n 2557 assemblÉe nationale - asaf - association de
TRANSCRIPT
— 3 —
N° 2557 ______
ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUINZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 janvier 2020
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 145 du Règlement
PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES
en conclusion des travaux d’une mission d’information (1)
sur la politique immobilière du ministère des Armées
ET PRÉSENTÉ PAR
MM. LAURENT FURST ET FABIEN LAINÉ
Députés
——
(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
— 4 —
La mission d’information sur la politique immobilière du ministère des Armées est composée
de :
– MM. Laurent Furst et Fabien Lainé, rapporteurs ;
– M. Alexis Corbière et Mmes Sereine Mauborgne et Patricia Mirallès, membres.
— 3 —
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION ........................................................................................................... 9
PREMIÈRE PARTIE – COMPRENDRE LE CADRE ACTUEL DE LA POLITIQUE DE LOGEMENT ET D’HÉBERGEMENT DES MILITAIRES .................................................................................................................... 13
I. L’IMPLANTATION GÉOGRAPHIQUE DES ARMÉES : OÙ VIVENT LES MILITAIRES ? ............................................................................................................... 13
A. LE MAILLAGE TERRITORIAL EST LE FRUIT DE L’HISTOIRE ..................... 13
1. L’évolution du plan de stationnement des forces ................................................... 13
a. La fin de la Guerre froide a conduit à repenser la carte des implantations
militaires ............................................................................................................ 13
b. La suspension de l’appel sous les drapeaux s’est accompagnée d’une réduction
du nombre d’emprises militaires ......................................................................... 14
c. 2008-2015 : une décennie de réduction continue des effectifs ............................... 15
2. La « carte militaire » : la présence des forces sur le territoire national .................. 16
a. La répartition des forces en métropole aujourd’hui ............................................... 16
b. Les implantations en outre-mer et à l’étranger ...................................................... 18
B. LES CARACTÉRISTIQUES PROPRES À CHAQUE ARMÉE ......................... 19
1. L’armée de terre ...................................................................................................... 19
2. La marine nationale ................................................................................................ 21
3. L’armée de l’air ...................................................................................................... 23
II. LE RÔLE DU MINISTÈRE DANS LE LOGEMENT ET L’HÉBERGEMENT DES MILITAIRES ......................................................................................................... 24
A. LE PÉRIMÈTRE DE LA POLITIQUE DU MINISTÈRE ...................................... 24
1. Des principes fondés sur les contraintes de l’état militaire .................................... 24
a. La disponibilité des personnels............................................................................. 24
b. La mobilité des personnels ................................................................................... 24
— 4 —
c. L’accompagnement social des personnels ............................................................ 25
2. Le cadre juridique de la politique du logement et de l’hébergement ...................... 25
a. L’hébergement : un droit ...................................................................................... 25
b. La proposition d’un logement familial : un service ............................................... 27
3. Les acteurs .............................................................................................................. 29
a. Au sein du ministère des Armées, une myriade d’intervenants ............................. 29
b. L’implication d’autres acteurs publics .................................................................. 34
c. Les acteurs privés ................................................................................................ 34
B. LE PARC DU MINISTÈRE ..................................................................................... 36
1. L’offre de logements familiaux .............................................................................. 36
2. Les capacités d’hébergement .................................................................................. 38
3. La diversité des lieux d’hôtellerie ........................................................................... 41
DEUXIÈME PARTIE – LE TEMPS DES CONSTATS : UNE POLITIQUE MAL DÉFINIE, QUI PÉNALISE TANT LES PERSONNELS QUE L’INSTITUTION MILITAIRE ........................................... 43
I. LE PARC DU MINISTÈRE DES ARMÉES POSE DE NOMBREUSES QUESTIONS .................................................................................................................. 43
A. UN PARC QUI SEMBLE INADAPTÉ TANT À LA CARTE MILITAIRE QU’AUX ATTENTES DES PERSONNELS ......................................................... 43
1. Une dichotomie entre l’offre et la demande ........................................................... 43
a. La localisation ..................................................................................................... 43
b. La qualité ............................................................................................................ 44
2. La prise en compte tardive des évolutions sociologiques ....................................... 45
a. La mobilité en questions ...................................................................................... 45
b. L’évolution des structures familiales .................................................................... 46
i. La situation familiale ............................................................................................ 46
ii. L’activité du conjoint ........................................................................................... 47
iii. Le logement ....................................................................................................... 48
3. La problématique du logement social ..................................................................... 50
a. Des motivations de refus à clarifier ...................................................................... 51
b. Une offre concurrentielle parfois mal adaptée ...................................................... 51
B. UN PARC DÉGRADÉ ............................................................................................. 52
1. Un parc majoritairement vétuste ............................................................................. 52
a. Des bâtiments anciens .......................................................................................... 52
b. Des bâtiments peu ou mal entretenus ................................................................... 52
c. Le traitement retardé des « points noirs » ............................................................. 53
— 5 —
2. Un sous-investissement chronique .......................................................................... 54
a. Le manque général d’investissement .................................................................... 54
b. Les infrastructures sacrifiées au profit de la mission ............................................. 54
3. Des réponses bricolées qui reposent souvent sur les personnels ............................ 55
4. Un sursaut récent, des réalisations actuelles ingénieuses de grande qualité et des
initiatives opportunes ............................................................................................. 55
C. UN PARC AU COÛT PLUTÔT ÉLEVÉ ................................................................ 57
1. Le coût de possession ............................................................................................. 58
2. Le coût de construction ........................................................................................... 59
3. Le coût de la réservation et de la location de logements ........................................ 60
a. La réservation de logements ................................................................................. 60
b. La location de logements ..................................................................................... 60
II. UNE GOUVERNANCE COMPLEXE ET EN PANNE D’EFFICACITÉ ................ 61
A. L’ILLISIBILITÉ DE LA CHAÎNE DU LOGEMENT ............................................... 61
1. L’enchevêtrement des responsabilités .................................................................... 61
2. Le manque de professionnalisation en interne ........................................................ 62
3. La mise à l’écart du commandement ...................................................................... 62
a. Au niveau national ............................................................................................... 62
b. Au niveau local .................................................................................................... 63
4. Des critères d’attribution des logements mal connus et mal compris ..................... 63
B. LES FAIBLESSES DES AUTRES COMPOSANTES DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT DU MINISTÈRE ......................................................................... 64
1. La complexité des indemnités liées au logement .................................................... 64
a. L’indemnité pour charges militaires (ICM) .......................................................... 64
b. La majoration de l’indemnité pour charges militaires (MICM) ............................. 65
c. Le supplément forfaitaire de l’indemnité pour charges militaires (SUPICM) et le
complément forfaitaire de l’indemnité pour charges militaires (COMICM) ......... 65
d. Le prêt à la mobilité et l’aide financière à la location ........................................... 66
e. Le cas des militaires logés en outre-mer et à l’étranger ......................................... 67
2. Le plan de mutations ............................................................................................... 67
a. Le déroulement des mutations .............................................................................. 67
b. L’impact sur l’attribution de logement ................................................................. 68
III. UNE SITUATION PROBLÉMATIQUE POUR LES PERSONNELS COMME POUR LES ARMÉES .................................................................................................. 68
A. POUR LES PERSONNELS, UNE SOURCE D’INQUIÉTUDE ......................... 68
1. S’épuiser pour rien .................................................................................................. 68
— 6 —
a. Un processus peu lisible ....................................................................................... 68
b. Des interlocuteurs peu visibles en Île-de-France ................................................... 70
2. L’émergence d’un sentiment de frustration ............................................................ 70
a. Des décisions incomprises ................................................................................... 70
b. Une forme de ressentiment à l’encontre des personnels les moins mobiles ........... 71
c. Le sentiment de ne pas être écouté ....................................................................... 71
d. Les contraintes sur la vie de famille ..................................................................... 71
B. POUR LES ARMÉES, LA PROBLÉMATIQUE DE LA FIDÉLISATION .......... 72
1. « Pas de militaire heureux sans famille heureuse » ................................................ 72
2. Le toit, première brique de la fidélisation ............................................................... 73
TROISIÈME PARTIE – LE TEMPS DE L’ACTION : BÂTIR UNE VÉRITABLE POLITIQUE AU SERVICE DE L’AMÉLIORATION DE LA CONDITION MILITAIRE ............................................................................................. 75
I. TENIR LES PROMESSES D’UNE LPM « À HAUTEUR D’HOMME » ................ 75
A. ASSURER LA MISE EN ŒUVRE DU VOLET LOGEMENT DU « PLAN FAMILLE » ............................................................................................................... 75
B. SOUTENIR DANS LE TEMPS LE PROGRAMME POUR L’HÉBERGEMENT DES MILITAIRES ................................................................. 78
II. VEILLER À LA SAINE GESTION DU PARC .......................................................... 81
A. RATIONALISER LE PATRIMOINE IMMOBILIER DU MINISTÈRE TOUT EN LE PRÉSERVANT ............................................................................................ 81
B. REMÉDIER AUX DIFFICULTÉS DE GESTION DU PARC SOCIAL .............. 83
1. Assurer une meilleure prise en compte des spécificités militaires par les
bailleurs sociaux ..................................................................................................... 83
2. Renforcer la position du ministère des Armées dans la gestion des logements
sociaux réservés ..................................................................................................... 85
C. RÉUSSIR LA MISE EN ŒUVRE DU CONTRAT CEGELOG DE RÉNOVATION ET DE RENOUVELLEMENT DU PARC DOMANIAL ............ 86
III. CONSTRUIRE UNE POLITIQUE DU LOGEMENT COHÉRENTE ..................... 88
A. CRÉER UN SERVICE DU LOGEMENT .............................................................. 88
1. Refondre la gouvernance de la chaîne du logement ............................................... 88
2. Professionnaliser la filière du logement .................................................................. 91
3. Garantir la souplesse de la politique du logement .................................................. 92
B. ASSURER LA COHÉRENCE DES AUTRES COMPOSANTES ..................... 92
1. Réformer la composante logement des indemnités dans le cadre de la nouvelle
politique de rémunération des militaires ................................................................ 92
2. Prendre en compte les demandes d’accompagnement dans l’accession à la
propriété ................................................................................................................. 94
— 7 —
C. REPENSER L’HÔTELLERIE MILITAIRE ............................................................ 96
1. Définir une stratégie pour l’avenir des cercles et mess .......................................... 96
2. Clarifier les règles d’accueil dans les résidences hôtelières ................................... 97
SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS ........................................................................ 99
AXE 1 : TENIR LES PROMESSES D’UNE LPM « À HAUTEUR D’HOMME » ..... 99
AXE 2 : VEILLER À LA SAINE GESTION DU PARC .......................................... 99
AXE 3 : CONSTRUIRE UNE POLITIQUE DU LOGEMENT COHÉRENTE .......... 100
EXAMEN EN COMMISSION .................................................................................... 101
AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS DE LA MISSION D’INFORMATION .......................................................................................................... 131
1. Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs ............................................. 131
2. Déplacements .......................................................................................................... 133
— 8 —
— 9 —
INTRODUCTION
L’article L. 4111-1 du code de la défense dispose que les devoirs de l’état
militaire et les sujétions qu’il implique méritent le respect des citoyens et la
considération de la Nation. C’est ainsi que l’état militaire « exige en toute
circonstance esprit de sacrifice, pouvant aller jusqu’au sacrifice suprême,
discipline, disponibilité, loyalisme et neutralité », et que le statut qui en découle
prévoit notamment « des compensations aux contraintes et exigences de la vie dans
les forces armées ». Pour les militaires, l’exigence de disponibilité implique
notamment de pouvoir être appelés à servir « en tout temps en tout lieu », comme le
rappelle le premier alinéa de l’article L. 4121-5 du code de la défense. Cette pleine
disponibilité, ainsi que l’exigence de compenser les sujétions qui en sont issues,
sont au fondement de la politique d’hébergement et de logement du ministère des
Armées.
La question des lieux de vie des militaires a récemment fait l’objet de
plusieurs travaux. C’est ainsi qu’une large part du 12e rapport thématique du Haut
conseil d’évaluation de la condition militaire, rendu public à l’automne 2018, traite
de ces questions. De même, un rapport de la commission des Finances du Sénat sur
le parc immobilier du ministère des Armées pointait déjà, à l’été 2017, le modèle
« à bout de souffle » du ministère. Surtout, le Gouvernement actuel a fait de
l’amélioration des conditions de vie des personnels militaires un axe fort de la
programmation militaire pour les années 2019 à 2025, avec comme ambition de
bâtir et de déployer une loi de programmation militaire (LPM) à hauteur d’homme.
De ce point de vue, il ne peut être fait reproche à Mme Florence Parly, ministre des
Armées, de passer sous silence les difficultés : un large pan du plan
d’accompagnement des familles, dit « plan famille » est consacré à l’amélioration
des conditions de logement et d’hébergement des militaires, et un plan relatif à
l’hébergement, devenu entre-temps un programme, a été initié et a vu ses contours
précisés récemment, à l’occasion du déplacement de la ministre auprès du 3e
régiment de parachutistes d’infanterie de marine de Carcassonne, le 17 octobre
dernier.
Il était temps.
En effet, les contraintes budgétaires qui pèsent sur la France et l’intensité
de l’engagement opérationnel des forces françaises depuis la fin de la Guerre froide
ont conduit à délaisser l’entretien des bâtiments qui accueillent les militaires et,
plus largement, la condition du personnel, au profit de la préservation des capacités
opérationnelles. D’importants programmes d’armement ont ainsi été lancés et
conduits à leur terme, avec succès, et chacun s’en félicitait, alors que, sans bruit, les
— 10 —
plafonds s’effritaient, la peinture s’écaillait, les toitures se perçaient, laissant la
moisissure s’installer insidieusement.
Au-delà de son état dégradé, le parc du ministère des Armées présente
plusieurs fragilités, dont l’inadéquation des implantations avec les besoins des
forces, l’inadaptation aux structures familiales et aux attentes des personnels,
l’obscurité de la chaîne de gouvernance et de responsabilité ou encore l’importance
des coûts financiers associés. Or, la qualité des hébergements et des logements
proposés aux militaires, reflet de la considération qui leur est portée par la Nation,
constitue aussi un facteur crucial de fidélisation. Le diagnostic est du reste ancien,
de même que le sont les appels à la professionnalisation de la chaîne du logement, à
la rénovation et à la modernisation du casernement comme à l’amélioration et la
diversification de l’offre de logements familiaux.
Dans ce contexte, il était tout à fait légitime que la commission de la
Défense nationale et des forces armées s’intéresse à la politique de logement et
d’hébergement des militaires ou, dit autrement, aux « toits » sous lesquels vivent
les militaires des forces armées et leur famille. Tel est donc l’objet de la mission
d’information sur la politique immobilière du ministère des Armées, créée le
6 février 2019.
Le champ de la mission d’information a conduit les rapporteurs à exclure
l’infrastructure opérationnelle et à ne s’intéresser qu’aux conditions d’hébergement
et de logement des militaires relevant du ministère des Armées, écartant ainsi les
enjeux relatifs au logement des gendarmes. De même, les rapporteurs se sont
concentrés sur la situation des personnels militaires du ministère, en raison de
l’ampleur de l’impact des sujétions liées à la mobilité et à la pleine disponibilité,
comme de l’enjeu de la fidélisation. Au fil de leurs travaux, les rapporteurs ont
concentré leurs investigations sur les trois grands types de logement et
d’hébergement que connaissent les personnels militaires du ministère des Armées
tout long de leur carrière.
En premier lieu, le logement familial, qui ressort de la politique sociale du
ministère des Armées et vise à compenser les sujétions liées à la mobilité par une
offre de logements dits « Défense ». En deuxième lieu, l’hébergement, qui résulte
pour le ministère des Armées d’une obligation et recouvre, d’une part, le
casernement, c’est-à-dire l’hébergement en caserne, réservé aux militaires du rang
dans des infrastructures dites de « milieu », répondant aux besoins et aux
spécificités propres à chaque armée ou service et, d’autre part, l’hébergement
stricto sensu, réservé prioritairement aux cadres d’active, qu’ils soient célibataires
ou célibataires géographiques. En troisième lieu, l’hôtellerie de passage, le
ministère des Armées disposant d’une offre spécifique pour accueillir tant des
militaires en mission, stage ou formation, que d’autres publics – anciens militaires,
familles de militaires, personnalités – au sein des infrastructures de casernement ou
non, puisque des lits sont disponibles dans des cercles, foyers et autres résidences
gérés par divers acteurs.
— 11 —
Le présent rapport est le fruit de plus d’une vingtaine d’auditions et de
plusieurs déplacements, qui ont permis aux rapporteurs de mesurer sur le terrain
tant les difficultés que les quelques avancées déjà réalisées. Ils ont ainsi vu des
locaux délabrés, à la limite de l’insalubrité, à l’occasion de leur déplacement au
camp de Canjuers, dans le Var, comme les nouveaux bâtiments d’hébergement
modulaires durables construits sur le plateau du Larzac, pour y loger les personnels
de la 13e demi-brigade de légion étrangère. Leurs déplacements leur ont également
permis d’appréhender les spécificités propres à chaque armée. Les rapporteurs
tiennent à cette occasion à remercier l’ensemble des armées, directions et services
du ministère, qui ont véritablement joué le jeu en leur ouvrant les portes et en leur
faisant part sans détour des difficultés rencontrées comme des avancées constatées.
Au terme de leurs travaux, les rapporteurs formulent plusieurs propositions
afin de bâtir une véritable politique au service de l’amélioration de la condition
militaire.
— 12 —
— 13 —
PREMIÈRE PARTIE – COMPRENDRE LE CADRE ACTUEL DE LA POLITIQUE DE LOGEMENT ET D’HÉBERGEMENT DES MILITAIRES
I. L’IMPLANTATION GÉOGRAPHIQUE DES ARMÉES : OÙ VIVENT LES MILITAIRES ?
A. LE MAILLAGE TERRITORIAL EST LE FRUIT DE L’HISTOIRE
1. L’évolution du plan de stationnement des forces
Le plan de stationnement des forces est avant tout déterminé par le besoin
de répondre à une agression de la part d’une puissance étrangère ou de lancer une
opération de manière rapide et autonome. En conséquence, il n’est pas étonnant que
les forces aient longtemps été massivement stationnées dans le quart nord-est de la
France, face à « l’ennemi » des conflits contemporains, incarné successivement par
la Prusse, l’Allemagne ou le bloc de l’Est.
Relativement stable durant des décennies, la carte militaire a toutefois
fortement évolué au cours des trente dernières années, principalement du fait de
trois facteurs :
– la fin de la Guerre froide et de l’affrontement entre les deux blocs, qui
s’est accompagnée d’une réduction de la présence militaire sur les marches de
l’est ;
– la suspension de l’appel sous les drapeaux et la professionnalisation des
armées, décidées par Jacques Chirac au lendemain de son élection à la présidence
de la République, qui a conduit à la réduction du nombre d’unités et d’emprises sur
l’ensemble du territoire national ;
– la profonde réorganisation des armées, engagée en 2008 avec la révision
générale des politiques publiques (RGPP), qui a entraîné d’importantes déflations
d’effectifs et, par conséquent, une nouvelle diminution du nombre d’unités et
d’emprises.
Ces évolutions ont donc conduit à une contraction de la carte militaire
autour d’un nombre de sites plus réduit.
a. La fin de la Guerre froide a conduit à repenser la carte des
implantations militaires
Avec la dissolution du Pacte de Varsovie et la fin de la Guerre froide, il est
vite apparu aux responsables politiques et militaires que le front de l’est ne
— 14 —
constituait plus une priorité stratégique telle qu’elle imposait une présence militaire
renforcée. À l’heure où chacun pensait pouvoir récolter les dividendes de la paix,
une profonde réorganisation de l’outil de défense nationale a été conduite, dont
l’une des conséquences les plus visibles fut le retrait rapide des forces françaises
alors stationnées outre-Rhin.
Alors qu’en 1990, 47 500 soldats français étaient déployés en Allemagne ils
n’étaient plus que 4 400, soit dix fois moins environ, neuf ans plus tard, au moment
de la dissolution de la dernière division blindée française qui y était déployée (1).
Au-delà, la fin de la Guerre froide a surtout entraîné une réorganisation des sites
militaires sur le territoire national, avec une réduction des forces sur les marches de
l’est, et la dissolution ou le déménagement de nombre d’unités.
Pour les territoires concernés, cette démilitarisation n’a pas été sans
conséquence, le départ ou la réduction de la population militaire s’accompagnant
d’une perte de dynamisme économique, voire plus largement d’une remise en
question identitaire, dont les effets sont encore perceptibles aujourd’hui. Du reste,
dans l’attente de leur reconversion, de nombreuses friches militaires témoignent de
l’évolution territoriale de l’implantation des forces armées.
b. La suspension de l’appel sous les drapeaux s’est accompagnée d’une
réduction du nombre d’emprises militaires
Le 22 février 1996, à l’occasion d’une intervention télévisée, Jacques
Chirac annonce son souhait de professionnaliser les forces françaises et sonne la
fin du service national. À cette époque, ce dernier « n’était déjà plus que l’ombre
[de lui-même], arrivé au bout de sa logique sociale et militaire. » (2) Alors que les
appelés constituaient encore 40 % des effectifs militaires du ministère de la
Défense, Jacques Chirac déclare ainsi : « Nous n’avons plus besoin d’appelés ;
dans six ans, il n’y en aura plus ou quasiment plus ».
En pratique, la loi du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire
pour les années 1997 à 2002 (3) fixe à six ans la durée de la transition entre une
armée de conscription et une armée professionnelle, avant que la loi du
28 octobre 1997 portant réforme du service national (4) ne suspende l’appel sous les
drapeaux.
(1) Avis présenté au Sénat le 19 novembre 1998 au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense
et des forces armées sur le projet de loi de finances pour 1999.Préciser le rapporteur.
(2) Rapport d’information de Mmes Guerel et Dubois déposé en application de l’article 145 du règlement, par
la commission de la défense nationale et des forces armées en conclusion des travaux d’une mission
d’information sur le service national universel, n° 667, déposé(e) le mercredi 14 février 2018.
(3) Loi n° 96-589 du 2 juillet 1996 relative à la programmation militaire pour les années 1997 à 2002.
(4) En vertu de l’article Art. L. 112-2 de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service
national : « L’appel sous les drapeaux est suspendu pour tous les Français qui sont nés après le
31 décembre 1978 et ceux qui sont rattachés aux mêmes classes de recensement. »
— 15 —
Le besoin de structures d’accueil et d’hébergement a été naturellement
amoindri par la disparition progressive des appelés, et nombre de bâtiments ont été
délaissés au gré des dissolutions d’unités. À titre d’exemple, pour l’armée de terre,
la suspension de l’appel sous les drapeaux s’est traduite par la dissolution de
51 régiments, tandis qu’elle supportait 72 % des restructurations de la défense
durant la période 1996-2002 (1).
c. 2008-2015 : une décennie de réduction continue des effectifs
La politique de modernisation de l’État et de réduction des dépenses
publiques engagée par Nicolas Sarkozy, à compter de l’année 2008, n’a pas
épargné le ministère de la Défense auquel il fut demandé de « revoir l’organisation
[des] soutiens » et de « concentrer les implantations » (2).
Le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2009-2014 (3) résume
la logique de cette modernisation en précisant que « la carte des implantations ne
correspondant plus à la menace ni aux besoins opérationnels et étant source de
surcoûts, un nouveau dispositif territorial sera mis en place. Trois objectifs sont
poursuivis : améliorer le caractère opérationnel de l’outil de défense, rationaliser
un déploiement aujourd’hui très dispersé et optimiser les soutiens. » Pour les
partisans de cette réforme, il s’agit de procéder à un « nécessaire regroupement, qui
bénéficiera à nos objectifs stratégiques et à la qualité opérationnelle des
unités ». (4)
La révision générale des politiques publiques (RGPP) et le Livre blanc sur
la défense et la sécurité nationale de 2008 ont ainsi conduit à une série de
restructurations, portant notamment sur l’approfondissement de l’interarmisation
des soutiens et de l’externalisation des fonctions dites transverses. Dans un contexte
de fort engagement opérationnel, l’accent fut mis sur le renouvellement capacitaire
et l’accompagnement des opérations, au détriment de la condition du personnel et
de l’entretien des bâtiments.
Ce double mouvement – identification d’économies budgétaires par la
RGPP et redéfinition des contrats opérationnels par le Livre blanc – a entraîné la
suppression de plus de 54 000 postes au sein du ministère des Armées entre 2008 et
2014, dont 10 000 au titre de la mise en place des bases de défense, jusqu’à ce que
l’arrêt des déflations d’effectifs soit décidé en raison de l’évolution du contexte
sécuritaire à compter de 2015. Ces fortes réductions d’effectifs ont eu plusieurs
conséquences en matière de logement et d’hébergement. D’une part, elles ont
affaibli les services de soutien, conduisant à une forme de dégradation du service
(1) Rapport de la Cour des comptes. Accessible ici.
(2) Discours du président de la République sur la défense et la sécurité nationale, présentation du Livre blanc,
17 juin 2008.
(3) Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et
portant diverses dispositions concernant la défense.
(4) Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale 2008 du 17 juin 2008.
— 16 —
rendu aux militaires. D’autre part, elles ont entraîné une nouvelle refonte de la carte
militaire, avec la fermeture de 83 unités ou sites militaires, le transfert et le
regroupement de nombreux autres afin de limiter la dispersion des implantations et
les surcoûts afférents.
2. La « carte militaire » : la présence des forces sur le territoire national
a. La répartition des forces en métropole aujourd’hui
Aujourd’hui, la carte des bases de défense, qui regroupent en leur sein
différents unités, formations et services, illustre la dispersion des forces sur le
territoire national, malgré une concentration persistante dans l’est de la France.
Comme les rapporteurs l’exposeront plus en détail, il existe néanmoins de
fortes divergences selon les forces. Ainsi, l’armée de terre se caractérise encore par
la densité de son maillage territorial, avec 79 régiments, 25 écoles et 12 camps dits
majeurs répartis sur l’ensemble du territoire, alors que les effectifs de la marine
nationale sont, logiquement, concentrés sur ses quatre sites principaux, à Brest,
Toulon, Lorient et Cherbourg. Le Var et la Bretagne accueillent l’immense majorité
des marins, d’autant que les quatre bases aéronavales y sont également situées –
Lann-Bihoué, Lanvéoc, Landivisiau et Hyères. En outre, à la différence de l’armée
de terre, les implantations de la marine se situent principalement en ville, à
proximité des ports. Quant à l’armée de l’air, dont les bases étaient initialement
majoritairement implantées dans l’est de la France, elle est aujourd’hui organisée
autour de 17 plateformes aéroportuaires et quelques autres sites, répartis sur
l’ensemble du territoire afin de le couvrir de manière relativement homogène. La
plupart des sites se situent à l’écart des villes, essentiellement en raison des
nuisances associées à l’exploitation d’aéronefs, même si l’on compte certaines
exceptions, à l’instar des bases d’Évreux ou de Mont-de-Marsan, relativement
proches des agglomérations.
— 17 —
CARTES DES BASES DE DÉFENSE
Source : état-major des armées.
Au final, il n’existe pas de désert militaire à proprement parler sur le
territoire métropolitain, même si la répartition des formations et unités est loin
d’être homogène. Ainsi, la région Normandie accueille moins de 3 % des
militaires (1), essentiellement dans le port militaire de Cherbourg et de la base
aérienne 105 d’Évreux-Fauville. Plus largement, ainsi que le souligne le 12e rapport
(1) HCECM, 12e rapport thématique, La vie des militaires et de leur famille selon le lieu d’affectation, 2018,
p. 17.
— 18 —
thématique du HCECM, 37 % des zones d’emploi ne comptent aucun militaire des
armées (1).
b. Les implantations en outre-mer et à l’étranger
Parmi les 20 000 militaires français (2), déployés hors de la métropole,
11 000 le sont au sein des forces prépositionnées, c’est-à-dire les forces de
souveraineté, outre-mer, et les forces de présences, à l’étranger.
LES IMPLANTATIONS EN OUTRE-MER ET À L’ÉTRANGER
Source : ministère des Armées.
Les forces de souveraineté (3) sont stationnées selon une logique dite de
théâtre, tenant compte des enjeux de sécurité et de défense propres à
l’environnement immédiat de ces territoires. On compte ainsi :
– 3 100 militaires dans les Caraïbes, au sein des forces armées aux Antilles
(FAA) et des forces armées en Guyane (FAG) ;
(1) HCECM, 12e rapport thématique, La vie des militaires et de leur famille selon le lieu d’affectation, 2018,
p. 39.
(2) Hors gendarmes.
(3) Les missions des forces de souveraineté sont d’assurer la protection du territoire national, de défendre la
souveraineté de l’État dans ses eaux territoriales et sa zone économique exclusive, de soutenir l’action des
différents services de l’État dans les départements et collectivités d’outremer, de mettre en œuvre la
coopération militaire bilatérale avec les pays de leur zone de responsabilité.
— 19 —
– 2 300 militaires dans le Pacifique, au sein des forces armées en Polynésie
française (FAPF) et des forces armées en Nouvelle Calédonie (FANC) ;
– 1 600 militaires, dans l’océan Indien au sein des forces armées dans la
zone sud de l’océan Indien (FAZSOI).
Quant aux forces de présence, dont la mission première est d’assurer la
défense des intérêts français et la sécurité des ressortissants français présents sur
ces territoires ou dans les régions voisines, elles sont stationnées au sein :
– des forces françaises stationnées à Djibouti (FFDj) qui comptent
1 700 militaires,
– des forces françaises en Côte d’Ivoire (FFCI), qui comptent
900 militaires,
– des éléments français au Sénégal (EFS), qui comptent 350 militaires,
– des éléments français au Gabon qui comptent 450 militaires,
– des forces de présence aux Émirats arabes unis (FFEAU), qui comptent
650 militaires.
B. LES CARACTÉRISTIQUES PROPRES À CHAQUE ARMÉE
1. L’armée de terre
En matière d’hébergement et de logement, l’armée de terre, qui possède
50 % des surfaces bâties et emploie 55,7 % des équivalents temps plein travaillés
(EPTP) du ministère des Armées (1), présente trois grandes caractéristiques.
Premièrement, sa dispersion territoriale, ses garnisons étant implantées sur
tout le territoire, sur le littoral ou dans les terres, aussi bien à proximité des centres-
villes qu’en pleine campagne ou en montagne. Il en ressort des conditions
d’hébergement et de logement très variables, notamment en termes d’offres de
logement et de coût. Pour les personnels, une affectation au 21e régiment
d’infanterie de marine de Fréjus, dans le Var, n’a pas les mêmes conséquences
qu’une autre au 54e régiment de transmission de Haguenau, dans le Bas-Rhin. Le
cadre de vie diffère, le coût du logement et l’ampleur de l’offre aussi.
Deuxièmement, l’armée de terre compte un grand nombre de sites
relativement isolés, en raison du besoin de vastes terrains d’entraînement pour les
manœuvres qu’elle a à conduire dans le cadre de la préparation opérationnelle.
C’est notamment le cas du camp de Canjuers, où se sont rendus les rapporteurs. De
(1) Les chiffres clés de la Défense. 2019.
— 20 —
ce point de vue, la carte des implantations de l’armée de terre est loin d’épouser
celle du dynamisme économique, ce qui n’est pas sans conséquence sur les
stratégies de logement des personnels : dans nombre de cas, le célibat géographique
sera privilégié afin de préserver l’emploi du conjoint.
Troisièmement, l’importance de la proportion des militaires du rang,
hébergés de droit jusqu’au grade de caporal-chef, fait de la qualité de
l’hébergement un enjeu particulier. Ainsi, sur les quelques 115 000 ETPT du
ministère, on compte plus de 61 500 militaires du rang. Du reste, l’hébergement en
chambrée, au sein de la garnison, participe à la cohésion du groupe. Comme l’a
indiqué aux rapporteurs le général Hervé Gomart, sous-chef d’état-major, directeur
de la division de la performance et de la synthèse de l’état-major de l’armée de
terre, ce format répond tant à une logique identitaire qu’à une logique
opérationnelle. En effet, la construction d’un esprit de corps, grâce à la proximité
quotidienne, se traduira sur le terrain par un renforcement de la solidarité entre les
hommes, déployés ensemble en opérations.
— 21 —
IMPLANTATION DES UNITÉS DE L’ARMÉE DE TERRE SUR LE TERRITOIRE
MÉTROPOLITAIN EN JANVIER 2020
.
Source : état-major de l’armée de terre.
2. La marine nationale
La première des spécificités de la marine nationale tient à la concentration
de ses effectifs, autour de 35 000 ETPT, autour de deux sites principaux : la base
navale de Brest et la base navale de Toulon, qui accueillent à elles deux 60 % des
effectifs de la marine, avec respectivement 27 % et 33 % d’entre eux (1). En prenant
en compte la base de Lorient (10 %) et le port militaire de Cherbourg (6 %), plus
des trois quarts des marins sont concentrés sur quatre sites, 9 % des personnels
étant par ailleurs affectés en région parisienne, qui accueille 20 % des officiers de
la marine nationale (2). Au-delà, les effectifs de la marine nationale sont également
déployés au sein de divers sites de plus petite taille, parfois plus éloignés des côtes,
(1) HCECM, 12e rapport thématique, La vie des militaires et de leur famille selon le lieu d’affectation, 2019.
(2) Auditions des rapporteurs.
— 22 —
comme le centre de transmissions de la marine de Rosnay, dans l’Indre, qui fait
partie du réseau de transmissions de la force océanique stratégique. De même, les
41 sémaphores implantés le long du littoral français accueillent des effectifs très
réduits.
La vie des marins est marquée par la discontinuité entre l’exercice du
métier en mer et le temps passé à terre, ce mouvement pendulaire n’étant pas sans
conséquence sur leur situation d’hébergement ou de logement. En outre, alors
qu’une large part des marins dormait auparavant à bord lorsque le bâtiment était à
quai, les besoins d’hébergement à terre ont fortement crû, tant en raison de
l’évolution sociologique et des attentes des personnels que des réformes internes,
avec une réduction de la taille des bâtiments.
IMPLANTATIONS DE LA MARINE NATIONALE SUR LE TERRITOIRE MÉTROPOLITAIN EN
DÉCEMBRE 2019
Source : état-major de la marine nationale.
— 23 —
3. L’armée de l’air
Née avec la Première Guerre mondiale, l’armée de l’air est historiquement
fortement implantée dans l’est de la France. Aujourd’hui, son organisation
territoriale est plus homogène, et répond à une logique opérationnelle, lui
garantissant la tenue de ses deux missions permanentes – la posture permanente de
sûreté aérienne et la permanence de la composante aéroportée de la dissuasion
nucléaire – ainsi que la conduite des missions tant sur le territoire qu’en opérations
extérieures. En ce sens les bases de l’armée de l’air constituent un véritable outil de
combat.
IMPLANTATIONS DE L’ARMÉE DE L’AIR EN MÉTROPOLE EN 2018
Source : état-major de l’armée de l’air.
— 24 —
Le réseau des bases aériennes permet une large et fine couverture du
territoire national, et devrait demeurer plutôt stable pour les années à venir après
nombre de fermetures d’emprises, essentiellement dans l’est de la France. On note
néanmoins une forme de concentration des sites autour de quelques aires
géographiques : dans l’est de la France, avec les bases de Luxeuil, Saint-Dizier et
Nancy, au centre « élargi », avec l’axe des bases de Villacoublay, d’Orléans et
Avord, dans le sud-est avec les bases d’Orange, Istres et de Salon-de-Provence et,
enfin, dans le sud-ouest, avec les bases de Mont-de-Marsan, Cazaux et Cognac. La
spécificité de l’armée de l’air tient également à la décentralisation de ses grands
commandements, le commandement de la défense aérienne et des opérations
aériennes se trouvant dans la région lyonnaise, celui des forces aériennes étant situé
à Bordeaux. Enfin, à l’instar de la marine nationale, une large part des aviateurs
sont affectés à Paris, en raison de la forte proportion d’officiers. Si, à de rares
exceptions près, la plupart des sites de l’armée de l’air sont implantés dans des
zones relativement excentrées des cœurs de ville, ils demeurent relativement
proches de centres urbains.
II. LE RÔLE DU MINISTÈRE DANS LE LOGEMENT ET L’HÉBERGEMENT DES MILITAIRES
A. LE PÉRIMÈTRE DE LA POLITIQUE DU MINISTÈRE
1. Des principes fondés sur les contraintes de l’état militaire
a. La disponibilité des personnels
Au cœur du statut général des militaires, le principe de disponibilité
permanente justifie à la fois que l’hébergement constitue un droit pour une partie
des militaires, selon leur grade ou leur mission, et que soit mise en place une
politique d’accompagnement dans la recherche d’un logement. En effet, les
militaires ne peuvent pas toujours vivre où ils veulent, l’article L. 4125-5 du code
de la défense disposant que « les militaires peuvent être appelés à servir en tout
temps et en tout lieu » et donc que « la liberté de résidence des militaires peut être
limitée dans l’intérêt du service. ».
b. La mobilité des personnels
Lors de son audition par les rapporteurs, le vice-amiral d’escadre
Philippe Hello, directeur des ressources humaines du ministère des armées, a
indiqué qu’au sein des forces armées, près de 24 000 militaires, soit 11,4 % des
personnels, connaissaient chaque année une mutation avec changement de
résidence (ACR), les personnels de l’armée de terre représentant à eux seuls plus de
40 % de ces mutations. Les militaires du rang ne sont, a priori, que peu, voire pas
du tout, concernés par ces mutations, si ce n’est à l’occasion du renouvellement de
leur contrat, tandis que les officiers et les sous-officiers subissent une plus grande
— 25 —
mobilité, notamment dans le cadre du déroulement normal de leur carrière. Comme
le HCECM l’indique dans le rapport précité, la mobilité des officiers est de trois à
quatre fois supérieure à celle des fonctionnaires de l’État de catégorie A ou A+, et
celle des sous-officiers est deux à trois fois supérieure à celle des fonctionnaires de
l’État de catégorie B.
