delos países latinoamericanos se produjo una desmilitarización por default(Stepan, 1988; Luckham, 2003; Agüero, 1999; Diamint, 1999).3 Sin em-bargo, ello no implicó necesariamente el fin de la dicotomía entre segu-ridad y libertad. Nuevas formas han surgido para reeditarla o para subor-dinar la una a la otra, esta vez bajo modalidades más complejas y enescenarios mutantes. Actualmente, por lo menos tres vectores determi-nan el tipo de articulación entre seguridad y libertad, a saber: a) el carác-ter y la calidad de las democracias —revelándose éstas cada vez más de-fectivas—, b) el papel que tienen dentro de ellas las fuerzas de seguridady c) los sujetos sociales y la acción que dichas democracias recrean. Enlo que sigue, volveremos de manera intermitente sobre estos aspectos.

Este artículo se enfoca entonces en la aparente dicotomía entre li-bertad y seguridad y a la perversa analogía que las circunda en la actua-lidad, a la luz de los procesos de cambios zigzagueantes que registran lasrelaciones cívico-militares y las estructuras societales en Latinoamérica,concentrándonos en este caso en la región del Caribe.

Bajo los términos en los que actualmente se reproducen las prácti-cas y parámetros relacionados con la seguridad y las libertades públicasy civiles, se observan algunas tensiones entre ambas aspiraciones:

1) La formulación de una relación dicotómica entre libertad y seguridad(libertad vs. seguridad) que tipifica a la mayoría de los regímenes de

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fuerza del pasado, pero que recurrentemente es posible encontrar enel presente aspectos reeditados de esta visión en las prácticas políti-cas de algunos gobiernos de la región.

2) La versión que condiciona la seguridad al logro de la libertad (LI-BERTAD-SEGURIDAD). Es posible trazar esta interpretación hastalos tiempos de Woodrow Wilson y a lo largo de la Segunda GuerraMundial y la posguerra, bajo la premisa de que un sistema interna-cional que descansase en la democracia era más seguro que aquel queestaba amenazado por regímenes totalitarios (por ejemplo la Alema-nia de Hitler o la antigua Unión Soviética). Esta percepción liberal sepresenta a su vez en dos interpretaciones que comentamos en el apar-tado siguiente.

3) Una tercera vertiente insiste en que la libertad necesita de la seguri-dad (SEGURIDAD-LIBERTAD). Si hay inseguridad no es posibleejercer las libertades, en otras palabras, la inseguridad socava la li-bertad. Esta versión se aplica más en el plano nacional. Aquí el ele-mento cualificante crucial sería determinar la seguridad de quién estáen juego y en qué medida las estrategias y recursos desplegados paraobtener la seguridad no terminan aniquilando los espacios de libertadnecesarios para la convivencia democrática y para la consecución delestado de derecho.

Todas estas modalidades de la relación entre libertad y seguridad conlle-van una serie de tensiones y dilemas a los que nos gustaría referirnosmuy brevemente. Vamos a concentrarnos en la segunda y tercera moda-lidad y a partir de ahí tratar de rescatar una propuesta más equilibrada.

Primera tensión: libertad y seguridad; una relaciónmaniqueísta

En el largo trayecto de disolución de la guerra fría se fueron confor-mando consensos alrededor del precepto de que para que hubiese unorden global de seguridad, este debería basarse en un orden interna-cional legítimo, sustentado en valores democráticos, normas de convi-vencia interestatal, mecanismos de resolución de conflictos e iniciati-vas de cooperación.4 Bajo esta lógica, la consecución de la seguridad

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debería darse a la par con la consecución de la libertad (SEGURIDAD= LIBERTAD).

Más explícitamente, con la introducción de la Carta DemocráticaInteramericana en septiembre de 2001, la Organización de los EstadosAmericanos elevó el techo de las capacidades y responsabilidades de lacomunidad internacional y sus organismos en la persecución de este ob-jetivo de defensa de las libertades ciudadanas y la preservación de la de-mocracia.

En términos pragmáticos sin embargo, el sistema internacional deprevención ha mostrado más pericia en garantizar los objetivos estraté-gicos de seguridad (intervenciones, militarización, proliferación) y pocaflexibilidad para garantizar la protección de la vida y la condición huma-na (libertades y derechos). Esto es constatable en las declaraciones in-cluidas en el documento más reciente de las Naciones Unidas, «Un mun-do más seguro: la responsabilidad que compartimos», en las que en loscasos de violencia civil más dramáticos ocurridos en los últimos veinteaños, el aparato de la seguridad internacional, plasmado en el Consejo deSeguridad y en la Organización del Atlántico Norte, resultó absoluta-mente inefectivo o insensible para evitar pérdidas de vidas humanas oatropellos a las libertades individuales.5

La otra interpretación de la percepción liberal se presenta bajo lalógica de que la seguridad de los estados que tienen libertad está amena-zada por los estados que no tienen libertad, bajo los términos en los quelo destacó recientemente el presidente George Bush en el discurso inau-gural de su segundo mandato, al afirmar que «para que haya libertad ennuestra tierra, debe haber libertad en otras tierras». Bajo esta premisa laAdministración de Bush sustenta el despliegue de una estrategia preven-tiva y de cambio de régimen en aquellos países considerados «cimarro-nes» (rogue states).6

Esta concepción tiende en última instancia a securitizar el ámbitode las libertades públicas y civiles. Este énfasis abre un nuevo dilema enel campo de las libertades, de los valores universalizados y de las aspira-ciones individuales. El aseguramiento de la libertad como un bien socialal que hay que alcanzar bajo cualquier medio, en tanto su precariedadcompromete la seguridad de otros, produce efectos paradójicos, antide-mocráticos y de escalada de la inseguridad y mayores implicaciones parael estado de derecho en estas naciones. La doctrina norteamericana enmarcha contesta el sistema de reglas internacionales relacionado al uso

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de la fuerza en el mundo y a un sistema de convivencia sustentado en elmultilateralismo. Los indicadores más claros de esta ecuación lo consti-tuyen el acercamiento de la Administración de Bush al protocolo de Kio-to y al Tribunal Internacional de Justicia.7

En el plano regional, si bien el liderazgo caribeño ha expresado quela estabilidad y la seguridad del área dependen del establecimiento de lademocracia y de la consolidación de las formas democráticas en estospaíses, en los escenarios locales, sin embargo, se acoge la propuesta queda preeminencia a la seguridad, en la medida en que los gobiernos y sussociedades se sienten amenazados por el auge de la criminalidad, la vio-lencia y la inseguridad, llevando a los primeros a sustentar iniciativasextremas de cero tolerancia que institucionalizan los ajusticiamientos ex-trajudiciales y los arrestos preventivos como políticas de control por de-fault. Bajo esta lente, tanto el ideal de la democracia y, con ella, las li-bertades ciudadanas, han pasado a ser concebidas como instrumentales yesencialmente funcionales para la seguridad.8

Sintetizando, como es posible colegir, éste ha probado ser un silo-gismo complejo. Estas diferentes vertientes interpretativas según las cua-les la libertad en sí misma resolverá los problemas de democratización,las cuestiones del desarrollo y de la seguridad, han demostrado ser pro-blemáticas en los escenarios recientes donde han tratado de ser aplicadas.Por un lado, como señalan algunos autores (Cawthra y Luckham, 2003;Koonings y Kruijt, 2004), la democratización trae consigo nuevas ex-pectativas políticas pero además genera resistencias. Por otro lado, con-ducen a la coexistencia de un constitucionalismo formal con el uso de lafuerza extralegal por parte de agentes estatales (Koonings y Kruijt), loque Luckham denomina «la continuación de las políticas autoritarias pormedios democráticos».9 En algunos casos se observa la recreación delautoritarismo y el militarismo detrás de la formalidad de gobiernos civi-les y democráticos reproduciendo una miríada de formas que incluyen laperpetración de la incidencia militar y de las fuerzas de seguridad y la ex-pansión de sus prerrogativas como actores clave por la competencia derecursos y poderes.

Que la democracia puede establecerse contra la democracia es unhecho tangible en las experiencias de socavamiento de las cuales hablare-mos con más detalle. Sin embargo, el punto que queremos dejar claro esque efectivamente no es posible lograr seguridad sin libertad, pero cuan-do el concepto de orden se constituye en un fin en sí mismo, la seguridad


como bien colectivo se coloca en una situación de alta vulnerabilidad; porponer un ejemplo, las tendencias al incremento de la seguridad mundialante la escalada del terrorismo no han hecho más que exacerbar el abismoentre las libertades individuales, los derechos civiles y las improntas de laseguridad, socavando el sistema de justicia y del derecho internacionalpreviamente consensuado. De la misma manera, y como veremos ense-guida, el precepto de orden ha dado paso a una modalidad de violenciainstitucionalizada dentro de las emergentes democracias, que amenazacon socavar lo que ha costado mucho avanzar a las sociedades

Segunda tensión: factores que amenazan la seguridad, al igualque la libertad

Las tensiones mencionadas responden por un lado a la complejidad delos conflictos, las amenazas y los riesgos a la seguridad en el contextoglobal y por el otro a las respuestas que los estados, sus élites burocráti-cas y sus fuerzas de seguridad están dando en el plano nacional, regionale internacional.

Por lo menos una trilogía de factores se conjugan en los actuales es-cenarios internacionales y nacionales para hacer más evidente la tensiónentre libertad y seguridad:

1) el escalamiento de la criminalidad común y organizada y la con-junción entre violencia informal (ilegal) y estatal, 2) el deterioro de lainstitucionalidad de los aparatos estatales, especialmente de sus fuerzasde seguridad, y de la legitimidad de los estados para bregar con respues-tas eficientes y democráticas, y 3) una creciente presión social que pue-de asumir vertientes tanto progresistas como antidemocráticas. Las pri-meras provienen de una sociedad civil más concienciada sobre el papelque deben desempeñar los instrumentos de control y las demandas porespacios de cogestión, así como de una cultura cívica de convivencia.Las segundas, por su parte, son el fruto de la frustración, de la falta decredibilidad y del cansancio ciudadano.

En conjunto, estas dinámicas bifurcadas dominan la realidad socio-política de los países que integran la región del Caribe.

184 Lilian Bobea

Democracias violentas en el Caribe: criminalidad e inseguridad y las respuestas estatales

Durante los años noventa, los conflictos en la región del Caribe (igualque en gran parte de América Latina) pasaron de un plano relevantemen-te interestatal a intraestatal. En gran medida ese cambio se debió al éxitode los mecanismos de negociación y mediación puestos en práctica porel sistema internacional y la diplomacia.10 En los ámbitos nacionales,como bien han resaltado algunos estudiosos, el tránsito de los regímenesautoritarios creo un vacío institucional que favoreció el incremento delas actividades criminales.11

En la actualidad, la criminalidad y la violencia constituyen la prin-cipal amenaza y fuente de inseguridad que afrontan las sociedades de laregión y el factor desestabilizador más importante en términos políticos,adquiriendo ribetes de pandemia. En palabras de un especialista, «estassociedades parecen estar deviniendo en más violentas y criminogénicas»(Harriot, 2002).12 A lo largo de toda la región de Centroamérica y del Ca-ribe, las sociedades experimentan la emergencia de nuevas modalidadesde criminalidad que involucran altos niveles de violencia (secuestros,asaltos a mano armada) y de sofisticación (delitos de cuello blanco e in-cluso de carácter cibernético), modificándose el patrón de criminalidadtradicional, más asociada a atentados contra la propiedad y hurtos sinviolencia. También han surgido nuevas y complejas redes de criminali-dad, articuladas a instancias públicas y privadas locales, así como a or-ganizaciones y redes transnacionales, dando paso a la conformación depoderes paralelos que escapan impunemente a la justicia.13 El aumentodel microtráfico de drogas en zonas urbanas parece propulsar la emer-gencia de un sujeto delictivo conformado por bandas de jóvenes organi-zadas en «naciones», pandillas o «maras» que son más bien el productode la ausencia de políticas públicas y sociales a este sector. Estos fenóme-nos han impactando el tejido social en formas que escapan aún al enten-dimiento de los aparatos de control y de la propia sociedad victimizada.

Ambos fenómenos y sus ramificaciones han demostrado tener unimpacto regresivo en el desarrollo humano y material. Sus causas son di-versas y extensas, relacionadas con los procesos de pobreza, cambios se-culares como la urbanización asimétrica, la inequidad y la ausencia depolíticas adecuadas, tanto como la debilidad institucional de todos lossectores involucrados en la seguridad: policías, tribunales, fuerzas arma-


das y los sistemas carcelarios, han contribuido a elevar el perfil de ries-go de esta región que hasta hace poco más de una década gozaba de cier-ta estabilidad y tasas relativamente bajas de inseguridad. En cada uno deestos países, los procesos de marginalización económica, social y espa-cial se conjugan con altas tasas de criminalidad, que afectan en mayormedida a los sectores de los residentes en las zonas más vulnerables don-de el Estado ha fallado en garantizar servicios y bienes sociales, entreellos la propia seguridad. También han fallado en adecuar sus fuerzas ymétodos para afrontar los nuevos riesgos sin socavar el régimen de dere-cho y las libertades públicas. En estas áreas la relación con las fuerzasdel orden y las instancias de justicia es de desconfianza absoluta, debidoa que con frecuencia ellas forman parte del problema que se pretendecombatir y, en segundo lugar, por los abusos en que incurren.

Respuestas a la criminalidad

En respuesta a estas tendencias, las élites económicas y burocráticas es-tatales se han enfocado más en controlar y reprimir a los sectores y suje-tos que han identificado como criminales (jóvenes de la calle, pobres,trabajadoras sexuales, desamparados), en lugar de impactar en las condi-ciones criminogénicas. Mientras esto ocurre, afrontan procesos internosde deslegitimación, confrontación y pérdida del monopolio de la violen-cia, ejerciendo como contrarrespuesta una violencia de carácter institu-cional, al amparo del esquema democrático emergente. En no pocos paí-ses, siendo los casos más extremos Haití, Colombia, Surinam, sectores ycomponentes dentro del Estado pasaron a ser en gran medida organiza-dores de la violencia y, desde él, de manera intermitente, de la criminali-dad, utilizando el desorden estatal como un recurso de subordinación ylimpieza social. De esta suerte, en países como la República Dominica-na, Jamaica y Haití, la práctica de ajusticiamientos extrajudiciales porparte de policías y militares ha sustituido durante más de una década alos procedimientos legales de captura y prosecución de delincuentes. En-tre 1994 y el 2004 la cifra anual de homicidios en manos de la policía su-peró los 200 individuos.

El argumento subyacente para la institucionalización de prácticasrepresivas en una buena parte de los contextos democráticos actualescontrapone el respeto de los derechos humanos a la aplicación de la ley.

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Pese a que no existen evidencias de la relación entre supresión de dere-chos individuales y fortalecimiento de la seguridad del Estado en la pers-pectiva de una buena parte de los organismos de control, la legislaciónque obliga al Estado a anteponer los derechos ciudadanos debilita la ca-pacidad de eficiencia de los aparatos de seguridad y protección.14

En consecuencia, las sociedades enfrentadas al miedo han compra-do un discurso de fuerza (mano dura) para combatir la inseguridad, y pa-recen estar dispuestas a ceder en el campo democrático a cambio de másseguridad, socavando iniciativas de reformas de los códigos penales ypromoviendo linchamientos, por la desconfianza en la eficiencia del Es-tado para dar seguridad.

Todo lo anterior conduce a una tercera interrogante y a las tensio-nes que la involucra, ¿de qué manera la búsqueda de seguridad compro-mete las libertades públicas y privadas, el estado de derecho que las ga-rantiza y al régimen responsable de viabilizarlas?

Tercera tensión: subordinación de las libertades civiles a losobjetivos de la seguridad

El paradigma predominante en esta era del terror en la que nos encontra-mos subordina una amplia gama de libertades ciudadanas a un conceptoampliado y difuso de la seguridad, por medio del cual se acepta violentarun sistema de reglas consensuadas internacionalmente y que conduce aluso indiscriminado de la fuerza y de los aparatos de coerción.

Ante los escenarios en conflicto aludidos anteriormente, los go-biernos han tendido cada vez más a reforzar las estructuras de enfrenta-miento, alterar los marcos legales y a extrapolar objetivos de seguridad aámbitos colaterales. Esto incentiva una serie de tendencias entre las cua-les cabe mencionar:

1) El endurecimiento del castigo. En Cuba, Jamaica, Trinidad y Tobago eincluso en países como la República Dominicana, donde nunca haexistido la pena capital, se observa un reafirmamiento del sistema o seestá considerado su instauración. Asimismo, ante el auge de las ban-das juveniles, los sistemas judiciales han elevado la cantidad de añosy las condiciones de encarcelamiento de menores de edad, en muchos


países son incluso tratados como adultos. Los sistemas judiciales hanpasado a ser una especie de «agujero negro», debido a las deficienciaspara procesar los casos.

2) La militarización de los espacios sociales y de la política, en la medi-da en que se asume que una multiplicidad de amenazas desborda losmecanismos de control existentes, es mayor la tendencia a militarizaráreas que pertenecen al ámbito de las políticas sociales, especialmen-te aquellas relacionadas al control fronterizo, a las políticas medio-ambientalistas, migratorias.

3) La aplicación de políticas de mano dura como default a políticas pú-blicas de seguridad. El uso excesivo de la fuerza tiene más cabidaante el vacío y las debilidades de los sistemas de control y de justicia,traduciéndose en excesos y abusos policiales selectivos, que van des-de «limpieza social» de criminales, ejecuciones extrajudiciales, tor-tura, arrestos ilegales, uso excesivo de la fuerza a manifestantes, has-ta casos de corrupción y extorsión. Con frecuencia dichas prácticashan pasado a sustituir una política integral preventiva y en algunoscasos han derivado en un vigilantismo institucional.

4) La criminalización del sujeto social en lugar de la condición socialque genera criminalidad. Quizás una de las arbitrariedades que tien-den a perpetuarse en un contexto que antagoniza la seguridad con laslibertades es el manejo de sistemas de control preventivo que descan-san en medidas ilegales como las redadas y el fichaje. Ambas prácti-cas se basan en la construcción de un perfil del delincuente, basado enun referente político, social y racial.

5) La criminalización de la protesta. En la República Dominicana, fuer-zas especiales de asalto y contrainsurgencia urbana, tipo SWAT, con-formadas por militares y policías entrenados en el uso extremo de lafuerza, se enfrentan a las manifestaciones cuando la resistencia popu-lar alcanza un punto álgido. Adicionalmente, la violencia política hasido un instrumento de primer orden para reprimir la disidencia e in-timidar a sectores opositores en el ejercicio de sus derechos civiles.Con el giro que ha dado la seguridad en el plano internacional, a pro-pósito de la lucha antiterrorista, algunos gobernantes han utilizado elargumento de la seguridad preventiva para mantener el control sobresus adversarios políticos.

6) La alteración de los marcos legales por medio de la recategorizaciónde crímenes comunes bajo el concepto de terrorismo. La lucha antite-

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rrorista ha dado pie a elementos autoritarios dentro de los gobiernosdemocráticos para ejercer una represión que parezca legitimada. Elargumento de que las fuerzas opositoras estaban ejerciendo activida-des terroristas contra su gobierno fue esgrimido por Arístides en losúltimos días de su decadente administración. La lucha contranarcóti-ca y aún más recientemente, la cuestión de las «maras» en Centroa-mérica, han pasado progresivamente a convertirse en sujetos de la lu-cha antiterrorista, bajo la categoría de narcoterroristas.

Como algunos de estos indicadores constatan, las democracias caribe-ñas se han ido reafirmando a partir de la institucionalización de la vio-lencia. Nuevas condiciones de inseguridad se enfrentan con viejas fór-mulas represivas contra sectores social y económicamente vulnerablesque ya se encuentran excluidos del estado de derecho. Como bien des-taca Paulo Sergio Pinheiro (2002), el aumento de la inseguridad socavalas expectativas democráticas, erosionando las prerrogativas ciudada-nas de un ejercicio pleno de sus derechos.15 Al mismo tiempo, fomen-tan un escenario propicio al desorden institucional de los aparatos delestado.

Todo este cuadro plantea otro dilema no menos relevante. Por unaparte los estados desorganizados contribuyen a incrementar el clima detemor a través de un ejercicio represivo y en ausencia de políticas efec-tivas de control de la criminalidad. Por otra parte, la inercia de las po-líticas alimenta el desencanto ciudadano, coadyuvando a su vez laemergencia de un sujeto social que se acoge a y reproduce también esostérminos. En palabras de Nicole Ball, «ambos pueden fortalecer la se-guridad de los estados y sus poblaciones y ambos pueden socavarla».16

Linchamientos y diversas formas de ajusticiamientos extrajudicialesacompañan la emergencia del vigilantismo en países como Perú, Hon-duras, Jamaica e incluso en la República Dominicana, donde no habíaantecedentes de dichas prácticas.

Así, no sólo los gobiernos, sino también y en creciente medida losciudadanos parecen estar dispuestos a ceder espacios de libertad poruna supuesta mayor seguridad, de suerte que las demandas de sectoresdiversos de la población a sus gobiernos por la aplicación de políticasde mano dura y cero tolerancia contra criminales amenazan con retro-traer avances importantes en materia de derechos humanos y garantíasciudadanas.


En la República Dominicana este dilema ya está planteado. Unejemplo de cómo se socava el compromiso con la democracia lo constitu-yen las reacciones negativas desencadenadas por algunos sectores contrael nuevo Código de Procedimiento Penal, una de las piezas más relevan-tes en el proceso de reforma institucional de la justicia y de la consolida-ción del estado de derecho, a cuyas virtudes debió referirse el presidentede ese país, Leonel Fernández, destacando que «este código lo que buscaes garantizar la libertad individual como expresión natural de la convi-vencia civilizada de los seres humanos, de los preceptos constitucionalesy de las garantías establecidas en tratados de carácter internacional y asu-midos ya como ley en el país».17

Similarmente, en México la recién promulgada Ley de Conviven-cia Civil, que surgió como una propuesta de reorganización del espaciopúblico y de reordenamiento social frente a la creciente inseguridad y de-sorden nacional, ha pasado rápidamente a convertirse en un instrumentode desciudadanización, de presión contra sectores marginados, desposeí-dos y fuera del sistema de privilegios, por parte de aquellos que poseenpoder y capital, un fenómeno descrito por O’Donnell en los siguientestérminos para el caso argentino:

Primero vinieron aquellos que están por encima de la ley, que no pagan im-puestos, que contratan los servicios de la seguridad privada, que mandansus hijos a las escuelas privadas, y si tienen una palanca dentro del estadolo resuelven directamente. Luego vienen aquellos como yo, que se en-cuentran dentro de la ley […] nosotros somos los que esperamos en la línea[…] luego viene un tercer grupo, que esta fuera de la ley. Cuando ellos seencuentran con el estado no es un estado que reconoce los derechos, sinouno que reprime, uno que ve que este grupo es peligroso.18

Por todo lo dicho, elaborar políticas, destrezas y agencias adecuadas parafrenar la delincuencia común y desarmar las redes del crimen organizadoconstituye un reto no sólo en el orden institucional y normativo, sinotambién en términos culturales, en el orden de los valores así como entérminos procedimentales y de las capacidades y voluntades ciudadanasy gubernamentales. En ese sentido, combatir la delincuencia, el temor yla inseguridad implica nada menos que la reforma y modernización delEstado y la democratización de la sociedad.

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La búsqueda de un equilibrio

A la luz de todo esto es necesario desarrollar y poner en práctica un acer-camiento que permita conciliar los términos de seguridad y libertad en lalínea en que aspiran las sociedades democráticas, construyendo consen-sos sobre formas adecuadas de incidencia ciudadana en los temas de se-guridad, que a su vez empujen a los gobiernos a tomar acción hacia lasreformas.

Escenarios locales: de la represión a las reformas militares ypoliciales

Entre finales de los años noventa y los inicios del año 2000, las demo-cracias emergentes de la región experimentaron un ciclo de expectativasque fueron abordadas por reformas institucionales importantes: una pro-fusa literatura da cuenta de los avances logrados en el discernimiento delas relaciones entre civiles y militares en contextos democráticos y de losrecursos para ejercer un control civil sobre lo militar. Más recientemen-te, el debate ha pasado a enfatizar en el control democrático de la seguri-dad que incluye los aspectos no militares de ésta.19 Correlativamente,esto abrió un marco de nuevas expectativas de incidencia civil ofrecien-do un nuevo campo de acción a través de los conceptos de seguridad hu-mana y seguridad democrática.

En una buena parte de Latinoamérica civiles y militares han avan-zado iniciativas de transparencia en el ámbito militar como, por ejemplo,la elaboración de libros blancos, la formación de comisiones parlamen-tarias, el desarrollo de presupuestos militares y la expansión de la educa-ción a civiles en materia de seguridad. Todo lo cual contribuye a elevarla capacidad de incidencia de la sociedad civil en el manejo de la seguri-dad. Este ha sido un proceso arduo y zigzagueante que ha tenido lugar nosin cierta renuencia de los estamentos militares y policiales, especial-mente en lo concerniente a la apertura real de espacios de ejercicio deesas nuevas capacidades y en cuanto a la incorporación del sujeto civilampliado en la toma de decisiones en el campo de la seguridad. Tampo-co han sido procesos simétricos. En algunos casos se observa que mien-tras más control civil se ha logrado ejercer en el ámbito militar, más re-presivas han sido las instancias policiales.20


Donde se han producido las iniciativas de reformas policiales y mi-litares han respondido a por lo menos dos propósitos primarios:

1) Modernizar las fuerzas de seguridad con el objetivo de adaptarlas a lasnuevas condiciones y escenarios, buscando eficiencia y efectividad.

2) Responder a las demandas ciudadanas y de sectores sociales por unamayor legitimidad, cambio de prácticas y respeto a los derechos hu-manos.

El primer objetivo apunta a garantizar la seguridad, el segundo, las liber-tades civiles y el estado de derecho. En virtud de ello, en la mayoría delos países que se han encaminado en este proceso la reducción del abusodel poder ha sido una condición para lograr la mayor efectividad, en lamedida en que ello viabiliza una relación diferente con las comunidadesa las cuales sirven dichas fuerzas de seguridad. Las recomendaciones enlos procesos de revisión se orientan hacia un mejoramiento de la disci-plina interna, la implementación de controles internos y la garantía deuna mayor transparencia y rendimiento de cuentas de las acciones de lasfuerzas con respecto al público.

Los escenarios actuales de inseguridad traen consigo sus propiasdemandas y requerimientos de políticas, acercamientos e instrumental.En los países en transición hacia formas democráticas, o por lo menosmás participativas, resulta fundamental reestructurar las fuerzas existen-tes antes de expandirle sus funciones. Las reglas y normas de involucra-miento con la ciudadanía y entre las diversas fuerzas deben estar muyclaras respecto a sus mutuas responsabilidades. En países donde no exis-ten ministerios de seguridad y donde los mecanismos de transparencia yde control parlamentario son débiles es donde más urge definir doctrinasy establecer políticas claras y diferenciadas.

Sistemas democráticos de seguridad

En el ámbito de la seguridad ciudadana se observa un mayor consenso encuanto a resaltar el estado policial democrático como un régimen consti-tuido por valores, normas, prácticas y estructuras, especialmente adecua-do para los escenarios transicionales y de posconflicto. Ello conlleva el

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control de esos criterios de conducta y relacionamiento en igual propor-ción que los de eficiencia. Siguiendo la recomendación de un reconocidocriminólogo, «la policía debe rendir cuentas a la ley antes que a los go-biernos» y debe proteger los derechos humanos.21 Este acercamientoapuntala los valores democráticos y la adherencia a prácticas y normasde buen gobierno. Como bien destaca David Bayley:

La democracia requiere no sólo que la policía, como parte del brazo ejecu-tivo del Estado, esté constreñida por la ley, sino que también ésta cumplaen resguardar las actividades que son esenciales al ejercicio democrático,entre ellas la libertad de expresión, de asociación y movimiento, la libertadde no ser sujeto de arrestos arbitrarios y exilio, así como la imparcialidadde la Administración de la ley.22

Para que esta policía se establezca bajo estos términos tiene que darseuna precondición democrática desde el Estado. No es casual que aquellosestados que asumen la violencia oficial como política terminan siendoestados policiales y/o militares y bajo esas condiciones es difícil, si noimposible, instaurar un sistema policial democrático.

Las reformas y las iniciativas policiales democráticas varían deacuerdo con los países y las regiones. En el caso de la República Domi-nicana los cuatro pilares de la reforma policial apuntalan: a) la reorienta-ción de la misión institucional de la policía nacional hacia el servicio pú-blico, b) su desmilitarización y la abolición de tribunales especialespoliciales como un sistema que ampara la impunidad, c) la adecuación dela doctrina y la legislación relacionada a la policía, de acuerdo con losprincipios y normas jurídicas nacionales e internacionales de derechoshumanos y d) el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentasque permitan un control más efectivo por parte del público.

De la misma manera, este proceso requiere la identificación de losproblemas que afronta la ciudadanía para ejercitar su participación en lacogestión de los asuntos de seguridad y el orden público. Especialmente,la debilidad institucional que caracteriza a las organizaciones locales yde derechos humanos, las cuales afrontan múltiples limitaciones para de-sarrollar sus actividades, desde infraestructura adecuada, instrumentoslegales y habilidades organizacionales para ejercer funciones de controlexterno y hacia el desempeño policial. Pese estas limitaciones, existenorganizaciones de barrio y comunitarias de defensa de los derechos hu-


manos que prestan una labor invalorable, prácticamente sin ningún tipode recursos, constituyendo éste un extraordinario ejemplo de participa-ción ciudadana que debe ser potencializado y replicado.

En tal sentido, acercar las necesidades de seguridad a las libertadespúblicas requiere:

1) Nuevos códigos de involucramiento. La reconceptualización de laseguridad en el sentido de constituir tanto un deber del Estado comoun derecho de la ciudadanía que debe ser ejercido en términos decogestión ha dado lugar a iniciativas policiales comunitarias en va-rios países latinoamericanos y con mayor timidez en la zona del Ca-ribe. Estas iniciativas involucran la identificación y priorización delos problemas a través del levantamiento de diagnósticos conjuntosentre pobladores, autoridades y miembros de las fuerzas de segu-ridad.

2) Enfrentarse a la impunidad. Dos iniciativas han probado tener algúnimpacto en los aspectos de comportamiento, involucramiento y rela-cionamiento de la policía con los ciudadanos: por un lado el estable-cimiento de paneles de denuncia para denunciar casos de prácticasinadecuadas, generándose un registro que es controlado por organis-mos de derechos humanos, transferibles a la policía para el desarrollode correctivos. El otro instrumento es el Defensor del Pueblo (Om-busman), cuyo enlace con instancias del sistema judicial puede ser unrecurso importante para procesar y dar seguimiento a denuncias deabusos, maltratos y prácticas inadecuadas por parte de los organismosde control y orden.

3) Desarrollo de estrategias e iniciativas de trabajo conjuntas. Como unrecurso de construcción de medidas de confianza mutua entre fuerzasde seguridad y ciudadanos. Sin embargo, la aplicación de proyectoslocales pequeños y medianos entre la comunidad y la policía, que hanprobado ser efectivos, han tenido como precondición un mínimo dereformas en la institución policial. Sin lugar a dudas lo más relevantees que muchas de esas experiencias han pasado a ser asumidas comopolíticas públicas. Cuatro de éstas que están mostrando impactos po-sitivos en este sentido son: el proyecto del Centro para el Estudio dela Violencia y la Reconciliación de África del Sur, el proyecto de de-sarme en Brasil, a través de Viva Río, la experiencia de comunas se-guras en Chile y de Peace Management Iniciative en Jamaica.

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4) Aplicación de indicadores de desempeño controlados por las comuni-dades locales, por la ciudadanía en su conjunto. La propuesta de eje-cución de un régimen democrático de seguridad, que viabilice que laciudadanía sea coparticipe del logro de los objetivos en este campo,descansa en las capacidades y libertades que ella pueda gozar paraejercer ese derecho, siendo un recurso de gran valor el diseño de in-dicadores de desempeño medibles por las comunidades y basado enun sistema de incentivos y sanciones sobre best practices y prácticasmejorables. En algunos países de África del Sur se han generado in-dicadores en las áreas de gobernabilidad, rendimiento de cuentas ytransparencia, bajo la asesoría del Centro para el Estudio de la Vio-lencia y la Reconciliación y por Open Society Justice Initiative.

La mayoría de estas iniciativas y experiencias tienen un efecto restaura-dor de la relación entre seguridad y libertad, especialmente porque estánorientadas a prevenir abusos y excesos contra las libertades públicas ylos derechos ciudadanos en nombre de la preservación de la seguridad.En segundo lugar, contribuyen a mejorar la representación de sectoresmarginados, excluidos de los sistemas de representación, los servicios ylas garantías del estado de derecho y sus instrumentos de aplicación, evi-tando así la discriminación por razones raciales, económicas, religiosas,de género o de cualquier otro tipo; finalmente, impulsan una relación, sino más armoniosa, al menos más complementaria entre seguridad y li-bertad.

Hacia otras reformas aún más integrales: gobernabilidaddemocrática de la seguridad

Los intentos relativamente exitosos y aun los fallidos para armonizar laseguridad y las libertades avalan la necesidad de una transformación sis-témica y un acercamiento holístico de las sociedades y de los aparatos,sistemas y principios que rigen la seguridad. En términos pragmáticos,estas reformas han probado tener poco impacto cuando sólo se limitan aun sector en particular (fuerzas armadas, policía o justicia), perdiendo devista la visión integral de cambios sectoriales institucionales y culturales.Igualmente problemático resulta ser el abordaje tan amplio que imposi-


bilita la operacionalización de estrategias de solución. En virtud de ello,determinados principios constituyen una guía clave para establecer prio-ridades y generar impactos. Estos principios se basan en lo que NicoleBall denomina una gobernabilidad integral del sector de la seguridad,que se oriente a

encontrar formas no violentas de solución de disputas a los niveles subna-cionales, nacionales, regionales e internacionales […] que mantengan laley y el orden, que descansen en la adherencia de las fuerzas de seguridada las leyes internacionales y a los principios constitucionales, que asigneuna alta prioridad a la paz y la seguridad regional y subregional.23

Tan efectivas como deben ser las fuerzas de control y prevención de con-flictos para los objetivos de la seguridad deben serlo también las fuerzassociales para defender las libertades civiles. Por ello resulta vital contarcon una sociedad civil capaz de controlar políticas y acciones, orientadasa garantizar la seguridad, preservando los avances democráticos y las li-bertades individuales y colectivas.

Principios fundamentales

a) Priorizar la protección de los derechos humanos y preservar el estadode derecho. Las fuerzas del orden deben ser proyectadas más comoprotectores de los derechos ciudadanos que de grupos específicos.

b) Defensa de los espacios de consolidación democrática. En los paísespobres y pequeños de la región las policías no están descentralizadas,sin embargo existen estructuras como los Consejos Provinciales deDesarrollo. A través de estos organismos es posible impulsar proce-sos de descentralización territorial de la policía, confiriéndoles unporcentaje de los presupuestos provinciales.

c) «La seguridad como bien público.» De acuerdo con la Deutsche Ge-sellschaft fur Technische Zusammenarbeit (GTZ), «el corazón de lareforma es la creación de un sector de la seguridad profesional quecon un volumen apropiado y basado en el uso proporcional de los re-cursos, con un mandato preciso y sujeto al control democrático».24

Como ya hemos insistido aquí, para que eso sea posible se requiereuna reforma societal y estatal que no contraponga valores deseados

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(seguridad y libertad) ni coyuntural ni mucho menos estructuralmen-te. Esto se ha demostrado que es particularmente difícil en países entránsito hacia formas democráticas del ejercicio ciudadano, en esce-narios posconflictos, en sociedades muy desagregadas o poco cohe-sionadas y en presencia de estados fallidos como lo que hemos vistode Haití.

d) Visión holística e integral de la seguridad, que no lesione las liberta-des y los derechos ciudadanos. Las condiciones que determinan el ni-vel de bienestar de una nación, la estabilidad de sus componentescambian no solamente por factores exógenos, sino también por lasrespuestas endógenas, las capacidades de abordar los cambios y deadaptar la arquitectura de la seguridad a las nuevas experiencias. Dosconsensos han ido articulándose a lo largo de esta nueva centuria: a)que la seguridad es una responsabilidad compartida por los estados ypor sus sociedades, por los gobiernos y sus ciudadanos y b) que lasestructuras preventivas y correctivas deben estar articuladas (si biendiferenciadas) entre sí a los objetivos democráticos de las naciones yde la comunidad o al complejo internacional en la cual estas nacionesse insertan.

Conclusiones

La dicotomización de los conceptos de seguridad y libertad, y de sus res-pectivas visiones y agendas ha probado ser eventualmente dañina paralos procesos democráticos, y esencialmente arriesgada para alcanzar lacondición de la seguridad. La idea de que a mayor libertad menor segu-ridad ha conducido a la reducción y al atropello de derechos fundamen-tales para la convivencia intrasocietal e interestatal. Actualmente la am-plitud del concepto de seguridad ha diluido los ámbitos, parámetros ysujetos de lo que solía entenderse por seguridad, dando paso a arbitrarie-dades en función de qué tipo de libertades son «seguras» para el Estadoo para los intereses de grupos poderosos.

Por otro lado, la asimilación de los conceptos y aspiraciones de li-bertad-seguridad bajo un perfil esencialmente instrumental, que tiende asecuritizar las agendas democráticas y de libertades (Ole Waewer,2000),25 también puede resultar contraproducente, en la medida en que


encubre una lógica de subordinación de los objetivos de libertad a los deseguridad y hace de ella un objeto alcanzable solamente por medios mi-litaristas. Con frecuencia este argumento ha sustentado la justificación deque para alcanzar la paz hay que realizar la guerra o que para garantizarla seguridad hay que ceder libertades.

La tendencia a securitizar las cuestiones relativas a las libertadespúblicas en el contexto de las agendas sociales, ambientales e incluso de-mocráticas, conduce erróneamente a asumir la seguridad como un biendeseado. Como bien destaca una vez más Waever, «más seguridad no esnecesariamente una buena cosa», por lo general supone pagar un precioen la medida en que demanda una respuesta urgente y a toda costa y porlo general termina siendo definida en términos militaristas26. Ello no im-plica desconocer las consecuencias o relaciones tangenciales de seguri-dad que involucra la lucha por libertades; sin embargo, su contraposicióno igualación no proporcionan más libertad ni tampoco garantizan mayorseguridad. En tal sentido, resulta más prudente abogar por una mayor in-cidencia ciudadana en las áreas de políticas que históricamente han esta-do bajo el dominio militar y/o policial, concernientes a los derechos ci-viles, a los términos de convivencia y al ejercicio de las libertadespúblicas.

Notas

1. Dirk Kruijt, «Las fuerzas armadas y la política en América Latina de-mocrática», 2004, mimeo.

2. Dirk Kruijt, op. cit., p. 33. Al respecto, véase Alfred Stepan, Rethinking Military Politics. Brazil

and the Southern Cone, Princeton University Press, Nueva Jersey, 1988. TambiénFelipe Agüero, «Las fuerzas armadas en una época de transición: perspectivaspara el afianzamiento de la democracia en América Latina», en Rut Diamint, ed.,Control civil y fuerzas armadas en las nuevas democracias latinoamericanas,Nuevohacer, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1999.

4. Cawthra Gavin y Robin Luckham, Governing Insecurity, Zed Books,Nueva York, 2003 p. 4. Véase también Joseph Tulchin, «La iniciativa para lasAméricas: gesto vacío, astuta maniobra estratégica o notable giro en las relacio-nes hemisféricas», en Francisco Rojas Aravena, ed., América Latina y las inicia-tivas para las Américas, FLACSO, Chile, 1993.

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5. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y elcambio. Doc. 0460234. Naciones Unidas, 2/12/04.

6. Una distinción entre esta perspectiva y la liberal internacionalista es-triba en que en durante la Primera y la Segunda Guerra Mundial se aludía a esta-dos grandes (los casos como Vietnam, Cuba, Nicaragua, eran protegidos por po-tencias) mientras que en la alusión del presidente Bush se refiere más bien a laamenaza que presentan los estados pequeños (Pakistán, Corea e Irak).

7. Véase Francois Heisbourg, «A work in Progress: The Bush Doctrineand its Consequences», en T. J. Lennon, Alexander y Camille Eiss, ReshapintRogue States, MIT Press, A Washington Quarterly Reader, Cambridge.

