COLLECTION DROIT PUBLIC POSITIFdirigee par Louis FAVOREU,

President honoraire de l'Universite d'Aix-Marseille III

Eric OLIVA

L'ARTICLE 41DE LA CONSTITUTIONDU 4 OCTOBRE 1958

INITIATIVE LEGISLATIVEET CONSTITUTION

Preface de Louis FAVOREU

PRESSES UNIVERSITÄRESD'AIX-MARSEILLE ( Q ECONOMICA

3, avenue Robert Schuman13628 Aix-en-Provence Cedex 1 49, nie Hericart, 75015 Paris

TABLE DES MATIERES

PREFACE, de Louis FAVOREU 5

- Sommaire 9

INTRODUCTION GENERALE 11

I - La Separation des competences legislative et reglementaire 13

§ 1 - La Separation des pouvoirs 13

A - La Separation des pouvoirs n'est pas une condition necessaire ä

la Separation des competences legislative et reglementaire 14B - La Separation des competences legislative et reglementaire estune des conditions de realisation de la repartition des pouvoirs 15

§ 2 - L'existence d'un Etat legal 17

A - L'existence d'un Etat legal : condition minimale 17B - L'existence d'un Etat de droit constitutionnel : conditiond'effectivite 18

§ 3 - Un ordre juridique hierarchise 19

A - La Separation des competences legislative et reglementaire estexclusive de toute hierarchisation 20B - La Separation des competences legislative et reglementaire estcompatible avec la hierarchisation 22

II - La limitation de l'initiative parlementaire 25

§ 1 - Le principe general de la limitation de l'initiativeparlementaire 25

A - Les limites ä la liberte politique 26

1) L'initiative parlementaire : expression de la liberte politique 262) Les limitations de l'initiative parlementaire : sanction de Tabus de laliberte politique 293) La limitation de l'initiative parlementaire ingredient duparlementarisme rationalise 3 2

B - La limitation de l'initiative parlementaire : limite ä l'exerciced'un droit reconnu par la Constitution 35

1) La nature de l'initiative parlementaire 352) La constitutionnalite des limitations de l'initiative parlementaire.... 37

590 Table des matieres

3) La garantie de l'initiative parlementaire 41

§ 2 - La limitation de l'initiative parlementaire par le procede de

l'exception d'irrecevabilite. 45

A - La naissance de 1'exception d'irrecevabilite 46

1) L'« inadmissibilite » en droit parlementaire britannique 46

2) L'exception d'irrecevabilite en droit parlementaire francais 48

B - Le concept d'exception d'irrecevabilite 50

1) Les elements caracteristiques de l'exception d'irrecevabilite 51

a) Une exception de procedure 51

b) Une exception destinee ä prevenir certaines irregularites 52

2) Les differentes exceptions d'irrecevabilite (ebauche d'une typologie) 56

a) La classification formelle 56b) La classification materielle 59

PREMIERE PARTIEUNE TECHNIQUE coNguE POUR LA PROTECTION DU

DOMAINE REGLEMENTAIRE

TlTREI

LA CONCEPTION DE L'ARTICLE 41 71

CHAPITRE I - LES FONDEMENTS DE LA PROTECTION DU DOMAINE REGLEMENTAIRE 7 2

Section I - Les fondements juridiques 72

§ 1 -La protection de la loi par le jage administratif 72

A - Une protection de principe 73B - Une protection limitee 74

1 - Le röle consultatif du Conseil d'Etat 742 - Une conception restrictive de la notion d'interet ä agir 75

§2-La protection du reglement: le contröle de la loi ? 77

A - La justification du contröle 77

1 - L'effectivite de la Separation du domaine de la loi et du reglement.... 772 - Les oppositions 78

B - La specificite du contröle 79

Table des matteres 591

1 - La nature du contröle 792 - L'autorite chargee du contröle 333 - Les effets du contröle 84