La compensation de cette forte mobilité est le premier des principes
directeur de la politique du logement du ministère.
c. L’accompagnement social des personnels
Le second principe directeur de la politique du logement des militaires est
de l’ordre de l’accompagnement social, afin d’atténuer les sujétions auxquelles
astreint l’état militaire. D’une certaine manière, les deux volets de l’hébergement,
soit le casernement et l’hébergement des cadres, sont aussi mis en œuvre au profit
de ceux qui en ont le plus besoin, les soldats aux revenus les plus modestes et les
célibataires géographiques, participant ainsi à une forme d’action sociale.
2. Le cadre juridique de la politique du logement et de l’hébergement
a. L’hébergement : un droit
Au-delà des dispositions du code de la défense, et notamment ses articles
L. 4121-5 et R. 4121-5, le cadre juridique de la politique d’hébergement des
militaires est déterminé par divers textes de niveau réglementaire, des instructions
ministérielles, voire de simples notes ou lettres. Il ressort de ces différents textes
que l’hébergement est un droit, qui recouvre d’une part l’hébergement en caserne,
ou casernement, et d’autre part l’hébergement strico sensu des cadres.
D’une part, l’hébergement en caserne, ou casernement, est réservé aux
militaires du rang. Ils sont accueillis dans des infrastructures dites de « milieu »
répondant aux besoins et spécificités propres à chaque armée ou service. La
politique interarmées du soutien formalise les droits individuels en matière d’octroi
de ce type d’hébergement. Pour les volontaires et les militaires du rang, jusqu’au
grade de caporal-chef ou équivalent, il est, selon les cas, soit un impératif, soit un
droit (1) venant en contrepartie de l’obligation de loger dans le domaine militaire par
nécessité de service.
D’autre part, en vertu de, la politique interarmées du soutien,
l’hébergement, stricto sensu, est réservé prioritairement aux cadres d’active
célibataires, voire célibataires géographiques, officiers, sous-officiers, officiers
mariniers, ou encore aux personnels civils des armées, directions et services du
(1) Article 12 du décret n°97-204 du 7 mars 1997 relatif à la mensualisation de la solde des engagés et
modifiant divers décrets fixant les régimes de solde et les accessoires de solde des militaires,: « Les
caporaux, quartiers-maîtres de 2e classe, soldats et matelots servant sous contrat continuent d’être
entretenus par l’État au moyen de prestations en nature. »
— 26 —
ministère. Cette mise à disposition, à titre révocable et précaire, sans jouissance
privative, est réalisée à titre gratuit. Elle donne éventuellement lieu au paiement de
prestations accessoires. Cette politique donne la priorité aux sous-officiers
célibataires de moins de 15 ans de service, non éligibles à un logement familial.
Pour les autres personnels, l’hébergement est une faculté venant en
compensation des sujétions liées au statut militaire, au titre de la condition militaire
ou de la politique sociale des armées, un cadre dans lequel s’inscrit notamment le
célibat géographique (1). Ainsi que le rappelle le rapport du HCECM précité, « sont
néanmoins considérés comme ayants-droit les équipages des bâtiments de la
marine nationale en arrêt technique, des bâtiments à double équipage ou à
équipage optimisé, des bâtiments en armement ou en phase de retrait du service ».
L’offre d’hébergement ne permettant pas de répondre à l’ensemble des
demandes, surtout dans un contexte de réduction du nombre de places offertes, des
critères de priorité ont été fixés. C’est notamment au titre de ces critères que les
sous-officiers célibataires dans les quinze premières années de service sont
considérés comme prioritaires, en raison de leur inéligibilité au logement familial.
CRITÈRES DE PRIORITÉ D’ATTRIBUTION D’UN HÉBERGEMENT, HORS ÎLE-DE-FRANCE
Priorités Personnel militaire Personnel civil
1 Sous-officiers célibataires dans les 15
premières années de service
Célibataires de catégorie C « primo-arrivants », pour
un an
2
Officiers et autres sous-officiers
célibataires ou célibataires géographiques,
dont le quotient familial est inférieur ou
égal à 12 000 euros
3
Officiers et autres sous-officiers
célibataires, officiers et sous-officiers
célibataires géographiques, dont le
quotient familial est supérieur à
12 000 euros.
4
- Célibataires de catégorie C atteignant le début de
leur 2ème année d’hébergement, pour un an ;
- Catégories A, B et C célibataires géographiques,
pour un an ;
- Commissionnés.
Source : HCECM, rapport précité, p. 203.
En Île-de-France, ces critères de priorité ont fait l’objet d’une adaptation
compte tenu des spécificités propres à la région, et notamment du coût du
logement.
(1) Le célibat géographique correspond à la situation du militaire marié, pacsé ou en concubinage notoire, dont
le conjoint réside à une distance du lieu de travail ne permettant pas au militaire de le rejoindre chaque soir
lorsque l’intéressé n’est pas retenu pour des raisons professionnelles et que cette situation dure ou est
appelée à durer plus de six mois.
— 27 —
CRITÈRES DE PRIORITÉ D’ATTRIBUTION D’UN HÉBERGEMENT, EN ÎLE-DE-FRANCE
Priorités Personnel militaire Personnel civil
1
Militaires du rang, sous-officiers
célibataires, dans les trois premières
années de service, volontaire officiers
aspirants
Célibataires de catégorie C, personnels bénéficiaires
des dispositions de l’article L. 4139-2 du code de la
défense, en année probatoire, pour un an non
renouvelable.
2
- Officiers et sous-officiers célibataires,
dont le quotient familial est inférieur ou
égal à 30 000 euros
- Officiers et sous-officiers célibataires
géographiques, dont le quotient familial
est inférieur ou égal à 20 000 euros.
3
- Officiers et sous-officiers célibataires,
dont le quotient familial est entre 30 000
et 38 000 euros
- Officiers et sous-officiers célibataires
géographiques, dont le quotient familial
est entre 20 000 et 25 000 euros.
4
- Officiers et sous-officiers célibataires,
dont le quotient familial est supérieur à
38 000 euros
- Officiers et sous-officiers célibataires
géographiques, dont le quotient familial
est supérieur à 25 000 euros.
- Catégories A et B ;
- Catégorie C atteignant le début de la deuxième
année d’hébergement.
Source : HCECM, rapport précité, p. 204.
b. La proposition d’un logement familial : un service
Bien que la politique du logement du ministère ait été élaborée pour
faciliter et accompagner la mobilité imposée, le logement ne constitue pas pour
autant un droit (1).
La politique du ministère en matière de logement familial s’appuie sur les
dispositions de l’article L. 4123-1 du code de la défense, selon lesquelles « lorsque
l’affectation entraîne des difficultés de logement, les militaires bénéficient d’une
aide appropriée. » C’est pourquoi l’offre du ministère est destinée en priorité, mais
pas exclusivement, aux militaires en famille.
La politique ministérielle du logement regroupe ainsi plusieurs mesures,
que l’on peut scinder en deux catégories : une offre de logements, et les aides à la
personne, c’est-à-dire des aides financières, dont les rapporteurs exposeront les
principales caractéristiques en deuxième partie.
Les logements mis à disposition par le ministère des Armées se répartissent,
selon la fonction de l’occupant en trois grandes catégories :
– les logements concédés par nécessité absolue de service (NAS) , qui
concernent 501 personnes (2);
(1) Sauf nécessité absolue de service (NAS).
(2) Arrêté du 3 novembre 2015 fixant les listes de fonctions des services de l’État du ministère de la défense
prévues aux articles R. 2124-65 et R. 2124-68 du code général de la propriété des personnes publiques
— 28 —
– les logements faisant l’objet d’une convention d’occupation précaire avec
astreinte (1) (COP/A), qui concernent 238 personnes ;
– les logements familiaux, dits de répartition, qui concernent l’essentiel des
personnels logés par le ministère.
En outre, quelques hautes autorités (2) occupent des fonctions pouvant
ouvrir droit à l’attribution d’une convention d’occupation précaire avec astreinte et
à l’octroi de pièces de représentation pour l’exercice desdites fonctions.
Afin de prendre en compte le caractère impératif de la mobilité à laquelle
est soumis le militaire, l’attribution d’un logement repose notamment sur
l’appréciation de la situation de mobilité des militaires, selon des modalités
précisées par une instruction ministérielle (3).
De manière générale, les personnels du ministère des Armées peuvent
formuler une demande de logement dans leur base de défense d’affectation
lorsqu’ils y sont nouvellement affectés ou en cas de mutation impliquant un
changement de garnison au sein de la même base de défense. S’ils bénéficient déjà
d’un logement du parc du ministère ou s’ils se logent par leurs propres moyens, les
militaires peuvent également effectuer une demande de relogement dans un nombre
limité de cas : rupture du bail à l’initiative du propriétaire, charges de loyer trop
importantes, changement de situation familiale, raisons de sécurité liées à
l’environnement du logement ou mutation interne à la garnison. À ces premiers
critères s’ajoute une prise en compte de la structure familiale des personnels
militaires, comme le présente le tableau ci-dessous.
pouvant ouvrir droit à l’attribution d’une concession de logement par nécessité absolue de service ou d’une
convention d’occupation précaire avec astreinte.
(1) Ibid.
(2) Parmi lesquelles 5 généraux commandant une brigade, 11 généraux commandant une école, 32 délégués
militaires départementaux, 13 commandants de base aérienne, 106 chefs de corps, 3 commandants de base
navale, etc.
(3) Instruction n°1134/DEF/SGA/DMPA/SDL/BL du 22 novembre 2012 sur le classement, les conditions
d’attribution et d’occupation des logements relevant du ministère de la défense en métropole.
— 29 —
CRITÈRES D’ÉLIGIBILITÉ DES PERSONNELS MILITAIRES
Statut Ancienneté de
service
Situation
personnelle Personnes à charge Éligibilité
Officier Oui
Non-officier
Plus de 15 ans de
service
Toutes situations
Oui
Célibataire
géographique À titre exceptionnel
Moins de 15 ans de
service
Célibataire,
divorcé, veuf
Sans personne à
charge
Non
Marié Oui
PACS moins de
deux ans,
concubinage
À titre exceptionnel
PACS supérieur à
deux ans Oui
Célibataire,
divorcé, veuf
Avec personne à
charge
Oui
Marié Oui
PACS moins de
deux ans,
concubinage
Oui
PACS supérieur à
deux ans Oui
Célibataire
géographique À titre exceptionnel
Source : HCECM, rapport précité, p. 190.
Ni la situation familiale, ni l’ancienneté ne sont prises en compte pour les
personnels civils, la seule condition concerne les contractuels qui doivent être
titulaires d’un contrat de trois ans minimum.
3. Les acteurs
Si les périmètres respectifs du triptyque hébergement, logement et
hôtellerie, correspondent assez logiquement aux catégories de besoins que sont
l’hébergement en garnison, le logement familial et les séjours de courte durée, la
gestion de ces trois volets se caractérise par sa complexité, peu intelligible à un œil
extérieur, les responsabilités relevant de nombreux acteurs dont l’interaction
produit les effets attendus.
a. Au sein du ministère des Armées, une myriade d’intervenants
Aux termes de l’article R. 5131-1 du code de la défense, « la politique
immobilière de la défense répond aux besoins des formations militaires et autres
organismes du ministère de la défense en matière domaniale, d’infrastructure,
d’environnement et de logement, dans le respect des intérêts domaniaux de l’État. »
— 30 —
Si l’article L. 1142-1 du code de la défense précise que le ministre des
Armées est chargé de l’infrastructure militaire, cette responsabilité, conformément
aux termes du 4° de l’article 2 du décret n° 2009-870 du 15 juillet 2009, est
déléguée au secrétaire général pour l’administration (SGA). Il a la responsabilité de
« la politique immobilière ainsi que [du] soutien et [de] l’adaptation de
l’infrastructure du ministère » mais aussi de « la définition et la mise en œuvre de
la politique du ministère en matière d’environnement. »
Afin de mener cette politique immobilière, le SGA s’appuie sur des
directions et services qui lui sont rattachés. Il s’agit tout d’abord de la direction
des patrimoines, de la mémoire et des archives (DPMA), responsable, pour les
sujets qui intéressent ce rapport, de l’ensemble de la politique immobilière du
ministère et du service d’infrastructure de la défense (SID), le service commun à
l’ensemble du ministère en matière de construction, de maintenance immobilière et
de gestion administrative et technique du patrimoine.
Deux sous-directions de la DPMA sont en charge du domaine immobilier.
La sous-direction de l’immobilier et de l’environnement a la responsabilité de la
réalisation des actifs immobiliers, de la stratégie et de l’expertise immobilières, de
la politique domaniale, de l’environnement et du développement durable. La sous-
direction du logement est en charge de la stratégie et de l’expertise du logement et
exerce la tutelle de six bureaux régionaux du logement (BRL), situés, pour les cinq
premiers, à Metz, Lyon, Rennes, Bordeaux et Toulon, et, à Paris où il s’agit du
bureau régional d’Île-de-France (BLRIF), dont les compétences sont plus
spécifiques. Les bureaux régionaux du logement coordonnent les actions des
organismes chargés de la mise en œuvre de la politique ministérielle en matière de
logement, au niveau local et régional.
Le service d’infrastructure de la défense (SID) est organisé en sept
établissements du SID (ESID) (1) dont dépendent 52 unités de soutien de
l’infrastructure de la défense (USID), placées auprès des commandants de base
défense auxquels elles apportent aide et conseil dans la programmation des
infrastructures, l’expression des besoins, la gestion du patrimoine et la maintenance
immobilière. L’activité hors métropole est assurée par neuf directions
d’infrastructure de la défense (DID) (2).
Le service du commissariat des armées (SCA), directement rattaché à
l’état-major des armées (EMA), assure, parmi d’autres attributions, des prestations
de service en matière de restauration, d’hébergement et d’hôtellerie, dont la gestion
de la majorité des cercles-mess.
Le commandement interarmées de coordination du soutien (CICoS)
rattaché à la sous-chefferie Performance de l’EMA assure le commandement des
(1) Situés en Île-de-France, à Rennes, Brest, Toulon, Bordeaux, Lyon et Metz.
(2) Situées à Papeete, Fort-de-France, Saint-Denis, Cayenne, Dakar, Libreville, Djibouti, Nouméa et Abidjan.
— 31 —
commandants de base de défense (ComBdD) qui tiennent une place centrale dans
la mise en œuvre de la politique immobilière du ministère dans le périmètre de leur
base de défense (1). Le commandant de base de défense, d’une part, attribue les
logements et, d’autre part, établit le schéma directeur immobilier de la base de
défense (SDIBdD), approuvé dans un second temps par la DPMA, et priorise les
travaux d’infrastructure, étant entendu qu’il a la responsabilité de la programmation
d’opérations de maintenance dont le coût est inférieur à 500 000 euros.
SCHÉMA DIRECTEUR IMMOBILIER
Article R. 5131-3 du code de la défense
Le schéma directeur immobilier met en œuvre les décisions du ministre de la défense
relatives aux implantations des formations militaires et autres organismes du ministère de
la défense et à l’adaptation de l’infrastructure de la défense à leurs besoins opérationnels.
Le cas échéant, il prend en compte les plans de stationnement des unités.
Le schéma directeur immobilier évalue les possibilités d’aménagement et d’évolution
des emprises utilisées par le ministère de la défense dans le périmètre géographique de
chacune des bases dont la liste est fixée par arrêté du ministre de la défense. Il définit les
besoins d’investissements en infrastructure de défense. Il analyse son insertion dans les
projets urbains ou d’aménagement du territoire après avis du préfet de région.
Le schéma directeur immobilier est établi :
1° Par les commandants de base de défense, à l’exception des immeubles situés en Île-
de-France ;
2° Par le secrétaire général pour l’administration du ministère de la défense pour les
immeubles situés en Île-de-France, dans des conditions définies par arrêté du ministre de
la défense.
Le schéma directeur immobilier est approuvé par le ministre de la défense.
Au sein de la base de défense, le bureau du logement est intégré au
groupement de soutien de la base de défense (GSBdD) qui administre les
différents soutiens, dont l’hébergement, l’hôtellerie et les bureaux du logement. Les
bureaux du logement dépendent donc organiquement du service du commissariat
des armées, en vertu de leur rattachement au groupement de soutien de la base de
défense, et non de la direction des patrimoines, de la mémoire et des archives mais
en appliquent les directives via les bureaux régionaux du logement qui en informent
également les commandants de base de défense.
(1) Instruction n° 144/DEF/EMA/SC_SOUT relative aux missions et attributions du commandant de base de
défense du 18 juin 2014.
— 32 —
L’ORGANISATION DU SOUTIEN COMMUN AU SEIN D’UNE BASE DE DÉFENSE
Source : ministère des Armées.
Chaque base de défense dispose d’un bureau du logement qui n’a pas
d’antenne dans les formations soutenues mais peut être amené à assurer des
permanences délocalisées au moment du déroulement du plan annuel de mutation
(PAM). Les bureaux du logement doivent principalement veiller à l’utilisation
optimale du parc local, assurer la meilleure qualité de service en s’aidant des
outils informatiques à leur disposition, organiser la concertation au niveau local et
relayer à l’échelon régional les informations nécessaires. L’organisation et le
fonctionnement du bureau du logement sont définis par le GSBdD. Le chef du
bureau du logement est responsable devant le ComBdD.
Le BRL de Toulon est rattaché à la DPMA mais exerce les missions d’un
bureau du logement de base de défense au profit du ComBdD. En Île-de-France, le
bureau du logement en région Île-de-France (BLRIF) exerce la totalité de la
fonction logement, régionale et locale, dans laquelle les commandants des deux
bases de défense concernées n’interviennent pas.
La concertation est organisée de façon pyramidale selon les dispositions de
l’arrêté du 20 avril 2011 portant organisation de la concertation en matière de
logement au ministère de la défense.
— 33 —
Au niveau local, la commission locale du logement (CLL) se réunit au
moins une fois par an ; y participent les commandants des formations et les chefs
des organismes soutenus, le chef du bureau du logement, sous la présidence du
ComBdD. Les représentants régionaux du gestionnaire du parc domanial peuvent
être conviés. La commission aborde le logement sous tous ses aspects : besoins
exprimés, état et du parc, modifications souhaitées, travaux, marché local,
difficultés… Un compte rendu est adressé au BRL.
Les bureaux régionaux du logement organisent une commission régionale
du logement (CRL) chargée d’étudier, sur la base des comptes rendus des CLL, la
situation des personnels de la défense en matière de logement, de proposer les
opérations nécessaires à la satisfaction des besoins et d’effectuer le bilan des
actions menées à leur niveau. Elle est coprésidée par un représentant de la DPMA
et par le général sous l’autorité duquel est placé l’état-major de soutien défense de
la zone de soutien concernée. Dans la zone géographique concernée, en sont
membres de droit : le représentant de chaque armée ou service, les commandants
des bases de défense, les représentants du SID et les directeurs régionaux de
l’action sociale des armées. Les représentants du gestionnaire du parc domanial
sont conviés en tant que de besoin. Un compte rendu est transmis à l’échelon
supérieur.
Le comité du logement est l’instance nationale de concertation chargée
d’étudier, en fonction des travaux des CCL, la situation des personnels en matière
de logement, de proposer les opérations nécessaires à la satisfaction des besoins et
d’effectuer le bilan des actions menées. Les membres de droit en sont : le chef
d’état-major des armées, le délégué général pour l’armement, les chefs d’état-major
de l’armée de terre, de la marine et de l’armée de l’air, le directeur central du
service de santé des armées, le directeur central du service des essences des armées,
le directeur des ressources humaines du ministère de la défense, le directeur des
affaires financières, le directeur central du service d’infrastructure de la défense et
les coprésidents des commissions régionales du logement. Le chef du contrôle
général des armées, le directeur général de la gendarmerie nationale et les
inspecteurs civils de la défense sont informés de l’ordre du jour des réunions et
peuvent y déléguer un représentant.
La politique du logement est également mise en œuvre par un autre acteur
dépendant également du SGA. Il s’agit de la sous-direction de l’action sociale qui
via l’institution de gestion sociale des armées (IGESA), son opérateur, dispense
des prêts et des aides liés à l’accession à la propriété, à la mobilité et aux travaux.
L’IGESA dispose également de résidences hôtelières utilisées par les militaires en
déplacement.
En lien avec le ministère des Armées, l’établissement public des fonds de
prévoyance militaire et de l’aéronautique (EPFP), dont la mission est la
protection financière des militaires et de leur famille en cas de blessure ou de décès
— 34 —
en service ou en lien avec le service, agit pour le logement des militaires par le
canal de l’achat de biens immobiliers et de la réservation de logements.
Il ressort de cette organisation, pour le moins complexe, que, s’il existe des
instances de concertation au sein desquelles les commandants de formation puis les
états-majors peuvent formuler observations, souhaits et recommandations, les
leviers en matière de logement sont bel et bien à la main quasi exclusive du
secrétariat général pour l’administration. Si l’on excepte le rôle important du
commandant de base de défense, les rapporteurs s’étonnent de ne voir les chefs
d’état-major d’armée et les commandants de formation, responsables, chacun à leur
niveau, de la condition militaire et du moral de leur personnel ainsi que de la mise
en œuvre des mesures afférentes, n’occuper, semble-t-il, qu’un rôle consultatif en la
matière.
b. L’implication d’autres acteurs publics
Le SGA interagit également avec la direction de l’immobilier de l’État
(DIE), service auparavant dénommé France domaine, qui représente l’État
propriétaire et joue un rôle important en matière de cession des emprises des
armées. Toutefois, bien qu’inscrivant sa politique dans le cadre général fixé par
l’État, le ministère des Armées bénéficie d’un régime dérogatoire qui confère au
ministre des Armées une autonomie de décision.
c. Les acteurs privés
Dans le secteur privé, d’autres entités contribuent à la politique du
ministère des Armées, et lui permettent de disposer d’un parc de logements
susceptibles de répondre aux besoins de ses ressortissants. Conformément à son
principe d’accompagnement social, le ministère s’attache à adapter son offre
locative aux ménages militaires les plus modestes, les modalités mises en place leur
permettant de présenter une demande de logement en habitation à loyer modéré
(HLM), en accord avec l’article L. 411 du code de la construction et de l’habitation,
disposant que « la construction, l’aménagement, l’attribution et la gestion des
logements locatifs sociaux visent à améliorer les conditions d’habitat des
personnes de ressources modestes ou défavorisées. »
L’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation définit les
différents organismes qui composent l’offre d’habitation à loyer modéré (HLM) (1).
Parmi eux, CDC Habitat (2), filiale immobilière d’intérêt général de la Caisse des
dépôts et consignations (CDC), constitue le partenaire historique et privilégié du
ministère des Armées s’agissant du parc domanial. CDC Habitat gère pour le
compte du ministère des Armées un patrimoine de 9 151 logements (3), répartis en
6 060 logements collectifs et 3 091 logements individuels.
(1) Article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation.
(2) Anciennement connu sous le nom de Groupe SNI.
(3) Au 30 avril 2018, d’après les données chiffrées transmises lors d’une audition en date du 4 juin 2019.
— 35 —
CARTOGRAPHIE SIMPLIFIÉE DES ACTEURS INTERVENANT DANS LA POLITIQUE DU LOGEMENT ET DE L’HÉBERGEMENT DES MILITAIRES
Source : schéma établi par les rapporteurs.
— 36 —
B. LE PARC DU MINISTÈRE
1. L’offre de logements familiaux
Plusieurs types de logements peuvent être proposés à la location par le
ministère des Armées dans le cadre de sa politique d’aide au logement familial. On
distingue ainsi le parc domanial, composé de logements qui appartiennent au
ministère, du parc réservé, constitué de logements réservés auprès de divers
opérateurs, et des logements pris à bail, c’est-à-dire loués par le ministère
pour ses ressortissants. Ces derniers représentent une part très faible du parc.
En premier lieu, le parc domanial comprend d’abord les logements
domaniaux loués, par la direction de l’immobilier de l’État et le ministère des
Armées, à un preneur, CDC Habitat, par le biais d’un contrat de bail civil – ces
logements sont ensuite gérés et entretenus par CDC Habitat, qui les sous-loue aux
personnels de la défense – ainsi que les logements domaniaux situés sur le domaine
public de l’État et des logements assimilés, pris à bail par l’État.
En second lieu, le ministère des Armées peut mettre à disposition de ses
personnels d’autres logements, parmi lesquels des logements réservés par une
convention de réservation auprès de personnes morales distinctes de l’État, qu’il
s’agisse d’opérateurs de logement social, comme divers organismes HLM ou CDC
Habitat, ou bien de sociétés privées, ainsi que des logements financés par
l’établissement public des fonds de prévoyance militaire et de l’aéronautique
(EPFP).
Si certains de ces logements sont concédés par nécessité absolue de service
(NAS) ou font l’objet d’une convention d’occupation précaire avec astreinte
(COP/A), l’intérêt des rapporteurs a porté avant tout sur leur location en tant que
logements familiaux, dits de répartition.
La description précise du parc s’est révélée une tâche ardue, tant les
données fournies aux rapporteurs ont pu varier au gré des auditions, essentiellement
en raison d’approches différentes selon les acteurs. À titre d’exemple, le parc
global de logements du ministère ne correspond pas au parc « utile », qui
n’inclut pas les logements conventionnés rendus aux sociétés pour un tour de bail,
faute d’avoir trouvé un locataire dans les temps impartis, ni les logements en cours
de cession qui ne répondent plus aux besoins du ministère. C’est ainsi qu’en 2017,
le parc utile ne correspondait qu’à 73 % du parc global, constitué de
47 556 logements (1). En d’autres termes, moins de 35 000 logements étaient en fait
disponibles à la location, dont 80 % sont de type T3, T4 et T5.
(1) 12e rapport thématique du Haut comité d’évaluation de la condition militaire, « La vie des militaires et de
leurs familles selon le lieu d’affectation », annexe 9, p. 186.
— 37 —
Dans ces conditions, les rapporteurs se sont référés aux éléments chiffrés
présentés dans le rapport du HCECM précité. S’ils auront l’occasion de détailler, au
cours du rapport, l’état d’avancement des différents programmes de construction
lancés depuis lors, ils ont ainsi fait le choix de s’en référer à la dernière grande
étude exhaustive publiée sur la question.
En 2017, le parc global était composé de 42 349 logements en
métropole, 4 021 en outre-mer et 1 186 à l’étranger. S’agissant de la typologie
des logements, on trouve, en métropole, 32 543 logements réservés par convention,
9 212 logements domaniaux et 594 logements pris à bail. Comme le soulignait le
rapport du HCECM, « la part de logements sous convention de réservation auprès
de grands opérateurs ou de bailleurs sociaux est globalement stable, et s’établit en
moyenne à 78 % du parc total entre 2013 et 2017 », les logements sociaux
représentant à eux seuls 53 % du parc et 70 % des logements sous convention de
réservation. ÉVOLUTION DU PARC DE LOGEMENTS DU MINISTÈRE DES ARMÉES, PAR CATÉGORIE DE
LOGEMENT, EN MÉTROPOLE DE 2013 À 2017
Source : direction des patrimoines, de la mémoire et des archives.
Le parc de logements n’est pas uniformément réparti sur le territoire
national. Fort logiquement, c’est en région Île-de-France que se concentre une
large part des logements du ministère, soit plus d’un tiers de la capacité totale des
logements utiles, tandis que le parc utile représente 88 % du parc global de la
région. Ce ratio est particulièrement élevé, ce qui n’est en revanche pas le cas dans
l’ouest et l’est de la France, où les bureaux régionaux de Rennes et de Metz ne
peuvent proposer à la location que 59 % et 55 % des logements situés dans leur
ressort de compétence. Ceci s’explique notamment par le fait que l’offre de
logements ne correspond pas toujours, ni aux besoins des armées, ni aux attentes
des personnels. Cette dichotomie entre le parc global et le parc utile illustre, en
outre, le manque de pertinence d’une partie du parc du ministère.
— 38 —
RÉPARTITION DU PARC DE LOGEMENTS MÉTROPOLITAIN PAR BUREAU RÉGIONAL DU
LOGEMENT EN 2017
Bureau régional du logement
Total Île-de-
France Bordeaux Lyon Metz Rennes Toulon
Parc global 12 238 3 946 6 623 7 184 7 436 4 922 42 349
Parc utile 10 750 2 935 5 058 4 262 4 079 3 874 30 958
Domaniaux 2 080 850 1 055 2 338 1 530 342 8 195
Pris à bail 132 76 93 83 173 37 594
Réservés
par
convention
8 838 2 009 3 910 1 841 2 376 3 495 22 169
Part du parc
utile 35 % 9 % 16 % 14 % 13 % 13 % 100 %
Part du parc
utiles/parc
global par
région
88 % 74 % 76 % 59 % 55 % 79 % 73 %
Source : direction des patrimoines, de la mémoire et des archives.
2. Les capacités d’hébergement
L’étude des capacités d’hébergement du ministère des Armées conduit à
distinguer le cas de la région Île-de-France en raison de la diversité propre à cette
zone qui recouvre la région en tant que telle ainsi que la zone de défense et de
sécurité de Paris.
Hors Île-de-France, le territoire métropolitain compte donc, selon le
recensement effectué par le HCECM en janvier 2018, 610 bâtiments
d’hébergement.
Ce décompte ne reflète toutefois pas parfaitement les capacités
d’hébergement, car certains de ces bâtiments servent à la fois à l’hébergement et à
l’hôtellerie, notamment dans les zones dépourvues d’offre hôtelière. À titre
d’exemple, lorsque les rapporteurs se sont déplacés auprès des forces, il leur est
arrivé d’être hébergés au sein de bâtiments accueillant également des cadres. Au
total, 566 de ces bâtiments sont exclusivement dédiés à l’hébergement des
personnels du ministère, parmi lesquels « 416 n’accueillent que des cadres, 115 des
cadres et des militaires du rang et 35 uniquement des militaires du rang » (1).
La mutualisation des bâtiments semble tout à fait pertinente, en ce qu’elle
permet d’optimiser les capacités d’hébergement, alors qu’une distinction rigide
conduirait nécessairement à une sous-exploitation du parc.
Ces bâtiments offrent une capacité totale de 35 000 couchages, répartis en
26 000 chambres environ, dont 850 utilisées pour l’accueil de militaires en mission,
formation ou stage, sous la forme d’une hôtellerie de passage.
(1) HCECM, rapport précité.
— 39 —
CAPACITÉS D’HÉBERGEMENT, EN NOMBRE DE LITS, EN FONCTION DU TYPE DE
PRESTATION ET D’OCCUPANTS, EN MÉTROPOLE, HORS ÎLE-DE-FRANCE (JANVIER 2018)
Bâtiments Nombre de lits Cadres Cadres/MDR MDR Total
Hébergement Hébergement 18 090 11 886 1 986 31 962
Mixte Hébergement 1 798 1 798
Hôtellerie 1 114 1 114
Source : HCECM, 12e rapport thématique.
En Île-de-France, les capacités d’hébergement relèvent de différentes
autorités, et se situent pour l’essentiel en dehors de Paris. Au total, le parc compte
autour de 5 500 lits, dont seulement 4 700 sont réellement en mesure d’être
attribués par le bureau interarmées de l’hébergement en région Île-de-France
(BIHRIF).
De manière plus précise, le parc administré par les groupements de soutien
de bases de défense (GSBdD) est de 74 bâtiments d’hébergement dont deux, situés
à Villacoublay, accueillent également des personnels en mission dans le cadre
d’une prestation d’hôtellerie de passage. Ces bâtiments situés tout autour de Paris
offrent une capacité d’hébergement de 4 850 couchages, en près de
4 000 chambres, auxquelles s’ajoutent environ 80 chambres d’hôtellerie.
SITUATION GÉOGRAPHIQUE DES BÂTIMENTS DE CADRES CÉLIBATAIRES EN RÉGION
PARISIENNE
— 40 —
Source : rapport du HCECM précité, p.206.
Le service parisien de soutien de l’administration central (SPAC) dispose,
quant à lui, de 740 chambres au sein de la Tour F du site de Balard, dont 200 sont
réservées à différents organismes et services, tels la direction du renseignement et
de la sécurité de la défense (DRSD), la brigade des sapeurs-pompiers de Paris
(BSPP) ou encore des élèves polytechniciens. Cette offre est complétée par
52 chambres individuelles situées à Arcueil.
Enfin, plusieurs résidences viennent encore compléter le dispositif
d’hébergement, notamment la résidence Pascal, située dans le XIIIème
arrondissement de Paris et dont la gestion relève du cercle du GSBdD de
Vincennes, qui y dispose de 15 chambres. La résidence Raspail de l’IGESA, située
à Gentilly, accueille également des cadres célibataires et célibataires géographiques
au sein de 50 chambres réservées.
Outre-mer et à l’étranger, le ministère dispose de près de 1 800 lits gérés
par les GSBdD, dont moins de dix pour de l’hôtellerie, ainsi que, de manière
spécifique, de 165 lits pour l’hébergement de militaires en mission de courte durée
en Guyane.
À la diversité territoriale de l’offre d’hébergement s’ajoute celle des
différentes armées. Ainsi, à ces capacités d’hébergement générales, il convient
d’ajouter les quelque 40 000 lits dont dispose l’armée de terre pour l’hébergement
en casernement de ses militaires du rang. Les engagés volontaires de l’armée de
terre (EVAT) logent en chambrées de six pour une durée de six ans, jusqu’à
atteindre le grade de caporal-chef. Comme on l’a vu, ce modèle d’encasernement
est le fruit d’une volonté culturelle et sociologique de « façonner » les hommes et
les femmes, selon les mots du général Hervé Gomart, directeur de la division de la
performance et de la synthèse de l’état-major de l’armée de terre.
Ainsi que l’ont indiqué aux rapporteurs les marins rencontrés lors de leur
déplacement à Toulon, alors qu’ils sont traditionnellement hébergés à bord, la mise
hors de l’eau d’un bâtiment pour une phase d’entretien conduit à une saturation des
capacités d’hébergement à terre, et l’obligation pour certaines catégories de
personnels qui y étaient hébergées de libérer les lieux sans qu’il existe de solution
de remplacement. Une telle problématique risque de se rencontrer plus
régulièrement avec le déploiement du double équipage. Pour la marine nationale, il
y a donc urgence à accroître ses capacités d’hébergement, notamment à Toulon.
Quant à l’armée de l’air, le choix a été fait d’héberger les militaires du rang
hors casernement, solution sans doute plus simple à mettre en œuvre qu’au sein des
autres armées dans la mesure où l’armée de l’air ne compte qu’une dizaine de
milliers de militaires du rang.
— 41 —
3. La diversité des lieux d’hôtellerie
L’hôtellerie recouvre plusieurs types de prestations, allant du militaire en
mission à des prestations hôtelières au profit de publics élargis. Dans le cadre du
présent rapport, ce sont les capacités d’hébergement des militaires en mission,
formation ou stage qui font l’objet de développements.
Ainsi que les rapporteurs l’ont évoqué, plusieurs lieux permettent de
proposer une offre d’hôtellerie de passage.
En premier lieu, l’hôtellerie dite de casernement. Alors que nombre de sites
militaires sont loin des centres-villes, le fait de disposer, au sein même des unités,
d’une capacité d’hébergement pour les militaires en mission, en formation ou en
stage est une réelle plus-value. Alors qu’il n’est pas envisageable pour les unités de
mettre à disposition un véhicule ou de prendre en charge les déplacements entre un
hôtel et l’unité, ni de demander aux personnels d’assumer financièrement le coût de
tels déplacements, loger les personnels sur site offre une réelle souplesse au
commandement.
En deuxième lieu, les cercles-mess, d’une grande diversité et malgré la
forte réduction de leur nombre, offrent une capacité d’hébergement ponctuelle.
Parmi ces sites, notons le cas particulier du Cercle national des armées, placé sous
la responsabilité de gestion du Gouverneur militaire de Paris, qui propose plusieurs
solutions d’hébergement au sein de ses différents sites parisiens, à Saint-Augustin,
sur la montagne Sainte-Geneviève et dans le XVème arrondissement.
Enfin, en troisième lieu, les résidences de l’IGESA disposent de chambres
réservées aux militaires en mission, comme les rapporteurs l’ont indiqué
précédemment. Sur le terrain, les rapporteurs ont néanmoins eu vent de quelques
regrets quant à la faiblesse de cette offre, notamment à Paris. L’IGESA gère neuf
résidences hôtelières, quatre en région parisienne, les résidences Raspail, Descartes,
Diderot et Voltaire, deux à Toulon, les escales Mirabeau et Louvois, deux à Nice, la
villa des officiers Furtado-Heine et la résidence relais Auvare et enfin une à
Bourges, au centre de formation de la défense (CFD).
Le taux de fréquentation de ces résidences varie, au premier semestre 2019,
de 87 % pour la résidence Raspail à 53 % pour celle de Bourges. La politique
tarifaire est fixée, en semaine, en fonction du montant des frais de mission
remboursés aux ressortissants du ministère, qui, au demeurant, devraient
prochainement ne plus avoir à en faire l’avance, et durant le week-end en fonction
des prix moyens pratiqués par la concurrence de niveau équivalent. Il est ainsi de
52,35 euros en semaine et de 45,71 euros en fin de semaine. 155 988 chambres ont
été vendues en 2018, dont 94 138 dans les résidences parisiennes. La clientèle
parisienne est composée de 41 % de personnels en mission, 29,66 % de séjours
d’agrément et 29,34 % de séjours de longue durée.
— 42 —
La fréquentation des résidences par les personnels en mission se concentre
sur quelques jours dans la semaine, le mardi, le mercredi et le jeudi, durant lesquels
elles peuvent être complètes. Le taux de remplissage est moindre durant les fins de
semaine pour les séjours d’agrément indispensables à l’équilibre financier des
résidences. Le conventionnement avec des hôtels extérieurs initié par le ministère
afin de pallier les pics de fréquentation ne doit toutefois pas conduire à la
marginalisation des résidences IGESA qui répondent à un besoin et doivent
demeurer le premier choix des personnels en mission. Il convient pour cela de
veiller à ce qu’elles conservent leur attractivité, le taux de satisfaction affiché en
2018 pour les prestations était de 96,20 %, tant en matière de tarifs que de confort.