8. Acogemos el concepto de seguridad bajo los términos definidos porOle Waever, según el cual, «seguridad se refiere a supervivencia. Una cuestión espresentada como una amenaza existencial con respecto a un objeto de referencia(tradicionalmente el Estado). Su designación en tal sentido justifica el uso de me-didas extraordinarias para manejarlo; la invocación de la seguridad ha sido la lla-ve que ha legitimado el uso de la fuerza y en general ha abierto la vía a los Esta-dos para movilizar o asumir poderes especiales». En «Security Agendas Old andNew, and How to Survive them», documento presentado en «The Traditional andthe New Security Agenda: Inferences for the Third World», Universidad Torcua-to Di Tella, Buenos Aires, 11 de septiembre de 2000.

9. Cawthra Gavin y Robin Luckham, Governing Insecurity, Zed Books,Nueva York, 2003.

10. Raymond J. Milefsky, «Territorial Disputes and Regional Security»,en Ivelaw L. Griffith, Caribbean Security in the Age of Terror: Challenge andChange, Ian randle Publishers, Kingston, Jamaica, 2004.

11. Andrew Morrison, Mayra Buvinic y Micahel Shifter, «The ViolentAmericas? Causes, consequences and Policy implications».

12. Anthony Harriott, «Crime trends in the Caribbean and responses»,informe para la United Nations Office on Drugs and Crime, 12 de noviembre de2002.

13. Este fenómeno se observa con marcada consistencia en países quehan sido desgarrados por guerras civiles y excesiva impunidad, como en los ca-sos de Guatemala y Haití, donde estos «poderes escondidos» se benefician de unaserie de actividades ilegales que acarrean al amparo del sistema legal que los pro-tege. Como señalan Susan Peacock y Adriana Beltrán, «estas actividades ilega-les con frecuencia involucran el ejercicio inapropiado de influencia en los apara-tos estatales, sobornando las aduanas en conexión con redes de narcotráfico yotras formas de la criminalidad organizada. […] En adición a su influencia en laburocracia estatal, estos poderes secretos tienen una estrecha relación con acto-res y partidos políticos en Guatemala» (véase Susan C. Peacock y Adriana Bel-trán, Hideen Powers in Post Conflict Guatemala: Illegal Arms Groups and the


Forces Behind Them, Washington Office on Latin America, Washington, D.C.2003). También Gabriel Aguilera insiste en que estos poderes secretos no nece-sariamente reflejan la emergencia de un militarismo corrupto, dado que, según él,se trata de grupos que se sitúan fuera de la institucionalidad.

14. Entre 1994 y el 2004 la cifra anual de homicidios en manos de la po-licía dominicana superó los 200 individuos. En Jamaica, de los 3.723 homicidosseñalados durante un período de cinco años entre 1996 y 2000, 724 fueron eje-cutados por la policía. En Haití, el ciclo de violencia tiene sus orígenes en las dic-taduras civiles y militares y aun dentro del gobierno populista de Aristide, cuan-do éste llegó a declarar como política pública la discrecionalidad de los agentespoliciales de exterminar a delincuentes para evitar que volviesen a reincidir. Esesta subcultura de violencia lo que están afrontando las fuerzas de pacificación,alimentada por la desconfianza popular en sus instituciones y los deseos frustra-dos de libertades y derechos.

15. «La efectividad de la ley y los desfavorecidos en América Latina», enJuan E. Méndez, Guillermo O’Donnell y Paulo Sergio Pinheiro, La (in)efectivi-dad de la ley y la exclusión en América Latina, Paidós, Buenos Aires, 2002.

16. «Democratic governance in the Security Sector», Center for Interna-tional Policy, Washington, D.C., UNDP Workshop on «Learning from Experien-ce for Afganistan», febrero de 2002.

17. «Se rechaza que el nuevo código aumente delitos», El País, 1/6/05,www.hoy.com.

18. Guillermo O’Donnell, Página Doce, Buenos Aires, pp. 11-12.19. Véase Andrew Cottey, Timothy Edmunds y Anthony Forster, «The

Second Generation Problematic: Rethinking Democracy and Civil-Military Re-lations», Armed Forces & Society, vol. 29, n.º 1 (otoño de 2000), pp. 31-56. Tam-bién Douglas L. Bland, «A Unified Theory of Civil-Military Relations», ArmedForces & Society, vol. 26, n.º 1 (otoño de 1999), pp. 7-26.

20. En noviembre de 2003 las agencias de noticias norteamericanas des-tacaron la muerte de seis ciudadanos y más de veinte heridos, como desenlace dela huelga general que tuvo lugar entonces en la República Dominicana, un emer-gente destino turístico y uno de los principales socios comerciales y políticos deEstados Unidos en la región del Caribe. Dos meses más tarde, a finales de enerode 2004, el New York Times y el New Herald, entre otros medios, informaban deque siete dominicanos habían sido muertos y más de 700 arrestados, en enfrenta-mientos con las fuerzas conjuntas de la policía nacional y las fuerzas armadas, enuna segunda huelga nacional caracterizada por un despliegue militar tan despro-porcional que llegó a ser calificada «más como una guerra que como una huel-ga». De acuerdo con un miembro de la institución armada, entre 26.000 y 70.000militares patrullaron el país durante la jornada de protesta de dos días. La ola deviolencia desplegada en el contexto de este segundo paro nacional fue conside-

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rada por el Tribune Business News como «una crisis que puede socavar la demo-cracia de esa nación». Nancy San Martín, «Political Upheaval May Pose Threatto Democracy in the Dominican Republic», Knight Ridder Tribune BusinessNews, Washington, 23 de enero de 2004, p. 1.

21. David Bayley, «Democratizing the Police Abroad: What to Do andHow to Do it», National Institute of Justice, Office of Justice Programmes. U.S,Department of Justice, Washington, D.C., 2001.

22. David Bayley, op. cit.23. Nicole Ball, ibíd.24. «Security-Sector Reform in Developing Counties: An analysis of the

International debate and potentials for implementing reforms with recommenda-tions for technical cooperation», GTZ, octubre de 2000.

25. Waever se refiere al término securitización y a «la acción de conver-tir una problemática en un asunto de seguridad, al acto de securitizar. Securitizares presentar una problemática en los términos de una amenaza existencial, OleWaever, «Security Agendas Old and New, and How to Survive Them», paperprepared for the workshop on «The Traditiohnal and the New Security Agenda:Inferences for the Third World», Unviersidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires,11 de septiembre de 2000.

26. Ibíd.


Terrorismo y procesos de paz en Europa y AméricaLatina

Rogelio Alonso

Introducción

El final de procesos violentos en Europa y América Latina ha propiciadoun debate en torno a conceptos como la búsqueda de la verdad y la re-conciliación que teóricamente habría de acompañarlos. La consecuciónde la paz se ha identificado con ambos objetivos y como resultado de ellohan surgido diferentes posicionamientos sobre cuál debería ser la res-puesta ante tan importantes cuestiones. Curiosamente esta es una dimen-sión en la que las experiencias latinoamericanas y europeas ofrecen inte-resantes lecciones desde una perspectiva comparada. Cierto es que lascausas de la violencia no son siempre las mismas en uno y otro contexto,como se aprecia al comparar ámbitos como Argentina, Chile, El Salva-dor, Guatemala, Irlanda del Norte, País Vasco o Bosnia, por mencionartan solo unos ejemplos. No obstante, sí emerge un denominador comúnen tan distintos contextos al abordarse el estudio de los procesos de pazque han surgido en ellos junto a la disminución progresiva de la violen-cia. De manera significativa en todos ellos la reconciliación aparececomo un horizonte que se aspira a alcanzar aunque haya divergencias enrelación con los métodos que habrían de conducir a ella. Este capítuloexaminará las diferentes interpretaciones que han surgido en relación condichos mecanismos y las consecuencias que sus aplicaciones tienen parala resolución de conflictos violentos y por tanto para la seguridad en di-chas regiones. De ese modo se intentará responder a interrogantes comolos siguientes: ¿exige la paz en sociedades afectadas por violencia el ol-vido y la manipulación histórica? ¿Son la paz y la justicia caminos ex-cluyentes en procesos de regulación de conflictos violentos? ¿Es posible

la reconciliación en dichos fenómenos en ausencia de verdad y de justi-cia? ¿Debe la impunidad tolerarse y propugnarse en beneficio de una su-puesta gobernabilidad entendida por algunos como una imprescindiblecontribución para la conclusión de la violencia?

Paz, verdad y reconciliación

Los notables contrastes en lo referente a la etiología de fenómenos vio-lentos con escenario en Europa y América Latina no han impedido quelos procesos de búsqueda de la verdad y de reconciliación en los que sehan embarcado diversas sociedades latinoamericanas hayan sido toma-dos como modelos desde otras latitudes. Así por ejemplo en Irlanda delNorte, foco de una intensa violencia terrorista desde la década de los se-senta del siglo pasado, hoy aspectos como los referidos se considerancomo destacados elementos del proceso de paz. Así lo corroboraba la de-cisión tomada por el comité del Parlamento británico especializado encuestiones relativas a Irlanda del Norte de investigar posibles métodospara hacer frente al pasado y a su legado de violencia en la citada región.Al plantearse este objetivo, el denominado Northern Ireland Affairs Com-mittee proponía el estudio de «experiencias y esfuerzos llevados a caboen otras jurisdicciones con el propósito de dejar atrás una historia de di-visión y conflicto de una forma que recibiera la más amplia aceptaciónpor parte de comunidades e individuos que hubiesen sufrido la violen-cia».1 El referente latinoamericano se encontraba presente en esa decla-ración de intenciones y objetivos.

Sin embargo este interés por aprender de experiencias previas queaporten algo de luz sobre cuál es el mejor método con el que hacer fren-te al pasado a menudo parece orientado simplemente hacia una merafunción de justificación pública más que en la dirección de un auténticologro de fines como el esclarecimiento de la verdad sobre los actos vio-lentos cometidos. Lo cierto es que, a pesar de la profusión con la que seha debatido y continúa debatiéndose sobre el tema, bajo esta cuestiónparece ocultarse una politización de muy delicada área, pues la forma enque se procede sugiere a veces una instrumentalización con fines parti-distas de tan relevante aspecto. Por eso resulta razonable plantear dudassobre la verdadera relación que es posible establecer entre el citado ob-

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jetivo de la búsqueda de mecanismos apropiados para hacer frente al pa-sado y el fin último de la paz, término cuya definición se presta a con-tradictorias interpretaciones por parte de algunos de los actores involu-crados en dicho proceso. Las certeras reflexiones del jesuita José MaríaTojeira en relación con un escenario precisamente tan lejano y distintocomo el de El Salvador, sirven para clarificar este punto en el contextode Irlanda del Norte. En una conferencia pronunciada en 2003 bajo el tí-tulo «Resistencia y reconciliación» el provincial de los jesuitas en Cen-troamérica y rector de la Universidad Centro Americana en El Salvadorofrecía pautas de análisis para la realidad salvadoreña que curiosamentetambién encontraban aplicación en el proceso que se está desarrollandoen Irlanda del Norte y quizá también en otra región como el País Vasco,donde la violencia continúa creando víctimas. En opinión de Tojeira,«sólo un reconocimiento serio de los errores del pasado llevará a uncambio», lo que le impulsaba a exigir justicia y reparación hacia las víc-timas. Esta petición a menudo se repite al hablar de fórmulas para enfren-tarse al pasado en ese debate sobre la búsqueda de la verdad y la recon-ciliación tan frecuente en sociedades como las que hemos mencionado.Sin embargo es también una reivindicación con frecuencia ignorada,pues llega a utilizarse estratégicamente como una reclamación que, enopinión de algunos, puede obstaculizar la paz. Tojeira lo sintetizaba conestas palabras:

A la hora de pedir justicia para un crimen determinado, el actual presidentede la república, en El Salvador, se daba el lujo de decir que si se reabría talcaso, «correría de nuevo la sangre» en el país. El lenguaje se volvía contra-rio a su significado natural cuando se nos decía que no convenía abrir heri-das del pasado. Como si juzgar a los victimarios fuera abrirles heridas a ellosen vez de cerrar las que ellos mismos habían causado a sus víctimas. […]Los esfuerzos por contemplar los crímenes del pasado, reflexionar sobre losmismos, establecer fórmulas de reconciliación tan sencillas como la de lo-grar que los criminales del pasado pidan perdón públicamente y queden in-habilitados para la vida política, por ejemplo, aparecen como detalles irrele-vantes para la vida democrática. […] Yacen en el olvido las aseveraciones dela Comisión de la Verdad […] que después de analizar 20.000 casos de gra-ves violaciones de derechos humanos, atribuía el 85% de las mismas al ejér-cito y el gobierno, el 5% a la guerrilla del FMLN, y dejaba un 10% como ca-sos de difícil establecimiento de responsabilidades.2

Terrorismo y procesos de paz 205

La vigencia de estas palabras en el ámbito norirlandés queda de mani-fiesto al examinar cuáles han sido los pasos que se han seguido tras elcese de la violencia iniciada a finales de la década de los sesenta. Al ha-cerlo descubrimos que una loable pretensión como la búsqueda de la pazes frecuentemente utilizada como un instrumento de coacción en una so-ciedad en la que se condicionan los avances hacia dicha meta a cierta im-punidad u olvido que vendría justificado por la necesidad de afrontar elfuturo desde el supuesto pragmatismo que supondría relegar el análisisdel pasado. Esta impunidad u olvido se traduce en éste y otros contextosen el arrinconamiento de los procesos judiciales que deberían seguirsecontra aquellas personas responsables de crímenes violentos antes de lainauguración de un nuevo estadio definido como de fin de las hostilida-des o como proceso de paz. En el caso de Irlanda del Norte esta impuni-dad se materializó en la excarcelación gradual y completa de los presospor delitos de terrorismo con posterioridad a la firma del llamado Acuer-do de Viernes Santo en abril de 1998, por el que se acordaba un sistemade autogobierno basado en una limitada autonomía para la región. Esanueva etapa fue acompañada de la renuncia a investigar crímenes perpe-trados por los grupos terroristas activos hasta entonces.

De ese modo, en febrero de 2004 Hugh Orde, jefe del servicio de po-licía de Irlanda del Norte (Police Service of Northern Ireland, PSNI) llegó arecomendar, en una entrevista con el diario británico The Guardian, la cre-ación de un proceso de búsqueda de la verdad y de reconciliación que sir-viera para aliviar la presión que sobre la institución por él dirigida recaía alinsistirse en que investigara crímenes cometidos en el pasado. El destacadomando policial reconocía que carecía del presupuesto suficiente «para in-vestigar la historia», y añadía que su cometido era «garantizar la seguridaden el presente».3 Orde subrayó su sugerencia mediante las alusiones a pro-cesos desarrollados en Argentina y Suráfrica, añadiendo lo siguiente:

Tenemos que diseñar algún mecanismo que sirva para cerrar, para alcanzaruna conclusión de una etapa, y que a lo mejor no implica un proceso judi-cial. Sé que un proceso formal en el que la policía realiza investigacionespara buscar pruebas con el fin de satisfacer a las víctimas de los familiaresno funcionará. Tenemos que empezar a mirar otras fórmulas.

El jefe de la policía norirlandesa realizaba estos comentarios ante las de-mandas de los familiares de víctimas de la violencia que exigían la rea-

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pertura de expedientes de casos todavía sin resolver. En esos momentoseste cuerpo policial disponía únicamente de una veintena de oficiales de-dicados a la investigación de crímenes pasados, dotación a todas lucesinsuficiente habida cuenta de que el número total de asesinatos sin resol-ver ascendía a unos mil ochocientos. Estas declaraciones suscitaron tan-to críticas como apoyos. Frente a quienes vieron en ellas una peligrosa ynegativa reivindicación de impunidad, también hubo voces que las de-fendieron como inevitables y pragmáticas al producirse en un contextopolítico y social en el que constantemente se venía reclamando la reaper-tura de investigaciones sobre atentados diversos. Así ha sido en el caso delos familiares de nueve personas asesinadas por el IRA en julio de 1972,cuando este grupo terrorista hizo estallar en diversos puntos de Belfastnumerosos artefactos explosivos, o de los abogados nacionalistas Pat Fi-nucane y Rosemary Nelson, ambos asesinados por grupos terroristasunionistas en febrero de 1989 y marzo de 1999, respectivamente, que, enopinión de muchos, actuaron con la connivencia o colaboración de agen-tes de las fuerzas de seguridad británicas. También se ha reclamado unainvestigación sobre la muerte en diciembre de 1998, dentro de la cárcelde Maze, de Billy Wright, dirigente del grupo terrorista unionista deno-minado Fuerza de Voluntarios Lealistas (Loyalist Volunteer Force, LVF)que fue acribillado a balazos por activistas de una organización terroris-ta nacionalista conocida como INLA (Irish National Liberation Army),también encarcelados como él, mientras aguardaba en una furgoneta paraser trasladado a la sala de visitas.

Estas solicitudes encontraban cierto respaldo en el precedente quesupuso la apertura años atrás de una investigación sobre los aconteci-mientos ocurridos durante el llamado Domingo Sangriento. Aquel do-mingo de enero de 1972 catorce civiles murieron al ser disparados porsoldados británicos durante una marcha celebrada en la ciudad de Derryen la que se exigía la abolición del libre internamiento sin juicio de lossospechosos de estar involucrados en actos de terrorismo, medida que elgobierno había introducido unos meses antes. La investigación, dirigidapor el prestigioso juez lord Saville, comenzó en 2000 y todavía hoy no haconcluido. A pesar de que cientos de personas han testificado y que unconsiderable volumen de información ha sido examinada, en ampliossectores se contempla con escepticismo la posibilidad de que al final delproceso se esclarezcan finalmente los hechos sucedidos en 1972 debidoen gran medida a los efectos políticos que pudieran tener ciertas conclu-


siones sobre estas muertes. Por ello difícilmente puede afirmarse que lascomparecencias de destacados testigos contribuyeron a esclarecer esaverdad que tan necesaria es para las víctimas, al haber predominado ensus testimonios los intereses políticos que de sus posiciones políticas sederivan. Así por ejemplo, Mitchell McLaughlin, destacado dirigente delSinn Fein, no tuvo reparo en indicar en 2001, al testificar ante la comi-sión de investigación, que desconocía si Martin McGuinness había for-mado parte del IRA en algún momento de su vida. McGuinness, uno delas más importantes líderes de dicho grupo terrorista y de su brazo polí-tico desde comienzos de la década de los setenta, era en la fecha en quetuvo lugar el Domingo Sangriento un influyente mando del IRA. Es ab-solutamente inverosímil que McLaughlin, que confesó haber participadoen disturbios en Derry el día en el que se produjeron las muertes, desco-nociera la situación de McGuinness al frente del IRA. ¿Qué credibilidadpodía dársele por tanto al testimonio de McLaughlin y cómo contribuíapues al objetivo último de la investigación?

Las mismas reticencias a esclarecer la verdad mostró McGuinnessen 2003 durante su comparecencia ante esta investigación en la que senegó a prestar la información que sobre el IRA le requirió el magistradolord Saville, afirmando el dirigente terrorista que sus palabras tenían re-percusiones para «el Sinn Fein y para el proceso de paz»; de ahí quizá suaseveración, inconsistente con la realidad, apuntando que abandonó elIRA en la década de los setenta.4 Cuando el magistrado le inquirió sobrela ubicación exacta del lugar en el que McGuinness reconoció haber al-macenado armas del IRA horas antes de la marcha en Derry en enero de1972, el líder de la organización terrorista declinó exponer dicha infor-mación alegando que hacerlo constituiría un «acto de traición». La répli-ca del juez resume bien los efectos que semejante actitud podía tener enel marco de los objetivos de la investigación: «Entiendo que su respues-ta significa que su sentido del honor está por encima del deseo de las fa-milias a que este tribunal descubra toda la verdad sobre el Domingo San-griento». En cambio, otras personas rechazaban esta interpretación alentender que los familiares de las víctimas no deseaban realmente quelord Saville les expusiera «la verdad», sino que sus expectativas se cen-traban más bien en descubrir si las conclusiones a las que llegaría final-mente eran las mismas que ellos ya habían alcanzado tiempo atrás.5

Como consecuencia de todo ello, los testimonios de los soldadospresentes aquel día en el tiroteo tampoco llegaron a aportar relevantes

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datos, pues sus declaraciones también parecían dirigidas a respaldar unainterpretación oficial del Domingo Sangriento que en su día exculpó y li-beró de toda responsabilidad a quienes dispararon las armas que acaba-ron con las vidas de catorce personas. La opinión que estas circunstan-cias en torno a la investigación del Domingo Sangriento merecía alresponsable de la policía de Irlanda del Norte, Hugh Orde, revela los pro-blemas que se derivan de la compleja tarea de hacer frente al pasado:«Aparte de hacer millonarios a los abogados, ¿satisfará la investigacióna las familias? No lo creo. ¿Satisfará a la sociedad? La sociedad pasa dela investigación. ¿Contentará al ejército británico? ¿Contentará al SinnFein? ¿Sale ganando alguien? El coste debe de andar ya por los doscien-tos millones de libras, o sea, lo que costarían dos academias de policía».6

Justificación y legitimación del pasado

Como ocurre con el Domingo Sangriento, la historia en torno al conflictode Irlanda del Norte es en sí misma un antagonismo ante las enfrentadasinterpretaciones que suscita. Obviamente la polarización que se deriva dela ausencia de consenso sobre el pasado dificulta fórmulas consensuadassobre cómo hacerle frente. Al examinar un suceso como el DomingoSangriento, se aprecia que la contraposición de distintas y excluyentesverdades sobre el pasado dificulta considerablemente el esclarecimientode los hechos, conclusión que también puede hacerse extensible a otrosepisodios marcados por la violencia perpetrada por otros agentes ademásdel estado. Ahora bien, la definición del problema en estos términos pue-de esconder un sutil mecanismo de difusión de responsabilidad y detransferencia de culpa con el que algunos actores pretenden hacer frenteal pasado. A veces la búsqueda de referentes externos en esa exploraciónacerca de cuáles son los métodos más apropiados con los que enfrentar-se al pasado puede convertirse en una apropiación de subterfugios conlos que eludir una cuestión que en mi opinión debe constituir el pilar decualquier proceso de reconciliación: la deslegitimación de la violenciaterrorista.

En el caso de Irlanda del Norte muchos han sido los actores que hanestablecido paralelismos con contextos externos con el fin de evitar el re-conocimiento de los errores cometidos en el pasado, obstaculizando así


la normalización de la sociedad norirlandesa. Así por ejemplo, desde estaregión ha sido muy frecuente recurrir al modelo de transición política lle-vado a cabo en Suráfrica tras el final del apartheid, si bien se ha hecho deuna manera selectiva con el fin último ya destacado de legitimar la vio-lencia del pasado. Resulta de utilidad para explicar el alcance de esta ma-nipulación la entrevista a Gerry Adams publicada por el principal diariode nuestro país con motivo de la presentación en España de las memoriasde este dirigente.7 En ella el presidente del Sinn Fein, y uno de los másimportantes líderes del grupo terrorista IRA, recurría de manera profusaa la comparación con el caso surafricano identificando a Nelson Madelacomo su «héroe». No era difícil identificar en semejante recurso un me-canismo de distanciamiento moral mediante la comparación ventajosa dela violencia del IRA y del contexto en el que ésta se produjo con el mo-vimiento liderado por el Premio Nobel de la paz surafricano. Ello le ser-vía a Adams para insistir en la presentación de la violencia del IRA comouna suerte de «mal necesario» incidiendo en la constante justificación dela misma con la connivencia del periodista. Éste no dudaba en asegurarde Adams que «en Irlanda del Norte, ninguna otra persona ha estado másentregada a la tarea de alcanzar la paz mediante el diálogo». Tan peculiarinterpretación de las acciones del dirigente de una organización terroris-ta responsable de cientos de muertes era simplemente falsa, si bien re-sultaba significativa por la legitimación que le confería. Si el comienzode la entrevista con semejante presentación resultaba revelador, no loeran menos las primeras preguntas y sus consiguientes respuestas. Enellas se identificaba la violencia como un mal necesario e inevitable delque los perpetradores no eran responsables, al carecer supuestamente deotra alternativa, deduciéndose por tanto que todo el sufrimiento debió su-ceder, siendo en consecuencia legítimo.

La entrevista a Adams se publicaba días antes de que en la Audien-cia Nacional de España se iniciara el juicio por delitos de genocidio, te-rrorismo y tortura contra Adolfo Scilingo, ex capitán de navío de la ma-rina argentina durante la dictadura militar que se prolongó de 1976 a1983. Entre las pruebas aportadas por uno de los testigos se encontrabala grabación de un programa de televisión en el que el acusado justifica-ba en 1997 sus crímenes asegurando la necesidad de los mismos ante lasituación vivida por su país, mecanismo de justificación idéntico al utili-zado por Adams y por muchos otros activistas del IRA y de otras organi-zaciones terroristas norirlandesas.8 Sin embargo, ante las similitudes que

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emergen al comparar las acciones de Adams con las llevadas a cabo porotros violadores de derechos humanos, el dirigente del IRA ha buscadootro referente como Mandela, mucho más positivo para su propia figura.A pesar de que la hábil comparación ventajosa que Adams establece amenudo entre su persona y una personalidad del prestigio de Mandela esasumida de manera incuestionable en ciertos ámbitos, no era sin embar-go compartida por rigurosos observadores del proceso de paz en Irlandadel Norte. Así, el articulista Newton Emerson, relacionando las desapa-riciones de chilenos bajo la dictadura del general Pinochet con el asesi-nato y posterior desaparición de norirlandeses llevadas a cabo por elIRA, consideraba que el militar chileno, y no Mandela, era el personajecon el que Adams debía compararse.9 Esta comparación y la diferente ac-titud con la que los crímenes de Pinochet y Adams son juzgados, llevabaa otro periodista a preguntarse si acaso Pinochet era mejor criminal deguerra que Gerry Adams, ya que hizo desaparecer a más gente que la bri-gada del IRA que en la década de los setenta fue responsable del asesi-nato y desaparición de ciudadanos norirlandeses, unidad liderada enton-ces por el hoy presidente del Sinn Fein.10 Cierto es que los crímenes deambos deben categorizarse como terroristas, si bien los del general chi-leno son además actos de terrorismo de estado, distinción que no parecíaexplicar por sí sola el diferente tratamiento que uno y otro provocan. Enopinión de este periodista el proceso de paz en Irlanda del Norte se fun-damentaba en la necesidad de mantener involucrados en el mismo a de-terminados actores haciendo preciso por ello, en ocasiones, ignorar «loshechos más aborrecibles».11

Hay quienes estiman necesaria semejante condición y la reproduc-ción de mentiras históricas en torno a la génesis de la violencia y a lascausas que sirvieron para ponerle término. Así lo pone de relieve la edi-ción española de las memorias de Gerry Adams presentadas por la edito-rial como «un modelo para seguir en la resolución de cualquier conflic-to» en «un mundo donde los procesos de paz son más necesarios quenunca».12 ¿Justifican los fines comerciales la prostitución de la historiaque ese libro supone y la mencionada presentación del mismo en esostérminos? ¿Es oportuno y riguroso proponer como modelo de resoluciónde conflictos el camino elegido por Adams, el máximo dirigente del gru-po terrorista IRA desde la década de los setenta que todavía continúa ne-gando su pertenencia a la organización, y que jamás abandonó dicho gru-po a pesar de sus crímenes, optando finalmente por un alto el fuego ante


la debilidad del movimiento por él liderado y dada su incapacidad paraimponer sus objetivos mediante la violencia? ¿Sería razonable presentarlas memorias del chileno Augusto Pinochet, del salvadoreño Roberto Da-buisson, del guatemalteco Efraín Ríos Montt o del argentino Massera, to-dos ellos responsables de violaciones de derechos humanos, del mismomodo que las de Adams, esto es, como «un modelo para seguir» en la re-solución de conflictos? Un observador de la realidad latinoamericanadescubría, al referirse a este ámbito, los problemas que surgen de actitu-des como las que venimos describiendo al ocuparnos del caso norirlan-dés. En opinión de Alejandro Bendaña «el contraste entre realidad y dis-curso resulta chocante: una realidad orwelliana donde paz significaguerra, donde las bombas suponen construir».13 Esa referencia orwellia-na evoca precisamente otra de las célebres máximas utilizadas por el es-critor en su obra 1984: «Quienes controlan el presente controlan el pasa-do. Quienes controlan el pasado controlan el futuro». Este parece ser elobjetivo que se persigue con esa deformación de la realidad que haacompañado a numerosos procesos de paz, incluido el norirlandés.

Por lo tanto la pregunta que se deriva de todo ello evoca los inte-rrogantes que las sociedades latinoamericanas también se han planteado:¿cuáles son las condiciones necesarias para la paz? ¿Exige la paz el olvi-do y la manipulación histórica? ¿Son la paz y la justicia caminos exclu-yentes? ¿Es posible la reconciliación en la ausencia de verdad y justicia?Con el objeto de responder a estas cuestiones resulta de utilidad aludir alos principios en los que deberían asentarse procesos de paz en la comu-nidad internacional según la visión del académico José Zalaquett, nom-brado en 1990 por el presidente chileno miembro de la Comisión Nacio-nal para la Verdad y la Reconciliación en dicho país.14

En primer lugar Zalaquett resalta la importancia de reparar el dañocausado por las violaciones de derechos humanos cometidas en el pasa-do al tiempo que se erige un sistema que prevenga la repetición de aque-llas en el futuro. Ello exige medidas que expongan la verdad y que per-mitan la aplicación de la justicia. En segundo lugar considera queenfrentarse al pasado exige construir un discurso de la verdad lo más pú-blico y completo posible en relación con las más graves formas de victi-mización. La verdad debe establecerse de una manera oficial, imparcial,de modo que pueda ser aceptada genéricamente e incorporarse como par-te de la memoria histórica de la nación. Zalaquett cree que la comisión deviolaciones de derechos humanos obliga a revelar tanto el funciona-

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miento de quienes han ejercido la represión como el destino individualde las víctimas de los crímenes. En tercer lugar asegura que la verdaddebe ser reconocida por los individuos y por la sociedad en general. Encuarto lugar se ocupa de las distintas dimensiones de la justicia en dichoscontextos que implican la reivindicación de la memoria y del buen nom-bre de las víctimas, la compensación que éstas y sus familias han de re-cibir, el procesamiento y castigo de los perpetradores u otras sancionescomo la inhabilitación para desempeñar cargos públicos. En quinto lugarseñala que la verdad debe considerarse un «valor absoluto», si bien ma-tiza que la justicia criminal debe ser equilibrada teniendo en cuenta la po-sibilidad de perdón y la necesidad de reconciliación. Añade que las am-nistías y perdones pueden ser legítimos, pero solamente si se adoptan conel conocimiento de la verdad y nunca aplicándose a aquellos crímenesque siempre deben ser perseguidos de acuerdo con el derecho interna-cional. En sexto lugar propone una serie de condiciones que el perdóndebe reunir para que contribuya a la reconciliación y a la consolidaciónde valores que deberán ser parte del orden político que se desea construir.Una de ellas asume que la verdad no sólo debe conocerse, sino que ade-más ha de ser reconocida, pues de este modo se reafirma la validez de losprincipios que han sido transgredidos manifestándose la resolución de norepetir de nuevo dichas transgresiones.

Procesos de paz: experiencias y desafíos

Los numerosos ejemplos de transiciones políticas en América Latina nosdemuestran la complejidad de aplicar los principios enunciados a pesarde su trascendencia. Ofrecen por ello experiencias enriquecedoras cuan-do desde Irlanda del Norte se buscan referentes para acometer la difíciltarea de enfrentarse al pasado, búsqueda que también se vislumbra desdeotra sociedad en conflicto como la vasca. Sin embargo, esos útiles mo-delos de los que se derivan éxitos y fracasos son, con frecuencia, utiliza-dos con fines partidistas y selectivos y no tanto con la verdadera inten-ción de lograr verdad, justicia y reconciliación. No debe extrañar por elloque el Sinn Fein, el brazo político del IRA, haya propugnado el estable-cimiento de una Comisión de la Verdad inspirada en los precedentes deAmérica Latina y Suráfrica. Las diferencias entre estos contextos tan dis-


pares son evidentes sin que ello desincentive a los republicanos irlande-ses a la hora de buscar un paralelismo bajo el que subyace la batalla porla legitimación de su violencia, misión esta de gran centralidad en el pro-ceso de paz de Irlanda del Norte.

Ello se debe en cierta medida a que en Irlanda del Norte no encon-tramos a lo largo de las décadas en las que se perpetuó la violencia un ré-gimen político autoritario similar a los que imperaban en América Lati-na o Suráfrica en las décadas referidas. Mientras que los enfrentamientosetnonacionalistas se encuentran en el origen de los más prolongados ca-sos de terrorismo que en Europa se han dado, esto es, el IRA norirlandésy el grupo vasco ETA, en América la etiología de la violencia difiereconsiderablemente. En el continente latinoamericano se aprecia con cla-ridad contextos económicos, políticos y sociales menos vertebrados ymás frágiles que los europeos y con una mayor influencia de las cuestio-nes socioeconómicas en las dinámicas de violencia. Asimismo, mientrasque en Europa la mayoría de los conflictos tienen unos importantes com-ponentes identitarios y secesionistas, éstos se encuentra ausentes enAmérica Latina.15 Las tentativas de revoluciones socioeconómicas sonevidentes en países latinoamericanos sin que estas encuentren parangónen contextos como el de España, Reino Unido, Alemania o Italia. Ciertoque los principales grupos terroristas activos en estos estados, o sea,ETA, GRAPO, IRA, Fracción del Ejército Rojo y Brigadas Rojas, rei-vindicaron una ideología de izquierda propugnando postulados que en al-gunos casos se denominaron marxistas. No obstante, grupos como ETAo el IRA que prolongaron en el tiempo su actividad terrorista más allá delresto de las organizaciones referidas se distinguieron sobre todo por elcomponente ideológico nacionalista más que por el social a pesar de lasreferencias de este tipo que con frecuencia incluyeron en sus discursos.

Es verdad que en ambos casos la emergencia de la violencia fuecoincidente con periodos en los que las estructuras estatales se caracteri-zaron por un notable déficit democrático tanto en España como en el nor-te de Irlanda. En el caso de ETA su nacimiento se ubica a finales de la dé-cada de los cincuenta, en el marco de la dictadura del general FranciscoFranco y de la privación de libertades impuesta mediante la severa re-presión que ésta conllevó. Al mismo tiempo el resurgimiento del terro-rismo en Irlanda del Norte a finales de la década de los sesenta se inscri-be en la profunda crisis de legitimidad del sistema de gobierno autónomomediante el cual se administraba la región desde 1922. Desde esa fecha

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hasta su disolución por el gobierno central de Londres en 1972 esta auto-nomía fue controlada exclusivamente por representantes de la comuni-dad unionista norirlandesa, mayoritariamente protestantes. De ese modolos nacionalistas, en su mayoría católicos, se vieron excluidos del go-bierno siendo en ocasiones discriminados también en el ámbito laboralademás del político.

A lo largo de los cincuenta años de vida del Parlamento autónomode Stormont, el gobierno norirlandés fue responsable de diversas prácti-cas antidemocráticas. A través de ellas el partido unionista, que admi-nistró las instituciones durante todo este periodo, intentó mantener launidad de la comunidad mayoritaria en la región recurriendo a la discri-minación de la minoría norirlandesa en diferentes ámbitos. Como resul-tado de ello es evidente que en el momento en que se produjo el estalli-do de violencia, a finales de los sesenta, Irlanda del Norte no contabacon una «democracia consensuada».16 Hoy en día la mayor parte de la li-teratura académica no niega la existencia de dicha discriminación, cen-trándose el debate fundamentalmente en cuál fue la verdadera magnitudde ésta,17 sin que en ningún caso sea posible ni riguroso equiparar la si-tuación económica y social en Irlanda del Norte en aquellos momentoscon Suráfrica o la América de la discriminación racial, tal y como se hahecho con frecuencia. Asimismo las reformas introducidas desde me-diados de la década de los sesenta fueron reconocidas como eficaces poramplios sectores de la población agraviada de manera que se tiende aaceptar que en última instancia el argumento económico es insuficientecomo factor explicativo del conflicto norirlandés y de la violencia allígenerada.18

Si la aparición de la violencia en España y el Reino Unido coincidecon esa ausencia de consolidación democrática, también debe resaltarseque en ambos países se iniciaron de inmediato procesos de democratiza-ción de gran envergadura y eficacia. Esta democratización se desarrollóen paralelo con la violencia terrorista contribuyendo en buena medida ala disminución del terrorismo al incrementarse la legitimidad de las ins-tituciones mientras decrecía la de aquellos que desafiaban al estado, res-tándoles este factor un importante respaldo social. Otra importante dife-rencia radica en que en los ámbitos latinoamericanos referidos losestados y sus agentes fueron los mayores perpetradores de la violencia,siendo, en el caso norirlandés, el IRA el grupo responsable de casi un se-senta por ciento de los asesinatos.19


A pesar de estas diferencias contextuales resulta interesante obser-var que desde diversos sectores se ha propuesto el establecimiento de unacomisión de la verdad para Irlanda del Norte siguiendo los precedentessurafricanos y latinoamericanos. El partido político que representa alIRA, esto es, el Sinn Fein, ha requerido oficialmente la constitución deuna Comisión de la Verdad. Dadas las diferencias entre estos ámbitos yaseñaladas, puede adivinarse una intencionalidad política en las preten-siones del Sinn Fein. Por un lado se percibe un interés por reinterpretarel conflicto definiéndolo en la misma línea que los escenarios de violen-cia en América Latina, donde se asistía a una violencia estructural y aunas desigualdades socioeconómicas que no conocen parangón con Ir-landa del Norte.

Al mismo tiempo mediante dicho referente se persigue evitar la de-finición del conflicto como terrorista buscando la equivalencia del IRAcon grupos revolucionarios y con sectores que en América Latina fueronobjetivo de una sistemática y amplia represión por parte de los órganosestatales, así como con víctimas de violaciones de derechos humanos quede nuevo no encuentran una simetría con lo ocurrido en Irlanda del Nor-te. Ello a pesar de que en efecto ha habido incidentes en los que agentesdel estado británico han incurrido en serias violaciones. Así por ejemplo,a comienzos de la década de los setenta las acusaciones de brutalidad du-rante los interrogatorios de los detenidos sospechosos de estar involucra-dos en delitos de terrorismo propiciaron varias investigaciones por partedel gobierno británico. En consecuencia, en 1972 fueron prohibidas lastécnicas que dieron lugar a dichas acusaciones. En 1976 la ComisiónEuropea de Derechos Humanos confirmaría que esas prácticas habíanviolado la Convención Europea de Derechos Humanos al incurrir en tor-tura. Este dictamen fue corregido por el Tribunal Europeo de DerechosHumanos en 1978 que rechazó el término tortura señalando que los dete-nidos habían recibido un «trato inhumano y degradante». Posteriormen-te investigaciones oficiales sobre acusaciones de colusión entre miem-bros de grupos terroristas unionistas y las fuerzas de seguridad hanconfirmado que en efecto algunos oficiales de las fuerzas de seguridadbritánicas consideraron a dichos terroristas como «un brazo operativo»que les permitía controlar al IRA, y de ahí que hubiese colaboración en-tre ellos en algunas ocasiones.20 Estas prácticas y la posibilidad de que elestablecimiento de una Comisión de la Verdad esclareciera hechos simi-lares que exigieran el procesamiento de miembros de las fuerzas armadas

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ha generado un rechazo por parte de importantes e influyentes actores es-tatales que se oponen a adoptar dicho mecanismo como método para ha-cer frente al pasado.

Ahora bien, el Sinn Fein contempla con especial interés que los mo-delos de comisión de la verdad suelen caracterizarse por la imposibilidadde garantizar la administración de justicia para los responsables de atroci-dades, traduciéndose en cambio dichos procesos en una impunidad quesin duda sería bienvenida por el IRA. Debe tenerse presente que todavíacontinúan oficialmente en busca y captura un número de sospechosos dehaber estado implicados en actos terroristas en el pasado, conocidos en lajerga política como los On the run. A lo largo de los últimos años SinnFein ha venido presionando para que pudieran regresar libremente a Ir-landa del Norte sin temor a ser detenidos y procesados.