Section II - Les considerations pratiques 85

§ 1 - Le meilleur fonctionnement du Gouvernement 85

A - La paralysie de l'action gouvernementale 85B - La necessite pour le Gouvernement d'utiliser pleinement les

pouvoirs delegues par le Parlement 87

§ 2 - La necessite d'un « parlementarisme de qualite » 87

A - Un remede contre les evocations legislatives 87

1 - L'evocation legislative : technique de contröle parlementaire 88

2 - Le dessaisissement du Parlement de son pouvoir de contröle 88

B - L'abdication du Parlement 90

1 - La lenteur du travail legislatif 90

2 - Les trop larges delegations legislatives 90

CHAPITREII -L'ECRITUREDEL'ARTICLE41 92

Section I - La creation du Systeme 92

§ 1 - Le mecanisme de l 'exception d 'irrecevabilite 93

A - L'ecriture du mecanisme 94

1 - La phase gouvernementale 942-L'examen par le Comite consultatif constitutionnel 963 - Les modifications apportees par le Conseil d'Etat 974 - Les derniers amenagements 98B - Les oppositions au Systeme 981 - Devant le Comite consultatif constitutionnel 98

2-Devant le Conseil d'Etat l 0 °

§ 2 - La sanction de l'exception d'irrecevabilite. 100

A - L'intervention du president de la chambre interessee 1001 - L'inexistence du President de la chambre dans les textes prefigurantl'article 41 de la Constitution I W

2 - L'apparition du president de la chambre dans l'avant-projet de1(19

Constitution du 15 juillet 1958 l u z

592 Table des matieres

B - La soumission du litige au juge constitutionnel 102

1 - La saisine du juge constitutionnel 1022-L'autorite des decisions du juge constitutionnel 1033 - Les delais impartis au juge constitutionnel 103

Section II - La mise enplace du Systeme 104

§ 1 - Les re.glem.ents des Assemblees 104

A - La mise en oeuvre de l'article 41 dans les reglements desAssemblees 105

1 - L'adoption de l'article 93 du Reglement de l'Assemblee nationale.. 105

2-L'adoption de l'article 45 du Reglement du Senat 107

B - La « querelle » des resolutions 108

1 -La these des parlementaires 1092 - Les decisions du Conseil constitutionnel 109§ 2 - L'ordonnance n° 58-1067 du 7novembre 1958 portant loiorganique sur le Conseil constitutionnel 111

A - La Suspension immediate de la discussion 112B - Le caractere contradictoire de la procedure de l'article 41 de laConstitution 113C - La valeur des decisions d'irrecevabilite 113

TITREII

LA PROCEDURE DE L'ARTICLE 41 117

CHAPITRE I - LE CHAMP D'APPLICATION DE L'ARTICLE 41 DE LA CONSTITUTION 118

Section I - Les textes au cours de la discussion desquels l'article 41peut etre invoque 119

§ 1 - Les lois ordinaires 119

A - Les lois ordinaires generales 119B - Les lois ordinaires specifiques 120

1 - Les lois de finances 1202 - La loi autorisant la ratification ou l'approbation d'un engagementinternational 122

3 - La loi d'habilitation de l'article 38 de la Constitution 124

§ 2 - Les lois organiques 127

§ 3 - Les lois constitutionnelles 129

Table des matieres 593

Section II - Les textes susceptibles d'etre declares irrecevables 131

§ 1 - Les propositions de loi 131

A - Le moment auquel l'irrecevabilite peut etre soulevee 132

1 - La Conference des presidents 132

2 - L'application de l'article 16 de la Constitution 133

B - Le röle de la commission saisie au fond 135

§ 2 - Les amendements 139

A - Les articles additionnels 140

1 -L'irrecevabilite des articles additionnels 140

2 - La distinction entre l'article additionnel et l'amendement 141

B - Les amendements et sous-amendements 142

1 - L'irrecevabilite des amendements 1422 - L'irrecevabilite des sous-amendements 143

CHAPITRE II - LES CONDITIONS DU RECOURS Ä L'ARTICLE 41 149Section 1 - Les autorites competentes pour soulever l'exception

d'irrecevabilite 150

§ 1 - Le Premier ministre et le Gouvernement 151

A - Le Premier ministre et ses Services 151B - Le Ministre chargedes relations avec le President 153

C - Les commissaires du Gouvernement 154

§ 2 - Les membres du Gouvernement ayant souleve l'irrecevabilite.. 155

A - Le Premier ministre 156B - Les ministres et les secretaires d'Etat 1571 - La competence de principe des ministres 1572 - Les secretaires d'Etat '60C - Les utilisations par les divers gouvernements 167

Section II - Le moment auquel peut etre invoquee l'exceptiond'irrecevabilite

§ 1 - Le droit positif.