— 43 —
DEUXIÈME PARTIE – LE TEMPS DES CONSTATS : UNE POLITIQUE MAL DÉFINIE, QUI PÉNALISE TANT LES PERSONNELS QUE
L’INSTITUTION MILITAIRE
I. LE PARC DU MINISTÈRE DES ARMÉES POSE DE NOMBREUSES QUESTIONS
A. UN PARC QUI SEMBLE INADAPTÉ TANT À LA CARTE MILITAIRE QU’AUX ATTENTES DES PERSONNELS
1. Une dichotomie entre l’offre et la demande
Faire se rencontrer l’offre et la demande est au cœur de l’activité de la sous-
direction du logement de la DPMA et de ses bureaux régionaux. Or, en 2017, le
taux de réalisation de demandes de logement est en moyenne de 56 % (1). Les zones
tendues que sont l’Île-de-France et Toulon présentent les taux les plus élevés,
respectivement 70 et 63 % (2). Cette différence en faveur des zones tendues peut
sembler paradoxale ; elle s’explique néanmoins par plusieurs facteurs. D’une part,
le montant des loyers en zone tendue incite un plus grand nombre de candidats à
rechercher un logement défense, d’autre part, les efforts du ministère pour étoffer et
renouveler l’offre se concentrent sur les zones tendues. L’absence de satisfaction
d’un peu moins de la moitié des demandes, en moyenne, résulte soit d’une offre
inexistante, soit d’une offre inadéquate motivant un refus en raison d’une
localisation inadaptée ou de l’état du logement proposé.
La localisation et la vétusté des logements sont, partant, les principales
raisons de la cession de logements propriété du ministère des Armées et de la
dénonciation de conventions conclues avec des bailleurs.
a. La localisation
Fruit de l’histoire et de réorganisations successives, les implantations
militaires n’ont cessé d’évoluer. Chaque mutation d’ampleur, nous l’avons vu dans
la première partie, a donc pour corollaire l’adaptation des capacités d’hébergement
et de logement au plan de stationnement des forces. Le défi est de trouver, parfois à
court terme, des solutions pour les différentes populations ayant vocation à être
hébergées en enceinte militaire ou susceptibles de prétendre à un logement défense.
L’offre de logements affiche ainsi une surcapacité dans les zones de
moindre présence militaire et un déficit dans les zones tendues. De plus, le temps
(1) Taux 2017, DPMA.
(2) Ibid.
— 44 —
immobilier ne coïncide pas avec celui des mutations et des besoins en logement.
Sans parler de la construction, la cession et l’acquisition de biens, le passage de
conventions avec des bailleurs sont des opérations de long terme qui doivent être
anticipées, tout comme devraient l’être les évolutions socio-spatiales. L’exemple le
plus récent est la mise en service de la ligne grande vitesse reliant Paris à Bordeaux
en 2 h 04 qui a profondément modifié le marché immobilier bordelais qui s’est
tendu, repoussant à la lointaine périphérie les biens abordables, à l’achat comme à
la location. C’est ainsi que des ressortissants du ministère peuvent se trouver logés
à plusieurs dizaines de kilomètres de leur lieu de travail, comme c’est également le
cas à Toulon, zone touristique, ou en Île-de-France, alors que les logements trop
éloignés ne trouvent pas preneur en zone moins tendue. Le suivi de ces évolutions
représente un véritable défi pour les services en charge de la mise en œuvre de la
politique du logement, lourd de conséquences pour les militaires et leurs familles.
L’insécurité, réelle ou supposée, des lieux de vie des militaires et de leur
famille, ainsi que des personnels civils de la défense, est, par ailleurs, un facteur
émergent désormais clairement exprimé sur le terrain et lors des auditions des
rapporteurs. Interrogés, certains ressortissants du ministère font valoir le souhait de
vivre entourés d’autres familles de militaires, un souhait qui n’est au demeurant pas
partagé par tous. Certains logements conventionnés isolés peuvent faire l’objet de
refus pour cette raison, justifiant à terme le non-renouvellement de certaines
conventions. La question sécuritaire est particulièrement prégnante outre-mer, et
notamment en Guyane et à Mayotte, ce qui a du reste motivé la décision du
ministère d’accroître la part du logement domanial. En outre, elle revêt une
importance particulière pour les militaires au moment de leur départ en opérations
extérieures alors qu’ils laissent leur famille derrière eux.
Afin de fluidifier l’adaptation des logements à l’évolution des implantations
et des modes de vie, la DPMA conventionne désormais avec les bailleurs pour une
durée de dix à quinze ans et non plus de 25 à 30 ans.
Si le problème de la localisation ne se pose guère en matière d’hébergement
sur la plus grande partie du territoire, il en est autrement en région parisienne. Il a,
par exemple, été indiqué aux rapporteurs que des militaires travaillant à Vincennes
sont hébergés à Saint-Germain-en-Laye, soit à l’exact opposé de l’agglomération
parisienne. Si une partie des militaires de l’opération Sentinelle est actuellement
hébergée dans l’ancien hôpital du Val-de-Grâce et se trouve pour ainsi dire à pied
d’œuvre, il devrait en être autrement après 2024 puisqu’il est prévu de reloger ces
400 militaires dans le fort de Nogent et le fort de l’Est, le temps de trajet pour
rejoindre le cœur de Paris pouvant atteindre une heure, hors difficultés de
circulation.
b. La qualité
Si les jeunes militaires du rang célibataires hébergés n’ont d’autre choix
que le casernement quel qu’en soit l’état, aucune règle ne contraint un personnel du
— 45 —
ministère des Armées, militaire ou civil, pouvant prétendre à un logement, à
accepter une proposition qui ne lui conviendrait pas. Les interlocuteurs des
rapporteurs font un constat identique : en dehors des zones où le marché locatif est
tendu, cumulant rareté des biens et loyers élevés, un logement de mauvaise qualité
ne trouve pas preneur actuellement.
Les logements vieillissants dont l’entretien a été négligé sont même de
véritables repoussoirs pour les familles habituées à un confort estimé normal
aujourd’hui. Il peut s’agir de l’une des raisons susceptibles de motiver le choix du
célibat géographique. Ces logements vacants représentent une charge pour le
ministère qui est redevable des loyers des logements vacants réservés ou pris à bail.
Mais la notion de mauvaise qualité ne se limite pas à un défaut d’entretien.
Elle s’étend aux modes de vie actuels et à des exigences de confort telles que le
choix d’une maison plutôt que d’un appartement, un jardin, une terrasse, des
sanitaires en nombre suffisant, une cuisine ouverte, un garage…
Les rapporteurs ont également été surpris par certaines observations
formulées par des usagers concernant des logements neufs présentant des défauts
de conception, qu’il s’agisse d’un plan aberrant, d’un garage inondé à la moindre
pluie et dans lequel il est impossible de rentrer une voiture, d’un vis-à-vis gênant…
alors qu’un logement neuf devrait être une garantie de qualité et, à tout le moins,
respecter les normes en vigueur.
2. La prise en compte tardive des évolutions sociologiques
a. La mobilité en questions
Le métier militaire implique des contraintes liées à l’engagement
opérationnel, auxquelles s’ajoute la mobilité sur ordre touchant tous les membres
de la cellule familiale. La durée moyenne d’affectation varie selon le grade. Elle est
de six ans pour un militaire du rang, de cinq ans pour un sous-officier et de trois ans
pour un officier. L’intervalle entre deux mutations avec changement de résidence
est en moyenne de 4,8 ans.
L’activité professionnelle du conjoint, souvent indispensable aux ressources
du foyer, l’importance croissante accordée à la scolarité des enfants ont
profondément modifié la façon dont le militaire et sa famille appréhendent
l’obligation de mobilité. La mobilité s’avère de fait très pénalisante pour les
conjoints contraignant 75 % d’entre eux à rechercher un nouvel emploi, une
démarche estimée difficile et dont la durée moyenne est de 5,3 mois.
Le chef de corps de la base aérienne de Cazaux a fait part aux rapporteurs
de ses observations quant aux priorités exprimées par les jeunes militaires ; la
réussite professionnelle passe désormais au second plan, derrière une quête de
bonheur dans laquelle le conjoint occupe une place fondamentale.
— 46 —
Le logement se place en tête des préoccupations après la sécurité et les
difficultés dans ce domaine peuvent constituer un frein à la mobilité, voire à la
poursuite de l’engagement. En l’espèce, il semble légitime de s’interroger sur le
rythme et le bien-fondé des mutations à répétition. De ce point de vue, les
rapporteurs saluent les récentes initiatives menées afin de limiter la mobilité à une
stricte nécessité opérationnelle, mesure attendue de longue date par les personnels.
Le « plan famille » a d’ailleurs confirmé cette orientation, ce dont il convient de se
féliciter. La mobilité demeure néanmoins incontournable pour une large part des
personnels, et notamment les officiers, pour lesquels elle fait partie du déroulement
de carrière normal.
b. L’évolution des structures familiales
La sous-direction de la politique générale, des études et de la prospective de
la direction des ressources humaines du ministère des Armées réalise à intervalles
réguliers une enquête consacrée aux militaires et à leur famille. Les précédentes
éditions datent de 2001 et 2009. La dernière édition, portant sur des données
recueillies en 2017, a été publiée en mars 2019.
Les deux dernières études permettent d’apprécier les évolutions
sociologiques intervenues dans trois domaines : la situation familiale, l’activité du
conjoint et le logement. Il ressort des éléments présentés aux rapporteurs que la
structure des familles de militaires ne se distingue que peu de celle de l’ensemble
des familles françaises. En ce sens, l’armée est bel est bien le reflet de la société.
i. La situation familiale
Le couple
Les militaires vivent moins en couple que la population française, 62 %
contre 69 %. La part des militaires en couple a par ailleurs baissé de six points par
rapport à 2009, cette évolution étant vraisemblablement due à la jeunesse des
militaires dont les recrutements ont augmenté au cours des dernières années, seuls
46 % de militaires du rang vivant effectivement en couple. Les femmes militaires
sont moins souvent en couple à partir de 40 ans.
Les couples mariés représentent 55 % des unions en dépit d’une très forte
progression du pacs, de 15 points par rapport à 2009, la proportion de mariages
croissant avec le rang hiérarchique. Ainsi, 34 % des militaires du rang sont mariés,
25 % sont pacsés et 41 % vivent en union libre, les pourcentages étant
respectivement de 90 %, 6 % et 4 % chez les officiers supérieurs.
Les séparations sont en hausse de dix points, à 39 %, principalement dues
aux ruptures d’union libre qui représentent 56 % du total, les divorces restant
stables à 20 % et les ruptures de pacs enregistrant une forte baisse de 12 points,
à 16 %.
— 47 —
Les enfants
Les femmes militaires ont, comme la majorité des Françaises, leur premier
enfant à 28 ans en moyenne et 49 % des militaires sont parents. La proportion de
parents dans la population militaire croît naturellement avec l’âge, le pic étant
atteint entre 40 et 44 ans, âges auxquels 87 % des militaires sont parents. Bien
qu’en croissance de 18 points, la proportion de 49 % d’enfants entre zéro et
trois ans nés hors mariage demeure très inférieure au reste de la population où
elle est de 60 %. Les militaires sont parents de deux enfants en moyenne avec une
proportion de familles de trois enfants plus significative dans toutes les
catégories hiérarchiques : 17 % chez les militaires du rang, 14 % chez les sous-
officiers subalternes, 24 % chez les sous-officiers supérieurs, 34 % chez les
officiers subalternes et 39 % chez les officiers généraux.
L’éloignement partiel de l’un de leurs enfants en raison d’une rupture de
couple, 8 %, ou de la scolarité, 5 %, concerne 13 % des parents, soit
13 400 personnes. Les parents ne vivant pas en permanence avec un de leurs
enfants à la suite d’une séparation sont 7 800 pour 12 200 enfants. La vie familiale
s’organise autour de la garde alternée pour 2 800 militaires et 4 600 enfants ou du
droit de visite pour 5 100 militaires et 7 600 enfants.
Les familles monoparentales, majoritairement des femmes,
représentent 3 % des ménages, une proportion inférieure au reste de la
population, et 8 % des foyers sont des familles recomposées.
La dépendance
La situation de proches en situation de dépendance concerne 8 % des
militaires, soit 15 700 personnes, impliquant pour 82 % d’entre elles une
intervention physique et financière. Pour 54 % d’entre eux, leur lieu d’affectation
est un obstacle à une présence qu’ils souhaiteraient plus fréquente.
ii. L’activité du conjoint
Parmi les 85 % de conjoints actifs, femmes et hommes confondus, il est
noté une hausse d’activité des conjointes par rapport à 2009, passant de 67 à
73 %. Le taux d’activité des conjoints demeure stable, à 93 %.
Désormais 78 % des femmes d’officiers occupent un emploi, alors
qu’elles n’étaient que 50 % en 2009. Il est en revanche constaté une baisse de
quatre points de la proportion des conjointes de militaires du rang en emploi, qui
sont 60 % en 2017. 77 % des conjointes de militaires travaillent sous contrat à
durée indéterminée (CDI) et 45 % sont salariées du secteur public, dont seulement
2 % du ministère des Armées.
— 48 —
iii. Le logement
La résidence principale
– 34 % des militaires en sont propriétaires et occupent leur bien,
– 42 % sont locataires, dont 4 % dans l’habitat social, 11 % d’un logement
défense et 27 % d’un logement privé,
– 24 % sont hébergés, dont 9 % en enceinte militaire et 15 % hors enceinte.
Le deuxième logement et le célibat géographique
L’occupation d’un deuxième logement en semaine est en hausse de
15 % par rapport à 2009 et concerne 21 % des militaires, soit 42 800 personnes,
dont 93 % sont hébergées en enceinte militaire. Il s’agit soit de jeunes militaires
dont le domicile principal est celui de leurs parents, soit de célibataires
géographiques.
Le célibat géographique concerne 11 % des couples déclarés, soit
11 500 personnes, un nombre stable depuis 2009. Le retour au domicile principal,
situé à trois heures de transport ou plus est hebdomadaire pour 59 % d’entre elles.
LE LOGEMENT DES MILITAIRES
Armée
de terre
Marine
nationale
Armée
de l’air
Service
de santé
des
armées
Services
des
essences
des
armées
Direction
générale de
l’armement,
Service de
l’infrastructure
de la Défense,
Service du
commissariat
aux armées
Total
Statut d’occupation de la résidence principale
Propriétaire 27 44 41 46 37 45 34
Locataire 43 39 43 39 31 48 42
Hébergé 30 17 16 15 32 7 24
Taux d’occupation d’un logement professionnel
25 17 17 10 2 10 21
Taux de célibat géographique (parmi les couples déclarés)
11 10 11 10 14 9 11
Proportion de propriétaires (tous biens immobiliers confondus)
34 52 51 61 45 69 42
Proportion de multipropriétaires
3 11 7 13 4 17 6
Source : étude « Les militaires et leur famille », annexe 2.
— 49 —
Le patrimoine immobilier
Si les militaires sont moins souvent propriétaires de leur résidence
principale, 42 % d’entre eux ont acquis un bien immobilier, ce qui les rapproche de
la moyenne française.
En conclusion, une des principales évolutions concerne le pacs qui tend à
s’institutionnaliser et s’avère, selon les résultats de cette enquête, plus solide que le
mariage. La question d’une durée de pacs de deux ans posée comme condition
d’accès à certains droits, notamment en matière de logement, doit donc se
poser. Par ailleurs, la composition des familles donne des indications utiles sur la
nature des logements requis et la diversité des situations à prendre en compte :
familles monoparentales, familles nombreuses, célibat, célibat géographique,
dépendance imposant une attention particulière dans les attributions de logements.
L’emploi des conjoints, et particulièrement la proportion croissante de conjointes
en emploi et en CDI devient par ailleurs un marqueur déterminant au regard de la
mobilité de la cellule familiale.
La prise en compte de ces évolutions représente un défi pour la
programmation des constructions et des réservations de logement dans des
typologies correspondant à la sociologie de la population militaire.
Mais comme le souligne le 12e rapport thématique du HCECM, cette étude
globale devrait être complétée par des études locales permettant d’informer le
commandement de proximité afin de « réduire l’incertitude qui règne autour des
réalités sociologiques vécues par les militaires sur leur lieu d’affectation ». Le
besoin est précisé par un interlocuteur du HCECM : « Le commandement local
devrait pouvoir disposer, sur la base d’un SIRH (1) bien renseigné, d’une
cartographie fine et précise de la population militaire, des familles et de leurs
besoins : lieux d’habitation, cartes scolaires, répartition des familles selon le
nombre d’enfants, emploi des conjoints, situation des conjoints au chômage,
géographie résidentielle des célibataires géographiques… Malheureusement, il ne
dispose d’aucune vision fiable de la population ni de ses enjeux. À l’époque du Big
Data, il conviendrait de se doter d’outils permettant d’établir de telles
cartographies. Sur plusieurs sujets, les informations détenues par l’action sociale
pourraient aider le commandement à collecter des données mais il se heurte au
secret professionnel des assistants des services sociaux. Les informations ne sont
recueillies ponctuellement que par sondage et restent imprécises ».
(1) Système d’information des ressources humaines.
— 50 —
L’expérimentation de la colocation
Conformément à la mesure 4.3 du « plan famille », une expérimentation de colocation
dans le parc domanial est en cours depuis 2018 dans des zones de garnison où le
ministère dispose de logements vacants et où les bâtiments d’hébergement sont saturés :
Saint-Germain-en-Laye, Mourmelon-Mailly, Épinal-Luxeuil, Verdun, Rennes et Vannes-
Coëtquidan.
En décembre 2019, 19 colocations concernant 42 (1)
locataires étaient recensées. Ce
succès modeste, mais prometteur si l’on considère qu’il s’agit d’une offre nouvelle,
récente et peu connue, semble avoir essentiellement des raisons économiques, les jeunes
militaires, traditionnellement hébergés quasiment gratuitement, reculant devant les
dépenses inhérentes à la colocation d’un logement que sont l’ameublement, le loyer et
les charges, la fiscalité et les assurances. Par ailleurs, la répartition des charges lors de
l’absence prolongée d’un des colocataires, projeté en OPEX par exemple, semble poser
problème.
Si les résultats peuvent paraître décevants auprès des jeunes hébergés, les co-locataires
actuels étant essentiellement des hommes de moins de 30 ans militaires du rang ou sous-
officiers, peut-être conviendrait-il, puisqu’il a été décidé de poursuivre l’expérimentation
jusqu’en 2021, d’élargir le public potentiel et de cibler, par exemple, les parents séparés
exerçant un droit de visite qui disposeraient ainsi d’un lieu moins impersonnel qu’un
hôtel pour accueillir leurs enfants ou encore les célibataires géographiques au long cours
lassés de la vie en enceinte militaire.
L’expérimentation est neutre pour le ministère qui perçoit des loyers et n’obère pas les
capacités de logement destinées aux familles puisque seuls des logements restés vacants
sont proposés. Il s’agit là d’une démarche vertueuse d’adaptation à l’évolution des modes
de vie qu’il convient d’encourager.
3. La problématique du logement social
Le ministère vient en aide au militaire pour lui permettre d’accéder à un
logement social en réservant des logements par convention. Si rien ne s’oppose en
théorie à ce que le militaire s’inscrive de son côté sur une liste d’accès au logement
social, cette démarche a peu de chances d’aboutir en raison des délais d’attente de
plusieurs années, incompatibles avec le rythme de la vie militaire.
Les conventions de réservation, gérées par les bureaux régionaux du
logement en lien avec les bases de défense, concernent des logements sociaux pour
75 % d’entre eux. Les bénéficiaires doivent donc entrer dans les critères fixés par
les bailleurs, dont des plafonds de ressources, des conditions que remplissent
environ 70 % des militaires. Les dossiers sont instruits et les candidats sélectionnés
par les bureaux du logement en fonction de deux groupes de critères, relevant d’une
part du ministère et d’autre part du bailleur. En dépit de ce filtrage, il arrive que les
commissions d’attribution des bailleurs refusent les dossiers présentés, bien qu’il
s’agisse d’un logement réservé.
(1) Source : ministère des Armées, point d’étape du plan famille, décembre 2019.
— 51 —
a. Des motivations de refus à clarifier
Une interprétation trop restrictive de la loi relative à l’égalité et à la
citoyenneté conduirait certains bailleurs à rejeter purement et simplement les
dossiers des candidats propriétaires ou en cours d’accession à la propriété. Or, si la
loi a pour objectif d’écarter les propriétaires bénéficiant de revenus générés par leur
bien immobilier suffisants pour se loger dans le privé, ou dont le logement est
adapté à leur situation familiale et professionnelle, notamment en termes de
localisation par rapport au lieu de travail, elle ne vise pas tous les propriétaires. Or,
les militaires, astreints à la mobilité, sont fréquemment propriétaires d’une
résidence secondaire, point d’ancrage familial. Cet état de fait ne devrait pas
justifier le rejet a priori d’un dossier sans le soumettre à un examen plus attentif. Il
est d’ailleurs constaté des pratiques divergentes chez les bailleurs sociaux en la
matière.
Une autre difficulté concernant les personnels originaires ou résidents de
Polynésie française touche un nombre important de militaires éligibles au logement
social. En vertu du statut autonome de cette collectivité et de son droit fiscal
distinct du droit métropolitain, les résidents polynésiens ne sont pas en mesure de
produire un document justifiant de leur imposition. Seules une note d’information
éditée par la direction des impôts et des contributions publiques de Polynésie
française accompagnée d’une déclaration sur l’honneur peuvent être jointes au
dossier. La prise en compte de ces documents varie selon les bailleurs. Cette
difficulté peut également toucher des conjoints étrangers.
b. Une offre concurrentielle parfois mal adaptée
Le ministère des Armées n’est pas le seul réservataire de logements sociaux
et se trouve en concurrence avec d’autres réservataires et notamment avec les
préfectures. Les bureaux régionaux du logement rencontrent donc régulièrement
des difficultés pour obtenir des logements répondant aux critères de localisation et
de qualité souhaités. De plus, le calendrier d’attribution par les bailleurs entre en
conflit avec le calendrier des mutations, les commissions d’attribution ne se
réunissant pas toujours en été.
L’offre de logement social peut ne pas, ou ne plus, correspondre aux
impératifs du ministère en termes de localisation. Un arbitrage difficile doit être fait
dans les zones tendues entre absence de conventionnement et conventionnement
d’un logement éloigné. Afin de renouveler plus rapidement le parc de logements
conventionnés et de l’adapter aux besoins des ressortissants du ministère, les
conventions ne sont plus conclues pour 25 à 30 ans mais pour une durée de 10 à
15 ans, uniquement avec des bailleurs sociaux et prioritairement dans des
logements neufs.
— 52 —
B. UN PARC DÉGRADÉ
Il est impossible de déduire de quelques visites l’état médian du parc des
hébergements et des logements défense. Au cours de leurs déplacements sur le
terrain, les rapporteurs ont vu le pire, à Canjuers ou à Hyères, et le meilleur, à La
Cavalerie. Néanmoins, aucun des interlocuteurs des rapporteurs n’a cherché à taire
la dégradation ou l’inadaptation de certains locaux d’habitation, qu’il s’agisse
d’hébergements ou de logements. Une prise de conscience a eu lieu, concrétisée par
les crédits prévus par la LPM en cours, le plan Famille ainsi que le plan
Hébergement. Le renouvellement et la réhabilitation du parc s’étireront toutefois
sur plusieurs années au cours desquelles des solutions palliatives devront être
trouvées.
1. Un parc majoritairement vétuste
a. Des bâtiments anciens
Un audit portant sur l’état technique des immeubles de logements
domaniaux a été réalisé en 2017. Il en ressort que le parc est vieillissant, 63 % des
constructions abritant des logements domaniaux ayant plus de 60 ans. En revanche,
l’état technique est bon pour 67 % d’entre elles, le nombre de bâtiments en mauvais
ou très mauvais état technique étant par ailleurs réduit. Cet état technique correct
n’indique toutefois rien quant au confort des logements dont beaucoup sont à
rénover ou à réhabiliter, les efforts devant notamment porter sur l’agencement et les
pièces humides.
Quant aux hébergements, les deux tiers du parc ont dépassé leur mi-vie,
une durée particulièrement longue, la durée de vie moyenne d’un bâtiment étant
d’environ 50 ans alors qu’elle est bien supérieure pour le bâti du ministère des
Armées.
b. Des bâtiments peu ou mal entretenus
Qu’il s’agisse des logements domaniaux ou des hébergements, le défaut
d’entretien est patent. Ainsi, 20 % du parc d’hébergements présente des
dégradations apparentes, nombreuses ou généralisées, certains locaux frisant
l’insalubrité. Des bâtiments entiers sont condamnés de ce fait, comme c’est le cas,
par exemple, sur la base aérienne 123 d’Orléans-Bricy.
Il est plus difficile d’évaluer l’entretien courant des logements
conventionnés et de leur environnement ainsi que du parc domanial géré par CDC
Habitat, les retours des locataires étant contrastés, certains se disant satisfaits et
d’autres mécontents, voire très mécontents, soulignant notamment un manque de
réactivité les amenant à procéder ou à faire procéder eux-mêmes aux réparations
nécessaires.
— 53 —
Les refus de logements en raison de leur état sont des indicateurs
importants pris en compte par le ministère ; ainsi l’instruction
n° 113/DEF/SGA/DMPA/SDL/BL du 10 février 2015 sur l’organisation et les
missions de la chaîne du logement du ministère de la défense en métropole prévoit
une visite obligatoire par le bureau régional du logement « lorsque les logements
donnent lieu à trois refus successifs de ressortissants de la défense en raison du
mauvais état allégué desdits logements ou des immeubles dans lesquels ils se
trouvent. ».
Le défaut d’entretien et de mise à niveau des logements porte également sur
la performance énergétique des bâtiments domaniaux qui se situe nettement au-
dessous de la moyenne. En effet, 35 % des logements défense utiles se situent en
classes F et G contre 22 % à l’échelle nationale.
PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DES LOGEMENTS DOMANIAUX
Source : direction des patrimoines, de la mémoire et des archives.
Selon les estimations de la DPMA, la remise à niveau dans ce domaine
nécessite un investissement de cinq à six millions d’euros par an.
c. Le traitement retardé des « points noirs »
Le plan d’action « Condition de vie du personnel » (Condipers), a été lancé
en 2014 et doté de 627 millions d’euros. Il a permis l’identification par le
commandement de 732 points noirs portant sur des locaux d’hébergement, de
travail et de restauration, dont 83 % ont été traités à l’été 2018.
La résorption des points noirs a été intégrée dans le point 6.3 du plan
Famille. En 2018, 38 millions d’euros de travaux ont été engagés pour le traitement
de 11 points noirs. Il restait ainsi, à fin 2018, 117 points noirs à traiter d’ici à la fin
de la LPM en cours, étant entendu que 15 devaient être résorbés fin 2019 et que 36
ont été annulés en raison de la cession des sites. Selon le point d’étape du plan
Famille communiqué par le ministère début janvier 2020, 112 points noirs doivent
être traités, ou avoir été traités, entre 2019 et 2021. Les travaux les plus simples
ayant été exécutés en début de programmation dans le but d’apporter une solution
rapide, les opérations les plus lourdes restent à réaliser.
La qualité et le volume des hébergements en enceintes militaires, destinés
aux militaires du rang et aux cadres, reste à améliorer. Le programme
— 54 —
Hébergement, qui inclut le volet hébergement du plan Condipers, a été initié en
juin 2019. Il bénéficiera d’un budget de 177 millions d’euros en 2020, soit
77 millions d’euros de plus qu’en 2018 et 2019, et se poursuivra jusqu’en 2025, à
raison d’un budget annuel moyen de 140 millions d’euros au profit l’ensemble des
bases de défense pour des constructions neuves ou des réhabilitations lourdes.
Comme les rapporteurs le préciseront en troisième partie du présent rapport, si les
mesures sont bien annoncées, elles méritent d’être accompagnées afin d’être
pleinement mises en œuvre.
2. Un sous-investissement chronique
a. Le manque général d’investissement
La défense n’est pas une exception en la matière. Tout comme la
population des militaires est le reflet de la population française dans son ensemble,
l’état du parc défense est celui du parc public français qui souffre depuis des années
d’un sous-investissement global et d’une détérioration graduelle. Nombre de leurs
interlocuteurs ont ainsi invité les rapporteurs à visiter les bâtiments préfectoraux,
hospitaliers ou relevant de l’éducation nationale.
Des ressources escomptées par le ministère de la Défense ont par ailleurs
fait défaut lors de la LPM 2014-2019. Une partie conséquente du budget du
ministère reposait en effet sur des recettes exceptionnelles issues de ventes ou de
cessions qui n’ont pas été au rendez-vous, ou se sont trouvées drastiquement
minorées par la vente d’actifs immobiliers à l’euro symbolique et par la décote
appliquée à la cession de bâtiments destinés au logement social.
Il serait toutefois faux de jeter la pierre au seul gouvernement précédent, le
défaut d’investissement étant bien antérieur à la précédente LPM. La situation
actuelle résulte de plusieurs décennies de sous-investissement dans les
infrastructures et la condition du personnel, car l’accent a été mis quasiment
exclusivement sur la conduite des opérations et la régénération capacitaire, dont le
rythme est particulièrement intense pour les armées depuis une trentaine d’années.
b. Les infrastructures sacrifiées au profit de la mission
La faiblesse des investissements dans les infrastructures immobilières est
un mal chronique et une variable d’ajustement désignée. Certaines mises aux
normes préconisées par le plan Vivien en 1996 ne sont toujours pas réalisées, tous
les points noirs, communément appelés « points taudis » dans les forces, ne sont
pas résorbés et les problèmes non traités s’intensifient avec le temps…
Les chiffres parlent d’eux-mêmes : de 2006 à 2016, le budget consacré à
l’entretien du parc immobilier est passé de six à deux euros au mètre carré. Ce
sous-investissement issu d’arbitrages budgétaires au profit des infrastructures
opérationnelles, au-delà des conséquences négatives sur l’environnement des
— 55 —
militaires, induit un coût de traitement des dégradations plus dispendieux que ne
l’auraient été des opérations réalisées au fil de l’eau.
Par ailleurs, les besoins en matière d’infrastructures sont allés croissant au
cours des dernières années. Ainsi que le relève le sénateur Dominique de Legge (1),
l’estimation des besoins à six ans est passée de 79 millions d’euros en 2014 à près
de 2,5 milliards d’euros en 2017, « dès lors l’intendance ne peut plus suivre ». De
façon naturelle, car c’est leur ADN, les armées ont systématiquement privilégié la
mission. C’est ainsi que sur certaines emprises, un hangar flambant neuf jouxte un
bâtiment délabré, phénomène accentué par le renouvellement des capacités.
Concernant le parc domanial actuel, la DPMA estime les investissements
nécessaires son entretien et sa mise à niveau à 30 à 40 millions d’euros par an
pendant 20 ans.
3. Des réponses bricolées qui reposent souvent sur les personnels
Face au déficit d’entretien des locaux, les militaires ont été encouragés à
prendre les choses en main et à réaliser certains travaux par eux-mêmes pour
remédier aux stigmates de la dégradation des locaux dans lesquels ils travaillent, et
vivent pour certains. Il leur a ainsi pu leur être fourni divers matériels pour
repeindre qui son bureau, qui sa chambre… Les locataires de logements défense
ont également déclaré aux rapporteurs être amenés à effectuer certains travaux. De
telles pratiques amènent à s’interroger sur les limites du « do it yourself » concept
pourtant parfois vanté comme une marque de modernisation des armées !
Les travaux d’amélioration effectués par les militaires ne sont en effet
qu’un cautère sur une jambe de bois, dont l’objectif est principalement d’agir sur
leur moral. Les rapporteurs ont en effet pu visiter des locaux de travail et
d’astreinte dégradés, dans lesquels les militaires passent de longues heures, et qui,
en dehors d’une enceinte militaire, ne seraient pas considérés comme des espaces
de travail décents.
Par ailleurs, les interventions des militaires sont essentiellement
cosmétiques et ne sauraient exonérer le ministère des travaux de fond nécessaires.
Dans certains cas, elles pourraient même a contrario masquer un problème et
retarder son traitement.
4. Un sursaut récent, des réalisations actuelles ingénieuses de grande qualité et des initiatives opportunes
Nécessité faisant loi, des solutions ont dû être trouvées pour héberger les
11 000 soldats recrutés dans le cadre de la montée en puissance de la force
(1) Rapport d’information « Le parc immobilier des armées : quand l’intendance ne peut plus suivre » du
20 juillet 2017. https://www.senat.fr/presse/cp20170720b.html.
— 56 —
opérationnelle terrestre. La manœuvre d’infrastructure initiée en 2016 comportait
plusieurs volets dont la réhabilitation de bâtiments existants, des rénovations
lourdes avec installation provisoire de bungalows et surtout la construction de
bâtiments neufs dans le cadre du projet Catalpa.
Ce projet représente une solution durable et une réalisation rapide capable
de répondre aux besoins de l’armée de terre. La durée de vie annoncée des
bâtiments est d’au moins 35 ans et seulement huit mois s’écoulent entre la
commande et la réalisation.
EXEMPLE DE BÂTIMENT CATALPA
Source : https://www.ossabois.fr/nos-realisations/residences-hotellerie/casernes-armee-terre-catalpa/
Il s’agit de bâtiments modulaires standardisés à ossature bois couvrant
l’ensemble des besoins, bureaux, chambres, sanitaires, salles de réunion, stockages,
locaux techniques, dont les finitions sont effectuées sur place et dont la façade et la
toiture peuvent être adaptées aux particularités régionales.
Les rapporteurs en visite dans la 13e DBLE à La Cavalerie ont été
favorablement impressionnés par la qualité de ce type de bâtiments parfaitement
adaptés à l’hébergement en enceinte militaire.
En matière de logement, les appartements neuf financés par l’Établissement
public des fonds de prévoyance militaire et de l'aéronautique (EPFP) sont
notoirement de bonne qualité.
Pour ce qui concerne l’hébergement, le SCA via le centre d’expertise de
soutien général des armées (CESGA) a édité en juin 2018 un Mémento de
normalisation des pratiques « métier » en hébergement dont l’objectif est la
standardisation et l’amélioration de l’information, de l’accueil, de la qualité des
lieux (chambres et espaces communs) et du management des équipes pour les
— 57 —
bâtiments cadres célibataires (BCC) et mixtes BCC/hôtellerie gérés par le SCA. Les
hébergements seront classés en trois catégories : élémentaire, medium ou
supérieure.
Une démarche similaire a été entreprise par le SCA pour l’hôtellerie en vue
d’une labellisation déclinée ainsi : clé de bronze, clé d’argent, clé d’or et clé de
platine pour les hôtels dits de rayonnement localisés en centre-ville.
Ces démarches s’inscrivent délibérément dans le cadre de la fidélisation des
jeunes engagés et dans la mise en œuvre du « plan famille ».
Quant aux établissements hôteliers de l’IGESA, ils font l’objet d’une
modernisation graduelle, étage par étage afin de pas obérer l’activité, afin
d’atteindre, eux aussi, une standardisation les situant entre les niveaux deux et trois
étoiles. Ils bénéficient pour cela d’une partie des crédits de 50 millions d’euros
dévolus, dans le cadre du « plan famille » à la rénovation de l’ensemble des
établissements de l’IGESA
C. UN PARC AU COÛT PLUTÔT ÉLEVÉ
La loi de programmation militaire 2014-2019 consacrait environ
120 millions d’euros par an au logement, un montant ne permettant pas d’honorer
les conventions de réservation tout en assurant l’entretien, la remise à niveau des
logements aux standards actuels et les actions pour l’amélioration de la
performance environnementale. La loi de programmation militaire 2019-2025
prévoit une moyenne d’environ 155 millions d’euros par an pour le logement.
— 58 —
LE BUDGET LOGEMENT EN 2018
Source : Direction des patrimoines, de la mémoire et des archives.
1. Le coût de possession
Les frais d’entretien représentent la plus grande partie du coût de
possession du parc immobilier de la défense, évalué à quelque 16 milliards d’euros,
soit le quart de celui de l’État estimé à 60 milliards d’euros. S’ils sont parfaitement
justifiés et réévalués pour ce qui concerne les logements dits utiles, ils représentent
une dépense à perte pour les locaux devenus sans objet dont le ministère a intérêt à
se séparer dans les plus brefs délais, étant entendu que les opérations de cession à
titre onéreux ou à celui de l’euro symbolique sont de temps long.
Les dépenses d’entretien courant des logements domaniaux comprennent le
remboursement à CDC Habitat des travaux à la charge du propriétaire, des travaux
d’urgence et des travaux réalisés à la suite de sinistres. Leur augmentation
significative, de 3,3 millions d’euros en 2013 à 9,8 millions d’euros en 2020,
témoigne d’une attention croissante accordée au niveau d’entretien courant des
logements domaniaux.
Les gros travaux et les réhabilitations lourdes des logements domaniaux
incombent au service d’infrastructure de la défense (SID). En métropole, un
accord-cadre de mandat de maîtrise d’ouvrage confie à CDC Habitat depuis 2017 la
réhabilitation et la construction des logements domaniaux pour quatre ans. Depuis
2018, un effort particulier est réalisé pour améliorer le parc existant avec un quasi-
en M€
Fonctionnement (M€) 72,12 72,12 83,07 81,35 75,27 73,25
Loyers outre-mer et étranger 40,11 40,11 40,80 38,67 42,58 42,58
Loyers métropole 20,00 20,00 27,53 27,67 20,25 18,22
Entretien courant des logements
domaniaux8,51 8,51 11,07 11,07 8,95 8,95
Garanties d'occupation 3,50 3,50 3,67 3,94 3,50 3,50
Infrastructure (M€) 72,84 72,01 82,61 46,51 65,54 72,46
Conclure et renouveler des
conventions de réservation de
logements non domaniaux
18,04 13,72 18,75 13,93 14,38 14,29
Assurer le maintien en condition
de logements domaniaux40,27 43,47 43,38 25,42 43,09 40,11
Construire des logements
domaniaux14,53 14,82 20,48 7,16 8,07 18,06
Sous-total Programme 212 144,96 144,13 165,68 127,86 140,81 145,71
Programme 723 (CAS immo) 0,00 9,19 0,46 7,71 0,00 5,59
Total Logement 144,96 153,32 166,14 135,57 140,81 151,30
RAP 2018
AE CP
DPG 2019
AE CP
LFI 2018
AE CPACTIVITÉ
— 59 —
doublement du niveau moyen des crédits engagés par rapport aux années
antérieures, les portant de 24,4 millions d’euros en 2017 à 48,2 millions d’euros en
2019.