Precisamente la impunidad que en cierta medida ha sido garantiza-da por el proceso de paz norirlandés constituye para algunas personasuno de los más importantes obstáculos para el establecimiento de unaComisión de la Verdad. En Irlanda del Norte el Acuerdo de Viernes San-to de 1998 en función del cual se diseñaban las estructuras de gobiernode la región, que habría de basarse en una limitada autonomía adminis-trada por políticos tanto unionistas como nacionalistas, permitía tambiénla gradual excarcelación de todos los encarcelados por delitos de terro-rismo. Dicho proceso ha concluido ya, de manera que difícilmente pue-de contemplarse como parte de un futuro proceso de búsqueda de la ver-dad el hipotético encarcelamiento de personas que fueran culpables decrímenes y delitos. Una vez autorizada la excarcelación de terroristasprocesados por brutales delitos, algunos de los cuales vieron notable-mente reducidas sus sentencias, no parece probable que el gobierno bri-tánico se mostrara favorable a perseguir judicialmente a nuevos acusadosal considerar que ello podría desestabilizar el alto el fuego de los princi-pales grupos terroristas. En ese contexto es complicado avanzar hacia eldeseado objetivo de la verdad, la justicia y la reconciliación que algunosreclaman.

En Irlanda del Norte se dan hoy algunos de los factores que Prisci-lla Hayner identificaba como coadyuvantes de la reconciliación tras suestudio del contexto latinoamericano,21 si bien continúan ausentes otrosque impiden el progreso en esa dirección. Así, aunque se ha decretado elfinal del terrorismo, la amenaza de su utilización en el futuro continúa la-tente en una sociedad que todavía asiste a frecuentes incidentes de vio-


lencia sectaria que reavivan los temores a una reactivación e intensifica-ción del conflicto. Al mismo tiempo, se aprecia escaso éxito a la hora dereconocer el daño infligido y la violación de derechos humanos, siendotambién escasos los esfuerzos por acometer la reparación que debe deri-varse de ello. Esta ausencia de voluntad para llevar a cabo tan crucial re-conocimiento representa uno de los más importantes obstáculos para eléxito del proceso de paz, disuadiendo además a muchas personas de lanecesidad de establecer una comisión de la verdad.22 Muchos son los ob-servadores que comparten el temor a que una comisión de la verdad sir-va para justificar acciones terroristas mediante una difusión de la res-ponsabilidad complementada con la transferencia de culpa que se derivade alusiones ya muy comunes en la sociedad norirlandesa como «todossomos víctimas», «yo no creé el conflicto» o «no había otra alternativaque la utilización de la violencia». De ese modo se incurre en el error so-bre el que Hayner alertaba en su análisis del contexto latinoamericano aldestacar que resulta fundamental que al llevar a cabo el reconocimientode los actos de violencia cometidos los perpetradores vayan más allá demeras generalidades o justificaciones implícitas de sus actos. Es decir, noes suficiente una simple admisión de que se han cometido errores, sinoque se debe aceptar la responsabilidad por dichos crímenes sin manipu-lar la verdad en torno a ellos. Sin embargo, los principales perpetradoresde la violencia no parecen dispuestos a asumir el reto que ese enfoqueplantea, como admitía Danny Morrison, un destacado dirigente del IRAy del Sinn Fein hasta la década de los noventa, al escribir lo siguiente:

¿Carece de sentido una disculpa si se matiza la expresión de arrepenti-miento o si se sigue manteniendo que lo que hiciste en el pasado estaba jus-tificado, reduciendo por tanto la disculpa a un simple gesto? […] Al arre-pentirse, al repudiar la legitimidad del pasado de uno te arriesgas ainvalidar la legitimidad de tu posición actual. Dejar la narrativa históricaen manos del enemigo equivale a debilitar la posición de uno y a abando-nar la oportunidad política al enemigo.23

La lógica que de estas palabras se deduce equivale a incurrir en el errorsobre el que Hayner alertaba vaciando de sentido en una considerablemedida el proceso de búsqueda de la verdad y de reconciliación. Otrosautores coinciden en destacar los peligros de semejante comportamientoal propiciar una impunidad que puede llegar a ser tanto de tipo jurídico,

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como político, moral e incluso histórico, pues se busca el olvido, la ausen-cia de sanción penal, la equiparación entre represor y reprimido, la justi-ficación de los crímenes y, en definitiva, que la historia recoja como ver-dad la mentira oficial sobre la violencia.24 Como consecuencia de todoello, los procesos de paz pueden generar una injusta presión sobre lasvíctimas, mientras que por el contrario los victimarios se ven liberadosde ella, resultado que suele justificarse como necesario e inevitable enaras de una supuesta «paz social» que habría de asegurar «un estado degobernabilidad posconflicto».25

A este respecto resulta oportuno mencionar que todavía continúasiendo muy común insistir en que las víctimas tienen una necesidad de re-cordar y de ser recordadas. Así por ejemplo, según diferentes encuestas, lamayoría de la sociedad norirlandesa considera que todas las víctimas de-berían ser recordadas.26 Esta afirmación presenta como evidente dicha ne-cesidad si bien su formulación soslaya una cuestión de gran importancia.Se trata de que las víctimas difícilmente podrán dejar de recordar su victi-mización, variando el alcance y el resultado de ese proceso en función delmétodo que se adopte. Significa esto que las víctimas se pueden ver bene-ficiadas o perjudicadas según sea la fórmula adoptada por la sociedad conel fin de recordar. Es decir, tan dañino para las víctimas puede ser el olvi-do como el recuerdo de su tragedia si éste se acomete en ausencia de la de-bida asunción de responsabilidades por los crímenes cometidos sobre ellaso acompañado de una peligrosa legitimación de los mismos. Debe insistir-se en que ante la dificultad o imposibilidad de olvidar parece más lógicopensar que lo que las víctimas reclaman realmente es no sólo una explica-ción, sino además un reconocimiento por parte de los perpetradores de suculpa al haber sido aquéllas victimizadas por éstos. En este sentido deberesaltarse que semejante paso exige unas condiciones determinadas, puesen Irlanda del Norte se proponen encuentros entre víctimas y perpetrado-res que persiguen más bien ofrecer oportunidades a estos últimos para jus-tificar sus actos mediante la insistencia en una racionalización que recurrea una moralidad subjetiva en función de la cual la violencia habría sido elúnico método posible de acción.27 Como consecuencia de esa lógica lasvíctimas aparecen como una suerte de mal necesario e inevitable, de ma-nera que las injusticias cometidas sobre ellas adquieren justificación y cier-to sentido. Se favorece así «el escarnio del dolor de las víctimas» ante laausencia del reconocimiento del daño causado, del consiguiente arrepenti-miento y de la necesaria reparación.28


Este es el motivo por el que las «sinceras disculpas y condolencias»presentadas por el IRA en julio de 2002 a las familias de las víctimas quedenominaban como «no combatientes» no parecían en absoluto tan sin-ceras como aseguraba el grupo terrorista. En el comunicado en el que asíse expresaba la organización terrorista, ésta aseguraba que «no fue nues-tra intención herir o matar a no combatientes», a pesar de que numerososejemplos de atentados perpetrados por el IRA demuestran que, en efecto,dicha intencionalidad existió en múltiples ocasiones. Las palabras delIRA parecían responder más bien a intereses coyunturales muy concretosrelacionados con la situación por la que el proceso de paz atravesaba enesos momentos. En aquella época una nueva crisis se cernía sobre las ins-tituciones autonómicas ante la amenaza de los unionistas de expulsar alSinn Fein de las mismas. El anuncio del IRA fue interpretado por algu-nos observadores como parte de un ejercicio de limitación de daños antelos baches que el proceso debía sortear de inmediato y en el que unionis-tas y nacionalistas intentarían presentarse como flexibles frente a la in-transigencia del contrario. Asimismo se consideraba de utilidad dichocomunicado del IRA con el fin de contribuir al lavado de imagen deGerry Adams que semanas antes se había fotografiado con el Papa en elVaticano. Sus aspiraciones políticas en el sur de Irlanda le obligaban aello y a maquillar su cruento pasado.

El testimonio de una de las víctimas del IRA sugería que en efectoel perdón público de este grupo carecía de la relevancia y de la sinceri-dad que muchos le atribuían. El IRA asesinó al hijo de Margaret McKin-ney en 1978 e hizo desaparecer el cadáver de Brian McKinney. Duranteaños el IRA negó su crimen hasta que en 1999, tras la presión del go-bierno de Estados Unidos, facilitó información que permitió encontrar elcuerpo. Durante años Adams negó públicamente que el IRA lo hubieraasesinado e incluso, cuando por fin lo admitió, dijo que eso ero lo que lesocurría a los confidentes. No cabe duda de que las declaraciones deAdams eran falsas, constituyendo un deliberado intento de distorsionar larealidad, pues si se hubiese tratado de un confidente habrían dejadoabandonado su cadáver para disuadir a otros, como era tradición en elIRA. Ni siquiera a un nivel individual y en privado Adams fue capaz deadmitir el crimen cometido por el grupo al que ha pertenecido desde losaños setenta y las mentiras que sobre el mismo repitió en público, comoconfirmaba Margaret McKinney: «En 1999 Gerry Adams vino a mi casa.Me dijo que iba a recuperar el cuerpo de Brian. Empecé a llorar. Yo que-

220 Rogelio Alonso

ría saber cuándo. Me dijo que no podía decir nada a nadie, que esperaraa que el IRA hiciera público un comunicado. Jamás me pidió perdón. Nisiquiera en privado, cuando estábamos a solas aquí él y yo. No mostróningún tipo de sentimiento, ni creo que los tenga».29

De manera similar, años después destacados representantes delSinn Fein defendían la línea oficial del partido asegurando que el asesi-nato y posterior desaparición de Jane McConville, llevado a cabo por elIRA en 1972, no constituía un «crimen». McConville, madre de diez hi-jos, fue asesinada después de que prestara ayuda a un soldado británicoherido en el oeste de Belfast. Aunque el IRA insistió en su día en que sudesaparición había sido voluntaria y motivada por una relación senti-mental con un soldado que le habría llevado a abandonar a sus hijos y adejar Irlanda del Norte, el suceso coincidió con una campaña del grupoterrorista destinada a marginar a quienes dentro de la comunidad de laque el IRA sacaba su apoyo mostraban alguna simpatía hacia «el enemi-go». Como resultado de ello en los meses anteriores a la desaparición deMcConville casi una veintena de mujeres fueron maltratadas físicamen-te por activistas del IRA, que además afeitaron sus cabezas antes de atar-las a farolas con plumas pegadas a sus cuerpos en una práctica que pre-tendía ser una humillación pública por la supuesta colaboración de éstascon miembros del ejército británico.

Conclusión

A lo largo de las últimas décadas ha sido común hablar de técnicas de re-solución de conflictos, si bien muchas de las propuestas en esa direcciónse han basado en modelos desfasados y más bien alejados de la realidad.La reconciliación, la verdad y la justicia han sido con frecuencia compo-nentes básicos de las prescripciones de quienes han teorizado sobre la re-solución de conflictos.30 Sin embargo, pocas veces se ha explorado cuá-les son los efectos que sobre la paz tiene la búsqueda de los citadosobjetivos cuando los métodos empleados para alcanzarlos parecen con-tradictorios con una verdadera pacificación. A menudo la interrupción dela violencia se confunde con un auténtico escenario de paz y se aceptaque sus imperfecciones incluyan la imposibilidad de alcanzar aspiracio-nes como la reconciliación, la verdad y la justicia. No obstante, es posi-


ble plantear que dichos modelo de resolución poseen el potencial parareavivar conflictos que quizá se hayan visto atenuados por factores di-versos pero que un momento dado y en unas circunstancias determinadaspodrían prestarse a una reactivación. Quizá por ello la prevención deamenazas a la seguridad que la reaparición de la violencia supone, exijaun mayor rigor a la hora de interpretar las condiciones que deben garan-tizarse para que sea posible hablar de una pacificación basada en la ver-dad y la justicia con el fin último de la reconciliación.

Muchas son las experiencias de sociedades en transición que nosdemuestran la necesidad de deslegitimar las violaciones de derechos hu-manos cometidas en el pasado. Las fórmulas adoptadas años atrás con-sistentes en el olvido han resultado incompletas e insatisfactorias, comoconstata la emergencia constante de reivindicaciones en la dirección con-traria. Véase por ejemplo cómo en nuestro propio país se iniciaron entre2002 y 2003 tareas para intentar localizar a desaparecidos o fusiladosdurante la guerra civil. Más recientemente se ha decidido la elaboraciónde una ley que garantice la rehabilitación «moral, simbólica y solemne» delas víctimas de la guerra civil y del franquismo.31 Estas reclamacionesque ahora afloran encuentran similitudes en sociedades latinoamericanascomo la chilena, la argentina o la uruguaya, entre otras. Así por ejemplo,resultaba notorio que la toma de posesión en 2005 del actual presidentede Uruguay se viera dominada por el compromiso declarado de hacerfrente a lo que Tabaré Vázquez calificó como «zonas oscuras» del pasa-do de la nación. «Debemos aclarar esta historia en el marco de la legisla-ción vigente. Lograr que esta tragedia no se borre de la memoria colecti-va y que con la verdad se recupere la paz y la justicia», declaró alanunciar su determinación de acometer la revisión del pasado.32 En con-secuencia las masivas violaciones de derechos humanos serán investiga-das, entre ellas las desapariciones de ciudadanos, pues como subrayó laministra de Defensa, Azucena Berruti: «No sirve decir que los «tiraron almar». Es necesario saber cuántos viajes se hicieron, cuándo y adónde».33

Los principios en los que descansaban semejantes pronunciamientoscoincidían con las intenciones que subyacen bajo la histórica sentenciadictada por la Audiencia Nacional en abril de 2005 al condenar a AdolfoScilingo a 640 años de prisión por delitos de lesa humanidad, detenciónilegal y torturas cometidos entre 1976 y 1983. Todas estas medidas per-siguen pues un objetivo común al asumir los efectos negativos que parala reconciliación y la pacificación tienen tanto la impunidad como el ol-

222 Rogelio Alonso

vido. De ahí que también prestigiosas organizaciones no gubernamenta-les hayan criticado el proceso de desmovilización de los paramilitares enColombia al entender, como señalaba Human Rights Watch, que garanti-zará «la impunidad para las peores atrocidades» sin que a cambio se con-siga el desmantelamiento de dichos grupos al dejar intactas estructurasque permiten la continuidad de sus actividades criminales.34 Ello llevabaa Amnistía Internacional a exigir al gobierno español que no apoyase «nipolítica, ni económicamente la desmovilización ni otras iniciativas con-trarias al derecho de las víctimas a la verdad, justicia y reparación».35

Estas actitudes contrastan claramente con la impunidad que elproceso de paz en Irlanda del Norte ha permitido y de la que se han be-neficiado destacados violadores de derechos humanos como los diri-gentes de las organizaciones terroristas activas en la región durantedécadas. La comparación entre estos contextos sugiere un interrogan-te: ¿por qué la impunidad y el olvido deben ser combatidos en unas so-ciedades mientras que parece que en otras dicha exigencia resulta me-nos relevante? Algunas opiniones apuntan que la impunidad y elolvido favorecen en ocasiones el avance de sociedades en transición.Se justifica por ello dicho comportamiento en virtud de un supuestopragmatismo que habría de favorecer la incorporación a la sociedad dequienes sistemáticamente han violado los principios democráticos,esto es, los terroristas. Sin embargo, las experiencias latinoamericanasnos muestran cómo la ausencia de verdad complica la convivenciachocando por ello con las exigencias de la sociedad civil para queaquella emerja. Frente a quienes articulan que semejantes requeri-mientos pueden entorpecer los procesos de paz es posible oponer tam-bién el ejemplo de la reciente experiencia internacional en el ámbitode los Balcanes. En marzo de 2005 Ramush Haradinaj, primer minis-tro de Kosovo, dimitía de su cargo después de que el Tribunal PenalInternacional para la ex Yugoslavia le acusara de crímenes de guerra.En esas mismas fechas, Svetozar Marovic, presidente de la Unión deSerbia y Montenegro, enfatizaba que su «entrada en el futuro a travésde la puerta de Europa» exigía el obligado pago de las «deudas con elpasado» contraídas por quienes violaron masivamente los derechoshumanos en dicha región, lo cual requería el cumplimiento de sus res-ponsabilidades con el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yu-goslavia.36 Esta alta institución ha conseguido que diversos generalesserbobosnios y bosniomusulmanes se presentaran ante la misma, ren-


dición motivada en gran medida por los deseos de Serbia de congra-ciarse con la Unión Europea ante su futura solicitud de ingreso en lacomunidad. Al mismo tiempo el presidente croata vio cómo la UniónEuropea bloqueaba el inicio de las negociaciones de adhesión al con-tinuar en paradero desconocido el general croata Ante Gotovina, quedebe responder de las acusaciones de crímenes de guerra y contra lahumanidad a pesar de ser considerado un héroe en dicho país al dirigirla toma de la denominada Krajina serbia.

Se aprecia por tanto la exigencia rotunda de evitar la impunidadcomo condición necesaria para el avance de dichas sociedades. Se dedu-ce de todo ello que el revisionismo histórico como método de legitima-ción y justificación de la violencia cometida en el pasado constituye unpeligro para la normalización democrática de sociedades que han sidotestigo de conflictos violentos. Este revisionismo no parece contribuir a«cicatrizar heridas», sino más bien a mantenerlas abiertas. Esta es unaconclusión que también puede aplicarse a un ámbito como el del PaísVasco donde se ha asumido en gran medida una terminología utilizada encontextos como los mencionados en las líneas precedentes. En este sen-tido resultaba interesante comprobar cómo recientemente el nacionalis-mo institucional en dicha región proponía como uno de sus objetivos la«reconciliación», si bien enfatizaba que ésta no podía acometerse en«términos de victoria y de derrota».37 Sin embargo el análisis de fenóme-nos violentos como los que han tenido lugar en América Latina y Europasugiere que dicha reconciliación requiere precisamente que se enfatice laderrota de quienes aterrorizaron a la sociedad mediante la justicia y la re-paración de las víctimas por ellos causadas.

Notas

1. Northern Ireland Affairs Committee (2004).2. José María Tojeira (2004: 495-497).3. Angelique Chrisaflis (2004).4. Mckittrick (2003) y Casciani (2003).5. McCann (2003).6. Murray (2003).7. Entrevista a Gerry Adams, El País Domingo, 16 de enero de 2005.

224 Rogelio Alonso

8. Véase, sobre esta cuestión, el capítulo dos de Alonso (2003).9. Emerton (2004).10. Moloney (2003). Enormemente significativo es que Adams nunca

haya interpuesto una demanda contra el libro en el que se le identifica como res-ponsable de la creación de dicha unidad encargada del asesinato y desapariciónde ciudadanos. Moloney (2002).

11. Moloney (2003).12. Citado en la contraportada del libro de Adams (2005).13. Bendaña (2004).14. Zalaquett (1999).15. Miall (2000: 80-81).16. Lijphart (1999).17. He tratado esta cuestión en Alonso (2001: 133-139).18. Así lo entienden destacados académicos como John Whyte, John

Darby, Richard Rose, R. Moore y J. A. Schellenberg, como se resume en Cairns,ed., «Intergroup conflict in Northern Ireland», en Tajfel (1982: 277-297).

19. Las principales estadísticas atribuyen al IRA Provisional la respon-sabilidad del 50% de todas las muertes durante el conflicto. El IRA provisional yotros grupos terroristas republicanos han sido responsables del 58,8% de todaslas muertes (véase Marie-Therese Fay et al., 1997 y 1999).

20. Véase por ejemplo el informe de Stevens (2003).21. Hayner (1999).22. Véase por ejemplo Healing Through Remembering (2002).23. Morrison (2005).24. Garretón (2004).25. Lira (2004).26. Cairns (2003).27. Minihan (2001).28. Sobre estas cuestiones, véanse Echeburúa (2004: 181-182) y Lefranc

(2004).29. Entrevista del autor.30. A este respecto, véanse los interesantes trabajos de Bar-Siman-Tov

(2004 y Hamber (1998).31. Lázaro (2005).32. Palacios (2005).33. Marirrodriga (2005).34. Calvo (2005).35. http://www.es.amnesty.org/actua/colombia_feb05/index.php.36. El País, 13 de marzo de 2005.37. Otálora (2004).


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228 Rogelio Alonso

TERCERA PARTE

LA SOCIEDAD CIVIL Y LA SEGURIDAD

El rol de la sociedad civil en cuestiones de seguridad

Cristina Eguizábal

1. La sociedad civil: ¿un nuevo actor entre la guerra y la paz?

En los últimos veinte años hemos asistido al surgimiento de un nuevo ac-tor internacional cuyo protagonismo se ha hecho sentir tanto en las callesde Seattle o Turín, protestando contra las injusticias de la globalización,como en las oficinas de los legisladores canadienses o noruegos presio-nando para obtener la firma y ratificación del tratado ilegalizando las mi-nas antipersonas o del Tratado de Roma que establece el Tribunal PenalInternacional (TPI). Muchos se han referido a este actor como a la socie-dad civil internacional y algunos incluso han hablado del surgimiento deun nuevo movimiento social.

No es éste el lugar para entablar un debate conceptual. Partimos deuna premisa muy simple: en las dos últimas décadas han proliferado lasONG, las cuales, gracias a los avances en la tecnología de la informática ylas comunicaciones, han podido establecer un mínimo denominador ideoló-gico común y desarrollar redes de pertenencia que les permiten actuar a es-cala global. Su impacto se ha visto magnificado por el ciclo informativo de24 horas inaugurado por CNN (Cable News Network) en los años ochenta.

La firma del tratado prohibiendo el uso de minas antipersonas tam-bién conocido como Convención de Ottawa en 1997 fue visto, con razón,como un triunfo del movimiento liderado por Jodi Williams, percepciónque fue confirmada por el Comité del Premio Nobel de la Paz al otorgar-le a ella la preciada distinción. Sin embargo, la estrategia que llevó a lafirma del Tratado fue mucho más compleja e implicó la participación deuna amplia coalición que incluía activistas, gobiernos y organizacionesinternacionales.1

El otro tratado internacional que ha tenido el apoyo de la sociedadcivil, muy particularmente de las organizaciones de derechos humanos,ha sido el Tratado de Roma que, con el TPI, hace realidad el anhelo delas organizaciones de derechos humanos de tener una jurisdicción uni-versal para los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de gue-rra. El TPI surge como complemento de los sistemas judiciales naciona-les en la medida en que no tiene jurisdicción, a menos que frente aflagrantes violaciones a los derechos humanos los tribunales nacionalesno hayan querido, o no hayan podido, hacer justicia. Es interesante seña-lar que los procedimientos del TIP contemplan una colaboración estrechacon las organizaciones de derechos humanos. Luis Moreno Ocampo, suprimer fiscal, tiene una larga trayectoria de trabajo con organizaciones nogubernamentales; fue director del Capítulo para América Latina y el Ca-ribe de Transparencia Internacional y fundador de Poder Ciudadano, or-ganización bonaerense dedicada a fomentar la responsabilidad guberna-mental y la rendición de cuentas (accountability).

La sociedad civil también ha estado muy involucrada en el comba-te en contra de la proliferación de armas pequeñas.2 El movimiento quese inspira en la coalición liderada por Jodi Williams ha ido poco a pocomadurando, sin embargo todavía se compone de varias iniciativas para-lelas que, si bien se complementan en muchos sentidos, también disper-san los esfuerzos. El objetivo de uno de los grupos liderado por variospremios Nobel de la Paz promueve el establecimiento de un tratado mar-co general que regule la transferencia de armas mientras que otro grupose limita a propugnar una reglamentación de las armas pequeñas.3 Para-lelamente en los planos nacionales (por ejemplo Suráfrica y Brasil) la so-ciedad civil lucha por obtener que se apliquen las leyes sobre tenencia dearmas.4

El 15 de febrero de 2003 el repudio de la gran mayoría de la opi-nión pública internacional a la acción unilateral de Estados Unidos encontra del régimen de Saddam Hussein fue evidente. Londres, Roma,Madrid, Nueva York fueron testigos de las mayores manifestaciones delos últimos cincuenta años. La sociedad civil organizada demostró su po-der de convocatoria: ese es un hecho incontrovertible. Al mismo tiempoel hecho de que varios de los gobiernos que apoyaron al de Estado Uni-dos (como el de José M.ª Aznar) en contra de lo que importantes sectoresde sus poblaciones pedían, demuestra, a su vez, las limitaciones de esamisma sociedad civil para influir en el sistema internacional.

232 Cristina Eguizábal

La guerra contra el terrorismo desatada por Washington, su doctri-na de ataque «preventivo», la anuencia de la Administración de Bush aponer en un segundo plano el respeto a las libertades civiles en aras de laseguridad nacional y, más recientemente, la misión de promover la liber-tad y la democracia que se ha arrogado el presidente Bush, han restringi-do considerablemente los espacios de promoción ciudadana que la socie-dad civil había establecido en los debates de política pública en general,pero muy particularmente en lo que a seguridad se refiere.

La transformación de un ataque masivo desde el aire en una guerrade baja intensidad en Irak y los ataques suicidas tristemente frecuentescontribuyen a aumentar la situación de inseguridad en todas partes, en lamedida en que todo puede convertirse en caldo de cultivo de terroristas,desde el narcotráfico hasta las pandillas juveniles. La sobredeterminaciónque el tema de la guerra ejerce sobre la agenda internacional ha entorpeci-do los avances que el dividendo de la paz, producto del final de la guerrafría, había facilitado en materias como equidad de género, justicia social,reducción de la pobreza, protección ambiental, derechos humanos y multi-lateralidad. Si en algún momento estos temas —todos de gran preocupa-ción para la sociedad civil— ocuparon un lugar relevante en la agenda in-ternacional, eso se terminó después del 11 de septiembre de 2001.

Más allá del impacto mediático que haya podido tener la sociedad ci-vil, de sus triunfos y limitaciones en tanto que grupo de presión transna-cional, en el campo de la seguridad la trayectoria de sus organizacionespuede enmarcarse en tres niveles de protagonismo: el plano conceptual, elde gobernanza interna y los procesos de consolidación democrática.

2. De la seguridad tradicional a la seguridad humana

Hasta el final de la guerra fría la seguridad era definida de manera esta-docéntrica y se daba clara prioridad a los elementos geopolíticos y estra-tégicos. Poco a poco en la agenda de seguridad fueron introduciéndoseaspectos económicos. Primero por parte de los países denominados en-tonces subdesarrollados, o en vías de desarrollo, con consideracionescomo las consecuencias que para ellos tenía el deterioro de los precios desus productos de exportación comparada con el aumento de los preciosde los productos industriales. Pero muy pronto también las grandes po-

La sociedad civil y la seguridad 233

tencias empezaron a introducir en sus cálculos —además de las tradicio-nales preocupaciones para mantener acceso a materias primas y merca-dos— la estabilidad financiera.

En la coalición occidental, paralelamente a la defensa de la integri-dad territorial, la defensa del régimen y de la economía de mercado seconvirtieron en definitorias de soberanía, una soberanía que se conside-ró, durante más de cuarenta años, amenazada por la Unión Soviética ysus aliados: la coalición antagónica.

Las otras amenazas provenían de otros estados —en general veci-nos (por ejemplo los conflictos fronterizos entre El Salvador y Honduraso Perú y Ecuador), pero también de grandes potencias (Gran Bretaña yFrancia contra Egipto tras la nacionalización del Canal de Suez)— de losmovimientos de liberación nacional contra las potencias coloniales pri-mero y contra los estados llamados «neocoloniales» después. En todoslos casos, lo que se defendía era una idea de Estado-nación. Las conven-ciones de Ginebra y otros tratados internacionales pretendían proteger alas poblaciones civiles aunque la distinción entre guerra internacional yguerra civil pronto dejó de estar clara y las poblaciones civiles quedarondesprotegidas, sobre todo en los casos de conflictos internos.

El desmoronamiento del bloque socialista y la implosión de laUnión Soviética pusieron fin al conflicto ideológico político caracterís-tico de la segunda mitad del siglo XX y permitió que conflictos locales,étnicos y religiosos afloraran con una crueldad inusitada. Frente a estasituación, un grupo de potencias medias (Noruega, Canadá y Japón)apoyadas por el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo) propusieron reorientar el eje de la seguridad: del estado a las per-sonas, dando origen al concepto de seguridad humana. La idea de segu-ridad humana tiende a borrar las distinciones clásicas entre interno einternacional, violencia armada o estructural, pública y privada. Consti-tuyen amenazas a la persona humana tanto la pobreza como el genoci-dio, el deterioro del medio ambiente y las violaciones a los derechos hu-manos, la proliferación tanto de armas de destrucción masiva como la delas pequeñas. Si un estado no puede garantizar la seguridad de sus habi-tantes, la comunidad internacional es responsable de hacerlo. Para losmás convencidos —muchos de ellos organizaciones de la sociedad ci-vil— la capacidad de intervención se convierte en obligación de inge-rencia con el fin de proteger a poblaciones civiles principales víctimasde la violencia y de la inseguridad.


En América Latina esta noción tan amplia de la seguridad ha sidorecibida con alguna inquietud. La gran mayoría de los países de la regióntiene muy fresco el recuerdo de otro concepto de seguridad de «amplioespectro»: la doctrina de la seguridad nacional, en nombre de la cual lasdictaduras militares violaron masivamente los derechos humanos de laspoblaciones. La idea de «securitizar» los problemas del desarrollo aún noles parece buena a muchos. Sin embargo también resulta atractiva la vo-luntad de ampliar la noción de amenazas e incluir a los contextos econó-mico, social y ambiental de los que surgen precisamente muchos de losproblemas de violencia y de inseguridad.

La última reunión sobre seguridad auspiciada por la OEA (Organi-zación de Estados Americanos) aceptó la propuesta originada en Barba-dos de una seguridad multidimensional para la región.5 Dicho en pocaspalabras —con la excepción de México, que por su particular historia devecino débil de Estados Unidos tiene una percepción sui generis en loque a seguridad se refiere— la seguridad multidimensional es un con-cepto que favorecen los países pequeños. Fue aceptado por los grandesen la medida en que les ofrecía una alternativa latinoamericana al con-cepto de seguridad definida como el derecho de Estados Unidos a inter-venir preventivamente en cualquier parte del planeta, en aras de su gue-rra contra el terrorismo. Incluso a Brasil le resulta preocupante el hechode que Washington haya ampliado tanto la idea de terrorismo (que hoyincluye narcotráfico, blanqueo de dinero, grupos armados irregulares yhasta pandillas juveniles). A los gobiernos de Cuba y Venezuela todavíales resulta más alarmante.

El terrorismo como estrategia de acción política es inmoral y fe-roz, sin lugar a dudas, pero no toda violencia es terrorista, ni todo terro-rismo es político. El terrorismo islámico de índole políticorreligiosa noconstituye en sí una amenaza para la gran mayoría de los países latino-americanos, salvo para aquellos que tienen tropas en Irak (El Salvador),los que pueden servir de base para un ataque en suelo estadounidense(todos los de la cuenca del Caribe) o aquellos que tienen una poblaciónmusulmana importante (Brasil, Argentina y Paraguay en la zona de laTriple Frontera).

La amplitud del concepto de seguridad humana tal y como es co-múnmente utilizado también puede llevar a una militarización a ul-tranza de la inseguridad, por lo que es importante afinar ese concepto.Un concepto acotado de seguridad humana podría distinguir entre ries-


gos estructurales (cuya solución depende de la puesta en marcha de po-líticas de desarrollo eficientes y no debería conllevar ninguna inter-vención por parte de las fuerzas armadas o de seguridad) e insegurida-des intolerables (producto de desastres naturales, de conflicto armadoo de violencia generalizada que sí ameritan desplazamiento de tropas).El genocidio, el uso sistemático y generalizado de la tortura, los trata-mientos inhumanos y degradantes, las desapariciones forzosas, la es-clavitud, los crímenes de lesa humanidad y las violaciones a la ley dela guerra codificadas legalmente en los estatutos del TPI constituiríanamenazas intolerables a la seguridad humana. Las violaciones masivasal derecho a la alimentación, a la salud y a la vivienda también entrarí-an dentro de esta categoría aun cuando su estatus legal todavía es me-nos sólido. La pobreza extrema y la falta de oportunidades serían vul-nerabilidades o riesgos estructurales que potencialmente puedenconvertirse en amenazas.

La idea de seguridad humana está estrechamente vinculada a la dig-nidad de la persona, al respeto de los derechos humanos, a la participa-ción democrática y al multilateralismo entendido este no solo como lavoluntad de actuar en coaliciones de estados, sino con organismos inter-nacionales siguiendo normas y procedimientos establecidos. Las grandesmanifestaciones que se organizaron la víspera de la invasión a Irak en unvano intento de evitarla constituían la protesta de la sociedad civil, entreotras cosas por el rechazo de Estados Unidos a aceptar el criterio expre-sado mayoritariamente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Uni-das (ONU).

Ni los más acérrimos defensores de la ONU creen que esta sea unejemplo de democracia; sin embargo los estudios de opinión públicamuestran invariablemente que para amplios sectores de la opinión públi-ca internacional —en la mayoría de los países— la organización mundialconstituye un buen punto de partida. No se trata de establecer un gobier-no mundial, sino mecanismos que ayuden a canalizar las demandas de laspoblaciones y las protejan.

El movimiento para la reestructuración de la ONU ha seguido ad-quiriendo protagonismo. Varias propuestas de modificación del Consejode Seguridad ya están siendo discutidas por los gobiernos. La sociedadcivil tiene que participar en ese debate, tanto en sus respectivos paísescomo en el seno mismo de la organización a través del Consejo Econó-mico y Social donde tiene representación formal.


3. Sociedad civil, seguridad y gobernanza

A raíz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, la idea deseguridad humana ha venido perdiendo vigencia entre los poderosos. Larenuencia tradicional de Estados Unidos de abandonar nociones estado-céntricas de seguridad se acentuó. Washington aumentó drásticamente elcontrol de sus fronteras, obtener visados aun para visitar como turistasEstados Unidos se hizo más difícil y muchas categorías de extranjeros enterritorio estadounidense se convirtieron en sospechosas de ser amenazaterrorista.

La gran potencia hizo pública su intención de atacar a cualquierotro estado que considerase una amenaza y, además de señalar a Coreadel Norte, Irán e Irak como integrantes de un eje del mal particularmen-te amenazantes para el modo de vida norteamericano, señalaron a los es-tados fallidos como amenaza señalándolos por consiguiente como posi-bles objetivos militares dentro de la lógica de la seguridad «preventiva».Más recientemente, frente al Senado la entonces nominada secretaria deestado Condoleezza Rice sacó a Irak de la lista y en cambio incorporó aCuba, Mianmar y Zimbabue a las ahora llamadas «tiranías» a cuyos pue-blos Estados Unidos se atribuye la potestad de liberar.

A partir de los casos de Afganistán e Irak, el discurso oficial esta-dounidense reproducido en muchas otras instancias tiende a equiparar alos estados autoritarios (muchas veces muy estables) con estados falli-dos. La evidencia empírica demuestra, por el contrario, que en realidadlas democracias frágiles son las que tienen más probabilidades de con-vertirse en estados fallidos.

Independientemente de la perspectiva que Washington pueda tenersobre los estados fallidos, es innegable que éstos representan una verda-dera amenaza para el sistema internacional, en parte porque el sistema si-gue basado en los estados, y los estados inoperantes resultan claramentedisfuncionales en el sistema. Pero también porque los estados fallidos sehan convertido en la principal causa de conflicto armado y guerra civil.De hecho la mayor amenaza para las personas que viven en el territoriode un estado fallido es precisamente la ausencia de estado.

¿Cómo sabemos cuándo estamos en presencia de un estado fallido?El signo más claro de que estamos ante un estado frágil es la existencia deuna fuerza que desafíe de forma verosímil el monopolio del uso de la vio-lencia legítima. Otro indicador es la inhabilidad del estado, o su incapaci-


dad para usar la fuerza cuando esto es necesario. El tercero sería, por elcontrario, la necesidad de recurrir prematuramente a la violencia —cuan-do esto pasa es porque los otros recursos de los que normalmente disponeun estado para ejercer su poder (recursos financieros, económicos, socia-les, políticos, legales, culturales y morales) se han mostrado inoperantes.

Existe asimismo un problema de profecía autocumplida: en la me-dida en que, cuando un pueblo o un sector importante de la poblacióncree que el estado les amenaza o que ya no les protege, muchas vecesaceleran el colapso del estado con movilizaciones revolucionarias quedesembocan en secesiones o en guerras civiles.

En el fondo la comunidad internacional ha aceptado como modelonormativo el modelo del estado democrático liberal, y la respuesta es-tándar ideada para responder al colapso de un estado es, primero, mandarfuerzas —idealmente internacionales— de paz para que restablezcan elorden y segundo organizar elecciones con la ilusión de restablecer lasinstituciones del estado. Ahora bien, ni las fuerzas de paz son capaces degarantizar la seguridad sin convertirse en tropas de ocupación (por ejem-plo, éste es el dilema en el que se encuentran las fuerzas de paz mayori-tariamente suramericanas en Haití) ni las elecciones pueden por sí solasreconstituir un estado (otra vez Haití constituye un magnífico ejemplo deello). Es indispensable la colaboración y la participación de la sociedadcivil.

Ahora bien, la sociedad civil requiere de un mínimo de institucio-nalidad y de seguridad (ley y orden) para poder existir primero y luegopara participar eficazmente en la reconstrucción. Sin ellas no puede res-tablecerse la confianza indispensable para la acción colectiva, ni puedeflorecer la política, condición sine qua non de la existencia del estado.

Por otra parte, los grandes proyectos de la comunidad internacio-nal —los objetivos del milenio, los proyectos de reformas del sector se-guridad, las medidas anticorrupción, las políticas de participación, lalucha contra la pobreza o los mecanismos de alerta temprana— no pue-den funcionar sólo gracias a la alianza entre los tecnócratas internacio-nales y la «sociedad civil»; es necesario que intermedie el estado. Talvez la razón principal por la cual las políticas diseñadas por los prime-ros para fortalecer a los estados débiles no han prosperado es porquequisieran que dichas políticas fuesen apolíticas.

La mejor garantía para la existencia de una sociedad civil fuerte yde un mercado eficiente es la existencia de un estado fuerte que garanti-


ce el estado de derecho para todos. No en balde hasta los más fanáticosdefensores del libre mercado piden que el estado garantice su seguridadfísica y la seguridad de los contratos.

4. Sociedad civil, seguridad y democracia

Una vez reconstituido el sistema político y (r)establecidas las reglas deljuego democrático, la sociedad civil se encuentra frente al desafío de en-contrar un papel constructivo que desempeñar. En la fase de la consoli-dación democrática la sociedad civil debe servir de vehículo para la par-ticipación ciudadana en la definición de políticas públicas y en lasdemandas de rendición de cuentas.

En lo que se refiere al sector seguridad, la participación ciudadanaa menudo se hace difícil. La desmilitarización de la sociedad (en los ca-sos de guerra civil) o del régimen político (en el caso del colapso de dic-taduras militares) o simplemente en los momentos de separación de fun-ciones entre seguridad interna y seguridad internacional, cuando elcontrol democrático sobre los militares aún es frágil, son procesos com-plejos y peligrosos. De que sean llevados a cabo con éxito puede depen-der, en gran medida, la posterior consolidación democrática.

Hasta hace poco se había establecido un consenso bastante genera-lizado con respecto a los parámetros del control democrático sobre el sec-tor seguridad. La toma de decisiones referentes a la política de defensa de-bía ser transparente. El poder legislativo debía tener la informaciónsuficiente para tomar decisiones sobre gasto militar, compra de armamen-tos, servicio militar y políticas de reclutamiento. El ministerio de Defen-sa tenía que ser un ministerio civil que respondiera al presidente y rindie-ra cuentas ante el legislativo. No debía existir un fuero militar especial.Los tribunales civiles debían tener la capacidad legal y real de juzgar alpersonal castrense en todo aquello que no compitiera directamente a la ac-tividad militar. Debía estimularse un debate abierto y democrático sobrelas funciones de las fuerzas armadas sobre todo en vista de los nuevos de-safíos planteados por el concepto de seguridad humana.6 Debía haber unaseparación real y efectiva entre las funciones de policía y las de defensa.Asimismo, las labores de inteligencia debían estar estrictamente bajo con-trol civil y los derechos de los ciudadanos a la privacidad salvaguardados.


