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Documento
del Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe n.o 73406-PA
BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCIÓN Y FOMENTO
DOCUMENTO PROGRAMÁTICO PARA UN PRÉSTAMO PROPUESTO
POR UN MONTO DE US$100 MILLONES
A FAVOR DE
LA REPÚBLICA DE PANAMÁ
PARA EL
SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
EN FAVOR DE LA GESTIÓN FISCAL Y LA EFICIENCIA DEL GASTO
15 de febrero de 2013
Departamento para la Reducción de la Pobreza y Gestión Económica
Unidad de Gestión para América Central
Región de América Latina y el Caribe
Este documento se da a conocer antes de ser sometido a la consideración del Directorio
Ejecutivo, lo que no implica presunción de resultado alguno. Podrá modificarse luego de que el
Directorio lo analice y la versión actualizada se pondrá a disposición del público de
conformidad con la política del Banco sobre acceso a la información.
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ii
PANAMÁ: AÑO FISCAL DEL GOBIERNO
1 de enero al 31 de diciembre
EQUIVALENCIAS MONETARIAS
(Tipo de cambio vigente al 15 de febrero de 2013)
Unidad monetaria = balboa (B/.)
B/.1 = US$1
PESOS Y MEDIDAS
Sistema métrico
ABREVIATURAS Y SIGLAS ACP Autoridad del Canal de Panamá
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF
CCC
Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
Transferencias Condicionales (Conditional Cash Transfers)
CAPTAC-RD Centro Regional de Asistencia Técnica para Centroamérica y República Dominicana
CND Consejo de la Concertación Nacional para el Desarrollo
DGCP Dirección General de Contrataciones Públicas
DGI Dirección General de Ingresos
EAP Estrategia de Alianza con el País
FAP Fondo de Ahorro de Panamá
FMI
FY
Fondo Monetario Internacional
Año Fiscal (Fiscal Year)
GTZ Organismo Alemán para la Cooperación Técnica
IFARHU Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos Humanos
IFC Corporación Financiera Internacional
INB Ingreso Nacional Bruto
ITBMS Impuesto a las Transferencias de Bienes Corporales Muebles y la Prestación de Servicios
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIDES Ministerio de Desarrollo Social
MIGA Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
PIB Producto Interno Bruto
PPA Paridad del Poder Adquisitivo
PPD Préstamo para Políticas de Desarrollo
SIAFPA Sistema Integrado de Administración Financiera de Panamá
UGC Unidad de Grandes Contribuyentes
UTI Unidad de Tributación Internacional
Vicepresidente:
Director de país:
Director sectorial:
Gerente sectorial:
Economista líder/líder sectorial:
Co-gerentes de proyecto:
Hasan A. Tuluy
C. Felipe Jaramillo
Rodrigo A. Chaves
Auguste Tano Kouame
Oscar Calvo-González
Friederike Koehler-Geib y María González de Asís
iii
REPÚBLICA DE PANAMÁ
SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO
EN FAVOR DE LA GESTIÓN FISCAL Y LA EFICIENCIA DEL GASTO
ÍNDICE
I. INTRODUCCIÓN 1
II. CONTEXTO NACIONAL 1
III. EL PROGRAMA DEGOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS 10
IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DE GOBIERNO 11
RELACIÓN CON LA EAP .......................................................................................... 11
COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES ...................................... 12
RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO ...................................... 12
LECCIONES APRENDIDAS ...................................................................................... 13
FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ............................................................................... 14
V. EL SEGUNDO PPD EN FAVOR DE LA GESTIÓN FISCAL Y LA EFICIENCIA
DEL GASTO 15
DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN ....................................................................... 15
ÁMBITOS DE POLÍTICA PÚBLICA ........................................................................ 15
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN 31
IMPACTO SOCIAL Y EN LA POBREZA ................................................................. 31
ASPECTOS AMBIENTALES ..................................................................................... 33
EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN .................................................... 33
ASPECTOS FIDUCIARIOS ........................................................................................ 34
DESEMBOLSO Y AUDITORÍA ................................................................................ 34
RIESGOS Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN ............................................................... 35
ANEXO 1. CARTA SOBRE POLÍTICAS DE DESARROLLO .............................................. 38
ANEXO 2. SERIE PROGRAMÁTICA DE PRÉSTAMOS PARA POLÍTICAS DE
DESARROLLO EN FAVOR DE LA GESTIÓN FISCAL Y LA EFICIENCIA DEL
GASTO: MATRIZ DE POLÍTICAS ...................................................................... 42
ANEXO 3. NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FMI ................................................ 0
ANEXO 4. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS ........................................................................... 2
ANEXO 5. IMPACTO FISCAL ESTIMADO DE LA REFORMA TRIBUTARIA .................. 7
ANEXO 6. IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN LA
POBREZA Y LOS ASPECTOS SOCIALES .......................................................... 8
ANEXO 7. SEGUNDO PPD: COMPARACIÓN DE LOS ACCIONES DE ACTIVACIÓN Y
LAS MEDIDAS PREVIAS .................................................................................... 10
ANEXO 8. MARCO DE RESULTADOS ................................................................................. 12
ANEXO 9. COMPARACIÓN CON PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE ........ 15
ANEXO 10. RESEÑA DEL PAÍS (INCLUYE UN MAPA) .................................................... 16
iv
AGRADECIMIENTOS
Este préstamo para políticas de desarrollo fue elaborado por un equipo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) a
cargo de Friederike Koehler-Geib y María González de Asís (gerentes de proyecto). El equipo estuvo integrado por Adriana Cardozo,
Adrienne Hathaway, Agustín Indaco, Aleksandra Iwulska, Andrés Mac Gaul, Antonio Blasco, Antonio Velandia-Rubiano, Bertha
Mburugu, Christopher Humphrey, Cristian D’Amelj, Daniel Álvarez, Edmundo Murrugarra, Fabianne Mroczka, Karina Ramírez
Arras, Kinnon Scott, Luis de la Plaza, María Sierra, Meilyn Gem, Nathalie Picarelli, Patricia de la Fuente Hoyes, Rodrigo Silveira
Cabral, Rocío Malpica, Silvia Gulino y Víctor Ordóñez. Abha Prasad, David Gould, Manuel Salazar y Raúl Junquera oficiaron de
expertos evaluadores. El equipo desea agradecer el apoyo y los consejos de C. Felipe Jaramillo, Rodrigo A. Chaves, Auguste Tano
Kouame, Arturo Herrera, Ludmilla Butenko, Oscar Calvo-González y Alma Kanani. Asimismo, agradece los valiosos comentarios y el
apoyo de Alys Willman, Alma Hernández, Andrea Kucey, Bryan Welsh, Cécile Valadier, Corinne Delechat (Fondo Monetario
Internacional [FMI]), Dianna Pizarro, Ejaz Ghani, Harun Onder, Hippolyte Fofack, Josef Trommer, Julia Dhimitri, Kimberly Vilar,
Komal Mohindra, Lauren Benton, Lawrence Bouton, Maryanne Sharp, Michelle McCue, Pedro Olinto, Richard Stern, Sabine Perrissin,
Sandra Ospina (FMI), Svetlana Vtyurina (FMI) y Victoria Salinas. Por último, el equipo del Banco desea agradecer al Gobierno de
Panamá por haber colaborado en la preparación de este préstamo para políticas de desarrollo.
v
RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA
REPÚBLICA DE PANAMÁ: SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA
POLÍTICAS DE DESARROLLO EN FAVOR DE LA GESTIÓN FISCAL
Y LA EFICIENCIA DEL GASTO
Prestatario República de Panamá
Organismo de ejecución Ministerio de Economía y Finanzas
Datos de financiamiento Préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF):
US$100 millones.
Condiciones: Préstamo vinculado al compromiso, con margen variable,
denominado en dólares de Estados Unidos, con reembolsos del principal
en cuotas iguales pagaderas en 20 años (y un período de gracia de tres
años). El prestatario desea que todas las opciones de gestión de riesgos
permanezcan incorporadas en el préstamo. Asimismo, sufragará la
comisión inicial, que equivale al 0,25% del monto total del préstamo, con
sus propios recursos.
Tipo de operación
Préstamo para políticas de desarrollo (PPD) de tramo único (el segundo de
una serie planificada de tres PPD) que se desembolsará al momento de su
entrada en vigor.
Principales esferas de
políticas
Mediante la operación propuesta se respaldan cuatro áreas centrales para el
programa de reforma del Gobierno:
Reforma Tributaria
Reforma del Régimen de Adquisiciones
Gestión de la Deuda
Protección Social
Principales indicadores de
resultados
Para el final de la serie de PPD, en 2014, se espera obtener los siguientes
resultados:
i) Reforma tributaria
Los ingresos tributarios del Gobierno central como proporción del
producto interno bruto (PIB) son de al menos el 13% en 2014 (valor de
referencia: 2009 = 11%).
Los ingresos provenientes del impuesto a las transferencias de bienes
corporales muebles y la prestación de servicios (ITBMS) siguen siendo
al menos 1 punto porcentual mayores que el valor de referencia (valor
de referencia: 2009 = 2,1%; meta: 2014 = 3,3).
La Unidad de Grandes Contribuyentes (UGC) recauda al menos el
55% del total de los ingresos fiscales en 2014 (valor de referencia:
2009 = 0%).