BUDGET CONSACRÉ À LA RÉNOVATION ET L’ENTRETIEN DES LOGEMENTS DOMANIAUX
LFI 2016 LFI 2017 LFI 2018 LFI 2019 PLF 2020
Programme 212 - en millions d’euros AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP
Entretien courant des logements domaniaux 7,6 7,6 8,0 8,0 8,5 8,5 8,9 8,9 9,8 9,8
Maintien en condition de logements
domaniaux 26,6 37,9 16,4 26,4 37,6 43,5 39,3 40,1 44,1 28,8
Total, hors fonds de concours 34,2 45,5 24,4 34,4 46,1 52 48,2 49 53,9 53,9
Source : Ministère des Armées, questionnaire budgétaire
2. Le coût de construction
Les crédits prévus en 2020 pour la construction de logements domaniaux
s’élèvent à 10,5 millions d’euros.
Ils concernent principalement l’outre-mer, où seule la construction de
logements permet de réduire le poids des prises à bail en l’absence de possibilités
de conventionnement. Il est programmé les réalisations suivantes :
– la réalisation en 2020 de la quatrième et dernière tranche de construction
de 18 logements d’un programme pluriannuel de construction de 54 logements en
Guyane, pour un coût de 5,57 millions d’euros en 2020 ;
– la construction de 25 logements intermédiaires à Cayenne, pour un coût
de 0,8 million d’euros, le programme devant se prolonger jusqu’en 2025 ;
– la reconstruction du quartier Moutte à Fort-de-France, soit la
réhabilitation de quatre logements et la construction de trois logements individuels,
un million d’euros étant dévolus à la maîtrise d’œuvre privée ;
– la construction de 14 logements prévue en 2024 à Pirae en Polynésie
française, 0,6 million d’euros étant consacré au financement de la maîtrise d’œuvre
privée initiale.
Il sera consacré 60 millions d’euros à la construction d’hébergements en
2020. Des bâtiments pour cadres célibataires neufs ont été livrés en 2019 à La
Cavalerie et à Saint-Mandé ainsi que des hébergements pour les militaires du rang à
Brive, Castres, Mailly-le-Camp, Djibouti, Marseille, Draguignan et Cayenne.
— 60 —
3. Le coût de la réservation et de la location de logements
a. La réservation de logements
La réservation d’un logement par convention est estimée à environ
60 000 euros dans une zone tendue telle que la région parisienne. Le ministère
s’acquitte ainsi de droits de réservation d’un montant annuel d’environ 15 millions
d’euros. Le ministère des Armées bénéficie par ailleurs d’une dérogation à la loi
sur l’évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (ELAN) et peut
signer des conventions de « stocks » correspondant à la réservation de logements
clairement identifiés et colocalisés afin de répondre aux préoccupations en matière
de sécurité du personnel du ministère.
Mais les droits versés ne garantissent pas la jouissance des logements.
En effet, si, dans les zones tendues, le bureau du logement ne présente pas un
locataire dans un délai d’un mois, le logement est dit « rendu société », c’est-à-dire
perdu jusqu’au départ de son nouvel occupant, voire jusqu’à la fin de la convention.
Le ministère est toutefois autorisé à proroger ce délai de deux fois deux mois sous
réserve de payer le loyer du logement vacant. Il s’agit d’une garantie
d’occupation pour laquelle le ministère débourse actuellement autour de
3,5 millions d’euros par an.
Un militaire radié des cadres ou un civil n’appartenant plus au ministère
devraient quitter le logement conventionné attribué par le ministère. Or,
contrairement aux logements domaniaux qu’il est plus facile de libérer en vertu de
la signature de conventions d’occupation précaires, il n’existe aucun moyen
coercitif obligeant l’ex-ressortissant à quitter son logement ou le bailleur à lui
proposer une solution de relogement. Le logement est donc « perdu » jusqu’au
départ de son occupant ou jusqu’au terme de la convention. Cette situation n’est pas
rare.
b. La location de logements
La location de logements concerne les personnels bénéficiant d’un
logement de fonction par nécessité absolue de service (NAS), soit 501 personnes,
ou convention d’occupation précaire avec astreinte (COP/A), soit 238 personnes.
Ils sont logés en priorité dans le parc domanial du ministère qui prend en charge
tout ou partie du loyer versé à CDC Habitat. En l’absence de logement domanial
disponible, un logement est pris à bail dans le respect des règles fixées par le code
général de la propriété des personnes publiques : proximité du lieu de travail,
superficie, composition familiale (80 m² pour une personne seule ou en couple et
20 m² par personne supplémentaire).
Les loyers versés par le ministère des Armées représentent une dépense
annuelle moyenne de 62 millions d’euros, stable depuis 2012, dont les deux tiers
concernent des logements situés outre-mer et à l’étranger.
— 61 —
LA LOCATION DE LOGEMENTS FAMILIAUX
LFI 2016 LFI 2017 LFI 2018 LFI 2019 PLF 2020
Programme 212 - en M€ AE CP AE CP AE CP AE CP AE CP
Garanties d’occupation 3,7 3,7 3,6 3,6 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5
Loyers métropole 17,0 17,0 16,0 16,0 20,0 20,0 19,0 19,0 17,1 17,1
Loyers outre-mer et étranger 43,0 40,0 40,0 41,0 40,1 40,1 41,7 41,7 42,2 42,2
Total 63.7 63.7 59.6 59.6 63.6 63.6 64.2 64.2 62,8 62,8
Source : projet de loi de finances pour 2020.
II. UNE GOUVERNANCE COMPLEXE ET EN PANNE D’EFFICACITÉ
A. L’ILLISIBILITÉ DE LA CHAÎNE DU LOGEMENT
La multiplicité des acteurs intervenant dans la chaîne du logement,
présentée dans la première partie du rapport, génère une certaine confusion à
laquelle les rapporteurs n’ont pas échappé, à l’instar de certains agents du
ministère. Il ne s’agit d’ailleurs pas d’une chaîne à proprement parler puisque
l’intervention transverse de nombreux acteurs est requise.
1. L’enchevêtrement des responsabilités
Il a semblé aux rapporteurs qu’il était urgent de redéfinir les responsabilités
et le champ de compétences des nombreux acteurs intervenant dans les fonctions
hébergement et logement dont la porosité tend à s’accentuer. En effet, parmi les
bâtiments sous la responsabilité du service du commissariat des armées, certains
servent à l’hébergement ou à l’hôtellerie ; l’IGESA, établissement public industriel
et commercial dépendant de la sous-direction de l’action sociale, gère des
résidences hôtelières mais héberge également des célibataires géographiques et a
repris des cercles-mess de la marine ; des logements familiaux sont proposés à titre
expérimental à des militaires qui relèvent de l’hébergement ; les cercles-mess
dépendent du SCA mais pas à Paris où ils sont sous l’autorité du Gouverneur
militaire…
Sans oublier les questions hiérarchiques entre autorité organique et autorité
fonctionnelle : ainsi, un bureau du logement de base de défense est rattaché
organiquement au groupement de soutien de base de défense (GSBdD) au sein de la
chaîne du SCA mais reçoit ses directives du bureau régional du logement qui en
informe le ComBdD (1) devant lequel le chef du bureau du logement de la BdD est
responsable.
(1) Instruction N° 113/DEF/SGA/DMPA/SDL/BL sur l’organisation et les missions de la chaîne du logement du
ministère de la défense en métropole du 18 juin2015.
— 62 —
2. Le manque de professionnalisation en interne
La gestion d’un parc de plus de 36 000 logements dont le nombre est appelé
à croître, fût-elle déléguée à un organisme extérieur, ne s’improvise pas. Le
contrôle des prestations contractuelles, du respect des normes posées pour la
construction de nouveaux logements sont autant de tâches nécessitant des
connaissances techniques et une expérience dans le domaine immobilier que
possède le SID, par exemple. C’est pourquoi les rapporteurs ont été étonnés de
constater que le logement n’était pas considéré comme nécessitant une qualification
particulière et que les agents affectés se formaient sur le tas sans spécialisation
initiale. Il s’agit, en somme, d’une affectation comme une autre.
Par ailleurs, la sous-direction du logement, a subi comme l’ensemble des
services de soutien d’importantes déflations au cours des dernières années, les
bureaux du logement se trouvant souvent en sous-effectif et en surchauffe au pic de
l’activité résultant du plan de mutation annuel.
D’ailleurs, c’est peut-être ce manque de moyens et de formation qui
explique que des interrogations sur les relations avec les parties prenantes
extérieures se soient fait jour. La situation est très hétérogène sur le territoire et
varie selon les bailleurs mais la tendance semble aller vers une tension des relations
entre les bailleurs sociaux et le ministère.
Pour les rapporteurs, il ne s’agit toutefois aucunement de mettre en cause
l’implication des personnels et le service qu’ils rendent à leurs collègues,
ressortissants, comme eux, du ministère des Armées. Ils ne sont pour rien dans la
politique globale du ministère en matière de logement, de formation et de
ressources humaines. Ils font au mieux avec les moyens qui leur sont donnés et, peu
ou prou, en dépit des faiblesses constatées, un grand nombre de familles de
militaires trouve un toit abordable grâce à eux. Les recommandations des
rapporteurs en faveur d’une professionnalisation ne devraient pas avoir pour
conséquence une éviction mais une formation solide résultant en une montée en
compétences dont ils seront les premiers bénéficiaires.
3. La mise à l’écart du commandement
a. Au niveau national
S’ils accompagnent la politique immobilière du ministère relevant de la
DPMA en tant que responsables de la condition et du moral du personnel de leur
armée, les chefs d’état-major ne disposent d’aucun levier en la matière. Ils
devraient à tout le moins être consultés et informés, plus qu’ils ne le sont
aujourd’hui, dans le cadre de la définition et de la mise en œuvre de la politique de
logement du ministère.
— 63 —
L’état-major de la marine (EMM) indique peiner à recueillir des données
spécifiques à la situation des marins au regard du logement. Toutefois, le chef
d’état-major de la marine étant responsable de la condition du personnel des
marins, l’EMM est en mesure de faire état du ressenti des personnels sur le terrain.
Le premier constat est celui de la prégnance de la question du logement et de
l’hébergement dans l’appréciation du moral des personnels. Or, il apparaît dans ce
contexte, que 23 % des marins se disent très insatisfaits des conditions de leur
hébergement.
b. Au niveau local
Les commandants de formations ne disposent d’aucun levier en matière de
logement familial, le centre de décision en matière d’attribution et de gestion se
trouvant au niveau de la base de défense où se situe le bureau du logement local.
En matière d’infrastructure et de logement, les commandants de base de
défense sont la clef de voûte de l’échelon local en ce qu’ils ont la responsabilité des
travaux de moins de 500 000 euros et qu’ils priorisent les projets présentés dans
leur zone géographique de compétence ; ils sont également chargés de la rédaction
des schémas directeurs immobiliers de base de défense ou de groupement de
soutien de bases de défense qui consistent en un diagnostic et en la prévision de
l’organisation du foncier, dont d’éventuelles cessions. Ces schémas, qui doivent
être approuvés par la DPMA, sont évolutifs et actualisés tous les six mois au
minimum. Ils n’incluaient pas le logement jusqu’à présent. Dans ce schéma, le
dialogue avec les commandants des formations de la zone de la base de défense est
essentiel afin de tirer les enseignements des remontées du terrain.
Les rapporteurs sont d’avis que les commandants de formation sont des
relais essentiels, au plus près du terrain, qui doivent être systématiquement associés
aux projets concernant l’hébergement, le logement et l’hôtellerie quelle que soit
l’autorité en charge.
4. Des critères d’attribution des logements mal connus et mal compris
Si la recevabilité d’un dossier ouvre la possibilité de l’attribution d’un
logement défense, celle-ci n’a rien d’automatique et répond à des critères de
priorités appliqués avec une rigueur croissant avec la tension des zones
géographiques concernées.
Les critères de sélection et de priorisation des dossiers sont accessibles aux
demandeurs mais sont mal connus et leur application est difficilement vérifiable. Si
le mécontentement est faible dans les zones dites détendues, il en va tout autrement
dans les zones en tension où obtenir un logement répondant aux critères souhaités
est plus ardu.
— 64 —
Les attributions sont effectuées par le bureau du logement régional d’Île-de-
France (BLRIF) à Paris et par les commandants de base de défense ailleurs. Les
soupçons de favoritisme, inévitables dans un domaine aussi sensible que le devenir
des familles, ont été balayés par le BLRIF qui a déclaré aux rapporteurs lors de leur
visite, appliquer strictement les critères en vigueur. Au niveau des bases de défense,
une inquiétude est exprimée quant à l’impartialité du COMBdD, lorsqu’il est
également chef de corps de l’une des formations. Le CSFM confirme que l’opacité
des décisions d’attributions de logements fait souvent débat.
Contrairement à une idée répandue, le nombre de demandes de logement
est stable, 12 655 en 2018, et affiche même en 2017 et 2018 une légère baisse par
rapport à 2015 et 2016. Le taux de réponses positives à une demande de logement
est également d’une grande stabilité et se situe en 2018 à 52 % pour l’ensemble des
demandes, le taux de réalisation en Île-de-France, de 66,4 % pour 2 743 demandes,
étant supérieur à la moyenne nationale. Il n’y a donc pas de dégradation de la
performance en la matière.
B. LES FAIBLESSES DES AUTRES COMPOSANTES DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT DU MINISTÈRE
1. La complexité des indemnités liées au logement
L’objectif de la politique indemnitaire (1) est de compenser les sujétions
liées à la vie militaire et ses singularités parmi lesquelles l’obligation de
disponibilité et les mutations sur ordre et leurs conséquences. Les difficultés
induites en matière de logement sont prises en compte par un volet de cette
politique constituée d’une stratification d’indemnités dont il peut sembler difficile
de saisir les nuances et d’identifier clairement les objectifs.
a. L’indemnité pour charges militaires (ICM)
Elle est attribuée à tous les militaires, à l’exception de ceux qui touchent
une solde spéciale, pour tenir compte des sujétions évoquées plus haut. Elle est non
imposable.
Son montant varie selon le grade, la situation familiale, le lieu d’affectation
et les conditions de logement, selon que le militaire est logé gratuitement ou non. Il
existe trois taux d’ICM (taux de base, taux particulier n°1 et taux particulier n°2) en
fonction de la situation familiale et du nombre de personnes à charge au sens de la
législation fiscale. Bien que n’étant pas spécifiquement une indemnité liée au
logement, qui entre toutefois en ligne de compte, elle sert de base au calcul de la
MICM, du SUPICM et du COMICM qui sont ses accessoires.
(1) Résultant de l’article L. 4129.3 du code de la défense et du décret n° 59-1193 du 13 octobre 1959.
— 65 —
b. La majoration de l’indemnité pour charges militaires (MICM)
La MICM est une aide mensuelle au logement compensant les frais de
location d’un logement dans le cadre d’une mutation en métropole. Elle est versée
aux personnels qui en font la demande dans le cadre d’une mutation avec
changement de résidence et ont déposé, avant leur déménagement, une demande de
logement auprès du bureau logement de leur garnison d’arrivée et n’ayant pas
refusé un logement correspondant à leur situation à l’exception de motifs légitimes.
Plusieurs situations de famille ouvrent droit à la MICM : le mariage avec ou sans
enfant, le pacs depuis plus de deux ans avec ou sans enfant, le célibat ou le
concubinage avec enfant fiscalement à charge. Le logement doit être loué, être la
résidence principale rejointe quotidiennement, située à 1h30 maximum du lieu de
travail en province à deux heures en Île-de-France et ne pas être concédé à titre
gratuit à l’un des occupants. Elle est actuellement versée à 17 % des personnels.
Les célibataires géographiques peuvent conserver le droit à la MICM s’ils
en bénéficiaient dans leur précédente affectation et si leur famille continue à
demeurer dans le logement au titre duquel ce droit avait été ouvert.
La MICM devient dégressive à compter de la septième année sans mutation
et n’est plus versée au bout de dix ans.
L’obligation de faire une demande de logement pour pouvoir bénéficier de
la MICM a des effets pervers en générant des demandes factices dans le seul but de
se voir accorder l’indemnité. Ces dossiers encombrent les bureaux du logement.
MAJORATION DE L’INDEMNITÉ POUR CHARGES MILITAIRES (MICM) - 2018
Catégorie
hiérarchique
Nombre de versements dans
l’année
Nombre de
militaires l’ayant
touchée au moins
une fois dans
l’année
Montant (en €)
Officiers 90 422 10 862 33 476 946
Sous-officiers 159 356 19 458 40 905 687
Militaires du rang 43 169 5 256 9 277 170
Volontaires 4 4 1 841
Total général 292 951 35 580 83 661 644
Source : Direction des ressources humaines du ministère des Armées.
c. Le supplément forfaitaire de l’indemnité pour charges militaires
(SUPICM) et le complément forfaitaire de l’indemnité pour charges
militaires (COMICM)
Versées en une seule fois, communément appelées « primes de rideaux » le
COMICM et le SUPICM accompagnent l’installation dans un nouveau logement
suite à une mutation. Le militaire doit pour cela réunir trois conditions : il doit
— 66 —
percevoir un des deux taux particuliers de l’ICM, c’est-à-dire être marié, pacsé
depuis plus de deux ans ou avoir un enfant à charge, faire l’objet d’une mutation
avec changement de résidence dans une nouvelle garnison, déménager
effectivement avec dépôt d’un dossier de changement de résidence afin de
bénéficier de la prise en charge par l’État.
Si le droit au COMICM est ouvert dès la première mutation, le droit au
SUPICM est subordonné au nombre de mutations et n’est versé qu’à partir de la
troisième pour les non officiers et de la sixième pour les officiers. Le calcul du
COMICM et du SUPICM dépendent du nombre de mutations depuis l’entrée en
service et de la date de la dernière mutation ; les deux indemnités ne peuvent se
cumuler, seule la plus favorable des deux étant versée. Mais si moins de trois ans
s’écoulent entre deux mutations, les deux indemnités sont versées simultanément.
SUPPLÉMENT FORFAITAIRE DE L’INDEMNITÉ POUR CHARGES MILITAIRES (SUPICM)- 2018
Catégorie
hiérarchique
Nombre de versements dans
l’année
Nombre de
militaires l’ayant
touché au moins une
fois dans l’année
Montant (en €)
Officiers 5 420 3 214 4 445 478
Sous-officiers 8 280 4 321 3 451 867
Militaires du rang 1 417 579 181 965
Total général 15 117 8 114 8 079 310
COMPLÉMENT FORFAITAIRE DE L’INDEMNITÉ POUR CHARGES MILITAIRES (COMICM)-
2018
Catégorie
hiérarchique
Nombre de versements dans
l’année
Nombre de
militaires l’ayant
touché au moins une
fois dans l’année
Montant (en €)
Officiers 10 037 6 198 11 212 891
Sous-officiers 16 222 9 452 9 437 248
Militaires du rang 5 445 2 631 2 481 424
Volontaires 5 4 10 627
Total général 31 709 18 285 23 142 189
Source des deux tableaux : direction des ressources humaines du ministère des Armées.
d. Le prêt à la mobilité et l’aide financière à la location
En marge de la politique indemnitaire, la sous-direction de l’action sociale
met en œuvre deux dispositifs visant à compenser les coûts induits par la mobilité
résultant d’une sujétion professionnelle.
Le prêt à la mobilité est destiné à couvrir tout ou partie des frais réellement
engagés au titre d’une caution, de frais d’agence ou de déménagement dans la
— 67 —
limite de 2 400 euros en Île-de-France et de 1 800 euros en dehors. Les sous-
officiers sont les plus nombreux à le solliciter. Les célibataires géographiques ne
sont pas éligibles à ce prêt.
L’aide financière à la location, un dispositif social non soumis à
remboursement, est susceptible d’être accordée lorsque le loyer de la nouvelle
résidence est plus élevé que celui de la précédente. Cette aide est égale à la
différence entre les loyers, hors charges, et limitée à une période de six mois. Pour
le personnel militaire, le montant de la MICM perçue est déduit de celui de l’aide.
Il est observé que le nombre global de prestations servies est très faible et
bien inférieur à la ressource disponible. Des questions se posent donc quant à
l’adéquation des dispositifs et surtout à la diffusion de l’information les concernant.
e. Le cas des militaires logés en outre-mer et à l’étranger
Le personnel affecté outre-mer ou à l’étranger bénéficiant d’un logement
mis à disposition par le ministère se voit appliquer une retenue de 10 % sur sa solde
en outre-mer et de 15 % pour les officiers ou de 10 % de la rémunération perçue à
l’étranger pour les non-officiers.
2. Le plan de mutations
Constitutive de la condition militaire, l’obligation de mobilité n’en est pas
moins une contrainte rendue particulièrement lourde par la recherche d’un
logement que les militaires occupaient en moyenne trois ans et huit mois en 2017.
Les mutations avec changement de résidence concernent chaque année autour de
24 000 militaires, soit 11,4 % des personnels, et 2 300 personnels civils.
a. Le déroulement des mutations
La mesure 3.2.1 du plan Famille préconisant l’émission des ordres de
mutation cinq mois avant la date effective a été mise en œuvre en 2018. Les
directions des ressources humaines des armées se sont alignées sur un plan annuel
de mutation avec mutation au 1er septembre ou, dans une moindre mesure, au
1er août. La conséquence de ce calendrier est une tardive libération en masse des
logements avec un afflux de demandes précoces auxquelles il est impossible de
répondre.
En application de la mesure 4.4 du plan Famille « Optimiser la
performance en matière de délai de réponse pour l’attribution de logement », la
DPMA travaille à la mise en place de protocoles informatiques d’échanges
d’informations avec chaque armée afin d’anticiper les mutations et de parvenir à
améliorer les délais de réponse aux demandes de logement. Cet échange de données
est déjà effectif avec l’armée de terre. Il sera automatisé dans le prochain système
d’information logement opérationnel en 2021.
— 68 —
b. L’impact sur l’attribution de logement
Si les mutations sont annoncées en février ou mars, plusieurs mois avant le
changement de résidence effectif, le calendrier est différent pour les préavis des
locataires en place qui sont désormais d’un mois en zone tendue et de trois mois
partout ailleurs. Il y a donc un conflit temporel, et malgré leurs efforts
d’anticipation les bureaux du logement ne peuvent proposer des logements dont ils
ne savent pas s’ils seront réellement vacants, un militaire muté pouvant, par
exemple, faire le choix du célibat géographique et conserver sa résidence
principale. La majorité des bailleurs ne déclarent d’ailleurs pas le logement vacant
avant l’état des lieux de sortie.
Diverses initiatives ont été prises pour tenter de pallier le manque
d’informations sur les dates effectives de libération des logements dans le cadre du
plan de mutations 2019. Ainsi le BLRIF a adressé, sur la base des informations
communiquées par les DRH d’armée, un courrier aux locataires concernés les
priant de confirmer leur date de congé. La démarche a rencontré un succès mitigé
puisque seules 49 % des dates congés avaient été confirmées au 15 juin. La sous-
direction du logement a également demandé aux commandants de base de défense
d’adresser aux partants un courrier les priant de donner leur congé dans les
meilleurs délais.
Ces démarches reposant sur la bonne volonté des intéressés, il semble peu
vraisemblable que la situation s’améliore en dehors d’une contrainte légale.
III. UNE SITUATION PROBLÉMATIQUE POUR LES PERSONNELS COMME POUR LES ARMÉES
A. POUR LES PERSONNELS, UNE SOURCE D’INQUIÉTUDE
1. S’épuiser pour rien
a. Un processus peu lisible
Les représentants des états-majors l’ont confirmé aux rapporteurs, le
processus d’attribution des logements est illisible pour les candidats qui ignorent
les modalités du traitement de leur dossier. Cette illisibilité est renforcée par la
constitution d’un dossier plus imposant que celui d’une demande de pension
militaire d’invalidité, pourtant si décrié.
— 69 —
DOSSIER DE DEMANDE DE LOGEMENT DES ARMÉES
Source : ministère des Armées.
Par ailleurs, le dossier est un dossier papier, seuls les résidents en outre-mer
ou à l’étranger pouvant l’adresser par messagerie. Un portail s’inspirant de la
Maison numérique des blessés et des familles permettant de numériser les
documents, de suivre l’avancement du dossier en temps réel, d’accéder à la
— 70 —
présentation des logements proposés représenterait une grande avancée à même de
rassurer, à distance les demandeurs, conjoints et militaires en mission.
b. Des interlocuteurs peu visibles en Île-de-France
Le fonctionnement du BLRIF dont l’organisation exclut toute possibilité de
contact physique avec les demandeurs pose question. Les rapporteurs s’y sont
rendus avec la sensation d’accéder à une forteresse au sein du ministère.
Les échanges avec les candidats au logement se font uniquement par
téléphone et par messagerie électronique, une fois le dossier réceptionné et assigné
à un chargé de clientèle. L’accueil téléphonique semble toutefois s’être amélioré au
cours des dernières années.
Sans mettre en cause pour autant les efforts du personnel qui fait ce qu’il
peut dans la structure existante et avec les ressources dont il dispose, le jugement
porté sur le traitement des dossiers par le BLRIF est sans appel, considéré comme
déshumanisé et brutal, notamment en raison de ses modalités Il est en effet proposé
au maximum une succession de trois logements, les uns après les autres, ce qui ne
permet pas aux candidats de faire un véritable choix, dans l’ignorance des
caractéristiques d’autres logements pouvant correspondre à leurs besoins. De fait,
nombreux sont ceux qui se précipitent sur le premier logement proposé dans la
crainte d’avoir moins bien par la suite.
Les bureaux du logement des GSBdD sont plus ouverts et échappent en
revanche à cette appréciation mais les modalités de proposition des logements sont
identiques
2. L’émergence d’un sentiment de frustration
Il a été indiqué aux rapporteurs que le plan Famille avait fait naître de des
espoirs et des attentes fortes chez les ressortissants du ministère, qui étaient de ce
fait devenus plus exigeants, notamment en matière de logement familial.
Conséquence des délais de mise en œuvre de la plupart des mesures, un certain
désenchantement semble avoir succédé à l’engouement initial.
a. Des décisions incomprises
Indépendamment des décisions d’attribution les concernant
personnellement, les militaires s’interrogent sur des décisions politiques qu’ils ne
comprennent pas, alors que des besoins concrets d’hébergement et de logement
familial existent. La cession des emprises parisiennes en général, celle de l’Îlot-
Saint-Germain, de la caserne Lourcine, l’avenir de l’ancien hôpital du Val-de-
Grâce, la concentration des services à Balard sans capacité de logement
équivalente, l’hébergement de la force Sentinelle, interrogent. Il en résulte un
sentiment d’abandon.
— 71 —
b. Une forme de ressentiment à l’encontre des personnels les moins
mobiles
N’étant pas astreints à l’obligation de mobilité, les personnels civils
bénéficiaires d’un logement défense n’ont pas de raison objective de le quitter tant
qu’il leur convient et qu’ils ne font pas l’objet d’une mutation pour nécessité de
service. Ils occupent donc les logements plus longtemps que les militaires, 7,8 ans
en moyenne, sans que cela puisse leur être reproché. Néanmoins, certains militaires
estiment que cela bloque la rotation des logements, ce qui est à la fois vrai, pour un
logement donné, et faux, puisqu’un nouveau logement serait alors
vraisemblablement attribué, neutralisant ainsi le bénéfice de l’opération. Dans ce
cas précis entrent en conflit accompagnement de la mobilité et accompagnement
social, deux objectifs poursuivis par la politique du logement.
Par ailleurs, les militaires relèvent qu’aucune condition tenant à la situation
familiale n’est exigée pour les personnels civils parmi les critères d’éligibilité à un
logement défense.
Le cas des locataires qui ne sont plus ressortissants de la défense, anciens
militaires ou civils, ne quittant pas le logement défense qu’ils occupent est
différent. Cette situation prive effectivement le ministère d’un volume substantiel
de logements conventionnés, pour lesquels il a engagé une dépense et se trouve
dépourvu de moyens d’action pour imposer leur libération.
c. Le sentiment de ne pas être écouté
Plusieurs enquêtes internes ont fait part de l’insatisfaction répandue des
personnels quant à la qualité des hébergements mis à disposition. Le jugement
semble moins sévère pour les logements. Il est globalement reproché une
adaptation poussive à l’évolution des structures familiales, tant en matière de
réglementation que de biens locatifs proposés.
Les personnels voudraient pouvoir formaliser leurs souhaits en matière de
logement et enrichir ainsi les orientations de la politique du logement. Les canaux
institutionnels, les conseils de la fonction militaire (CFM), le conseil supérieur de
la fonction militaire (CSFM) font pourtant état des préoccupations et des irritants
en la matière et le 12e rapport du Haut comité d’évaluation de la condition militaire
fait une large place au logement des militaires. Ce sentiment trouve
vraisemblablement une partie de ses racines dans la dépossession du
commandement local de leviers en la matière et de son impossibilité à apporter des
réponses concrètes faute de moyens d’action.
d. Les contraintes sur la vie de famille
Les contraintes de la mobilité ont été exposées, notamment leurs
conséquences sur la vie professionnelle du conjoint. Elles pèsent également
— 72 —
beaucoup sur les enfants et leur scolarité qui est devenue une préoccupation
majeure des familles. L’orientation et l’inscription dans un établissement scolaire
ou universitaire sont étroitement liées au domicile physique dans toutes les
procédures numérisées et n’avoir connaissance de l’adresse de son logement que
tardivement est très pénalisant. Par ailleurs, un déménagement et une installation
durant l’été dans un environnement inconnu, juste avant la rentrée scolaire,
représentent pour un enfant une source d’angoisse importante qu’il convient de
prendre en compte.
Le logement fait également peser une contrainte lourde sur le budget
familial. Le fait d’obtenir ou non un logement défense, domanial ou conventionné,
est un enjeu majeur pour les ménages dont le niveau de vie peut subir l’impact
d’une location au prix du marché dans les secteurs tendus. Cette insécurité
économique potentielle est au cœur de l’inquiétude liée au logement et de la
confusion répandue entre avantage social et droit.
B. POUR LES ARMÉES, LA PROBLÉMATIQUE DE LA FIDÉLISATION
Selon le chef de corps de la base aérienne de Cazaux, la première
impression des nouvelles recrues de l’armée de l’air est déterminante, pouvant
motiver la décision de rester ou de partir. Or, des locaux vétustes, voire dégradés,
donne une piètre image d’une armée.
1. « Pas de militaire heureux sans famille heureuse »
Dès lors qu’il est question de logement, ainsi que l’a précisé le général
Hervé Gomart aux rapporteurs, il convient de prendre en compte la famille entière,
et pas uniquement les militaires, ce qui correspond pour l’armée de terre à
58 000 conjoints et 121 000 enfants.
Le logement représente un enjeu particulier pour le militaire qui laisse sa
famille durant de longues périodes et veut la savoir en sécurité. Cette assurance
constitue un enjeu opérationnel dans la mesure où un militaire ne peut être
pleinement focalisé sur sa mission que s’il a la certitude que sa famille est à l’abri.
Le HCECM a souligné la nécessité de poursuivre les actions entreprises par le plan
PRODEF, pour protection défense, qui a permis de sécuriser les accès de logements
domaniaux.
En tant que « locataires professionnels », comme les dénomme la
présidente de l’association nationale des femmes de militaires (ANFEM), les
militaires et leur famille sont non seulement sensibles à la facilité matérielle
procurée par un logement défense mais aussi à la manifestation concrète de la prise
en compte des difficultés inhérentes au statut militaire.
— 73 —
2. Le toit, première brique de la fidélisation
« Le niveau d’exigence des militaires baisse dans toutes les armées et sur
tous les sujets ». Ce propos désabusé relatant un mode d’adaptation à la réalité a été
tenu par un chef de corps évoquant la dégradation des conditions d’hébergement
des militaires dont certains viennent à préférer des locaux préfabriqués utilisés en
OPEX à des locaux en dur mais dégradés. « Conditions indignes, lamentable,
problèmes d’hygiène, pas respecté, pas pris au sérieux… » autant de termes
entendus sur le terrain par les rapporteurs pour qualifier certaines situations. Si la
rusticité est inhérente à la mission du militaire, elle n’est plus comprise quand elle
est vaine et qu’elle est le résultat d’une négligence et non d’une nécessité. La
considération de la Nation pour les militaires ne doit pas seulement s’exprimer par
des mots mais également par des actions aussi concrètes que la réfection d’une
chambrée et l’installation de sanitaires neufs. La fidélisation est à ce prix.
Il en va de même pour le logement familial, le contre-amiral Bertrand
estimant que la fidélisation des personnels passe par la fidélisation des familles.
— 74 —
— 75 —
TROISIÈME PARTIE – LE TEMPS DE L’ACTION : BÂTIR UNE VÉRITABLE POLITIQUE AU SERVICE DE L’AMÉLIORATION DE LA
CONDITION MILITAIRE
Les constats établis par les rapporteurs ne surprendront ni les militaires, qui
les éprouvent quotidiennement, ni les acteurs intervenant dans la conception et la
mise en œuvre de la politique du logement et de l’hébergement. La situation de
l’hébergement et du logement des militaires est connue, et a été maintes fois
commentée. Afin de l’améliorer, les annonces se sont multipliées année après
année, sans que leurs effets se fassent réellement sentir sur le terrain. Les
rapporteurs ont ainsi déjà souligné que nombre des objectifs définis par le plan de
valorisation de l’infrastructure de vie des engagés volontaires, dit « Vivien »,
n’étaient pas atteints plus de vingt ans après son lancement, en 1996. Il en est de
même du plan d’action « Condition de vie du personnel » (Condipers), lancé en
2014 au niveau du ministère des Armées en son entier.
Les rapporteurs notent que le Gouvernement actuel semble avoir pris la
mesure d’une partie des enjeux, et a initié plusieurs actions allant dans la bonne
direction, notamment dans le cadre du « plan famille ». Celles-ci ne sont néanmoins
pas suffisantes, et il est temps d’agir de manière vigoureuse et déterminée afin de
remédier aux difficultés actuelles et de préparer l’avenir, au service de
l’amélioration de la condition du personnel. Il en va du respect et de la
considération que doit avoir la Nation pour celles et ceux qui s’engagent à défendre
ses valeurs et les Français, parfois « jusqu’au sacrifice suprême » (1).
I. TENIR LES PROMESSES D’UNE LPM « À HAUTEUR D’HOMME »
A. ASSURER LA MISE EN ŒUVRE DU VOLET LOGEMENT DU « PLAN FAMILLE »
Le « plan famille » marque une rupture, en ce qu’il traduit une véritable
prise de conscience par le Gouvernement de l’urgence à mobiliser l’ensemble des
services de l’administration autour de l’amélioration de la condition du personnel.
Après des années de sous-investissement en la matière, et ce malgré les mises en
garde répétées des parlementaires comme des structures représentatives des
militaires quant au risque ainsi pris vis-à-vis de la fidélisation des personnels, le
« plan famille » témoigne d’un changement d’approche de la part des autorités
gouvernementales, désireuses d’aborder la question de la condition du personnel de
manière globale, au lieu d’empiler les annonces et les mesures sans cohérence
d’ensemble. S’il ne faut néanmoins pas occulter le caractère parfois « catalogue »
(1) Article 4111-1 du code de la défense.
— 76 —
du « plan famille », l’ensemble de la représentation nationale a manifesté, sur tous
les bancs, l’adhésion à son lancement.
Cinq mesures du « plan famille » participent de l’amélioration des
conditions d’hébergement ou de logement des militaires, dont certaines ont déjà été
mentionnées par les rapporteurs :
– la mobilisation des fonds de l’EPFP pour créer des logements pour les
familles de blessés (mesure 2.6.) ;
– la création de 660 logements neufs en métropole de 2018 à 2020 (mesure
4.1.1.) ;
– l’inscription de crédits d’infrastructure pour la rénovation du parc
domanial (mesure 4.2.) ;
– l’augmentation du nombre de places d’hébergement en Île-de-France
(mesure 6.2.) ;
– l’achèvement de la résorption des « points noirs » de l’infrastructure
(mesure 6.3.).
Les rapporteurs exposeront plus en détail, dans un second temps, les points
spécifiques à l’hébergement, puisque ceux-ci s’inscrivent dans le cadre du
programme Hébergement « sommeil de plomb, soldat d’acier », dont les modalités
ont été précisées par la ministre des Armées, le 17 octobre dernier.
En outre, d’autres mesures du « plan famille » contribuent à la politique du
logement, à l’instar de celles en faveur de l’accession à la propriété ou de
l’accroissement des délais de préavis de mutation – c’est ainsi que, dorénavant, près
de 80 % des personnels reçoivent leur ordre de mutation avec un préavis de cinq
mois. Il s’agit d’une avancée notable et largement appréciée mais qui n’a que peu
d’effet sur l’amélioration du processus d’attribution des logements, en raison de la
brièveté du préavis locatif en zone tendue, réduit à un mois. Ainsi, comme on l’a
vu, les personnels en poste retardent donc au maximum la remise de leur préavis, ce
qui prive les bureaux du logement de toute anticipation.
Si les rapporteurs n’exposeront pas en détail l’ensemble des mesures
prévues par le plan Famille, ils souhaitent mettre en lumière certaines actions qu’ils
jugent emblématiques.