A - Les reglements des Assemblees 17^

594 Table des matieres

B - L'interpretation du Conseil constitutionnel 175

§ 2 - Les consequences sur la pratique gouvernementale 178

A - L'article 41 peut etre oppose ä tout moment 178

1 - Hors discussion 178

a) Lors de l'inscription ä l'ordre du jour 178

b) Apres l'inscription ä l'ordre du jour 179

2 - Pendant la discussion 180

a) Pendant la discussion generale 180b) Pendant la discussion article par article 181

B - L'article 41 peut etre oppose ä chaque etape de la procedurelegislative 183

1 - L'exception d'irrecevabilite peut etre soulevee ä chaque nouvellelecture 1832 - L'article 41 est oppose ä des amendements emanant de lacommission mixte paritaire 185

CHAPITRE III - LA DECISION DU PRESIDENT DE LA CHAMBRE INTERESSEE 189

Section I - L 'accord entre le president et le Gouvernement 190

§ 1 - La consultation du president 191

A - Le president de la chambre presidela seance 192

1 - La decision est immediate 193

2 - La decision est retardee 194

B - Le president ne preside pas la seance .-. 195

1 - La decision est immediate 1962 - La decision est retardee 198

a) La Suspension de seance 198

b) La reserve des dispositions litigieuses 199

§ 2 - La decision du president 202

A - Les methodes presidentielles 203

1 - Le recours aux precedents 2032 - Les references ä la jurisprudence constitutionnelle ouadministrative . 204

Table des matieres 595

a) Les references aux decisions du Conseil constitutionnel 205b) Les references aux decisions du Conseil d'Etat 206

B - L'incontestabilite de la decision presidentielle 207

1 - La decision confirmative ne peut en principe faire l'objet d'aucunecontestation 2072 - Les moyens de contester la decision presidentielle 208

a) Le rappel au reglement 209b) Le depöt d'une proposition de loi 211c) La saisine du Conseil constitutionnel en vertu de l'article 61alinea 2 de la Constitution 212

Section II - Le desaccord entre le president et le Gouvernement: la

saisine eventuelle du Conseil constitutionnel 217

§ 1 - Le desaccord conduit ä la saisine du Conseil constitutionnel.... 217

A - La saisine du Conseil constitutionnel 218

1 - Les autorites competentes 218

2 - Les effets de la saisine du Conseil constitutionnel sur la procedurelegislative 220

a) Lorsque l'exception d'irrecevabilite a ete opposee en dehors de laseance publique 220b) Lorsque l'exception d'irrecevabilite a ete soulevee pendant laseance publique 221

B - La decision du Conseil constitutionnel 223

1 - Le contenu des decisions 223

a) La distinction avec la decision rendue conformement ä l'article 61de la Constitution 223b) La distinction avec la decision rendue conformement ä l'article 37alinea 2 de la Constitution 225

2-Les effets de la decision 226

a) La confirmation de l'exception d'irrecevabilite 227b) La contestation de l'exception d'irrecevabilite 228

§ 2 - Le desaccord n 'aboutit pas systematiquement ä la saisine du

Conseil constitutionnel 229

A - Le refus de confirmer l'exception d'irrecevabilite 230

1 -Le refus du president de l'Assemblee nationale 2302 - Le refus du president du Senat 232

596 Table des matieres

B - Le retrait de l'exception d' irrecevabilite par le Gouvernement.... 233

1 - Le retrait de l'exception d'irrecevabilite permet la distinction desdispositions litigieuses 2332 - Les justifications du retrait de l'exception d'irrecevabilite 235

DEUXIEME PARTIEUN INSTRUMENT UTILISE Ä DES FINS MULTIPLES

I - L'article 41 est utilise a des fins multiples 245II - L'article 41 est un instrument 246