Panamá ha suscrito 12 acuerdos de intercambio de información
tributaria y ha intercambiado información según lo solicitado (valor de
referencia: 2009 = 0).
ii) Modernización de las prácticas de transparencia y adquisiciones
públicas
Los organismos del Gobierno central y todas las demás entidades
sujetas a la Ley 22 y sus modificaciones utilizan convenios marco, y se
incrementa el número de artículos del catálogo adquiridos en virtud de
esos convenios (valor de referencia: 2009 = 2452; meta para 2014 =
7300).
vi
iii) Mayor eficiencia en la gestión de la deuda
La estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo se publica y
revisa anualmente, y en los correspondientes informes de evaluación
de la deuda se compara la evolución de los indicadores de riesgo con
las metas establecidas para 2014 (valor de referencia: 2009 = no se ha
puesto en marcha ninguna estrategia formal de gestión de la deuda).
iv) Ampliación y mejora de la focalización de los programas de
transferencias sociales
Para seleccionar todos los hogares que ingresan en el programa de
transferencias monetarias condicionadas Red de Oportunidades se
utiliza el sistema de verificación indirecta de las necesidades (valor de
referencia: 2009 = 0%).
Se incrementó la capacidad del Ministerio de Desarrollo Social
(MIDES) para efectuar la recertificación de beneficiarios (tal como se
establece en la resolución ministerial pertinente y en la estrategia de
recertificación del programa 100 a los 70) en 2014 (valor de
referencia: 2009 = no se disponía de herramientas para llevar adelante
la recertificación).
Se incrementó el porcentaje de niños del quintil más pobre
beneficiados por el programa Beca Universal (valor de referencia:
2009 = 0; meta: 2014 = 70).
Objetivos de desarrollo
del programa y
contribución a la
estrategia de alianza con
el país (EAP)
El objetivo de desarrollo del programa de la serie de PPD es respaldar al
Gobierno de Panamá para que genere un espaciofiscal y fortalezca los
programas de transferencias sociales. La operación está prevista en la
EAP.
Riesgos y medidas de
mitigación del riesgo
El programa que se respalda con la serie de PPD en favor de la gestión
fiscal y la eficiencia del gasto está sujeto a cuatro riesgos principales:
Económicos: Los principales riesgos económicos derivan de la situación
fiscal y la vulnerabilidad del país a los choques externos. Se ha observado
cierto riesgo de recalentamiento debido a la combinación de determinados
factores: una política fiscal expansiva, una economía en rápido crecimiento
y la política monetaria expansiva de Estados Unidos, a la cual Panamá está
atado a través de un tipo de cambio fijo. Con todo, se trata de un riesgo
moderado, puesto que la inflación general está disminuyendo y el contexto
mundial genera una transición sin sobresaltos hacia el crecimiento
tendencial en el mediano plazo. Existe cierto riesgo de que los saldos
fiscales se deterioren. Ello no comprometería la sostenibilidad de la deuda,
sino que frenaría la reducción de la relación deuda pública-PIB y limitaría
el margen de maniobra en el caso de que la economía se viera afectada por
impactos negativos. Los principales factores de mitigación son los
siguientes: i) el gasto de capital está sujeto a un calendario flexible; ii) la
mayoría de los proyectos de infraestructura pública se están ejecutando
dentro del plazo y el presupuesto establecidos, y se concluirán, según lo
previsto, antes de que culmine el mandato del actual Gobierno, y iii) el
Gobierno se ha abocado a la recaudación de ingresos. Además, el país es
vulnerable a las conmociones externas. Este riesgo se ve mitigado por la
existencia de bases internas sólidas; por el hecho de que gran parte de la
cuenta corriente se financia con los ingresos derivados de la inversión
vii
extranjera directa, que son relativamente estables; en cierta medida, por la
aprobación del Fondo de Ahorro de Panamá (FAP), y por el acceso del
país a financiamiento multilateral para proyectos de inversión.
Institucionales: Los principales riesgos institucionales se relacionan con
las deficiencias de los procesos participativos y la calidad de las
instituciones públicas. La eficacia de algunas reformas depende de la
capacidad y habilidad del Gobierno para involucrar a las partes interesadas
pertinentes con el fin de generar consenso en torno a esas reformas (es
decir, la legislación relativa a las acciones al portador) o a la protección
social (programa de recertificación). La participación limitada del Consejo
de la Concertación Nacional para el Desarrollo (CND) incrementa este
riesgo. Las medidas de mitigación incluyen un diálogo estrecho y
consultas con los partidos políticos, la comunidad de donantes y las partes
interesadas sobre las medidas que se respaldan con la serie de PPD. Un
riesgo relacionado se refiere a las instituciones del sector público de
Panamá. La introducción de mejoras en los sistemas de adquisiciones y de
gestión financiera fortalecerá el seguimiento y la evaluación de la
inversión y el gasto públicos, lo que permitirá respaldar mejor una
economía más desarrollada. Para mitigar ese riesgo y mejorar la
transparencia y la eficiencia del gasto público, el Gobierno está
implementando reformas en las esferas de la gestión fiscal y las
adquisiciones, tales como el fortalecimiento de la contabilidad, la
ejecución y el control del presupuesto a través de un sistema integrado de
gestión financiera. Estas reformas reciben el respaldo de varios donantes,
entre ellos el Banco Mundial, a través de proyectos de inversión y
asistencia técnica.
Políticos: Dado que en mayo de 2014 se realizarán elecciones
presidenciales, los tiempos de implementación del programa
gubernamental podrían generar dificultades a la hora de abordar reformas
sensibles. Es posible que se genere cierta oposición relacionada con la
recertificación de los criterios de selección de los programas de
transferencias monetarias condicionadas, dado que algunos de los
beneficiarios actuales dejarían de percibir beneficios. El Gobierno está
mitigando este riesgo mediante un proceso de consulta y una estrategia de
comunicación destinada a los beneficiarios actuales. En respuesta a las
inquietudes manifestadas por algunos estudios jurídicos y otros actores en
torno a las reformas relativas a la transparencia fiscal, el Gobierno ha
iniciado un proceso participativo para llegar a las distintas partes
interesadas y comunicar mejor los beneficios de las medidas propuestas.
Desastres naturales: Panamá es altamente vulnerable a los desastres
naturales. Según el estudio del Banco Mundial sobre zonas críticas de
desastres naturales, Panamá ocupa el 14.o lugar entre los países cuyas
economías se encuentran más expuestas a peligros múltiples. La opción de
giro diferido ante el riesgo de catástrofe aprobada en el año fiscal 2012
permitirá mitigar el impacto de cualquier riesgo que surja durante esta
operación. Dicho instrumento proporcionará al Gobierno liquidez
inmediata para atender a las zonas y poblaciones afectadas. Las
donaciones de emergencia que Panamá recibió del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento y el Banco
Centroamericano de Integración Económica demuestran que el
viii
financiamiento de estas instituciones constituye una importante medida
destinada a mitigar los desastres naturales. Otra medida de ese tipo es el
Plan Nacional para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres 2011-15,
donde se definen acciones específicas para mejorar la capacidad de
recuperación ante los desastres durante los próximos cuatro años con el
apoyo de distintas partes interesadas. Por último, se dispondrá de
financiamiento del FAP para mitigar el impacto de determinadas
emergencias en el futuro.
Número de identificación
de la operación
P127332
1
DOCUMENTO DEL BIRF
PARA EL SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO
PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO PROPUESTO
EN FAVOR DE LA REPÚBLICA DE PANAMÁ
I. INTRODUCCIÓN
1. En el presente documento se describe el PPD propuesto por valor de
US$100 millones para la República de Panamá. El Gobierno ha solicitado esta segunda
operación de tramo único como parte de la serie de PPDs en favor de la gestión fiscal y la
eficiencia del gasto, diseñada para ayudar a generar espacio fiscal y fortalecer los programas
de transferencias sociales. Mediante la operación se respaldan cuatro ámbitos clave
depolíticas de desarrollo: i) implementación de reformas impositivas encaminadas a reducir
las exenciones, ampliar la base tributaria y mejorar el intercambio de información tributaria;
ii) fortalecimiento de las prácticas de adquisiciones y de la transparencia en esa área; iii)
fortalecimiento de la gestión de la deuda, y iv) expansión y fortalecimiento de los programas
de transferencias sociales.
2. El segundo préstamo propuesto de la serie de tres PPDs programáticos en favor
de la eficiencia fiscal y la eficiencia del gasto se basa en los avances logrados en el marco
del primer préstamo. Mediante el primer PPD, por valor de US$100 millones, se respaldó la
aprobación legal de importantes reformas en la gestión financiera pública y la protección
social, con especial énfasis en la cobertura, como la ampliación de la base tributaria y el
incremento del número de beneficiarios de la protección social. Con el PPD propuesto se hace
hincapié en la implementación sostenida de esas reformas y en la eficiencia del gasto y las
instituciones, por ejemplo centrándose en los grandes contribuyentes y en la mejora de la
orientación de los programas de transferencias sociales. En la matriz de políticas (anexo 2) se
resume el diseño de la operación.
II. CONTEXTO NACIONAL
3. En los últimos años, Panamá ha logrado importantes avances en materia de
desarrollo económico. Su crecimiento económico ha sido uno de los más rápidos de América
Latina durante la última década, una tendencia que se aceleró aún más en los últimos años
(gráfico 3). El país se ha integrado satisfactoriamente en la economía mundial y ha
aprovechado su posición geográfica para convertirse en un centro de logística con buenas
conexiones. Según el Informe sobre la competitividad mundial 2012-13, Panamá también
consolidó su posición como la economía más competitiva de América Central y se ubica en
segundo lugar en América Latina y el Caribe, después de Chile.
