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Las mujeres en política en Uruguay. De la cuota a la paridad: una reforma

necesaria

Verónica PérezFacultad de Ciencias Sociales

Universidad de la República, Uruguay.Policy paper N°5, marzo 2015.

Este policy paper fue elaborado gracias al generoso apoyo de la agencia canadiense International Development Research Center (IDRC), quien financió el proyecto “Making Democracy Count: A Southern Perspective” (107015-001). Las expresiones vertidas en este documento no reflejan necesariamente las opiniones de IDRC.

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Índice

I.- Introducción 05

II.- Medidas de acción afirmativa: de la cuota a la paridad 06

en América Latina

III. La ley de cuotas en Uruguay 16

IV. Los efectos de las cuotas sobre la representación política 16 de las mujeres en Uruguay

V. De cara al futuro: recomendaciones para mejorar 23 la representación femenina en el Parlamento uruguayo

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En las elecciones nacionales de 2014 en Uruguay se utilizó por primera vez una ley de cuotas para la elección del congreso. Pese a que las cuotas suelen considerarse como la “vía rápida” para el aumento de la presencia de mujeres en cargos de representación política, la presencia de legisladoras se elevó marginalmente respecto a la situación sin cuota: las mujeres electas pasaron de representar el 14,7% del congreso a ser el 19,27%. Esto obedece principalmente a dos factores: en primer lugar, a algunas características del sistema electoral uruguayo que no son “amigables” para el uso exitoso de cuotas, y en segundo lugar, a algunas prácticas que utilizan los partidos en la confección de sus listas con las que buscan “eludir” la cuota y cumplir con los requisitos mínimos que establece la ley. No obstante los escasos avances cuantitativos que trajo la cuota, su aplicación sí tuvo consecuencias

cualitativas importantes para la participación política de las mujeres en Uruguay: por primera vez varias mujeres que fueron diputadas en períodos anteriores “ascendieron” al Senado, por primera vez fue electa una mujer afro-descendiente y por primera vez accedieron al congreso dos mujeres menores de 30 años.

En este documento se realiza una evaluación de la aplicación de la ley de cuotas en las elecciones uruguayas de 2014 y que sostiene la forma más eficaz para aumentar la presencia de mujeres en el Congreso es aplicar el principio de paridad. Un paso intermedio sería sancionar otra ley de cuotas que supere la ley utilizada, en el sentido de lograr una combinación más amigable con el sistema electoral uruguayo y que en especial preste más atención a los sistemas de suplencias de las listas electorales.

Resumen

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I. Introducción

Uruguay es uno de los países de América Latina que suele ser elogiado por el desempeño de sus instituciones democráticas. Los índices sobre democracia y calidad de la democracia colocan a Uruguay a la cabeza de las clasificaciones en la región. No obstante, cuando entre los indicadores de calidad democrática se consideran medidas de “representatividad” política, y en especial tasas de presencia femenina en altos cargos políticos electivos, el desempeño de Uruguay cae abruptamente.

En las elecciones nacionales de 2014, Uruguay aplicó por primera vez una ley de cuotas para la elección del Congreso que tuvo un impacto menor en términos cuantitativos: la tasa de mujeres electas pasó de 14,7% en 2009 a 19,2% en 2014. Pese a que las cuotas suelen ser la “vía rápida” para el aumento de la presencia de mujeres en política, esta pequeña variación se explica por dos conjuntos de factores: en primer lugar, por algunas características del sistema electoral uruguayo que “conspiran” contra la aplicación de una ley de cuotas, y en segundo lugar, las prácticas que usan los partidos para “eludir” la cuota o cumplir con el mínimo que requiere la ley. Así, por ejemplo, el porcentaje de mujeres electas hubiese sido algo mayor si el segundo partido más votado no hubiese repetido a dos de sus candidatas en dos de sus listas al Senado y a la Cámara de Representantes . Estas mujeres ocupaban lugares “salibles” en las listas de las dos cámaras. Ambas fueron electas por los dos lugares (Senado y Diputados), por lo que debieron optar por uno de ellos, dejando el lugar no ocupado a su suplente, que en los dos casos era un hombre. Este tipo de práctica va contra el “espíritu” de la ley de cuotas que

no es exclusivamente que haya más mujeres en las listas, sino que haya más mujeres ocupando cargos de representación política.

En virtud de una disposición incluida en la norma, la ley de cuotas que se aplicó en las elecciones 2014 no regirá para las próximas elecciones nacionales de 2019. El Congreso electo en 2014 deberá decidir si aprueba una nueva ley de cuotas o si avanza hacia una ley de paridad como lo han hecho varios países latinoamericanos en los últimos años. En cualquiera de los casos, el diseño de la nueva ley debe prestar especial consideración a los elementos del sistema electoral uruguayo que “atentan” contra las cuotas y adelantarse a las posibles “trampas” que pueden hacer los partidos para cumplir solo formalmente con una ley de este tipo. En este sentido, la evaluación de la aplicación de la ley de cuotas en las elecciones uruguayas de 2014 que se

realiza en este documento puede ser un insumo relevante para el diseño de una próxima norma.

Este documento se organiza de la siguiente manera. En la segunda sección se fundamenta el uso de las cuotas como una medida de acción afirmativa que permite contrarrestar los sesgos de

género que se producen en los procesos de selección de candidaturas que realizan los partidos.Asimismo se presenta un panorama del uso de cuotas en América Latina y del giro que muchos países han hecho hacia la paridad. En la tercera sección se describen los contenidos y alcances de la ley de cuotas uruguaya. En la cuarta sección se presenta una evaluación del uso de la ley de cuota en las elecciones nacionales de 2014. Por último, se realizan algunas recomendaciones para mejorar la efectividad de una futura ley y se señala que es necesario avanzar hacia la paridad.

En las elecciones nacionales de 2014, Uruguay aplicó por primera vez una ley de cuotas para la elección del Congreso que tuvo un impacto menor en términos cuantitativos: la tasa de mujeres electas pasó de 14,7% en 2009 a 19,2% en 2014.

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A partir de la década del ’90 la mayoría de los países de América Latina adoptaron leyes de cuotas como la “vía rápida” para aumentar la presencia de mujeres en los congresos.