TITREI

LEPARTAGE DES COMPETENCES NORMATIVES 249

CHAPITRE I - LA PROTECTION DE LA COMPETENCE REGLEMENTAIRE 250

Section I - L'etendue de la competence reglementaire 250

§ 1 - L'existence d'une competence reglementaire d'execution des

lois reservee 251A - La protection de la competence reglementaire d'execution deslois 251

1 - Analyse quantitative 2522 - Analyse qualitative 253

B - La competence reglementaire d'execution des lois est unecompetence reservee 255

1 - La limitation « en profondeur » de la competence legislative 2552 - La determination du degre de profondeur 257

a) La ligne de partage varie selon les matieres visees 257• matieres ä forte « densite reglementaire » 258• matieres ä forte « densite legislative » 260b) La ligne de partage evolue dans le temps 263

C - La decision « Blocage des prix et des revenus » et la repartitionverticale des competences de l'article 41 265

§ 2 - L'article 41 ne pennet pas la decouverte du reglement

« autonome » 268

A - L'impossible decouverte de nouvelles spheres de competence.... 269

1 -Les derniers « sanctuaires » 2692 - Les nouvelles spheres de competence reglementaire autonome 272

Table des matieres 597

a) Les matieres reglementaires « autonomes » placees a posterioridans le domaine de la loi par le Conseil constitutionnel 272b) Les matieres reglementaires apparemment « autonomes » 273c) Les apparentes nouvelles spheres de competences reglementairesautonomes rattachables aux anciennes 274

B - La reduction des derniers « sanctuaires » 275

1 - L'organisation judiciaire 2752 - L'organisation administrative 278

a) La repartition des attributions de l'Etat entre diverses autorites 279b) La gestion des etablissements publics relevant de l'Etat 281c) La procedure administrative non contentieuse 284

Section II - Les normes de reference utilisees 286

§ 1 - Les normes de reference, sources de competence 287

A - La Constitution 287

1 - L'article 34 a contrario 2882 - Les autres dispositions constitutionnelles 288

B - La loi organique 290

1 - L'ordonnance n° 59-2 portant loi organique relative aux lois definances 290

a) L'article 1er de l'ordonnance du 2janvier 1959 291•L'article 1er alinea 2 291•L'article 1er alinea 5 293

b) L'article 4 de l'ordonnance du 2janvier 1959 294c) L'article 5 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 295d) L'article 14 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 296e) La combinaison des articles 41 de la Constitution et 42 del'ordonnance du 2janvier 1959 296

2 - Les autres lois organiques 299

§ 2 - Les normes de reference ne pouvant etre considerees commesources de competence 300

A - La loi ordinaire 300

1 -Les lois anterieures ä 1958 3°12 - Les lois posterieures ä 1958 303

B - Les « normes de reference » subsidiaires 305

598 Table des matieres

1 -La jurisprudence 306

2 - Les actes reglementaires 309

Section Hl - Les techniques de repartition employees 312

§ 1 - L'« etat de la legislation anterieure » 313

A - Les applicaüons conformes ä la jurisprudence sur 1'« etat de lalegislation anterieure » 3131 -Les utilisations par le Conseil constitutionnel 3142 - Les applications spontanees de la presidence 317

B - Les applications extensives de la technique de 1'« etat de lalegislation anterieure » 319

1 - L'extension du cadre materiel 320

2 - L'extension du cadre temporel 321

§ 2 - Le couple mise en cause/mise en auvre 324

A - L'absencede differences entre les regles et les principes 324

1 -Les regles 324

a) Les sujetions imposees par la Defense nationale aux citoyens enleur personne et en leurs biens 325b) L'etat des personnes et les regimes matrimoniaux 326c) La creation de nouveaux ordres de juridiction 327d) L'assiette, le taux et les modalites de recouvrement desimpositions de toute nature 330e) La creation de categories d'etablissements publics 330f) Les garanties fundamentales accordees aux fonctionnaires civils etmilitaires de l'Etat 334

2 - Les principes fondamentaux 337

a) Les principes fondamentaux de l'enseignement 337b) Les principes fondamentaux du droit du travail 341c) Les principes fondamentaux de la securite sociale 343