4. El sólido crecimiento económico y las transferencias públicas se han traducido en
una reducción significativa de la pobreza. La tasa de pobreza disminuyó del 48,5% en 2002
al 27% en 2011, mientras que la pobreza extrema se redujo del 21% al 11%1. La pobreza se
ha convertido en un fenómeno que afecta en mayor medida a las zonas rurales, dado que se ha
reducido mucho más significativamente en las zonas urbanas. Tiene una mayor incidencia en
1 Según datos preliminares del Gobierno, se estima que en 2012 la tasa de pobreza es del 25,8% y la de pobreza
extrema, del 10,4%.
2
las tres áreas indígenas remotas y con escasa población (Ngäbe-Buglé, Emberá y Kuna Yala),
donde vive menos del 7% de la población total, pero el 16% de las personas pobres y el 28%
de la población en la pobreza extrema (gráfico 1)2. Entre los desafíos de los programas
sociales del Gobierno aún se encuentran el de mejorar la focalización de las intervenciones
destinadas a combatir la pobreza y el de brindar acceso a los servicios en comunidades
aisladas.
5. El crecimiento económico ha favorecido a los pobres y ha contribuido a que la
prosperidad tenga un alcance más generalizado. Entre 2002 y 2010, el crecimiento de los
ingresos de los hogares que se encuentran en el 40% inferior de la distribución de ingresos
llegó al 7,3%; esto supera ampliamente el crecimiento promedio de los ingresos del 4,3%
durante el mismo periodo. Panamá se ha ido acercando a los países más avanzados en
términos de prosperidad compartida. De hecho, una medida del crecimiento económico
ajustada para tener en cuenta la equidad ha aumentado más rápido que el crecimiento del PIB
(7,1% frente al crecimiento anualizado del 5,8% en 2002-10). Esto se debe a que se redujo la
desigualdad y a que el coeficiente de Gini disminuyó de 0,57 en 2002 a 0,53 en 2011.
6. No obstante, la desigualdad se mantiene en un nivel medio respecto de los países
de América Latina y aún existen desafíos relacionados con la prestación de servicios
sociales. El coeficiente de Gini de Panamá se ubica en un nivel medio respecto de los países
de América Latina (véase el anexo 9). Asimismo, todavía queda un amplio margen para
mejorar la prestación de servicios sociales en todo el país. Por ejemplo, los niños de las
comunidades indígenas aún tienen un acceso significativamente menor a los servicios básicos
que los de las zonas rurales o urbanas (gráfico 2). Panamá deberá hacer frente a estos desafíos
si pretende estar a la altura de los países más avanzados en términos de prosperidad
compartida.
Gráfico 1: Recuento de la pobreza
(porcentaje, 2011) Gráfico 2: Acceso de los niños a los servicios
básicos (probabilidad de acceso)3
Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial,
Ministerio de Educación, estadísticas educativas de 2010 y
encuestas de hogares realizadas entre 2002 y 2010.
Fuente: Banco Mundial (2011): Panama Poverty Assessment (Evaluación de
la pobreza en Panamá).
2 Estas cifras se basan en la encuesta de hogares de 2010.
3 En el gráfico, elaborado a partir de las estimaciones del índice de oportunidades humanas, se muestran las
probabilidades que tienen los niños de distintas zonas de acceder a los servicios básicos.
0
20
40
60
80
100
Tota
l
Pan
amá
Los
San
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lón
Her
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Ch
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Co
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Bug
le
Tasa de
incidencia dela Pobreza
0.1
0.35
0.88
0.35
0.81 0.96
0.68
0.98 0.98
0
0.2
0.4
0.6
0.8
1
1.2
acceso asaneamiento
acceso a electricidad asistencia a laescuela
típico niño en comunidades indígenas
típico niño en área rural
típico niño en área urbana
3
7. Como parte de una estrategia para abordar los desafíos del país en materia de
desarrollo, el Gobierno viene mejorando los ingresos tributarios, la eficiencia del gasto y
la protección social. Al comienzo de su mandato en 2009, el Gobierno presentó un plan
quinquenal estratégico con los objetivos generales de lograr un crecimiento económico
sostenible y reducir la pobreza y la desigualdad. También presentó una estrategia para
movilizar los ingresos tributarios y aumentar el margen fiscal para la inversión pública y la
protección social. Actualmente, el Gobierno ejecuta dos reformas que amplían la base
tributaria y mejoran la eficiencia de la administración tributaria; además, ha realizado notables
progresos en la negociación de una serie de acuerdos bilaterales sobre el uso compartido de
información tributaria. Estas medidas relativas a los ingresos se complementaron con
reformas de la gestión financiera y las adquisiciones para incrementar la transparencia y la
eficiencia del gasto. El Gobierno también mejoró la protección social con la creación del
programa de pensiones no contributivas 100 a los 70 y el programa Beca Universal, y la
mejora de la focalización del programa de transferencias monetarias condicionadas Red de
Oportunidades.
ACONTECIMIENTOS ECONÓMICOS RECIENTES EN PANAMÁ
8. El crecimiento sólido y relativamente estable que Panamá ha tenido en la última
década es el resultado de una economía abierta y diversificada. En los últimos 10 años, el
país experimentó un crecimiento real promedio del 6,8%, el doble de la media registrada en
América Latina y el Caribe. La economía es una de las más abiertas de la región. El
crecimiento ha provenido principalmente del transporte y las comunicaciones, el comercio, la
construcción y la intermediación financiera. El sólido crecimiento en estos sectores también
se ha traducido en incrementos de 1,3 puntos porcentuales del empleo total en el sector de
transporte y comunicaciones, de 0,6 en la construcción y de 0,5 en la intermediación
financiera entre 2008 y 2012. Con el tiempo, el crecimiento fue variando hasta adoptar un
patrón impulsado en mayor medida por la demanda interna, en el contexto de inversiones
crecientes y de aumentos relacionados de las importaciones (gráfico 4). Dado que no existe
una política monetaria independiente debido a la dolarización, la relativa estabilidad puede
atribuirse, en gran medida, a las prudentes políticas fiscales que han mantenido la deuda
pública en niveles manejables (gráficos 5 y 6).
4
Gráfico 3: PIB real
(índice del PIB; 2002 = 100)
Gráfico 4: Crecimiento real; desglose de
los componentes de la demanda
agregada
(contribución en puntos porcentuales [lado
izquierdo]; variación porcentual interanual
[lado derecho])
Gráfico 5: Saldo fiscal general
(porcentaje del PIB)*
Gráfico 6: Total de deuda pública
(porcentaje del PIB)
Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial, Ministerio de Economía y Finanzas, Contraloría General de la
República y FMI.
Nota: * SPNF excl. la ACP = sector público no financiero, excluida la Autoridad del Canal de Panamá.
100
120
140
160
180
200
220
240
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
Tendencia 2003-07
Tasa de crecimiento promedio de
2003-07: 7,9%
Tasa de crecimiento promedio de
2010-12: 9,6%
-10
-5
0
5
10
15
20
-10
-5
0
5
10
15
20
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
Consumo público
Exportación neta
Exportación de bienes y servicios
Formación bruta de capital fijo
PIB Real
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
2007 2008 2009 2010 2011 2012
Balance General del Gobierno Central
Balance General SPNF excl. ACP
(% of GDP)
(% of GDP)
25
30
35
40
45
50
55
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
External Domestic
5
Cuadro 1: Panamá: Principales indicadores económicos, 2008-15 (porcentaje del PIB, salvo indicación en contrario)
Fuente: Contraloría General de la República, FMI y cálculos del personal del Banco Mundial.
1/ Deuda bruta del sector público no financiero; se incluye la deuda de la ACP y se excluye el FAP.
Nota: ACP = Autoridad del Canal de Panamá.