II. Medidas de acción afirmativa: de la cuota a la paridad en América Latina

a. ¿Por qué se usan las medidas de acción afirmativa como las cuotas?

A partir de la década del ’90 la mayoría de los países de América Latina adoptaron leyes de cuotas como la “vía rápida” para aumentar la presencia de mujeres en los congresos. Las cuotas de género son medidas de acción afirmativa que parten de la premisa de que las desiguales relaciones de poder entre hombres y mujeres que permean a las sociedades también inciden en el sistema político, haciendo que no todas las personas (en este caso las mujeres) estén en igualdad de condiciones para acceder a cargos de representación política.

Los factores que llevan a que las mujeres estén sub-representadas en política son múltiples aunque pueden agruparse en factores de “oferta” –grado en el que las personas están “preparadas” material y psicológicamente para competir y ocupar un cargo político- y factores de “demanda” –grado en el que las personas son “requeridas” en la política por los seleccionadores de candidatos-. Ambos tipos de factores impactan en el proceso que lleva a un sujeto de ser elector a ocupar un cargo político.

En términos gráficos este proceso puede ilustrarse con el esquema de la figura 1, donde se muestran cuatro conjuntos de individuos: el electorado, los aspirantes a un cargo, los candidatos/as a un cargo y finalmente el conjunto de personas que consiguen ganar elecciones y ocupar un cargo político. Como muestra la figura 1, a medida que se avanza en el esquema hacia la derecha, cada conjunto

se hace más pequeño; es decir, no todos los electores aspiran a un cargo político, no todos los aspirantes llegan a ocupar una candidatura, y no todos los candidatos logran ocupar un cargo. Pero, en este proceso, no solo opera una lógica de reducción de la cantidad

de personas de un conjunto al siguiente, sino que también se producen sesgos en la composición social de quienes integran cada conjunto respecto a la composición social del electorado.

En la producción de estos sesgos juegan un rol clave los seleccionadores de candidaturas dentro de los partidos (en general, los líderes de partido o una cúpula) quienes influyen desde el lado de la “demanda de candidaturas1”. Bajo sistemas electorales con listas cerradas y bloqueadas como el uruguayo, las mayores responsabilidades en la selección de candidaturas están en los líderes de las fracciones partidarias que son quienes ordenan los lugares en las listas de candidaturas.

1También pueden considerarse seleccionadores los financiadores de campañas y hasta el electorado, sin embargo, la literatura especializada coincide en señalar que los

principales seleccionadores son siempre los líderes de los partidos, en especial bajo sistemas de listas cerradas.

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Ante la ausencia de incentivos institucionales como las cuotas, que mandatan a los partidos respecto a cómo deben ordenar las listas, los líderes “sesgan” la composición social de las candidaturas de un modo que perjudica a las mujeres. Al momento de armar las listas y decidir el orden de los lugares, los líderes realizan evaluaciones de los candidatos/as que incluyen desde características personales (honestidad, competencia, etc.) hasta sus calificaciones y experiencias en política. En estas evaluaciones manejan tanto información objetiva sobre los candidatos (por ejemplo sus cualificaciones) como evaluaciones subjetivas que se manifiestan en estereotipos. Por ejemplo, si el posible candidato es un abogado, se pensará de él que es una persona con alto nivel educativo y un buen orador. Si se trata de una

mujer profesional con hijos/as pequeños, podría pensarse que no tendrá suficiente tiempo para dedicar a las actividades del partido y/o que tendrá menores posibilidades de captar votos que los hombres. Como los líderes son racionales y buscan conseguir la mayor cantidad posible de votos, ante estas tendencias, su primera estrategia será seleccionar a personas que ya ocuparon cargos en el pasado (incumbentes) y, ante su ausencia o imposibilidad, seleccionarán personas con características similares a los anteriores ocupantes de cargos. Dado que en la mayoría de los países del mundo las personas que ocupan cargos pertenecen a los sectores de población más educados, al grupo étnico dominante y son hombres, las posibilidades que tienen los “nuevos grupos” de ser nominados –entre ellos las mujeres- se reducen.

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2 En el nivel de la oferta influyen factores socio-económicos como la participación en el mercado de empleo o el acceso a crecientes niveles educativos así como factores

culturales, que, en el caso de las mujeres son particularmente importantes para entender su participación política pues la cultura de género tradicional les asigna un rol

secundario en la política frente a la esfera doméstica. En consecuencia, la predisposición de las mujeres a aspirar a un cargo político (ambición) puede ser, en promedio,

menor a la de los hombres. A esto se debe agregar las mayores responsabilidades que suelen tener las mujeres al cuidado de personas dependientes en los hogares,

principalmente los niños/as. Estas tareas operan como un obstáculo para la participación política, por el tiempo que insumen, que debe restarse al tiempo que dispone

una persona para participar en las esfera pública.

Los partidos son los principales filtros para la llegada de mujeres a candidaturas salibles.

En este sentido, si bien los factores que impactan sobre el “nivel de la oferta” también son importantes al momento de determinar la composición social de las candidaturas, diversas investigaciones convergen en afirmar que los factores determinantes son los que operan sobre el lado de la demanda: los partidos son los principales filtros para la llegada de mujeres a candidaturas salibles2. Es por estas razones que los países deciden aplicar leyes de cuotas o de paridad. Las cuotas y la paridad influyen en el nivel de la demanda y son consideradas como “la vía rápida” para aumentar la presencia de mujeres en cargos de representación política. Las cuotas se aplican a partir de la evidencia empírica que muestra que en la mayoría de los países del mundo los partidos cuentan con una gran masa de mujeres militantes y en niveles medios de dirigencia que encuentra obstáculos políticos para acceder a candidaturas “salibles”.

b. ¿Cómo funcionan las cuotas?

Las cuotas de género que se utilizan para la elección de los miembros de los congresos funcionan estableciendo niveles mínimos o máximos de presencia de ambos sexos en las

candidaturas que los partidos presentan a las elecciones, así como estipulando algún tipo de “mandato de posición” que especifique cuál debe ser el orden de colocación de mujeres

y hombres en las listas. Por ejemplo, la ley de cuotas de Uruguay estableció que las listas de candidatos que los partidos presenten para la elección de parlamentarios deben “incluir en su

integración personas de ambos sexos en cada terna de candidatos, titulares y suplentes, en el total de la lista presentada o en los primeros quince lugares de la misma” (Art. 2 Ley 18.476).