B - L'absence de references aux regles et aux principesfondamentaux 347

1 -Les modalites de fonctionnement de l'administration 348

a) La consultation d'organismes consultatifs 348b) Les regles de certaines procedures administratives 349c) La repartition des competences entre diverses autorites 354

Table des matieres 599

2 - L'organisation administrative 356

a) La creation d'organismes 356b) La composition des organismes 359

CHAPITRE II - LA PROTECTION DES AUTRES COMPETENCES NORMATIVES 365

Section I - La protection de la competence legislative 365

§ 1 - Les hypotheses classiques 365

A - Les initiatives declarees recevables 366

1 - Les decisions du Conseil constitutionnel 3662 - La « resistance » des presidents 370

B - L'examen de la constitutionnalite des actes reglementaires 372

1 - Les cas dans lesquels l'article 41 de la Constitution a conduit äl'examen de la constitutionnalite d'actes reglementaires 3722 - Les consequences de l'examen de la constitutionnalite des actesreglementaires par le Conseil constitutionnel 380

§ 2 - L'interdiction des delegations legislatives 385

A - L' interdiction des delegations legislatives: la protection de la loi. 385B - L'initiative gouvernementale « exclusive » en matiere dedelegation legislative 387

Section II - La protection de la competence constitutionnelle 390

§ 1 - La Separation des domaines de la loi et du reglement. 391

A - La violation de la repartition des competences legislative etreglementaire : grief d'inconstitutionnalite 391B - L'exception d'irrecevabilite : sanction de l'inconstitutionnalite.. 392

1 -L'article 41 interdit au legislateur de restreindre sa competence 3942 - L'article 41 interdit au legislateur d'etendre sa competence 395

a) Les violations directes de la Constitution 395b) Le cas des resolutions 402

§ 2 - Les cas etrangers ä la Separation des competences legislative etreglementaire 405

A - Le legislateur se substitue au pouvoir constituant 405B - Exception d'irrecevabilite ou exception d'inconstitutionnalite ? 409

1 - Les similitudes entre les deux procedures 4102 - Les differences entre les deux irrecevabilites 411

600 Table des matieres

TTTREiILE PARTAGE DES COMPETENCES NON-NORMATTVES 415

CHAPITRE I - L A DEFENSE DES PREROGATIVES CONSTITUTIONNELLES DU POUVOIR

EXECUTIF 417

Section I - Le depöt d'un projet de loi 418

§ I - Les fondements de l'application de l'article 41 auxinjonctions. 419

A - La jurisprudence constitutionnelle 420

B - Les autres justifications 421

§ 2 - L'irrecevabilite des injonctions ä objet normatif 425

A - L'injonction de deposer un projet de loi 4251 - Les projets prescrits n'ont pas obligatoirement le caracterereglementaire 4252 - L'exception d'irrecevabilite s'est vu assigner une fonction

specifique 427

B - L'injonction de deposer un rapport 428

1 - La constitutionnalite des injonctions de deposer un rapport 428

2 - Les irrecevabilites opposees aux injonctions de deposer un rapport. 430

Section II - Les relations avec l 'etranger '. 434

§ 1 - La conduite des negociations internationales 435

A - Les negociations internationales 435

B - La conduite de la politique exterieure 436

§ 2 - La ratification des engagements internationaux 437

A - La ratification « forcee » des traites internationaux 437B - Les amendements tendant ä limiter la portee ou les effets

d'engagements internationaux 439

Section III - La determination et la conduite de la politique Interieure... 445

§ 1 - Les injonctions « ä objet non-normatif » 446

A - La distinction des injonctions par leur objet 446B - La distinction des injonctions par leur regime « contentieux » .. 448§ 2 - L'irrecevabilite des injonctions « ä objet non-normatif » 449

Table des matieres 601

A - Les injonctions irrecevables 450

1 - Les injonctions directes 450

2 - Les injonctions indirectes 452

B - Lefondement de l'irrecevabilite 454

1 -L'extension aux propositions de resolution 4542 - Le respect de la Separation des pouvoirs 456