La percepción de nuevas amenazas surgida después del 11 de sep-tiembre y la globalización del crimen organizado han roto este consenso.¿Hasta dónde es más importante la seguridad que los derechos indivi-duales? ¿Cuándo debe la eficacia pasar por encima de la transparencia?¿Qué pasa cuando el electorado pide orden y está dispuesto a sacrificarsus libertades? Estas preguntas constituyen el meollo del debate contem-poráneo sobre seguridad en el que la sociedad civil tiene un papel funda-mental que desempeñar.

Notas

1. Véase Fen Hampson Oslere y Reid Holly, «Coalition Diversity andNormative Legitimacy in Human Security Negotiations», International Negotia-tion. A Journal of Theory and Practice, vol. 8, n.º 1 (marzo de 2003), pp. 7-42.

2. Véase www.controlarms.org.3. Véase www.arias.or.cr/tratado.4. Véase www.soudapaz.org/campanhas.5. Véase la Declaración sobre Seguridad de las Américas www.oas.org/

csh.6. En el informe del grupo de Barcelona los autores decriben con detalle

las destrezas que deberán tener los oficiales de las fuerzas de seguridad humana. AHuman Security Doctrine for Europe. The Barcelona Report of the Study Groupon Europe’s Security Capabilities, p. 23 (www.lse.ac.uk/depts/global/studygroup/studygroup.htm).


Roles y contribuciones de organizaciones nogubernamentales en la transformación de conflictos en Latinoamérica

Gema González Navas

Las organizaciones no gubernamentales (ONG) comienzan a tener un pa-pel cada día más relevante en la transformación de conflictos. Esta nue-va forma de actuación se debe en gran medida a la existencia de conflic-tos dentro de las fronteras de los estados y a los insatisfactorios esfuerzosde pacificación llevados a cabo por las organizaciones internacionales decarácter gubernamental (OIG). El reconocimiento de que la ayuda huma-nitaria externa es insuficiente por sí misma y además, en algunos casos,es percibida como ajena al contexto en el que el conflicto tiene lugar, hallevado a muchas ONG, sobre todo locales, a ofrecerse para transformarconflictos. La particularidad de la ONG local como punto de partida parala intervención parece ser una constante en la transformación de conflic-tos en Latinoamérica.

En la primera parte del capítulo señalaré los motivos por los que lasONG locales de Latinoamérica se han convertido en actores relevantesde transformación de conflictos en función de criterios de legitimidad so-cial, de implicación en el conflicto, de mantenimiento de la paz positiva,de acotamiento del sistema de intervención y de relación con iniciativasa multiescala de transformación de conflictos. La segunda parte del ar-tículo nos permitirá sistematizar los papeles ejercidos por diferentesONG locales.

La transformación de conflictos, al ser una disciplina de las cien-cias sociales de carácter aplicado, exige que el desarrollo de la teoríavaya íntimamente ligado a la experiencia práctica. En la mayoría de lasocasiones, la elaboración de modelos teóricos ha surgido como resultadode la reflexión a posteriori sobre diversas experiencias prácticas. Conce-bido desde esta perspectiva, pretendo identificar y situar en un marco

teórico los roles diversos desempeñados por ONG locales en Latinoamé-rica en su intento de transformar conflictos sociales, teniendo en cuentael momento del ciclo conflictivo en el cual se realiza la intervención, yasea en conflictos violentos en activo o en intervenciones en conflictos co-munitarios en sociedades aparentemente pacificadas. Abordaré casos deNicaragua, Venezuela, Colombia, Perú y Argentina con el propósito dedeterminar criterios necesarios para que las ONG locales alcancen el éxi-to en sus intervenciones transformadoras de conflictos.

ONG locales como actores relevantes de transformación de conflictos en Latinoamérica

Analizando las intervenciones exitosas de ONG de transformación deconflictos en Latinoamérica se ha observado el mayoritario protagonis-mo de ONG locales frente a las internacionales. Las cuatro causas fun-damentales por las que las ONG locales tienen una papel relevante en susintervenciones son: 1) su legitimidad social y acceso tanto a líderes comoa la gran totalidad de los componentes de las comunidades sociales en lasque intervienen, 2) su presencia local activando tareas de desarrollo es-tructural significativo de construcción de paz positiva y 3) la delimita-ción de sus intervenciones en subsistemas y su capacidad de actuar den-tro de un sistema global de intervención para la transformación deconflictos en colaboración con otras iniciativas desarrolladas por otrosactores transformadores.

Lederach (1995a, 1997) explica la particularidad de la legitimidadsocial y el acceso a actores constructores de la paz desde la perspectivadel valor de la «confianza». En general, en áreas geográficas afectadaspor conflictos las ONG que participan como mediadoras suelen ser aje-nas al conflicto y neutras en su intervención. Un ejemplo de intervenciónclásico lo encontramos en los ejercicios de facilitación que llevó a cabola ONG noruega FAFO en la negociación de los acuerdos de paz entre is-raelíes y palestinos que condujeron a la firma de los Acuerdos de Oslo en1993. En Latinoamérica ha habido predominio de equipos mediadores«parciales pero equilibrados» (Lederach, 1995: 221), que tenían contac-tos con las partes implicadas en los conflictos. El valor de la confianza seexpresaba en cuanto que eran equipos fiables, ya que tenían un buen co-

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nocimiento del conflicto, sinceros, porque estaban compuestos por líde-res sociales respetables y creíbles no sujetos a traiciones, y mediadores ocon función «cuello» en el sentido estricto, ya que estaban en contactotanto con la cabeza del cuerpo social, los gobernantes, como con el cuer-po social mismo, la sociedad civil. En resumen, eran organizaciones quetenían un buen conocimiento de la realidad sociopolítica que les rodeabay disfrutaban de una posición privilegiada como intermediarios dentrodel sistema global en el que intervenían.

La legitimidad de su intervención se veía reforzada por su presen-cia constante en la zona de conflicto, tanto a priori como a posteriori. Noes lo mismo confiar los procesos de transformación de conflictos a ONGajenas al conflicto a las que no se les puede pedir responsabilidades unavez finalizada su intervención, que a ONG locales implicadas y cuyosobjetivos incluyen el mantenimiento de la paz positiva. Esta idea de pazpositiva abarca no solamente la ausencia de conflicto abierto mediante lareducción de potencial armamentístico y control de armas, sino tambiénla idea de prevención de la violencia organizada a través del desarrollode sistemas locales que fomentan la prevención y la transformación deconflictos por medios no violentos. El concepto de paz positiva desarro-llado por Galtung (1989) incluye en su significado inquietudes por la jus-ticia social y económica, integridad ambiental, derechos humanos y de-sarrollo y está ligado a la idea de erradicación de violencia indirecta oestructural, o violencia que opera en el sistema sembrando desigualdad yopresión no siempre de modo consciente. Las ONG locales, que ya tie-nen tradición de trabajar por el desarrollo local, se encuentran por tantoen una posición privilegiada para contribuir a la transformación efectivade conflictos.

Además las ONG locales actúan en los subsistemas (García Durán,1995). Así, se acota el nivel de intervención reduciéndolo a espacios sig-nificativos donde las intervenciones son más eficaces y específicas. Lossubsistemas, por tanto, se pueden acotar siguiendo diferentes criteriospero se hace necesario identificar como mínimo dos ejes: el geográfico(el barrio o la comunidad) y el de los actores afectados por el conflicto ycon interés o con impacto en la resolución del mismo. Identificar un es-pacio de intervención y unos actores específicos otorga a las partes querealizan la facilitación más oportunidades de éxito en su intervención.Igualmente, las posiciones, intereses y necesidades de los afectados sehacen más evidentes y se puede evaluar más eficazmente tanto el impac-

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to como el resultado del ejercicio de facilitación, así como abordar un se-guimiento coherente.

La intervención de ONG locales también resulta efectiva desde unaperspectiva macro, ya que los procesos de transformación de conflictosno se agotan con intervenciones específicas ni unitarias. Históricamentelas negociaciones de resolución de conflictos implicaban negociacionesoficiales entre gobiernos o grupos insurgentes. Estas negociaciones eranclasificadas como diplomacia oficial o de rumbo I. Montville concibió eltérmino «diplomacia de rumbo II» o diplomacia no oficial referida a lasnegociaciones privadas de la ciudadanía organizada. La diplomacia derumbo II surgió como complemento a los procesos de diplomacia oficialque se sentían insuficientes para trasladar las negociaciones de los pro-cesos de transformación de conflictos a la totalidad del cuerpo socialafectado. McDonald y Diamond (1996) acuñaron el concepto MultitrackDiplomacy o «diplomacia multirrumbo», diferenciando hasta nueve po-sibles rumbos para acercar a la ciudadanía en el proceso de transformarel conflicto «oficialmente». Entre estos rumbos, cabe destacar el rumbo I—diplomacia oficial—, el rumbo II —diplomacia no oficial aunque reali-zada por profesionales del mundo de la transformación de conflictos—, elrumbo III —intercambios y negociaciones comerciales y de negocios—y el rumbo IV —intercambio de ciudadanos—. Explorando el tema de losactores y los tipos de intervenciones que podían realizar dentro de unproceso holístico de transformación de conflictos, Lederach (1997) esta-bleció el modelo piramidal en cuya cúspide se encuentran los líderes po-líticos y gobernantes, en el nivel medio los líderes de las organizacionessociales, iglesias, creadores de opinión, entre otros y, en su base, los lí-deres de las organizaciones ciudadanas, las organizaciones y los mismosciudadanos. Combinando los modelos de la diplomacia multirrumbo deMcDonald y Diamond y la distribución de actores y actividades pirami-dal de Lederach, concluimos con que la diplomacia de rumbo I se da en-tre miembros de la cúspide y la de rumbo II entre miembros del cuerpopiramidal. Miall, Ramsbotham y Woodhouse (1999) realizaron una con-tribución adicional a los tipos de rumbos de diplomacia, incluyendo supropio rumbo III, o las actividades desarrolladas por miembros de lascomunidades locales o «partes encarnadas», como ellos las denomina-ban, que eran capaces de funcionar como agentes transformadores deconflictos por su versatilidad para actuar de mediadores entre los nivelescúspide, cuerpo y base de la pirámide. Las experiencias demuestran que


ya sea desde el rumbo II o el rumbo III, según su grado de importanciadentro del sistema social, las ONG locales pueden contribuir muy eficazy constructivamente en los intentos de articulación de paz positiva. Elvalor de la diplomacia de rumbo II y III se asocia normalmente a la ca-pacidad para poner en contacto a partes opuestas en momentos de esca-lada de conflictos para facilitar negociaciones oficiales, para construirpuentes de mediación entre las partes y para potenciar la confianza co-mún entre las partes corrigiendo malas interpretaciones y miedos infun-dados, entre otros. La colaboración entre todos los rumbos se hace cadavez más necesaria; sin embargo el reto que hay que superar ahora es sa-ber cuál es la mejor manera de combinar esfuerzos entre rumbos paraobtener resultados efectivos, ya que no todos los tipos de colaboraciónresultan igualmente satisfactorios. A menudo los diferentes rumbos pue-den estar funcionando a contracorriente; otras veces los esfuerzos de unrumbo pueden debilitar los esfuerzos de otro (por ejemplo, puede ser di-fícil la cooperación entre ONG que defienden la resolución pacífica deconflictos con gobiernos que utilizan métodos coercitivos para presionara los protagonistas locales con objeto de que acepten un asentamientodel conflicto). Como conclusión, las ONG locales de Latinoamérica quequieran actuar en la transformación de conflictos tienen que ser cons-cientes del hecho de que sus esfuerzos individuales no significarán unasolución del problema si no colaboran con otros actores del cuerpo so-cial. Además, la colaboración entre actores ha de ser significativa y si-nérgica para poder dar los resultados esperados y, sobre todo, ha de man-tener clara su posición no gubernamental para no ser considerada tantoen conflictos intraestatales como en conflictos comunitarios como ene-miga o amiga de alguna de las partes, ya que eso debilitaría su posiciónprivilegiada.

Sistematización de roles desempeñados por ONG locales

Diseñar un marco teórico que permita clasificar los roles desempeñadospor ONG locales en Latinoamérica es complejo porque la situación so-ciopolítica de los estados difiere considerablemente y porque no existedemasiada literatura al respecto. Por ello intentaré realizar una aproxi-mación considerando la intervención, en primer lugar, de ONG en con-


flictos intraestatales en países que han sufrido o todavía sufren episodiosde violencia abierta con conflictos polarizados y, en segundo lugar, la in-tervención de ONG en conflictos comunitarios en países que experimen-tan una etapa de relativa tranquilidad propia de sistemas políticos demo-cráticos o en proceso de transición democrática.

Intervenciones en conflictos abiertos intraestatales

Aludiré a la labor de facilitación de acuerdos (como el caso del gobiernosandinista nicaragüense y las negociaciones líderes misquito), a la de cre-ación de grupos de mantenimiento de la paz (Venezuela) y a la de preven-ción de violencia abierta, concienciación y capacitación (tres casos en Co-lombia). He seleccionado estas experiencias porque me permiten hacer unareflexión sobre el papel de las intervenciones realizadas por ONG o acto-res individuales no institucionales en procesos casi exclusivamente de ne-gociación elitista entre gobiernos y grupos de oposición y entre gobiernosy el liderazgo de las facciones en guerra o en conflicto abierto. De los cua-tro ejemplos que presentaré se puede decir que sólo dos de ellos han ofre-cido un balance positivo y ha sido porque las ONG que han intervenidohan sido locales y porque tras las negociaciones ha habido una labor para-lela de construcción de la paz que ha implicado a los actores sociales: elcaso del Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) y los indígenasmisquito en Nicaragua y los casos de la Asociación de Trabajadores yCampesinos de la región de Carare y de las Milicias de Medellín con va-rios grupos guerrilleros y el gobierno en Colombia.

Nicaragua

Facilitar poner fin a un conflicto abierto se puede considerar la labor másgenuina que muchas ONG han realizado en sus inicios en el mundo de latransformación de conflictos. Estas primeras iniciativas fueron las queayudaron a acuñar el concepto de rumbo II al que antes hacíamos refe-rencia. El caso más ilustrativo, en lo que se refiere a Centroamérica, lorepresenta la mediación pura realizada por la Comisión de Conciliaciónde Nicaragua (CC) formada por los Hermanos Moravos de Nicaragua, elCEPAD y el Comité Central Menonita. La iglesia morava es la religión


principal en la costa atlántica nicaragüense entre los indígenas misquito,rama, sumo y creole. CEPAD es una organización ecuménica protestan-te de ayuda humanitaria y desarrollo. El Comité Central Menonita es unaagencia religiosa protestante de desarrollo.

El conflicto entre el gobierno sandinista y los indígenas misquitospermanecía activo desde el año de llegada al poder del régimen sandinis-ta que acabó con veintidós años de dinastía somozista. Los sandinistasfracasaron en su intento de establecer un gobierno de unidad nacional ylas comunidades indígenas de la costa atlántica nicaragüense se sintieroninsatisfechas con la nacionalización de sus territorios y el uso del espa-ñol como lengua oficial de la campaña de alfabetización. Las políticassandinistas se entendieron como imposiciones culturales y sociopolíti-cas. Diversos enfrentamientos provocaron el éxodo de parte de las co-munidades afectadas a Honduras y a Costa Rica. Algunos líderes indíge-nas recibieron formación militar por parte de Estados Unidos y entrarona formar parte de la Contra nicaragüense. Estos líderes armados exiliadoscrearon en 1987 la organización YATAMA (Restauración de la TradiciónIndígena) y reivindicaron el derecho de retorno a Nicaragua y el respetode las tradiciones indígenas. El conflicto se internacionalizó alcanzandoperfil regional. Se pusieron en marcha diversas iniciativas dentro delPlan Contadora y el Plan Arias para poner fin a la situación violenta y dedesestabilización regional que se estaba creando, pero fueron infructuo-sas. Se invirtieron muchos esfuerzos y el proceso fue largo, pero final-mente en 1988 la CC fue aceptada como organización facilitadora por elgobierno sandinista y en 1989 se firmó un acuerdo entre el FSLN y YA-TAMA mediante el que se permitió la vuelta de los líderes indígenas aNicaragua por parte del FSLN, y YATAMA se comprometió al abandonode la lucha armada, la participación en el sistema político sandinista y ala desmovilización de todos los grupos insurrectos armados. El criteriode «confianza» se impuso sobre el de neutralidad, ya que la CC era abier-tamente cercana a los indios misquitos y a YATAMA por extensión.

Este tipo de enfoque basado en las normas culturales locales (con-fianza y cuerpo social) y no en criterios de neutralidad parecen, segúnLederach (1997) —quien formaba parte del equipo mediador como re-presentante del CCM— ser más efectivos en procesos de pacificación la-tinoamericanos. Igualmente se puede decir que el éxito de las negocia-ciones tuvo que ver con el hecho de que ambas partes buscaban unequipo mediador local que tuviera un buen conocimiento del conflicto y


que considerara que el inicio, la negociación y el mantenimiento de lapaz debían ir de la mano. La CC estaba implicada en el proyecto y no sedesvinculó del proceso de posnegociación, sino que participó activa-mente supervisando el desarme y retorno de los miembros de las comu-nidades indígenas.

Venezuela

El siguiente ejemplo sale del ámbito de las ONG exclusivamente localesya que presenta el proyecto iniciado por el Centro Carter, institución quejunto con la OEA y el PNUD formó la Comisión Tripartita que actuócomo mediadora oficial o rumbo I en las negociaciones entre el gobiernode Chávez y la oposición (Tapia, 2004). El proyecto se inició a comien-zos del año 2003 en el momento en que se habían estancado las negocia-ciones oficiales entre el gobierno y la oposición después del paro nacio-nal que afectaba al país durante casi más de un año. Aunque estaexperiencia se dio en el marco de una crisis democrática de un país queoficialmente no está en guerra, he decidido incluirla bajo la categoría depaíses que experimentan conflictos intraestatales por los abundantes in-dicadores de violencia estructural cultural que presenta el caso. Se opo-ne el modelo de democracia adversarial al modelo deliberativo (Cass,1993). Las democracias adversariales son aquellas que asumen la impo-sibilidad de entendimiento, construcción de consenso que pueda generarla idea de modelo de nación y existencia de luchas y corrupción entre di-versas facciones políticas.

El objetivo del proyecto era diseñar una estrategia de capacitaciónpara fortalecer el tercer sector como actor clave para la construcciónde la paz en una sociedad democráticamente inestable y con episodiosde violencia abierta. El peso de la experiencia descansa sobre la idea deque la democracia, como sistema, debe potenciar la idea de consenso so-bre el reconocimiento de las diferencias y de la legitimidad de interesesdiversos. Por tanto, una manera de conseguir estos objetivos es fortale-ciendo la sociedad civil como el ámbito de la movilización social queopere como vía hacia la institución de nuevas prácticas sociopolíticas enel marco de la legitimidad y el derecho. Con este objetivo en mente, elCentro Carter diseñó un proyecto de capacitación que incluía un eventode sensibilización, la identificación de actores clave del conglomerado


social para convocarlos a asistir a talleres de capacitación en transfor-mación de conflictos y, por último, el diseño de un programa futuro deposibles intervenciones. Tras la campaña de sensibilización se convocóa 50 personas en la Universidad Central de Venezuela que constituyeronel movimiento Constructores de Paz. Se realizaron los talleres de capa-citación, aunque se dudó de su potencialidad ya que no respetaba en sutotalidad la idea de potenciación del tercer sector desde su propia expe-riencia, sino desde la imposición de un modelo que podía no ser del todocultural y estratégicamente adecuado. Hoy en día la iniciativa continúay muchos venezolanos se han sumado al equipo como capacitadores yforman en técnicas de resolución de conflictos a ciudadanos de todos lossectores.

Es importante reflejar los esfuerzos que una sociedad realiza parala construcción de la paz, pero es igualmente relevante señalar los puntosdébiles de esta intervención iniciada por ONG no locales. Estos serían laimposibilidad de evaluar objetivamente los resultados, así como la sen-sación de que el proyecto se ha alejado del objetivo inicial de potenciar ala sociedad civil porque la telaraña no ha sido tejida por las ONG localesdesde un principio. Es decir que las ONG, arañas locales conocedoras delos puntos estratégicos, no han podido diseñar su telaraña y, por lo tanto,el proyecto no se siente como propio sino ajeno. Entiendo que si el pro-yecto consiguiera convertirse en un proyecto propio, las posibilidades deéxito aumentarían.

Colombia

Colombia sufre desde los años sesenta un conflicto interno al que técnica-mente no se le llama guerra civil, aunque lo sea, y que mantiene enfrenta-dos a diversos grupos guerrilleros y con las fuerzas armadas. A mediadosde los años ochenta las negociaciones de paz llevadas a cabo entre gruposelitistas condujeron a que se firmaran acuerdos con varios grupos peque-ños (Movimiento 19 de Abril, Ejército Popular de Liberación, el Coman-do Ernesto Rojas, el Partido Revolucionario de los Trabajadores, entreotros). No obstante, los dos grupos guerrilleros más grandes, las FuerzasArmadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Libera-ción Nacional (ELN), se mantienen en lucha extorsionando a la poblacióny haciendo de la violencia un modus vivendi. Los acuerdos orquestados


por las élites han dejado de lado cuestiones como las reformas judiciales,la depuración de las fuerzas armadas y la garantía de los derechos huma-nos. En la reforma política se ha permitido el acceso a la participación aalgunos líderes rebeldes y socioeconómicamente se ha recompensado eco-nómicamente a los movimientos guerrilleros para que iniciaran un proce-so de regeneración de la estructura económica que a grandes rasgos se hatraducido en la creación de sus propios negocios.

Este enfoque de transformación desde arriba o de rumbo I pareceinsuficiente porque no involucra localmente a aquellos que viven en me-dio de realidades violentas, ni tan siquiera de manera consultiva. El pasoprevio a cualquier participación en procesos de transformación de con-flictos requiere la concienciación de los agentes y la potenciación de losmismos. La concienciación tiene que ver, sobre todo en el continente la-tinoamericano, con la teoría de la concienciación del pedagogo Freire(1972) y su labor alfabetizadora, e implica motivar a la población afecta-da por el conflicto para que pueda ser consciente o darse cuenta de la ne-cesidad de desafiar a las estructuras injustas como paso para la transfor-mación de su situación. Según Curle (1971), la creación de concienciaindividual es la raíz de todo cambio. Esta concienciación ha de ir unidanecesariamente a la tarea de capacitación o potenciación no ya individualsino social. El sentirse con poder para actuar involucra dependencia mu-tua —el yo puedo sólo se logra totalmente con el yo te necesito, segúnLederach (1997).

Los casos de intervención que explicaré se llevaron a cabo por or-ganizaciones sociales no gubernamentales nacidas espontáneamente comomedida para hacer frente a la violencia: la ATCC (Asociación de Traba-jadores y Campesinos de la Región de Carare) de la comunidad de la In-dia o región central del Magdalena Medio (zona campesina) y las Mili-cias de Medellín (zona urbana).1 He seleccionado estos casos de estudioporque nos permitirán explorar sus puntos débiles y hacer recomenda-ciones de criterios de éxito en intervenciones locales.

La zona de la India está compuesta por campesinos que llegaron ala región haciendo retroceder la frontera agropecuaria y esperando ga-narse la vida en las tierras fértiles regadas por el río Carare. A mediadosde los sesenta llegaron las FARC y desde entonces la violencia se con-virtió en parte significativa del quehacer diario de esta comunidad. La es-calada de violencia de los años ochenta culminó con la promoción degrupos paramilitares por parte de las fuerzas armadas colombianas. En


lugar de optar por la creación de organizaciones de autodefensa de ca-rácter paramilitar, los campesinos decidieron hacer frente a la violenciacreando la ATCC e iniciando reuniones con los grupos guerrilleros, pa-ramilitares y el ejército. De 1987 a 1990 la ATCC se fortaleció y mantu-vo procesos de diálogo constante con todos los protagonistas violentos,fue mediadora en conflictos internos que surgieron en la comunidad yviajó a lo largo del río Carare a asentamientos remotos promoviendo losideales de la organización y asegurándose de que los protagonistas vio-lentos mantuvieran sus promesas en la zona de influencia de la India.

El éxito de la ATCC también se vio fortalecido por su visión de pazpositiva, que incluía no sólo la ausencia de violencia, sino también pro-yectos muy claros sobre el desarrollo socioeconómico. En el «Gran Diá-logo por la Paz» llevado a cabo en 1990 se elaboraron planes detalladosde reforma agraria, asistencia técnica en la agricultura, mecanización dela tierra, diversificación de la pesca agraria y comercialización de la pro-ducción, según informa el CEDE (Centro de Estudios sobre DesarrolloEconómico de la Universidad de los Andes). Hacer énfasis en el desarro-llo socioeconómico fue vital porque tomaba en consideración el contex-to en el que la violencia ocurría y no reducía la transformación de con-flictos a una mera experiencia paliativa. Igualmente, la ATCC inicióprogramas educativos en el activismo no violento para alimentar el man-tenimiento de sus proyectos. Se podría decir que como ONG local laATCC tuvo éxito en su intento de transformación no violenta de su con-flicto, sin embargo la eficacia de sus acciones se vio mermada porque susactividades supusieron una amenaza al poder político. Una de las gran-des paradojas de la experiencia de la ATCC es que la amplia naturalezade su visión de la paz contribuyó a su colapso. Cuando los planes alter-nativos para el desarrollo socioeconómico empezaron a demostrar quepodían ser viables, el proceso de convirtió en un peligro para las estruc-turas locales de poder, ya que invalidaba el sistema de clientelismo típi-co del campo colombiano. Tres líderes de la ATCC fueron asesinados, seperdieron de vista las aspiraciones originales y el nivel de compromisoentre la asociación y la población disminuyó drásticamente. El éxito dela ATCC puede medirse desde la perspectiva de la reducción de los nive-les de violencia directa, pero lamentablemente esa apacible situaciónsólo duró periódicamente, ya que los habitantes de la zona han vuelto aestablecer alianzas con los grupos violentos que consideran que les brin-daron seguridad en el pasado. Desde el punto de vista socioeconómico,


los planes alternativos se han estancado en los últimos años y la ATCCrealiza poca labor en el campo de la educación no violenta.

En conclusión, la ATCC triunfó temporalmente porque ofreció so-luciones desde dentro de su comunidad, sujeto afectado por la violencia,y porque en su proyecto incluyeron actividades de desarrollo socioecó-nomico y labores de concienciación a través de la educación no violenta.Ahora bien, fracasó porque fue muy pretenciosa en su intento, supusouna amenaza al poder político local y olvidó el punto clave de trabajar encolaboración con otras entidades. Una ONG local nunca puede por símisma ser el único agente transformador de un conflicto; necesita crearuna red de acción amplia para maximizar su efectividad.

La experiencia de las Milicias de Medellín nos permitirá explorarzonas urbanas depauperadas, la efectividad de las negociaciones en ám-bitos acotados localmente y el fracaso de los intentos de erradicación dela violencia por el uso de medios violentos. Estas Milicias actuaron comointermediarios negociadores en dos procesos entre el gobierno y los mo-vimientos guerrilleros: uno con las Milicias Independientes del Valle deAburrá (MPVA) y el otro con el grupo denominado Milicias Popularesdel Pueblo y Para el Pueblo (MPP), quienes negociaron junto con dosgrupos más pequeños: las Milicias Independiente (MI) y las Milicias Me-tropolitanas (MM).

Las negociaciones de las milicias de la MPVA gozaban de popula-ridad por parte de la comunidad en la que operaban. Se estableció un gru-po de trabajo y la comunidad era consultada cuando tenían que tomarsedecisiones importantes produciéndose con ello una implicación directade los actores afectados en el proceso de transformación. Los convenioslogrados a partir de las negociaciones incluyeron planes para el desarro-llo local, para la consolidación de las organizaciones comunitarias y paralos gestores de paz, quienes eran tanto ex milicianos como miembros dela comunidad. Con posterioridad a los convenios se estableció un centropara la resolución de conflictos en el barrio de Moravia /El Bosque, don-de los líderes de la comunidad y un puñado de ex milicianos dirimen susconflictos. El centro ha sido un éxito y ha servido como ejemplo para elbarrio de Andalucía.

Por el contrario, las negociaciones con la MPP, MI y MM se concen-traron en la creación de una cooperativa de seguridad, la Coosercom. Laidea era que las milicias seguirían con las armas y ofrecerían seguridad alos barrios. El intento fracasó porque ninguna compañía privada puede


sustituir al estado en sus tareas de proveedores de seguridad y porque enningún momento utilizaron medios no violentos para proveer de seguridad,ya que nunca se abandonó el uso de las armas. El resultado fue que en elplazo de dos años un tercio de los miembros de Coosercom estaban muer-tos o presos como resultado de luchas internas por el poder, el prestigio yel control del territorio y las armas. En 1996 se inició un proceso de desar-me de los miembros de Coosercom, que finalmente no se consiguió.

Como conclusión podemos decir que el relativo éxito de las nego-ciaciones con la MPVA se debió a la participación de la comunidad localy a la creación de un centro de resolución de conflictos para continuar laconcienciación y la potenciación de la comunidad. El desarrollo socioe-conómico no llegó a tener lugar como se esperaba pero como mínimo lasactitudes hacia el conflicto y la violencia fueron tratadas satisfactoria-mente. Por el contrario, en el caso de la MPP, MI y MM ni se produjo de-sarrollo socioeconómico ni control de la violencia, en parte por la inco-herencia performativa de utilizar armas para erradicar la violencia sinapoyarse en otras iniciativas de capacitación social. Es vital, pues, desdeel punto de vista de la eficacia en la transformación de conflictos, ser co-herente performativamente, apoyarse en iniciativas de otras ONG y crearcontinuidad con el diseño de objetivos a largo plazo creando vínculos enla comunidad para mantener el esfuerzo por la transformación del con-flicto hacia la consecución de una meta, ya que el proceso de transfor-mación de conflictos es duro y desilusiona a los participantes.

Intervenciones en conflictos comunitarios de sociedades«democratizadas»

Los roles desarrollados por las ONG locales latinoamericanas en conflic-tos comunitarios difiere bastante de los roles explicados en conflictos to-davía violentos del apartado anterior. Las experiencias relatadas tienenlugar en sociedades aparentemente democratizadas. En este caso, identi-ficaríamos prioritariamente dos roles: el de potenciador de la parte másdébil en conflictos cuya relación de poder es asimétrica y el de herra-mienta de democratización a través de la institucionalización no oficial demecanismos de consenso y resolución de conflictos comunitarios. Paraejemplificar estos dos roles haré referencia a dos experiencias: la primerade mediación de carácter medioambiental y socieconómico llevada a cabo


por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDDHH) y la Vi-caría de Solidaridad del Obispado de Cajamarca, entre los campesinos deYanacocha y la compañía minera Yanacocha SA a 45 kilómetros de laciudad de Cajamarca en Perú y el ejercicio de facilitación en la Mesa deDiálogo Colaborativo para las 2.000 hectáreas de Puerto Iguazú en Ar-gentina llevado a cabo por la Fundación Cambio Democrático (FCD) y laAsociación Misionera de Mediación (AMM). Ambas iniciativas resulta-ron exitosas hasta cierto punto, en cuanto que consiguieron sus objetivosde potenciar al débil en el caso de Perú y actuar como herramienta de-mocrática en la creación de consenso en el caso de Argentina.

Perú2

Yanacocha es una ciudad situada a 4.500 metros de altura sobre el niveldel mar, considerada cuenca lechera del país y famosa por el ganadovacuno y derivados lácteos. Su población es fundamentalmente rural yse tiene por uno de los departamentos con más índice de pobreza delpaís. En 1992 se constituyó la empresa minera Yanacocha SA para ini-ciar actividades de explotación aurífera. La empresa compró tierras alos campesinos de manera individual y como efecto se produjo el des-plazamiento de 400 personas y el hacinamiento de las mismas en la ciu-dad de Cajamarca. Yanacocha se ha convertido desde entonces en lamina de oro más grande de Latinoamérica. La CNDDHH y la Vicaríadenunciaron la compra-venta de las tierras porque la empresa prometiótrabajo a los campesinos en la explotación minera y garantías socialesque nunca llegaron a tener efecto. Se descubrió que la compra-ventahabía sido engañosa y se valoró que la población campesina era inca-paz de negociar por sí misma un acuerdo favorable con la empresa y lasautoridades locales, ya que la mayoría era analfabeta, no disponía dedinero para pagar los honorarios de abogados y no podían volver a serganaderos porque se habían desprovisto de sus tierras. Después de sie-te años de negociaciones se llegó a un acuerdo definitivo con la empre-sa mediante el cual ésta se comprometía a iniciar un programa de mi-crocrédito para mejorar los ingresos de las familias campesinas quevendieron sus terrenos y a proveer, en la medida de lo posible, empleopara estas familias. Se contó con el apoyo de la CEDAS (Centro de De-sarrollo y Acción Social) para supervisar el acuerdo.


Las ONG locales, por tanto, desarrollaron un papel de mediadorasparciales intentando equilibrar la diferencia de poder existente entre am-bas partes. Es muy dudoso que el resultado hubiera sido mínimamentefavorable de haber intervenido un tercero totalmente imparcial, ya quehubiera mantenido probablemente el desequilibrio de poder y con ello laventaja de la parte más poderosa. Es importante destacar la implicaciónde diferentes sectores del conjunto social, entre ellos las autoridades lo-cales y los estamentos eclesiásticos. Aquí el trabajo en red fue impres-cindible para producir un balance positivo en la negociación. Igualmen-te, las ONG implicadas se comprometieron a capacitar en habilidadestécnicas y en gestión de pequeña empresa a los campesinos afectados. Elproyecto sigue ejecutándose bajo la supervisión de CEDAS. En conclu-sión, el rol desempeñado por estas ONG satisfacía la necesidad de po-tenciar al grupo más desfavorecido socialmente, promocionar el desarro-llo organizativo y la formación y el mantenimiento de redes sociales.

Argentina3

Durante el año 2003 en la localidad de Puerto Iguazú, provincia de Mi-siones, se desarrolló un proceso masivo de desocupación de 2.000 hectá-reas de bosque fiscal municipal. Dicho proceso desató un conflicto pú-blico cuyos derroteros amenazan, social y ambientalmente, a toda lacomunidad local. Asimismo, al reproducir la fragmentación interna deltejido territorial y fomentar en los actores sociales comportamientoscompetitivos se obstaculizaba el enorme potencial de desarrollo sosteni-ble de uno de los destinos turísticos más atractivos de Argentina. Se pro-dujo un desacuerdo entre los múltiples actores sociales que percibían te-ner posiciones incompatibles sobre la distribución de los recursosmateriales o simbólicos de interés colectivo. Así, por una parte el go-bierno local exigía el respeto a la propiedad de la tierra y el espacio parala planificación urbana; 1.000 familias de bajos recursos agrupados encomisiones territoriales reclamaban vivienda y tierra agrícola; y, final-mente, instituciones de gobierno nacional como la Administración deParques Nacionales y de la sociedad civil como Caritas Pastoral aboga-ban por la preservación de los recursos naturales. Lo cierto es que la ocu-pación de las 2.000 hectáreas presentaba un escenario dificultoso para eldesarrollo local sostenible e impedía a la población de Iguazú el acceso a


los servicios sociales a la par que afectaba negativamente la creación deempleo y favorecía así la marginalidad de la población residente.

FCD y AMM idearon entre julio y septiembre de 2003, en un mo-mento en el que la situación entre las partes se polarizó, la realización dela Mesa del Diálogo Colaborativo como una experiencia de creación deconsenso a petición de la Caritas Pastoral de Iguazú y la Administraciónde Parques Nacionales. Se realizó la intervención siguiendo una metodo-logía de análisis y evaluación del conflicto, de diseño de una estrategia yplan de intervención y se comenzaron a realizar las reuniones plenariasentre miembros destacados de todos los colectivos afectados. Se buscótrabajar la construcción de consenso en tres esferas: el ordenamiento te-rritorial, la sostenibilidad del uso de los recursos naturales y la preven-ción de nuevos conflictos de ocupación informal de tierras mediante unsistema de alerta. Como primeros pasos se suspendieron por parte de losvecinos la quema de árboles y por parte de la administración las denun-cias judiciales. Estas eran medidas de creación mutua de confianza. Des-pués se crearon tres comisiones tripartitas: rural, urbana y estratégica, lasdos primeras centradas en el tema de la ocupación del territorio y la últi-ma como planteamiento para reformular el plan de reordenamiento terri-torial. El trabajo de las comisiones produjo resultados favorables encuanto que incluyó a otros actores y supuso la participación de nuevoscolectivos. Así, la Administración de Parques Nacionales promulgó or-denanzas municipales de carácter restrictivo del uso de los recursos na-turales y promocionó la capacitación de jóvenes de la zona como fórmu-la de la creación de nuevas ocupaciones. La policía se involucró en laformación e intervención en temas de seguridad ciudadana y resoluciónpacífica de conflictos. El gobierno local inició una política de microcré-ditos para fomentar la creación de empresas. La última fase de la inter-vención de FCD y AMM fue el control y la evaluación de los resultadosdel ejercicio de facilitación.

Como conclusión se puede indicar que las ONG locales de la zonadel Iguazú tuvieron éxito en su intervención porque actuaron como cata-lizadores de procesos de creación de consenso: propusieron una meto-dología de trabajo que facilitaba la creación de un espacio público de diá-logo y de formulación de políticas públicas legítimas y favorecieron lacreación de comunidad política, en el sentido más democrático posible.Los procesos colaborativos de construcción de consenso son herramien-tas que pueden desalentar a los participantes por la lentitud y compleji-


dad con la que se puede llegar a decisiones mutuamente aceptables, perofinalmente constituyen el espacio perfecto en el que se puede evitar res-puestas violentas y una herramienta de democratización indiscutible através de la construcción de la ciudadanía y los procesos de inclusión so-cial. El resultado es una comunidad más solidaria, más pacífica, prota-gonista y responsable de su realidad social. El sistema democrático degobierno sale fortalecido en cuanto a que es capaz de permitir la máximaexpresión del conflicto social y darle una solución democrática y partici-pativa. FCD y AMM tuvieron éxito en su intento porque eran ONG loca-les respetadas, con conocimiento del conflicto, capacitadas para la inter-vención y con una visión macro de su intervención que implicaba eltrabajo en red y el seguimiento de esta.

Conclusión

Como he anunciado, mi pretensión básica ha sido divulgativa: dar a cono-cer los esfuerzos de algunas, de las muchas, ONG locales que contribuyendía a día con su trabajo a desarrollar comunidades más sanas y democráti-cas desde la intervención en la transformación pacífica de conflictos. Deesta tarea esencialmente práctica y de la aplicación de sus principios bási-cos en ejercicios de intervención surgen las reflexiones imprescindiblespara desarrollar nuevos marcos teóricos de intervención exitosos.

Las ONG locales tienen que aprovechar su posición privilegiada deconocimiento del contexto conflictivo, de la legitimidad social con la quecuentan y de su potencial para la construcción de paz positiva en sus co-munidades. Para obtener intervenciones exitosas, estas ONG han de teneren cuenta cuatro premisas: 1) que no han de ser percibidas como enemigasde ninguno de los actores en conflicto, 2) que necesitan recursos y organi-zación interna efectiva para poder alcanzar sus objetivos, 3) que han de tra-bajar en red y desde enfoques diferentes y 4) que han de ofrecer propues-tas evaluables a corto, medio y largo plazo. Cualquiera que conozcamínimamente la situación en la que se encuentran las ONG locales en ge-neral, y las de Latinoamérica en particular, concluirá que los criterios ycondicionamientos mencionados son casi imposibles de cumplir. Sin em-bargo, no por ello se puede defender la tesis de que las ONG locales no hande intervenir. Es más, estimo vital la progresiva creación y mantenimiento


de ONG de transformación de conflictos. No sólo sus aportaciones a pro-cesos conflictivos son relevantes, sino que también, y este punto es vital,su labor de prevención de conflictos se vislumbra cada día más importan-te en un mundo, en unas comunidades en las que la seguridad es casi unautopía y las consecuencias de las acciones violentas son cada día más la-mentables. El error más grande consiste en infravalorar estas intervencio-nes porque su ámbito de transformación no es tan ampliamente visible nicuantificable, pero cualquier contribución a la transformación pacífica deun conflicto ya constituye un éxito, aunque sea el menor de todos.