Por lo tanto, el mandato de posición en la ley uruguaya refiere a la ubicación de personas de ambos sexos en las ternas de las listas. En teoría, este mandato de posición por ternas supone seis combinaciones posibles de colocación de hombres y mujeres como muestra el cuadro 1. De estas seis

combinaciones, tres, son “minimalistas de número”, es decir, colocan el mínimo número de mujeres por terna (una), en tanto una de ellas es “minimalista de número y posición” (la combinación 1) pues supone colocar en una terna el mínimo número de mujeres permitido por la ley (una) y en la última posición de la terna posible (la tercera).

Las cuotas de género que se utilizan para la elección de los miembros de los congresos funcionan estableciendo niveles mínimos o máximos de presencia de ambos sexos en las candidaturas

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Combinaciones Observaciones1- hombre/hombre/mujer Aplicación minimalista de número y posición2- hombre/mujer/hombre Aplicación minimalista de número3- mujer/hombre/hombre Aplicación minimalista de número 4- hombre/mujer/mujer Ampliación no minimalista5- mujer/mujer/hombre Aplicación no minimalista6- mujer/hombre/mujer Aplicación no minimalista

Cuadro 1: Ejemplo de uso de cuotas en las listas. Combinaciones posibles del mandato de posición en la

ley de cuotas uruguaya por terna de candidatos/as

Instrumentos internacionales I: Convención sobre la Eliminación de Todas Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), ONU 1979.

“Los Estados Partes condenan la discriminación contra la mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer y, con tal objeto, se comprometen a:Art. 2º: Consagrar [...] en sus constituciones nacionales [...] el principio de la igualdad del hombre y de la mujer [...] y asegurar por ley u otros medios apropiados la realización práctica de ese principio […] Art. 4º: La adopción [...] de medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la igualdad de facto entre el hombre y la mujer no se considerará discriminación en la forma definida en la presente Convención […], estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidades y trato. Art. 7º: Garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a: (a) ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas; (b) ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales.”

Las investigaciones sobre el uso de cuotas en el mundo coinciden en señalar que las cuotas son efectivas cuando: 1) establecen mandatos de posición claros como la ley de cuotas en Uruguay y acompañan a estos mandatos de sanciones (los más efectivos son la no inscripción de las listas electorales cuando no cumplen con la cuota); 2) cuando se usan en el

marco de sistemas electorales proporcionales que se combinan con magnitudes de distrito grande, 3) cuando se usan en listas cerradas y bloqueadas porque esto permite ordenar a los/as candidatos/as obligando a los partidos a colocar mujeres en lugares salibles de las listas y no solo en lugares “de relleno”.

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c. El camino hacia las cuotas en América Latina

En 1979 la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (conocida como CEDAW) formuló por primera vez, en su Art. 4º, una definición explícita del concepto de acción afirmativa en tanto medidas especiales de carácter temporal que adoptarán los estados con el objetivo de alcanzar en el corto plazo la igualdad de facto entre hombres y mujeres. La CEDAW estableció que estas medidas no se consideraran discriminación, sino que son una “herramienta política” para compensar a grupos que están en situación de desventaja en el punto de partida.

Durante la década de los ’90 y los 2000 la mayoría de los países de América Latina adoptaron leyes de cuotas (cuadro 2). El primero fue Argentina en 1991 quien también fue el primer país del mundo en tener una cuota por ley, ya que hasta el momento esta práctica estaba extendida en varios países de Europa, pero en tanto práctica voluntaria de los partidos políticos. En 1994, Argentina incluyó esta disposición en la Constitución. En la década del ’90, otros ocho países latinoamericanos siguieron el camino de las cuotas legales en lo que puede considerarse como una verdadera “oleada” de las cuotas en la región.

d. De la cuota a la paridad

En los años 2000 la discusión se trasladó a la paridad. En el ámbito latinoamericano un hito influyente en este viraje fue la X Conferencia

Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe celebrada en 2007, en el marco de la CEPAL, donde los representantes de los estados suscribieron el llamado “Consenso de Quito”. En este documento se reconoció a la paridad como “uno de los propulsores determinantes de la democracia cuyo fin es alcanzar la igualdad en el ejercicio del poder” (Consenso de Quito, párrafo 17). En este sentido, el debate en torno a la paridad coloca a esta medida como un principio de la democracia. La

paridad es la consecuencia de considerar que el estatus de ciudadanía política incluye, necesariamente, la participación equilibrada de hombres y mujeres en la toma de decisiones políticas.

En la medida en que se trata de un principio democrático, la paridad es permanente, a diferencia de las cuotas que son consideradas medidas temporales. Por otro lado, dado que la paridad aspira a la igualdad de resultados, las cuotas del 30% deben ser superadas pues suelen generar un “techo” de participación

política femenina cercano a ese umbral debido a que los partidos aplican las cuotas de forma “minimalista”, es decir, colocan a las mujeres en los últimos lugares permitidos por la legislación. En las listas de candidaturas la paridad funciona mediante la fórmula de la secuencia y

alternancia, es decir, colocando “una mujer-un hombre” o viceversa en forma consecutiva. La verdadera paridad no solo implica que las listas estén compuestas por igual cantidad de hombres que de mujeres, sino que también supone que hombres y mujeres ocuparan lugares alternados de forma que no pueda haber dos candidatos del mismo sexo.

Durante la década de los ’90 y los 2000 la mayoría de los países de América Latina adoptaron leyes de cuotas

En la medida en que se trata de un principio democrático, la paridad es permanente, a diferencia de las cuotas que son consideradas medidas temporales.