CHAPITRE II - LA MISE Ä L'ECART DES INITIATIVES PARLEMENTAIRES POLITIQUEMENT

INDES IRABLES 463

Section 1 - L'utilite d'invoquer l'article 41 de la Constitution 464

§ 1 - Le caractere relatifde l'exception d'irrecevabilite 465

A - Le caractere facultatif de l'exception d'irrecevabilite 465B - Le caractere non systematique de l'exception d'irrecevabilite 4661 - Une distinction reglementaire n'est pas systematiquementirrecevable 4662 - Une disposition non reglementaire n'est pas systematiquementirrecevable 467

§ 2 - La conception utilitariste de l'exception d'irrecevabilite. 469

A - Les initiatives indesirables 469

1 - L'hostilite gouvernementale ä l'encontre de certaines initiatives.... 4692 - L'utilisation frequente de l'article 41 ä l'occasion des grands debatspolitiques 470

B - La dynamique de l'exception d'irrecevabilite 472

1 - La maitrise du debat legislatif 4732 - La maitrise de la majorite parlementaire 4743 - La maitrise de l'opposition 476

§ 3 - Les limites ä l'utilitarisme 481

A - Le maintien de l'independance parlementaire : la decision duPresident de 1' assemblee interessee 481B - La protection des droits de la minorite : la saisine du Conseilconstitutionnel 485

Section II - L'utilisation de l'article 41 de la Constitution par lesgouvernements de drohe 490

602 Table des matieres

§ 1 - Les causes ideologiques : des conceptions differentes duparlementarisme 491

§ 2 - Les causes politiques : les differences de contexte politique 494

A - La cohesion de la majorite ä 1' Assemblee nationale 495B - Le comportement de 1' Opposition 497C - La structure du bicameralisme et la place du Senat 498

§ 3 - Les facteurs juridiques 500

A - La limitation du champ d'application de l'article 41 de laConstitution par le Conseil constitutionnel 500B - Le refus de declarer contraires ä la Constitution les dispositionsd'une loi presentant un caractere reglementaire 501C - Le manque d'interet de la procedure de l'article 41 502

CONCLUSION GENERALE 509

I - ESSAI DE CLASSIFICATION DES EXCEPTIONS D' IRRECEVABILITE 510

A - Problematique generale 510

1) Les criteres rejetäs 511

2) Le entere retenu 513

B - La classification proposee 515

1) La division superieure 5152) La division intermediaire 517

a) Division de la classe englobant les irrecevabilites opposdes ä desinitiatives presentant le caractere normatif 517b) Division de la classe englobant les irrecevabilites oppose'es ä desinitiatives ne presentant pas le caractere normatif 518

II - SLGNIFICATION DE L'EXPRESSION « DOMAINE DE LA LOI » DANS LE CADRE DE

L'ARTICLE 41 DE LA CONSTITUTION 522

A - Signification de l'expression « domaine de la loi » du point devue externe 522

1) Les rapports entre la loi ordinaire et les normes superieures 5232) Les rapports entre la loi ordinaire et le reglement 524

B - La signification de Fexpression « domaine de la loi » au pointde vue interne 528

1) Le fondement de la definition interne de l'expression « domaine de laloi » : la dualite des fonetions 5282) La definition negative de l'expression « domaine de la loi » 530

Table des matieres 603

III - L'INTERPRETATION DE LA CONSTITUTION PAR LES PRESIDENTS DES ASSEMBLEES :

LA QUESTION DES PRECEDENTS 5 3 5

A - La nature des precedents 535

l)Les precedents sont-ils constitutifs d'une coutume ? 5352) Les precedents sont-ils des Conventions de la Constitution ? 5373) Les precedents sont des decisions unilaterales 538

B - Les decisions de la Constitution et la jurisprudenceconstitutionnelle 539

1) Le precedent trouve son origine dans la jurisprudenceconstitutionnelle 5392) Le precedent est confirme par le juge constitutionnel 5413) Le precedent est infirme par le juge constitutionnel 5424) Le juge constitutionnel ne s'est pas prononce sur le precedent 543

C - La valeur juridique des precedents 544

Annexes 549Bibliographie 557Index 575