9. Luego de una desaceleración temporal en 2009, el crecimiento económico ha
superado el ritmo anterior a la crisis, impulsado principalmente por las cuantiosas
inversiones en infraestructura y el consumo privado. La reducción de 7 puntos
porcentuales que registró el PIB en 2009 se debió principalmente a los efectos de la
desaceleración mundial, que se tradujeron en la reducción del crecimiento del crédito, la
reducción del financiamiento del comercio y de los trasbordos, y la suspensión de la
construcción inmobiliaria. Así y todo, la economía siguió creciendo al 3,9% ese año y ha
Estimado
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
PIB Real 10.1 3.9 7.6 10.6 10.5 8.5 7.0 6.6
Inflación IPC (eop) 6.8 1.9 4.9 6.3 5.0 4.9 4.5 3.8
Ahorro e inversión
Ahorro nacional bruto 16.7 24.9 15.5 16.4 17.5 19.2 18.6 16.6
Invesión fija bruta 27.6 25.6 26.4 29.0 30.0 31.0 29.7 26.5
Cuentas Fiscales
Gobierno central
Ingresos totales (incluyendo donaciones) 19.8 18.5 18.6 18.7 19.7 19.7 19.2 19.2
Ingreso actual 18.4 18.1 18.4 18.6 19.0 19.2 19.0 19.1
Ingreso fiscal 10.6 10.9 11.6 12.1 12.6 13.0 13.0 13.1
Ingreso no-fiscal 7.8 7.2 7.0 6.5 6.4 6.2 6.0 5.9
o/w Tasas y dividendos del Canal de Panama3.0 3.2 3.1 2.9 2.9 3.0 3.5 3.5
Ingreso capital 1.1 0.3 0.1 0.2 0.6 0.5 0.2 0.1
Gasto total 19.4 19.9 21.1 22.2 23.2 22.8 21.4 21.3
Gasto capital 5.6 6.2 7.4 8.4 9.1 9.5 8.1 8.0
Balance primario 3.4 1.4 0.1 -1.2 -1.4 -1.3 0.5 0.4
Balance general 0.3 -1.5 -2.5 -3.5 -3.5 -3.1 -2.2 -2.1
Sector público no-financiero
Balance general (excluyendo ACP) 0.4 -1.0 -1.9 -2.3 -2.5 -2.8 -2.7 -2.1
Balance general (incluyendo ACP) 2.5 -0.4 -3.4 -5.5 -4.3 -3.7 -2.9 -1.8
Sector externo
balance general actual -10.9 -0.7 -10.8 -12.8 -12.5 -11.8 -11.1 -9.9
Balance comercial (de bienes) -19.9 -9.0 -17.1 -19.6 -18.6 -17.9 -16.9 -16.2
Exportaciones netas de la Zona Libre de Colón0.0 8.1 1.8 1.8 1.7 1.7 1.6 2.2
Balance de servicios 13.6 13.8 12.9 12.2 11.1 10.6 10.2 11.0
Ganancia neta de factor -6.9 -6.0 -7.0 -5.9 -5.3 -4.9 -4.8 -5.1
Transferencia actual neta 2.3 0.5 0.5 0.4 0.3 0.4 0.4 0.4
Inversión extranjera directa 9.3 5.2 8.8 9.1 9.2 9.3 9.0 9.0
Total deúda pública /1 41.3 44.0 44.1 42.6 42.1 41.0 39.9 39.1
PIB (en millones de actual US$) 23,002 24,163 26,590 31,084 35,902 40,713 45,394 50,115
Proyectado
(variación porcentual anual)
(en porcentaje de PIB)
6
repuntado gracias al programa de inversión pública, a la expansión del Canal y al consumo
privado. El país creció un 10,6% en 2011 y crecerá un 10,5% en 2012, según las previsiones,
como resultado de las cuantiosas inversiones en infraestructura, que se vieron consolidadas
por la construcción de viviendas, el comercio minorista y mayorista, el transporte y la
comunicación, y el turismo. El aumento del crédito interno, las exportaciones y la inversión
extranjera directa también contribuyeron significativamente a impulsar el crecimiento. El
aumento del gasto público de capital del 5,6% del PIB en 2008 al 9,1% en 2012, según las
proyecciones, responde principalmente al programa de inversión quinquenal de US$15 000
millones del Gobierno, y la expansión del Canal de Panamá por valor de US$5300 millones
también ha contribuido al aumento de las tasas de inversión. Al mismo tiempo, el déficit en la
cuenta corriente externa se incrementó abruptamente del 0,7% del PIB en 2009 al 12,8% y el
12,5% en 2011 y 2012, respectivamente.
10. Los déficits fiscales han aumentado para respaldar la respuesta del Gobierno a la
crisis, así como los proyectos de inversión y protección social. En 2009, las autoridades
aumentaron el límite del déficit fiscal establecido en el marco de la Ley de Responsabilidad
Social Fiscal para permitir una política fiscal expansiva en 2009. Los gastos de asistencia
social aumentaron del 6,6% en 2009 y las medidas de estímulo incluyeron subsidios a los
bienes básicos, un nuevo programa (Mi Primer Empleo) para ayudar a los jóvenes a encontrar
trabajo y el aumento del salario mínimo. Desde entonces, el Gobierno, con el apoyo del
Congreso, ha aumentado el límite del déficit del sector público no financiero (sin incluir a la
Autoridad del Canal de Panamá [ACP]) en dos oportunidades para permitir que los déficits
alcanzaran el 2,9% del PIB en 2012. El gasto de capital del Gobierno central se ha
incrementado del 5,6% del PIB en 2008 al 9,1% previsto para 2012, lo que explica, en su
mayor parte, el aumento del gasto público. Entre los principales proyectos de inversión
pública previstos en el plan quinquenal del Gobierno se incluyen la construcción de la primera
línea de metro de la Ciudad de Panamá (US$1900 millones), una mejora integral de la red vial
del país (US$677 millones) y la ampliación de la infraestructura aeroportuaria
(US$227 millones). Hasta el momento, estos proyectos vienen avanzando conforme al
presupuesto y al cronograma previsto, y se espera que concluyan antes de que culmine el
mandato del actual Gobierno en mayo de 2014.
7
Fuente: Contraloría General de la República, Ministerio de Economía y Finanzas, y estimaciones y proyecciones
del personal del FMI.
1/ Se incluyen las tarifas de servicios públicos.
2/ Ingresos y donaciones menos gastos corrientes.
11. La relación deuda-PIB ha venido disminuyendo junto con la exposición al riesgo
de la cartera de deuda. Como consecuencia del rápido crecimiento y la contención de los
déficits fiscales, la deuda disminuyó del 53% del PIB en 2007 al 42,1% en 2012. Además, la
calidad de la cartera de deuda ha mejorado en forma sostenida, dado que las autoridades han
extendido el vencimiento de las nuevas emisiones y aligerado el perfil de amortización de la
cartera. En 2011, el valor de las notas del Tesoro en el mercado interno alcanzó los
US$538 millones, lo que corresponde al 30% de las necesidades de financiamiento. Estas
políticas han reducido considerablemente la exposición al refinanciamiento y al riesgo
vinculado a las tasas de interés. Esta mejora general ha sido reconocida por todos los
organismos de calificación crediticia, que en la primavera de 2010 otorgaron a Panamá el
grado de inversión y desde entonces han mejorado la calificación. Según la última
actualización que realizó Moody’s en octubre de 2012, la calificación de la deuda soberana de
Panamá es equiparable a la de Brasil, México y Perú. Las reformas del sistema de gestión de
la deuda que se respalda con esta operación profundizarán estas mejoras.
12. El Gobierno también se ha ocupado del bajo coeficiente entre los impuestos y el
PIB, llevando a cabo reformas impositivas que están logrando los resultados previstos.
El Gobierno ha venido implementando reformas de política y administración tributaria que se
aprobaron en septiembre de 2009 y marzo de 2010. Se esperaba que, con la implementación
de las reformas, los ingresos aumentasen 1,7 puntos porcentuales del PIB, desglosados de la
siguiente manera: un crecimiento de 0,9 puntos porcentuales a través de los cambios en el
Proj.
2008 2009 2010 2011 2012
Ingresos y donaciones 19.8 18.5 18.6 18.7 19.7
Current revenue 18.4 18.1 18.4 18.6 19.0
Impuestos 10.6 10.9 11.6 12.1 12.6
Impuestos directos 5.5 5.9 5.9 5.9 5.9
Impuesto sobre la renta 4.9 5.2 5.0 4.9 4.8
De los cuales : Ganancias de capital 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Impuesto sobre el patrimonio 0.5 0.6 0.6 0.7 0.7
Impuestos indirectos 5.1 5.0 5.7 6.2 6.7
Impuesto de importación 1.8 1.6 1.5 1.7 1.8
ITBMS 2.1 2.1 2.7 3.2 3.2
Producto del petroleo 0.4 0.5 0.4 0.4 0.4
Otros impuestos sobre transacciones internas 0.7 0.7 0.9 0.9 1.1
Ingresos no tributarios 7.8 7.2 6.8 6.5 6.4
Dividendos 2.9 2.7 2.7 2.6 2.6
De los cuales : Autoridad del Canal de Panama 1.5 1.8 1.8 1.6 1.6
Autoridad del Canal de Panama: tasa por ton 1/ 1.5 1.4 1.3 1.3 1.3
Transferencias de agencias decentralizadas 1.8 1.6 1.6 1.6 1.4
Otros 1.5 1.4 1.2 1.0 0.9
Ingreso de Capital 1.1 0.3 0.2 0.1 0.6
Donaciones 0.4 0.1 0.1 0.1 0.1
8
impuesto sobre la renta de los particulares y de las empresas, un impacto negativo de 0,6
puntos porcentuales mediante la reducción de las tasas de impuestos y el aumento de los
umbrales de ingresos, y otro aumento de 1,4 puntos porcentuales generado por otras reformas,
incluidos 0,5 puntos porcentuales relacionados con las reformas de la administración
tributaria (véase el anexo 4). Mientras que el primer PPD de la serie estaba orientado a
respaldar medidas de política tributaria en el marco de la reforma tributaria de 2010, con la
actual operación de PPD se respalda la implementación de dichas medidas y otras iniciativas
relacionadas con la administración impositiva. Hasta la fecha, se han obtenido importantes
resultados: los ingresos tributarios generales han aumentado 1,5 puntos porcentuales respecto
de 2008, alcanzaron el 12,1% en 2011 y son del 12,6% en 2012, según las proyecciones
(véase el cuadro 2). En 2008, la economía creció a una tasa comparable con la de 2011 y
2012, lo que sugiere que el aumento del coeficiente entre los impuestos y el PIB responde más
a las reformas implementadas que al aumento de la actividad económica.
13. No obstante, dicho coeficiente sigue siendo bajo de acuerdo con los estándares
internacionales y las reformas que se respaldan con este PPD resultan pertinentes para
aumentar aún más la eficiencia del gasto. Los ingresos tributarios de Panamá no alcanzan el
promedio de América Central del 13,3% y se ubican por debajo del promedio de 19,2% de
América Latina4. Si bien los dividendos y las tarifas que derivan del Canal, así como otros
ingresos no fiscales, representan un aumento adicional de 7 puntos porcentuales de los
ingresos públicos totales respecto del PIB, continúan siendo bajos de acuerdo con los
estándares internacionales. Un coeficiente impuestos-PIB más alto ayudaría a aliviar la
limitación de recursos, que se ve reflejada en un nivel de gasto social inferior a la media.
Panamá destinó el 9,8% del PIB al gasto social, mientras que el promedio de América Latina
y el Caribe es del 13%5. La escasez de recursos pone de manifiesto la importancia de las
reformas en las áreas de adquisiciones, gestión de la deuda y protección social para
incrementar la eficiencia del gasto.