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Cuotas por ley o constitucional

Paridad

País Año de adopción Umbral mínimo de la cuota

Año adopción

Argentina 1991 (“Ley de Cupo”, incluida como disposición constitucional en 1994)

30% No

Costa Rica 1996 (disposición incluida en el Código Electoral)

40% 2009 (Código Electoral)

México 1996 (disposición incluida en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales)

30% 2014 (Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales)

Bolivia 1997 (ley) 25% elevado a 30% a partir de 2001

2009 (Ley de Régimen Electoral Transitorio), 2010 (Ley de Régimen Electoral)

Ecuador 1997 (ley, en 1998 la disposición se incluyó en la reforma de la Ley de Elecciones)

20%, elevado al 30% que aumentaría en 5% en cada elección subsiguiente)

2008 (consagrada en la Constitución)

Panamá 1997 (ley) 30% 2012 (incluida en Código Electoral)

Perú 1997(ley) 30% NoBrasil 1997 (ley) 25% elevado a 30%

a partir de 2000No

República Dominicana

1997 (ley) 25% elevado al 33% en 2000

No

Honduras 2000 (ley) 30%(incrementándose hasta alcanzar la paridad)

2013

Uruguay 2009 (ley) 30% NoEl Salvador 2011 (ley) 30% NoColombia 2011 (ley) 30% NoNicaragua No N/C 2012 (incluida en la

Ley de Elecciones)

Cuadro 2: Leyes de cuotas y paridad en América Latina

Fuente: elaboración propia en base a Piscopo 2014, IDEA Internacional 2013,Dahlerup et al. 2013.

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En la actualidad siete países de América Latina aprobaron normas que contemplan el principio de paridad como obligatorio para la elección de los cargos de representación de nivel nacional y sub-nacional. Como muestra el cuadro 2, salvo en Nicaragua, todos los países que adoptaron la paridad tuvieron leyes de cuotas anteriormente. A fines del año 2014 solo Guatemala, Chile y Venezuela carecen de una ley de cuotas o de paridad, en tanto Uruguay tiene una ley de cuotas que se aplicó por única vez para ámbitos de representación nacional en las elecciones de 2014 y por lo tanto ya no rige para el siguiente ciclo electoral.

La comparación internacional muestra que ningún país del mundo ha podido incrementar rápidamente la presencia de mujeres en los parlamentos sin cuotas o sin paridad. Diversos informes y resultados de investigaciones muestran que los países con

niveles más equilibrados de hombres y mujeres en cargos de representación política son los que aplican cuotas o paridad.

No obstante, también se debe tener en cuenta que el éxito de estas medidas depende de que establezcan mandatos de posición claros, así como sanciones por incumplimiento,

y que se combinen con sistemas electorales “amigables” al uso de cuotas como ya se comentó.

Siete países de América Latina aprobaron normas que contemplan el principio de paridad como obligatorio para la elección de los cargos de representación de nivel nacional y sub-nacional.

Instrumentos internacionales II: Consenso de Quito, 2007

“Los gobiernos de los países participantes en la décima Conferencia Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe, […] acordamos lo siguiente:

[…] viii) Desarrollar políticas electorales de carácter permanente que conduzcan a los partidos políticos a incorporar las agendas de las mujeres en su diversidad, el enfoque de género en sus contenidos, acciones y estatutos y la participación igualitaria, el empoderamiento y el liderazgo de las mujeres, con el fin de consolidar la paridad de género como política de Estado; ix) Propiciar el compromiso de los partidos políticos para implementar acciones positivas y estrategias de comunicación, financiación, capacitación, formación política, control y reformas organizacionales internas, a fin de lograr la inclusión paritaria de las mujeres, tomando en cuenta su diversidad en su interior y en los espacios de toma de decisiones […]”.

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Casos exitosos I: la Ley de Cupos en Argentina

En Argentina la ley de cuotas se aplicó por primera vez en las elecciones de 1993. En esa oportunidad el porcentaje de diputadas se elevó al 13,6%, mientras antes de la aplicación de la ley de cupos era del entorno del 6%. La elección de 1993 significó un avance en la presencia de mujeres en la Cámara de Diputados de la Nación, pero no todo el que aspiraban las organizaciones de mujeres y legisladoras que habían pugnado por la Ley de Cupos. Las razones de esto se debieron a que los partidos hicieron un uso minimalista de la ley y si bien respetaron el cupo del 30% en las listas, colocaron mayormente a las mujeres en lugares donde tenían pocas chances de salir electas. Ante estas circunstancias las legisladoras se movilizaron ante la justicia electoral para impugnar los lugares en las listas y reclamar por el cumplimiento del espíritu de la ley. Tras varios años de distintas demandas judiciales y pronunciamientos, finalmente, en el año 2000 se promulgó un nuevo decreto reglamentario de la Ley de Cupos donde se dejaba claro que el umbral del 30% que fijaba la ley correspondía a los lugares con posibilidad real de resultar electos, a la vez que se establecieron una serie de “mandatos de posición”, para evitar situaciones que dieran lugar a dudas y que pudieron “trampear” el espíritu de la cuota. Entre estos mandatos se estableció que en una lista no podrían colocarse tres personas del mismo sexo en lugares subsiguientes y que en caso de renuncia o fallecimiento de una mujer esta debía ser reemplazada por otra mujer, en tanto un hombre también podía ser reemplazado por una mujer. Como consecuencia de los fallos judiciales y las reglamentaciones posteriores a la ley la presencia de mujeres en el Congreso argentino aumentó rápidamente. Desde el año 2003, el porcentaje de legisladoras nunca ha bajado del 30%, el pico máximo fue en 2007 cuando las diputadas llegaron a representar el 40% de la Cámara. Actualmente, la presencia de mujeres en la Cámara de Diputados alcanza el 36,6%.

Gráfico 1:Representación de mujeres en el Congreso de Argentina (Cámara Baja, en porcentaje)

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Casos exitosos II: la paridad en Ecuador

En Ecuador la disposición sobre la cuota se incluyó en la reforma de la Ley de Elecciones en el año 1998. Esta disposición establecía una cuota mínima del 30% que debía incrementarse a razón de 5% en cada elección subsiguiente hasta alcanzar la paridad. En los hechos se trataba de una cuota progresiva. Las elecciones del año 2000 (primeras con cuota) representaron un salto moderado en la representación de mujeres en el Parlamento respecto al período anterior, pero el verdadero cambio se produjo a partir de las elecciones de 2007 para la elección de la Asamblea Nacional Constituyente donde las mujeres superaron el 30% de la Asamblea. Esta elección fue la primera en que se aplicó el mandato de posición de la paridad correctamente, es decir, las listas se conformaban con partes equitativas de mujeres y de hombres, pero no se respetaba el mandato de posición de “mujer-hombre” u “hombre-mujer”. La presión de las mujeres organizadas ante los partidos y la justicia fue clave para lograr que el mandato de posición se aplicara de forma correcta. Actualmente, la presencia de mujeres en la Asamblea ecuatoriana representa el 41,6%. En 15 años de la aplicación de la cuota y la paridad la presencia de mujeres en el Parlamento de Ecuador se incrementó en más de 28 puntos porcentuales, frente a los tan solo 10 puntos porcentuales de incremento del período anterior a la cuota. La paridad fue incluida como principio de la representación en la Constitución de 2008.