Ainsi, afin d’accroître l’offre locative, le ministère a pour objectif dans les
zones tendues, d’augmenter le nombre de logements à proposer et de renouveler le
parc de logements et, dans les zones détendues, de renouveler le parc, à volume
constant, pour mieux répondre aux attentes actuelles des ressortissants. Ce faisant,
le ministère des Armées espère réduire le taux de vacance des logements, en
précisant les besoins réels, et en dynamisant la gestion de son parc. C’est ainsi, par
— 77 —
exemple, que le ministère prévoit de recourir systématiquement au dispositif
prévu par la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public
en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de
logement social, dite « loi Duflot », consistant à faire valoir son droit aux 10 %
de logements sur un programme de construction envisagé sur un terrain qu’il
a cédé. S’agissant de la production de logement social, les rapporteurs estiment que
les logements du parc Défense devraient être comptabilisés dans le champ de
l’article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbain, dite « loi SRU », qui impose à certaines communes de
disposer d’un nombre minimum de logements sociaux.
Selon les informations transmises aux rapporteurs, l’objectif est de
procéder, entre 2018 et 2020, à la réservation de 3 528 logements, dont
1 144 nouveaux. Sur ce total, 660 seront financés par le ministère des Armées,
424 par l’établissement public des fonds de prévoyance militaire et de
l’aéronautique (EPFP), et 60 par le bail emphytéotique administratif dit « Bégin ».
Les nouveaux logements seront principalement concentrés sur l’Île-de-France
(367 logements), Toulon (112 logements) et Bordeaux (144 logements).
L’accroissement de l’offre de logements ne concerne pas seulement la
métropole, puisque outre-mer, le ministère s’est assigné un objectif
d’accroissement de la part des logements domaniaux à hauteur de 50 % du parc
total proposé aux ressortissants. Ainsi que l’ont rappelé aux rapporteurs les
représentants de la direction du patrimoine, de la mémoire et des archives, l’accent
porte avant tout sur Mayotte (37 %) et la Guyane (33 %), départements où l’offre
de logement n’est pas au niveau, tant d’un point de vue quantitatif que d’un point
de vue qualitatif. Du reste, s’ajoute un enjeu sécuritaire, les personnels militaires et
leurs familles pouvant constituer des cibles dans des départements où le taux de
délinquance est particulièrement élevé.
Par ailleurs, le « plan famille » comporte également une mesure visant à
rénover le parc actuel, sous la houlette de la DPMA et en lien avec la SNI, afin
notamment de répondre aux attentes des occupants, dont les exigences ont évolué
au gré des mutations sociologiques.
À mi-parcours, le « plan famille » semble en bonne voie.
Ainsi, s’agissant de l’augmentation de l’offre métropolitaine, la réalisation
de 273 logements neufs a été initiée en 2018, ce qui représente 41,4 % de la cible.
En outre, 599 logements ont fait l’objet d’un renouvellement de convention,
auxquels il convient d’ajouter 391 logements réservés par l’intermédiaire de
l’EPFP. Outre-mer, un contrat de vente en l’état futur d’achèvement de 24
logements à Mayotte a été conclu fin 2018 pour une livraison prévue en 2020. En
Guyane, une opération de construction en tranches de 54 logements a été initiée en
2018, qui prévoit la livraison de 24 logements en 2020 et de 30 logements en 2021.
En outre, un programme complémentaire y est envisagé, tandis que l’offre de
— 78 —
logements domaniaux s’est également accrue, dans une moindre proportion, aux
Antilles, en Polynésie française ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie.
L’amélioration qualitative du parc, pour laquelle le besoin de financement
annuel a été évalué à 37 millions d’euros sur une période de vingt ans, constituera,
quant à elle, l’un des points d’attention du futur contrat de concession, sur lequel
les rapporteurs reviendront.
Enfin, des progrès sont également attendus s’agissant de la réduction du
délai de réponse pour l’attribution d’un logement. La DPMA et la direction des
ressources humaines travaillent au renforcement des échanges entre leurs propres
systèmes d’information – Galilée pour la DPMA et le SIRH – afin de définir le plus
en amont possible le besoin de logements et, en regard, l’offre qui sera disponible
au moment de la mise en œuvre du plan annuel de mutations. Ce rapprochement est
pour l’heure artisanal car, si les bureaux du logement reçoivent les premiers
dossiers dès la fin de l’hiver, ils ne connaissent pas avec précision la typologie des
logements susceptibles d’être proposés.
Ainsi que les rapporteurs l’ont déjà exposé, la mise en place du « plan
famille » a, paradoxalement, entraîné une hausse des attentes à même de nourrir un
sentiment de frustration. Cette situation s’explique sans doute par un manque de
communication quant aux contours précis du plan Famille en direction des
personnels. Plus largement, des progrès sont attendus afin de retracer sa mise en
œuvre, ne serait-ce qu’au niveau budgétaire. À ce titre, il est pour le moins éclairant
que le projet annuel de performance – le « bleu budgétaire » – de la mission
Défense annexé au projet de loi de finances pour 2020 ne compte aucune
présentation globale, précise et stratégique de l’effort budgétaire de l’État
correspondant à la mise en œuvre du « plan famille ». À défaut, il est à craindre
qu’il n’apparaisse seulement comme une somme de mesures éparses, habillées à
des fins de communication.
Dans ce contexte, les rapporteurs appellent, à renforcer la lisibilité du
« plan famille », notamment par une clarification budgétaire impliquant,
d’une part, la définition d’indicateurs de performance et, d’autre part, une
refonte de la maquette budgétaire afin de créer une action spécifique au sein
du programme 212 de la mission Défense.
B. SOUTENIR DANS LE TEMPS LE PROGRAMME POUR L’HÉBERGEMENT DES MILITAIRES
L’amélioration des conditions d’hébergement des militaires, qui constitue
l’un des volets du « plan famille », a donné lieu à une programmation dédiée,
baptisée « plan Hébergement » ou, plus récemment « programme Hébergement ».
— 79 —
Celui-ci reprend en partie le plan « Condition de vie du personnel » défini
sous la précédente législature à l’initiative de M. Jean-Yves Le Drian, alors
ministre de la Défense. Les rapporteurs ont présenté, en deuxième partie du présent
rapport, les principales caractéristiques de ce « plan taudis », selon les termes
employés par les personnels. Au total, 84 % des quelque 700 points identifiés
avaient été traités à l’été 2017, représentant seulement 44 % des crédits du plan. Ce
ratio indiquait que les travaux les plus lourds restaient à réaliser.
Le Gouvernement actuel a poursuivi les efforts engagés précédemment,
l’hébergement constituant ainsi un volet du « plan famille ». Ainsi, en 2018 comme
en 2019, un peu plus de 100 millions d’euros ont été engagés afin de financer des
opérations en la matière. Pour l’année 2019, les principales livraisons concernaient
les bâtiments pour cadres célibataires de La Cavalerie et de Saint-Mandé, ainsi que
les ensembles d’hébergement pour militaires du rang à Brive, Castres, Mailly-le-
Camp, Djibouti, Marseille, Draguignan et Cayenne. Dans le même temps, l’année
2019 a été marquée par le lancement de la construction d’un bâtiment de
150 places, à Saint-Germain-en-Laye, et d’un autre au Fort de Montrouge, offrant
200 places, pour un coût de 9,8 et 17,6 millions d’euros.
Une nouvelle étape a été franchie à l’été, la ministre des Armées ayant
décidé d’intensifier l’effort en faveur de l’amélioration des conditions
d’hébergement des militaires. Baptisé « sommeil de plomb, soldat d’acier », ce
programme s’inscrit dans la logique de la LPM « à hauteur d’homme », qui fixe à
760 millions d’euros le budget prévu pour la construction de nouveaux
hébergements sur la période de la programmation. Le renforcement de ce
programme s’accompagne d’un rehaussement de l’effort budgétaire, qui porte à
près d’un milliard d’euros le budget des opérations liées à l’amélioration des
conditions d’hébergement entre 2019 et 2025.
Pour l’élaboration de ce programme, dont les contours ont été présentés par
la ministre le 17 octobre, la DPMA et le centre interarmées de commandement du
soutien (CICoS) se sont appuyés sur les commandants de base de défense, auxquels
il a été demandé de dresser un état des lieux de la situation et d’exprimer les
besoins jugés les plus urgents. À cette occasion, le SID a pu affiner sa connaissance
de l’état du parc, alors que certaines des informations dont il disposait semblaient
datées. Il semble du reste aux rapporteurs que le SID gagnerait à compléter son
évaluation technique de l’état des bâtiments d’une appréciation plus qualitative,
selon les attentes des militaires.
Le plan concerne les hébergements des militaires du rang des trois armées,
des cadres célibataires et célibataires géographiques, ainsi que des stagiaires. Il
englobe également l’hébergement dit « opérationnel » pour les missions intérieures,
comme Sentinelle, et la préparation opérationnelle.
— 80 —
Au total, le programme « Hébergement » conduira à la rénovation de près
de 25 500 lits et à la création de 3 000 nouveaux lits, dont 700 en Île-de-France,
principalement pour les cadres célibataires, pour lesquels les besoins sont croissants
alors qu’ils sont actuellement logés dans des chambres excédentaires de militaires
du rang.
De manière plus précise, selon les informations transmises aux rapporteurs,
le programme « Hébergement » conduira à la rénovation de 18 000 places
d’hébergement et à la construction de 7 600 nouvelles places. Pour les jeunes
engagés, 3 800 places seront créées et 9 600 rénovées, ces chiffres étant
respectivement de 2 700 et 2 900 pour les bâtiments pour cadres célibataires. 52 %
du plan est dédié à l’amélioration des hébergements des militaires du rang des trois
armées, pour un montant de 520 millions d’euros, 31 % pour les cadres célibataires,
avec 310 millions d’euros, 12 % pour les hébergements d’accueil temporaire, soit
120 millions d’euros, et 5 % pour les lycées militaires. Logiquement, l’armée de
terre est la première bénéficiaire du programme, avec 64 % des opérations
financées par le plan, l’armée de l’air et la marine nationale se situant à peu près au
même niveau, avec respectivement 15 % et 12 %.
L’annonce du programme « Hébergement » a suscité des attentes et des
espoirs. Les rapporteurs y souscrivent d’ailleurs pleinement, tout en rappelant
l’exigence de le conduire à son terme, et au-delà. Car si le programme
« Hébergement » permettra sans nul doute de réparer le passé, est-il conçu pour
préparer l’avenir ?
Lors de son audition, le général Gomart, directeur de la division de la
performance et de la synthèse de l’état-major de l’armée de terre, a rassuré les
rapporteurs quant au fait que, s’agissant des engagés volontaires de l’armée de
terre, les opérations de rénovation et de construction prévues permettront de
satisfaire les besoins, avec 44 500 lits. En revanche, il est convenu de relativiser ce
constat s’agissant des cadres célibataires, pour lesquels les objectifs, s’ils sont
atteints, risquent de ne pas correspondre aux besoins à l’horizon 2025. Le général
Paccagnini, directeur du pôle performance de l’état-major des armées, n’a d’ailleurs
pas dit autre chose, en faisant part aux rapporteurs de sa certitude que des besoins
subsistent au-delà de la période de programmation. Lors de son audition, le général
Parisot, sous-chef d’état-major chargé de la préparation de l’avenir au sein de
l’état-major de l’armée de l’air, a d’ailleurs rappelé que des arbitrages avaient été
effectués et que la liste des besoins exprimés par les chefs de corps était bien plus
longue. Une telle position n’est pas partagée par l’ensemble des parties prenantes et
certaines voix s’élèvent, au sein de la DPMA, pour dénoncer une forme de
démesure des besoins exprimés par les armées.
Il n’y a évidemment pas lieu de faire reproche au Gouvernement de ne pas
régler d’un coup de baguette magique l’ensemble des difficultés, qui tiennent pour
beaucoup du mythe de Sisyphe en la matière.
— 81 —
Toutefois, il importe d’anticiper les besoins dès à présent, afin d’être en
mesure de conduire les opérations de construction et de rénovation de manière
lissée et cohérente dans le temps. Pour ce faire, les rapporteurs préconisent de
« sortir » le programme Hébergement du « plan famille », d’en préciser le
pilotage, en lien avec le commandement aux niveaux national et local, de
clarifier ses ressources budgétaires par leur regroupement au sein d’une seule
et même action budgétaire et d’en définir les perspectives de long terme dans
le rapport annexé à la LPM à l’occasion de l’actualisation de la
programmation.
II. VEILLER À LA SAINE GESTION DU PARC
A. RATIONALISER LE PATRIMOINE IMMOBILIER DU MINISTÈRE TOUT EN LE PRÉSERVANT
Ainsi que le précisait aux rapporteurs M. Jean-Paul Bodin, alors secrétaire
général pour l’administration, l’un des objectifs de la politique immobilière
actuellement conduite par le ministère des Armées est de rationaliser son parc. Pour
éclairer les choix de densification des emprises, de cessions ou de valorisation des
biens déclarés inutiles, les services du ministère établissent des schémas directeurs
immobiliers au niveau des bases de défense (44) et des groupements de soutien des
bases de défense (5) ainsi que des schémas pluriannuels de stratégie immobilière
pour l’administration centrale et douze opérateurs. Depuis 2013, date de la
validation des premiers schémas directeurs, le ministère a libéré 1 000 hectares de
foncier et 780 000 mètres carrés de bâti. À moyen terme, M. Bodin a indiqué aux
rapporteurs que 250 hectares avaient été identifiés comme étant susceptibles d’être
libérés, une décision ayant déjà été prise, à l’heure de l’audition, pour les deux tiers
d’entre eux. Pour les rapporteurs, il ne fait aucun doute que la rationalisation du
parc doit se poursuivre. Le ministère détient en effet encore des bâtiments qui ne
sont pas occupés, ne répondent à aucune exigence opérationnelle mais constituent
un poids financier en raison des coûts d’entretien incompressibles. S’il convient de
se montrer prudent quant à de possibles réactivations d’emprises militaires
délaissées, il semble néanmoins possible de poursuivre le recensement des
bâtiments pouvant être cédés, au profit d’une actualisation du parc
effectivement utile au regard de l’évolution de la carte militaire, comme des
besoins.
Toutefois, la rationalisation du parc immobilier ne doit pas se faire au
détriment des armées, qui doivent conserver leur patrimoine.
À cet égard, les rapporteurs souhaitent évoquer deux exemples qui illustrent
les enjeux qui pèsent sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des
Armées, alors même qu’ils ont parfois éprouvé le sentiment que, pour les armées,
— 82 —
l’un des principaux enjeux pouvait être de prévenir les « prédations » du ministère
de l’Économie et des finances, toujours à la recherche d’économies de court terme,
parfois au détriment des investissements de long terme.
D’abord, l’avenir du Val-de-Grâce. L’hôpital était condamné à la fermeture
en raison, d’une part, de sa vétusté et du coût qu’aurait représenté la mise aux
normes des bâtiments et, d’autre part, de la proximité de l’hôpital Cochin, situé à
quelques encablures, alors que les hôpitaux militaires sont dorénavant intégrés au
sein de la carte hospitalière. Ses services hospitaliers ont donc été transférés aux
deux grands hôpitaux d’instruction des armées franciliens : Percy et Bégin. En
revanche, l’emprise demeure pour l’heure de nature militaire et les bâtiments
construits dans les années 1970 accueillent actuellement autour de 400 personnels
déployés dans le cadre de l’opération Sentinelle. Le Val-de-Grâce possède donc
une valeur stratégique d’un point de vue opérationnel, en raison de la possibilité
pour le ministère d’y héberger des militaires en opération, en plein cœur de Paris.
Malgré tout, ainsi que l’a indiqué aux rapporteurs le directeur des patrimoines, de la
mémoire et des archives, son avenir n’est plus dans les mains du ministère, mais du
président de la République et du Premier ministre et, sauf retournement de
situation, cette partie des bâtiments a vocation à être cédée à moyen terme.
Une telle décision pose de sérieuses questions. Premièrement, comme l’ont
révélé les auditions, la cession de cette emprise ne serait pas sans conséquence d’un
point de vue opérationnel, l’éloignement des lieux d’hébergement des militaires
déployés dans le cadre de l’opération Sentinelle – dont on peut imaginer qu’elle
s’inscrira dans le temps – pouvant poser question. Deuxièmement, la cession des
emprises parisiennes – îlot Saint-Germain, caserne Lourcine – fait naître, on l’a vu,
un sentiment d’abandon parmi les personnels, qui y voient le signe d’un manque de
considération à l’égard de leur engagement. Troisièmement, plusieurs projets
pourraient être conduits pour transformer le Val-de-Grâce. Ainsi, le conseil
supérieur de la fonction militaire (CSFM) comme les associations professionnelles
nationales de militaires (APNM) se sont prononcés en faveur de la transformation
de l’hôpital en pôle social, accueillant des capacités d’hébergement, des logements
ou encore des services sociaux. Il pourrait également être envisagé d’y implanter la
« maison des familles » parisienne tant promise mais qui n’a pas encore vu le jour.
De son côté, le contrôleur général Jacques Perget, que les rapporteurs ont entendu
en audition, soutient un projet de création d’un centre international de recherche et
de soins consacré à la réadaptation des grands blessés, aux victimes de la guerre, du
terrorisme et des catastrophes collectives du monde moderne. Les opportunités sont
donc nombreuses, et l’avenir du Val-de-Grâce mérite d’être de nouveau étudié.
Deuxième illustration : la mise de côté d’un projet de refonte de la gestion
du patrimoine immobilier des armées, proposé sous la précédente législature par
CDC Habitat. Ainsi que les responsables de CDC Habitat l’ont exposé aux
rapporteurs, ce projet consistait en l’institution d’un établissement ad hoc,
dénommé « la Foncière de Brienne », regroupant l’ensemble du parc domanial ainsi
— 83 —
que les quelque 6 000 logements sociaux appartenant à CDC Habitat, qui auraient
été réservés aux personnels du ministère des Armées. Sur le papier, un tel scénario
présente plusieurs avantages : le regroupement au sein d’une même structure des
différents logements occupés exclusivement par les personnels du ministère, la
mise en place d’une gestion dynamique du parc afin de suivre les évolutions de la
carte militaire et d’améliorer son entretien global, la production de recettes
financières à même d’abonder le budget de la Défense. Bien entendu, le projet
prévoyait que l’État détienne la majorité du capital de cet établissement.
La création d’une foncière n’est pas problématique en soi. D’ailleurs, les
rapporteurs souscrivent pleinement à la proposition formulée par leur collègue
Mme Bono-Vandorme de créer une telle structure pour le maintien en condition, la
gestion et l’exploitation du parc domanial de la gendarmerie nationale. En outre,
ainsi que leur collègue le soulignait dans son avis sur le projet de loi de finances
pour 2020, « CDC Habitat possède toutes les compétences nécessaires pour
élaborer efficacement un plan de gestion de patrimoine et assurer l’entretien
régulier d’un vaste parc en vue d’en éviter la dégradation ».
Toutefois, un tel scénario aurait pour effet de priver le ministère des
Armées de la maîtrise de son patrimoine, le mettant dans l’incapacité de s’opposer
à sa dissolution en cas de cession par l’État de ses parts au sein de la société
foncière ainsi créée. Du reste, il convient de rappeler que pour les personnels du
ministère des Armées, l’existence d’une offre de logements familiaux résulte
majoritairement d’un choix de nature sociale, alors que les gendarmes, eux, sont
logés de droit. Les risques pesant sur l’avenir du patrimoine immobilier ne sont
donc pas de même nature.
Aussi, les rapporteurs estiment nécessaire de se prémunir contre toute
cession ou évolution du mode de gestion du parc susceptible de conduire à sa
dissolution sans vision de long terme. Il serait pour le moins absurde de dilapider
un patrimoine susceptible d’accueillir des personnels du ministère et dont la valeur
ne cessera de croître à l’avenir.
B. REMÉDIER AUX DIFFICULTÉS DE GESTION DU PARC SOCIAL
1. Assurer une meilleure prise en compte des spécificités militaires par les bailleurs sociaux
Au cours de leurs auditions et déplacements, les rapporteurs ont été saisis
de plusieurs difficultés rencontrées au quotidien par les services du ministère dans
leurs relations avec les bailleurs sociaux, dont ils ont largement fait état en
deuxième partie du présent rapport. Celles-ci donnent lieu à des notes comme à des
échanges de courriers entre les parties prenantes, sans toutefois qu’un vaste
recensement de ces points d’achoppement n’ait été, semble-t-il, effectué et partagé.
— 84 —
Plusieurs de ces difficultés pourraient être résolues par une meilleure prise
en compte des spécificités de la population militaire, l’essentiel provenant de
l’application aux militaires de la réglementation de droit commun.
On citera ainsi :
– l’opposabilité faite au ministère d’un délai d’un mois en zone tendue pour
proposer un locataire, malgré une convention de stock et un mécanisme de
garanties d’occupation lui permettant en théorie de déroger à ce délai pour disposer
d’une offre au moment du plan annuel de mutation. En conséquence, le ministère
court le risque de perdre des logements réservés, « rendus » au bailleur pour un tour
de réservation a minima. Ce phénomène est renforcé par le fait que les logements
réservés ne sont pas proposables au moment où le militaire qui l’occupait donne
congé, mais seulement après la réalisation de l’état des lieux de sortie ;
– la soumission de l’acceptation finale par le bailleur du dossier présenté en
commission d’attribution des logements, dont le rythme de réunion apparaît parfois
insuffisant et, dans tous les cas, rarement adapté au calendrier de mutation des
militaires ;
– la mise en concurrence de plusieurs dossiers de personnels militaires
devant les commissions d’attribution des logements des bailleurs, qui prive les
services du ministère de tout pouvoir dans l’attribution finale des logements, et est
aussi à l’origine d’un accroissement des délais d’attribution de logement.
En conséquence, il arrive que l’autorité décisionnaire se trouve dans
l’incapacité matérielle d’attribuer les logements dans des délais courts, ce qui
complique l’organisation de la vie des militaires – organisation du déménagement,
inscription des enfants à l’école, recherche d’un nouveau travail pour le conjoint,
etc. –, qui plus est si le militaire est déployé en opération extérieure.
D’autres problèmes ont été identifiés. Ainsi de l’application variable de
certains critères, comme celui de la propriété pour l’accès au logement social. Ce
point précis a notamment fait l’objet d’un courrier du chef du bureau régional du
logement de Toulon au directeur de l’agence nationale du contrôle du logement
social (ANCOLS), daté du 9 juillet 2019. Dans cette lettre, dont les rapporteurs ont
pu consulter une copie, le chef du bureau du logement de Toulon pointe un
dévoiement de l’esprit de la loi du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la
citoyenneté, certains bailleurs considérant que le simple fait d’être propriétaire
justifierait le rejet d’un dossier, quand bien même la propriété concernée ne
correspondrait pas à la structure familiale du demandeur ou ne serait pas située
dans une zone géographique compatible avec le lieu d’affectation tout en ne
procurant pas de ressources suffisantes pour compenser le coût du logement dans le
lieu d’affectation, ce qui correspond notamment au cas des accédants à la propriété
remboursant des crédits.
— 85 —
Les rapporteurs estiment que ces frictions, qu’il conviendrait de recenser de
manière exhaustive, doivent pouvoir être abordées dans le cadre d’une concertation
entre les services du ministère et les bailleurs, afin de garantir une juste prise en
compte des spécificités des personnels du ministère des Armées et de leurs
contraintes pour l’attribution d’un logement social. En outre, les bailleurs doivent
également faire l’effort de s’adapter aux particularités de la politique de mobilité
des militaires, marquée notamment par l’ampleur du plan annuel de mutation, afin
de ne pas priver d’effet le dispositif de réservation de logements.
Pour ce faire, ils préconisent de mettre en place une instance de
concertation réunissant les services de la direction du patrimoine, de la
mémoire et des archives ainsi que les représentants des bailleurs.
2. Renforcer la position du ministère des Armées dans la gestion des logements sociaux réservés
En matière de logement social, la première intervention du ministère
consiste à procéder à la réservation de logements, au travers du renouvellement de
conventions existantes ou de la signature de nouvelles conventions, afin de pouvoir
proposer aux personnels des logements aussi bien situés et en aussi bon état que
possible, essentiellement dans les zones tendues.
Il ressort des travaux des rapporteurs que les bureaux régionaux du
logement, chargés de cette mission, rencontrent de plus en plus régulièrement deux
types de difficultés principales. En premier lieu, celle d’identifier de nouveaux
projets dans les secteurs les plus tendus, où le foncier est rare et cher, le nombre de
nouveaux programmes étant limité et la concurrence entre réservataires forte. En
second lieu, un climat de négociation plus difficile, en raison d’une situation
oligopolistique de quelques acteurs sur les secteurs les plus tendus, conduisant au
renchérissement du montant de la subvention et des coûts de la réservation. En
aval, au moment de l’attribution des logements, le ministère « perd la main » du fait
de l’application, parfois au-delà des règles en vigueur, des procédures de droit
commun, de telle sorte qu’il peut arriver que des logements pourtant réservés ne
soient pas attribués à ses ressortissants.
Par ailleurs, les rapporteurs ont été alertés quant aux difficultés rencontrées
par le ministère pour obtenir de certains bailleurs un entretien correct du parc, en
raison de l’absence de levier juridique pour les y contraindre. Cette lacune juridique
impacte la qualité des logements proposés, en particulier dans les secteurs
géographiques où le ministère se trouve captif du marché.
Sur un autre plan, il est pour le moins regrettable que les bailleurs
n’appuient pas le ministère dans sa tentative de lutter contre la pratique dite « des
indus », c’est-à-dire l’occupation des logements réservés par des locataires ne
répondant plus aux conditions d’éligibilité définies par le ministère, essentiellement
— 86 —
en raison d’un départ de l’institution. Si les rapporteurs comprennent l’attitude des
bailleurs, pour lesquels il est confortable de compter parmi leurs locataires
d’anciens militaires, réputés fiables, le ministère se trouve dans l’incapacité de
proposer des logements qu’il a réservés à d’autres ressortissants, bel et bien
éligibles. Ces locataires « ventouses » posent donc de sérieuses difficultés au
ministère dans la gestion de son parc et, pour y remédier, ce dernier fait depuis peu
figurer des clauses spécifiques dans les conventions de réservation afin de prévoir
une forme de restitution des logements ainsi occupés. À l’heure de la rédaction du
présent rapport, aucune évaluation quant à l’efficacité de cette démarche n’était
toutefois disponible.
Le rapport de force est ainsi souvent défavorable au ministère des Armées,
à toutes les étapes de la « vie » des logements, alors même qu’il engage de fortes
sommes pour les réserver.
Aux yeux des rapporteurs, il convient donc d’étudier les voies et moyens
d’inverser le rapport de force entre le ministère et les bailleurs, afin de
renforcer la place du ministère des Armées dans la gestion du parc social
privé. Ils préconisent notamment de conduire les évolutions législatives et
réglementaires nécessaires pour permettre au ministère des Armées de
procéder lui-même à l’attribution des logements réservés. À tout le moins, il
pourrait être envisagé de constituer des commissions d’attribution internes au
ministère, associant des représentants des bailleurs.
C. RÉUSSIR LA MISE EN ŒUVRE DU CONTRAT CEGELOG DE RÉNOVATION ET DE RENOUVELLEMENT DU PARC DOMANIAL
Ainsi que les rapporteurs l’ont déjà exposé, la gestion du parc domanial est
actuellement assurée par CDC Habitat, dans le cadre d’un contrat de concession
d’une durée de dix ans signé en 2008, pour un montant de 210 millions d’euros. La
durée du contrat ayant été prorogée de deux années, il arrivera donc à son terme
le 31 décembre 2020.
Dès lors, un nouveau contrat d’externalisation de la gestion des logements
domaniaux du ministère des Armées (CEGeLog) sera signé, permettant de mettre
en place, selon les mots de M. Bodin lors de son audition, une véritable stratégie de
rénovation et de renouvellement du parc domanial, comportant un programme de
rénovation accéléré, notamment sur le plan énergétique, ainsi qu’un programme de
construction de 2 500 logements neufs portant sur une période de 35 ans. Il s’agira
notamment de tirer les conséquences de l’inadaptation géographique d’une partie
du parc, qui ne correspond plus parfaitement à la carte militaire et aux besoins des
armées. Pour le ministère, l’objectif est d’aboutir à un niveau de loyers inférieur de
50 % au prix du marché en Île-de-France et de 30 % en province, l’équilibre étant
assuré par des subventions du ministère. Une prestation d’aide à la cession des
— 87 —
logements dont le ministère souhaite se séparer a été ajoutée au contrat, ce qui fait
entrer dans le contrat davantage de logements que ce qui était prévu initialement.
Lancé en mai 2019, l’appel d’offres est toujours en cours. Il s’agit d’un
marché national unique pour lequel les différents candidats se sont constitués en
groupements en relation avec des bailleurs ou des acteurs immobiliers régionaux.
Un marché unique est plus simple à gérer et permet de mettre en place une seule
interface entre le système d’attribution de logements et de suivi du ministère et le
système d’information du concessionnaire. Alors que la gestion du parc par CDC
Habitat n’est pas toujours jugée optimale, le secrétariat général pour
l’administration estime que la mise en concurrence pour la signature de ce nouveau
contrat ne peut donc qu’être bénéfique pour le ministère, selon lequel une gestion
autonome ou par un établissement public n’est pas envisageable.
Après le lancement de l’appel d’offres, le 27 mai, la publication du dossier
de consultation des entreprises était attendue en juillet avant le déclenchement
d’une phase de négociation, en deux tours, de l’automne 2019 à août 2020, le choix
de l’opérateur à l’automne 2020 devant permettre une transition entre le
gestionnaire actuel et son successeur à l’horizon de décembre 2020. Cinq candidats
se sont manifestés dont quatre ont été retenus : CDC Habitat, avec Vinci et EDF,
Eiffage, Nexity/Engie et Meridiam/3F, 3F étant une filiale d’Action logement, le
premier bailleur social français. Ils ont visité, durant la première quinzaine de
septembre, des milliers de logements dans les différentes zones des bureaux
régionaux, et posé par la suite plus de 200 questions.
La mise en œuvre du contrat CEGeLog pose plusieurs questions.
En premier lieu, les rapporteurs ont été particulièrement étonnés
d’apprendre que les états-majors n’avaient, semble-t-il, pas été associés à la
conception d’un tel projet, en apprenant l’existence au détour de réunions diverses,
comme s’il s’agissait d’un point annexe. Comme le souligne un récent billet d’un
observateur averti, « certains acteurs du dossier ne comprennent pas le manque de
communication sur une affaire qui concerne des milliers de militaires ou de
personnels civils de la défense, souvent modestes. Durant l’été, des chefs militaires
semblent avoir découvert presque par inadvertance le projet piloté par le
secrétariat général pour l’administration du ministère des Armées. « Black-out
total » s’emporte même un acteur « assez agacé » du dossier qui estime que « ça
pourrait être plus fluide ». » (1) Pour les rapporteurs, il est incompréhensible que les
états-majors n’aient pas été davantage associés à la définition des besoins. Il
convient d’y remédier au plus vite pour la suite de la procédure d’appel d’offres et
la mise en œuvre du contrat de concession.
(1) Jean-Dominique Merchet, « Le ministère des Armées cherche discrètement un «concessionnaire» pour ses
logements sociaux », l’Opinion, 25 septembre 2019.
— 88 —
En deuxième lieu, le respect du calendrier est une gageure, tant celui-ci est
tendu. L’impact financier de tout report de la mise en œuvre de ce nouveau contrat
de concession n’est pas neutre, puisque le surcoût annuel du contrat par rapport à la
dotation budgétaire actuelle inscrite en provision pour risques pour 2021 et 2022
s’élève à 32 millions d’euros par an.
En troisième lieu, il conviendra de s’assurer que le prix de la redevance
corresponde bien au prix du marché et soit au final plus intéressant pour le
ministère que le lancement d’un vaste programme de construction et
d’agrandissement du parc domanial.
En quatrième lieu, le ministère devra s’assurer de disposer de l’expertise
suffisante et des moyens juridiques appropriés pour suivre la qualité des opérations
de rénovation et de construction, qui devront par ailleurs correspondre à un
standard moderne répondant aux attentes et aux situations des personnels. Il sera
notamment essentiel que le ministère puisse contraindre le concessionnaire en cas
de défaillance. À titre d’exemple, la construction des 2 000 logements devra
démarrer le plus rapidement possible afin de permettre leur amortissement au cours
des dix premières années. De même, la rénovation des logements devra être étalée
dans le temps afin de conserver un volant de logements disponibles suffisant,
surtout pour les plus grandes opérations. C’est notamment le cas de la cité Saint-
Pierre à Brest, où la rénovation de quelque cent logements occupés par les
gendarmes maritimes sera segmentée en cinq temps.
Dans ces conditions, un séminaire tenu en septembre a mis en lumière la
nécessité, pour la sous-direction du logement de la DPMA comme pour les bureaux
régionaux du logement, de monter en gamme afin de pouvoir suivre de manière
fine et performante le déroulement du contrat CEGeLog.
En somme, pour réussir la mise en œuvre du contrat CEGeLog, il ne suffit
pas seulement de mener à son terme la procédure d’appel d’offres, mais bel et bien
de créer les conditions opérationnelles et juridiques nécessaires pour assurer un
suivi au plus près de la mise en œuvre du contrat, en associant les états-majors.
Dans ces conditions, les rapporteurs préconisent de mettre en place une structure
de pilotage ad hoc réunissant, outre le SGA et le SID, les états-majors.
III. CONSTRUIRE UNE POLITIQUE DU LOGEMENT COHÉRENTE
A. CRÉER UN SERVICE DU LOGEMENT
1. Refondre la gouvernance de la chaîne du logement
Ainsi que les rapporteurs ont pu le constater, l’un des premiers écueils de la
politique du logement du ministère des Armées est la dilution de la gouvernance de
— 89 —
la politique du logement, l’enchevêtrement des responsabilités et la mise à l’écart
du commandement, tant national que local.
C’est pourquoi les rapporteurs sont favorables à la création d’un service du
logement autonome, à la tête duquel serait nommé un officier général ou un haut
fonctionnaire civil parfaitement identifié et chargé du pilotage de la politique du
logement. En somme, il s’agirait de repenser l’architecture actuelle, afin de clarifier
les responsabilités des différentes parties prenantes et de regrouper au sein d’une
même structure les compétences actuellement éclatées au sein de diverses
directions et services, et notamment de la sous-direction du logement de la DPMA.
Un tel service aurait vocation à demeurer au sein du secrétariat général pour
l’administration, à l’instar du service d’infrastructure de la Défense. Composé de
professionnels du logement, il pourrait également accueillir des officiers des forces
armées dans le cadre des parcours croisés, comme cela se fait au sein du service
d’infrastructure de la Défense.
Une telle évolution ne doit néanmoins pas conduire à écarter définitivement
les armées, qui devraient être consultées pour son élaboration et son déploiement,
au niveau national comme au niveau local, alors que les commandants de base de
défense et les chefs de corps, au contact direct du soldat, sont les plus à même
d’identifier les besoins. Ainsi, s’il est étonnant que la DPMA n’ait pas la tutelle sur
les bureaux locaux du logement – sauf le cas particulier de l’Île-de-France et de
Toulon – le cadre actuel permet aussi aux commandements des bases de défense
locales d’intervenir dans la mise en œuvre de la politique du logement par
l’attribution directe de logements.
Il conviendrait donc de veiller à ne pas remettre en cause le rôle des
commandants de base de défense, dont le positionnement est essentiel pour assurer
le juste équilibre entre nécessité opérationnelle et accompagnement social. Dans ce
cadre, il pourrait notamment être envisagé de mettre en place des commissions
locales de suivi du logement, associant les commandements, les acteurs du champ
de l’action sociale et les représentants locaux du nouveau service du logement que
les rapporteurs appellent de leurs vœux.
Par ailleurs, la refonte de la gouvernance serait aussi l’occasion d’améliorer
la situation actuelle, selon deux axes principaux.
Premièrement, à l’occasion de leurs déplacements comme de leurs
auditions, les rapporteurs ont pu mesurer l’ampleur de la frustration des militaires
de ne pouvoir avoir de lien direct et physique avec les personnels chargés du suivi
de leur dossier, essentiellement à Paris. Une telle situation leur est apparue d’autant
plus étonnante qu’il s’agit d’un domaine où l’accompagnement de proximité est
essentiel, tant pour les personnels des bureaux du logement, afin de mieux
comprendre les attentes des demandeurs, que pour ces derniers, désireux de se
sentir considérés autrement que sous la forme d’un numéro de dossier. Lors de son
audition, Mme Florence Lendroit, présidente de l’association nationale des femmes
— 90 —
de militaires, a ainsi relevé que les logements proposés ne correspondaient que
rarement à la structure familiale.
Le déplacement des rapporteurs dans les locaux du bureau régional d’Île-
de-France a permis de légèrement tempérer ce constat, puisqu’il leur a été indiqué
que la permanence téléphonique avait été renforcée, et l’est systématiquement
durant le pic d’activité concomitant au déroulement du plan de mutation, et que les
opérateurs chargés du suivi et du traitement des dossiers, s’ils n’étaient pas en
mesure de toujours répondre aux appels téléphoniques, rappelaient
systématiquement les demandeurs dès lors qu’un message en ce sens leur était
laissé.
Malgré tout, ils ont été frappés par l’apparente déshumanisation des
relations entre les demandeurs et les personnels administratifs du bureau du
logement d’Île-de-France, à laquelle il convient selon eux de mettre un terme, par
le rétablissement d’un accueil physique et la mise en place d’un véritable processus
d’accompagnement de proximité. Il s’agit en tout cas d’une forte demande des
personnels et de leurs familles.