Notas

1. Agradezco el conocimiento de ambas experiencias a la autora de laUniversidad de Bradford, en Inglaterra, Geraldine McDonald.

2. Agradezco el conocimiento de esta experiencia a Iván Ormaechea dela Syracuse University de Estados Unidos.

3. Agradezco la información de la experiencia siguiente a Eliana Spado-ni del FCD.

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CUARTA PARTE

GLOBALIZACIÓN: NUEVAS AMENAZAS Y RIESGOS

Defensa y seguridad hemisférica en el siglo XXI: el desafío de la cooperación multinacional

Raúl Benítez Manaut

Síntesis

En este capítulo se presenta un análisis del debate sobre seguridad he-misférica a inicios del siglo XXI. Después de los atentados a Estados Uni-dos el 11 de septiembre de 2001, esta discusión cobra importancia ya queeste país pone como prioridad la cooperación hemisférica en el combateal terrorismo. De igual manera, se toman en cuenta las posiciones de lospaíses con una diplomacia activa en el hemisferio como Canadá, Méxicoy Brasil, y posiciones colectivas subregionales adoptadas por el Merco-sur, el Caribe y Centroamérica. La OEA realizó la Conferencia Especialde Seguridad (27 y 28 de octubre de 2003) en México. También se refle-xiona sobre la forma en que se negoció entre los países el contenido de laDeclaración sobre Seguridad en Las Américas y la construcción del di-seño subregional de la seguridad.1 Se hace un análisis de los conceptospredominantes de seguridad hemisférica, como el de seguridad humana,seguridad multidimensional y la llamada «arquitectura flexible de la se-guridad». Se concluye con diez observaciones sobre el sistema de segu-ridad y defensa en el hemisferio, que son la base del debate entre los dis-tintos gobiernos, y que incluyen las negociaciones para la reformulacióndel sistema interamericano de defensa, que comprende la reestructura-ción de las relaciones entre la Junta Interamericana de Defensa (JID), elTratado de Río y la OEA.

Introducción

Las estructuras de seguridad internacional y regional están revisándose entodo el mundo. La guerra fría volvió a configurar un conjunto de estruc-turas internacionales de seguridad, cuyo epicentro se ubica en el Consejode Seguridad de la ONU. En el continente americano, desde la SegundaGuerra Mundial se realizaron las alianzas militares necesarias para la coo-peración, mediante la creación de la Junta Interamericana de Defensa(JID) en 1942. En 1947 se firma el Tratado Interamericano de AsistenciaRecíproca (TIAR), y en 1948 se crea la Organización de Estados Ameri-canos (OEA). Esta arquitectura de seguridad se complementa con unacantidad importante de acuerdos binacionales y subregionales. El másimportante de ellos es el Tratado de Tlatelolco para controlar el empleode la energía nuclear y evitar la proliferación de armas nucleares en elhemisferio, que fue firmado en 1967.

Muchos acuerdos binacionales de la guerra fría se han actualizado.Otros han dejado de ser vigentes y otros se han construido para crisis deseguridad ad hoc. Sin duda el conflicto regional más notorio que combi-nó todos los esfuerzos de los países del hemisferio y de los organismosinternacionales fue el centroamericano, entre 1979 y 1996. Para superarla crisis de seguridad en Centroamérica, hubo arreglos multinacionales einternos en Nicaragua, El Salvador y Guatemala.

Los años noventa fueron muy importantes para la reconstrucción dela arquitectura de seguridad en el continente. La OEA revivió como ins-titución y su membresía se amplió. También, a la par, se reactivó la «di-plomacia de cumbres». En materia de seguridad y defensa, las Cumbresde Presidentes se complementan con las de ministros de la Defensa y co-mandantes de ejércitos, así como con reuniones frecuentes de jefes de ar-madas y fuerza aérea y la realización de maniobras militares, algunas deellas con participación de la mayoría de los países del hemisferio (comolas navales UNITAS).

El análisis de los avances y obstáculos para construir una nueva ar-quitectura de seguridad es vital. Los países del hemisferio tienen doctrinasde seguridad nacional propias; hay niveles diferentes de evolución institu-cional interna en materia de seguridad nacional y defensa, y hay distintasperspectivas sobre la cooperación binacional, subregional y hemisférica.

A lo anterior se agrega un catálogo nuevo de amenazas, con pro-blemas de seguridad que se han profundizado después del 11 de septiem-

264 Raúl Benítez Manaut

bre de 2001, por los ataques terroristas a Estados Unidos. De lo anterior,se abren varias preguntas: ¿hay una agenda vieja, tradicional o una nue-va agenda de seguridad? ¿Las nuevas amenazas son estatales o no?, ¿conqué mecanismos se enfrentan las nuevas amenazas?: ¿recursos naciona-les o con cooperación? En la parte final de este capítulo se realizan pro-posiciones sobre el futuro de la arquitectura de seguridad en el hemis-ferio.

La guerra fría

En términos de seguridad, el hemisferio occidental pocas veces estuvoamenazado de forma directa por un enemigo extrahemisférico. Durantela guerra fría se identificó una amenaza colectiva: el comunismo. Sinembargo, los problemas de seguridad, y entre ellos las estrategias de con-trol del «comunismo», la mayoría de las veces se definieron en términos«internos», de seguridad nacional. El otro nivel de la seguridad, supera-do en términos generales en el hemisferio, es el de las conflagracionesfronterizas por territorios. En los años de la guerra fría los diferendos porterritorios en la mayor parte de las ocasiones se resolvieron mediante ne-gociaciones y mediaciones diplomáticas (aunque a veces hubo enfrenta-mientos militares entre El Salvador y Honduras, y entre Perú y Ecuador).Como estos conflictos territoriales encontraron cauces diplomáticos nose puede considerar que hubiera rivalidades importantes entre las distin-tas naciones. Ello define al hemisferio occidental como uno de los máspacíficos y estables del mundo a inicios del siglo XXI.

En el pasado, en el hemisferio las amenazas se definieron por con-flictos cuyo origen y desarrollo no tuvieron su epicentro allí: Primera ySegunda Guerra Mundiales y guerra fría. Los principales esfuerzos decooperación se realizaron ante esos conflictos básicamente para respal-dar el esfuerzo de Estados Unidos (Primera y Segunda Guerra), y duran-te la guerra fría el conflicto bipolar entre Estados Unidos y la Unión So-viética determinó la naturaleza de las amenazas y, por tanto, de lasposiciones de los distintos gobiernos. La actual estructura institucional(arquitectura) de la «seguridad hemisférica» se sostiene en los compro-misos derivados de la cooperación durante la Segunda Guerra Mundial(JID) y los años inmediatos posteriores al fin de la guerra.

El desafío de la cooperación multinacional 265

Es preciso tener en cuenta que esta estructura de seguridad ha teni-do una evolución desigual que ha dependido del caso tratado y del nivelde la amenaza que había que afrontar:

• En ocasiones respondió a consensos entre las naciones paraafrontar un desafío o amenaza (Segunda Guerra Mundial);

• aparecieron notables desacuerdos entre los países desde la déca-da de los sesenta, principalmente el medio para enfrentarse al«enemigo comunista»;2 y

• Se construyeron mecanismos alternativos ad hoc, fundamental-mente diplomáticos, para hacer frente a los problemas de seguri-dad desde los ochenta.

A fines de los cuarenta se revitaliza la JID, se firma el TIAR en 1947 y seformaliza la constitución de la OEA en 1948. La JID y la OEA operancomo las principales estructuras institucionales del hemisferio, y elTIAR es el tratado regulatorio de las relaciones de seguridad. En políti-ca, la guerra contra el comunismo determinó las políticas exteriores y de-fensa de la mayoría de las naciones del hemisferio. Ello se concretó conlas contradictorias relaciones con Cuba por parte de la mayoría de las na-ciones. El Tratado de Tlatelolco, firmado en 1967, es el instrumento ju-rídico-diplomático más significativo que ha evitado una carrera arma-mentista nuclear.

En los setenta la mayor parte de los esfuerzos de seguridad se cen-traron en América Central. Las negociaciones sobre el Canal de Panamá(1972-1977) y su implementación, y después los esfuerzos para encon-trar salidas negociadas a la crisis de Centroamérica marcaron las relacio-nes de seguridad. En los ochenta, se intentaron construir dos mecanismosdiplomáticos paralelos al sistema hemisférico: el Grupo de Contadora(1983-1986) y el Proceso de Paz de Esquipulas (1986-1988). En 1982, laguerra de las Malvinas entre Argentina y Gran Bretaña determinó la ne-cesidad de revisar el TIAR. En todos estos casos la política exterior deEstados Unidos fue un factor central. En ocasiones encontró convergen-cias con los países del Caribe, Centroamérica y América del Sur; en otrosmomentos las divergencias fueron muy evidentes. Las divergencias di-plomáticas oscilaron entre la aplicación de soluciones militares a las cri-sis3 o la búsqueda de salidas diplomáticas y negociadas.


La seguridad hemisférica en los noventa

Se puede considerar a los años noventa como los más positivos para lasrelaciones hemisféricas de seguridad. Canadá y los países del Caribe in-gresan en la OEA, con lo cual se amplia el mapa de representación geo-gráfica del hemisferio;4 se resuelven mediante mecanismos diplomáticos(ONU-OEA) los conflictos de Centroamérica; se generalizan dos valorespolíticos como elemento sustantivo en la conducta de los Estados: la de-mocracia y los derechos humanos; y se institucionaliza la diplomacia decumbres en distintos niveles:

1) Cumbre Iberoamericana,2) Cumbre de Las Américas,3) Cumbres subregionales de mandatarios (Caricom, Centroamérica,

Mercosur),4) Cumbre de Ministros de Defensa,5) Conferencias de Ejércitos de América (CEA),5

6) Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisférica.

En los noventa, emerge en la agenda de seguridad hemisférica el tema delas «nuevas amenazas», también llamadas «amenazas no convenciona-les» o «no estatales». El primer avance fue el Compromiso de Santiagode Chile de Defensa de la Democracia (1991).6 Con la inclusión de la de-fensa de la democracia, las amenazas a la seguridad y estabilidad políti-cas del hemisferio se interpretan no sólo en el ámbito militar, sino que enla agenda de seguridad de los países aparecen temas que son a su vez in-ternos e internacionales: «intermésticos», como el narcotráfico, el terro-rismo y el crimen organizado. Con esto se amplía el rango de los actoresresponsables de perjudicar la seguridad: actores no estatales y causaseconómicas y sociales. También provocan inseguridad factores «no vo-luntarios», como las catástrofes naturales y de salud.

En 1995 se crea, en el seno de la OEA, el Comité de Seguridad He-misférica para analizar estas nuevas amenazas, definir cuáles son comu-nes a los países y cómo se pueden lograr mecanismos cooperativos paraafrontarlas.7 Para ello se impulsaron estos nuevos mecanismos medianteel método de las «Convenciones», para el combate y prevención de lasprincipales nuevas «amenazas»:


• Convención Interamericana Contra El Terrorismo (CICTE),• Convención Interamericana contra el Abuso de Drogas (CICAD),8

• Convención contra la Fabricación Ilícita de Armas de Fuego,Municiones y Explosivos (CIFTA),

• Convención Interamericana sobre Transparencia en las Adquisi-ciones de Armas Convencionales.9

Mediante estas convenciones se avanzó notablemente en construir unaarquitectura institucional con base en compromisos gubernamentales, ypara reformular la legislación y las políticas de defensa de los países,adaptándola a la convivencia entre países con regímenes de gobierno de-mocráticos.

Entre los elementos principales que hay que considerar en la pro-blemática de la seguridad hemisférica están el rol hegemónico de Esta-dos Unidos, que se vuelve el principal diseñador de conceptos y políticasde seguridad en el continente. Uno de los principales problemas es que lajerarquía de las amenazas varía de acuerdo con las subregiones (porejemplo, en el Caribe, los países andinos o los países integrantes delMercosur, las agendas de seguridad tienen prioridades diferentes). Final-mente, el peso de las doctrinas y agendas de seguridad nacional de cadapaís del hemisferio es el elemento determinante de su política de seguri-dad hemisférica; por ello, una realidad de ésta es la «asimetría de poder»entre Estados Unidos y las demás naciones del hemisferio, que tienen suspropias doctrinas, muchas de ellas basadas en preceptos y principiosconstitucionales, sostenidos en conceptos muy tradicionales de Estado-nación soberano (como es el caso de México y Brasil). Cabe destacar quela Carta de la OEA es clara respecto a los principios de soberanía de losEstados y a la no intervención, por lo que la cooperación se da de formavoluntaria y mediante compromisos de gobierno.

La seguridad hemisférica después del 11 de septiembre de 2001

Después del 11 de septiembre de 2001 se da una profunda revisión estra-tégica de la doctrina de seguridad nacional, defensa y política exterior enEstados Unidos. En el reordenamiento de las prioridades de seguridad, el


terrorismo, principalmente el de origen fundamentalista islámico, enca-beza la agenda de amenazas. En el hemisferio, el 21 de septiembre de2001 tuvo lugar la XXIII Reunión de consulta de ministros de RelacionesExteriores de la OEA, donde se invocó al TIAR como mecanismo de res-paldo para Estados Unidos y se fortalecieron todas las medidas de seguri-dad en prácticamente todos los países del hemisferio.10 Con lo anterior, sesuman los esfuerzos realizados desde una década atrás, y que se habíanconcretado con la CICTE,11 cuyos objetivos son: creación de mecanismosde intercambio de información, revisión de la legislación, recopilación detratados bilaterales, subregionales y multilaterales; cooperación para laseguridad de las fronteras y documentación de viajeros, y desarrollo deactividades de entrenamiento y manejo de crisis, entre otros.12

En Estados Unidos, con la revisión doctrinaria después del 11 deseptiembre de 2001, sostenida en las doctrinas de Pre-Emptive Action yHomeland Security, se otorga prioridad a los esfuerzos contra el terroris-mo. Respecto a la seguridad hemisférica, Estados Unidos considera queel fortalecimiento del TIAR es un elemento clave, debido a que es el úni-co instrumento legalmente acordado para la defensa colectiva.13 Canadáha hecho un importante esfuerzo para que se comparta su doctrina de se-guridad humana, el concepto multidimensional y la defensa de la demo-cracia.14 México desarrolla el concepto de «seguridad integral»; el énfa-sis se pone en los elementos económicos y sociales, tratando de limitar lacooperación militar principalmente a aspectos educativos.

Los países del Caricom y de Centroamérica han mostrado una evo-lución significativa en el nivel conceptual de la llamada seguridad su-bregional. El resto de las naciones del hemisferio otorga prioridad a susdoctrinas y políticas de seguridad nacional, como elemento predominan-te. El desarrollo de compromisos subregionales es lo que se entiendecomo la «arquitectura flexible de la seguridad».15

En el nivel conceptual, el acuerdo de los gobiernos para impulsarpolíticas de cooperación ha avanzado de forma notable en América Cen-tral. El Tratado Marco de Seguridad Democrática en América Central,firmado en 1995, incluye compromisos entre los gobiernos para que laseguridad se acompañe del fortalecimiento de la democracia y el estadode derecho; la subordinación de los militares al poder civil; la seguridadde las personas y su propiedad; el combate a la extrema pobreza, el nar-cotráfico y el crimen organizado; y el desarrollo de medidas de confian-za mutua, alerta temprana y el control de fronteras. Igualmente el tratado


incluye la voluntad para la solución pacífica de controversias, y la re-nuncia al uso de la fuerza para solucionar diferendos internacionales.16

En el Caribe, la jerarquía de las amenazas se define en el orden si-guiente: terrorismo, crimen organizado transnacional, narcotráfico, co-rrupción, blanqueo de dinero, tráfico ilícito de armas y sida. Además, sedefinen como vulnerabilidades de los países los desastres naturales y losproblemas ambientales.17 Los países del Caricom reconocen sus dimen-siones y capacidades y sobre esta base son muy favorables al fortaleci-miento de la cooperación, sobre todo en el ámbito policial.18

Por su parte, los países andinos también han realizado una jerarquíacomún de las amenazas de la siguiente manera: terrorismo, narcotráfico,control de precursores químicos, blanqueo de dinero, tráfico ilícito de ar-mas de fuego, corrupción, desastres naturales, inestabilidad causada porla exclusión social, la extrema pobreza y la debilidad de las instituciones,degradación del ambiente y pandemias.19 Países como Brasil, Argentina,Uruguay y Chile concentran su esfuerzo en el desarrollo de la coopera-ción subregional, teniendo como dimensión geopolítica América del Sur.En estos países sobresale el desarrollo de la llamada «transparencia» enlas políticas de defensa, básicamente a través de los Libros de Defensa»(Chile y Argentina), las medidas de confianza mutua y gran cantidad deacuerdos de cooperación.20 La transparencia mediante los Libros Blan-cos es un hecho que se inició en el continente con la divulgación de do-cumentos para el debate público sobre defensa en Estados Unidos y Ca-nadá.21

El resto de los países del hemisferio presentó sus posiciones ante laOEA de forma individual. De hecho, la agenda de amenazas no varía sus-tantivamente entre los diferentes países o subregiones. El debate se da enlos mecanismos y compromisos multinacionales para afrontar las ame-nazas, así como en los medios empleados: las fuerzas armadas (nacionalo multinacionalmente), acción conjunta de policías, cooperación de lossistemas de justicia, inteligencia, información migratoria, sistemas dealerta temprana (por ejemplo, ante desastres naturales o enfermedadesinfecciosas), etc.

Así, la seguridad hemisférica se ha vuelto un asunto de pesos y con-trapesos de la influencia que cada nación ejerce —o intenta ejercer— ha-cia las otras naciones, y del peso que cada país otorga a sus propias con-cepciones nacionales. Al respecto, sobresale que el país que tiene unadimensión «continental» es Estados Unidos, y el resto se sostiene en pro-


yecciones subregionales en el Caricom, Sistema de Integración de Cen-troamérica (Sica), Mercosur, Tlcan, Pacto Andino, y se encuentra en pro-ceso la configuración del Área de Libre Comercio de las Américas(Alca). Para la preparación de la Conferencia Especial sobre SeguridadHemisférica del año 2003 se adoptan los acuerdos de Bridgetown, Bar-bados, en donde los países coinciden en el concepto de «seguridad mul-tidimensional». Los compromisos de Barbados sostienen que las nuevasamenazas tienen una naturaleza transnacional, por lo cual se necesita for-talecer las medidas de confianza mutua entre los países, sobre todo lasrelativas a desarme y control de armamentos.22 De igual manera, en Bar-bados hay consenso respecto a que la seguridad puede ser amenazada porfenómenos políticos, económicos, sociales, ambientales y de salud.23 Elconcepto de seguridad multidimensional resuelve las diferencias nacio-nales sobre las prioridades, y en él se pueden incluir los diferentes con-ceptos y doctrinas de seguridad;24 sin embargo, el nivel de generalidad,adecuado para lograr acuerdos, hace difícil encontrar compromisos es-pecíficos. De esta manera, hay conceptos tradicionales que se refieren ala protección de la seguridad mediante la responsabilidad del Estado,sostenidos en la defensa del territorio, la nación, los recursos, la infraes-tructura vital y la población. Desde los noventa, estos conceptos tradi-cionales se apoyan en conceptos nuevos, derivados de que los gobiernosse comprometen con la defensa de los derechos humanos, los derechosindividuales y sociales, así como con la defensa y promoción de la de-mocracia. Se construye un vínculo nuevo entre democracia y seguridad.Además, la prioridad del individuo sobre el Estado se acepta como basedel concepto de seguridad humana.25

Las diferencias conceptuales se dan entre:

• La superpotencia (Estados Unidos), ante los postulados de las na-ciones «grandes» y activas en el ámbito diplomático (Canadá,Brasil, México, Argentina, Colombia, Chile) y las medianas y pe-queñas (Centroamérica, Caribe, países andinos).26

• Estados Unidos tiene capacidad de influencia importante sobrelas naciones medianas y pequeñas, y debe «negociar» sus postula-dos con las grandes.

• La definición de los niveles de prioridad de seguridad por cadapaís: internacional, hemisférica, subregional, binacional o fron-teriza y nacional.


• La cooperación en defensa y la posible interoperatibilidad.• La «nivelación» de los compromisos en seguridad y defensa, con

la integración económica, comercial y política.

La «estatura estratégica» de Estados Unidos provoca asimetrías que sonimposibles de negar en cualquier análisis sobre la seguridad hemisféri-ca.27 Las naciones grandes han revalorado28 el concepto de «soberanía»en la definición de sus concepciones de seguridad hemisférica, susten-tándose en los principios tradicionales de la carta de la OEA, y tratan deincorporar sus doctrinas y concepciones nacionales en la agenda.29 ParaEstados Unidos se debe pasar al nivel de la cooperación operativa y acti-var el vínculo seguridad-defensa mediante el fortalecimiento (o revisión)del TIAR y la JID.30 En el caso de Estados Unidos, la búsqueda de unaseguridad «absoluta» (colaboración total para la guerra contra el terro-rismo) le lleva a buscar en todos los niveles la optimización de las herra-mientas cooperativas multinacionales de la seguridad, para respaldar sunueva seguridad de la patria y el territorio (Homeland Security) e inter-nacional (respaldo a la doctrina de acción militar-preventiva). Para al-canzar lo anterior se debe tener abierta la posibilidad de empleo de todoslos medios disponibles: militares, inteligencia, legales, diplomáticos,etc., y ésta es la base para pretender la cooperación con los países de for-ma óptima mediante la revitalización de los acuerdos existentes. Esto de-termina sus posturas de seguridad en el hemisferio. Además, EstadosUnidos, después del 11 de septiembre de 2001, tiene una percepción de«vulnerabilidad» nueva, lo que le lleva a buscar mecanismos de coope-ración en todos los niveles: doméstico, binacional, subregional, hemisfé-rico e internacional y con todos los instrumentos a su alcance. En el ni-vel hemisférico considera insuficientes las capacidades de muchos paísespara colaborar en el fortalecimiento de la seguridad, por lo que se buscanmecanismos de cooperación concretos y mejorar las capacidades de mu-chos gobiernos. Lo anterior deriva en que la seguridad sigue teniendocomo base, por parte de los Estados, una definición geopolítica ubicadaen «círculos concéntricos».

En el nivel operativo ya son vigentes gran cantidad de compromi-sos binacionales y subregionales; sin embargo, se dificulta generalizarlosen el hemisferio. En realidad la seguridad se hace operativa y más eficazen cuanto menores sean los países involucrados en un compromiso decooperación en seguridad. En otras palabras, los mecanismos binaciona-


les tienen mayor nivel de eficacia y operatibilidad. Estados Unidos hadesarrollado sus compromisos en seguridad binacional al máximo (prin-cipalmente con Canadá y México, mediante los acuerdos de «fronterasinteligentes»)31 y la cooperación se transforma en interdependencia, prin-cipalmente después del 11 de septiembre de 2001. En otras palabras, lacooperación vuelve necesaria la acción gubernamental de las partes fir-mantes de un acuerdo binacional. Debido al desarrollo importante del ni-vel binacional de la cooperación en seguridad, por ejemplo, entre Méxi-co y Estados Unidos, se cree innecesario trasladar esos compromisos alnivel hemisférico. Con Canadá se desarrolla una cooperación a través delComando de Defensa Aeroespacial de América del Norte (NORAD, porsus siglas en inglés) que se considera en un nivel superior: la interopera-tibilidad.32

En el seno de la OEA hay una brecha entre la capacidad operativade los gobiernos y los compromisos asumidos, debido a las debilidadesinstitucionales para su cumplimiento. A pesar de la voluntad expresadaen gran cantidad de acuerdos, la puesta en marcha y la eficacia se difi-culta por:

• escasez de recursos financieros y humanos,• cobertura insuficiente de instituciones policiales, sistemas de jus-

ticia y legales no adaptados para enfrentarse a las nuevas amena-zas, principalmente el terrorismo y el crimen organizado,

• corrupción,• tecnología atrasada,• debilidad de los controles fronterizos y migratorios.

Además, las doctrinas y conceptos de seguridad nacional son contra-puestos a la cooperación hemisférica en muchos países: Estados Unidos,México, Canadá, Brasil, tienen conceptos de seguridad nacional, defen-sa y política exterior que pretenden ser respaldados por otros países.Aparecen así conceptos procooperativos impulsados por muchos paísesde América del Sur, el Caribe y Estados Unidos, y los más aislacionistaso soberanistas, como los que sostiene México.

La relación entre seguridad y defensa es uno de los problemas con-ceptuales donde se observa mayor desacuerdo. Las posiciones diferentesse dan por el tratamiento militar de amenazas o problemas de seguridadno militares (por ejemplo, ante desastres naturales, el narcotráfico o segu-


ridad pública); y la cooperación militar multinacional (conferencias, ma-niobras militares, medidas de confianza mutua y transparencia, educacióny entrenamiento, etc.). Para cooperar ante catástrofes naturales hay coin-cidencia en que se deben reforzar las instituciones estatales civiles y quelos esfuerzos son principalmente nacionales, aunque ha habido gran coo-peración militar ante fenómenos como los huracanes en la cuenca del Ca-ribe. Para llevar a cabo la guerra al narcotráfico, las divergencias son im-portantes, pues los países se enfrentan al problema desde diversos puntosde vista: hay países productores, consumidores, de tránsito y de blanqueode dinero. Para la guerra contra el terrorismo, las posiciones nacionalesoscilan desde la reactivación y fortalecimiento del TIAR, hasta la coope-ración en inteligencia, justicia y policía. Y para poder confrontar una se-rie de amenazas nuevas se habla de la necesidad de reforzar la relaciónJID-OEA y de estrechar la cooperación en defensa (mayor frecuencia demaniobras militares e interoperabilidad).33

De esta manera, el concepto de «seguridad hemisférica» se encuen-tra encajonado entre los problemas económicos, sociales y ambientales,y entre los asuntos vinculados a la defensa. Ambos vértices del debate secondicionan por tres valores políticos básicos:

• la defensa de la democracia,• la defensa de los derechos humanos y• la soberanía de las naciones.

Para algunos países se debe profundizar en el vínculo seguridad-defensapara fortalecer la cooperación en ese ámbito y, para otros, la seguridad sedebe vincular a las prioridades de desarrollo nacional. En otras palabras,el concepto varía de una noción «amplia» que incluye la de seguridad hu-mana (Canadá), integral (México) y el planteamiento de Bridgetown deseguridad multidimensional, a una seguridad más cercana a la coopera-ción en defensa, temas policiales, de inteligencia y de justicia (EstadosUnidos).

Los países del hemisferio otorgan prioridad a sus agendas nacio-nales de seguridad. Este es quizás el principal obstáculo para el avanceen la seguridad cooperativa. Es un obstáculo debido a que aun recono-ciendo la naturaleza multinacional de las nuevas amenazas, los distintospaíses elaboraron sus doctrinas y políticas de defensa, política exteriory seguridad nacional para el contexto de guerra fría y bajo una noción


casi absoluta de soberanía del Estado-nación. Por ello, la soberanía si-gue siendo un principio que jurídicamente sigue vigente y que política-mente es muy difícil de modificar. Ello a pesar de que poco a poco mu-chos países han aceptado instrumentos jurídicos multinacionales, comoaceptar la jurisdicción del Tribunal Interamericano de Derechos Huma-nos o el Tribunal Penal Internacional.

Es importante tener en cuenta la «amplitud geográfica» del con-cepto. Esta se vincula al tamaño estratégico de un país, a las capacidadesnacionales y subregionales para enfrentarse a las amenazas tradicionalesy nuevas, y a la «voluntad» de los gobiernos para la cooperación. En al-gunos casos la dimensión geográfica de la seguridad se desprende de lasdoctrinas constitucionales y de acciones emprendidas en el ámbito exter-no, así como a la jurisdiccionalidad. Para ello analizamos la seguridadhemisférica desde la óptica de las cinco subregiones:34

• América del Norte,• el Caribe,• Centroamérica,• países andinos y• Mercosur.

Del análisis se desprende que el tamaño no tiene relación directa con laproyección geográfica de la seguridad, pues hay países muy pequeñosque tienen una proyección geográfica mucho más activa y global que losgrandes. Esto es notable, por ejemplo, ante la participación en operacio-


CUADRO 1Concepto de seguridad hemisférica. Rango de amplitud

Problemas sociales SEGURIDAD Defensay económicos HEMISFÉRICA Medidas de confianza mutua

Cooperación guerra a las drogasMigración TransparenciaAmbiente Valores políticos Fuerzas militares trasnacionalesCatástrofes naturales básicos Guerra al terrorismoSalud Soberanía Maniobras conjuntasPobreza Defensa de la democracia Operaciones de paz

Defensa de los derechos Cooperación en inteligenciahumanos

nes de paz de la ONU, donde dos de los países grandes, Brasil y Méxicotienen una participación limitada o nula, mientras que Chile y Uruguayen el caso del Mercosur, y algunos países de Centroamérica tienen unaproyección importante.


CUADRO 2Seguridad hemisférica: niveles de seguridad y tamaño estratégico.

América del Norte

Estados Unidos Canadá México

Niveles de seguridadNacional 1 1 1Binacional 2 2 2Subregional 4 4 5Hemisférica 3 4 5Internacional 1 2 5

Prioridad del 1 al 5. 1 máxima, 5 mínima. La prioridad se establece de acuerdo con el nivel de actividado pasividad.NOTA: la relación binacional se da primordialmente entre Canadá-Estados Unidos y México-EstadosUnidos.


Centroamérica y Caribe

Centroamérica Caribe

Niveles de seguridadNacional 1 1Binacional 2 2Subregional 2 2Hemisférica 4 4Internacional 3 5

Prioridad del 1 al 5. 1 máxima, 5 mínima. La prioridad se establece de acuerdo con el nivel de actividado pasividad.NOTA: la relación binacional se da con Estados Unidos, aunque los países tienen relaciones binacionalesimportantes con países que comparten fronteras.

Conclusiones

En el continente conviven países de muy diversos tipos:

• potencias (globales y hemisféricas),• países grandes,• medianos,• pequeños estados.

Entre los países, y en el interior de ellos, se afrontan problemas tradicio-nales de seguridad a la par de nuevas amenazas. La cooperación en ma-teria de seguridad es diversa, y según sea el asunto o amenaza, tiene dis-tinto peso específico para unos y otros países. Hay amenazas comunes alhemisferio; sin embargo, sólo están presentes hipotéticamente en muchospaíses. Es el caso del terrorismo. Estados Unidos fue atacado el 11 deseptiembre de 2001, y trata de convencer al resto del continente de que seconcentre la cooperación en su combate. Así, para Estados Unidos es unaamenaza presente y para otros países es hipotética. Por ello, las medidascooperativas en la guerra contra el terrorismo se distinguen entre accio-nes de contención y acciones colectivas y nacionales de prevención.



América del Sur

Mercosur Países andinos

Niveles de seguridadNacional 1 1Binacional 2 2Subregional 3 3Hemisférica 4 4Internacional 3 5

Prioridad del 1 al 5. 1 máxima, 5 mínima. La prioridad se establece de acuerdo con el nivel de actividado pasividad.NOTA: la relación binacional se da con Estados Unidos, aunque hay relaciones binacionales muy impor-tantes, sobre todo entre países que comparten fronteras.Mercosur: Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay y Chile.Países andinos: Colombia, Venezuela, Ecuador, Perú y Bolivia.

Además de la cooperación bilateral, muy desarrollada principalmente en-tre Estados Unidos, Canadá y México, y en Centroamérica y el Caribe, setrata de lograr expandir la naturaleza geográfica y los compromisos asu-midos para la seguridad y la defensa común.

Otras amenazas a la seguridad del continente se deben al precariodesarrollo de las instituciones del Estado en muchos países, y a proble-mas estructurales, económicos, sociales y políticos no resueltos, que sehan vuelto asuntos de seguridad nacional. Por lo acelerado de las comu-nicaciones y la apertura de las fronteras desde los años noventa, los ries-gos a la seguridad de un país tienen capacidad expansiva más allá de lasfronteras. Es el caso del narcotráfico y sus vínculos con grupos armadosen Colombia. Las capacidades gubernamentales nacionales se ven limi-tadas y, sin embargo, hay poca disponibilidad de una acción colectivapara ayudar a Colombia.

En el nivel conceptual, muchos problemas derivados de carenciasestructurales han provocado migraciones masivas. A veces el desplaza-miento de población se considera como tema de seguridad, y los emi-grantes, principalmente los de escasos recursos, son tratados con muypoco respeto a sus derechos humanos: es el caso de los emigrantes ile-gales en Estados Unidos, los centroamericanos en México, y muchosotros desplazamientos entre los distintos países del continente. La po-blación pobre y marginada emigrante o residente en su país, no puedeser considerada un problema de seguridad; sin embargo, se puedenadoptar medidas colectivas para su protección y para atender y trans-formar sus condiciones.

Hay un peligro conceptual: la «securitización», que se debe a la in-tegración conceptual de los problemas del desarrollo (o subdesarrollo)con los de seguridad y defensa. Es un gran riesgo conceptual considerarasuntos del subdesarrollo de los países como temas de seguridad y de-fensa. Originalmente son problemas y deficiencias de las políticas socia-les y económicas. Una generalización y abstracción que abre el concep-to «multidimensional» de seguridad puede impedir que los compromisossean específicos y poner obstáculos a la cooperación. Si ello fuera así,instituciones internacionales responsables de políticas de desarrollo ten-drían que participar en los debates de seguridad y viceversa. Muchos delos desafíos no son militares, y por tanto su responsabilidad se ubica enla acción de gran cantidad de agencias civiles de los gobiernos y en es-fuerzos de cooperación multinacional.


Uno de los problemas principales para lograr consensos en las de-finiciones de seguridad hemisférica es la actual situación internacional.¿Cuál va a ser el efecto en los debates de seguridad hemisférica de lapuesta en práctica por Estados Unidos de la doctrina de acción preventi-va contra el terrorismo? Entre enero y abril de 2003, un grupo importan-te de países latinoamericanos y Canadá mostraron su desacuerdo con elmedio empleado por Estados Unidos para derrocar a Saddam Hussein enIrak. Canadá, México, Brasil, Chile, Argentina y Venezuela,35 entre otros,están en desacuerdo con la política de la Administración de George W.Bush. Esto abrió en la diplomacia del hemisferio una fisura importanteen dos aspectos:

• La política hacia la ONU y el intento de empleo del Consejo deSeguridad, para aplicar la doctrina de acción preventiva contra elterrorismo.

• El uso del medio militar como instrumento para proyectar el po-der. Se impuso el medio «fuerte» del poder, sobre el medio «legí-timo» del poder.36

Esta diferencia de opinión sobre los medios para lograr la estabilidad y laseguridad internacionales probablemente afecte a la posibilidad de alcan-zar acuerdos en el seno de la OEA en materia de seguridad hemisférica. Nohay consenso entre los distintos gobiernos sobre cómo definir un asunto deseguridad hemisférica que requiera de una acción colectiva política, diplo-mática o militar.37 La mayoría de los gobiernos otorgan prioridad a sus ca-pacidades institucionales nacionales para afrontar los problemas. Por ello,no hay un único concepto de «seguridad hemisférica», sino varios, y tam-bién varias agendas de seguridad hemisférica, dependiendo del país o su-bregión de donde provenga. Incluso hay posiciones muy pesimistas res-pecto a poder compartir un concepto de seguridad hemisférica unificado(como sostiene recurrentemente México). De igual manera, tampoco hayconsenso en las políticas hacia las instituciones hemisféricas, sobre la via-bilidad y efectividad práctica de los tratados y convenios firmados y sobrela necesidad de revisarlos y en qué dirección, principalmente la JID y elTIAR. Hay la tendencia a revisar y fortalecer la JID, mientras que respec-to al TIAR las críticas son más fuertes.

No obstante lo anterior, se observa un avance muy positivo en eltema de la cooperación en seguridad a nivel «temático», o en problemas


que hay que atender. La metodología de avanzar mediante convencionestemáticas es el camino que se ha encontrado para afrontar la nueva agen-da de amenazas, por lo que la cooperación contra el narcotráfico, blan-queo de dinero, control de armas pequeñas, precursores químicos, des-minado, cooperación para afrontar desastres naturales, etc., ha tenido unanotable evolución. Esta cooperación temática tuvo un impulso decisivoen la década de los noventa del siglo XX en el seno de la OEA. Las con-venciones existentes serían suficientes para mejorar los niveles de segu-ridad ante las nuevas amenazas si los países tuvieran las capacidades na-cionales para su aplicación eficaz. Por ello, la «seguridad real» de lapoblación, las instituciones gubernamentales y el Estado dependen de losesfuerzos de reforma, modernización y profesionalización de las institu-ciones de seguridad de cada país. Entre ellas, es preciso resaltar la nece-saria modernización de las fuerzas armadas en el nivel doctrinal, organi-zacional, tecnológico y educativo.

El principal asunto de seguridad hemisférica reside en las relacio-nes de cooperación para lograr reforzar las capacidades nacionales de lospaíses, y que la modernización de las fuerzas armadas y estructuras deseguridad en un país no afecte a otros, sobre todo a los vecinos. Al res-pecto se abre un abanico de preguntas:

• ¿Se van a reforzar las capacidades institucionales con coopera-ción o con esfuerzos autosostenidos?

• ¿Se va a plantear un nuevo tratado de seguridad hemisférico o se-guirá siendo vigente el TIAR?

• ¿Cuál es el futuro de la JID? ¿Se va a mantener tal como está, seva a subordinar a la OEA, o se va a rediseñar o desmantelar?

• ¿Cuál es el rol de los distintos países? ¿Receptores pasivos de lasiniciativas de Estados Unidos, o diseñadores de nuevos mecanis-mos y de una nueva arquitectura y compromisos de seguridad?

• ¿Se va a dar un salto cualitativo de la cooperación hacia la inter-operatibilidad institucional, como se da entre Canadá y EstadosUnidos y en menor medida en América del Sur?

• ¿Se van a implementar operaciones de paz en el hemisferio, seaen su modalidad de mantenimiento o de construcción, bajo labandera de la OEA, o la ONU seguirá siendo la institución im-pulsora de dichas operaciones, como la actual misión de paz deHaití, Minustah?


Estados Unidos ha aplicado históricamente la cooperación bilateral comomodalidad predominante, sobre todo en el campo de la cooperación po-licial, la inteligencia, la defensa y los sistemas de justicia. Esta coopera-ción se lleva a cabo sobre tres premisas:

• los requerimientos solicitados según las necesidades de los paí-ses,

• la oferta de cooperación mediante programas y• la negación o aceptación de la misma.

En el hemisferio, el impacto de la cooperación es inversamente proporcio-nal al tamaño del país, de sus estructuras institucionales y de su presu-puesto, sobre todo en materia de defensa. Por ejemplo, los programas decooperación para países pequeños o medianos tienen un impacto concen-trado positivo muy superior al de países grandes. Para los países grandes lacooperación tiene poca posibilidad de ser eficaz, excepto si se otorga me-diante ambiciosos programas.38 Otro aspecto importante para entender lasdebilidades de la contribución de los países a la seguridad hemisférica esla diferencia de capacidades institucionales, organización institucionalpara la seguridad, sistemas policiales, de justicia, de inteligencia, y orga-nización de la defensa y las fuerzas armadas. La uniformización de estasestructuras es imposible de lograr a corto y medio plazo. Por ello, las inte-rrelaciones cooperativas deben establecerse teniendo en cuenta las estruc-turas de seguridad y defensa existentes, sin afectar a la soberanía de los Es-tados y con propósitos realistas y alcanzables. La cooperación tiene dosniveles: primero, la suma de esfuerzos nacionales, y, segundo, el desarro-llo de medidas de confianza, cooperación e «interoperabilidad», que se daentre algunos países, sobre todo en defensa.39 Todos estos elementos debenser tomados en cuenta para intentar definir un concepto común de seguri-dad (o de amenazas colectivas) que supere el nivel abstracto filosófico delactual concepto «multidimensional», así como potenciar las acciones coo-perativas ente los gobiernos. Otro factor es que en muchos países no exis-te una doctrina de seguridad nacional acorde al nuevo catálogo de amena-zas internas y externas, e incluso en muchos países existen diferenciasconceptuales entre las instituciones responsables de la seguridad, con doc-trinas diferentes o contrapuestas. Ese es el caso de México.