PERSPECTIVAS MACROECONÓMICAS Y SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
14. Es probable que la economía panameña continúe creciendo a paso firme. La
inversión en infraestructura y el consumo privado seguirán impulsando el crecimiento en
2013 y 2014. Se espera que el programa de inversión del Gobierno se extienda a 2014, cuando
los principales proyectos de infraestructura se concluirán dentro del presupuesto y del
cronograma previsto. Asimismo, se prevé que la ampliación del Canal sostendrá el sólido
crecimiento en 2013 y 2014. El proyecto está avanzando conforme al presupuesto y se espera
que las operaciones de ampliación comiencen en abril de 2015. Una vez finalizada la
ampliación del canal, se consolidará el crecimiento a través de grandes proyectos de inversión
privada, como la inversión de US$6500 millones en la explotación de minas de cobre prevista
para 2013, y nuevas inversiones públicas, como la segunda línea del metro de la Ciudad de
Panamá. Asimismo, el aumento de la actividad en torno al Canal hará efecto e impulsará el
crecimiento. Es probable que las actuales tasas de crecimiento se mantengan y generen una
transición sin sobresaltos hacia el crecimiento tendencial en el mediano plazo. Sin embargo,
para sostener el alto nivel de crecimiento en el largo plazo será necesario que la inversión en
4 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (2011).
5 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2011).
9
educación e innovación en favor del crecimiento se basen más en los aumentos de la
productividad total de los factores y menos en la acumulación de capital.
15. Se espera que la inflación y los déficits en cuenta corriente se mantengan en
niveles manejables en el corto plazo y disminuyan en el mediano plazo. Se prevé que en
2013 la inflación del índice de precios al consumidor se mantendrá en un nivel moderado de
entre el 5% y 6%. En 2011 había alcanzado el 6,3% debido al aumento del salario mínimo, a
los niveles sin precedente de inversión y al incremento del precio de los productos básicos
(alimentos y petróleo) (gráfico 4). Se espera que la inflación se reduzca con la estabilización
de los precios de los productos básicos internacionales; sin embargo, es probable que, debido
a las presiones de la demanda interna, las tasas se mantengan por encima de los niveles
históricos. Se espera que en el mediano plazo la inflación se reduzca gradualmente a alrededor
del 4%. Sin embargo, existen riesgos de aumento relacionados con un posible aumento
repentino del precio de los combustibles y el aumento sostenido de los precios de los
alimentos. El actual déficit en cuenta corriente ha aumentado considerablemente debido al
contenido de importaciones del programa de inversiones del Gobierno y la ampliación del
Canal, y se espera que disminuya lentamente con las tasas de inversiones en el mediano plazo
(cuadro 1). Si bien el elevado déficit expone a la economía al deterioro de la demanda externa
y a cambios en la aversión al riesgo de los inversionistas extranjeros, el impacto de esas crisis
se ve mitigado por la existencia de sólidas bases internas. La capacidad de recuperación que la
economía demostró durante la crisis de 2009 y las reformas posteriores para mejorar la red de
seguridad financiera y la supervisión del sector financiero contribuyeron a mitigar aún más la
vulnerabilidad externa.
16. Si bien el déficit fiscal ha venido aumentando, las proyecciones sugieren una
disminución del coeficiente deuda-PIB generada por el sólido crecimiento económico. Se
prevé que el déficit fiscal de Panamá alcanzará el 2,5% del PIB en 2012 y se ubicará por
debajo del 2% en 2016 (sector público no financiero, sin incluir a la ACP). Con la finalización
de los actuales proyectos de inversión pública y la ampliación del Canal, se espera que las
cuentas fiscales mejoren, debido principalmente al aumento de los ingresos derivados de
dicha ampliación.
17. A partir de supuestos conservadores, se prevé que la deuda pública de Panamá se
mantendrá estable. Un análisis de sostenibilidad de la deuda realizado por el FMI en 2013
muestra que el aumento gradual de los ingresos y la contención del gasto actual permitirían a
las autoridades aumentar la inversión pública, manteniendo la deuda pública en niveles
sostenibles en los próximos años. En varias situaciones hipotéticas alternativas, la
sostenibilidad de la deuda muestra la mayor sensibilidad a las conmociones que afectan a las
tasas de crecimiento del país. Sin embargo, sobre la base de supuestos razonables, se espera
que estas conmociones no afecten la sostenibilidad de la deuda en el mediano plazo. Si bien
un nuevo deterioro de las cuentas fiscales reduciría el margen de maniobra en el caso de una
crisis externa, no comprometería la sostenibilidad de la deuda. Dado que el gasto de capital
explica en gran parte el aumento del déficit, el Gobierno cuenta con cierto margen para
recortar gastos en caso de que sea necesario. Asimismo, ha emprendido reformas destinadas a
incrementar los ingresos, entre ellas las relativas a la política y la administración tributaria, y
la aprobación del FAP en 2012. A partir de 2015, se destinarán al fondo de riqueza soberana
para fines de ahorro las transferencias del ACP a la Tesorería que superen el 3,5% del PIB.
No obstante, como se señaló en varios análisis (FMI y Moody’s), es probable que el ahorro
10
neto (ahorro menos deuda incremental contraída durante el año) en manos del FAP sea
reducido si el Gobierno registra el máximo nivel de déficit permitido en el marco de la Ley de
Responsabilidad Fiscal Social. En lo que se refiere a las medidas de mitigación, el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF) también está preparando una estrategia de gestión de la deuda
a mediano plazo que se respalda con esta serie de PPD. Como resultado, es probable que la
calidad de la cartera de deuda siga mejorando.
18. El marco macroeconómico de Panamá se considera adecuado para el
financiamiento destinado a políticas de desarrollo. La política fiscal se mantiene prudente
y está en consonancia con la sostenibilidad a mediano plazo. Esto reviste particular
importancia, debido a la configuración específica de la economía, que carece de una política
monetaria independiente, y al alto de grado de apertura.
III. EL PROGRAMA DE GOBIERNO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS
EL PROGRAMA DE GOBIERNO
19. En diciembre de 2009, el Gobierno presentó un plan quinquenal estratégico con
los objetivos generales de lograr un crecimiento económico sostenible y reducir la
pobreza y la desigualdad. El plan se basa en estrategias de crecimiento económico y
desarrollo social, acompañadas de un plan de inversión quinquenal detallado y proyecciones
fiscales. Esta combinación facilita la implementación del plan con el conjunto de recursos que
tiene el país. A fin de garantizar la sostenibilidad fiscal, el Gobierno ha complementado el
plan con un conjunto de reformas destinadas a aumentar los ingresos fiscales y la eficiencia
del gasto público.
20. La estrategia se centra en los servicios logísticos, turísticos, agrícolas y
financieros como los motores del crecimiento económico en el futuro. Se considera que
Panamá posee una ventaja competitiva en esos sectores, y la ampliación de estos a través de
nuevas inversiones públicas por un monto de US$5800 millones promete claros beneficios
económicos y sociales. Los sectores también fueron seleccionados como una manera de
promover oportunidades en partes menos desarrolladas del país, reducir las desigualdades y
generar bloques de crecimiento que se auto refuercen.
21. La estrategia de desarrollo social se basa en la formación de capital humano y
una mayor inclusión social. Apunta a reducir la evidente falta de oportunidades y las
dificultades que enfrenta la fuerza de trabajo calificada en una economía de rápido
crecimiento. Además, tiene como objetivo fortalecer los programas de protección social
destinados a los grupos vulnerables, como los pobres, los indígenas y los niños. Incluye un
monto adicional de US$3800 millones en concepto de infraestructura para la construcción de
hospitales, viviendas sociales, agua y alcantarillados, y fondos destinados a ampliar la
cobertura de los programas de transferencias monetarias condicionadas.
22. El Gobierno complementó su plan con medidas encaminadas a ampliar el margen
fiscal y aumentar la transparencia y eficiencia de las instituciones. Además de las
reformas de la política y la administración tributaria mencionadas, ha puesto en marcha varias
medidas para mejorar la eficiencia del gasto en las áreas de adquisiciones públicas, gestión de
la deuda y focalización de los programas de transferencias.
11
PROCESO PARTICIPATIVO
23. Panamá posee un cuerpo consultivo formal aprobado por ley. El proceso de
consulta nacional comenzó en 2006 y dio lugar a la creación del Consejo de la Concertación
Nacional para el Desarrollo (CND) (Ley 20, 2008), con representantes de la sociedad civil, los
partidos políticos, las organizaciones sindicales y el sector privado. Su objetivo principal ha
sido debatir sobre la mejor manera de utilizar los ingresos adicionales que, según las
previsiones, generará la ampliación del Canal de Panamá una vez finalizada en 2015. En
2008, el diálogo promovido por el CND incluyó seis esferas: i) igualdad y reducción de la
pobreza; ii) crecimiento económico y competitividad; iii) educación; iv) fortalecimiento
institucional; v) salud, y vi) justicia y seguridad personal. Conforme a lo dispuesto en una
resolución aprobada en 2010, actualmente el CND se encarga de monitorear los avances
relacionados con los acuerdos que se celebran en esas seis esferas.
24. Si bien el Gobierno actual ha recurrido al CND en forma selectiva, se valió de
otros mecanismos para lograr acuerdo en torno a las reformas que se respaldan con este
PPD. En materia de transparencia fiscal, el Gobierno ha mantenido consultas con el sector
privado (Consejo Nacional de la Empresa Privada, Cámara de Comercio, Asociación
Panameña de Ejecutivos de Empresa) y la sociedad civil acerca de las recomendaciones
formuladas en el Foro Mundial. En el área de adquisiciones, un comité participativo que
incluye a representantes de la sociedad civil y de los sectores público y privado está
discutiendo opciones para remplazar las reglamentaciones existentes y atender mejor los
proyectos de inversión pública.