Deuxièmement, au sein de la chaîne du logement, le processus d’attribution
des logements est régulièrement remis en question, certains personnels ayant
parfois le sentiment d’une collusion, voire d’un « copinage » entre l’autorité
attributaire et certains bénéficiaires. C’est notamment le cas lorsque l’attribution
des logements relève de la responsabilité des commandants de base de défense,
comme on l’a vu. S’agissant de la région parisienne, les représentants du CSFM
entendus par les rapporteurs ont fait état de prétendus passe-droits. Si de tels
soupçons ont été balayés par les personnels du bureau régional d’Île-de-France – et
ce notamment en raison de la multiplicité des intervenants – les rapporteurs
estiment qu’il est nécessaire de prendre en compte ces critiques dès lors qu’elles
nourrissent nombre de fantasmes et peuvent être sources d’une forme de
ressentiment. Leur formulation est en effet le signe d’un manque de transparence et
de connaissance quant aux critères et processus d’attribution des logements. C’est
pourquoi il est aussi indispensable d’améliorer la transparence de la procédure
d’attribution des logements et, en parallèle, de mettre en place des contrôles
inopinés pour, d’une part, prévenir toute dérive et, d’autre part, rassurer les
personnels.
En conséquence, les rapporteurs préconisent de refondre la chaîne du
logement, par la création d’un service clairement identifié, au sein du
secrétariat général pour l’administration, de « ré-humaniser » la mise en
œuvre de la politique du logement, notamment en Île-de-France, et de mettre
en place des contrôles aléatoires de la procédure d’attribution de logement.
— 91 —
2. Professionnaliser la filière du logement
En parallèle de la création d’un service autonome du logement, les
rapporteurs sont convaincus de la nécessité de professionnaliser toujours davantage
les personnels intervenant dans la mise en œuvre de la politique du logement.
S’il n’est pas question de remettre en cause la motivation des personnels
concernés, force est de constater que ceux-ci ne reçoivent qu’une formation basique
en matière de gestion immobilière. Comme on l’a vu, la plupart se forment « sur le
tas », au contact des collègues les plus anciens. En d’autres termes, la qualité de
leur formation varie d’un bureau à un autre, d’une époque à une autre, selon les
pratiques et habitudes des uns et des autres. À l’occasion du déplacement de
rapporteurs au bureau régional du logement d’Île-de-France, Mme Christine Julard,
sous-directrice du logement au sein de la DPMA, leur a précisé que l’ensemble des
personnels recevait une formation initiale. Il convient évidemment de s’en féliciter,
mais pour les rapporteurs, il faut aller plus loin !
La gestion d’un parc, l’attribution de logements, le suivi de leur entretien,
voire de leur construction, constituent des métiers spécifiques, qu’il est difficile
d’exercer sans y avoir été réellement formé. Que penserait-on d’un service
d’infrastructure de la Défense qui ne serait pas composé de spécialistes des
infrastructures, de la construction à l’entretien ?
Il s’agit là d’un enjeu d’autant plus important que les personnels affectés au
sein des services en charge de la politique du logement sont issus d’unités fort
différentes les unes des autres et, pour la plupart, découvrent les métiers du
logement au moment de leur affectation.
D’ailleurs, de l’avis même du ministère des Armées, la mise en place du
contrat CEGeLog impose de professionnaliser la filière du logement du ministère,
ses 52 bureaux du logement et ses six bureaux régionaux, qui seront responsables
d’un total de 14 500 logements aux termes du contrat. Sans personnels aguerris et
formés de manière robuste, le ministère risque de se trouver démuni pour traiter
d’égal à égal avec des interlocuteurs dont le logement constitue le quotidien.
De manière complémentaire, la professionnalisation de la filière du
logement passe par l’achèvement de la numérisation des procédures, d’autant qu’au
regard de son âge moyen, la population militaire ne rencontre pas de réelles
difficultés dans l’usage des technologies numériques. À l’heure actuelle, la vétusté
des systèmes d’information a pour conséquence que nombre de dossiers sont
encore traités au format « papier ». La situation a vocation à s’améliorer avec la
mise en place attendue d’un système d’information rénové – Galilée NG –, outil
modernisé facilitant le travail des agents de la chaîne logement et permettant une
amélioration du service pour les bénéficiaires, avec la mise en ligne des logements
proposés ou encore la dématérialisation des dossiers.
— 92 —
C’est pourquoi les rapporteurs préconisent d’engager une véritable
professionnalisation de la chaîne du logement, par le recrutement de
personnels, y compris civils, spécialisés et la mise en place de formations
approfondies, initiales et continues.
3. Garantir la souplesse de la politique du logement
Ainsi que l’a indiqué aux rapporteurs le général Bruno Paccagnini,
directeur du pôle performance de l’état-major des armées, l’enjeu n’est pas tant de
savoir s’il faut privilégier la construction ou l’acquisition de logements dans une
logique patrimoniale ou le recours au conventionnement et à l’accompagnement,
mais plutôt de parvenir à définir des outils adaptés aux situations tant
géographiques que personnelles. Ainsi, la politique du logement doit être souple et
protéiforme, tant les enjeux divergent entre l’Île-de-France et le Larzac, l’outre-mer
et la Nouvelle-Aquitaine, l’Est de la France et Toulon. Si, à long terme, on peut
raisonnablement estimer que la démarche patrimoniale peut permettre de générer
des économies – d’autant que les militaires-occupants s’acquittent d’un loyer –, en
particulier dans les zones tendues où la pression urbaine continue d’alimenter une
tendance haussière des prix, la situation est tout à fait différente dans les zones
détendues.
Le maintien d’une certaine souplesse dans la mise en œuvre de la politique
du logement est d’autant plus essentiel que la principale difficulté tient aussi à la
diversité des attentes selon les lieux d’affectation. Ainsi, dans les zones isolées, les
personnels accordent davantage d’importance à la localisation du logement, à
proximité des écoles et des pôles économiques pour favoriser l’emploi du conjoint,
qu’à des outils d’aide à la pierre. À l’inverse, dans les zones tendues, les personnels
attendent une amélioration de la qualité des logements proposés, souvent vétustes et
pas toujours très bien entretenus.
C’est notamment pour être en mesure de s’adapter au contexte local que les
états-majors doivent être intimement associés à la définition et à la mise en œuvre
de la politique du logement, car ils sont les plus à mêmes, en lien avec les chefs de
corps, de faire remonter les besoins et les principales difficultés.
B. ASSURER LA COHÉRENCE DES AUTRES COMPOSANTES
1. Réformer la composante logement des indemnités dans le cadre de la nouvelle politique de rémunération des militaires
Le chantier de la nouvelle politique de rémunération des militaires
(NPRM), engagé en 2018, doit être l’occasion de repenser les indemnités perçues
par les militaires au titre du logement ou de l’hébergement.
— 93 —
La NPRM concerne l’ensemble du personnel relevant du statut général des
militaires et porte sur la quasi-totalité des éléments de rémunération servis à ce
personnel. Cette réforme doit permettre de fonder une nouvelle politique salariale et
de mieux prendre en compte les enjeux sociaux propres à la population militaire,
tels que le célibat géographique, l’évolution des structures familiales ou encore le
logement. Il s’agit également de rendre plus lisible et plus simple la solde des
militaires et d’en simplifier le calcul, comme d’en réduire les coûts de gestion.
La mise en œuvre de la NPRM doit donc être l’occasion de revoir les
modalités de compensation de la mobilité, puisque l’un des huit « blocs
indemnitaires » susceptibles d’être créés pourrait prendre la forme d’une
« indemnité garnison » qui prendrait en compte la mobilité, la situation familiale et
la difficulté à se loger dans ladite garnison.
LES ÉVOLUTIONS DE LA PARTIE INDEMNITAIRE
DE LA RÉMUNÉRATION PRÉVUES PAR LA NPRM
La partie indemnitaire de la solde des militaires serait réorganisée autour de blocs
indemnisant une seule sujétion ou primant un seul domaine. Cette architecture vocation à se
substituer à plus de 80 primes et indemnités existantes :
- la disponibilité ;
- l'absence pour raison opérationnelle ;
- les exigences liées aux milieux d'emploi et les compétences spécifiques ;
- les qualifications militaires générales ;
- la responsabilité et la performance ;
- l'attractivité et la fidélisation ;
- les charges liées aux mutations imposées, récurrentes (en particulier dans le domaine
du logement) ou non récurrentes.
Elle s'accompagnerait, en outre, d'une révision ciblée de la partie indiciaire.
Source : ministère des Armées.
Pour les rapporteurs, deux points doivent faire l’objet d’une attention
particulière.
D’abord, l’évolution de l’ICM et de la MICM. Ils se sont en effet interrogés
sur la pertinence de la majoration de l’indemnité pour charges militaires (MICM),
dont le coût est important alors même qu’elle ne semble pas toujours produire
l’effet attendu : l’accroissement de la mobilité. Du reste, se pose la question de
l’articulation entre la MICM et le zonage des logements, cette majoration n’en
tenant pas compte en raison de l’obsolescence de son mode de calcul. Plusieurs
pistes de réforme sont envisageables, telle la modulation des indemnités selon les
logements, avec des différences entre les occupants d’un logement labellisé défense
et les autres.
— 94 —
Ensuite, les auditions ont permis de pointer l’existence de certaines
inégalités en raison de l’héritage du passé : c’est ainsi que, dans l’armée de terre,
les personnels de certaines unités perçoivent la prime de camp destinée initialement
à compenser l’isolement de certaines affectations, alors que leurs unités sont
dorénavant très bien reliées aux pôles urbains du fait de l’évolution de
l’aménagement du territoire. C’est notamment le cas des écoles de Saint-Cyr
Coëtquidan (ESCC), parfaitement reliées à Rennes. À l’inverse, d’autres unités
complètement isolées ne sont pas éligibles à cette prime. Pour cet ensemble de
raisons, il pourrait être envisagé de remettre à plat le dispositif indemnitaire dans le
cadre de la NPRM, en abrogeant notamment les décrets instituant la prime de
camp, obsolètes aujourd’hui, mais en réévaluant la notion d’isolement au regard de
la cartographie actuelle des emprises afin de proposer une nouvelle indemnité plus
cohérente.
S’il n’appartient pas aux rapporteurs de s’immiscer dans ce chantier déjà
bien avancé, ils ne manqueront pas de suivre sa mise en œuvre afin de s’assurer de
la cohérence du volet « logement » de la NPRM.
2. Prendre en compte les demandes d’accompagnement dans l’accession à la propriété
Ainsi que l’ont exposé aux rapporteurs les représentantes de l’ANFEM, le
bien-être et la stabilité des familles reposent sur les trois piliers principaux que sont
la propriété de sa résidence, l’emploi du conjoint et la stabilité du cadre de vie des
enfants. Pour nombre de familles, l’achat d’un bien est aussi considéré sous l’angle
de la prévoyance, la propriété pouvant tenir lieu d’assurance « en dur ». Si
l’acquisition de la résidence principale constitue un enjeu majeur pour la plupart
des militaires, elle constitue aussi un véritable « port d’attache » pour les
personnels soumis à une forte mobilité.
Dans ces conditions, il n’est pas envisageable pour les rapporteurs d’écarter
de leurs réflexions la question de l’accompagnement à la propriété. En l’état actuel,
le ministère des Armées propose un « prêt habitat », constitué d’un prêt d’accession
à la propriété d’un montant maximum de 15 000 euros remboursable en 15 ans
maximum, d’un prêt complémentaire au prêt d’accession à la propriété, d’un
montant de 10 000 euros – destiné uniquement aux personnels affiliés aux fonds de
prévoyance militaire et de l’aéronautique – remboursable en 15 ans maximum, d’un
prêt de financement de travaux d’un montant maximum de 13 000 euros lors de
travaux réalisés par un professionnel, remboursable en dix ans maximum, ou de
5 000 euros lors de travaux réalisés par soi-même, remboursable en quatre ans
maximum.
Le renforcement de l’accompagnement dans l’accès à la propriété est
particulièrement demandé par les personnels. Lors de leur audition, les
représentants du CSFM ont ainsi appelé de leurs vœux la création, pour les
— 95 —
militaires locataires de leur résidence principale, d’un dispositif fiscal d’aide à
l’acquisition de leur résidence secondaire, autrement appelée « résidence de repli »
ou « bien unique ». Selon le CSFM, ce dispositif pourrait prendre la forme d’une
exonération de taxe d’habitation sur cette résidence de repli, celle d’une
défiscalisation des travaux d’isolation thermique réalisés sur ce bien unique ou
encore celle d’un régime fiscal identique à celui applicable aux résidences
principales.
De même, le HCECM a évoqué l’an dernier dans son rapport thématique le
souhait de nombre de militaires de bénéficier d’une mesure d’exonération de
certaines taxes afférentes à la résidence secondaire. Une fois acquise, la résidence
principale devient en effet souvent résidence secondaire au gré des mutations. Si le
statut fiscal de la résidence secondaire des militaires pose une véritable question, et
bien qu’ils comprennent l’évolution souhaitée en la matière, les rapporteurs
s’interrogent avant tout sur l’inégalité que créerait un tel changement au regard du
reste de la population, et sur la justification qui pourrait en être faite.
Au final, la question de l’accession à la propriété semble surtout soulever
celle du rôle de la puissance publique et, en l’espèce, du ministère des Armées. De
ce point de vue, les rapporteurs estiment que l’objectif poursuivi doit être moins de
favoriser l’accession à la propriété, que d’en interdire la possibilité ou d’en entraver
la réalisation du fait des sujétions pesant sur les militaires. Pour l’institution, il
s’agit aussi de veiller à prendre en compte les aspirations des personnels car, face
aux sujétions de la mobilité, l’acquisition d’une résidence familiale, « port
d’attache » de la famille, compte fortement en matière d’attractivité et de
fidélisation. Il peut en effet arriver que des militaires quittent l’institution par
lassitude de la mobilité, surtout s’ils ont acquis une résidence dans une région où ils
se sentent intégrés et où leur conjoint travaille. Quoi qu’il en soit, près de 24 000
militaires et 2 300 personnels civils sont encore mutés chaque année, et doivent
déménager. Cela représente 11,4 % des personnels militaires. C’est aussi pour cette
raison que les rapporteurs sont favorables à la poursuite des efforts fournis au cours
des dernières années afin de limiter la mobilité lorsqu’elle n’apparaissait pas
nécessaire. Ainsi que l’a souligné devant la commission de la Défense l’amiral
Christophe Prazuck, chef d’état-major de la marine, il est temps « d’organiser
l’immobilité » (1).
(1) Commission de la Défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale, compte rendu de la
séance du 3 octobre 2019 - Audition de l’amiral Christophe Prazuck, chef d’état-major de la marine, sur le
projet de loi de finances pour 2020.
— 96 —
C. REPENSER L’HÔTELLERIE MILITAIRE
1. Définir une stratégie pour l’avenir des cercles et mess
En matière d’hôtellerie, les cercles et les mess occupent une position
particulière, en raison de leur poids symbolique et de l’attachement que leur porte
la communauté militaire. Au-delà des militaires eux-mêmes, c’est en effet
l’ensemble des familles et du monde combattant qui se préoccupe de leur avenir.
La forte réduction de leur nombre au cours des dernières années s’explique
notamment par le poids des contraintes budgétaires, qui ont rendu difficile leur
armement en personnel et leur entretien. Elle est aussi l’une des conséquences de la
professionnalisation des armées, comme le relevait déjà la commission de la
Défense, il y a quatorze ans, à l’occasion d’une audition des représentants des
associations de retraités militaires. M. Yves Fromion, alors vice-président de la
commission, avait noté que la professionnalisation des armées avait profondément
bouleversé l’organisation et la gestion des cercles, mess et foyers, la réduction du
format des armées ayant notamment eu pour conséquence leur fermeture là où ne
subsistait plus aucun militaire d’active tandis que, pour les lieux conservés, de
nouvelles modalités de gestion avaient dû être trouvées dans la mesure où ils ne
pouvaient plus fonctionner grâce aux appelés (1).
Pour les personnels et leur famille, la fermeture de nombre de ces lieux de
vie et de transmission des traditions a donc été difficile à accepter. Et ce d’autant
plus que si, en France, les forces ont d’abord fait le choix de sauver « les chars, les
avions, les bateaux », comme les rapporteurs l’ont entendu en audition, quitte à
sacrifier les cercles et mess, d’autres puissances, à l’instar du Royaume-Uni, ont
quant à elles tenu à préserver ces lieux historiques et essentiels à la transmission
des traditions militaires, alors même qu’elles faisaient face à des contraintes
similaires.
L’affaiblissement des cercles et mess est d’autant plus regrettable qu’il peut
parfois priver les personnels en mission d’un lieu d’accueil et d’étape.
Au cours des auditions, les rapporteurs ont appris l’existence, à titre
expérimental, d’un projet de transfert à l’IGESA de la gestion des cercles et mess,
ou du moins d’une partie d’entre eux. Ce projet n’est pas nouveau, puisqu’un tel
transfert de gestion avait déjà été envisagé à la fin des années 1990 (2). À l’époque,
il était apparu que l’Institution ne disposait ni des structures, ni des moyens
nécessaires pour gérer ces établissements, et un processus d’externalisation avait
été initié. Aujourd’hui, une expérimentation a toutefois été lancée à Toulon, où
(1) Commission de la Défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale, compte rendu de la
réunion du 7 juin 2005.
(2) Commission de la Défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale, compte rendu de la
réunion du 7 juin 2005.
— 97 —
l’IGESA a notamment repris la gestion de l’ancien cercle des sous-officiers de la
marine.
S’il ne fait aucun doute que, en tant que spécialiste de la restauration et de
l’hôtellerie, l’IGESA aurait toute compétence pour prendre en charge la gestion des
cercles et mess, les rapporteurs s’interrogent sur la portée d’une telle évolution. En
effet, elle ne manquerait sans doute pas de conduire à une forme de standardisation
de ces lieux qui, au contraire, doivent préserver toute la singularité qui justifie leur
existence. Ils partagent en ce sens la prévention de nombre de leurs interlocuteurs
au sein des états-majors.
En outre, pour les rapporteurs, il ne faudrait pas considérer comme allant de
soi la poursuite des fermetures des cercles et mess. Au cours de son audition, le
vice-amiral d’escadre Philippe Hello, directeur des ressources humaines du
ministère des Armées, a ainsi indiqué aux rapporteurs qu’à l’occasion d’un
déplacement auprès du 1er régiment d’infanterie implanté à Sarrebourg, il lui avait
été indiqué que les anciens bâtiments des cercles et mess, comme de l’hôtellerie,
pourraient utilement être rénovés et employés pour des activités de cohésion avec
les familles. Ils retrouveraient alors leur vocation première, celle de contribuer à la
cohésion de la communauté militaire, ainsi que l’ont d’ailleurs souligné, lors de
leur audition, les représentantes de l’association nationale des femmes de militaires
(ANFEM).
Alors que de nombreuses décisions de cession ont déjà été prises, il importe
dans ce contexte d’étudier au cas par cas l’opportunité de conserver ces lieux,
d’autant que plusieurs demandes similaires sont « remontées » à la direction des
ressources humaines du ministère, via les comités sociaux des bases de défense,
dans le cadre de la mise en œuvre du « plan famille ». Pour les rapporteurs,
l’évocation d’une utilisation familiale de ces lieux, en plus de l’accueil ponctuel des
militaires en mission, des stagiaires ou de diverses personnalités en visite, conforte
l’intérêt de les conserver et, si besoin, de les réhabiliter.
Dans ces conditions, les rapporteurs invitent le ministère à définir une
stratégie globale pour l’avenir des cercles et mess, en lien avec les états-majors.
2. Clarifier les règles d’accueil dans les résidences hôtelières
Pour nombre d’interlocuteurs des rapporteurs, les différents lieux
susceptibles d’accueillir les militaires en mission ne leur réservent pas
suffisamment de lits. Dès lors, il peut arriver qu’en l’absence de place disponible, le
militaire en mission soit dans l’obligation de se loger dans un hôtel hors
convention, dont le tarif ne correspond pas toujours au plafond de remboursement
prévu.
Cette situation est d’autant plus dommageable qu’il a été indiqué aux
rapporteurs que certaines chambres des résidences de l’IGESA ne semblent pas
— 98 —
toujours occupées par des militaires en mission ou des ayants droit, comme le sont
les familles des militaires blessés ou tués au combat par exemple, alors que peuvent
être signifiés des refus de réservation. Lors de leurs échanges avec plusieurs
responsables de l’IGESA, les rapporteurs se sont vu confirmer que de telles
suspicions n’avaient pas lieu d’être, et que les militaires en mission constituaient
bien le public prioritaire, conformément aux directives du ministère. Par ailleurs,
l’équilibre économique de l’IGESA dépend aussi de sa faculté à accueillir un public
plus large que les seuls militaires en mission.
Face à une situation qui apparaît comme le résultat d’un manque de
clarification, de transparence et de communication interne, les rapporteurs appellent
à mener une revue des critères d’accueil au sein des résidences hôtelières des
armées afin d’en apprécier autant la cohérence que la pertinence, puis à assurer une
large diffusion de cette information en interne.
— 99 —
SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS
AXE 1 : TENIR LES PROMESSES D’UNE LPM « À HAUTEUR
D’HOMME »
● Assurer la mise en œuvre du volet logement du « plan famille », en
renforçant sa lisibilité, notamment par une clarification budgétaire impliquant,
d’une part, la définition d’indicateurs de performance et, d’autre part, une refonte
de la maquette budgétaire afin de créer une action spécifique au sein du programme
212 de la mission Défense.
● Soutenir dans le temps le programme pour l’hébergement des militaires
en le « sortant » du « plan famille », préciser son pilotage, en lien avec le
commandement aux niveaux national et local, clarifier ses ressources budgétaires
par leur regroupement au sein d’une seule et même action budgétaire et en définir
les perspectives de long terme dans le rapport annexé à la LPM à l’occasion de
l’actualisation de la programmation.
AXE 2 : VEILLER À LA SAINE GESTION DU PARC
● Rationnaliser le parc tout en le préservant :
– poursuivre le recensement des bâtiments pouvant être cédés, au profit
d’une actualisation du parc effectivement utile au regard de l’évolution de la carte
militaire et des besoins ;
– réévaluer l’opportunité des projets de cession en cours et se prémunir
contre toute cession ou évolution du mode de gestion du parc susceptible de
conduire à sa dissolution sans vision de long terme.
● Remédier aux difficultés de gestion du parc social :
– mettre en place une instance de concertation réunissant les services de la
direction du patrimoine, de la mémoire et des archives ainsi que les représentants
des bailleurs afin d’assurer une meilleure prise en compte des spécificités militaires
par les bailleurs sociaux ;
– renforcer la position du ministère des Armées dans la gestion des
logements sociaux réservés et procéder notamment aux évolutions législatives et
réglementaires nécessaires pour permettre au ministère des Armées de procéder lui-
même à l’attribution des logements réservés, éventuellement par le biais de
commissions d’attribution internes au ministère, associant des représentants des
bailleurs ;
— 100 —
● Mettre en place une structure de pilotage ad hoc réunissant, outre le SGA
et le SID, les états-majors, afin de réussir la mise en œuvre du contrat CEGeLog de
rénovation et de renouvellement du parc domanial.
AXE 3 : CONSTRUIRE UNE POLITIQUE DU LOGEMENT
COHÉRENTE
● Créer un service du logement clairement identifié, au sein du secrétariat
général pour l’administration :
– refondre la chaîne de gouvernance de la politique du logement du
ministère des Armées ;
– « ré-humaniser » la mise en œuvre de la politique du logement,
notamment en Île-de-France ;
– mettre en place des contrôles aléatoires de la procédure d’attribution de
logement ;
– engager une véritable professionnalisation de la chaîne du logement, par
le recrutement de personnels, y compris civils, spécialisés et la mise en place de
formations approfondies, initiales et continues ;
– associer les commandements nationaux et locaux à la mise en œuvre de la
politique du logement afin de garantir la souplesse nécessaire à son adaptation au
contexte local.
● Assurer la cohérence des autres composantes de la politique du
logement :
– réformer la composante « logement » des indemnités dans le cadre de la
nouvelle politique de rémunération des militaires et en garantir la cohérence ;
– prendre en compte les demandes d’accompagnement dans l’accession à la
propriété en maintenant les aides actuelles et en poursuivant les efforts fournis au
cours des dernières années afin de limiter la mobilité lorsqu’elle n’apparait pas
nécessaire.
● Repenser l’hôtellerie militaire :
– définir une stratégie globale pour l’avenir des cercles et mess, en lien avec
les états-majors ;
– revoir les critères d’accueil au sein des résidences hôtelières des armées
afin d’en apprécier tant la cohérence que la pertinence, puis à assurer la large
diffusion de cette information en interne.
— 101 —
EXAMEN EN COMMISSION
La commission procède à l’examen du rapport de la mission d’information
sur la politique immobilière du ministère des Armées au cours de sa réunion du
mercredi 8 janvier 2020.
Madame la présidente Françoise Dumas. Mes chers collègues, je prie
tout d’abord chacun d’entre vous de recevoir mes vœux de bonne et heureuse
année, qui démarre dans des circonstances particulières. Les menaces qui
s’accumulent en ce début d’année sur la paix et la stabilité du monde sont autant de
raisons supplémentaires pour nous conforter dans l’utilité de notre travail de
compréhension et de perspective des enjeux stratégiques ainsi que de contrôle de la
bonne adaptation de notre outil de défense. Je voudrais doubler ces vœux de
remerciements pour la forte mobilisation qui est la vôtre dans les travaux de notre
commission. J’ai pris lors de mon élection à la présidence de cette commission un
certain nombre d’engagements à votre égard et je suis heureuse de pouvoir compter
sur votre « esprit d’équipage » pour les mener à bien. J’adresse également ces vœux
de bonne année à tous ceux qui nous regardent, cette audition étant publique.
Mes vœux s’adressent également à l’ensemble de la communauté militaire
qui avec enthousiasme, abnégation et sacrifice s’engage, pour la Nation, dans la
défense de sa sécurité et de ses valeurs. Mes pensées se tournent tout
particulièrement vers ceux qui ont donné leur vie l’année dernière dans cet
engagement et vers leurs familles qui, pour la première fois, ont passé des fêtes
sans eux. Qu’elles entendent ici l’expression de la reconnaissance et de la solidarité
de nous tous, parlementaires.
Je trouve en conséquence particulièrement pertinent de commencer cette
année par l’examen du rapport de nos collègues Laurent Furst et Fabien Lainé
consacré à la politique immobilière du ministère des Armées. C’est un sujet qui est
au cœur du plan famille dont nous avons débattu hier en séance publique, un plan
qui comprend de nombreuses mesures en faveur de l’augmentation et de
l’adaptation de l’offre de logements pour les militaires. Je me réjouis que
l’augmentation des crédits consacrés à la Défense permette de ne plus considérer le
logement comme une variable d’ajustement budgétaire. Si l’on peut comprendre
que, par le passé, priorité ait été donnée aux capacités opérationnelles, les
restrictions ayant porté sur l’entretien des logements donnent parfois lieu à des
situations choquantes, par exemple, ainsi que vous le soulignez Messieurs les
rapporteurs, un hangar flambant neuf jouxtant des logements complètement
délabrés. Il faut être conscient que les deux contribuent à l’efficacité de nos armées
et au moral des personnels.
Votre rapport dresse un état sans complaisance de la vétusté des logements
mis à disposition des militaires et souligne la complexité de leur gestion. Il prend
en compte l’amélioration en cours, qui doit s’inscrire naturellement dans le temps,
— 102 —
et il propose un certain nombre de pistes d’améliorations pour bâtir ce que vous
appelez une véritable politique du logement au service de l’amélioration de la
condition militaire. Aussi, sans plus attendre, je vous cède la parole.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Madame la présidente, mes chers
collègues, permettez-moi tout d’abord de vous souhaiter une belle année 2020, que
nous sommes heureux de débuter par la présentation de notre rapport sur la
politique immobilière du ministère des Armées, débutée au printemps dernier. Nous
y associons Mmes Sereine Mauborgne et Patricia Mirallès, qui ont été nos
complices tout au long de nos travaux, y compris parfois lors de nos déplacements
en France.
Mais avant d’en venir au fond, un mot sur le périmètre que nous avons
retenu pour cette mission : notre rapport ne traite pas de tous les aspects de la
politique immobilière du ministère des Armées. Pour ce faire, nous aurions sans
doute dû poursuivre nos travaux jusqu’à la fin de la législature ! Avec Laurent
Furst, nous avons plutôt décidé de nous concentrer sur la question de l’hébergement
et du logement des militaires et de leur famille, ce qui nous a également amenés à
étudier le cas particulier de l’hôtellerie militaire.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. De manière schématique, on distingue
ainsi : en premier lieu, le logement familial, c’est-à-dire une offre de logements dits
« Défense » qui vise à compenser les sujétions liées à la mobilité, et participe de la
politique sociale du ministère des Armées. Il s’agit d’un service rendu aux
militaires ; en deuxième lieu, l’hébergement, qui résulte, pour le ministère des
Armées, d’une obligation et recouvre, d’une part, l’hébergement stricto sensu,
réservé prioritairement aux cadres d’active, qu’ils soient célibataires ou célibataires
géographiques et, d’autre part, le casernement, c’est-à-dire l’hébergement en
caserne, réservé aux militaires du rang dans des infrastructures dites de milieu,
répondant aux besoins et aux spécificités propres à chaque armée ou service ; en
troisième lieu, l’hôtellerie de passage, le ministère des Armées disposant d’une
offre spécifique pour accueillir tant des militaires en mission, stage ou formation,
que d’autres publics, comme des anciens militaires, des familles de militaires ou
des personnalités, au sein des infrastructures de casernement ou non, puisque des
lits sont aussi disponibles au sein des cercles, foyers et autres résidences gérés par
divers acteurs.
Nos travaux nous ont amenés à exclure l’infrastructure opérationnelle et à
ne nous intéresser qu’aux conditions d’hébergement et de logement des militaires
relevant du ministère des Armées, excluant ainsi les gendarmes et n’abordant qu’à
la marge la situation des personnels civils. Il en va de même pour les personnels
relevant du service de santé des armées ou de la direction générale de l’armement.
Enfin, nous n’avons pas étendu nos travaux aux écoles, collèges et lycées
militaires.
— 103 —
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Il ne vous a pas échappé que les lieux de
vie des militaires ont récemment fait l’objet d’une certaine médiatisation. Notre
rapport intervient donc à un moment où plusieurs travaux sont en cours, et plusieurs
annonces ont été faites.
Au titre des travaux, citons d’abord le 12e rapport thématique du Haut
conseil d’évaluation de la condition militaire, rendu public à l’automne 2018, dont
une large part est consacrée au logement et à l’hébergement des militaires. Au
Sénat, notre collègue Dominique de Legge avait présenté, en juillet 2017, un
rapport des plus critiques quant à l’état et la gestion du parc immobilier du
ministère.
Au rang des annonces, rappelons d’abord que le Gouvernement actuel a fait
de l’amélioration des conditions de vie des personnels militaires un axe fort de la
programmation militaire pour les années 2019 à 2025, avec comme credo de bâtir
et de déployer une LPM « à hauteur d’homme ».
Dans ce contexte, le plan famille, lancé en 2017 et dont le cabinet de la
ministre vient de vous adresser un point d’étape, comporte de nombreuses actions
en faveur de l’amélioration des conditions de logement et d’hébergement des
militaires.
De manière complémentaire, un ambitieux programme consacré à
l’hébergement a été annoncé par la ministre des Armées, Mme Florence Parly, à
l’occasion de son déplacement auprès du 1er régiment parachutiste d’infanterie de
marine, à Carcassonne, le 17 octobre dernier.
L’action conduite par le Gouvernement va dans le bon sens – nous en
convenons du reste tous les deux !
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Vous pourriez penser qu’il m’a mis un
couteau sous la gorge, mais je reconnais que c’est la vérité ! (sourires).
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Cette action doit être encore et toujours
approfondie afin de répondre pleinement aux enjeux que nous avons identifiés au
cours de nos travaux.
C’est du moins ce qu’il ressort des auditions et déplacements que nous
avons conduits. Nous avons entendu l’ensemble des parties prenantes, y compris
les représentants des militaires et de leurs familles. Au total, plus de vingt auditions
nous ont permis d’affiner nos constatations comme nos préconisations.
Sur le terrain nous avons vu le pire et le meilleur, les deux se côtoyant
parfois de très près, et pu appréhender les spécificités propres à chaque armée.
Avec Laurent Furst, nous tenons d’ailleurs à remercier les armées, qui ont
parfaitement « joué le jeu » ! Les portes nous ont été ouvertes, et nous avons pu
— 104 —
échanger facilement et librement avec les personnels de tous grades, en l’absence
de la hiérarchie. Chapeau à l’ensemble des armées pour leur transparence !
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Mais d’abord : de quoi parle-t-on ?
Trois principes guident la politique d’hébergement et de logement du
ministère des Armées.
Premièrement, le principe de disponibilité permanente, qui justifie à la fois
que l’hébergement constitue un droit pour une partie des militaires, selon leur grade
ou leur mission, et que soit mise en place une politique d’accompagnement dans la
recherche d’un logement. Rappelons que le code de la défense dispose que « la
liberté de résidence des militaires peut être limitée dans l’intérêt du service », et
que les militaires peuvent être appelés à servir « en tout temps en tout lieu ».
Deuxièmement, l’importance de la mobilité des militaires – notamment des
officiers et des sous-officiers – impose la mise en place de compensations. De
manière concrète, au sein des forces armées, près de 24 000 militaires, soit 11,4 %
des personnels, connaissent chaque année une mutation avec changement de
résidence.
Troisièmement, le ministère a mis en place une politique
d’accompagnement social afin d’atténuer les sujétions imposées par l’état militaire.
Je ne reviendrai pas en détail sur l’implantation géographique des militaires
et l’évolution du plan de stationnement des forces. Nous connaissons tous ici les
trois facteurs qui ont conduit à une profonde réorganisation de la carte militaire –
fin de la Guerre froide, suspension du service militaire et cycle de réformes
structurelles engagé avec la révision générale des politiques publiques (RGPP).
Cette réorganisation a parfois été à l’origine de nombreuses et douloureuses
fermetures d’emprises, notamment dans l’Est de la France.
Il nous faut néanmoins souligner combien les enjeux divergent d’une aire
géographique à une autre, d’une armée à une autre.
À titre d’exemple, près de 60 % des effectifs de la marine nationale sont
affectés à Brest ou Toulon, tandis que les garnisons de l’armée de terre sont
éclatées sur l’ensemble du territoire, aussi bien à proximité des centres-villes qu’en
pleine campagne, en montagne comme dans les terres ou sur le littoral.
De ce point de vue, la carte militaire est loin d’épouser celle du dynamisme
économique, ce qui n’est pas sans conséquence sur les stratégies de logement des
personnels : dans nombre de cas, le célibat géographique est privilégié afin de
préserver l’emploi du conjoint.
— 105 —
Afin d’héberger ou de loger ses personnels, le ministère dispose d’un parc
conséquent et hétérogène. Notre rapport en fait une description aussi précise que
possible, et nous vous livrons ce matin les éléments les plus saillants.
En matière de logement familial, on distingue le parc domanial, composé
de logements qui appartiennent au ministère, du parc réservé, constitué de
logements réservés par convention auprès de divers opérateurs, essentiellement des
bailleurs sociaux, ainsi que du parc « pris à bail », c’est-à-dire loué par le ministère.
En 2017, le parc global était composé de 42 349 logements en métropole,
d’un peu plus de 4 000 en outre-mer et environ 1 200 à l’étranger. S’agissant de la
typologie des logements, on trouve, en métropole, près de 32 500 logements
réservés par convention, 9 212 logements domaniaux et 594 logements pris à bail.
Plus d’un tiers des logements « Défense » sont situés en région parisienne.
J’ajouterai que sur les 42 349 logements métropolitains, on ne compte que 30 958
logements utiles, c’est-à-dire effectivement mis à disposition des personnels.
Au bilan, cela donne autour de 31 000 logements, pour environ 268 000
personnels, civils et militaires.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. En matière d’hébergement, hors Île-de-
France, le territoire métropolitain comptait, en janvier 2018, 610 bâtiments
d’hébergement, offrant une capacité totale de 35 000 couchages. En Île-de-France,
le parc compte autour de 5 500 lits. Outre-mer et à l’étranger, le ministère dispose
de près de 1 800 lits, ainsi que, de manière spécifique, de 165 lits pour
l’hébergement de militaires en mission de courte durée en Guyane.
À la diversité territoriale de l’offre d’hébergement s’ajoute celle des
différentes armées. Ainsi, à ces capacités d’hébergement générales, il convient
d’ajouter les quelque 40 000 lits dont dispose l’armée de terre pour l’hébergement
en casernement de ses militaires du rang.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Quant à l’hôtellerie, enfin, il nous a été
difficile de recenser avec précision l’offre de lits résultant de l’addition des
capacités d’hébergement de caserne, des cercles et mess ou des résidences de
l’Institution de gestion sociale des armées (IGESA). Au cours des auditions, le
chiffre de 210 lieux abritant des lits destinés à l’accueil de passage nous a été
indiqué.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Ce tableau général ayant été brossé, il
est temps d’en venir aux constats que nous avons établis au cours de nos travaux.
De manière générale, nous estimons que la politique de logement et d’hébergement
du ministère est mal définie et, qu’en l’état, sa mise en œuvre est susceptible de
pénaliser tant les personnels que l’institution militaire elle-même.
D’abord, le parc en lui-même est à l’origine de nombreux questionnements.
— 106 —
Premièrement, il semble inadapté tant à la carte militaire qu’aux attentes
des personnels. On constate ainsi l’existence d’une dichotomie entre l’offre et la
demande, qui se traduit par un taux moyen de réalisation de demandes de logement
de seulement 56 % en 2017.
Ceci résulte soit d’une offre inexistante, soit d’une offre inadéquate
motivant un refus en raison d’une localisation inadaptée ou de l’état du logement
proposé.
Les logements vieillissants dont l’entretien a été négligé constituent même
de véritables repoussoirs pour les familles habituées à un confort estimé normal de
nos jours, d’autant que la notion de mauvaise qualité ne se limite pas à un défaut
d’entretien. Elle s’étend aux modes de vie actuels et à des exigences de confort
telles que le choix d’une maison plutôt que d’un appartement, en particulier en
province, un jardin, une terrasse, des sanitaires en nombre suffisant, une cuisine
ouverte, et ainsi de suite.