La arquitectura multinacional del hemisferio es precaria (sólo sesostiene en la OEA y un conjunto pequeño de instituciones y tratados fir-


mados), y trabaja básicamente en la suma de las instituciones nacionales.Frecuentemente esta arquitectura no responde a los desafíos que se pre-sentan, por ejemplo la misión de paz de Haití no se pudo acompañar decompromisos en el hemisférico y carece de todo tipo de recursos paraque sea exitosa, tanto financieros como humanos. Revisar y fortalecer laarquitectura institucional del hemisferio en materia de seguridad y de-fensa es, por lo anterior, una necesidad de cara a los desafíos emergentes.Se debe tener presente el equilibrio entre soberanía y participación mul-tinacional en este rediseño de la seguridad.

Notas

1. OEA, «Declaración sobre Seguridad en Las Américas», 28 de octubrede 2003, CES/dec.I/03.

2. En términos generales, este debate se centró en la diplomacia de lospaíses hacia Cuba durante toda la época de la guerra fría.

3. Esto tenía dos mecanismos: el fortalecimiento de las fuerzas armadasque se enfrentaban a grupos guerrilleros de izquierda o la promoción de medidasde desestabilización a gobiernos (Nicaragua).

4. El único país que queda fuera del sistema hemisférico de seguridades Cuba.

5. La CEA se reúne desde 1960.6. En Quebec, entre el 20 y 22 de abril de 2001, en la Cumbre de Presi-

dentes de las Américas, se acordó que la interrupción del proceso democrático enun país representaba un riesgo para el sistema interamericano, y en Lima, el 11 deseptiembre de 2001, se adoptó finalmente la «Carta Democrática Interamericana».

7. «The Committee on Hemispheric Security» (www.oas.org/csh).8. Hay un avance muy importante en el seno de la CICAD, con la adop-

ción del Mecanismo de Evaluación Multilateral en la guerra contra las drogas.Los 34 países presentan regularmente sus autoevaluaciones en forma de infor-mes nacionales. Véase www.cicad.oas.org. El cuestionamiento a esta evaluaciónes que no hay «evaluadores externos», aunque se pretende que sea un mecanis-mo sustitutivo a la política de «certificación» del Departamento de Estado deEstados Unidos.

9. En proceso de firma y ratificación por los Estados miembros de laOEA. Véase «Report on Signatures and Ratifications of the Inter-American Con-vention on Transparency in Conventional Weapons Acquisitions», CP-CSH-517-02, 25 de noviembre de 2002.


10. OEA, «Fortalecimiento de la Cooperación Hemisférica para Preve-nir, Combatir y Eliminar el Terrorismo», Resolución RC.23/RES.1/01, Wa-shington, 21 de septiembre de 2001. Esta invocación al TIAR fue por iniciati-va de Brasil.

11. La Primera Conferencia Interamericana Especializada Contra el Te-rrorismo se realizó en Lima, Perú, en 1996; posteriormente, en Mar del Plata, secrea el CICTE, que opera en 1999. Hasta el momento sólo seis países han ratifi-cado el protocolo de la CICTE, que está para su firma desde 2002.

12. La Convención tiene 23 artículos, véase «Interamerican ConventionAgainst Terrorism», OAS-AG RES.1840 (XXXII-O/02) adoptada el 3 de juniode 2002, e «Historia del CICTE» (www.cicte.oas.org/historia.htm).

13. Roger Noriega, «The Complex Challenges for the Americas in the21st Century», Interamerican Defense College, Washington, 25 de junio de 2003.

14. «Comments by Member States on the Preliminary Draft Declarationof the Special Conference on Security (Canada)», OAS, CP/CSH-558/03 add. 5-7 de abril de 2003.

15. OAS, «Preliminary Draft Structure of the Political Declaration to beAdopted by the Special Conference on Security», CP-CSH-551-03, Washington,27 de febrero de 2003, p. 2.

16. Firmado el 15 de diciembre de 1995 por los presidentes de El Salva-dor, Guatemala, Honduras y Nicaragua.

17. «Comments by Member States on the Preliminary Draft Declarationof the Special Conference on Security (Presented by Antigua and Barbuda, Ba-hamas, Barbados, Belize, Dominica, Grenada, Guyana, Haiti, Jamaica, St. Kittsand Nevis, St. Lucia, St. Vincent and the Granadines, Suriname and Trinidad andTobago)», CP-CHS-558-03, 4 de abril de 2003.

18. «Declaration of Kingstowm on the Security of Small Island States»,10 de enero de 2003, OEA/ser. K/XXIX, 15 de enero de 2003.

19. «Comments by Member States on the Preliminary Draft Declarationof the Special Conference on Security (presented by Bolivia, Colombia, Ecuador,Perú y Venezuela), CP/CSH/558/03, 1 de abril de 2003.

20. Libro de la defensa nacional de Chile, segunda edición, 2002 (parte3 «Sector defensa y políticas internacionales), Ministerio de Defensa, Santiagode Chile, 2002.

21. El concepto «Libro Blanco» es originalmente británico. El primerpaís en emplearlo en el hemisferio fue Canadá.

22. La lista de Medidas de Confianza Mutua adoptadas por consenso en-tre los gobiernos se encuentra en: «Illustrative List of Confidence and SecurityBuilding Measures», OAS, RESEGRE/DOC.6/03 rev. 3, 11 de febrero de 2003.

23. OAS, «Declaration of Bridgetown: The Multidimensional Approachto Hemispheric Security» (AG-dec.27), 4 de junio de 2002.


24. Antes del 11 de septiembre de 2001, las diferencias nacionales sobrela seguridad hemisférica ya eran notables; véase Juan Pablo Soriano, «Acuerdosy desacuerdos sobre la redefinición del concepto de seguridad de las institucio-nes de seguridad interamericana: las posiciones de Argentina, Brasil, Canadá,Chile, Estados Unidos y México», Security and Defense Studies Review, vol. 1,primavera de 2001.

25. Francisco Rojas Aravena, «Human Security: Emerging Concept ofSecurity in the Twenty-First Century», en Moufida Goucha y Francisco RojasAravena, Human Security, Conflict Prevention and Peace, UNESCO-FLACSO-Chile, Santiago de Chile, 2003.

26. Las dicrepacias con la política de Estados Unidos provienen general-mente de las naciones «grandes», mientras que las medianas y pequeñas com-parten en términos generales sus planteamientos de seguridad hemisférica. En elaño 2003 las tensiones se dieron ante la guerra de Irak.

27. Este concepto es usado por Gabriel Gaspar Tapia, «Desafíos y dile-mas de la seguridad en América Latina en la posguerra fría», en María CristinaRosas, coord., Cooperación y conflicto en las Américas. Seguridad Hemisférica:un largo y sinuoso camino, UNAM, México, 2003, p. 102.

28. Clyde Prestowitz, Rogue Nation: American Unilateralism and Failu-re of Good Intentions, Basic Books, Nueva York, 2003.

29. Brasil y México son los dos países que muestran mayores divergen-cias con la posición de Estados Unidos.

30. Por ejemplo, el gobierno de México considera que el TIAR es un«instrumento superado» por la realidad y se retira de él, y el de Canadá no lo hafirmado (www.sre.gob.mx/oea). Por el contrario, en América del Sur se conside-ra que el TIAR es un instrumento útil. Brasil lo invocó en la OEA y Colombia loestá tratando de invocar para ser apoyado en su lucha contra el narcoterrorismo.

31. El acuerdo de fronteras inteligentes con Canadá se firmó en diciem-bre de 2001, y contempla treinta puntos para la cooperación. Con México se fir-mó en marzo de 2002 y tiene 22 puntos.

32. Ann Denholm Crosby, Dilemmas in Defence Decision-Making.Constructing Canada’s Role in Norad, 1958-1996, MacMillan Press, Londres,1998.

33. La gran mayoría de los países está a favor de la cooperación multina-cional en defensa, tanto en el hemisférico como internacionalmente (apoyando ala ONU); sin embargo, las «insinuaciones» respecto a una posible participaciónmilitar en Colombia no han tenido eco en ningún país latinoamericano, y princi-palmente las rechazan los países con frontera con Colombia (Brasil, Perú, Ecua-dor, Venezuela y Panamá).

34. Esta opción metodológica para medir el rango geográfico de la segu-ridad reconoce las diferencias nacionales en el interior de las subregiones.


35. Colombia respaldó a Estados Unidos, y también los países de Cen-troamérica. Algunos países de Centroamérica incluso enviaron efectivos milita-res a Irak en 2003-2004. En el caso de Chile y México, por haber sido miembrosdel Consejo de Seguridad, las presiones fueron muy superiores.

36. Stephen Brooks y William Wohlforth, «American Primacy in Pers-pective», Foreign Affairs, vol. 81, n.º 4, julio y agosto de 2002.

37. En los últimos años el caso que siempre está implícito en los debateses el de Colombia, sobre si se podría colaborar militarmente con ese país paracombatir la insurgencia, el narcotráfico y los grupos paramilitares. De igual ma-nera sobre los graves problemas de estabilidad política e ingobernabilidad, porejemplo en los países andinos, hay un debate para buscar fómulas multinaciona-les de solución, o solamente con recursos internos de los países.

38. El programa de cooperación más importante es el Plan Colombia.39. L. col. Serge Carignan, «Interoperability in the Defense and Hemisp-

heric Security», monografía Interamerican Defense College, Washington, abrilde 2003.


Seguridad en el Nuevo Mundo: Brasil y el dilema del liderazgo mundial

Luis Bitencourt

En un contexto global de profundos cambios estratégicos provocados,primero, por el final de la guerra fría y después por el impacto brutal dela más reciente ola de atentados terroristas contra Occidente, la arquitec-tura estratégica de América Latina también sufre cambios. En esta re-gión, ni el ritmo de los cambios es tan veloz ni su amplitud es tan dramá-tica todavía como en regiones directamente afectadas por los ataquesterroristas. También es evidente que en esta región no hay manera de es-capar de la influencia estratégica de Estados Unidos, como superpoderindiscutible y soberano después de la guerra fría. Esto tiene el efecto in-mediato de inhibir el surgimiento de líderes regionales —o subregiona-les— con apetito para interpretar los intereses de la subregión.

Sea por este motivo o por otros de naturaleza interna, Brasil es unpaís sobre el cual siempre existió una expectativa de liderazgo, por lomenos en el ámbito de la América Latina, pero que en general se ha com-portado con mucha cautela. En la última década este comportamiento pa-rece estar cambiando y Brasil viene asumiendo lenta, pero progresiva-mente, un papel más prominente en el contexto de América del Sur.

Sin embargo, Brasil es un país difícil de entender. Su política exte-rior ha desafiado durante décadas a académicos y políticos. Consideran-do sus recursos naturales y sus circunstancias estratégicas, como la po-blación y los factores geopolíticos, se podría pensar que Brasil deberíaestar en posición relativa mucho mejor de la que se encuentra.1 Los inte-lectuales interesados en la seguridad internacional están igualmente per-plejos por esta situación. Teniendo en cuenta la presencia diplomática yla importancia regional de Brasil, estos investigadores consideran queBrasil debería haber desempeñado un papel más fuerte en el diseño de la

seguridad hemisférica. Hasta hace poco tiempo, la participación brasile-ña en la redefinición de la seguridad regional fue aparentemente audaz enel aspecto diplomático, pero modesta en cuanto a contribuciones prácti-cas. A partir de la administración de Fernando Henrique Cardoso, y enmayor medida en el gobierno de Inacio «Lula» da Silva, Brasil parece es-tar más dispuesto a participar en el área de seguridad global y regional.Por lo tanto, es importante determinar cuán sólida es esta tendencia y quéimplicaciones podría tener respecto a la seguridad hemisférica.2

En este capítulo se examinan tres aspectos del rol de Brasil en la se-guridad hemisférica. Primero, el significado de este liderazgo brasileñoen la subregión (América Latina), buscando entender mejor esta variabledentro del paisaje estratégico regional. En segundo lugar, los recientescambios en la perspectiva de Brasil respecto a la seguridad y la defensa,con el objeto de verificar su consistencia dentro de una posible nuevapercepción estratégica por parte de Brasil. Por último, las posibles im-plicaciones que estos cambios podrían tener para la seguridad del conti-nente americano.

1. Activismo estratégico brasileño y seguridad regional

A pesar de su manifiesta falta de interés por tener un rol más prominenteen la seguridad del hemisferio, Brasil ha sido un actor decisivo en la pla-nificación de la seguridad latinoamericana. Durante la guerra fría, Brasilprodujo una adaptación sofisticada de la estrategia de seguridad regionalde Estados Unidos, denominada Doutrina de Segurança Nacional, la cualinfluyó en la mayoría de los países de América Latina. Esta doctrina,junto con sus variaciones hispánicas, creó las condiciones para una res-puesta relativamente uniforme por parte de los países de la región hacialo que en esa época se percibía como una amenaza común: «la subver-sión comunista». Incidentemente, estas «doctrinas» dieron a los regíme-nes militares instalados en la mayoría de los países de América Latina unfundamento y un sentido de legitimidad para su persistente presencia enel poder.

Después del impacto de la guerra fría, Brasil ha continuado siendoun actor regional clave. En esta nueva realidad estratégica, Brasil ha fun-cionando como mediador entre la típicamente audaz interpretación esta-

288 Luis Bitencourt

dounidense sobre el tema de la seguridad regional y las percepciones so-bre la seguridad de otros países de la región. Es interesante notar que es-tos roles de Brasil dentro del hemisferio no parecen estar planeados oformar parte de los objetivos estratégicos de Brasil; al contrario, se die-ron por accidente y quizá debido a las características de la economía ygeopolítica de Brasil. Además, si hay algo característico de la perspec-tiva brasileña sobre la seguridad regional, es su aparente falta de inte-rés por el tema. Cuando la seguridad regional está en juego, los brasileños—al menos aquellos que tienen autoridad oficial— adoptan usualmenteuna actitud indiferente, quitan importancia al problema, invocan el prin-cipio de no intervención y favorecen las soluciones multilaterales y ne-gociadas.3 En general, en la región esta perspectiva ha servido para nive-lar el usualmente más fuerte abordaje de Estados Unidos a temas deseguridad. Sin embargo, en ocasiones la perspectiva brasileña obstaculi-za los esfuerzos realizados para modernizar los acuerdos sobre la seguri-dad regional, los cuales han estado bajo una intensa crítica durante lasdos últimas décadas.

2. La perspectiva brasileña

La perspectiva de un país respecto a la seguridad está formada por facto-res subjetivos y objetivos y se expresa a través de la observación de laconsistencia en su organización, regímenes o decisiones. El rasgo distin-tivo del abordaje que las autoridades brasileras hacen a los temas de laseguridad regional —y particularmente a la cooperación en la seguri-dad— ha sido la tendencia de Brasil a minimizar su importancia. Existentres razones. Primero, los brasileños dan poca importancia a la seguridadregional ya que generalmente no se sienten amenazados; además estánorgullosos porque el país ha vivido en paz con sus diez vecinos durantemás de cien años y porque los límites de Brasil están establecidos y asen-tados. Por lo tanto, los brasileños ven a Brasil como un país de statu quo—Brasil está satisfecho con sus circunstancias geopolíticas—. Por ejem-plo, durante la década de los setenta, Golbery do Couto e Silva y Carlosde Meira Mattos inspiraron a muchos militares con su idea de un deter-minismo geopolítico; de acuerdo con esta idea, el destino de Brasil eraconvertirse en una superpotencia gracias a sus condiciones geopolíticas.

Brasil y el dilema del liderazgo mundial 289

Desde una perspectiva de la seguridad, el único tema que produce preo-cupación entre los brasileños es la región amazónica y lo que se percibecomo un «codicia» internacional sobre la región.4

La segunda razón para minimizar los temas de seguridad regionalse desprende de motivaciones tanto externas como domésticas. Las mo-tivaciones externas surgen de la doble preocupación con el rol de EstadosUnidos en la región. Los brasileños piensan que un énfasis en los temasde seguridad regional contribuirá al incremento en los efectos de la yaavasallante influencia de Estados Unidos en la región. En este sentido, enBrasil se cree que los funcionarios estadounidenses tienden a exagerar larelevancia de los temas de seguridad en la región en detrimento de temasmás significativos, como el comercio y el desarrollo económico. Los bra-sileños también piensan —y no sin razón— que al ocuparse de temas deseguridad, Estados Unidos recurre al uso de la fuerza demasiado rápidoy de manera muy abrumadora y arrogante, y que esto puede ser perjudi-cial para las soluciones negociadas dentro de la región.

Las motivaciones domésticas, por otra parte, derivan del delicadoproceso de transición desde una dictadura militar a un gobierno civil. Des-de 1984, cuando concluyó el autoritario régimen militar en Brasil despuésde veinte años de dominación, la seguridad fue minimizada a propósito enel ámbito de la política interna como una manera de reducir la relevancia delos militares en los asuntos domésticos. Este aspecto fue tan importante queen la nueva Constitución federal de 1988, Brasil quitó la expresión «segu-ridad nacional» y la reemplazó con la de «defensa nacional». El Consejo deSeguridad Nacional se convirtió en el Consejo de Defensa Nacional, y laalguna vez poderosa Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacio-nal (SG/CSN—Secretaria Geral do Conselho de Segurança Nacional) seconvirtió en la Secretaría de Consulta del Consejo Nacional de Defensa(SADEN).5 El objetivo de estos cambios era reducir la atención sobre losasuntos de seguridad nacional que pudieran dar a los militares la excusapara mantener su exagerada influencia en el campo político. Asimismo, la«seguridad nacional» significaba «doctrina de seguridad nacional», y dabaunidad y consistencia a la dictadura militar que se mantuvo durante esosaños.6 Por lo tanto, debido a estas razones internas, Brasil no estuvo tam-poco interesado en presionar un debate sobre la seguridad hemisférica, de-bate que podría haber redirigido la atención sobre temas militares.

Otro factor que influyó sobre la perspectiva brasileña en los temasde seguridad regional fue el fin de la guerra fría, pues nacieron presiones

290 Luis Bitencourt

para lograr la redefinición de los acuerdos sobre la seguridad regional.Este acontecimiento estimuló también reacciones peculiares en Brasil.Al comienzo de los noventa, las iniciativas por parte de Estados Unidosde reorganizar la seguridad hemisférica afrontaron una falta de entusias-mo por parte de Brasil. Los responsables de las decisiones de Brasil es-taban preocupados de que los acuerdos sobre la redefinición de la segu-ridad hemisférica bajo la avasallante influencia estadounidense, podríanlimitar las opciones estratégicas de Brasil. Desde el momento en queBrasil rompió unilateralmente sus acuerdos bilaterales para la coopera-ción militar con Estados Unidos hacia fines de los setenta, diversificó susalianzas estratégicas dentro y fuera de la región. Así, Brasil no estaba ur-gido por revigorizar una asociación de seguridad con Estados Unidos entérminos que podrían haber sido costosos —respecto a las opciones es-tratégicas de Brasil— en el futuro. Además, debido a la falta de claridadque rodeaba las percepciones brasileñas de seguridad nacional y defensa—a causa de la eventualmente delicada reestructuración de las fuerzaspolíticas y del rol de los militares dentro del contexto del restableci-miento de la democracia después de dos décadas de dictadura militar—los responsables de la toma de decisiones de Brasil no podían estar deacuerdo en definir cuál podría ser la relación de seguridad óptima conEstados Unidos.

Por último, en la perspectiva brasileña sobre la seguridad regionaltambién influyó la transformación de la larga rivalidad entre Brasil y Ar-gentina en un modelo de cooperación. Argentina fue durante muchosaños el factor dominante de los planes militares de Brasil, como la hipó-tesis de guerra potencial de Brasil (y viceversa). El nuevo modelo dise-ñado por los gobiernos civiles de Argentina y Brasil concluyó con la ca-rrera por la producción de armas nucleares que mantenían ambos paísesy dio inicio a la fundación del Mercosur. Sin embargo, también produjouna crisis de identidad para los militares.

Por lo tanto, y coincidentemente con el fin de la guerra fría, la cualestimuló modificaciones estratégicas alrededor de todo el mundo, tam-bién se modificó el fundamento de la estrategia regional de Brasil. A par-tir de 1985 los militares habían luchado por mantener sus últimos nichosde influencia política en el gobierno, sacrificando en el proceso la aten-ción puesta en la redefinición de su rol profesional. Hasta ese momento,y a partir de la Segunda Guerra Mundial, los brasileños —e, irónicamen-te, incluso los militares— no habían estado particularmente preocupados


por la relevancia de las fuerzas militares para afrontar otras amenazas ex-ternas además de Argentina. Después de 1990, sin embargo, ante el ex-traordinariamente simbólico fin de la guerra fría —y de la «amenaza co-munista»— y removidos de sus últimas plazas fuertes políticas por partede Collor de Mello, los militares brasileños se vieron forzados a enfren-tarse a una realidad donde la sociedad civil no percibía ningún peligro vi-sible para el país. Bajo estas circunstancias, las fuerzas armadas sintieronque su propia existencia podría ser eventualmente cuestionada. Además,los militares brasileños vieron que había muy poca capacidad civil, o in-cluso interés, en asuntos militares y de defensa que pudiera ayudar aconstruir una percepción social sobre la relevancia de los militares.

Sin embargo la crisis colombiana, así como el Plan Colombia, ayu-darían a los militares a rediseñar sus misiones. Por una parte, la incapa-cidad aparente del gobierno colombiano para frenar la guerrilla y la vio-lencia relacionada con el mundo de la droga llevaron a los militares aplantear la posibilidad de que este conflicto llegase a las fronteras brasi-leñas. Por otra parte, la fuerte participación de Estados Unidos en el PlanColombia incrementó la usual preocupación brasileña respecto a la par-ticipación estadounidense en la región. Como resultado, el ejército inci-tó a un rápido reemplazo de las unidades militares desde el sur de Brasilhacia la región del Amazonas,7 mientras que la fuerza aérea —responsa-ble del SIVAM (Sistema de Vigilancia del Amazonas)— pudo justificarsu sofisticado sistema de radar para la región del Amazonas, bajo un dis-tintivo fundamento estratégico. Las autoridades brasileñas incluso plan-tean ciertos proyectos para compartir la información recolectada por laSIVAM con los países vecinos; sin embargo, aún no se han realizado ac-ciones efectivas para concretar esto.

3. Cambios de administración y seguridad nacional

Durante la última década, Brasil atravesó importantes transformacionesen la estructura gubernamental responsable de las decisiones respecto ala seguridad. Sin embargo, a pesar de estas transformaciones, el Ministe-rio de Relaciones Exteriores (Itamaraty) fue capaz de mantener una pre-sencia muy influyente en las definiciones relacionadas con la seguridady la defensa. Ni el Congreso de Brasil ni, paradójicamente, los militares

292 Luis Bitencourt

están particularmente entusiasmados por ocuparse de la seguridad inter-nacional. Por supuesto, el Congreso tiene la responsabilidad de aprobarlos tratados y acuerdos internacionales. Pero a excepción de casos muyvisibles, como la negativa a aprobar el acuerdo entre Brasil y EstadosUnidos respecto al uso del sitio de lanzamiento del cohete Alcântara, loscongresistas brasileños no están demasiado interesados en la política in-ternacional o en la seguridad internacional y simplemente tienden a en-dosar las decisiones al Itamaraty. Desde una perspectiva de la políticaburocrática, es interesante observar que este predominio del Itamaraty enlas definiciones relacionadas con la seguridad internacional ha asegura-do una consistencia notable en las posiciones de Brasil. No obstante,también ha retardado las posibilidades de cambio en estas posiciones ensintonía con los desafíos que presentan los problemas de una cada vezmás globalizada seguridad internacional.

Esta situación fue considerablemente modificada por FernandoHenrique Cardoso durante sus dos mandatos presidenciales. Cardoso en-fatizó incluso más el rol del Itamaraty y asignó a varios diplomáticos decarrera en varias posiciones no diplomáticas clave dentro del gobierno.Simultáneamente, presionó para lograr una modernización de las políti-cas internacionales de Brasil y para asegurar a su país un rol más promi-nente en la escena internacional.

De acuerdo con esta filosofía, Cardoso promovió cambios extraor-dinarios en la perspectiva de defensa de Brasil, lanzó la primera políticade defensa de la historia de Brasil8 y estableció un Ministerio de Defen-sa, poniendo a un civil a su cargo. Además, durante su mandato, Brasilcambiaría su posición en cuanto a dos regímenes de importancia básicapara la seguridad internacional: Brasil se unió al Régimen de Control deTecnología Misilística (Missile Technology Control Regime) y firmó elTratado de No Proliferación (TNP). Por último, Brasil ha destacado en-fáticamente los enfoques multilaterales sobre los temas de seguridad in-ternacional, declarando su interés por ocupar un asiento en el expandidoConsejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Otro intento brasileño por mostrar cierto liderazgo en la región fuela iniciativa de este país de juntar a los presidentes suramericanos en unacumbre en Brasilia, en agosto de 2001. El presidente Fernando HenriqueCardoso aprovechó la oportunidad para motivar a los presidentes de lospaíses suramericanos para estrechar sus relaciones mediante la explora-ción de oportunidades de frontera para planear proyectos de infraestruc-


tura conjuntos. Al mismo tiempo, el presidente Cardoso tuvo la idea depromover una asociación más fuerte entre los países suramericanos —enlugar de entre países latinoamericanos— ya que éstos comparten unaidentidad más evidente.

Sin embargo, Brasil no aprovechó esta oportunidad para presentaralgún proyecto tendente a promover acuerdos sobre la seguridad subre-gional. Incluso dentro del Mercosur, el cual ha constituido una asociaciónmás fuerte y perenne, Brasil ha desalentado las iniciativas para expandirlos acuerdos comerciales existentes, con acuerdos sobre la defensa re-gional.9

Durante la Administración de Lula, Brasil ha demostrado cierto in-terés por ocupar su percibido rol de liderazgo en la región, incluyendo elabordaje de asuntos de seguridad. Su primer ministro de Defensa, JoséViegas Filho, un experimentado diplomático de carrera, comenzó porbuscar la definición de un nuevo marco conceptual de seguridad, quefuera legitimado por la sociedad civil y que contribuyese a la inserciónde Brasil en los grandes temas de la seguridad internacional. Un obser-vador distante vería esto como una actitud algo obvia. No obstante, aque-llos que siguen la realidad brasileña más de cerca saben cuán difícil esinstalar este nuevo marco doctrinario en lugar de la vieja «doctrina de se-guridad nacional». Al igual que el anterior ministro de Defensa hizo du-rante la administración del presidente Cardoso, Viegas congregó dife-rentes expertos en seguridad para debatir sobre las necesidades deseguridad y defensa de Brasil.10 Si Viegas incorporó un nuevo factor a laspreocupaciones brasileñas de defensa, este ha sido la atención que se leempezó a prestar al contexto externo. Al comenzar cada uno de sus dis-cursos presentando una visión del contexto externo, Viegas generó unaperspectiva que no existía anteriormente en la concepción de seguridaden Brasil. Además, con el problema de la afirmación del nuevo ministe-rio entre los militares más o menos resuelto, la atención podría estar en-focada en las necesidades de defensa de Brasil más que en las batallas so-bre aspectos domésticos. Por ejemplo, bajo estas circunstancias Viegasha propuesto la construcción de un bote de patrulla para ser conjunta-mente diseñado y construido por algunos países de la región. En el mis-mo sentido, Brasil ha ofrecido compartir con otros países amazónicos lainformación obtenida por el sistema de radar SIVAM.

Sin embargo, Viegas ha abogado también por «un abordaje caute-loso» sobre las iniciativas que apuntan a rediseñar los arreglos sobre la

294 Luis Bitencourt

seguridad regional. Viegas era consciente de que, por un lado, no eraconveniente generar expectativas exageradas sobre la cooperación regio-nal respecto a la seguridad. Por otro lado, buscaba evitar que las iniciati-vas subregionales para alcanzar acuerdos cooperativos sobre la seguridadfueran interpretadas de forma negativa por parte de Estados Unidos, porejemplo, como desafiantes de la hegemonía estadounidense en la región.Y esto es algo que no interesa a las autoridades brasileñas justo en unmomento en que Brasil está siendo percibido cada vez más como un pro-blema para los intereses estadounidenses en varios foros internaciona-les.11 No obstante, hay un problema con tal abordaje «cauteloso», pues«cautela» es un concepto muy subjetivo que admite muchas gradacionesy tal subjetivismo puede, en verdad, obstaculizar una participación másactiva en la reorganización regional de la seguridad.

De todos modos, otras circunstancias acabarían por cambiar estecuadro. El 22 de octubre de 2004 Viegas pediría la dimisión después deuna secuencia de equívocos en la que su liderazgo sobre las fuerzas arma-das quedó en cuestión. El problema comenzó con una nota del coman-dante del ejército —hecha en respuesta a la publicación de fotos supues-tamente del periodista Vladimir Herzog, poco antes de ser muerto en1975, cuando era prisionero en el DOI-CODI de São Paulo—.12 La notadel ejército era claramente elogiosa a los militares y justificaba la repre-sión a los movimientos subversivos de izquierda. El presidente Lula de-terminó y el comandante del ejército divulgó una nueva nota en diferentetono. Con su liderazgo sobre los militares claramente puesto en cuestión,Viegas renunció y fue reemplazado por José de Alencar, vicepresidente dela República, que asumió el Ministerio de la Defensa.

Como era más o menos obvio, esta solución que fue inicialmentesaludada con satisfacción por los militares sería desastrosa para la con-tinuación de la institucionalización del Ministerio de la Defensa. Paramuchos militares, tener al vicepresidente como ministro emprestaría alMinisterio de la Defensa el prestigio de la vicepresidencia. Todavía com-pletamente absorbido por las actividades de la vicepresidencia, Alencardedicaría un tiempo mínimo a las cuestiones relacionadas con la defensa.Además, como él mismo reconocería más tarde, su formación básica-mente empresarial no le confería el perfil más adecuado para ser minis-tro de la Defensa, especialmente en las circunstancias de definición ins-titucional necesarias a este ministerio tan nuevo cuanto sencillo para elfortalecimiento de la democracia brasileña. En marzo de 2005 también


estaba claro que Alencar tenía aspiraciones políticas más concretas y noexactamente compatibles con lo que le ofrecía un Ministerio de la De-fensa lleno de sensibilidades políticas y demandas modernizantes perovacío de presupuestos. Así, durante la especulación relativa a la próximareforma ministerial de Lula —a fines de marzo de 2005— un nuevo cam-bio en la dirección del ministerio se volvió una fuerte probabilidad y lagestión de Alencar no será recordada por nada importante.

4. Brasil y la guerra de Estados Unidos contra Irak

Otra posición importante adoptada por Brasil en la esfera de la seguridadinternacional estuvo relacionada con la decisión de Estados Unidos deinvadir Irak. Por ser un enfático y consistente defensor del multilatera-lismo, Brasil se posicionó inequívocamente en contra de la guerra. Mu-cho antes del comienzo de las hostilidades, el 12 de septiembre de 2002,Celso Lafer, entonces ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, de-claró que «el uso de la fuerza internacional sólo es admisible una vez quetodas las alternativas diplomáticas hayan sido agotadas. La fuerza sólodebe ser ejercida en acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas y demanera consistente con las decisiones del Consejo de Seguridad. De locontrario, la credibilidad de la Organización será dañada de un modo queno sólo dará lugar a la ilegitimidad, sino también a situaciones de estabi-lidad precaria y de corta estabilidad».

En el caso específico de Irak, Brasil sostuvo que la responsabilidaddel Consejo de Seguridad es decidir las medidas necesarias para asegu-rar la completa implementación de una solución pertinente. El caminomás general y amplio para calmar las tensiones y evitar riesgos impre-vistos de desestabilización es que el Consejo de Seguridad haga ejerciciode sus responsabilidades. El 8 de noviembre de 2002, Celso Lafer anun-ció que Brasil recibía con gusto la resolución unánime del Consejo deSeguridad de las Naciones Unidas en la cual se reclamaba el desarme deIrak, pero reafirmaba el compromiso de Brasil «con el multilateralismocomo medio legítimo de abordar los asuntos que conciernen a la paz yseguridad internacional».13 En marzo de 2003, en charlas con los legisla-dores brasileños, Celso Amorim, ministro de Relaciones Exteriores, ex-plicó que Brasil «condenaba las prácticas irrespetuosas del gobierno ira-

296 Luis Bitencourt

quí» pero que también condenaba el ultimátum que el presidente GeorgeW. Bush había dado a Saddam Hussein. El ministro también informó queel presidente brasileño Lula da Silva había estado en contacto con líderesregionales e internacionales —incluyendo al Secretario General de lasNaciones Unidas, Kofi Annan— intentando concebir una solución pací-fica al conflicto. Brasil dejó en claro su oposición a la guerra, aprobán-dola solamente como último recurso y con el consentimiento del Conse-jo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Cuando Estados Unidos inició sus operaciones militares en Irak, elpresidente Lula presentó un comunicado lamentando la decisión y parti-cularmente «el uso de la fuerza sin la expresa autorización del Consejode Seguridad de las Naciones Unidas». El ministro Celso Amorim, tam-bién lamentó el comienzo de las operaciones militares en Irak.14

5. Conclusión

Durante la mayor parte del siglo XX y particularmente después de la Se-gunda Guerra Mundial, América Latina ha estado dentro del estratégi-co círculo de influencia de Estados Unidos. Sin embargo, en Suraméricalos países vecinos de Brasil perciben a este país cada vez más como un lí-der natural en la subregión, algunas veces para ser desafiado, como Ar-gentina hizo durante décadas, y a veces para cumplir un rol de apoyo,como lo fue para Uruguay durante los años de la guerra fría o lo es enla actualidad para la Venezuela de Chávez. En ocasiones, como duran-te la lucha contra la subversión comunista en la región, incluso EstadosUnidos se apoyó en el liderazgo de Brasil en la subregión para impul-sar sus intereses regionales. Es interesante notar que esta idea del lide-razgo de Brasil en la subregión se originó más debido a supuestos geo-políticos que a un interés brasileño específicamente manifiesto porasumir este rol.

Estos supuestos geopolíticos se originaron a raíz de la idea de queun país de tal tamaño, población y posición geográfica, y que se encuen-tra entre las diez economías más desarrolladas del mundo, también debe-ría desempeñar un rol importante en el ámbito de la seguridad. Más im-portante aún, las expectativas sobre el liderazgo de Brasil en la subregiónsurgieron de la necesidad de contar con cierta coordinación de los intere-


ses subregionales capaz de definir alguna identidad subregional y variasestrategias vis-à-vis ante la presencia arrolladora de Estados Unidos en elsistema estratégico regional.

Durante la guerra fría, Brasil emergió como un sublíder potencialen el Cono Sur, aceptado por Uruguay y Paraguay, pero no por Argenti-na. Aunque con cierto resquemor, fue aceptado también por Chile, paísque estaba interesado en nivelar su propio estancamiento estratégico ensus disputas con Argentina. La influencia brasileña en la región andinafue menos evidente. Pero durante los ochenta, la preocupación de Brasilrespecto a la protección del Amazonas brasileño hacia el norte del ríoAmazonas motivó iniciativas diplomáticas dirigidas a Surinam, entoncesbajo la cuestionable administración de Desirée Bouterse. Por último, lapercepción estratégica de Brasil sobre la importancia del Atlántico Surincrementó el interés brasileño por mantener fuertes lazos con los paísesde habla portuguesa de África.

Sin embargo, hacia fines de los ochenta se hizo evidente que Brasilhabía perdido su identidad estratégica en la región. Al sufrir problemaseconómicos graves y al luchar por redefinir su democracia, Brasil pudohaber perdido algo de espacio estratégico regional. No obstante, este fuecuriosamente un momento en el cual el mundo entero sentía los golpesde la caída de la Unión Soviética y todas las fuerzas estratégicas estabanen desorden.

Mientras que el mundo posterior a la guerra fría parecía estar to-mando una forma estratégica, los ataques terroristas del 11 de septiembre—y especialmente la reacción de Estados Unidos a estos ataques— pu-sieron una pausa en la reestructuración del paisaje estratégico regional.En estas circunstancias, el reciente interés brasileño por tener un rol másactivo dentro del ambiente estratégico puede ser positivo. Dentro de laesfera multilateral, y después de sus más recientes progresos respecto alos regímenes de no proliferación, la posición usualmente neutra de Bra-sil en cuanto a los problemas de seguridad internacional generó admira-ción y respeto. Dentro de las esferas regionales, la empatía brasileña conlas preocupaciones sobre la seguridad de países de la región ha asegura-do a Brasil una importante función con relación a las iniciativas para mo-dificar el sistema existente.

En este sentido, Brasil ha demostrado ejecutar un abordaje consis-tente basado en una perspectiva singular respecto a asuntos de seguridadregional. El aspecto más peculiar de esta perspectiva ha sido una recep-

298 Luis Bitencourt

ción cautelosa de los proyectos interesados en promover la cooperaciónen la seguridad regional. Los brasileños no han acogido inmediatamenteo con total entusiasmo las iniciativas para reformar los acuerdos existen-tes sobre la seguridad regional, los cuales en cierto sentido han servidopara nivelar la enorme influencia que Estados Unidos ejerce sobre los te-mas de seguridad regional, contribuyendo a dar legitimidad a los acuer-dos resultantes. Aunque por otra parte, la perspectiva brasileña sobre te-mas de seguridad, y particularmente su falta de entusiasmo pordesempeñar un rol de liderazgo más activo, han socavado las iniciativasque apuntan a modernizar los existentes acuerdos colectivos sobre la se-guridad en el hemisferio.

En los últimos tiempos Brasil parece estar interesado en asumir fi-nalmente un rol más protagónico en América del Sur. Por ejemplo, tuvouna respuesta rápida a los ataques terroristas del 11 de septiembre. Tam-bién actuó de inmediato durante el golpe de estado de Venezuela en 2002y ayudó a prevenir crisis en Paraguay y Uruguay. La posición de princi-pios de Brasil en cuanto a la confrontación en Irak ha sido justificada porlos hechos; después de todo, no se han encontrado armas de destrucciónmasiva. Por último, la decisión de Brasil de participar en el 2004, y conun rol importante, de las misiones de paz de las Naciones Unidas en Hai-tí es una clara muestra de interés. Es también importante señalar que Bra-sil ha estado utilizando lo que usualmente se define como poder blando(soft power) para impulsar sus intereses. Por ejemplo, ofreció organizaren Haití un partido de fútbol con su selección nacional ganadora de laCopa del Mundo, y las entradas para el partido serían en la forma de de-posición de las armas.

Si este interés brasileño en aceptar finalmente su supuesto lideraz-go en la subregión continúa, podría ser beneficioso para la región. Podríaayudar a propulsar la rezagada modernización de las organizaciones deseguridad regional, y también para nivelar y filtrar la proyección de losgeneralmente arrolladores intereses estratégicos de Estados Unidos. Ymás importante aún, podría crear mejores canales de comunicación entreEstados Unidos y América Latina.

Pero también podría ser desastroso para toda la región si los toma-dores de decisión estadounidenses consideran que estas iniciativas brasi-leñas son una amenaza a sus intereses estratégicos en la región. Al con-trario, Estados Unidos deberían motivar y ayudar a reforzar este nuevoliderazgo. Como mínimo Brasil ha sido un modelo de democracia y no


proliferación, así como se constituye cada vez más en un buen jugador encuanto a calmar los problemas regionales.

Finalmente, es imposible no darse cuenta de que cuando se trata dedefensa o seguridad regional, Brasil no es necesariamente un modelode consistencia estratégica. Desacuerdos domésticos con relación a laimportancia y consecuentemente la prioridad que se debe consignar a de-fensa regional o global siempre pueden promover el cambio de interés yde apetito en participar en los juegos estratégicos regionales o globales.

Notas

1. Véase Luis Bitencourt, «Security Issues and Challenges to RegionalSecurity Cooperation: A Brazilian Perspective», Shaping the Regional SecurityEnvironment in Latin America, Strategic Studies Institute, U.S. Army War Co-llege, Carlisle, PA, julio de 2003.