Gráfico 2:Representación de mujeres en el Congreso de Ecuador

(Parlamento y Constituyentes, en porcentaje)

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Casos exitosos III: la paridad en Bolivia

Bolivia es el caso más exitoso de aplicación de la paridad en la región. Este país adoptó una cuota del 25% en 1997 que fue elevada al 30% en el año 2001. La segunda gran modificación normativa se produjo con la Ley de Régimen Electoral Transitorio de 2009 que incluyó la paridad y la alternancia en las listas de titulares y suplentes para todos los órganos representativos electos. La aplicación de la ley de cuotas en las elecciones de 2002 produjo un cambio moderado en la presencia de las mujeres en la Cámara de Diputados. Asimismo, la aplicación de la paridad en las elecciones de 2009 provocó otro salto en la tasa de representación femenina en la Cámara, sin embargo, se estuvo lejos de alcanzar la paridad. Las causas de esto se encuentran en el sistema electoral boliviano mixto, es decir, compuesto por distritos plurinominales y uninominales. Según las disposiciones de la ley de 2009, la paridad tendría pocos efectos en estos distritos, pues en los distritos uninominales la regla de la alternancia se expresaba a nivel de titulares y suplentes, lo que habilitaba a los partidos a colocar a hombres como titulares y a las mujeres como suplentes. En cambio, la nueva Ley de Régimen Electoral votada en 2010, incluyó un artículo que fue clave para alcanzar la paridad real: en virtud de la presión ejercida por las mujeres políticas y de la sociedad civil, la ley estableció que en los distritos uninominales, el 50% de los candidatos (titulares y suplentes) nominados en el número total de distritos electorales debían ser mujeres. De esta forma, la regla de la alternancia se considera en el total de candidaturas titulares y suplentes por separado y no en la fórmula “titular-suplente” para cada distrito. Como resultado de esto, en las elecciones nacionales de 2014 la Cámara de Diputados boliviana se conformó con un 50% de mujeres, siendo la tasa más alta de representación femenina en un Congreso de América Latina y la segunda más alta del mundo.

Gráfico 3:Representación de mujeres en el Congreso de Bolivia

(Cámara Baja, en porcentaje)

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III. La ley de cuotas en Uruguay

Después de varios proyectos archivados o rechazados, Uruguay aprobó una ley de cuotas en abril de 2009 (Ley Nº 18.476). Esta ley estableció la obligación de incluir personas de ambos sexos en cada terna (tres lugares sucesivos) de candidatos –titulares y suplentes– en las listas electorales que los partidos presentan a las elecciones internas, nacionales y departamentales, así como para la conformación de los órganos de dirección de los partidos.

En función de un acuerdo para que el proyecto alcanzara la mayoría requerida para ser aprobado (2/3 del total de componentes de cada cámara), el texto elevado al plenario por la comisión tratante fue acotado en sus alcances. Como resultado, la ley estableció que la cuota regiría para las elecciones internas de los partidos políticos y para la elección de sus órganos ejecutivos a partir del ciclo electoral de 2009 y sin límite de tiempo, pero se postergaba su aplicación para los cargos de representación nacionales y sub-nacionales hasta el ciclo electoral 2014-2015, ya para estos cargos, la cuota regiría por única vez. La norma estipuló además que la legislatura conformada en esas elecciones evaluará la aplicación de la ley de cuotas “y posibles modificaciones para futuras instancias electorales” (Art. 5º). Esta disposición fue muy criticada por las organizaciones de mujeres de la sociedad civil que se movilizaron detrás de la cuota, quienes señalaron que contradecía el

“espíritu” de las medidas de acción afirmativa al ignorar el Art. 4º de la CEDAW que establece que “estas medidas cesarán cuando se hayan alcanzado los objetivos de igualdad de oportunidad y trato”.

La cuota se aplicó dos veces en las elecciones internas de los partidos políticos (en 2009 y 2014) y una vez para la elección del Congreso (en 2014). En las elecciones internas, la cuota tuvo resultados significativos al incrementar

sustancialmente la cantidad de mujeres convencionales respecto a la situación sin cuotas, aún cuando los partidos colocaron a las mujeres en el último lugar permitido por la ley (tercer lugar de la terna). Sin embargo, en la elección del Congreso la cuota tuvo resultados mixtos que en gran parte se explican por algunas características del sistema electoral uruguayo que lo hacen poco amigable a la cuota en el diseño que a esta le fue dado en la Ley Nº 18.476 y también por las prácticas que usan los

partidos para eludir la cuota.

IV. Los efectos de las cuotas sobre la representación política de las mujeres en Uruguay

El gráfico 4 muestra la evolución de la presencia de mujeres en el Congreso uruguayo desde el año 1942, cuando entraron las primeras legisladoras. Durante el período anterior a la dictadura la tasa de legisladoras tuvo altibajos, aunque siempre fue muy baja. En las elecciones de 1984 que marcaron la transición hacia la democracia ninguna mujer fue electa como titular para ninguna de las dos cámaras.

La ley estableció que la cuota regiría para las elecciones internas de los partidos políticos y para la elección de sus órganos ejecutivos a partir del ciclo electoral de 2009 y sin límite de tiempo, pero se postergaba su aplicación para los cargos de representación nacionales y sub-nacionales hasta el ciclo electoral 2014-2015, ya para estos cargos, la cuota regiría por única vez.

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A partir de las elecciones siguientes se verificó un aumento sostenido de la presencia de legisladoras, aunque moderado si se compara con la mayoría de los países de América Latina. Si se consideran ambas cámaras, luego de la aplicación de la ley de cuotas en las elecciones de 2014, la tasa de mujeres electas alcanzó el 19,2%, es decir, que respecto a la elección anterior sin cuotas (2009) se incrementó menos de cinco puntos porcentuales. A simple vista, este incremento no parece muy significativo, no obstante, esta afirmación se relativiza cuando se consideran a las cámaras por separado (gráfico 5).