Dans ce contexte, l’insécurité, réelle ou supposée, est un facteur émergent
désormais clairement exprimé sur le terrain. Nous l’avons entendu de nombreuses
fois au cours des auditions. Cette question est particulièrement criante au moment
d’un déploiement en opération : le militaire sur le départ souhaite être assuré que sa
famille sera en sécurité.
Si, en matière d’hébergement, le problème de la localisation ne se pose
guère sur la plus grande partie du territoire, il en est autrement en Île-de-France. À
titre d’exemple, il nous a été indiqué que des militaires travaillant à Vincennes sont
hébergés à Saint-Germain-en-Laye, soit à l’exact opposé de l’agglomération
parisienne, même si la ligne 1 du métro fonctionne normalement ces temps-ci…
De même, les évolutions sociologiques semblent avoir tardivement été
prises en compte. Deux points apparaissent notamment problématiques. D’une part,
l’évolution des structures familiales, avec une hausse du nombre de familles
éclatées ou recomposées, à l’instar du reste de la population française ; d’autre part,
l’accroissement du taux d’emploi du conjoint, à hauteur de 85 %, et, ce faisant, du
nombre de célibataires géographiques, en raison du choix de nombreux couples de
préserver l’emploi du conjoint et la stabilité de la famille lors des mutations.
Deuxièmement, la gestion du parc social réservé ne paraît pas satisfaisante.
En dépit d’une présélection effectuée par les bureaux du logement, il arrive
que les commissions d’attribution des bailleurs refusent les dossiers présentés, et ce
bien qu’il s’agisse d’un logement réservé. En outre, le ministère des Armées n’est
pas le seul réservataire de logements sociaux, et se trouve en concurrence avec
d’autres réservataires, ce qui est d’autant plus problématique que le calendrier
d’attribution par les bailleurs entre en conflit avec le calendrier des mutations
— 107 —
militaires. Enfin, il semblerait que nombre de bailleurs ne prennent pas
suffisamment en compte les spécificités militaires.
Troisièmement, le parc est aussi dégradé.
Il est d’abord vétuste ! Un audit réalisé en 2017 a ainsi relevé que 63 % des
logements domaniaux avaient plus de soixante ans, tandis que les deux-tiers des
hébergements avaient dépassé leur « mi-vie ».
Mais encore, l’âge des bâtiments ne serait pas un problème s’ils étaient
correctement entretenus ! Or, qu’il s’agisse des logements domaniaux ou des
hébergements, le défaut d’entretien est patent : 20 % du parc d’hébergement
présente des dégradations apparentes, nombreuses ou généralisées, certains locaux
frisant l’insalubrité.
En conséquence, il arrive que des bâtiments soient entièrement condamnés,
comme c’est le cas, par exemple, sur la base aérienne 123 d’Orléans-Bricy.
Il est plus difficile d’évaluer l’entretien courant des logements
conventionnés ainsi que du parc domanial géré par CDC Habitat. Les retours des
locataires sont contrastés, certains se disant satisfaits et d’autres mécontents, voire
très mécontents, soulignant notamment un manque de réactivité les amenant à
procéder ou à faire procéder eux-mêmes aux réparations nécessaires.
Le défaut d’entretien et de mise à niveau des logements porte également sur
la performance énergétique des bâtiments domaniaux, 35 % des logements défense
utiles, ceux qui sont actuellement occupés, se situant en classes F et G, contre 22 %
à l’échelle nationale.
Cette situation est le résultat d’années de sous-investissement, alors que les
infrastructures ont souvent été sacrifiées au profit de la mission et du
renouvellement capacitaire. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : de 2006 à 2016, le
budget consacré à l’entretien du parc immobilier – écoutez bien ce chiffre – est
passé de six à deux euros au mètre carré !
Quatrièmement, le coût du parc est relativement élevé : coûts de
possession, coûts de réservation, coûts de construction… À titre d’exemple, la
réservation d’un logement par convention est estimée à environ 60 000 euros dans
une zone tendue telle que la région parisienne. Au total, le ministère s’acquitte ainsi
de droits de réservation d’un montant annuel d’environ 15 millions d’euros.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Nous avons également constaté que la
multiplicité des acteurs intervenant dans la chaîne du logement génère une certaine
confusion. Il ne s’agit d’ailleurs pas d’une chaîne à proprement parler puisque de
nombreux acteurs interviennent de manière transverse, et pas toujours coordonnée
selon nous.
— 108 —
En effet, les bâtiments d’hébergement sont sous la responsabilité du service
du commissariat des armées, mais certains servent à l’hébergement ou à
l’hôtellerie ; l’IGESA, établissement public industriel et commercial (EPIC)
dépendant de la sous-direction de l’action sociale, gère des résidences hôtelières
mais héberge également des célibataires géographiques et a repris des cercles-mess
de la marine ; des logements familiaux sont proposés à titre expérimental à des
militaires qui relèvent de l’hébergement ; les cercles-mess dépendent du SCA, mais
pas à Paris, où ils sont sous l’autorité du Gouverneur militaire…
Sans oublier les questions hiérarchiques entre autorité organique et autorité
fonctionnelle : ainsi, un bureau du logement de base de défense est rattaché
organiquement au groupement de soutien de base de défense (GSBdD) au sein de la
chaîne du SCA, mais reçoit ses directives du bureau régional du logement qui en
informe le ComBdD devant lequel le chef du bureau du logement de la base de
défense est responsable…
Bref, la gouvernance de la politique du logement et de l’hébergement nous
a paru d’une complexité un peu labyrinthique, et nous ne sommes toujours pas
certains d’avoir trouvé le fil d’Ariane pour tout comprendre.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. J’aurais même dit : kafkaïen !
M. Laurent Furst, co-rapporteur. C’est un peu fort !
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. À cela s’ajoute le sentiment d’un
manque de professionnalisation en interne, alors que la gestion d’un parc de
plusieurs dizaines de milliers de logements, dont le nombre est appelé à croître, fût-
elle déléguée à un organisme extérieur, ne s’improvise pas.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Nous avons également été étonnés de
constater que le commandement était tenu à l’écart de la mise en œuvre de la
politique du logement, tant au niveau national qu’au niveau local. S’ils
accompagnent la politique immobilière du ministère relevant de la direction des
patrimoines, de la mémoire et des archives (DPMA), en tant que responsables de la
condition et du moral du personnel de leur armée, les chefs d’état-major ne
disposent ainsi d’aucun levier en la matière, pas plus que les commandants de
formations en matière de logement familial, le centre de décision en matière
d’attribution et de gestion se trouvant au niveau de la base de défense, où se situe le
bureau du logement local.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Enfin, nous avons relevé certaines
faiblesses au niveau des autres composantes de la politique du logement du
ministère. C’est notamment le cas du volet logement de la politique indemnitaire,
constitué d’une stratification d’indemnités dont il peut sembler difficile de saisir les
nuances et d’identifier clairement les objectifs.
— 109 —
Ainsi, si l’indemnité pour charge militaire (ICM) est attribuée à tous les
militaires, à l’exception de ceux qui touchent une solde spéciale, ce n’est pas le cas
de la majoration de l’indemnité pour charges militaires (MICM) et des « primes de
rideaux » : supplément forfaitaire de l’indemnité pour charges militaires (SUPICM)
et complément forfaitaire de l’indemnité pour charges militaires (COMICM). Ces
diverses primes ont vocation à compenser la mobilité ou à l’encourager, mais leurs
critères et modalités d’attribution n’apparaissent pas toujours optimaux. Tout le
monde me suit ? (sourires).
De même, si, grâce au plan famille, les mutations sont dorénavant
annoncées en février ou mars, plusieurs mois avant le changement de résidence
effectif, le calendrier diffère des préavis des locataires en place. Il y a donc un
conflit temporel, et malgré leurs efforts d’anticipation, les bureaux du logement ne
peuvent proposer des logements dont ils ne savent pas s’ils seront réellement
vacants. La majorité des bailleurs ne déclarent d’ailleurs pas le logement vacant
avant l’état des lieux de sortie…
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Au final, la situation semble
problématique tant pour les personnels que pour l’institution. Au cours de nos
déplacements, nombre de militaires nous ont confié avoir le sentiment de s’épuiser
pour rien, face à des processus difficilement lisibles. Même les critères d’éligibilité
et de priorité – sur lesquels nous pourrons revenir – semblent méconnus. Ce constat
est d’ailleurs partagé par les états-majors, qui conduisent régulièrement des
enquêtes de terrain pour évaluer le moral des personnels. Pour adresser leur dossier,
les personnels doivent joindre des dizaines de pièces, en version papier le plus
souvent. Il en résulte un sentiment de frustration, d’autant plus important que les
interlocuteurs sont peu accessibles, surtout en Île-de-France. D’aucuns évoquent
ainsi une déshumanisation, d’autant plus problématique que la recherche d’un
logement nécessiterait un accompagnement de proximité et, surtout, un
accompagnement personnalisé.
Ce sentiment de frustration, alimenté par des décisions parfois incomprises
de cession de patrimoine – îlot Saint-Germain à Paris, par exemple – peut aussi
nourrir une forme de ressentiment à l’égard des personnels les moins mobiles, qui
empêcheraient la rotation des logements. Fort logiquement, de telles tensions sont
particulièrement vives dans les zones tendues, essentiellement en région parisienne,
où le logement constitue une source d’angoisse particulièrement vive.
Il y a là un enjeu d’importance pour les armées alors que, comme nous le
savons tous ici, « il n’y a pas de militaire heureux sans famille heureuse ». Dès lors
qu’il est question de logement, il convient de prendre en compte la famille entière,
et pas uniquement le ou les militaires. Rien que pour l’armée de terre, cela
correspond à 58 000 conjoints et 121 000 enfants. Dans ce contexte, le « toit »
constitue bien la première brique de la fidélisation.
— 110 —
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Alors que faire ? D’abord, chacun
reconnaîtra que le Gouvernement actuel semble avoir pris la mesure d’une partie
des enjeux, et a initié plusieurs actions allant dans la bonne direction, notamment
dans le cadre du plan famille. Il faut néanmoins poursuivre les efforts afin de
remédier aux difficultés actuelles et de préparer l’avenir.
Avec Laurent Furst, nous avons identifié trois axes d’action, comprenant au
total une dizaine de préconisations, pour bâtir une véritable politique du logement
et de l’hébergement, au service de l’amélioration de la condition du personnel.
Premier axe : tenir les promesses d’une LPM à hauteur d’homme.
À mi-parcours, la mise en œuvre du plan famille, dont plusieurs mesures
portaient sur l’amélioration des conditions de logement ou d’hébergement des
militaires, semble en bonne voie. Comme l’indique d’ailleurs le premier bilan que
nous venons de recevoir, l’accroissement de l’offre de logements comme le
rehaussement de leur qualité est, pour l’heure, conforme aux objectifs. Toutefois, il
n’est pas toujours facile de suivre avec précision son déploiement en raison de son
éclatement budgétaire, ni, pour les personnels, d’en saisir les contours exacts.
C’est pourquoi nous préconisons d’assurer la mise en œuvre du volet
logement du plan famille, en renforçant sa lisibilité, notamment par une
clarification budgétaire impliquant, d’une part, la définition d’indicateurs de
performance et, d’autre part, une refonte de la maquette budgétaire afin de créer
une action spécifique au sein du programme 212 de la mission budgétaire Défense.
Par ailleurs, comme nous l’avons rapidement évoqué, la ministre a précisé
récemment les contours du programme en faveur de l’hébergement, baptisé
« sommeil de plomb, soldat d’acier », et qui porte à près d’un milliard d’euros le
budget des opérations liées à l’amélioration des conditions d’hébergement
entre 2019 et 2025.
Au total, le programme hébergement conduira à la rénovation de près de
25 500 lits et à la création de 3 000 nouveaux lits, dont 700 en Île-de-France.
L’annonce de ce programme a suscité des attentes et des espoirs. Nous y
souscrivons d’ailleurs pleinement. Toutefois, de l’avis quasi unanime de nos
interlocuteurs, des besoins subsisteront au-delà de la période de la programmation.
Il importe donc de les anticiper dès à présent, afin d’être en mesure de conduire les
opérations de construction et de rénovation de manière lissée et cohérente dans le
temps.
Pour ce faire, nous préconisons de « sortir » complètement ce programme
du plan famille, d’en préciser le pilotage, en lien avec le commandement aux
niveaux national et local, de clarifier ses ressources budgétaires, par leur
regroupement au sein d’une seule et même action budgétaire, et d’en définir les
— 111 —
perspectives de long terme dans le rapport annexé à la LPM à l’occasion de
l’actualisation de la programmation.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Deuxième axe : veiller à la saine
gestion du parc.
En premier lieu, il ne fait aucun doute, à nos yeux, que la rationalisation du
parc doit se poursuivre. Le ministère détient en effet encore des bâtiments qui ne
sont pas occupés, ne répondant à aucune exigence opérationnelle mais constituant
un poids financier en raison des coûts d’entretien incompressibles.
Il semble possible de poursuivre le recensement des bâtiments pouvant être
cédés, au profit d’une actualisation du parc effectivement utile au regard de
l’évolution de la carte militaire, comme des besoins. Il s’agit de notre première
préconisation en la matière.
Toutefois, la rationalisation du parc immobilier ne doit pas se faire au
détriment des armées, qui doivent pouvoir conserver leur patrimoine.
À cet égard, deux exemples nous semblent illustrer les enjeux qui pèsent
sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des Armées.
D’abord, l’avenir du Val-de-Grâce, qui héberge actuellement autour de
400 personnels déployés dans le cadre de l’opération Sentinelle. Pourtant, sauf
retournement de situation, les bâtiments construits dans les années 1970 ont
vocation à être cédés à moyen terme. Une telle décision pose de sérieuses questions
d’ordres opérationnel, symbolique et stratégique, alors que plusieurs projets
pourraient être conduits pour transformer le Val-de-Grâce.
Ensuite, l’hypothèse d’une dissolution du parc, au travers de la vente des
actifs du ministère ou de leur intégration au sein d’une structure de type foncière –
scénario un temps évoqué – ce qui priverait de fait le ministère des Armées de la
pleine maîtrise de son patrimoine.
C’est pourquoi nous préconisons de réévaluer l’opportunité des projets de
cession en cours et de se prémunir contre toute cession ou évolution du mode de
gestion du parc susceptible de conduire à sa dissolution, sans vision de long terme.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. En deuxième lieu, il est indispensable de
remédier aux difficultés de gestion du parc social, au moyen de deux grands types
d’actions. La première : mettre en place une instance de concertation réunissant les
services de la direction du patrimoine, de la mémoire et des archives ainsi que les
représentants des bailleurs afin d’assurer une meilleure prise en compte des
spécificités militaires par les bailleurs sociaux. La deuxième : inverser le rapport de
force entre le ministère et les bailleurs, afin de renforcer la place du ministère des
Armées dans la gestion du parc social privé. Il conviendrait notamment d’étudier la
possibilité de lui permettre de procéder lui-même à l’attribution des logements
— 112 —
réservés, éventuellement par le biais de commissions d’attribution internes au
ministère, associant des représentants des bailleurs.
En troisième lieu, il nous faut nous assurer de la réussite de la mise en
œuvre du contrat CEGeLog de rénovation et de renouvellement du parc domanial.
Pour rappel, la gestion du parc domanial est actuellement assurée par CDC
Habitat, anciennement connu sous le nom de SNI, dans le cadre d’un contrat de
concession d’une durée de dix ans signé en 2008, pour un montant de 215 millions
d’euros. La durée du contrat ayant été prorogée de deux années, il arrivera donc à
son terme le 31 décembre 2020.
Dès lors, un nouveau contrat d’externalisation de la gestion des logements
domaniaux, dit CEGeLog sera signé, permettant de mettre en place, selon le
secrétariat général pour l’administration, une véritable stratégie de rénovation et de
renouvellement du parc domanial, comportant un programme de rénovation
accéléré, notamment sur le plan énergétique, ainsi qu’un programme de
construction de 2 500 logements neufs. Ce contrat portera sur une période de 35
ans.
Lancé en mai 2019, l’appel d’offres est toujours en cours. Nous ne pouvons
donc pas vraiment nous épancher ! Vous le comprendrez aisément… Laurent Furst
et moi avons toutefois été étonnés d’apprendre que les états-majors n’avaient,
semble-t-il, pas été consultés pour la conception d’un tel projet, qui les concerne
pourtant au premier chef.
Toujours est-il que pour réussir la mise en œuvre du contrat CEGeLog, il ne
suffit pas seulement de mener à son terme la procédure d’appel d’offres. Il faudra
créer les conditions opérationnelles et juridiques permettant d’assurer un suivi au
plus près de la mise en œuvre du contrat, en associant les états-majors. Dans ces
conditions, nous préconisons de mettre en place une structure de pilotage ad hoc
réunissant, outre le SGA et le service d’infrastructure de la défense, les états-
majors.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Troisième axe : construire une
politique du logement cohérente.
Ayant constaté que l’un des premiers écueils de la politique du logement du
ministère des Armées est la dilution de la gouvernance de la politique du logement,
l’enchevêtrement des responsabilités et la mise à l’écart du commandement, tant
national que local, nous sommes favorables à la création d’un service du logement
clairement identifié. En somme, il s’agirait de repenser l’architecture actuelle, afin
de clarifier les responsabilités des différentes parties prenantes et de regrouper au
sein d’une même structure les compétences actuellement éclatées au sein de
— 113 —
diverses directions et services, et notamment de la sous-direction du logement de la
direction des patrimoines, de la mémoire et des archives. Un tel service aurait
vocation à demeurer au sein du secrétariat général pour l’administration, à l’instar
du service d’infrastructure de la Défense. Composé de professionnels du logement,
il pourrait également accueillir des officiers des forces armées dans le cadre des
parcours croisés, comme cela se fait au sein du service d’infrastructure de la
Défense.
La création d’un tel service permettrait de refondre la chaîne de
gouvernance de la politique du logement du ministère des Armées, de « ré-
humaniser » la mise en œuvre de la politique du logement, notamment en Île-de-
France et de mettre en place des contrôles aléatoires de la procédure d’attribution
de logement, afin de mettre un terme aux fantasmes en tous genres quant à de
prétendus passe-droits.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. En outre, la création d’un service du
logement devra s’accompagner d’un renforcement de la professionnalisation des
personnels. S’il n’est pas question de remettre en cause la motivation et la bonne
volonté des personnels concernés – on a pu le mesurer en nous rendant sur le
terrain – force est de constater que ceux-ci ne reçoivent qu’une formation basique
en matière de gestion immobilière, quand ils en reçoivent une ! La plupart se
forment « sur le tas », au contact de collègues plus expérimentés qu’eux. En
d’autres termes, la qualité de leur formation varie d’un individu à l’autre, d’un
bureau à un autre, d’une époque à une autre, selon les pratiques et habitudes des
uns et des autres.
La gestion d’un parc, l’attribution de logements, le suivi de leur entretien,
voire de leur construction, constituent pourtant des métiers spécifiques, qu’il est
difficile d’exercer sans y avoir été réellement formé. Que penserait-on d’un service
d’infrastructure de la Défense qui ne serait pas composé de spécialistes des
infrastructures, de la construction à l’entretien ?
Il s’agit là d’un enjeu d’autant plus important que les personnels affectés au
sein des services en charge de la politique du logement sont issus d’unités fort
différentes les unes des autres et, pour la plupart, découvrent les métiers du
logement au moment de leur affectation.
C’est pourquoi nous préconisons d’engager une véritable
professionnalisation de la chaîne du logement, par le recrutement de personnels
spécialisés, y compris civils, et la mise en place de formations approfondies,
initiales et continues.
De même, nous estimons nécessaire d’associer les commandements
nationaux et locaux à la mise en œuvre de la politique du logement afin de garantir
la souplesse nécessaire à son adaptation au contexte local.
— 114 —
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Afin de bâtir une politique du logement
cohérente, il faut s’assurer de la pertinence des autres actions mises en œuvre par le
ministère. Ainsi, le chantier de la nouvelle politique de rémunération des militaires
(NPRM), engagé en 2018, doit être l’occasion de repenser les indemnités perçues
par les militaires au titre du logement ou de l’hébergement. En effet, l’un des
huit blocs indemnitaires susceptibles d’être créés pourrait prendre la forme d’une
indemnité garnison qui prendrait en compte la mobilité, la situation familiale et la
difficulté à se loger dans ladite garnison.
La NPRM étant en cours d’élaboration, il ne nous appartient pas de
perturber les travaux conduits en interne sous l’égide de la direction des ressources
humaines du ministère. Néanmoins, deux points ont attiré notre attention.
D’abord, l’évolution de la majoration de l'indemnité pour charges militaires
(MICM), dont le coût est important alors même qu’elle ne semble pas toujours
produire l’effet attendu : l’accroissement de la mobilité. Du reste, se pose la
question de l’articulation entre la MICM et le zonage des logements, cette
majoration n’en tenant pas compte en raison de l’obsolescence de son mode de
calcul.
Ensuite, il semblerait que certaines inégalités de traitement aient été
constatées en raison de l’héritage du passé : c’est ainsi que, dans l’armée de terre,
les personnels de certaines unités perçoivent la « prime de camp », destinée
initialement à compenser l’isolement de certaines affectations, alors que leurs
unités sont dorénavant très bien reliées aux pôles urbains du fait de l’évolution de
l’aménagement du territoire. À l’inverse, d’autres unités complètement isolées ne
sont pas éligibles à cette prime.
Il pourrait ainsi être envisagé de réévaluer la notion d’isolement au regard
de la cartographie actuelle des emprises afin de proposer une nouvelle indemnité
plus cohérente dans le cadre de la NPRM.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Nous n’avons pas creusé la question de
l’accès à la propriété, considérant que s’il fallait prendre en compte les demandes
d’accompagnement et s’efforcer de limiter les contraintes de l’état militaire dans
l’accession à la propriété, il n’appartenait pas au ministère de favoriser, ou non, une
décision relevant essentiellement d’un choix personnel.
En revanche, il est certain que, pour les personnels, l’acquisition d’une
résidence familiale, « port d’attache » de la famille, compte fortement du point de
vue de l’attractivité et de la fidélisation.
Dès lors, nous préconisons surtout de poursuivre les efforts afin de limiter
la mobilité des personnels au strict nécessaire.
— 115 —
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Enfin, en guise de conclusion, un mot
de l’hôtellerie militaire, que nous invitons à « repenser ».
La fermeture de nombre de cercles et mess au cours des vingt dernières
années a été difficilement vécue par les militaires et leurs familles. Nous avons
appris l’existence, à titre expérimental, d’un projet de transfert à l’IGESA de la
gestion des cercles et mess, du moins d’une partie d’entre eux. Un tel transfert de
gestion avait déjà été envisagé à la fin des années 1990. S’il ne fait aucun doute
qu’en tant que spécialiste de la restauration et de l’hôtellerie, l’IGESA aurait toute
compétence pour prendre en charge la gestion des cercles et mess, une telle
évolution pourrait aussi conduire à une forme de standardisation de ces lieux qui,
au contraire, doivent préserver toute leur singularité.
En fait, nous avons eu le sentiment d’un tâtonnement généralisé à ce sujet,
alors même que nombre de cercles, mess et foyers pourraient être réactivés et
remplir leur rôle initial de lieu de cohésion, afin de conduire des activités familiales
en plus de l’accueil ponctuel des militaires en mission, des stagiaires ou de diverses
personnalités en visite.
Alors que de nombreuses décisions de cession ont déjà été prises, il importe
dans ce contexte d’étudier vraiment au cas par cas l’opportunité de conserver ces
lieux et de définir une stratégie globale pour l’avenir des cercles et mess, en lien
avec les états-majors.
De manière complémentaire, nous appelons à mener une revue des critères
d’accueil au sein des résidences hôtelières des armées afin d’en apprécier la
cohérence comme leur pertinence, puis à assurer une large diffusion en interne.
Voilà, Madame la présidente, chers collègues, le très bref (sourires) résumé
de nos travaux. Nous nous tenons à votre disposition pour répondre à vos questions.
Mme la présidente Françoise Dumas. Un grand merci, mes chers
collègues, pour cet excellent rapport présentant à la fois un état des lieux et des
pistes de travail. Si certains doutaient de l’utilité du travail parlementaire, vous leur
avez répondu de la meilleure manière.
Mme Sereine Mauborgne. D’abord, merci, Madame la présidente, pour
les vœux que vous avez adressés aux familles des militaires. Ce rapport leur est
aussi adressé. Je pense aussi aux mères de nos militaires qui confient leurs enfants
aux armées. Je souhaite également remercier les rapporteurs pour leur travail et la
grande qualité de nos échanges tout au long des travaux de la mission
d’information, ayant pu assister aux trois-quarts des auditions. J’ai noté avec
satisfaction l’évocation par M. Furst de la question de la prime de camp. Cette
question concerne notamment le camp de Canjuers. En tant qu’élue varoise et que
rapporteure du budget de l’armée de terre, il me semble essentiel de revoir finement
la corrélation entre les primes et l’implantation géographique des emprises. Enfin,
— 116 —
je souhaitais aborder les cessions de bâtiment, peu évoquées par les rapporteurs. Le
processus de vente est souvent long et fastidieux et il me semble important de
mettre les pieds dans le plat avec une question qui fâche s’agissant du produit de la
vente : dans le cas où il ne reviendrait pas au ministère, dans quelle mesure
pourrait-il être reversé aux collectivités territoriales afin de les soutenir, dans les
zones denses comme autour de Bordeaux, Toulon ou Rennes, afin de leur permettre
de co-construire avec les armées des programmes de logement. Les élus locaux ne
doivent pas, selon moi, compter sur la résilience des militaires pour manquer
d’initiative en la matière.
M. Charles de la Verpillière. Je souhaiterais tout d’abord m’associer aux
compliments adressés aux deux rapporteurs, Fabien Lainé et Laurent Furst, pour
l’excellence de leur travail. J’aimerais formuler deux remarques et vous poser une
question. Première remarque, il est essentiel de noter que l’Île-de-France constitue
un cas à part, avec des problématiques spécifiques, ne serait-ce que du point de vue
des distances à parcourir entre les lieux de résidence et les lieux de travail, et il me
semble que cette région mériterait de faire l’objet d’un traitement spécifique.
Deuxième remarque, je peux témoigner du fait que sur le terrain, l’installation de
personnels militaires dans une commune est toujours vue d’un très bon œil par les
élus et que cela se passe très bien. J’en viens donc à ma question : vous avez
indiqué que les militaires que vous aviez rencontrés, notamment en l’absence de
leur hiérarchie, avaient fait part d’un sentiment d’insécurité. Pourriez-vous nous en
dire plus ?
M. Joaquim Pueyo. À mon tour de féliciter les rapporteurs pour leur
travail. On ne peut que soutenir leurs préconisations, notamment celles invitant le
Gouvernement à approfondir son action. J’aurai trois questions. La première
concerne le financement. Vous avez pointé un manque de clarté. Pas plus tard
qu’hier, la ministre des Armées a rappelé avoir annoncé il y a quelques semaines un
renforcement du programme en faveur de l’hébergement, avec un budget total d’un
milliard d’euros. Avez-vous constaté que ces chiffres sont bien au rendez-vous ?
Deuxième question, afin de pallier la rusticité de certains hébergements, pensez-
vous que chaque militaire affecté au sein d’une unité ou formation devrait être
hébergé en studio individuel comme cela peut se faire ailleurs, alors qu’il me
semble que la norme est aujourd’hui de quatre par chambrée. Lors de déplacements
en Corse, j’ai pu constater que dans certains régiments, les militaires sont hébergés
à six, sept ou huit, ce qui me paraît beaucoup. Enfin, ma dernière question porte sur
les logements réservés. Pour demander à un bailleur social de réserver une part de
logements pour les militaires, il faut bien évidemment que le ministère s’inscrive
dans des programmes et puisse en financer une partie : cela se passe-t-il ainsi ?
D’autres administrations le font.
J’ajouterai un dernier point relatif à la déconcentration, déjà engagée avec
la création des bases de défense. Selon vous, faut-il aller plus loin et donner
— 117 —
davantage de responsabilités et d’autonomie aux chefs de corps pour qu’ils puissent
négocier directement avec les acteurs locaux ?
En conclusion, il me semble quand même important de noter que l’on voit
là les conséquences d’années de sous-investissement et je crois que le
Gouvernement actuel est sur la bonne voie avec le plan famille.
Mme la présidente Françoise Dumas. Notamment pour rattraper le retard
accumulé…
M. Yannick Favennec Becot. Je m’associe tout d’abord aux félicitations
adressées aux deux rapporteurs pour leur travail. Ma question concerne l’accès à la
propriété des militaires, que vous avez qualifié de choix personnel. Or, force est de
constater que seulement 34 % seulement des militaires sont propriétaires de leur
résidence principale, contre, en moyenne, 58 % des Français. Bien entendu, ce
chiffre s’explique notamment par la très forte mobilité à laquelle sont soumis les
militaires.
Plusieurs mesures du plan famille ont, du reste, trait à l’accès à la propriété.
Je pense ainsi à la hausse du prêt à taux zéro, de 20 000 à 25 000 euros pour une
durée de remboursement portée à 15 ans contre dix ans auparavant. Cette mesure va
dans le bon sens. Son efficacité se heurte néanmoins aux réalités du marché du
crédit immobilier. À titre d’exemple, les établissements bancaires proposent un
taux d’intérêt moyen de 0,91 % sur 15 ans, là où les frais de gestion de l’IGESA se
situent à hauteur de 1 %. L’intérêt de la mesure s’en trouve donc amoindri.
Autre constat : un militaire locataire peut bénéficier d’une majoration de
l’indemnité pour charge militaire et d’une aide au loyer, même si celui-ci est
inférieur au marché, alors qu’un militaire souhaitant devenir propriétaire ne peut
obtenir ni aide à la pierre ni majoration.
Alors, même si l’acquisition d’un bien immobilier relève d’un choix
personnel, j’aimerais connaître votre position à ce sujet, et éventuellement vos
préconisations en la matière
M. André Chassaigne. À mon tour de féliciter les rapporteurs pour leur
travail fort intéressant. J’ajouterai, chers collègues, que vous nous avez exposé vos
travaux avec humour et bonne humeur, ce qui n’est pas une mauvaise chose !
Permettez-moi de revenir sur la question du parc réservé.
Pourriez-vous m’indiquer si, dans le cadre des conventions passées
avec les divers opérateurs, notamment les bailleurs sociaux, les logements retenus
sont ciblés précisément, ou s’ils font l’objet d’une forme de mutualisation,
permettant l’attribution de logements différents. Le système actuel vous paraît-il
suffisamment souple, même si je conçois qu’il est difficile de s’adapter aux
contraintes de la mobilité des militaires et à des départs parfois rapides entraînant la
— 118 —
vacance de certains logements. De manière plus générale, quels progrès pourraient
être réalisés en la matière ?
Deuxièmement, alors que les sapeurs-pompiers volontaires bénéficient
d’une forme de priorité, pensez-vous qu’il puisse en être de même pour les
militaires dans l’attribution des logements sociaux ?
Troisièmement, je souhaiterais vous interroger sur les cessions de
terrains militaires. À titre d’exemple, le ministère des Armées et la métropole de
Clermont-Ferrand, qui souhaite y implanter des entreprises, sont actuellement en
discussion pour la cession et l’acquisition de terrains militaires. L’armée ne
souhaite pas s’en dessaisir, mettant en avant des arguments tout à fait respectables
par ailleurs. Ne pourrait-on pas envisager que, dans ce type de situation, de telles
opérations soient facilitées par la conclusion d’un accord par lequel les collectivités
s’engageraient à apporter des contreparties en termes de construction et
d’attribution de logements pour les militaires ?
Quatrièmement, enfin, arrive-t-il que de jeunes militaires – qui sont
des travailleurs – soient hébergés dans des foyers de jeunes travailleurs sur de
courtes périodes ? Cela vous semble-t-il souhaitable et possible dans le cadre de
conventions ?
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Questions intéressantes ! Je ne suis
pas sûr que nous ayons toutes les réponses au détail près, mais nous pensons avoir
abordé à peu près tous les aspects. Nous pourrons donc vous fournir certaines
réponses ultérieurement.
Je remercie Sereine Mauborgne pour ses félicitations, que je lui retourne
car elle était très active dans cette mission. Concernant la question sur la vente des
bâtiments, dont le produit pourrait aider à une co-construction avec les collectivités
territoriales, je trouve, en tant qu’ancien maire ayant été actif dans le champ du
logement civil et du logement militaire dans une zone sous tension croissante près
d’Arcachon, je trouve qu’il s’agit d’une excellente idée à laquelle je souscris
totalement. Mais cette question nous renvoie à une problématique plus large : celle
de la crise du logement en France. En comparaison avec d’autres pays européens,
nous ne construisons effectivement pas assez de logements en France dans l’absolu,
surtout au regard de la natalité qui demeure élevée La situation observée dans la
défense n’est donc que le reflet du manque global de logement en France. Il faut
effectivement que la puissance publique, et en particulier le ministère des Armées,
soit à la manœuvre et que le logement des militaires soit considéré comme une
priorité. Utiliser le produit de cessions pour co-construire cette politique de
l’habitat au service des militaires, pourquoi pas mais cela ne se fera pas sans une
volonté des maires occupés dans les zones tendues à recevoir des ménages,
notamment des familles monoparentales, qui rencontrent des difficultés pour se
loger, conséquences du manque de logements déjà évoqué.
— 119 —
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Le produit des cessions de foncier était
auparavant prélevé en partie par Bercy. Il revient aujourd’hui au ministère des
Armées, qui en a bien besoin pour mener ses politiques.
Nous préconisons également que le logement militaire puisse entrer dans le
quota de logements sociaux des communes. Les logements domaniaux ne sont pas
extrêmement nombreux, mais cette mesure nous semblerait juste, puisque la plupart
des militaires relèvent des critères ouvrant droit au logement social.
L’Île-de-France, comme le souligne notre collègue Charles de La
Verpillière, est un cas particulièrement difficile en raison de la problématique du
logement en région parisienne. Des militaires que nous avons reçus nous ont
indiqué que, si le passage en Île-de-France était excellent pour la carrière, il était
vécu comme une véritable punition par les familles, notamment en raison du coût
élevé du logement. Si Balard a été installé à Paris, regroupant 10 000 militaires, le
logement de proximité n’a pas suivi dans la même proportion. Certains militaires
connaissent donc soit une baisse importante de pouvoir d’achat lorsqu’ils doivent
se loger eux-mêmes, soit des contraintes en matière de qualité de vie en raison de
déplacements particulièrement longs en Île-de-France.
La question de l’insécurité a en effet été abordée à plusieurs reprises.
Le militaire qui part en Opex, souvent pour de longues durées, souhaite que sa
famille puisse vivre en toute sécurité. Je vais aborder ici un sujet difficile
concernant les logements réservés dans le parc de logements sociaux dont la
population a profondément évolué et où les tensions sont plus grandes qu’autrefois.
De fait, certains logements réservés il y a longtemps ne donnent plus entièrement
satisfaction à une part des militaires et de leurs familles aujourd’hui. Nous avons
voulu savoir s’ils préféraient être regroupés entre familles de militaires ou être
dilués dans le tissu urbain pour avoir la même vie que n’importe quel autre de leurs
concitoyens ? La réponse à cette question importante est « cinquante-cinquante » et
aucune des deux tendances ne se dégage : pour les uns, vivre ensemble entre
familles de militaires relève de l’évidence pour faciliter la mise en œuvre de
solidarités, notamment lorsque le militaire est absent, qu’il soit en Opex, en
déplacement, en formation … alors que d’autres préfèrent vivre en milieu urbain
classique. N’oublions pas que 85 % des conjoints de militaires travaillent
aujourd’hui et souhaitent donc être à proximité de leur propre lieu de travail.
L’évolution sociologique joue donc un rôle déterminant. Cette question est capitale
mais ne trouve pas de réponse évidente.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur Pour répondre à Joaquim Pueyo : nos
déplacements avaient pour objectif l’observation de l’état de l’hébergement.
Nous nous sommes rendus en premier lieu au camp de Canjuers, dans le
Haut-Var. La région est magnifique, l’hébergement l’est moins. Des jeunes soldats
s’entraînaient et s’apprêtaient à partir en bande sahélo-saharienne et il nous a
semblé qu’il aurait fallu au moins leur assurer un hébergement digne, alors que les
— 120 —
hébergements et les bâtiments que nous avons visités présentaient des trous dans les
murs et sous les fenêtres, des peintures écaillées tombant sur les lits et refaites à la
va-vite, à l’occasion de la visite d’un grand ponte.
Tout ceci n’est ni sérieux ni respectueux de nos soldats, et indigne d’une
nation comme la nôtre. Je peux vous assurer qu’en l’occurrence la « deuxième
armée du monde libre » en prend un coup ! Des crédits de 750 millions d’euros sont
consacrés au plan hébergement et ont déjà été complétés de 250 millions d’euros.
Cette somme d’un milliard d’euros est conséquente au regard des budgets qui ont
été dévolus à ce poste au cours des vingt dernières années. Il s’agit d’un rattrapage,
mais il sera long, compte tenu de l’état des logements.
Il existe des spécificités en matière de logements et d’hébergements
deux catégories qu’il ne faut d’ailleurs pas confondre. Dans la marine, par exemple,
la tradition est celle du logement à bord. Dans l’armée de terre, la chambrée
correspond à une logique opérationnelle : de jeunes soldats débutants ne peuvent
être hébergés dans des studios, car il convient de bâtir la cohésion. L’heure n’est
d’ailleurs plus aux grandes chambrées d’autrefois : aujourd’hui, il s’agit de
chambrées de quatre ou huit, pour tenir compte de l’évolution de la mentalité et de
l’exigence de nos soldats. Dans l’armée de l’air, se trouvent davantage de cadres,
donc davantage d’hébergement individuel. Le plan hébergement prend en compte
ces spécificités et nous sommes donc rassurés à cet égard.
L’augmentation des crédits va permettre d’accélérer le rattrapage mais ne
suffira pas à terme, en raison de l’ampleur du chantier.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Nous avons vu le pire et le meilleur en
matière d’hébergement. Deux chiffres donnent la mesure de la masse à prendre en
compte : 35 000 lits d’hébergement dans les casernes pour les cadres célibataires
qui sont prioritaires et dans l’armée de terre, 40 000 lits pour les engagés
volontaires de l’armée de terre (EVAT).