2. Un ejemplo es el interés de Brasil por tener un asiento en el Conse-jo de Seguridad de las Naciones Unidas; esto ha sido una ambición relativa-mente vieja de Brasil, pero sólo recientemente se ha traducido en un interésmanifiesto, incluso haciendo lobby para lograr el apoyo de otras naciones.Brasil también tuvo una posición activa en contra de la decisión de EstadosUnidos de invadir Irak. Así también, en este sentido se puede incluir la deci-sión de ser anfitrión de la IV Conferencia Ministerial de Defensa de las Amé-ricas (Defense Ministerial Conference of the Americas Defense) (Manaus, 16a 21 de octubre de 2000), de la Reunión de Ministros de Defensa de Suramé-rica (Río de Janeiro, 24 a 27 de abril de 2003), así como la decisión de mandar1.200 soldados a Haití (junio de 2004), como parte de la misión de paz de lasNaciones Unidas. El vigoroso liderazgo de Brasil en las negociaciones comer-ciales —por ejemplo, cuando encabezó un grupo de 22 países en desarrollodurante la conferencia de la Organización Mundial de Comercio de 2004 enCancún, en oposición a Estados Unidos y la Unión Europea— es también uncaso, aunque no relacionado con la seguridad, de la presencia más activa deBrasil en el mundo.

3. Recientemente Brasil demostró en dos ocasiones un claro cambio ensu perspectiva tradicional sobre temas de seguridad. En enero de 2003 se unió ac-tivamente a Estados Unidos para participar en la organización del Grupo de Ami-gos de Venezuela, la cual apuntaba a romper con el delicado conflicto político enese país. Y el 12 de febrero de 2003 apoyó la posición de Francia, Rusia y Ale-mania favoreciendo una solución pacífica a la crisis con Irak.

300 Luis Bitencourt

4. Por ejemplo, el Amazonas es la única región de Brasil específicamen-te mencionada como un objetivo de defensa en la política de defensa de Brasil.Véase Luis Bitencourt, «The Importance of the Amazon Basin in Brazil’s Evol-ving Security Agenda», en Joseph S. Tulchin y Heather Golding, eds., Environ-ment and Security in the Amazon Basin, Woodrow Wilson Center, Washington,DC, 2002.

5. En 1990, el presidente Fernando Collor de Mello desmanteló esteConsejo, transfiriendo algunas de sus funciones a la Secretaría para Asuntos Es-tratégicos, la cual el presidente Fernando Henrique Cardoso también eliminaríaen 1999, al inicio de su segundo término en el gobierno. Es interesante que la re-organización llevada a cabo por Cardoso hizo que su gabinete sea más similar yen cierta medida más poderoso que el de la dictadura militar. El general AlbertoCardoso, su jefe de Gabinete de Seguridad Institucional, estaba a cargo de la in-teligencia estratégica, coordinaba la lucha contra el narcotráfico y el plan anti-violencia, además de ser el Secretario del Consejo de Defensa de Brasil. Ensuma, controlaba las actividades del SNI (Servicio Nacional de Inteligencia delos militares) y la SG/CSN.

6. La «doctrina de seguridad nacional» fue un cuerpo doctrinario desarro-llado por la Escola Superior de Guerra (ESG-Escuela Superior de Guerra), la cualejercía una influencia extraordinaria durante la dictadura militar (1964-1984). La«doctrina de seguridad nacional» proveyó a los militares de una explicación consis-tente respecto a su intervención en temas políticos, con una ideología anticomunis-ta, con un modelo de toma de decisiones y una organización general para el aparatode Estado. A pesar del fin del régimen militar en 1984 y de su subsiguiente aleja-miento del proceso político, el control civil sobre los temas de seguridad nacionalsólo comenzaría a tomar forma pasados diez años, con el surgimiento de la políticade defensa de 1996 y la creación del Ministerio de Defensa en 1998.

7. Además de la modernización de los Pelotones de Frontera existentes yde la creación de algunos nuevos, el ejército construyó cuarteles generales parael 5.º Batallón Especial de Frontera en São Gabriel da Cachoeira, Amazonas, ypara la 1.ª Brigada de Infantería de la Jungla en Boa Vista, Roraima. La 16.ª Bri-gada de Infantería Motorizada fue transferida desde Santo Angelo, Rio Grandedo Sul, a Tefé, Amazonas, para convertirse en la 16.ª Brigada de Infantería de laJungla. Y se creó en Boa Vista, Roraima, el 33.º Grupo de Artillería de Campañade la Jungla. De 6.000 hombres apostados en el Amazonas hasta 1990, el ejérci-to tiene actualmente 20.000 distribuidos en 62 localizaciones en el Amazonas, yeste número se planea agrandar a 26.000.

8. Durante la dictadura militar (1964-1984), la «seguridad nacional» bra-sileña se organizó a través de un documento secreto, el «Concepto EstratégicoNacional», que fue la base para la planificación militar y lo consolidó el Secreta-riado General del Consejo Nacional de Seguridad (SG/CSN).


9. Se ha informado que Argentina tiene interés en avanzar sobre iniciati-vas de defensa conjunta dentro del contexto del Mercosur. Para un buen análisissobre el origen de tal interés, véase Shiguenoli Myiamoto, «O Mercosul e a Se-gurança Regional: Uma Agenda Comum?», Scielo, São Paulo em Perspectiva,vol. 16, n.º 1, enero/marzo de 2002.

10. El anterior ministro de Defensa, Geraldo Magela Quintão, patrocinóuna serie de reuniones que apuntaban a definir los «nuevos paradigmas sobre laseguridad brasileña», pero se detuvo justo antes de organizar una conferencia fi-nal que hubiera propuesto estos nuevos paradigmas. El ministro Viegas ha esta-do promoviendo una ronda de debates para examinar la evolución de la estrate-gia brasileña pensando en Itaipava, Río de Janeiro.

Otro aspecto aún no contemplado en este capítulo, es el delicado rol delministro de Defensa vis-à-vis con algunas presiones «provenientes del pasado».Por otro lado, el ministro debe demostrar un liderazgo inequívoco sobre los mi-litares. Asimismo, debe administrar las presiones para «abrir los archivos» de laépoca de la dictadura militar, los cuales revelarían casos de tortura y violenciaperpetrada por los militares. Este es aún un tema muy sensible asomando fuerte-mente en su menú político.

11. Hacia mediados de 2004 era posible ver que había diferentes nivelesde negociaciones comerciales que estaban estancados. En todos estos niveles Bra-sil ha asumido un rol de liderazgo activo entre países en desarrollo y, en general,en oposición a los intereses comerciales de Estados Unidos. Durante la reunión dela Organización Mundial de Comercio de 2003 en Cancún, Brasil tuvo un rol ac-tivo dentro del grupo de 22 países que enérgicamente se oponían al interés deEstados Unidos y la Unión Europea por mantener sus respectivas políticas desubsidios agrícolas. Durante 2003 y 2004, quedó claro que el plazo de enero de2005 para el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) era inalcanzable,principalmente debido a las dificultades para reconciliar las posiciones de Bra-sil (que lidera a los países del Mercosur) y Estados Unidos. En julio de 2004, laOrganización Mundial de Comercio se hizo eco de una queja presentada porBrasil y condenó la política de Estados Unidos de beneficiar sus exportacionesde algodón.

12. DOI-CODI era el Departamento de Orden Interno/Centro de Opera-ciones de Defensa Interna, organización militar clave en el combate contra lasubversión durante la dictadura militar. Poco tiempo después de la publicación delas fotos, el periódico Correio Braziliense publicaba una corrección de su artícu-lo anterior reconociendo que las fotos publicadas no eran de Herzog, pero el dañopolítico contra Viegas estaba hecho.

13. Comunicado de Prensa n.º 129/2002, 12 de noviembre de 2002, pu-blicado por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil el 8 de noviembrede 2002.

302 Luis Bitencourt

14. «El gobierno brasileño lamenta profundamente que hayan comenza-do las operaciones militares en Irak y que no se continuase con los esfuerzos porbuscar una solución pacífica para el desarme de Irak dentro del ámbito de la Car-ta de las Naciones Unidas y de las resoluciones del Consejo de Seguridad, enconformidad con los deseos de los jefes de Estado, los Parlamentos y las socie-dades civiles de países en todos los continentes. Lamentando profundamente elsufrimiento que las incursiones militares producirán sobre civiles inocentes, elgobierno brasileño llama a respetar las reglas impuestas por las leyes humanita-rias internacionales, particularmente respecto a la protección de las poblacionesciviles, el trato a los prisioneros de guerra y la protección de los derechos de lasvíctimas de conflictos armados. El gobierno brasileño hace una súplica por la pazy el cese de las hostilidades, exhortando a que sea preservada la integridad terri-torial de Irak». Embajada de Brasil en Washington, 20 de marzo de 2003.


La seguridad humana como síndrome y programa.Cómo afrontar la convergencia de agendas y de compromisos entre paz, seguridad y desarrollo en las esferas científica, política y programática

Rafael Grasa1

Este capítulo, enmarcado en el análisis de los riesgos y amenazas globa-les de naturaleza no exclusivamente militar, pretende pasar revista a lospros y contras de las respuestas europea y latinoamericana a esos riesgosy amenazas. Más concretamente, pretende abogar por un uso limitado, noexageradamente amplio, de la noción de seguridad humana al conside-rarla un síndrome, es decir un conjunto de síntomas (una convergencia deagendas y compromisos entre tres conceptos y tareas que subyacen a to-das las relaciones internacionales y en particular a las relaciones Norte-Sur) y un programa. Para ello, empero, conviene limitar el significado dela noción de «seguridad humana» y proponer una forma de afrontar laconvergencia de agendas y de compromisos en las esferas científica, po-lítica y programática.

El texto se divide en cinco apartados: un catálogo de problemas yuna tesis inicial, que caracterizan los usos de la expresión seguridad hu-mana como síndrome y como programa. Posteriormente se reconstruyeel estado de la cuestión, prestando atención a la naturaleza de los con-flictos armados a partir de los años noventa y su impacto en la agenda deinvestigación y en la política (apartado dos), a los cambios en la concep-ción y práctica del desarrollo que se han dado en denominar «desarrollohumano» (apartado tres) y, ya más en concreto a la convergencia de agen-das y compromisos en términos de análisis y resolución de conflictos,construcción de la paz y cooperación para el desarrollo (apartado cuatro).Finalmente, el apartado quinto y conclusivo resume los pros y contras,para Europa y América Latina, de la ampliación y convergencia de laagenda y cómo restringir y hacer operativa la expresión, es decir, con-vertirla en concepto.

1. Un catálogo de problemas y una tesis inicial

Antes del 11 de septiembre de 2001 ya era posible singularizar un catá-logo de problemas, digamos de amenazas y riesgos a la seguridad globalde naturaleza no estrictamente militar o, al menos, no sólo militar. Esecatálogo, por lo demás, era y es en buena medida compartido y puede, sinánimo de exhaustividad, resumirse así:

a) cambios, de intensidad desigual, en la definición de los riesgos/ame-nazas, referentes, dimensiones e instrumentos de seguridad, con unaconcepción multidimensional de la seguridad.

b) Cambios en la naturaleza y localización de la conflictividad armada yde las amenazas «duras», en términos militares.

c) Difuminación creciente de la separación entre seguridad interna y laseguridad externa y, por ende, un cambio notorio del interés y defini-ción de la seguridad nacional.

d) Creciente superposición de agendas y peligro de «securitización» dela agenda de desarrollo, en particular en América Latina, que agravael debate sobre el nuevo papel de las fuerzas armadas.

e) Contradicciones e incoherencias entre los usos científicos, políticos,y programáticos de la seguridad, así como escasa operatividad de al-gunas de las propuestas,

f) Impacto de los escenarios globales en la agenda europea y latinoame-ricana de seguridad: 1) mayor demanda de coordinación de las políti-cas nacionales, regionales e internacionales/globales y 2) necesidadde mayor coherencia y coordinación entre agentes (diferentes actoresde las administraciones, civil y militar, gubernamentales y no guber-namentales).

Todo ello supone un importante reto tanto para el policymaking como parael análisis científico, un reto al que se suele aludir empleando la expresión«seguridad humana». Y he escrito expresión y no concepto conscientemen-te porque «seguridad humana» no es en sí mismo un concepto. En mi opi-nión, la expresión «seguridad humana» se ha usado a la vez como un sín-drome (conjunto de síntomas que expresan otras cosas) y como unaestrategia o proyecto estratégico que hay que seguir. Síndrome y proyectopermiten, empero, seguir ciertas restricciones, pensar en la construcción yoperacionalización de un concepto y de un programa. Veámoslo por partes.

306 Rafael Grasa

En tanto que síndrome, expresa el fin de un largo silencio, fruto deuna evolución: paz y seguridad cuentan realmente en el debate teórico, po-lítico y público a partir de los años noventa. Históricamente, ni el concep-to de paz ni el de seguridad, pese a la centralidad de este último, fueron apartir de 1945 protagonistas del debate: los parámetros mentales y sisté-micos posteriores a la Segunda Guerra Mundial son rígidos, el pensamien-to está dominado por los enfoques anglosajones más convencionales —losestudios estratégicos— y quienes abordan los problemas de la seguridaddesde una óptica alternativa (peace research, por ejemplo) usan, por devo-ción u obligación, otros conceptos, como paz o conflictos. No obstante, apartir de los años setenta y ochenta esos enfoques alternativos reclaman se-guridad para objetos o referentes que no son sólo los Estados. Con el fin dela era bipolar, la seguridad se convierte en un término central en los dis-cursos de la política nacional, de las organizaciones internacionales, de lasciencias sociales e incluso del activismo/movimientos por la paz y el de-sarme, a lo que no es ajeno, como veremos, el cambio radical de la natura-leza de la conflictividad armada y la existencia —en la parte más rica delplaneta— de una paz prolongada. En suma, la expresión seguridad huma-na expresa cambios muy significativos en la concepción de la paz y de laseguridad, así como en la naturaleza de la conflictividad armada, que dana la seguridad, entendida como proceso multidimensional centrado en granmedida en las personas, un papel capital en el debate político interno e in-ternacional de la posguerra fría.

Pero, en segundo lugar, «seguridad humana» puede entenderse tam-bién en sentido programático como un proyecto estratégico que pretendefusionar y/o interrelacionar tres agendas, con los diversos problemas queello conlleva: a) la de la investigación para la paz y la resolución y trans-formación de conflictos, b) la de los estudios y la práctica sobre el desa-rrollo y la cooperación para el desarrollo y c) la de la lucha por los dere-chos humanos, la democratización y el buen gobierno.

Naturalmente, y para concluir, puede convertirse en un concepto,pero para ello debe precisarse su significado, restringirse y, posterior-mente, operacionalizarse, lo que permitirá a su vez establecer prioridadesen la consecución de las finalidades y objetivos que busca.

Por ello, y dadas las limitaciones de espacio, voy a dejar de lado laevolución concreta de la expresión desde su creación por el PNUD en 1994,los primeros intentos de operacionalización, los debates en el campo de lasalud y de la ciencia política de la mano de Gray King o Christopher Mu-

La seguridad humana como síndrome y programa 307

rray, el uso explícito por parte de países como Japón, Canadá o algunos es-candinavos, e incluso los diversos trabajos surgidos de la Comisión sobreSeguridad Humana, presidida por Amartya Sen y Sadako Ogata, incluyen-do algunos del propio Sen y el Informe Final de 2003, titulado Human Se-curity Now. La bibliografía incluida al final del texto recuerda esos debatesy desarrollo. Sólo en el apartado final aludiré a dos concepciones en dispu-ta, la amplia defendida por la Comisión sobre Seguridad Humana y Japón,y la más restringida impulsada por el Center on Human Security y Canadá.

Pero ahora ocupémonos de trazar el diagnóstico, el estado de lacuestión que ha hecho de la expresión seguridad humana un síndrome.Este diagnóstico y estado de la cuestión se presenta mediante tres gran-des apartados, que coinciden con los tres grandes factores causales delfenómeno analizado, la construcción de la seguridad humana entendidacomo síndrome:

1) La naturaleza de los conflictos armados a partir de los años noventa ysu impacto en la agenda de investigación y en la agenda política.

2) Los cambios en la concepción y práctica del desarrollo.3) La convergencia de agendas y compromisos en términos de análisis y

resolución de conflictos, construcción de la paz y cooperación para eldesarrollo.

2. La naturaleza de los conflictos armados a partir de los añosnoventa: cómputo, ocurrencias, localizaciones y tendencias

El análisis de las tendencias de los conflictos armados realmente acaeci-dos en la posguerra fría presenta un problema inicial: qué fuente de datoso registro hay que emplear. Además de las fuentes ya clásicas del Pro-yecto Correlates of War, o de anuarios como el del SIPRI, de registrosmás especializados como los relativos a minorías o grupos etnopolíticos(el Programa Minorities at Risk a cargo de Ted Gurr), desde 1996 conta-mos con una fuente adicional, cada vez más utilizada: la que realiza el De-partamento de Peace and Conflict Research de la Universidad de Uppsa-la, coordinado por Wallensteen y Sollenberg, y que publica anualmenteel Journal of Peace Research, con los datos del último año contextuali-zados junto a los resultados de los nueve años anteriores, es decir, inser-

308 Rafael Grasa

tos en una serie de diez años. Por otro lado, también se usa frecuentemen-te el registro de Dan Smith en el Atlas of War, un texto actualizado variasveces desde los años ochenta en que se publicó originalmente y que en elaño 2001 se adaptó para un texto muy influyente, el Manual «en línea» dela Berghof Foundation (Berghof Handbook for Conflict Resolution).

El principal problema al que debe enfrentarse cada registro, dejan-do de lado la búsqueda de datos para cada conflicto, es la categorizaciónde qué se entiende por guerra o conflicto armado, un prerrequisito para lainclusión y la ubicación en una u otra categoría. Las dificultades de esacategorización, desde una óptica comparativa, tienen que ver con dosasuntos nada baladíes:

a) qué se debe entender por guerra o conflicto desde el punto de vista delos actores (como ya hemos visto, no es necesario que todos sean Es-tados reconocidos, pero suele considerarse que al menos uno de ellos,en enfrentamientos diádicos, debe serlo) y

b) el número mínimo de bajas por año que hay que considerar para en-trar y/o permanecer en el registro.

El registro de Uppsala parte de la idea de que para considerar un enfrenta-miento conflicto armado e incluirlo en el registro debe haber al menos un Es-tado implicado y que el umbral para la inclusión en cuanto al número de víc-timas mortales es de 25 al año. Por su parte, Dan Smith usa un registro que,a grandes rasgos, coincide con el de Uppsala, pero que se diferencia en dospuntos: a) no usa el criterio de que al menos un Estado reconocido sea partedel conflicto y b) si bien usa el criterio de 25 bajas mortales, el total anual loubica en un contexto de un total de varios cientos de muertos, sin mayor pre-cisión, en virtud —según afirma— de lo impreciso de los datos disponibles.

Dicho de otra forma, ambos ejercicios coinciden a grandes rasgos,pero difieren notoriamente en los detalles. De ahí que nos inclinemos porel de Smith.

Los datos agregados: ocurrencias y localizaciones

Si usamos los datos de Smith desde 1990 hasta principios de la década de2000, de un modo general y sin entrar por tanto en los conflictos con-cretos, se puede concluir que


1. El total de conflictos armados anuales aumentó rápidamente en los pri-meros años de la década, llegando al máximo en 1992, para descen-der luego (con la excepción de 1994), hasta alcanzar en 1999 la cifraanterior, la de 1989. A partir de ahí, la cifra no varía mucho, con al-gunas ocurrencias arriba o abajo.

2. Por zonas geográficas, la única que claramente muestra un saldo siem-pre positivo, de descenso continuado de las ocurrencias en la posgue-rra fría, es América Latina, razón por lo que el punto máximo para laregión se alcanza en 1990. El norte de África y Oriente Medio, Áfri-ca subsahariana y Asia-Pacífico tienen una cifra de conflictos arma-dos ligeramente inferior en 1999 que en 1989, lo que supone una me-jora, pero con oscilaciones muy importantes, en particular en el casodel África subsahariana, frente a la estabilidad (hasta 1998) de lazona del norte de África y Oriente Medio. Esa oscilación se mani-fiesta de forma diferente en cada región entre 1990 y 1995.

3. Desde un punto de vista más analítico, causal, parece claro que el in-cremento de los primeros años de los noventa —con recidivas en el2000— está muy relacionado con la proliferación de nuevos conflic-tos armados en Europa, en un sentido amplio (incluyendo Cáucaso,Rusia y Turquía), hasta el punto de que esos años y la zona suponenno menos de dos tercios del incremento anual

4. Sea como fuere, el descenso del global de conflictos armados a partirde 1992 se debe particularmente, al menos hasta el espectacular des-censo entre 1997 y 1998 (de 57 a 49, con la reducción más sustantivaen la zona de Asia-Pacífico), a los cambios en el continente europeo.

5. En cuanto al tipo de conflictos, fijándonos sólo en los conflictos ar-mados de los años 1990 a 1999, los datos son concluyentes: según losdatos de SEIT (que considera un número de conflictos armados no in-ternos superior a los registros de Uppsala), encontramos 118 ocurren-cias (en, obviamente, un número de localizaciones más reducido),que se distribuyen así: 100 han sido primariamente guerras civiles; 2,esencialmente civiles; 5 guerras de independencia; 10 interestatales yuna transnacional (República Democrática del Congo, antiguo Zaire,de 1998 al 2000). Sin ninguna duda, pues, queda claro que la tenden-cia ya detectada desde finales de los años setenta está totalmente con-solidada: el conflicto armado interestatal, la guerra por excelenciaque había motivado la progresiva creación de mecanismos de inter-vención y gestión de la sociedad internacional, pasa a ser poco habi-

310 Rafael Grasa

tual, frente a nuevos tipos de conflictos armados, nuevos al menos encuanto a su ocurrencia cuantitativa.

Análisis de los datos desagregados: qué muestran los conflictos armados concretos

Si uno presta atención a los conflictos reales, buscando semejanzas y di-ferencias, se puede destacar lo siguiente:

6. Muchos de los conflictos de los años noventa son antiguos. Por ejem-plo, más del 65% de los conflictos armados activos en el año 2000 te-nían más de cinco años de antigüedad y el 30% de ellos tenía al me-nos veinte años. Dicho de otra forma, se trata de conflictos socialesprolongados (protracted, de acuerdo con la terminología populariza-da por Edward Azar), que por diferentes razones han demostrado sermuy difíciles de resolver, o al menos de finalizar en sus fases arma-das virulentas con probabilidad de recurrencia cercana a cero.

7. Y ello al menos por tres razones, no excluyentes:

a) el carácter predominantemente social de las motivaciones de esosconflictos, en su mayoría de tipo interno;

b) la debilidad relativa de las fuerzas insurgentes, por un lado, y amenudo también del Estado y/o gobierno al que dichas fuerzascombaten, por lo que puede hablarse de Estados débiles, debilita-dos, fallidos o en bancarrota (algunos han hablado, como rasgo es-tructural, de cuasiestados), algo que también puede predicarse delos restantes actores políticos en armas (guerrillas, movimientosetnopolíticos, es decir, las fuerzas antagonistas);

c) la propia debilidad de los arreglos o acuerdos de paz —e incluso dealto el fuego— que, pese a contar a menudo con el apoyo explícitode organizaciones internacionales, no suelen contar con mecanismosde resolución de controversias para su aplicación o de mecanismosde verificación y cumplimiento (el caso del Sáhara es, por ejemplo,paradigmático) o, por depender en gran medida en su aplicación delos detalles y acuerdos posteriores (el caso de Oslo I y Oslo II en elconflicto árabo-palestino-israelí es al respecto paradigmático).


8. Muchos de los conflictos armados iniciados a finales de los añosochenta o a principios de los noventa, por ejemplo en Europa, no sehan solucionado o resuelto definitivamente. Están en fase de inacti-vidad merced a un alto el fuego o incluso algún acuerdo de paz. Algoparecido, aunque con menor fuerza, puede sostenerse acerca de al-gunos conflictos en otras zonas geográficas.

9. En ese sentido, conviene recordar que menudean los ejemplos en lasdos décadas anteriores de conflictos que han vuelto a la fase de acti-vidad armada después de un alto el fuego o incluso tras la firma deacuerdos de paz: Angola, Burundi, Camboya, Chechenia, Croacia,Eritrea y Etiopía, Filipinas, Kosovo, Liberia, República Democráti-ca del Congo, Ruanda, Sierra Leona o Sri Lanka, por ejemplo. Ade-más, en algunos casos la reanudación de las hostilidades ha idoacompañada de un recrudecimiento de los combates, con mayoresdosis de violencia en los enfrentamientos, en particular sobre la po-blación civil.

10. De las constataciones anteriores se derivan al menos dos preguntaso grandes temas de la agenda de investigación aplicada:

a) Es necesario explicar por qué se reanudan las hostilidades. Elanálisis de los casos de los años noventa permite singularizar almenos cuatro causas potenciales, no excluyentes:

1) la falta de sinceridad o de buena voluntad de algunas o todaslas partes;

2) el desacuerdo acerca del proceso de implementación delacuerdo, a menudo alimentado incluso desde el exterior, algoque puede derivar bien de un incumplimiento real del mismo,bien del hecho de que los resultados de las primeras fases desu aplicación no eran los esperados por una o todas las partes(por ejemplo, expectativas frustradas de victoria electoral,como en el caso de UNITA) o, por último y simplemente, por-que la aceptación del acuerdo había sido, al menos interna-mente, condicional;

3) por la progresiva lucha interna, desacuerdo e incluso fracturade una o ambas partes, un proceso que suele alimentar justa-mente la proximidad de la paz, que hace aflorar las tensionesy divergencias, con el agravante de que el elemento federador

312 Rafael Grasa

o cohesionador que suponía la guerra ha desaparecido (los ca-sos de Israel/Palestina e Irlanda muestran que la disidencia yfragmentación pueden darse en todos los antagonistas);

4) la permanencia de las razones profundas del conflicto, sin ol-vidar los problemas de relación e interacción entre las partes,razones que, a veces, persisten prácticamente intactas tres ocinco años después del inicio de aplicación de los acuerdos depaz (el caso de Dayton y la situación en Bosnia-Herzegovinaconstituye un buen ejemplo).

De ello se derivarán recomendaciones para las políticas de coo-peración, seguridad y política exterior.

b) Es necesario, en cualquier caso, saber, para aquilatar el impactoreal de la conflictividad armada reciente en la agenda de la coo-peración para el desarrollo y la construcción de la paz, si existeno no rasgos distintivos de la conflictividad armada de la posgue-rra fría con tendencias más largas. En suma, como veremos acontinuación, comparar los rasgos de la conflictividad armadaactual con la anterior.

Agenda de investigación aplicada: rasgos definitorios de laconflictividad armada de 1945 a la década del 2000 y el hechodistintivo de la posguerra fría

No obstante, podría decirse que esos cambios son relativamente recien-tes o, por el contrario, que sólo muestran rasgos o tendencias propios delsistema de la guerra fría. De ahí que convenga comparar el hecho distin-tivo de la conflictividad armada de la posguerra fría partiendo de la hi-pótesis de la existencia de rasgos de cambio y de continuidad entre lafase actual y lo que revelan sesenta años de conflictividad armada tras laSegunda Guerra Mundial.

11. Concretamente, podemos resumir la conflictividad armada desde1945, desde la óptica del análisis de los conflictos y de los procesosde intervención y resolución, señalando los siguientes rasgos (enu-merados mediante letras consecutivas del alfabeto), susceptibles de


análisis y debate más detallado. En cada uno de ellos se señalan laseventuales variaciones perceptibles en los últimos doce-quince años:

a) Todos los conflictos armados han sido multicausales, aunque entodos ellos puede singularizarse, al menos en cada etapa, un fac-tor predominante. Los factores predominantes son, por lo gene-ral, bien territoriales bien políticos. En los años noventa y prin-cipios del 2000 observamos una mayor presencia de factorespolíticos y un claro descenso de los factores territoriales: cuandoestos últimos están presentes, suelen estar subordinados a facto-res políticos.

b) La ubicación geográfica de los conflictos ha sido variada y osci-latoria, aunque hasta 1990 merece destacarse la continuada pre-sencia en alto grado en Asia y la escasa presencia, en tanto queconflicto armado, en Europa. En los años noventa o en 2000, locaracterístico es la reaparición del continente europeo como es-cenario importante de conflictividad armada y la redistribuciónen el Sur, en particular su incremento en África y su descenso ní-tido y claro en América Latina.

c) Por otro lado, encontramos, siguiendo con la ubicación geográ-fica, una zona de paz, clara y nítida, formada por unos 50 o 60países, que no han tenido prácticamente guerra alguna desde1945 (aunque algunos de ellos han practicado intervenciones enotros países), y que parece muy improbable que la tengan en unfuturo. La razón es simple: son países que presentan sistemasdemocráticos consolidados y fuerte vinculación económica en-tre ellos, tanto que probablemente si no recurren a la guerra a pe-sar de tener divergencias muy fuertes es porque incluso el ven-cedor saldría perdiendo, dada la interpenetración económicaexistente.Pero existe también una zona de turbulencia o conflictividad vio-lenta alta, la zona Sur, en la que suelen darse tres característi-cas, sin establecer necesariamente relación de causalidad entreellas y entre las mismas y la conflictividad violenta: a) sistemasdemocráticos dudosos, lo que algunos politólogos denominan«democracias inciertas», es decir, países con grandes carenciasdemocráticas incluso en el sentido más formal de la palabra de-mocracia; b) economías enormemente frágiles; y c) porcentajes

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significativos en muchos casos de población con fuerte compo-nente de fractura étnico-cultural.

d) Si bien en los años previos a 1990 podemos encontrar algún con-flicto armado en buena medida catalogable como Norte-Sur fue-ra de las guerras de liberación colonial, aunque casi siempre en-treverado o fagocitado por el enfrentamiento Este-Oeste, esoresulta prácticamente imposible en los años noventa. Podemosdecir, pues, que la conflictividad armada de los años noventa y el2000 es básicamente Sur o Sur-Sur (es decir, el Sur es el escena-rio de ubicación los conflictos armados). Ni siquiera las interven-ciones armadas derivadas del 11 de septiembre de 2001 (Afga-nistán, Irak) podrían calificarse de conflictos armados Norte-Sur.

e) Ya desde mediados de los años setenta aparece una clara ten-dencia, visible tanto en la ubicación geográfica y fronteriza y enel número de víctimas, a que los conflictos armados sean bási-camente internos, con una clara disminución de los conflictosinterestatales. Los años noventa han visto agudizarse esa ten-dencia, hasta el punto de que entre un 90 y un 95% de los con-flictos armados, según el registro que se use, es de tipo interno.Se ha hablado concretamente de la época de las «guerras peque-ñas» (Singer, Zartman, Bloomfield), «guerras de tercer tipo ode guerrillas» (Rice), o de las «guerras no clausewitzianas» o de«nuevo tipo» (Kaldor, Holsti). Conviene también recordar que enmuchos de estos conflictos, así como en algunos de los Norte-Norte de tipo armado, se observa también un claro componentede enfrentamiento cultural, civilizatorio, sin que ello supongaaceptar la tesis de Huntington.

f) La tendencia creciente a que las víctimas de los conflictos arma-dos sean cada vez más personas de la población civil. Además,dichos conflictos suelen provocar un fuerte movimiento de po-blación, refugiados y desplazados. Eso fue así en los años cin-cuenta y sesenta y, sobre todo, lo es a partir de los años noventay sigue presente, aunque con menos fuerza, en 2000. Actualmen-te, tanto entre las víctimas como entre los refugiados y desplaza-dos existe una mayoría de mujeres y niños. Esto representa uncambio fundamental, que ha afectado fuertemente en los últimosaños a Europa, que desde finales de los años cincuenta y princi-pios de los años sesenta (cuando se acabó de reacomodar a todas


las personas desplazadas merced a los movimientos de poblaciónproducto de la Segunda Guerra Mundial), no había tenido la ne-cesidad de establecer mecanismos de regulación internacional derefugiados.

g) Pese a la carrera de armamentos sofisticados, con clara inciden-cia en el Sur, que observamos desde los años cincuenta y con cla-ro impacto en la militarización parcial de la economía de muchospaíses, desde mediados de los años setenta la mayor parte de lasvíctimas las causan armas «menores», poco sofisticadas: fusiles,rifles, armas de repetición, pequeños obuses, minas y granadas ymisiles de corto alcance, justamente el tipo de armamento sobreel que existen menos acuerdos de limitación y control. Los añosnoventa han incrementado notoriamente, habida cuenta del tipode conflictos, esa tendencia, pese al éxito que supone el tratado deOttawa relativo a las minas antipersona.

h) En lo relativo a mecanismos para prevenir, regular/gestionar y nodigamos resolver conflictos, se puede afirmar que hasta el pre-sente los que existen son pocos, básicamente concebidos para lasguerras interestatales, y que se han usado insuficientemente, tar-de y, por lo general, mal.

Eso puede afirmarse tanto global, internacional (Naciones Uni-das), como regionalmente, pese a la existencia ya desde hace añosen Europa y África de mecanismos de alerta temprana, gestión decrisis y prevención de conflictos violentos de tipo regional y su-bregional.

Para decirlo crudamente, los artículos 43 a 47 de la Carta delas Naciones Unidas (capítulo VII), los que permiten el uso de lafuerza de forma colectiva, nunca han sido usados.

Durante los años noventa se ha hablado mucho de la acciónpreventiva, e incluso se ha «reinventado» el capítulo VI de la Car-ta (aludo en buena parte al «Programa de Paz» de Boutros Bou-tros Gali, presentado en 1992 y posteriormente actualizado y co-rregido), pero el avance, como veremos, es escaso.

Por otro lado, per se esos instrumentos, los derivados de laCarta y de la tradición de seguridad colectiva y ilegitimidad/ile-galidad de la guerra que la inspira, se basan en el respeto a la so-beranía y el derecho de no injerencia, algo que se compadece malcon la nueva conflictividad armada, básicamente interna.

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Más esperanzadora es la aparición, con fuerza y con cierto re-gistro de éxitos, de la diplomacia paralela (que suele denominar-se two y third track, es decir, diplomacia a través de un segundoo tercer camino u actor, a saber, la diplomacia realizada por la so-ciedad civil, como entidades intermedias, o directamente la ciu-dadanía) y de la protodiplomacia o paradiplomacia (actores gu-bernamentales subestatales como ciudades y regiones).

i) No ha habido demasiados avances sustantivos en el derecho deguerra o, en general, en la normatividad acerca de la guerra (cuán-do es legal y legítimo recurrir a ella y qué tipo de conducta pue-de aceptarse en esos casos), exceptuando tres:

1) El debate sobre el mal llamado «derecho de injerencia» (ensentido estricto, quienes abogan por él lo hacen en términosde deber).

2) La reaparición de la doctrina de la guerra justa en la argumen-tación, aunque sin base legal suficiente, con ocasión de la in-tervención de la OTAN en Kosovo y Serbia (1999), rompien-do una tradición de sustitución progresiva en el discursopúblico de dicha doctrina desde 1648, y muy en particulardesde el Tratado de Versalles (otra cosa es que, como ha mos-trado Walzer, esté presente en muchos conflictos armados delos últimos siglos).

3) El debate relativo a la legalidad y legitimidad de las dos in-tervenciones encabezadas por Estados Unidos tras el 11-S, enAfganistán y en Irak, en este caso de la mano de la nuevadoctrina de la seguridad nacional estadounidense y de la re-cuperación del concepto de «guerra anticipatoria» (pre-emp-tive), que había sido teorizado en el marco de la estrategianuclear.

Los tres casos, y en particular los dos últimos, estarían introdu-ciendo (o intentando introducir) un nuevo supuesto en el que laguerra se considera legítima, más allá de la legítima defensa y deluso de la fuerza en el marco de la seguridad colectiva, de acuer-do con la Carta de las Naciones Unidas.

j) Por último, la atención de la sociedad internacional por los con-flictos armados, en clave de intervención con la finalidad de pre-


venirlos, gestionarlos o resolverlos, ha demostrado ser en estossesenta años muy desigual, y basada en factores como los inte-reses geopolíticos o económicos, o bien la movilización de lasconciencias merced a la demanda de la opinión pública de la ne-cesidad de hacer algo. Y eso se ha demostrado en los años no-venta: depende en gran manera de la información de los mediosde comunicación, del llamado «efecto CNN», que ha mostradoser volátil, desigual y arbitrario y, sobre todo, presa de la obso-lescencia rapidísima de lo que se considera noticiable.

Agenda emergente en términos de análisis y resolución deconflictos, construcción de la paz y cooperación para eldesarrollo

Así pues, y a modo de síntesis de los subapartados anteriores, podemosconcluir que la agenda emergente, en términos de construcción de la pazy de políticas de cooperación para el desarrollo, puede articularse en tor-no a siete tesis finales, con sus respectivas implicaciones para el debatey la implementación de políticas. Son justamente estas tesis las que nospermiten hablar de síndrome.

Primero, la persistencia, presumiblemente larga, de los conflictosarmados en la escena internacional y por ende en la agenda de paz, segu-ridad y desarrollo.

Pero ha cambiado la tipología, parcialmente y, sobre todo, su ubi-cación predominante. Podemos hablar del fin cuasitotal de las guerrascoloniales, pese a la persistencia de conflictos que implican el ejerciciode la autodeterminación, de la reducción notoria de las guerras entre Es-tados, del incremento de los conflictos dentro de los Estados por razonespolíticas y de la aparición de conflictos donde los motivos relacionadoscon los recursos naturales y el cambio medioambiental antropogénicosus causas necesarias aunque no suficientes. Conflictos armados y gue-rras, pues, en los que la situación de injusticia y la extrema desigualdadson factores causales muy significativos.

Segundo, desde un análisis de la óptica regional y para planificarlas políticas de paz, seguridad y desarrollo, se puede hablar de cuasiubi-cuidad planetaria de los conflictos armados. Pese a que exista una «zona

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de paz» estable en el área OCDE «ampliada», existen conflictos abiertosen todas las zonas del planeta.

Esos conflictos armados de ubicación regional pueden clasificarse(Kolodziej/Zartman, 1996) en cuatro grandes categorías generales:

a) conflictos intraestatales secesionistas o conflictos subnacionales enpro de la autodeterminación con apoyo externo (Sudán, Eritrea, Chi-pre, Sri Lanka…);

b) conflictos de tipo ideológico o de búsqueda de cambios, intraestata-les, que buscan el control del gobierno central, con o sin apoyo exter-no (Líbano, Zaire, Camboya, Ruanda, El Salvador, Irak… con apoyoexterno; Perú y Colombia, sin apoyo externo);

c) rivalidades intraestatales acerca de las relaciones o la posición rela-tiva de las partes o grupos (es decir, conflictos de base estructural, deprivación relativa), algo que puede predicarse de buena parte de losconflictos dados como ejemplo en a) y b);

d) demandas o exigencias interestatales acerca de lindes y/o territorioslimítrofes (Cachemira, Ogadén, Kuwait, Chad).

Por tanto, conflictos subsumibles en dos macrocategorías: a) conflictosintraestales de tipo interno, con o sin apoyo externo para los diversos an-tagonista, y con o sin posibilidad de internacionalizarse o al menos de te-ner un claro impacto regional; y b) conflictos interestatales, a menudo,pero no exclusivamente, con base territorial (en buena medida derivadosdel hecho de que afectan a estados que nacieron bajo la doctrina del utipossidetis juris, por la cual las fronteras heredadas de la potencia colo-nial se declararon inviolables).2

Tercero, la constatación de que la mayor parte de esos conflictos, sibien han nacido de razones internas, se han visto influidos por el fin de laguerra fría y, por tanto, por los cambios del sistema internacional y, enparticular, por la evolución de los temas de seguridad. Dicho de otra for-ma, son conflictos locales, pero con base, al menos potencial, para teneruna dimensión (hacia dentro, influencia de actores externos; hacia fuera,internacionalización del conflicto) internacional e incluso global, lo queexplica el interés que despiertan.

Cuarto, la evidencia de que en pocos casos la solución o la gestiónde la crisis o del estallido de violencia ha sido obra de las partes, en soli-tario; en la mayor parte de los casos la intervención mitigadora o trans-


formadora ha dependido de mediación regional o internacional. Destacanen este punto las posibilidades que ofrece la tarea de ciertos países: losque han optado por estrategias de resolución de conflictos. Al hacerlo haquedado claro que no bastan los esfuerzos de los «grandes», regional ointernacionalmente (entre otras cosas, porque son menos que antes y nosiempre quieren). Su intervención, como la actuación de agentes exter-nos, es una condición necesaria pero no suficiente.

Quinto, el hecho de que la evidencia acerca de la necesidad de in-tervenir externamente ha generado, durante los años noventa y a princi-pios del 2000, al menos en el Norte, un pensamiento del tipo: conflictoslocales, pero soluciones globales. Esas soluciones globales han consisti-do, por decirlo provocativamente, en pautar, estandarizar los diagnósti-cos y las prescripciones.