El gráfico 5 muestra la evolución de la tasa de mujeres electas en el período pos-dictadura, desagregando por cámara y total del Congreso. El efecto de la cuota fue significativo en el Senado donde la tasa de mujeres electas pasó

de 12,4% en la elección de 2009 a 26,7% en 2014; en términos absolutos esto significa que se pasó de cuatro senadores en la situación sin cuota a nueve senadoras electas bajo la elección con cuotas. Es decir, el porcentaje de senadoras electas más que se duplicó y alcanzó el umbral de la cuota.

No obstante, en la Cámara de Diputados el porcentaje de mujeres electas decreció pese a la cuota. Ambos fenómenos combinados están detrás del escaso crecimiento de la tasa total de mujeres en el Parlamento (19,2%). ¿Qué explica estos resultados?

Gráfico 4:Evolución de la presencia de mujeres electas al Parlamento uruguayo, 1942-2014 (en

porcentaje)

El efecto de la cuota fue significativo en el Senado donde la tasa de mujeres electas pasó de 12,4% en la elección de 2009 a 26,7% en 2014

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Corte Electoral.

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Gráfico 5:Evolución de la presencia de mujeres electas al Parlamento uruguayo, 1985-2014 (Cámara de

Diputados, Senado y total Parlamento, en porcentaje)

Lo primero a señalar es que los partidos hicieron un uso minimalista de la cuota, es decir, en general usaron la combinación 1 del cuadro 1 para ordenar las ternas. A modo de ejemplo, los gráficos 6 y 7 muestran el porcentaje de mujeres en las listas que ganaron al menos una banca en los dos distritos más grandes (el Senado y el departamento de Montevideo en la Cámara de Diputados) según número del lugar en la lista. Dado que la lista más votada en el Senado obtuvo cinco bancas y la más

votada en la Cámara de Diputados obtuvo nueve, en el primer caso se consideraron solo las primeras dos ternas (seis lugares) y en el segundo caso las primeras tres ternas (nueve lugares) en tanto indicador aproximado de los lugares “salibles”. Como puede apreciarse en ambos gráficos, las mujeres se concentran en los “lugares de cuota”: el tercero y el sexto para las listas al Senado y además el noveno para las listas presentadas en el departamento de Montevideo a la Cámara de Representantes.


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Gráfico 6:Presencia de mujeres según lugares de las listas de candidaturas. Elecciones 2014, Departamento de Montevideo (solo hojas de votación ganadoras, en porcentaje)


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En segundo lugar, el efecto que tuvo la cuota sobre la elección de legisladoras debe leerse a la luz de algunos elementos del sistema electoral uruguayo que “conspiran” contra los objetivos de una cuota como la diseñada en la Ley Nº 18.476. Estos elementos son: el tamaño de los distritos y el doble voto simultáneo. Respecto a lo primero, en Uruguay,

los miembros de ambas cámaras se eligen en distritos plurinominales mediante listas cerradas y bloqueadas y representación proporcional con fórmula D’Hont para la asignación de escaños. El Senado es un distrito único, nacional, de tamaño fijo, compuesto por 30 miembros más el vicepresidente de la República. La Cámara de Diputados se compone

Gráfico 7:Presencia de mujeres según lugares de las listas de candidaturas. Elecciones 2014, Senado (solo

hojas de votación ganadoras, en porcentaje)


Algunos elementos del sistema electoral uruguayo que “conspiran” contra los objetivos de una cuota como la diseñada en la Ley Nº 18.476. Estos elementos son: el tamaño de los distritos y el doble voto simultáneo.

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de 19 distritos que coinciden con la división administrativa del país (cada distrito es uno de los 19 departamentos). Estos distritos son de tamaño variable según la población del departamento, no obstante, nunca pueden ser electos menos de dos diputados/as por departamento. Dado que la población uruguaya se concentra sobre la costa y en especial en el departamento de Montevideo, la Cámara de Diputados solo tiene un distrito grande (Montevideo, que en la última elección disputó 41 bancas), uno mediano (Canelones disputó 15 bancas), y los otros 17 distritos son pequeños (reparten entre dos a cinco escaños, aunque en su mayoría disputan dos o tres). Por lo tanto, a los efectos de aplicación de la cuota, si los partidos colocan a las mujeres en el último lugar permitido de la terna, es de esperar que la cuota tendrá sus mayores efectos en los distritos grandes (Senado y Montevideo).

Pero además, al efecto de la magnitud de los distritos se le debe sumar el impacto del doble voto simultáneo, es decir, el hecho de que el electorado vota por un partido y por una de las múltiples listas de candidatos que presentan los partidos. Cada una de estas listas compiten entre sí al interior del partido, pero a su vez suman votos para este. En los hechos, el doble voto simultáneo opera como un “reductor” del tamaño real de los distritos para las listas. Esto es, por ejemplo, si un partido obtiene cinco escaños en un distrito, esos escaños no serán todos para la misma lista dado que los electores se dispersan entre la oferta interna de los partidos. Por lo tanto, las bancas ganadas por un partido se repartirán entre las listas presentadas por ese partido según la votación que obtuvo cada lista. Esta característica del sistema electoral uruguayo es un obstáculo para

los objetivos de la cuota, pues en los distritos pequeños, para ganar se debe encabezar la lista, y en los distritos más grandes se debe ocupar los primeros lugares. Es decir, que si los partidos hacen un uso minimalista de la cuota, cuanto mayor es la oferta electoral ganadora menor es el impacto de la cuota, aún en los distritos grandes, pues es probable que muchas listas no lleguen a obtener tres lugares.

El Cuadro 3 muestra el efecto de la cuota en las elecciones nacionales de 2014 según tamaño distrito en comparación a la elección

anterior sin cuota. Como puede apreciarse la presencia de mujeres aumentó significativamente en el Senado (distrito grande), en el distrito de Canelones (distrito mediano) y marginalmente en el distrito de Montevideo (distrito grande) para la

Cámara Diputados.