25. En el área de protección social, el Gobierno ha elaborado un plan para los
pueblos indígenas y una estrategia de comunicación destinada a generar consenso social. El plan y la estrategia fueron producto de un amplio proceso de consulta que tuvo lugar en
2009. Aún se encuentran en ejecución en 2013 y pueden ayudar a generar consenso en torno a
las reformas que se respaldan con este PPD. Como consecuencia de la formulación del plan
para los pueblos indígenas, se modificó el manual de operaciones del programa Red de
Oportunidades para diferenciar a los hogares que viven en la misma vivienda como hogares
independientes que pueden ser beneficiarios y que siguen las prácticas indígenas. De modo
similar, los mecanismos de pago se han adaptado para asegurar la inclusión de jefes de familia
analfabetos y, según las previsiones, tendrán en cuenta los patrones estacionales rurales e
indígenas. Aun así, en algunos casos el deseo del Gobierno de acelerar la ejecución de su
programa representó un desafío cuando la legislación se aprobó sin suficientes consultas
previas con la sociedad civil (por ejemplo, la venta de terrenos estatales en la Zona Libre de
Colón). La falta de consultas generó protestas y, posteriormente, la Asamblea Nacional
aprobó la derogación de la ley.
IV. APOYO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO
RELACIÓN CON LA EAP
26. El PPD propuesto está contemplado en la EAP (informe n.o 54265-PA), que fue
analizada por los Directores Ejecutivos el 21 de septiembre de 2010. Se está preparando
una nueva EAP, que se presentará al Directorio en marzo de 2013. Los objetivos de la EAP
12
original siguen siendo válidos para respaldar la mejora de la capacidad productiva de Panamá,
aumentar la eficiencia del sector público, ampliar la cobertura de los servicios públicos
básicos en las zonas más alejadas y promover el crecimiento inclusivo. El PPD influirá en los
resultados de la EAP respecto de los tres pilares: i) las medidas relacionadas con la
administración tributaria contribuyen a la sostenibilidad fiscal, que constituye un requisito
para el crecimiento económico que respalde las ventajas competitivas; ii) la ampliación del
programa Beca Universal en el marco del componente de protección social contribuye al
objetivo de la EAP de generar mayores oportunidades para todos, y iii) las medidas
destinadas a incrementar el intercambio de información tributaria, mejorar el sistema de
adquisiciones, fortalecer la gestión de la deuda y mejorar la focalización de los programas
sociales contribuyen al objetivo de la EAP de aumentar la transparencia, la eficacia y la
eficiencia del sector público.
27. La EAP está en consonancia con los objetivos del Gobierno y apunta a brindar a
Panamá apoyo flexible, focalizado y basado en la demanda para que pueda alcanzar sus
objetivos de desarrollo. Entre los objetivos que comparten el Gobierno y el Banco Mundial
figura el de promover el crecimiento económico para generar mayores oportunidades para
todos con la ayuda de instituciones más transparentes, eficaces y eficientes.
COLABORACIÓN CON EL FMI Y OTROS DONANTES
28. El Banco colabora estrechamente con el FMI. El FMI y el Banco Mundial
mantienen un diálogo estrecho sobre Panamá, particularmente en lo que se refiere al
seguimiento de la situación macroeconómica y el análisis del programa del Gobierno.
29. La operación propuesta también se preparó en coordinación con otros donantes,
como el BID. El Banco y el BID realizaron trabajos analíticos conjuntos que sirvieron de base
a la operación propuesta (una evaluación del gasto público y la contabilidad financiera,
concluida recientemente). En cuanto al programa Red de Oportunidades, ambas instituciones
proporcionan financiamiento paralelo utilizando sistemas fiduciarios, de adquisiciones y de
seguimiento y evaluación armonizados. En lo que concierne a las operaciones de
financiamiento y asistencia técnica, el Banco y el BID respaldan varias esferas
complementarias de la estrategia de desarrollo del Gobierno, lo que incluye varias actividades
en las esferas de planeamiento, presupuesto y evaluación.
RELACIÓN CON OTRAS OPERACIONES DEL BANCO
30. El componente de este PPD relativo a la transparencia fiscal se complementa en
gran medida con los servicios de asesoría de la Corporación Financiera Internacional
(IFC). En colaboración con el Banco, IFC ha proporcionado asistencia técnica a Panamá para
aumentar la transparencia del sistema tributario del país y mejorar su capacidad para
intercambiar información tributaria, implementando prácticas óptimas internacionales en
materia de transparencia e intercambio de información para fines impositivos recomendadas
en el Foro Mundial de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE).
31. Las reformas del sistema de adquisiciones que se respaldan con este préstamo se
vinculan al Préstamo de Asistencia para una Mayor Eficiencia del Sector Público
13
(P121492) y a los servicios de convocatoria con los que se promueve la mejora de la
gestión financiera y las adquisiciones. Mediante estos proyectos se respalda la
implementación de mejores prácticas de gestión y prácticas más transparentes en materia de
adquisiciones, que contribuirán a incrementar la eficiencia y eficacia del gasto público.
32. El componente relativo a la gestión de la deuda se relaciona con dos servicios de
asesoría de la Tesorería del Banco Mundial y una garantía del Organismo Multilateral
de Garantía de Inversiones (MIGA). Los servicios de asesoría comprenden la gestión de la
deuda pública y la gestión de activos. El MIGA ha emitido una garantía por valor de
US$320 millones para respaldar el financiamiento de la construcción del metro de la Ciudad
de Panamá, lo que constituye su primera cobertura de una obligación financiera soberana en
América Latina.
33. El cuarto pilar de esta serie de PPD consiste en reforzar las operaciones de
financiamiento de inversiones en los sectores de salud y protección social. El proyecto de
protección social (P098328) está orientado a mejorar la gestión y ejecución del emblemático
programa de transferencias monetarias condicionadas Red de Oportunidades. El proyecto
tiene cuatro objetivos: i) mejorar la gestión del programa de transferencias monetarias
condicionadas para llegar con mayor eficacia a los grupos indígenas y más pobres; ii) brindar
a los beneficiarios un marco de incentivos para aumentar la demanda de educación y de
servicios de salud materno-infantil; iii) fortalecer los servicios de nutrición y las
intervenciones destinadas a promover el crecimiento infantil en las zonas indígenas de las
comarcas, y iv) aumentar la capacidad para llevar adelante políticas e intervenciones sociales
coherentes y eficaces a partir de datos concretos. El Proyecto de Mejora de la Equidad y
Desempeño en Salud (P106445) tiene como objetivos: i) aumentar el acceso de determinadas
comunidades rurales subatendidas a servicios básicos de salud para mejorar la salud materno-
infantil, y ii) respaldar la elaboración de mecanismos de regulación y seguimiento para la
planificación estratégica con el objeto de mejorar el funcionamiento del sistema de salud. Las
reformas implementadas en virtud del componente 4 de este PPD tendrán un impacto positivo
en ambas operaciones.
LECCIONESAPRENDIDAS
34. El diseño de las operaciones propuestas contempla las leccionesderivadas de
operaciones de PPD anteriores que se llevaron a cabo en Panamá y la experiencia del
Banco con otros países de medianos ingresos. Entre las lecciones principales se incluyen las
siguientes:
Identificación con la reforma, como lo muestran las operaciones realizadas en
Panamá con las que se respaldaron iniciativas lideradas por el Gobierno. El
Gobierno, con aportes técnicos del Banco, puso en marcha y desarrolló el marco
jurídico y normativo que sirve de base a la reforma. Asimismo, logró importantes
avances en esferas que no estaban supervisadas por el Banco. Los objetivos del PPD
se alinearon estratégicamente con la estrategia del Gobierno (la reforma del sistema de
adquisiciones es un buen ejemplo). En cuanto a los componentes relativos a la gestión
de las finanzas públicas, se vincularon los objetivos centrales del PPD con la reforma
y la estrategia del Gobierno. Dos entidades centrales, el MEF y la Contraloría General
14
de la República, compartían el objetivo de fortalecer la transparencia fiscal y los
esfuerzos coordinados para lograrlo.
Fundamentos analíticos sólidos y vínculos con operaciones complementarias del
Banco en materia de protección social y de financiamiento para fines de
inversión. Estudios económicos y sectoriales clave, como el examen del gasto
público, ayudaron a orientar las iniciativas de reforma del Gobierno y respaldaron un
provechoso diálogo sobre políticas. Las complementariedades del programa de
préstamo con otros proyectos del Banco han ayudado a avanzar, sobre todo en el área
de la protección social.
FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
35. El diseño de la operación propuesta se basa en numerosos trabajos analíticos
realizados por el Banco Mundial, el Gobierno y otras entidades, principalmente sobre
cuestiones impositivas, adquisiciones y gestión de la deuda. En Panamá, el diseño de las
reformas de la política y la administración tributarias se basaron en Le, Moreno-Dodson y
Rojchaichaninthorn (2008), quienes sugieren que ambas son necesarias en países como
Panamá para aumentar la recaudación impositiva. Asimismo, en varios estudios, entre ellos el
informe sobre Panamá elaborado por el Centro Regional de Asistencia Técnica para
Centroamérica y República Dominicana (CAPTAC-RD, 2010) y el informe del Organismo
Alemán de Cooperación Técnica (GTZ, 2010), señalan la importancia de crear una unidad de
grandes contribuyentes y mejorar la capacidad de auditoría tributaria, medidas que en el
marco de la serie de PPD se están respaldando como medidas previas del PPD-II y
activadores indicativos del PPD-III. En el anexo 4 se proporcionan más detalles.