Un plan de construction de bâtiments normalisés a été mis en place et nous
avons vu certains de ses logements qui semblent être de bonne qualité. Les services
quant à eux témoignent d’une volonté de faire, et surtout de bien faire.
L’explication de l’état général est simple : il résulte de la baisse des crédits,
comme nous l’avons expliqué, dans le cadre d’une armée d’emploi pour laquelle a
été privilégié le caractère opérationnel au détriment des infrastructures dont font
partie le logement et l’hébergement. Il en découle aujourd’hui une situation
difficile, très inégale selon les lieux. Néanmoins l’état global nécessite ce milliard
d’euros qui sera investi utilement. La norme aujourd’hui est la chambrée de six,
afin de former les recrues à l’esprit militaire. Dans les bâtiments normalisés à venir,
seront proposées des chambrées de quatre.
— 121 —
L’accès à la propriété est un sujet majeur pour les militaires. Nous avons
donné tout à l’heure le nombre de mutations : 24 000 mutations tous les ans avec
changement de résidence. Dans l’armée, tous grades confondus, les changements
de poste impliquant un déménagement ont lieu tous les trois ans et demi. Les
familles de militaires changent donc régulièrement de lieu de vie. Il est donc
important, notamment pour les enfants, d’avoir un port d’attache. D’où le caractère
essentiel de l’achat d’une résidence pour nombre de militaires.
L’emploi du conjoint a fait évoluer les choses : en effet, ce n’est pas parce
que le militaire change d’affectation que le conjoint a forcément envie de changer
de travail et de lieu de résidence. C’est pourquoi ces couples achètent une résidence
principale qui devient parfois une résidence secondaire. Les militaires sont en
moyenne moins propriétaires car ils sont plus jeunes que la moyenne de la société.
Ils demandent néanmoins un soutien, notamment concernant le statut fiscal de ces
résidences, qu’ils ne considèrent pas forcément comme des résidences secondaires
et pour lesquelles ils souhaiteraient être exonérés de la taxe d’habitation. Cette
question particulièrement importante a été posée pour les gendarmes et de
nombreux militaires attendent un soutien pour accéder à la propriété.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Je voudrais répondre aux questions
d’André Chassaigne sur les conventions avec les bailleurs sociaux.
Vous demandiez s’il y avait de la souplesse et si nous étions en progrès. Il
ne nous a pas semblé que c’était le cas. Nous avons auditionné les utilisateurs
comme les membres du conseil supérieur de la fonction militaire. Ils étaient en
général très sévères sur la question du logement. Par exemple, concernant CDC
habitat il semble difficile pour les utilisateurs de savoir qui fait quoi et les familles
de militaires ne disent pas autre chose.
En matière de gestion et de souplesse, il semble y avoir une difficulté
interne au ministère des Armées pour suivre les contrats de réservations qui
représentent un parc très important. Le principal problème est celui de la
professionnalisation et de la montée en compétence des personnels qui peuvent
être, par exemple, des artilleurs, des officiers artilleurs, ou des officiers dans les
transmissions se retrouvant sans formation préalable ou après une formation
sommaire en situation de responsabilité pour la gestion du logement, y compris
pour le suivi de l’entretien et de la construction de ces logements !
La difficulté aujourd’hui concerne aussi bien l’entretien que la construction.
Vous imaginez bien que faire un projet immobilier, c’est un métier et notamment
celui des bailleurs sociaux et des promoteurs. Cela ne s’improvise pas. Nous le
rappelons longuement dans ce rapport : la professionnalisation de ces personnels
est une urgence aujourd’hui. Ils le réclament d’ailleurs eux-mêmes.
Nous avons d’ailleurs constaté à Toulon une volonté du bureau local du
logement de former les personnels. Pour mémoire, si les bureaux locaux du
— 122 —
logement traitent les dossiers de demandes de logement et propose les attributions,
les bureaux de Toulon et de Paris locaux font aussi fonction de bureau régional et
s’occupent donc également de l’entretien et de la construction des logements. Cette
double fonction est très bénéfique, puisqu’elle permet la maîtrise de toute la chaîne
jusqu’à la prospective immobilière et donc l’élaboration d’une véritable stratégie.
Nous nous sommes aperçus que cela fonctionnait bien à Toulon que la volonté de
former les personnels se concrétisait notamment au travers de stages. En effet le
marché tendu de Toulon pose une exigence d’efficacité et donc de formation. Nous
avons été agréablement surpris en la matière.
Dans d’autres régions, en revanche, il peut y avoir des déconnexions. C’est
notamment le cas entre le bureau du logement de la base aérienne 120 de Cazaux,
près d’Arcachon, en pleine zone tendue, et le bureau régional du logement de
Bordeaux. Le suivi de l’ensemble du parc réservé est un processus très complexe.
Nous plaçons beaucoup d’espoirs dans CGeLOG et sur la qualité de suivi
de ce contrat d’une durée de 35 ans. Ce contrat a des objectifs majeurs : 8 000
logements à reprendre, et environ 2 500 à construire. Nous indiquons dans le
rapport qu’il faudra pour cela mettre en place un suivi serré.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Je voulais simplement rajouter une
précision sur la non-souplesse du dispositif : les logements sont réservés par
l’armée auprès des bailleurs sociaux, mais ce sont bien les commissions de ces
bailleurs sociaux qui attribuent les logements. La constitution des dossiers est
d’ailleurs très lourde. De plus, certains bailleurs refusent les logements si les
demandeurs sont propriétaires d’une résidence secondaire. Il existe également de
nombreux problèmes de délais, soit que les commissions de certains bailleurs ne se
réunissent pas fréquemment, soit que les délais entre le départ et l’arrivée des
locataires soient incompatibles, sans parler des visites impossibles ou du manque
d’information sur les logements. La grande migration de 24 000 familles qui se
déplacent sur l’espace national est une difficulté majeure. C’est pourquoi nous
demandons une évolution législative afin de permettre au ministère de procéder
directement à l’attribution des logements réservés, sans l’intervention des
commissions des bailleurs sociaux.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Et, en somme, sortir du droit
commun.
M. Christophe Blanchet. Je tiens tout d’abord à remercier les rapporteurs
pour leur exposé, et à saluer leur évidente complicité. Vous venez de répondre à la
première de mes questions qui portait sur le coût de la réservation de logements à
hauteur de 15 millions d’euros annuels. J’en viens donc directement à ma seconde
question concernant les bâtiments non occupés que vous avez évoqués. Êtes-vous
en mesure de nous indiquer le nombre de lits que cela représente ? Par ailleurs, en
lien avec l’une de mes principales préoccupations, dans quelle mesure ces
bâtiments pourraient-ils accueillir les jeunes participant au service national
— 123 —
universel (SNU), notamment en vue de la prochaine phase qui se déroulera en juin
prochain ? Pourrait-on imaginer ainsi que ces locaux soient transférés ou mis à
disposition des collectivités dans le cadre du SNU ?
M. Jacques Marilossian. Merci, mes chers collègues, pour ce rapport et
les réponses aux premières questions suscitées par votre présentation. Le 12e
rapport thématique du Haut comité pour l’évaluation de la condition militaire, paru
en 2018, fait état des premières décisions prises en matière d’infrastructure et vous
avez indiqué qu’elles allaient dans le bon sens. Ce rapport souligne également que,
pour les services du ministère des Armées et du ministère de l’Intérieur, il s’agit
aussi de remporter une bataille d’effectifs et de compétences. Tout comme nous
avons de grandes difficultés à recruter et à fidéliser des matelots, des soldats ou des
aviateurs, les métiers de l’infrastructure et de l’immobilier peinent, eux aussi, à
attirer et à fidéliser les personnels et, ce faisant, à conserver leurs compétences.
Ainsi, le service d’infrastructure de la défense (SID), a été confronté à une forte
pénurie de conducteurs de travaux, alors même qu’il n’est gestionnaire de son
personnel qu’à hauteur de 8 %. Par conséquent, ma question est la suivante : pour
recruter et fidéliser des personnels compétents dans ce domaine, le SID envisagerait
la création d’un corps de sous-officiers spécialisé dans les métiers de
l’infrastructure et de l’immobilier. Cela vous paraît-il une bonne idée ? Savez-vous
si cette idée a connu une traduction concrète ?
M. Claude de Ganay. La plupart des questions que je souhaitais poser
l’ont été par mes collègues Chassaigne et Pueyo, à la fois sur les logements
réservés et les problèmes d’accession à la propriété. Je souhaite néanmoins
souligner la qualité du travail des rapporteurs. En tant que rapporteur pour avis sur
les crédits du programme 212 de la mission Défense, qui inclut les crédits de la
politique du logement, j’avais, à deux reprises, commencé à pointer les difficultés
en la matière, laissant à mes collègues la responsabilité de les approfondir. Ils l’ont
fait d’une remarquable manière. J’ai particulièrement apprécié leurs conclusions et
les axes d’amélioration qu’ils proposent, et leur appel à « ré-humaniser » la
politique du logement. Quand on parle d’une LPM « à hauteur d’homme », on
perçoit bien le lien évident avec les problèmes de fidélisation comme de mobilité.
J’ai également noté avec intérêt vos propositions relatives à la réévaluation des
projets de cession en cours, dont certains sont particulièrement sensibles, comme
celui du Val-de-Grâce. Je salue également la nature mesurée de votre propos au
sujet de l’îlot Saint-Germain. En tout cas, je vous félicite, car, aussi bien le constat
que les propositions vont, je le crois, dans le sens d’une amélioration attendue par
nos armées.
M. Jean-Michel Jacques. À mon tour de vous remercier, chers collègues,
pour ce rapport des plus intéressants. Vous avez évoqué la diversité du personnel en
charge de la mise en œuvre de la politique du logement du ministère. J’imagine
d’ailleurs très bien l’adjudant artilleur se retrouvant responsable des logements. Il
me semble d’ailleurs que, lorsque l’on s’engage dans les armées, ce n’est pas
— 124 —
forcément pour gérer du logement, même si l’on peut imaginer qu’une telle
affectation puisse correspondre à un souhait personnel. S’occuper du logement,
connaître le parc immobilier d’une ville et d’un bassin de vie, c’est un métier
spécifique. Ne serait-il pas judicieux en l’occurrence de simplement externaliser ce
service, de façon à disposer de professionnels spécialistes de ces sujets ?
M. Jean-Jacques Ferrara. Madame la présidente, permettez-moi tout
d’abord d’adresser tous mes compliments aux deux rapporteurs. Sachant, comme
M. de Ganay, ce que représente le travail de rapporteur sur des questions très
arides, il faut le reconnaître, comment ne pas saluer le très bon travail de nos
rapporteurs. Vous avez évoqué le Val-de-Grâce, et la probable cession des
bâtiments qui accueillent, sauf erreur de ma part, des militaires de la force
Sentinelle. Une telle perspective me semble poser questions. Où ces militaires
seront-ils logés dans le cas d’une cession du Val-de-Grâce ? Cela me paraît en effet
aberrant de se séparer de bâtiments situés en plein cœur de Paris, alors même que
tout porte à penser, d’une part, que, malheureusement, Sentinelle ne va pas s’arrêter
demain et que, d’autre part, la valeur de ces bâtiments ne va cesser d’augmenter au
fil des ans. Je m’étonne donc face à une situation qui me paraît, à tout le moins,
curieuse.
Par ailleurs, loin de moi l’idée de polémiquer, mais la politique du
logement du ministère des Armées ne devrait-elle pas privilégier les personnels les
plus mobiles plutôt que les sédentaires ? Autrement dit, le ministère doit-il fournir
un logement à des personnels qui vont le garder pendant des décennies ou se
concentrer sur ceux qui déménagent tous les trois à quatre ans ? Je ne veux pas ici
opposer les militaires et les civils, mais il me semble que l’on peut tout de même se
poser la question.
M. Stéphane Baudu. Ma question porte sur l’attribution et la réservation
des logements sociaux, notamment en Île-de-France. Vous avez fait part de
certaines difficultés et formulé des propositions pour y remédier. Néanmoins, le
ministère des Armées n’est pas le seul concerné, car d’autres administrations sont
sans doute confrontées aux mêmes difficultés, y compris les forces de l’ordre ; je
pense en particulier à la police nationale. Vous proposez donc de sortir ces
logements du droit commun, afin de permettre au ministère des Armées de pouvoir
gérer leur attribution de manière autonome. Dès lors, une telle proposition vous
semble-t-elle un vœu pieux ou bien pouvoir constituer une véritable démarche
proactive, c’est-à-dire s’accompagner d’une évolution législative ? Enfin, avez-
vous envisagé les conséquences quant aux autres administrations qui pourraient se
dire : « pourquoi pas nous » ?
M. Jean-Pierre Cubertafon. Je voulais tout d’abord féliciter les
rapporteurs et leur dire combien leurs connaissances sur un sujet aussi technique
m’impressionnent. À mes yeux, il s’agit de l’un des meilleurs rapports que l’on ait
pu voir à ce jour et je tenais à vous le dire, Messieurs les rapporteurs. Ma question
concerne le site des Invalides, dont vous n’avez pas fait mention au cours de votre
— 125 —
présentation. Je ne parle ni du dôme ni de la cathédrale, mais des bâtiments qui
accueillent des lits et des pensionnaires. Cela est-il volontaire ? Est-ce un oubli ?
Ou bien, n’y a-t-il rien à dire ?
Mme Laurence Trastour-Isnart. Félicitations aux deux rapporteurs pour
leur rapport exhaustif, sans langue de bois, ni faux semblants. Ma question
concerne, comme cela a été évoqué par d’autres collègues, les compétences
nécessaires pour gérer un parc immobilier et les constructions réalisées. Ne serait-il
pas judicieux de mettre en place une concession de service public ou un partenariat
public-privé ? Le parc de logement militaire bâti ou non est vaste. Certains
promoteurs immobiliers pourraient être intéressés par un partenariat public-privé,
qui coûterait très peu, si ce n’est rien, à nos armées comme au budget de l’État. Une
telle option permettrait de satisfaire des demandes de logements privés comme
militaires, tout en rénovant le parc.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Monsieur Blanchet, s’agissant du SNU,
il ne nous semble pas que des locaux d’hébergement soient inoccupés. Certains
d’entre eux nécessitent une rénovation, et s’ils ne sont pas utilisés, c’est qu’ils ne
sont pas en mesure de l’être. De notre côté, ce sont les logements non occupés que
nous avons évoqués. Le parc global se compose de 42 349 logements, tandis que le
parc utile en compte 30 958. On compte donc une dizaine de milliers de logements
dits non utiles. Toutefois, il s’agit de logements familiaux, qui ne sont donc pas
adaptés, d’après nous, à l’accueil de jeunes dans le cadre du SNU. Du reste, ces
logements sont situés en ville, et donc pas forcément à proximité des emprises
militaires. Prenez le cas du Var, où les logements situés à Draguignan, se trouvent à
une trentaine de kilomètres du camp de Canjuers, soit à environ trois-quarts d’heure
de route. En outre, une large part des logements « non utiles » sont en cours de
cession, par exemple en raison de la fermeture de la base située à proximité. Pour
toutes ces raisons, le parc de logements familiaux non utilisés ne pourrait répondre
aux besoins du SNU.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. En complément, il me semble utile de
préciser que si, s’agissant des logements domaniaux, un militaire prenant sa retraite
doit quitter son logement, il n’en va pas de même lorsqu’il occupe un logement
social, le bailleur ne demandant pas la libération d’un logement réservé en cas de
départ à la retraite du militaire l’occupant. Ainsi, d’anciens militaires continuent
d’occuper des logements réservés, qui ne sont par conséquent plus susceptibles
d’être proposés aux personnels en poste.
M. Marilossian a évoqué la création d’un corps spécialisé au sein du SID.
Plus largement, nous avons été surpris d’entendre les personnels du SID nous
confier que le logement n’était pas leur métier. À leurs yeux, il consiste en la
construction d’une base aérienne ou d’une base sous-marine, bref, d’infrastructures
militaires. C’est à la suite de ce constat qu’est né le concept de CEGeLog. Plusieurs
options s’offraient aux armées pour la gestion de leur patrimoine : le vendre, le
gérer directement, créer une foncière, comme cela a pu être un temps évoqué.
— 126 —
Finalement, le projet CEGeLog est né, et nous avons fini par comprendre, et
considérer, qu’il s’agissait d’une bonne solution pour les armées. Sa réussite
reposera néanmoins sur la compétence des personnels qui suivront la mise en
œuvre du contrat. Pour rappel, ce contrat porte sur une période de 35 ans, et
conduira à la remise à niveau de tous les logements, notamment sur le plan
énergétique, à la construction de 2 500 nouveaux logements et à la réintégration des
logements qui se trouvent actuellement sous baux emphytéotiques. Au final, entre
12 000 et 14 000 logements sont prévus. Un tel projet doit être suivi de près ! C’est
pourquoi il est indispensable que le ministère s’appuie sur des professionnels à
même de suivre le déroulement du contrat, mois après mois et années après années.
Chacun comprend que la construction de quelque 2 500 logements peut aboutir à
des résultats forts divers selon que le toit repose sur une charpente en allumettes ou
faite de belles poutres de bois. Tout cela se contrôle ! Tout cela se mesure ! Notre
sentiment est qu’il y a véritablement besoin de professionnels. Nous comprenons
tout à fait que les armées estiment que la construction et la gestion de logements ne
relèvent pas de leur cœur de métier. Cependant, pour ne pas se faire avoir, si vous
me passez l’expression, elles ont besoin de professionnels engagés, formés et
présents sur le long terme.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Au-delà, il faut mettre en place une
véritable stratégie pour mener à bien la gestion d’un contrat d’une durée de 35 ans.
Aujourd’hui nous avons l’impression d’une gestion au fil de l’eau. Concernant la
nécessité des nouveaux programmes et l’entretien, les commandants de base de
défense font remonter les besoins exprimés et les informations en leur possession à
la DPMA par le biais des bureaux logements. Cependant, même lorsqu’ils
disposent de terrains disponibles à la construction en zones tendues, les
commandants de base de défense s’étonnent parfois de ne pas recevoir de réponse
positive des autorités, comme ce fut le cas dans la base de défense de Cazaux où il
nous a été rapporté que des terrains de proximité ont été ignorés au profit de la
réalisation de constructions plus lointaines dans une zone où les besoins étaient
moindres. Les processus de prise de décision quant à la construction, ou non, de
logements apparaissent de fait assez obscurs. Il est donc nécessaire de mettre en
place une stratégie accompagnée d’une forme de transparence, afin que les
commandants de base de défense sachent, à un horizon de cinq ans, où il est prévu
de bâtir.
Cela m’amène à répondre à Jean-Michel Jacques à propos de la
professionnalisation et de l’externalisation du service. Nous nous sommes
évidemment posé la question de la privatisation du service du logement. S’il ne
s’agit pas de remettre en question la bonne volonté des personnels, qui se traduit
indéniablement par un véritable souci de rendre le meilleur service possible, la
gestion au fil de l’eau que j’évoquais n’est pas satisfaisante. Elle est mal organisée,
empirique, et les personnels eux-mêmes sont placés dans une position délicate par
rapport aux demandeurs. Nous nous sommes rendus au bureau régional du
logement d’Île-de-France où nous avons rencontré les personnels. Leur engagement
— 127 —
est réel. Mais dans le même temps, on entend dire que lorsqu’ils déménagent de
Guyane à Paris, par exemple, des militaires parviennent difficilement à joindre un
interlocuteur par téléphone et reçoivent seulement des réponses laconiques par
courriel. L’absence de rapports humains a ainsi souvent été déplorée. Ce qu’il faut
avant toute chose, c’est ré-humaniser.
Pour ma part, je ne suis pas persuadé que privatiser l’ensemble permettrait
de gagner en humanité. En outre, il est nécessaire de détenir une connaissance des
métiers militaires et des spécificités des trois armées. Or, en privatisant, je crains
que nous ne perdions cette connaissance des métiers militaires et de leurs
contraintes. Aujourd’hui, les personnels qui sont affectés dans ces services, quelle
que soit la formation dont ils proviennent, savent quelles sont les nécessités de la
vie militaire et ce qu’impliquent les mutations.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Je crois que l’on touche ici à deux
éléments importants. Je voudrais vraiment insister sur le fait qu’en aucun cas nous
ne remettons en cause les personnels qui s’occupent du logement, à quelque niveau
que ce soit. Ces derniers nous ont accueillis partout avec sincérité et droiture, nous
expliquant leur engagement et leur travail. Ce sont le dispositif, l’organisation et le
système que nous souhaiterions voir évoluer. Je le répète, les personnes ne sont pas
en cause. Dans ce contexte, s’il nous a été dit que les personnels affectés dans la
chaîne logement recevaient dorénavant une formation initiale, nous avons
simplement constaté qu’il pouvait arriver que des agents n’en bénéficient pas et se
forment « sur le tas ».
Par ailleurs, ainsi que l’ont souligné Fabien Lainé et Claude de Ganay,
l’humanisation du dispositif est essentielle. La politique du logement ne s’adresse
pas seulement à des militaires. Elle concerne des conjoints qui travaillent, des
familles qui peuvent rencontrer des problèmes dans le cadre de l’inscription des
enfants à l’école, qui s’engagent à vivre dans un logement pendant plusieurs années
sans avoir la possibilité de le visiter autrement qu’en prenant contact avec le
locataire précédent… À tout cela, s’ajoute la précipitation induite par le plan annuel
de mutations bien que les mutations soient dorénavant annoncées plus
précocément. Il est donc nécessaire d’humaniser les choses pour que les personnes
se sentent tout simplement respectées. Gardons à l’esprit que le conjoint du
militaire n’est pas forcément militaire lui-même et n’est pas obligatoirement enclin
à accepter les contraintes de cette vie pour lui et sa famille. Garantissons aux
militaires et à leur famille le respect dû à l’ensemble de la société.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Je remercie le rapporteur pour avis du
programme 212, Claude de Ganay, de ses observations.
Pour répondre à notre collègue Jean-Jacques Ferrara, nous nous sommes
rendus au Val-de-Grâce – et nous remercions d’ailleurs ceux qui nous en ont ouvert
les portes. Cet hôpital rend bien des services aux 400 militaires de l’opération
Sentinelle qui sont ainsi hébergés au cœur de Paris. Il est prévu, à terme, de
— 128 —
déplacer ces militaires au fort de Nogent, à une heure du centre de Paris. Notre
volonté – dont nous pensons qu’elle est partagée par le ministère des Armées – est
de maintenir ces militaires jusqu’aux jeux olympiques au plus près des lieux
stratégiques parisiens. Évidemment, nous nous sommes demandé ce qu’il serait
possible de faire à l’emplacement de l’ancien hôpital militaire. Je ne reviendrai pas
sur les différents projets – universitaires, hospitaliers et scientifiques – qui ont pu
être proposés : ils auraient selon nous pour effet de renforcer la concentration
parisienne. Notre optique est plutôt celle de l’hébergement – et pourquoi pas, du
logement. Le terrain est classé, notamment au titre de mines et de carrières et du
code du patrimoine. Il est impossible de construire très haut. D’ailleurs, lorsque
l’hôpital a été conçu au début des années 1970, les architectes des bâtiments de
France avaient déjà imposé des limites à sa construction du fait de la présence de
l’église et de son dôme. De plus, le Val-de-Grâce se situe dans un cadre très
privilégié et très paysager. Il y a aujourd’hui une harmonie générale entre ce
bâtiment moderne du début des années 1970 qui, au demeurant, présente un intérêt
architectural, et l’institution plus ancienne. Selon ce que nous avons compris, le
dossier ne serait plus à la main du ministère des Armées, l’arbitrage dépendant
désormais d’un échelon supérieur. Notre priorité étant celle de l’hébergement, il
faut que la situation actuelle dure le plus longtemps possible car elle rend service
non seulement pour assurer la sécurité des Parisiennes et des Parisiens mais
également dans le cadre de l’organisation d’événements internationaux dont les
jeux olympiques à venir. Bref, ne touchons à rien pour l’instant.
M. Laurent Furst, co-rapporteur. Nous avons compris que la vente de ce
patrimoine de très grande valeur avait un intérêt économique pour l’État. Nous
avons examiné toutes les possibilités de réutilisation de ce site – y compris à
vocation hospitalière : depuis la création du site de Balard, le ministère a de vrais
besoins dans Paris intra-muros et le Val-de-Grâce est l’une des dernières emprises
militaires parisiennes éventuellement utilisable à des fins de logement ou
d’hébergement. Les militaires de l’opération Sentinelle vont être transférés au fort
de Nogent réaménagé et, après les jeux olympiques, le Val-de-Grâce sera libéré, ce
qui est fort dommage car le service de santé des armées et son musée sont situés
juste à côté de l’ancien hôpital. Une emprise présentant un patrimoine historique
sera donc coupée en deux
Quant aux Invalides, l’institution va garder sa vocation actuelle et des
crédits ont été prévus pour moderniser l’hôpital.
Le dispositif que nous préconisons en matière d’attribution autonome des
logements sociaux pourrait évidemment être revendiqué par d’autres
administrations mais ce n’est pas choquant en soi. Je suppose que la réservation de
logements est également difficile pour elles mais le ministère des Armées présente
une spécificité forte : 24 000 de ses ressortissants changent de lieu de résidence
simultanément chaque année.
— 129 —
Faut-il privilégier les mobiles par rapport aux sédentaires ? Cela fait débat
au ministère. Il est parfois reproché aux personnels civils de « bloquer » des
logements et d’entraver la mobilité des militaires. Les sédentaires ne sont pas
forcément uniquement des civils mais dès lors que le parc de logements du
ministère ne permet de loger que 11 % des personnels, il nous semblerait
relativement logique que ceux qui doivent déménager régulièrement soient
privilégiés par rapport à ceux qui restent stables au sein d’un même territoire et
pourraient bénéficier d’un logement social selon la procédure classique.
Enfin, concernant les partenariats public-privé, l’appel d’offres pour le
contrat CEGeLog est en cours et quatre groupements se sont constitués pour
essayer de remporter le marché. Il s’agit bien de confier au secteur privé la gestion
du parc domanial. Ce parc comporte 8 000 logements auxquels viendront s’ajouter
quelque 2 500 logements à construire – dans les dix premières années du contrat,
pour des raisons d’amortissement – et des logements actuellement sous bail
emphytéotique qui reviendront dans le champ du contrat. Au total, ce parc devrait
être, à terme, d’à peu près 14 000 logements. L’un des objectifs de CEGeLog est
que ces logements soient financièrement accessibles aux militaires, avec des loyers
d’un montant inférieur aux prix du marché. C’est pourquoi le ministère prévoit,
pour financer la décote des loyers, d’accorder au concessionnaire une compensation
financière dont le montant fait l’objet d’une négociation dans le cadre de l’appel
d’offres en cours. En concevant CEGeLog, le ministère des Armées est parti de
l’idée que gérer des logements n’était pas son métier et qu’il fallait pour cela
s’appuyer sur des compétences privées : cela nous semble une bonne démarche
mais encore faut-il que le ministère s’assure de disposer, en interne, des
compétences suffisantes pour contrôler l’exécution du contrat.
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Je souscris tout à fait à ce que vient de
dire Laurent Furst. Nous avons examiné de très près le contrat CEGeLog ainsi que
ce qui avait été envisagé et envisageable avant sa conception : ce contrat nous
paraît être le meilleur compromis qui soit. Encore faut-il qu’il soit piloté avec
exigence et qu’il soit suffisamment lisible dans le temps. Nous nous sommes
notamment demandé s’il y aurait des offres par région ou une offre nationale,
compte tenu de l’importance numérique de ce parc de logements. En dehors de ce
point, l’outil nous paraît adapté, tant pour les opérateurs privés qui répondent à
l’appel d’offres que pour le ministère des Armées qui attend des résultats de
qualité.
Pour répondre à Stéphane Baudu, nous sommes évidemment favorables à
l’idée de s’affranchir du droit commun en matière d’attribution de logement social
à des personnels du ministère des Armées mais cela ne pourra résulter que d’une
volonté politique. On le voit en ce moment avec la réforme des retraites : il est
possible, par une volonté politique, d’adapter les règles communes pour les
policiers et les militaires en raison de la spécificité de leurs métiers. Ce devrait
pouvoir être le cas pour le logement, la fonction militaire impliquant un cadre de
— 130 —
mutations intenses jusqu’en Guyane ou à Abou Dabi. Or, la politique du logement
du ministère des Armées a ses limites puisque ses personnels sont parfois en
concurrence avec ceux des autres administrations pour l’attribution de leur
logement. Bref, une fois encore, nous sommes favorables à une politique du
logement du ministère des Armées qui s’extraie du droit commun et à ce que notre
commission fasse une proposition en ce sens, si le ministère n’en fait pas de son
côté.
Mme Séverine Gipson. Je vous remercie, chers collègues, pour votre
rapport ô combien réaliste. Ayant dans ma circonscription une base aérienne
accueillant 2 700 militaires, j’ai pu m’apercevoir que le premier casse-tête du
militaire, dès lors qu’il était muté, était de connaître la localisation et la nature du
logement qu’il allait se voir attribuer. Et quand les militaires apprennent leur
mutation en région parisienne, c’est effectivement la panique à bord pour toute la
famille ! Merci de vous en être fait l’écho.
Les militaires ont la chance d’avoir une carrière réglée, sachant d’avance,
pour certains d’entre eux, qu’ils changeront d’affectation tous les deux à quatre ans.
Dès lors, ne serait-il pas intéressant que les services chargés du logement travaillent
en amont avec ceux qui sont chargés de la gestion des carrières, afin que les
recherches de logement puissent être anticipées ?
M. Fabien Lainé, co-rapporteur. Une vraie difficulté, pour les bureaux du
logement, est en effet de ne pas avoir connaissance en amont des mutations des
personnels, connaissance qui leur permettrait de savoir quels logements vont se
libérer. La DRHMD et la DPMA sont en train de rapprocher leurs systèmes
d’information : il était temps car cela pourrait simplifier les mutations. La carrière
militaire est effectivement très réglée mais en dehors de la recherche d’un logement
qui est source d’incertitude et donc de stress, en particulier à Paris, Toulon, Lyon
ou Bordeaux. Ce rapprochement devrait effectivement permettre aux militaires de
vivre leurs mutations dans de bien meilleures conditions – et c’est là le socle de la
fidélisation. Tant que les militaires considéreront qu’il est punitif d’être muté en
Île-de-France, la fidélisation en pâtira. Nous songions d’ailleurs hier à intituler
notre rapport : « Le logement et l’hébergement, socle de la fidélisation ».
Mme la présidente Françoise Dumas. Je salue à mon tour votre travail.
Cet excellent rapport dresse un état des lieux exhaustif, formule des propositions
concrètes et faciles à mettre en application et offre des perspectives de travaux
parlementaires. Je vous adresse donc mes remerciements et mes félicitations. Nous
allons maintenant procéder au vote sur la publication de ce rapport.
La Commission autorise à l’unanimité la publication du rapport
d’information.
— 131 —
AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS DE LA MISSION D’INFORMATION
(Par ordre chronologique)
1. Liste des personnes auditionnées par les rapporteurs
Haut comité d’évaluation de la condition militaire –
M. Francis Lamy, conseiller d’État, président, M. Olivier Maigne,
contrôleur général des armées, secrétaire général.
Service d’infrastructure de la défense – M. le général d’armée
Bernard Fontan, directeur central, M. Jacques Massot, sous-directeur
gestion du patrimoine.
Secrétariat général pour l’administration – M. Jean-Paul Bodin,
secrétaire général pour l’administration, M. le colonel Franck Massot, chef
de cabinet.
Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) – Mme la
commissaire principale Marine Messager, membre du CSFM au titre du
service du Commissariat des Armées, M. le gendarme Vincent Michaud,
M. le caporal-chef Grégory Minet, M. le commissaire en chef Alain
Monier, M. le premier maître Michaël Pousset, M. le lieutenant-colonel
Vincent Rostand, M. le lieutenant-colonel Pierre Thomas, M. l’ingénieur
principal des études et techniques d’armement Thomas Verchère,
M. Wilfrid Sch-Yee-Chong-Tchi-Kan, membres du CSFM, M. le
contrôleur général des armées Olivier Schmit, secrétaire général, M. le
commissaire en chef Philippe Charollais, adjoint études,
M. le commandant Jean Bölling, adjoint communication.
Direction des patrimoines, de la mémoire et des archives –
M. Sylvain Mattiucci, directeur, Mme Christine Julard, sous-directrice du
logement, M. Philippe Dress, sous-directeur de l’immobilier et de
l’environnement, Mme Marie-Laurence Teil, adjointe au sous-directeur à
la sous-direction de l’immobilier et de l’environnement, M. Stéphane
Riquier, adjoint au chef de service.
CDC Habitat – M. André Yché, président du directoire,
M. Yves Chazelle, directeur général, Mme Anne Frémont, directrice de
cabinet et directrice des relations institutionnelles, M. Hervé Silberstein,
directeur général adjoint en charge du réseau et des métiers, président du
directoire de CDC Habitat social.
Établissement public des fonds de prévoyance militaire et de
l’aéronautique – Mme Delphine Hedary, présidente du conseil
— 132 —
d’administration, M. Bruno Bordone, directeur de l’établissement public
des fonds de prévoyance militaire et de l’aéronautique,
Table-ronde réunissant les bureaux régionaux du logement –
M. François Chassaing, chef du bureau régional du logement de Bordeaux,
Mme Magali Aucuit, chef du bureau régional du logement de Lyon, Mme
Marie Frantz, chef du bureau régional du logement de Metz, M. Jean-
François Statnik, chef du bureau régional du logement de Rennes.
Bureau régional du logement en région Île-de-France – M. Jean-
Marc Thirion, chef du bureau régional.
Direction de l’immobilier de l’État – Mme Isabelle Saurat, directrice.
M. Jacques Perget, contrôleur général des Armées.
État-major de la marine – M. le contre-amiral Denis Bertrand,
officier général performance et synthèse, M. le capitaine de vaisseau
Fabrice Bornet, chef du bureau infrastructure, M. le capitaine de frégate
Julien Casati, adjoint au chef du bureau condition du personnel, M. le
capitaine de vaisseau Antoine Vibert, responsable des liaisons
parlementaires au sein du cabinet du chef d’état-major.
État-major des armées – M. le général de corps aérien Bruno
Paccagnini, sous-chef d’état-major, directeur du pôle performance,
M. le commissaire colonel Thierry Calentier, chef du bureau de la
condition du personnel et formation (BCPF), M. l’ingénieur en chef Alain
Lagache, M. le colonel Étienne Krier, Mme la commissaire en chef
Lysiane Mothes.
État-major de l’armée de terre – M. le général de division Hervé
Gomart, sous-chef d’état-major, directeur de la division, de la performance
et de la synthèse, M. le colonel Olivier Meriau, M. le lieutenant-colonel
Antoine Bonnichon.
Mme Geneviève Darrieussecq, secrétaire d’État auprès de la ministre
des Armées.
Sous-direction de l’action sociale du ministère des Armées –
M. Jean-Joël Clady, sous-directeur, M. Sylvain Letellier, attaché principal
d’administration, chef du bureau de la tutelle et de l’évaluation,
M. Jean-Michel Pierret, attaché d’administration hors classe, chef du bureau
des actions sociales.
Association nationale des femmes de militaires (ANFEM) –
Mme Florence Lendroit, présidente, Mme Anne Morizot, membre du
conseil.
— 133 —
Direction des ressources humaines du ministère des Armées – M. le
vice-amiral d’escadre Philippe Hello, directeur, M. le lieutenant-colonel
Frédéric Goupil, chargé d’études auprès du directeur.
Service du commissariat des armées – M. le commissaire général
Stéphane Piat, directeur central, Mme Nathalie Ledogar, commissaire
général de seconde classe, M. Christophe Perret, commissaire général de
première classe.
État-major de l’armée de l’air – M. le général Frédéric Parisot, sous-
chef préparation de l’avenir à l’état-major de l’armée de l’air, Mme le
lieutenant-colonel Laëtitia Deljarrit, chef de la division de la condition de
l’aviateur à la direction des ressources humaines de l’armée de l’air (DRHAA).
2. Déplacements
Paris – Visite du Val de Grâce avec M. Jacques Perget, contrôleur
général des armées.
Canjuers – rencontre avec M. le colonel Olivier Méhu, commandant
adjoint de la base de défense de Draguignan, et M. le colonel Arnaud Le
Segretain du Patis, chef de corps du 1er Régiment de chasseurs d’Afrique ;
visites de bâtiments d’hébergement, de logements et échanges avec le
personnel.
Toulon
● Base navale – rencontre avec M. l’amiral Hemmer, commandant de la
base de défense ; M. le commissaire général Jean-François Hiaux, chef
du groupement de soutien de la base de défense ; visites de bâtiments
d’hébergement et échanges avec le personnel.
● M. le vice-amiral d’escadre Charles-Henri du Ché, préfet maritime.
● M. Christophe Suchier, chef du bureau régional du logement.
Cazaux – Base aérienne 120 – rencontre avec M. le colonel Noël
Farnault, commandant de la base aérienne 120 et de la base de défense de
Cazaux, visites de bâtiments d’hébergement et échanges avec le personnel.
La Cavalerie – 13ème demi-brigade de légion étrangère, rencontre
avec M. le général Patrick Barrillon, directeur de l'établissement du
service d’infrastructure du ministère de la Défense pour la zone sud-ouest,
M. le colonel Jacques Bouffard, chef de corps ; visites de bâtiments
d’hébergement et échanges avec le personnel.
— 134 —
Paris – Bureau du logement de la région Île-de-France (BLRIF),
visite du bureau conduite par Mme Christine Julard, sous-directrice du
logement, direction des patrimoines, de la mémoire et des archives, et
échanges avec les personnels.
Le Kremlin-Bicêtre – Résidence Voltaire, rencontre avec M. Antonio
Almeida, directeur, visite de la résidence et échanges avec des représentants
de l’institution de gestion sociale des armées.