Además del efecto magnitud de distrito, las diferencias entre el porcentaje de mujeres electas en los dos distritos grandes en las elecciones de 2014 (Senado y Montevideo por la Cámara de Diputados) también se explican por la dispersión de la oferta electoral ganadora en uno y otro distrito: en Montevideo hubo 17 listas ganadoras, de las cuales nueve (el 53%) ganaron solo una banca, y de ellas solo una (la lista 329 del Frente Amplio) estaba encabezada por una mujer. En el Senado, en tanto, hubo 11 listas ganadoras y solo tres de ellas (el 27,2%) ganaron una sola banca, de las cuales una (la lista 3311 del Frente Amplio) estaba encabezada por una mujer. Como se observa en el Cuadro 3 la cuota no tuvo efectos en los distritos pequeños debido a los factores ya mencionados. Los distritos pequeños son los que menos mujeres aportan al Congreso debido a que, por lo general, las

Si los partidos hacen un uso minimalista de la cuota, cuanto mayor es la oferta electoral ganadora menor es el impacto de la cuota.

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mujeres no encabezan listas competitivas, sino aquellas listas que de antemano se sabe que es muy difícil que puedan disputar una banca. Históricamente, la mayor cantidad de parlamentarias en Uruguay han sido electas por distritos grandes, situación que no se vio alterada con la aplicación de la ley de cuotas.

Más allá de las diferencias por distrito, se debe señalar que el efecto de la cuota hubiese sido levemente mayor si dos listas ganadoras no hubiesen desperdiciado dos “lugares de cuota”: las listas 2014 del Partido Nacional en el departamento de Montevideo colocó a la candidata Verónica Alonso como cabeza de lista y luego a otra mujer en el sexto lugar. Con esto cumplía con el requisito mínimo de colocar una mujer por terna. No obstante, Verónica Alonso también ocupaba el tercer lugar de la lista al Senado de ese sector partidario. Verónica Alonso fue electa senadora y diputada, optando por el primer cargo, pero su suplente en la lista a la Cámara de Diputados era hombre, es decir, el cupo de Alonso en diputados se perdió.

Una situación similar ocurrió con la lista 404 también presentada por el Partido Nacional en Montevideo. En esta lista, la primera terna tenía a la candidata Graciela Bianchi en el tercer lugar. Pero esta candidata también estaba como candidata titular de la lista al Senado. Al igual que Alonso, Bianchi fue electa como senadora y como diputada, siendo sus suplentes (en uno y otro cargo) hombres. A diferencia de Alonso, Bianchi anunció tiempo después de las elecciones, que asumiría como diputada y dejando el cargo del Senado en manos de su suplente: un hombre. Esta decisión fue fuertemente criticada por las organizaciones de mujeres quienes adujeron que el Partido Nacional no solo trató de eludir la cuota, sino

que existía un arreglo previo a la elección para que Bianchi asumiera en el cargo de menor prestigio (como diputada). De todas las nuevas legisladoras electas, Bianchi es la única “outsider” pues no pertenece a la orgánica de ningún partido político. Si estos dos “lugares de cuota” no se hubiesen desperdiciado, las mujeres electas como legisladoras hubiesen representado el 20,1%.

Por último, el cuadro 3 permite observar qué hubiese pasado si en las elecciones nacionales de 2014 se hubiese aplicado el principio de paridad para la conformación de las listas. Para ello, se realizó un ejercicio de simulación bajo tres supuestos: en primer

lugar, se supuso que los partidos harían un uso minimalista de la paridad (al igual que lo hicieron de la cuota) y por lo tanto colocarían a las mujeres en el segundo lugar de las listas, es decir, el mínimo permitido bajo la fórmula de la alternancia. En segundo lugar, se supuso que las mujeres que encabezaban listas y/o estaban en otros lugares impares como titulares (es decir, ocupaban los primeros lugares de las duplas) no serían bajadas a lugares pares (por ejemplo, segundos o cuartos lugares). Asimismo, se supuso que las dos listas que en las elecciones de 2014 resultaron ganadoras y eludieron la cuota, no eludirían la paridad, es decir, pondrían a mujeres como suplentes de mujeres que renuncian a sus lugares por asumir otro cargo. Como se observa en el cuadro 3, los efectos de la paridad son significativos en los distritos de mayor tamaño y son nulos en los distritos pequeños pues en ellos, como ya se dijo, para ser electo/a, se requiere encabezar la lista y, si los partidos colocan a las mujeres en el segundo lugar de la dupla, la paridad no tiene efectos en estos distritos. No obstante, el porcentaje de mujeres electas hubiese sido significativamente mayor bajo paridad que bajo cuota.

Históricamente, la mayor cantidad de parlamentarias en Uruguay han sido electas por distritos grandes, situación que no se vio alterada con la aplicación de la ley de cuotas.

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V. De cara al futuro: recomendaciones para mejorar la representación femenina en el Parlamento uruguayo

Pese a que la ley de cuotas no logró todos los efectos esperados en términos cuantitativos, sí tuvo consecuencias positivas desde el punto de vista para la participación política de las mujeres. En primer lugar, y como se mencionó, la aplicación de la cuota supuso un aumento significativo del número de mujeres senadoras. Este hecho permitió que cuatro de las nueve senadoras electas pudieran ascender de la diputación (en el período sin cuotas) a la senaduría (en el período con cuotas). Este es un efecto positivo de la ley de cuotas si se considera que desde la vuelta a la democracia

en 1985 hasta el presente sólo una diputada había pasado al Senado (la senadora Lucía Topolansky). Si bien en el Congreso uruguayo el pasaje de la Cámara de Diputados al Senado no es masivo, la trayectoria del Congreso en los últimos 30 años ha mostrado que este pasaje ha sido más difícil para las mujeres que para los hombres. En segundo lugar, la cuota trajo más diversidad a la representación política del Congreso uruguayo: por primera vez fue electa una mujer afro-descendiente, la diputada Gloria Rodríguez electa por la lista 71 del Partido Nacional en el departamento de Montevideo. Rodríguez es militante de base del Partido Nacional desde hace 20 años y será la única representante afro-descendiente que tendrá el

Cuadro 3:Comparación de la cantidad y porcentajes de mujeres electas según tamaño de distrito en elecciones sin cuota (2009), elecciones con cuota (2014) y elecciones simulando la paridad


Elecciones 2009 sin cuota Elecciones 2014 con cuota

Elecciones 2014 simulación

paridadBancas en

disputaMujeres electas

% mujeres electas

Bancas en disputa

Mujeres electas

% mujeres electas

Mujeres electas

% mujeres electas

Distrito grande (Senado)