36. La inclusión de la protección social y el diseño de esas medidas también se ha
basado en una extensa bibliografía. El documento de evaluación de la pobreza en Panamá
que se publicará próximamente muestra la importancia de invertir en la ampliación de los
programas de transferencias como los que se respaldan con la operación propuesta, y en qué
medida ello redunda en beneficio de los pobres. En consonancia con Marques (2009), el
programa de reforma que se respalda apunta a mejorar la focalización de los programas de
protección social. Otro argumento a favor del énfasis en la educación y la protección social
deriva de la incidencia de estos en la creación de empleo, como se muestra en un estudio que
el Banco Mundial realizó en 2012 sobre el empleo en Panamá. Por último, en Arráiz y Rozo
(2011) y Waters (2009) se da cuenta del impacto positivo del programa Red de Oportunidades
en la matrícula escolar y de la reducción del trabajo infantil en las comunidades rurales e
indígenas. En consonancia con las conclusiones de este estudio, la ampliación del programa
Beca Universal a grados inferiores, que se respalda con el préstamo propuesto, consolida la
orientación favorable a los pobres y el carácter progresivo del programa. En el anexo 4 se
proporcionan más detalles.
15
V. EL SEGUNDO PPD EN FAVOR DE LA GESTIÓN FISCAL Y LA
EFICIENCIA DEL GASTO
DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN
37. El objetivo de desarrollo del programa de de PPDs es respaldar al Gobierno para
que genere un margen fiscal y fortalezca los programas de transferencias sociales.
Específicamente, mediante la operación se respaldan cuatro ámbitos de políticas clave: i)
implementación de reformas impositivas encaminadas a reducir las exenciones, ampliar la
base tributaria y mejorar el intercambio de información tributaria; ii) fortalecimiento de las
prácticas de adquisiciones y de la transparencia en esa área; iii) mejoramiento de la gestión de
la deuda, y iv) expansión y fortalecimiento de los programas de transferencias sociales. En
esta sección se describen las medidas del Gobierno que se respaldan con este PPD en cada
una de las esferas mencionadas, tal como se resumen en los anexos 4 y 7.
ÁMBITOS DE POLÍTICA PÚBLICA
Componente 1: Reforma tributaria
38. Mediante este componente se respaldan las reformas de la política y la
administración tributarias del Gobierno y las mejoras de este último en el intercambio
internacional de información tributaria. Se espera que estas reformas, en conjunto,
movilicen los ingresos tributarios y faciliten el intercambio de información tributaria.
Objetivo 1: Movilizar ingresos tributarios mediante reformas de la política y la
administración tributarias
Acciones previas para el PPD-II: El Gobierno, por intermedio del MEF, ha creado la UGC
dentro de la Dirección General de Ingresos (DGI) y la ha puesto en marcha a través de6: 1) la
identificación de 72 grandes contribuyentes; 2) la selección y capacitación de 10 auditores
impositivos para auditar a grandes contribuyentes; 3) la preparación, por la DGI, de un plan
de acción que pondrá en marcha la UGC en 2013 para aumentar la recaudación impositiva
proveniente de los grandes contribuyentes, y 4) la implementación de un sistema de auditoría
que siga de cerca la validación del cumplimiento de dichos contribuyentes de obligaciones
fiscales declaradas, tal como se establece en i) la resolución ministerial n.o 065, emitida por el
MEF el 12 de diciembre de 2012 y publicada en la Gaceta Oficial del prestatario el 4 de enero
de 2013, y ii) la nota de la DGI n.o 201-01-8462, del 11 de diciembre de 2011, dirigida al
Banco.
39. Las razones principales de la baja recaudación impositiva han sido la reducida
base imponible, las importantes exenciones impositivas y las ineficiencias en la
administración tributaria. Por ejemplo, la recaudación del impuesto sobre las ventas
(ITBMS) fue muy baja, debido a la baja tasa de impuestos (5%) y a la limitada base
imponible, producto de las diversas exenciones. Otro conjunto de exenciones impositivas se
6 La definición de “gran contribuyente” varía de un país a otro. Los criterios para definir el tamaño de los
contribuyentes van desde el pago de determinados impuestos en el pasado (por ejemplo, en la India) hasta el
valor de los activos o el número de socios que tiene una empresa colectiva (por ejemplo, en Estados Unidos). En
Panamá, los grandes contribuyentes se definen a partir de un conjunto de variables económicas comunes.
16
relacionaba con las zonas de libre comercio, donde, por ejemplo, las transacciones
inmobiliarias estaban exentas de impuestos. Durante la última década se mejoró la
administración tributaria mediante la implementación de un sistema tributario electrónico, que
incluye las declaraciones y el pago de impuestos. Sin embargo, en lo que se refiere a las
mejores prácticas internacionales, la administración tributaria de Panamá se encuentra
rezagada, como se manifiesta en la falta de un tribunal fiscal, de orientación hacia los grandes
contribuyentes y de legislación sobre los precios de transferencia.
40. Para abordar esta deficiencia, en 2009 el Gobierno inició reformas integrales de
la política y la administración tributaria para mejorar la movilización de ingresos. En el
marco de la primera reforma tributaria (Ley 49 de 2009) la Zona Libre de Colón, los casinos,
el transporte marítimo y el comercio de petróleo se sometieron a un régimen más integral del
impuesto de dividendo de las empresas, y se gravaron las ganancias obtenidas de algunas
operaciones realizadas en el exterior. También se incrementaron las tarifas de las licencias, se
crearon impuestos a las transacciones de bienes inmuebles —incluidas las ganancias de
capital por la compraventa de bienes— y se sometieron las comisiones bancarias al régimen
del ITBMS. En el marco de la segunda reforma (Ley 8 de 2010, respaldada con el primer PPD
de la serie) se redujeron las tasas del impuesto sobre la renta para las personas naturales y
jurídicas, se modificó el método para calcular los gastos de las empresas (sobre todo para el
sector financiero) y se aumentó la tasa del ITBMS del 5% al 7%. Con la reforma de 2010
también se simplificó la administración tributaria mediante la creación del Tribunal
Administrativo Tributario y una unidad de tributación internacional (UTI). El primero
fomenta la transparencia y la rendición de cuentas dentro de la DGI, mientras que la segunda
administra el marco jurídico de la tributación internacional.
41. Uno de los avances más recientes en la administración impositiva es el
establecimiento de la UGC, que se encuentra en funcionamiento. Esto se ha seleccionado
como una acción previa para el PPD-II. Se espera que la unidad se encargue de controlar y
seguir de cerca el pago de impuestos por parte de los grandes contribuyentes. Como una
medida complementaria derivada del primer PPD, la DGI ha establecido los criterios para
identificar un universo de grandes contribuyentes sometido a la supervisión de la unidad.
Además, se ha elaborado un plan de acción y se ha establecido un cronograma para el
funcionamiento de la UGC hasta 2013, lo que incluye las auditorías tributarias. La UGC
cuenta, en principio, con una dotación de 10 auditores capacitados, cuya labor ha sido
fundamental para lograr resultados decisivos en el corto plazo, como: i) la selección de los 72
mayores contribuyentes que serán monitoreados por la unidad, lo que representa el 28% de la
recaudación impositiva total; ii) la validación de toda la información tributaria relacionada
con dichos contribuyentes; iii) la implementación de un sistema de auditoría que permite
seguir de cerca los pagos efectivos y contrastarlos con las obligaciones declaradas, y iv) la
formulación de programas de auditorías detallados por sector económico. El 12 de diciembre
de 2012 se firmó la resolución administrativa necesaria para establecer formalmente la UGC
dentro de la estructura organizativa de la DGI.
42. Como parte de su plan de acción, la UGC fortalece la supervisión del
cumplimiento de las obligaciones impositivas. Los auditores de la UGC reciben
capacitación en técnicas de auditoría avanzadas para al menos otros dos sectores económicos
distintos del de la construcción, sobre el que ya fueron instruidos. Las auditorías en esos
17
nuevos sectores se llevarán a cabo en 2013. Esta medida es un activador indicativo del
PPD-III.
43. En el mismo sentido, la DGI también está fortaleciendo la supervisión del
cumplimiento de las obligaciones tributarias mediante el acceso oportuno en línea a la
información de pago. En particular, la DGI tiene previsto ampliar a siete su red de bancos
conectados en 2013, y permitir así el seguimiento en tiempo real del pago de impuestos.
Como parte de los esfuerzos mayores de la DGI por incrementar el cumplimiento de las
obligaciones impositivas, esto se ha seleccionado como un activador indicativo del PPD-III.
44. Asimismo, el Gobierno ha venido encarando los posibles riesgos de erosión de la
base imponible mediante la actualización de las leyes aplicables a los precios de
transferencias. Dado que Panamá es un país con una economía abierta, está sujeto a los
crecientes flujos de comercio transfronterizo con otros países y, por lo tanto, con otras
jurisdicciones fiscales. Esto supone para la administración tributaria el desafío de proteger la
base imponible interna de posibles manipulaciones entre las partes relacionadas que operan en
diferentes países para evitar la presión fiscal general. En este contexto, la introducción de
normativa en materia de precios de transferencia a través de la Ley 33 de 2011 reviste
importancia si se adoptan las mejores prácticas internacionales en el marco del principio de
libre competencia7. Asimismo, mediante la Ley 52 de 2012 se amplió aún más el régimen de
precios de transferencia para incluir las operaciones comerciales entre los contribuyentes
establecidos en Panamá con partes relacionadas que sean residentes de otras jurisdicciones
fiscales, independientemente de que existan acuerdos sobre doble tributación o acuerdos de
intercambio de información tributaria con Panamá. Según lo dispuesto en la Ley 52, desde
enero de 2012 los contribuyentes deben presentar anualmente un informe de precios de
transferencia.