El razonamiento ha sido más o menos el siguiente: la humanidadha ido inventando soluciones a los problemas que le planteaba la ne-cesidad de orden, bienestar y legitimidad, lo que ha comportado lacreación de tres instituciones clave, el Estado-nación, los mercados yla democracia/democratización; y ahora son justamente esas tres insti-tuciones, pese a su indispensabilidad, las que plantean a la vez los prin-cipales obstáculos para resolver los problemas. Concretamente la sobe-ranía, en las cuatro acepciones de que habla Krassner, es uno de losimpedimentos clave para la resolución de conflictos básicamente inter-nos; la globalización económica erosiona esa soberanía y, además, hamostrado con claridad los fallos e insuficiencias del mercado; la ins-tauración de regímenes mediante elecciones democráticas no siempreha sido una garantía de menor conflictividad violenta. Sea como fuere,la solución parece consistir en todos los casos en incrementar la coope-ración.

Sexto, en ese contexto puede inferirse que la propuesta omnipre-sente parece ser combinar:

a) La prevención, alerta temprana y, en el caso de estallido de violencia,la gestión de conflictos o crisis con otras medidas de más largo plazo,en el terreno del desarrollo (transformación del conflicto). Y ello me-diante el recurso a actores, roles, recursos y estrategias diferentes (in-cluyendo los no gubernamentales). La cooperación para el desarrollotiene mucho que decir al respecto.

b) Mejorar los sistemas de cooperación regional de prevención y gestión

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de crisis, terreno en que se entremezclan las políticas de seguridad,construcción de la paz y desarrollo.

c) Pasar, en aras de la resolución del conflicto detectado, de los sistemasde seguridad coercitivos a los cooperativos, mediante pautas interio-rizadas de cooperación.

Séptimo, se trata, en suma, de convertir a antiguos rivales —en la esferainterna o en la esfera internacional— en actores políticos capaces de con-tender de forma no violenta.

Eso pone en el centro de la agenda internacional las políticas deconstrucción de la paz y las de desarrollo, uno de los aspectos clave de loque se suele llamar seguridad humana.

De momento, para acabar este diagnóstico, lo diremos de formamás contenida, limitándonos al marco de análisis: las ocurrencias, loca-lizaciones y tendencias de los conflictos armados y lo que suponen parala agenda futura.

Probablemente quien mejor haya expresado esa agenda en el marcodel análisis de los conflictos hayan sido Kolodziej y Zartman (1996: 25),al hablar de afrontar los conflictos de la posguerra fría intentando pasarde un estadio a otro de conflictividad con probabilidad de violencia, re-duciendo el grado de enfrentamiento. Dicho de otra forma, pasar, en or-den inverso y estadio a estadio de:

6) el conflicto intratable;5) al conflicto rutinizado y contenido;4) al conflicto estabilizado y en proceso de reducción;3) al conflicto, «resuelto»;2) a la resolución consolidada, es decir, en fase cuasitransformada; y1) a la cooperación consensual institucionalizada de los antiguos

rivales.

En suma, establecer una comunidad de seguridad à la Deutsch; y eso,aplicado a muchos países del sur, quiere decir políticas de desarrollo ypolíticas de construcción de la paz.

Llega pues el momento de ver cómo ha cambiado la noción y lapráctica de desarrollo.


3. Cambios en la concepción del desarrollo a partir de losaños ochenta: del derecho al desarrollo a la noción dedesarrollo humano

Sin otra pretensión que presentar el marco y contexto en el que lasagendas de la construcción de la paz y del desarrollo se encuentran, sesintetiza el contexto de surgimiento de la noción del desarrollo comoderecho y su conceptualización, en parte paralela, como «desarrollohumano», dos fenómenos muy vinculados al hecho de que dos enfo-ques heterodoxos y minoritarios en los años sesenta en los estudios ypráctica del desarrollo (la economía del bienestar y la aceptación delos límites de la biosfera impulsado por los estudios medioambientalesy la sensibilidad ecológica) se han convertido, a partir de mediados delos años ochenta, en el núcleo articulador de la corriente principal doc-trinal de todos los actores de la cooperación para el desarrollo y el de-sarrollo.

Tras el fracaso en la década de los años setenta del intento de fun-damentar sobre bases jurídicas internacionales sólidas y ciertas un «Nue-vo Orden Económico Internacional», un largo camino político-diplomá-tico condujo a la adopción por la Asamblea General de las NacionesUnidas de la Declaración sobre el derecho al desarrollo (Resolución41/128 de 4 de diciembre de 1986; en adelante DDD). La Declaración, deacuerdo con la evolución de las décadas anteriores y recogiendo en bue-na medida las aportaciones minoritarias en los años sesenta (economíadel bienestar, impacto de la ecología), alude al desarrollo como «…unproceso global, económico, social, cultural y político, que tiende al me-joramiento constante del bienestar de toda la población y de todos los in-dividuos, sobre la base de su participación activa, libre y significativa enel desarrollo y en la distribución justa de los beneficios que de él se deri-van» (párrafo segundo del preámbulo).

Más concretamente, el artículo 1 de la Declaración establece que:

1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud delcual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para partici-par en un desarrollo económico, social, cultural y político en el quepuedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertadesfundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él.

2. El derecho humano al desarrollo implica también la plena realización

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del derecho de los pueblos a la libre determinación, que incluye, consujeción a las disposiciones pertinentes de ambos Pactos internacio-nales de derechos humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a laplena soberanía sobre todas sus riquezas y recursos naturales.

El resultado final ha sido optar por una concepción del desarrollo, en-tendido como derecho humano, que podemos caracterizar como:

— Multidimensional en su objetivos y componentes.— Con diferentes titulares, en la medida que el desarrollo se predica de

personas y colectivos. O lo que es lo mismo, sus titulares son, a la vez,los seres humanos, individual y colectivamente: individuos y pueblos,en el presente y en el futuro (derechos de las generaciones futuras).

— de realización progresiva, como proceso de mejoramiento y satisfac-ción de necesidades que nunca se logra totalmente;

— que integra y refuerza otros derechos de las personas y los pueblos;— que debe realizarse a la vez en la esfera nacional e internacional, con

lo que conlleva de derechos y deberes;— y que tiene como componente crucial la participación tanto en su con-

secución (el «mejoramiento constante») como en los beneficios quese logren en cada etapa o fase.

Tras esta nueva concepción, reflejada en la DDD, se han producido cam-bios importantes en los últimos quince años en el marco del sistema deNaciones Unidas en la concepción del desarrollo, el objetivo final y, tam-bién, por consiguiente, en uno de sus instrumentos, la cooperación inter-nacional para el desarrollo, a saber: a) la generalización de la exigencia desostenibilidad o sustentabilidad del desarrollo; b) la centralidad de la di-mensión humana, que ha concluido en la consideración de que el princi-pal objetivo del desarrollo debe ser ampliar las opciones de los seres hu-manos, lo que ha dado en llamarse, por parte del Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD), «desarrollo humano», claramente en-garzado con el enfoque de capacidades desarrollado por Amartya Sen.

La referencia al «desarrollo humano» debe entenderse como:

a) una manera de aludir a la evolución de los estudios y de la prácticadel desarrollo y de la cooperación para el desarrollo desde los añoscuarenta;


b) una noción y concepto, marcado en particular por el llamado enfoquede las capacidades articulado en torno a la obra de Amartya Sen,Martha Nussbaum y otros;

c) una estrategia para planificar el desarrollo y estructurar objetivos,cualitativos y cuantitativos, cronogramas y etapas para acercarse a lasmetas finales e intermedias, así como para facilitar la evaluación.

d) un conjunto o caja de herramientas que incluye diversos índices e in-dicadores.

La combinación de estos dos importantes cambios, sostenibilidad y cen-tralidad de la persona humana, está afectando fuertemente a los instru-mentos de la cooperación para el desarrollo, habida cuenta de la centra-lidad que se concede en todos los aspectos de la cooperación para eldesarrollo (y en todos y para todos los actores) a todo lo que potencia ladimensión humana y la sostenibilidad. Veámoslo brevemente.

Por un lado, el desarrollo, como proceso multidimensional, tie-ne dimensiones económicas, ecológicas, sociales y políticas. Por otro,uno de los efectos de esa evolución ha sido la importancia que seotorga a potenciar la participación («apoderamiento/empoderamien-to», refuerzo y mejora de la sociedad civil), la gobernabilidad (desa-rrollo, mejora y reforma del Estado), la equidad, en particular en sucomponente de equidad de género y, por último, sustentabilidad delos proyectos y programas, entendida como factibilidad de éstos amedio y largo plazo, es decir, como posibilidad de mantenerlos unavez que haya desaparecido la aportación (material y humana) proce-dente de los países del Norte.

Nuevamente, por tanto, se acercan desarrollo y resolución/transfor-mación de conflictos, construcción de la paz.

Para finalizar, bastará con recordar que la concepción multidimen-sional del desarrollo a que acabamos de aludir fue claramente evidencia-da en las cinco grandes dimensiones macro que citó Boutros BoutrosGali en el aludido Informe de 1994:

1) la paz, base fundamental y prerrequisito del desarrollo;2) la economía, el crecimiento entendido como motor de progreso;3) el medio ambiente y la protección de la ecología, fundamento de la

sostenibilidad;4) la justicia, pilar de la vida social; y

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5) la participación y la democracia, entendidas como requisitos y basesdel buen gobierno.

Las tres dimensiones señaladas en cursiva se relacionan claramente conlos conflictos, armados o simplemente con situaciones conflictivas po-tencialmente proclives a la violencia, lo que puede conllevar, tarde otemprano, conversión en guerras.

Así las cosas, el concepto de desarrollo ya no sólo es aplicable alos países del Sur: es un objetivo, inalcanzado en uno u otro grado, paratodas las personas y pueblos del planeta. En términos de colectivos so-ciales y políticos, es un derecho y deber respecto de uno mismo y de losdemás.

La «nueva» doctrina y la nueva agenda sobre el desarrollo

Puesto que se trata de facilitar el debate sobre el diagnóstico voy a resumirde forma condensada lo que acabamos de decir, para facilitar su debate.

La evolución a partir de los años ochenta, tanto del desarrollo comode la cooperación para el desarrollo (que incluye, como componente regu-lado por el consenso entre los donantes, la ayuda oficial para el desarrollo,AOD), nos permite sintetizar el Estado de la cuestión afirmando que:

a) Se trata de un objetivo multidimensional, una agenda plural, dinámi-ca y cambiante, con temas transversales y objetivos que van más alláde lo que tradicionalmente se había entendido por desarrollo y porcooperación para el desarrollo.

b) Se ha generalizado la convicción de que no sólo importa el objetivo,sino también la forma de lograrlo; no puede lograrse a cualquier pre-cio, sino que exige respeto cultural, apoderamiento, respeto de los de-rechos humanos, buen gobierno, etc.

c) Se está produciendo un nuevo reparto de papeles entre el sector pri-vado y el público; pasada la tormenta neoliberal extrema de los añosochenta, se admite de nuevo el papel decisivo que le cabe al sectorprivado en la promoción del desarrollo, pero también se reconoce lafunción crucial que le compete al Estado en la producción de los bie-nes públicos, en las tareas de cobertura social, en la promoción deinstituciones sólidas y eficaces y en la creación del marco normativo


adecuado para promover un desarrollo sano, sostenible y socialmen-te equilibrado. Se reconocen, hoy más que ayer, los posibles costes deeficiencia derivados de un excesivo intervencionismo del Estado,pero se identifican también los fallos e insuficiencias que caracteri-zan al mercado en los países en desarrollo. Por otro lado, se plantea lasinergia entre unos y otros, aunque con abundantes contradicciones ytemas no resueltos.

d) En suma, una agenda y una doctrina, «nuevas» y abiertas, que se re-sumen en el cuadro 1:

CUADRO 1La nueva «doctrina» y la nueva «agenda» sobre el desarrollo

1. Base de la nueva doctrina: el desarrollo como proceso multidimensional conmodelos plurales y no necesariamente pensado únicamente para el Sur:

a) Enfoque plural, componentes interconectados: económico, social, ecoló-gico, político. Centralidad de la lucha contra la pobreza, de las personas yde la consideración de paz y desarrollo como bienes públicos. Muchasideas, dos denominaciones: «desarrollo humano sostenible» y desarrollocomo libertad.

b) Importancia del proceso, que no puede lograrse de cualquier forma: respetocultural, participación/ empoderamiento, fortalecimiento de las capacidades,refuerzo de las instituciones, gobernabilidad/gobernación, «buen gobierno».

c) Tres temas transversales: a) equilibrio entre mercado e interés público, pa-pel revalorizado de las instituciones (no sólo de las organizaciones) y delEstado; b) «políticas públicas» entendidas como toda forma de acción or-ganizada a favor de objetivos de interés común (no sólo acciones estatales;esto abre nuevas oportunidades para concertar con la sociedad civil); c) crearsociedad, rehacer la identificación y pertenencia con propósitos colectivos.

• OBJETIVOS MÁS AMPLIOS, MÁS ACTORES MÁS COORDINADOS,ACCIONES COHERENTES EN Y PARA TIEMPOS DIFERENTES• Lo público ya no es espacio exclusivo del Estado, sino punto de encuentrode los intereses colectivos

2. Algunos ejemplos de su impacto directo sobre actores y temas:

a) Estado y desarrollo social (fin del modelo del «derrame). Agenda: reva-lorización del capital humano y el capital social; nuevos enfoques sobre

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la inequidad; nuevas funciones para el Estado y el redescubrimiento delas instituciones.

b) Desarrollo económico, hacer frente a las consecuencias negativas de laglobalización y fin del «consenso de Washington»: a) se necesitan mer-cados y Estados, b) «buenas relaciones» con el mercado mundial, perotambién distancia y c) la inversión directa extranjera es buena y mala; e)crecimiento y bienestar deben ir de la mano para resolver la pobreza y laexclusión.

c) Las instituciones financieras internacionales, nuevas tendencias: a) lacreación de marcos globales e integrados (del marco integral de desarro-llo del BM. a la popularización de los enfoques SWAP); b) nuevas ini-ciativas para países empobrecidos y muy endeudados, HIPC, que suponeincluir mejora de la gobernanza, lucha contra la pobreza y desarrollo so-cial en las políticas del FMI y el BM.

d) La construcción de la paz y la relación entre gobernanza/gobernabilidady seguridad (tema que se desarrolla luego).

3. Conciencia de los límites estructurales sobre las estrategias de desarrollo,merced a

a) Constricciones externas, sistema económico y político internacional.b) Constricciones del contexto interno: capacidad político-administrativa;

Estados, instituciones y sociedades civiles «débiles», nivel de gobernan-za (relación entre administraciones, fuerzas del mercado, sociedad civil,por ejemplo).


Por decirlo de forma contundente,

1) problemas derivados de que, en parte por separado, desarrollo y pazse plantean como bienes públicos, parcialmente globales y parcial-mente confrontados;

2) problemas relacionados con la convergencia de agendas y de com-promisos parcialmente en colisión en el ámbito científico, programá-tico y político.

Eso nos lleva directamente a la convergencia de agendas y de compro-misos entre paz, desarrollo y seguridad.


4. Convergencia de agendas y de compromisos: seguridad humana y construcción de la paz

Un observador llegado de otro mundo podría preguntarse la razón de esaconvergencia o, mejor, las razones de la divergencia anterior. Lo cierto esque la guerra fría y el mundo bipolar provocaron una separación clara en-tre las políticas de seguridad y las políticas de desarrollo, articulándose dosarquitecturas político-institucionales diferentes, aunque con conexionesentre ellas, para gestionar el desarrollo socioeconómico de los estados y lapaz y la seguridad de esos mismos estados y de los sistemas regionales einternacional. Por otro lado, como ya hemos dicho, la seguridad —en cuan-to a amenazas, referentes, agenda e instrumentos— se concebía de formamuy limitada, centrada en la protección de la integridad territorial, la de-fensa de la soberanía y la promoción de los intereses nacionales de los es-tados, temas, a su vez, condicionados por el enfrentamiento Este-Oeste.

En el mundo de la posguerra fría, la nueva conflictividad armadapuso en la agenda los conflictos violentos de naturaleza básicamente so-cial y civil, las catástrofes humanitarias y las emergencias humanitariascomplejas, los problemas derivados de la fragilidad o colapso de los Es-tados, la mala gobernabilidad y escasa gobernanza, los factores identita-rios, etc. En suma, problemas que, a diferencia de las doctrinas de segu-ridad convencionales, exigen enfoques más radicales, que vayan a lasraíces, soluciones que combinen gestión de las conductas violentas cuan-do se producen, resolución a medio plazo de las incompatibilidades defondo y, al final del proceso, la transformación de la situación de con-flicto para hacer muy improbable que la incompatibilidad de fondo ge-nere conductas violentas de los actores.

Ahí entra en la agenda la construcción de la paz (peace-building),como resultado de la convergencia entre la nueva agenda de paz y segu-ridad y la nueva agenda de desarrollo. El planteamiento de fondo es sen-cillo: abordar las causas últimas, de diferente tipo, que provocan el sur-gimiento de la violencia en los conflictos contemporáneos, algo quedebe hacerse a partir de la constatación de que paz, desarrollo y seguri-dad —como conceptos y como programas políticos— ponen en el centrode sus objetivos y de las políticas que derivan de las personas, los sereshumanos. El resultado ha sido la proliferación de enfoques y propuestasque se reclaman de la construcción de la paz o de la seguridad humana,una vez, desde principios de los años noventa, el establecimiento y la

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construcción de la paz entraron en la agenda internacional y, sobre todo,en el discurso y en la práctica de los actores públicos y privados, comodécadas antes había sugerido Kart Deutsch.

El impacto puede rastrearse y reconstruirse, en una doble dimen-sión: a) fáctica; normativa, en particular como «terapia», y b) de pro-puestas políticas y organizativas. El presente contexto no permite pasarrevista a todo con suficiente precisión, de ahí que nos ocupemos rápida-mente de lo más relevante, es decir, que optemos por establecer sim-plemente los criterios ordenadores y selectivos y dar cuenta, telegráfica-mente, de algunas de las aportaciones o enfoques más relevantes.

En el campo fáctico, bastará, a título de demostración, recordar dosgrandes desarrollos. Primero, la evolución cuantitativa y cualitativa delas operaciones de mantenimiento de la paz, de lo que durante la guerrafría había dado en llamarse «capítulo sexto y medio», porque su concep-ción y cometido no estaba previsto con exactitud ni el capítulo VI ni elVII de la Carta de las Naciones Unidas. Ello ha provocado, desde haceaños, cambios notorios en las propias Naciones Unidas y en muchos es-tados, en la medida en que la participación en esas operaciones afecta alas políticas de seguridad, de defensa, exterior y también a la doctrina,organización, planificación y preparación de las fuerzas armadas y otroscuerpos armados. También ha afectado al Comité de Ayuda al Desarro-llo, el CAD, que debate ya desde hace años de las nuevas directrices pararelacionar los temas de paz, prevención de conflictos, seguridad (inclu-yendo recientemente una clara deriva hacia la preocupación por el terro-rismo) con los de desarrollo. Segundo, la proliferación de iniciativas y deorganizaciones, en el Sur y en el Norte, a menudo de naturaleza privadaen gran parte, que se reclaman en sus misiones de la construcción de lapaz como objetivo (International Alert, Conciliation Resources/Accord,European Center for Conflict Prevention, etc.).

Las propuestas normativas

En el campo de las propuestas normativas, conviene destacar al menoslos siguientes desarrollos interconectados:

1. Construcción de una agenda global interrelacionada, en buena par-te subsumida bajo la denominación de programa o estrategia de se-


guridad humana. Partiendo de las conferencias mundiales e interna-cionales, que pusieron sobre la mesa los grandes problemas a los quese enfrenta la humanidad (pobreza y desarrollo, desarme, medio am-biente, población, derechos humanos…) y los principios, objetivos yprogramas que hay que considerar o perseguir para afrontarlos, segestó una aproximación multilateral y comprehensiva, que acabó to-mando como gran referencia, a partir de 1990, el enfoque del desa-rrollo humano. De ahí que un informe del PNUD, el quinto de la en-trega, se planteara en 1994 entender la seguridad, adjetivándola dehumana, a partir de siete componentes o valores que cabía proteger:a) seguridad económica, b) seguridad alimentaria, c) seguridad sani-taria, d) seguridad medioambiental, e) seguridad personal, f) seguri-dad comunitaria y g) seguridad política.

Se trataba, en suma, de lograr el fin de dos carencias, de conseguirdos «libertades» (en el sentido anglosajón del término) para los sereshumanos, freedom from want (concepción amplia de desarrollo) yfreedom from fear (concepción moderamente amplia de la seguridadmultidimensional). Esa concepción se ha ido desarrollando y ha dadolugar al menos a cuatro aportaciones relevantes para lo que aquí nosocupa.

Primero, está ejerciendo una influencia notoria en ciertos países(Noruega, Canadá, Japón, particularmente), que han utilizado losprincipios y valores del concepto de seguridad humana para desarro-llar sus nuevas políticas exteriores, de cooperación y en parte de se-guridad, apelando desde hace años (aunque con desarrollos teóricos yprácticas bien diferentes) a la «nueva agenda de seguridad humana».Entre las nuevas acciones políticas de estos estados la prevención deconflictos armados y la construcción de paz deviene el elemento cen-tral y estructural, con roles y tareas para actores civiles y públicos, in-cluyendo fuerzas armadas. Algunos de esos estados, liderados porCanadá, han creado una red muy activa: Human Security Newtwork.

Segundo, la creciente vinculación de seguridad, desarrollo y de-rechos humanos, auspiciada incluso por alguna resolución del Conse-jo de Seguridad (Resolución 1.366 del año 2001, por ejemplo) y porun debate que ahora debemos dejar de lado.

Tercero, las propuestas de la Comisión sobre Seguridad Humanade Naciones Unidas, en particular su informe final (2003), que ha op-tado —en parte impulsada por Japón— por una concepción muy am-

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plia de la noción de seguridad humana (proteger el núcleo esencial detodas las vidas humanas, de manera que mejoren las libertades huma-nas y el grado de realización de las personas), por lo que —sostie-nen— corresponde a instituciones y políticas tratar de encontrar nue-vas formas de proteger a los individuos y a las comunidades.

Y cuarto, la propuesta de una Doctrina de seguridad humana paraEuropa (A Human Security Doctrine for Europe. The Barcelona Re-port of the Study Group on Europe’s Security Capabilities, coordinadopor Mary Kaldor y encargada por Javier Solana, 15 de septiembre de2004). La propuesta, de mucho calado, considera que la seguridad hu-mana alude a una situación en la que los seres humanos no padezcaninseguridades básicas a causa de violaciones masivas de los derechoshumanos y se articula en torno a tres ejes: a) siete principios que de-ben guiar las eventuales operaciones en situaciones de inseguridad no-toria, principios que deben aplicarse a fines y medios; b) una fuerza derespuesta de seguridad humana, formada por 15.000 personas, de lasque al menos una tercera parte deben ser civiles (policías, verificado-res de derechos humanos, especialistas humanitarios y en desarrollo,administradores), fuerza que surgiría tanto de personal civil y militarya existente en los estados miembros como de un Servicio Voluntariopara la Seguridad Humana; y c) un nuevo marco normativo legal ca-paz de dar cobertura y gobernar la decisión de intervenir también enlas operaciones sobre el terreno. En suma, un desarrollo que podríaconvertirse en una propuesta política y organizativa concreta.

Respecto a América Latina, el tema ha sido acogido con cierta es-quizofrenia: algunos autores y centros lo han acogido sin problemas,mientras que otros, teniendo aún bien presente el impacto disruptorde las concepciones de seguridad estadounidense en las políticas lati-noamericanas y en particular en el papel represor de las fuerzas ar-madas latinoamericans, han optado por la prudencia, por defenderuna concepción relativamente restringida de la seguridad que no legi-time papeles y funciones de los ejércitos alejados de garantizar la se-guridad externa.

2. Cuestionamiento de la no injerencia en los asuntos internos de los es-tados. Me limitaré a señalar al respecto la importancia del trabajo dela Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Es-tados y su informe, La responsabilidad de proteger (2001). El infor-me presenta una serie de principios y criterios que legitimarían mo-


ralmente intervenciones de carácter coercitivo en otros estados, basa-dos en parte en la noción de guerra justa. Segundo, el debate sobre eldeber de injerencia, la supuesta obligación moral de la comunidad in-ternacional de impedir, incluso con medios violentos, violacionesmasivas y sistemáticas de derechos humanos fundamentales, un de-bate que se centra en decidir quién, cuándo, dónde, cómo y bajo quéliderazgo y mando.

3. El surgimiento de propuestas políticas e iniciativas de gran caladoprogramático. Entre ellas cabe mencionar al menos las siguientes. Enprimer lugar, el debate generado por Boutros Gali acerca de la agen-da de seguridad y desarrollo y sus tres documentos básicos: a) laAgenda para la Paz de Naciones Unidas en 1992 (A/47/277-S/24111);b) su suplemento de enero de 1995 (A/50/60-S/1995/1); y c) la Agen-da para el Desarrollo (A/44/935). En los tres documentos, el entoncessecretario general de las Naciones Unidas reconoce claramente la in-terconexión que existe entre desarrollo, seguridad y construcción depaz y propone desarrollos conceptuales que han generado miles depáginas, en las que menudean las confusiones terminológicas y con-ceptuales (preventive diplomacy, peace-making, peace-keeping, post-conflict peacebuilding). En cualquier caso algo ha quedado, desde laperspectiva del año 2005: el reto de hacer posible que se promuevauna concepción del desarrollo y de la seguridad integral, ampliandolas concepciones tradicionales de desarrollo (centradas únicamenteen el crecimiento económico) y de seguridad (focalizadas básica-mente en la seguridad militar).

En segundo lugar, los documentos y los debates del CAD, en par-ticular entre 1997 y 2005, no exentos de polémica y de críticas, queestán articulando, política y metodológicamente, una serie de princi-pios y sugerencias dirigidas a que los estados donantes puedan abor-dar desde sus políticas de cooperación y de desarrollo procesos deprevención de conflictos violentos y establecer actuaciones de cons-trucción de paz en los países receptores de ayuda al desarrrollo.

El resultado final de todo ello puede resumirse en el cuadro quepresento en la página siguiente, que sintetiza los temas del debate y lainterconexión de temas y compromisos.

Todo ello se ha concretado en propuestas concretas, que, para finalizar,vamos a repasar.

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Propuestas concretas de estrategias y políticas de construcción de la paz

Un análisis de las propuestas permite distinguir dos aproximaciones, noincompatibles entre sí, a saber la político-institucional y la local-solida-

ria.3 La primera, la político-institucional, se centra en los esfuerzos polí-


CUADRO 2Elementos que hay que considerar en la prevención de conductas

violentas en los conflictos

Esfuerzos a largo plazo

• reducir las preocupaciones relativas a la seguridad (desincentivando la carre-ra de armamentos),

TERRENO DE LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO• promover los derechos humanos, la gobernanza y la justicia política,• promover la justicia social y el desarrollo económico-social,• eliminar las pautas y formas de discriminación social y cultural.

Esfuerzos dirigidos a impedir la escalada o gestionar las crisis (a corto ymedio plazo)

Instrumentos básicamente cooperativos (implica consentimiento de las partes)NUEVOS INSTRUMENTOS O HERRAMIENTAS PARA LA COOPERACIÓN

• misiones de investigación y de esclarecimiento de hechos,• misiones de mediación,• medidas de creación y fomento de la confianza,• operaciones tradicionales de mantenimiento de la paz,• operaciones plurifuncionales de mantenimiento de la paz,• asistencia técnica militar y económica.

Instrumentos básicamente coercitivos• embargos de armas y sanciones económicas,• medidas judiciales (tribunales especiales, como en el caso de Ruanda y la an-

tigua Yugoslavia),• amenaza o uso de la fuerza militar.

FUENTE: adaptación de una propuesta inicialmente contenida en M. Brown y R. Rosecrance, eds., TheCosts of Conflict. Prevention and Cure in the Global Arena, Carnegie Commission on Preventing Dead-ly Conflict/Rowman, 1999.

ticos institucionales, multilaterales y bilaterales de diferentes estados,en particular del Norte, y de las élites políticas de los países en conflic-to armado. En la perspectiva multilateral destacan los instrumentos de-sarrollados en los últimos años en el marco de las operaciones de paz delas Naciones Unidas, así como algunas iniciativas destacables de otrasorganizaciones multilaterales. La variedad de temas e iniciativas esenorme, tanto en el terreno de la seguridad (apoyo a las negociaciones,al alto el fuego, al desarme, desmovilización, desminado, reforma delsector de seguridad…), de las instituciones y del sistema político (gober-nabilidad, democratización, promoción de la separación de poderes y dela independencia del poder judicial, fomento del estado de derecho, for-talecimiento de la sociedad civil…) y del desarrollo socioeconómico (re-construcción y rehabilitación, etc.). Destacan al respecto países comoNoruega y Canadá.

La segunda, la local-solidaria, se centra en reforzar la presencia,papel y empoderamiento de las organizaciones de base, en particularidentificando y fomentado liderazgos intermedios y emergentes en lospaíses y sociedades en conflicto violento abierto. Se busca la transfor-mación de los conflictos apostando por el largo plazo, es decir por el apo-yo y el fomento de las capacidades locales de paz en las élites y en losgrupos de base de la sociedad. Se trata de un enfoque magmático, quemezcla programas muy heterogéneos y de amplio espectro (educaciónpara el desarrollo y los derechos humanos, capacitación en resolución deconflictos, diálogo y reconciliación, etc.), con la elaboración de herra-mientas de análisis sencillas (cajas de herramientas, como el Peace andConflict Impact Assesment): como propuestas prácticas, estos trabajosabogan por operaciones y programas de construcción de paz que tengancomo principal objetivo promover las capacidades locales de paz y re-construir la sociedad desde la base.

Aunque en cierto modo han surgido por separado, las estrategiaspolíticas se están desarrollando en paralelo con los estudios sobre lascondiciones, necesarias y suficientes, de los conflictos armados contem-poráneos y el análisis crítico de la intervención en la gestión, resolucióny transformación de algunos de ellos. Algunos autores se centran en lanaturaleza de la guerra, concretamente en la relación entre la codicia (ac-ceso a recursos) y las reclamaciones socioeconómicas, de búsqueda demayor justicia de ciertas comunidades o naciones (lo que ha dado en lla-marse estudios sobre greed and grievance, es decir, una manera de ex-

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plorar por qué, cómo y para qué se movilizan las comunidades humanas,y por qué y cuándo esta movilización desemboca en conflictos armadosde carácter civil) y el análisis macroeconómico de la relación que existeentre desarrollo económico y conflictos armados, por un lado, y desarro-llo económico y construcción de paz por otro.

A modo de conclusión: respuestas, preguntas y propuestas

Las páginas anteriores nos han permitido ver cómo se interrelacionan dosfenómenos acaecidos en paralelo, la ampliación y adjetivación de las ex-presiones «seguridad» y «desarrollo» y, cómo, en paralelo, han cambia-do sus objetos referentes, pasando de centrarse exclusivamente en el Es-tado a focalizarse preferentemente en las personas. Así, en el caso de laseguridad, actualmente se contemplan tres referentes y diversas amena-zas: el Estado (soberanía, poder), comunidades o colectividades (identi-dad) e individuos/personas (bienestar). En el caso del desarrollo se ha in-sistido en la necesidad de buscar el bienestar, material y no material, y deampliar el abanico de opciones y oportunidades, de agrandar, en suma,las capacidades de las personas y las comunidades. Justamente a eso lohemos denominado un síndrome, es decir, la expresión global de un con-junto de síntomas, la evolución del sistema y de la sociedad internacio-nal, el cambio fáctico de la conflictividad armada internacional o inter-nacionalizable y los propios cambios en la concepción del desarrollo y dela seguridad.

A partir de 1994 y del Informe del PNUD que acuña el término de«seguridad humana», el tema se complica. Por un lado, la apuesta delPNUD era muy amplia: la seguridad abarcaba temas como la economía,los alimentos, la salud, el medio ambiente, la comunidad, la vida perso-nal o la esfera política, lo que dificultaba su operacionalización. Empezóa decirse que era una buena idea, una forma de referirse a un proyecto es-tratégico o emancipatorio, nada más. Astri Shurke lo dijo de forma re-donda: la expresión evoca valores progresivos, por lo que reivindicar laseguridad humana significa mostrar preocupación y compromiso con lalucha para superar los problemas globales, los abusos a los derechos hu-manos, la pobreza y las hambrunas, la degradación del medio ambiente,el deterioro de la salud, etc. En suma, la seguridad humana entendida


como un programa, como un conjunto de valores morales y políticoscompartidos y por lo que vale la pena luchar. De ahí que quizás incons-cientemente se «securitizaran» temas antes relegados de la agenda, unaforma de atraer atención, de ponerlos en el centro y de obtener recursos,como la lucha contra la pobreza.

Posteriormente dos gobiernos, Japón y Canadá (ambos con presen-cia notoria en América Latina), han promovido con fuerza la idea de po-ner la seguridad humana en el centro de sus políticas exteriores, de coo-peración para el desarrollo y de seguridad. Pero lo han hecho, y hacen, deforma bastante diferente y no exenta de tensiones. La concepción cana-diense se centra sobre todo en los conflictos violentos y los temas huma-nitarios, sosteniendo que la seguridad humana consiste en una condiciónen que se carece de amenazas serias a los derechos de las personas, a suseguridad y a su propia existencia física. Japón, por su lado, ha criticadoel enfoque canadiense, que ve demasiado cerca la intervención humani-taria y auspició los trabajos durante 2002 y 2003 de la comisión presidi-da por Ogata y Sen (que, casualmente, no contó con ningún miembro deCanadá). Por su parte, Canadá, con la ayuda de Noruega, puso en marchala red Human Security Network, inicialmente integrada por 13 naciones,entre las que no se cuenta Japón. En suma, si la seguridad, como afirmóhace ya muchos años Bary Buzan, era un concepto esencialmente con-testado, la seguridad humana lo era también.

¿Qué tienen en común ambos usos programáticos y políticos? Queel centro, el objeto referente, es la persona, el individuo, los objetos quehay que proteger y que quienes deberían protegerlos son justamente losestados. Existen al menos tres grandes razones que abogan por ello. Enprimer lugar, la realidad: las guerras y conflictos armados del presente,internos, civiles y emparentados con incompatibilidades de naturalezasocial, con problemas de justicia. En suma, conflictos muy alejados delenfrentamiento interestatal. En segundo lugar, la constatación de que po-ner un énfasis excesivo en el Estado y en su seguridad puede contribuir avelar, si no a incentivar, el hecho de que el Estado construya su seguridada expensas de la de las personas. Y, en tercer lugar, el hecho de que la se-guridad humana, centrada en las personas, enlaza con una tradición anti-gua, de raíz liberal el derecho humanitario, los derechos humanos.

La duda es si vale la pena «empaquetarlo todo junto», el freedomfrom want (desarrollo) y el freeedom from fear (seguridad humana, ensentido restringido). Se pueden dar al menos tres buenos argumentos

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para optar por la prudencia, por un uso restringido. Primero, la seguridadse pacta y se construye, por lo que parece más sensato optar por una de-finición moderadamente amplia, a la canadiense, incluso desde la ópticaprogramática, que permita alianzas y no conversiones a la «revelación»y al programa máximo. Segundo, la eficacia. Parece indudable que lasdos grandes funciones del Estado son facilitar el desarrollo y la seguri-dad de las personas, lo que implica a su vez asegurar la gobernabilidad ylas instituciones democráticas. De ahí que cualquier política sectorial, enel ámbito de la seguridad o del desarrollo o de cualquier otro ámbito,deba lograr sus objetivos y hacerlo de la manera más eficiente posible y,además, con la máxima coherencia con la política general del Estado ensus diferentes ámbitos. Para ser eficaz, pues, conviene poder precisar losobjetivos y dejar a la coherencia entre políticas sectoriales la tarea de co-nectar las agendas y buscar la imprescindible transversalización entre se-guridad y desarrollo. Y tercero, desde una óptica más analítica, de pro-grama de investigación, permitir desarrollos académicos que ayuden aconvertir las amenazas en oportunidades. Por decirlo claramente, sólopor la insistencia en la agenda demasiado amplia, que se desautorizó sinmás incluso por autores partidarios de una concepción multidimensionaly no estatalista de la seguridad (Buzan, De Wilde y Waever) puede en-tenderse que revistas como Internacional Security o Internacional Stu-dies hayan dedicado hasta el presente tan escasa atención al tema.4

Desde una óptica latinoamericana, parece claro que la prudenciaa que hemos aludido ante la constante ampliación y adjetivación de lasnociones de seguridad y de desarrollo debe extremarse aún más. Porun lado, la actual situación, de tránsito o consolidación de la democra-cia, obliga a pensar cuidadosamente el marco conceptual en el que elEstado desarrolla las funciones de seguridad que le corresponden, ha-bida cuenta de que en el contexto de los estados autoritarios de la re-gión seguridad y desarrollo se entendieron y practicaron de forma abu-siva y aun perversa. Como dijeron muchos de los participantes en elseminario que ha dado lugar a este libro, no ofrezcamos oportunidadespara nuevos abusos y/o perversiones. Y no sólo en América Latina:valdría la pena recordar el debate sobre el doble rasero y el «deber» deinjerencia humanitaria

Así las cosas, mi propuesta final es doble.Primero, recordar que, habida cuenta de que la seguridad es siem-

pre fruto del pacto o del acuerdo, conviene tener presente que el pacto


que subyace a la expresión seguridad humana es un pacto a medio y lar-go plazo que obliga a establecer prioridades. En ese pacto puede habercomplementariedades, de manera que, hoy por hoy, seguridad nacional,seguridad internacional y seguridad humana —con significados las dosprimeras bien diferentes de los que tenían durante la guerra fría— siguensiendo objetivos e instrumentos congruentes.

Segundo, que si bien vale la pena, por su enorme valor simbólico(expresión de la convergencia de agendas y compromisos, expresión deun programa utópico compartido por la comunidad internacional), usar laexpresión seguridad humana, debe dársele, en la esfera política, progra-mática y académica, un valor reducido: el objeto referente son cierta-mente las personas, pero las amenazas que deben conjurarse son las queproceden de la violencia física, directa, la violencia política y la violen-cia criminal. La violencia estructural, la violencia simbólica, por usar laterminología popularizada por Galtung, ayudan a entender la violenciadirecta, política y criminal, a comprender sus causas últimas, necesariasy suficientes, pero luchar contra ellas requiere hablar más de desarrolloque de seguridad. Ciertamente, pese a los altos índices de violencia polí-tica y criminal, las estadísticas muestran que las diversas enfermedadestransmisibles matan veinte veces más. Saberlo, y usarlo, es bueno paralas campañas, para el cabildeo, pero no para establecer políticas públicasy agendas de investigación aplicadas susceptibles de lograr resultados amedio plazo.

Por decirlo con palabras de un poeta catalán, Miquel Martí i Pol,para hacer de la seguridad humana un programa y no sólo un síndrome,para afrontar la convergencia de agendas y de compromisos en Europa yAmérica Latina, hay que recordar que:

la pau no és un cop de vent sobtatés una pedra

en la que cal esculpir, dia a dial’esforç de conquerir-la.

[La paz no es una ráfaga de viento, sino una piedra en la que hay que es-culpir, día a día, el esfuerzo de conquistarla].

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Notas

1. Profesor de Relaciones Internacionales y secretario general de la UAB.El texto recoge diversas investigaciones, ya realizadas o en curso, del autor.

2. Conviene recordar al respecto que, en el caso de África, algunas vecesni siquiera existían fronteras coloniales (Marruecos y Somalia), por lo que esosestados se consideraron explícitamente a sí mismos una excepción a la doctrinade la OUA de 1964.

3. La denominación ha sido propuesta por Borja Paladini en el marco desu trabajo de investigación, en curso, para el doctorado en Paz y Seguridad delInstituto Universitario General Gutiérrez Mellado.

4. De hecho, incluso un número importante de autores que han escrito enel Journal of Peace Research o en Security Diaologue, y que reclaman la inves-tigación para la paz, se han mostrado críticos con los usos demasiado amplios.

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la seguridad desde las dos orillas · seguridad en el nuevo mundo: brasil y el dilema del liderazgo...

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