31 4 12,9 31 9 26,7 12 38,7

Distrito grande (C. Baja Montevideo)

41 9 22,0 41 10 24,4 14 34,1

Distrito mediano (C. Baja Canelones)

14 1 7,1 15 2 13,3 6 40,0

Distritos pequeños (C. Baja resto de departamentos)

44 5 11,4 45 5 11,1 5 11,1

Total Parlamento

130 19 14,6 130 25 19,2 37 28,5

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Congreso en esta legislatura. Asimismo, la cuota también permitió que por primera vez, fueran electas dos mujeres menores de 30 años: la diputada Valentina Rapella electa por el Partido Colorado en el departamento de Montevideo y la diputada Manuela Mutti electa por el Frente Amplio en departamento de Salto, tienen 27 años. Esta es una novedad en el Parlamento uruguayo donde las mujeres han tendido a tener más edad que los varones, y mientras en legislaturas anteriores fueron electos algunos hombres menores de 30 años, este fenómeno no se reproducía en las mujeres cuya edad mínima al ingresar al Congreso era sustancialmente más alta que la de los hombres.

Como ya se comentó, a menos que el Congreso electo para el período 2015-2020 discuta y apruebe otra ley de cuotas este dispositivo no se utilizará en las elecciones nacionales de 2019. No obstante, a la luz de los resultados que tuvo la cuota, esto representa una ventana de oportunidad para aprobar una ley superadora de la que se aplicó, que permita acelerar el crecimiento de la presencia de mujeres en el Parlamento uruguayo. En tal sentido, la eventual discusión parlamentaria sobre este asunto debería considerar los siguientes aspectos:

1) Avanzar en crecientes niveles de democratización en la sociedad uruguaya implica, entre otras cosas, hacer más equitativa la representación política entre hombres y mujeres y esto supone utilizar medidas legales que permitan que la igualdad entre hombres y mujeres en política sea un hecho.

2) Al igual que otros países de la región, Uruguay debe avanzar hacia una ley que

consagre la paridad. Si bien la aplicación de la paridad encuentra sus límites cuando se combina con los otros elementos del sistema electoral uruguayo, es la forma más eficaz para aumentar la presencia de mujeres en el Congreso como queda demostrado a partir de un ejercicio de simulación de las elecciones de 2014.

3) Un paso intermedio hacia la paridad implica sancionar otra ley de cuotas que sea superadora de la anterior, en el sentido de lograr una combinación más amigable con el sistema electoral uruguayo. En tal sentido, una nueva ley de cuotas debería prestar más atención a los sistemas de suplencias de las listas.

4) El punto anterior implica adoptar alguna disposición similar a la incluida en el Decreto Nº 1246/2000 reglamentario de la ley de cuotas en Argentina, que establece que las mujeres titulares de las listas deben tener suplentes mujeres, en tanto, los candidatos titulares hombres pueden tener suplentes mujeres como hombres. Esta disposición evita la trampa que pueden realizar los partidos de colocar a mujeres titulares en lugares de

cuotas como “floreros” y obligarlas a renunciar una vez ganada la banca, o eludir la cuota como sucedió con las dos listas ganadoras del Partido Nacional que tenían mujeres que eran candidatas a diputadas y a senadoras a la vez y sus suplentes eran hombres. En este caso, las mujeres asumen por una de

las cámaras y en la otra se pierde un lugar de cuota.

5) El punto anterior es de más sencilla resolución si los partidos utilizan el sistema de suplencias respectivas establecido en la Ley Nº 17.113 que regula el sistema de suplencias

Pese a que la ley de cuotas no logró todos los efectos esperados en términos cuantitativos, sí tuvo consecuencias positivas desde el punto de vista para la participación política de las mujeres.

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que pueden elegir los partidos uruguayos para la confección de sus listas. Por lo tanto, una correcta regulación de la casuística de la ley de cuotas requiere también modificar la Ley Nº 17.113 para obligar a los partidos a usar solo el sistema de suplencias respectivas que es el que mejor permite identificar, de antemano, a los/as suplentes de los/as candidatos titulares.

6) Dadas las características del sistema electoral uruguayo, en aquellos distritos donde están en disputa de dos a cuatro bancas, la ley de cuotas debería considerar la alternancia entre hombres y mujeres en la dupla “titular-primer suplente”. Esto quiere decir que si el titular es un hombre, el primer suplente debe ser una mujer. Solo de esta forma es posible que una medida de cuotificación tenga efectos en distritos pequeños donde solo es expectable que el ganador/a sea quien encabece la lista.

7) Adoptar la fórmula de la paridad de género en las listas de candidaturas que los partidos presenten implicará no solo que estas listas estén compuestas por la misma cantidad de hombres que de mujeres, sino también que se utilice la fórmula de secuencia y alternancia que aplican los países donde la paridad ha sido más exitosa. La fórmula de secuencia y alternancia supone que en una lista no pueden existir dos candidatos del mismo sexo seguidos; esto es, el mandato

de posición de la paridad debe ser “hombre-mujer” o “mujer-hombre” en toda la lista de titulares y de suplentes consideradas por separado, o por lo menos, en los primeros 15 lugares como estableció la ley de cuotas.

8) Asimismo, para que la paridad tenga efectos, en los distritos pequeños, donde solo es expectable que gane el/la cabeza de lista, la paridad debería considerarse en la dupla “titular-suplente”.

9) Además de claridad en los mandatos de posición, las leyes de cuota o paridad que se adopten deben considerar sanciones como la no inscripción de la lista al igual que lo estableció la ley de cuotas que se aplicó en las elecciones nacionales uruguayas de 2014.

Tanto las leyes de cuotas como las de paridad buscan no solo que haya más mujeres en las listas, sino fundamentalmente que se equipare la presencia de mujeres y hombres en los cargos de representación política. Para ello, es necesario que en el diseño de estas leyes se considere explícitamente todas las formas en las que los sistemas electorales pueden llegar a representar un obstáculo para este objetivo, tratando de minimizar los efectos poco amigables que la ingeniería electoral puede presentar para las leyes de cuotas y paridad.

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las mujeres en política en uruguay....de mujeres en el congreso es aplicar el principio de paridad....

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