45. Tras la aprobación de la Ley 52, la UTI ha fortalecido su capacidad y definido un
proceso para comenzar a auditar los precios de transferencia. La UTI está incorporando
personal para responder al creciente mandato de auditoría. Desde su creación, ha adoptado
medidas para reunir conocimientos especializados basados en las prácticas de la OCDE y las
mejores prácticas internacionales, y ha impartido capacitación en distintas áreas (economía,
sistemas comercial, bancario y financiero, y análisis de mercado) a su personal. Hasta la
fecha, la UTI ha recibido 67 presentaciones con información sobre precios de transferencia de
contribuyentes que realizan operaciones comerciales con partes relacionadas que residen en
jurisdicciones fiscales extranjeras. A partir de criterios relativos a la gestión de riesgos, la UTI
ha solicitado, en nueve casos, que se cumpla el requisito de presentar estudios de precios de
transferencia bajo la presunción de posibles violaciones del principio de libre competencia en
el que se enmarca la legislación. La UTI tiene previsto concluir las auditorías de estos nueve
estudios a más tardar en junio de 2013 y ya se han iniciado cinco procesos de auditoría en
2012. Si bien la Ley 52 actualmente es objeto de impugnación ante la Corte Suprema de
7 El principio de libre competencia forma parte de las mejores prácticas internacionales formuladas por la OCDE
y establece que las operaciones comerciales y financieras entre empresas relacionadas deben valorarse como si
se hubieran realizado entre partes no relacionadas y cada una de estas hubiera actuado en su propio beneficio
(OCDE, 2006, Annual Report on the OECD Guidelines for Multinational Enterprises: Conducting Business in
Weak Governance Zones [Informe anual de las directrices de la OCDE para empresas multinacionales: Realizar
negocios en zonas con gestión de gobierno débil]).
18
Panamá, continúa vigente y el Gobierno está firmemente comprometido con el avance de la
reforma en esta área.
46. La acción previa seleccionada brinda un sólido respaldo a los indicadores de
resultados clave a mediano plazo para el componente relativo a los impuestos, que van
camino de alcanzarse. Los indicadores son los siguientes: i) la recaudación del Gobierno
central es de al menos 13% del PIB para fines de 2014; ii) los ingresos derivados del ITBMS
se han incrementado en al menos un punto porcentual del PIB, y iii) la UTI recauda al menos
el 55% del total de ingresos tributarios. La relación impuestos-PIB no es un indicador
adecuado del esfuerzo del Gobierno en materia impositiva por dos razones. En primer lugar,
el impacto de las reformas que se respaldan muestra cierto retraso, dado que la UTI
comenzará a operar en 2013. En segundo lugar, la relación impuestos-PIB se ve afectada por
muchos factores que no miden exclusivamente los resultados de las reformas que se
respaldan. Un indicador más adecuado sería una estimación de la brecha tributaria. Sin
embargo, se trata de una medida poco realista, dado el contexto de capacidad limitada en que
se encuentra Panamá. Por lo tanto, la relación impuesto-PIB es la mejor medida de que se
dispone para seguir de cerca los esfuerzos en materia de impuestos y se complementa con
otros dos indicadores relacionados estrechamente con el programa. Una medida práctica del
esfuerzo que la administración tributaria está realizando para movilizar ingresos tributarios es
el ámbito de actuación de la UTI.
Objetivo 2: Mejorar el intercambio de información
47. Los importantes avances registrados en la reforma de la legislación interna en
consonancia con los estándares impositivos internacionales han venido ayudando al
Gobierno a proteger las bases tributarias del país y a cumplir con las normas de
transparencia fiscal internacionales. En el informe del Foro Mundial sobre el examen por
los pares de septiembre de 2010 se destacaban algunas deficiencias que deben abordarse para
pasar a la segunda fase del proceso de examen8. Entre los desafíos que se identificaron en esa
instancia se incluyen los siguientes: i) incertidumbre relacionada con la facultad de las
autoridades para obtener información destinada al intercambio; ii) reticencia a celebrar
acuerdos de intercambio de información tributaria en lugar de acuerdos sobre doble
tributación, como forma de intercambiar información; iii) disponibilidad de información sobre
titularidad, particularmente en relación con las sociedades por acciones; iv) sanciones por no
8 En septiembre de 2009, el Foro Mundial de la OCDE puso en marcha un proceso formal de examen a cargo de
los pares para seguir de cerca y analizar los avances logrados hacia un intercambio de información integral y
eficaz. El proceso de examen a cargo de los pares consta de dos fases: la fase 1 (examen de los marcos jurídicos
y normativos de cada país) y la fase 2 (evaluación de la implementación de la “norma acordada
internacionalmente” relativa a la transparencia fiscal). Se considera que un país que suscribe acuerdos con 12
países (de la OCDE o no) ha “aplicado sustancialmente” la norma.
Medidas previas para el PPD-II: El Gobierno, a través de la Subdirección de
Intercambio de Información Tributaria, ha intercambiado efectivamente información
tributaria con otras jurisdicciones fiscales de otros países respondiendo a 21 solicitudes
de intercambio de información, con arreglo a lo dispuesto en la Ley 2 del 1 de febrero de
2011 y a sus correspondientes obligaciones de compartir información tributaria, como lo
demuestra la nota de la DGI n.o 201-01-8458, de fecha 13 de diciembre de 2012.
19
guardar o generar información con fines de intercambio, y v) acceso a información contable
sobre entidades que no reciben ingresos de origen panameño. Asimismo, también se señalaron
la falta de especificidad sobre la función de la legislación preexistente sobre confidencialidad
y el persistente anonimato de los titulares de las acciones al portador de las empresas. Al
participar en el proceso de examen por los pares del Foro Mundial sobre transparencia en
materia de impuestos, el Gobierno ha venido mejorando su posición internacional.
48. El Gobierno ha adoptado medidas importantes para adaptar el marco normativo
y la capacidad operativa de la DGI a las recomendaciones. Estas reformas han ayudado a
Panamá a aumentar la transparencia y contribuyen al éxito de la primera fase del examen por
pares del Foro Mundial. Las medidas de reforma adoptadas por el Gobierno incluyen las
siguientes recomendaciones del Foro Mundial: i) la aprobación de la Ley 33 de 2010, que
modifica el Código Fiscal para incorporar legislación internacional clave en materia tributaria;
ii) el empoderamiento de la DGI para solicitar y obtener información sobre los
contribuyentes, iii) la negociación de 18 acuerdos sobre doble tributación, la suscripción de 15
acuerdos de ese tipo con jurisdicciones fiscales homólogas (más tres que están pendientes) y
la negociación de 9 acuerdos de intercambio de información tributaria con diferentes países,
de los cuales ya se han suscripto 8, incluido uno con Estados Unidos; iv) la aprobación de la
Ley 2 de 2011, que dispone la aplicación de las medidas para conocer al cliente a fin de
permitir la divulgación de la propiedad de las empresas (cuadro 1), y v) el funcionamiento de
las unidades de tributación internacionales dentro de la DGI.
49. El Gobierno ha adoptado otras importantes medidas de reforma para
implementar y aplicar la legislación relativa a las medidas para conocer al cliente. Esta
legislación impone a los agentes residentes la obligación de obtener la información necesaria
para identificar el beneficiario efectivo final de al menos el 25% del capital de su empresa
cliente, incluidos los beneficiarios efectivos de las acciones al portador y terceros que
representan a otros. Asimismo, esta legislación permite a la DGI y a las entidades judiciales
acceder a dicha información con fines de intercambio, así como para prevenir el lavado de
activos, el financiamiento del terrorismo y la evasión impositiva. Desde la aprobación de la
Ley 22 en 2011, Panamá recibió 25 solicitudes de intercambio de información provenientes
de jurisdicciones impositivas de partes en distintos tratados conforme a lo dispuesto en los
tratados y protocolos; 21 de ellas ya se han atendido en un promedio de 60 días y el resto se
encuentra en trámite. Esto se reconoce como una acción previa para el PPD-II.
Recuadro 1. La legislación relativa a las medidas para conocer al cliente en Panamá
Una de las recomendaciones del Foro Mundial para Panamá es incorporar las
medidas para conocer al cliente en su legislación. Las medidas para conocer al cliente
son los controles y los procesos de supervisión que una entidad jurídica debe mantener a fin
de conocer las actividades económicas y las fuentes de ingreso de los clientes actuales y los
exclientes.
Panamá había incorporado las medidas para conocer al cliente en su legislación en
1994. La legislación exigía a los agentes residentes de las empresas, los fideicomisos y las
fundaciones de interés privado que mantuvieran información suficiente para poder
identificar a su cliente. Sin embargo, no especificaba el tipo de información que se requería,
ni definía el término “cliente”; esta es una de las razones por las que Panamá no pudo
20
superar con éxito la primera fase del examen del Foro Mundial.
La Ley 2, de febrero de 2011, se sancionó para incrementar la obligación de los
agentes residentes de aplicar las medidas para conocer al cliente en Panamá y cumplir
la primera fase del examen. En la Ley 2 se establece que todo abogado o firma de
abogados que puede prestar servicios como tal en Panamá y actúa en calidad de agente
residente deberá conocer a sus clientes y mantener información suficiente para
identificarlos, aun cuando las acciones que representan el capital accionario de la empresa
se emitan al portador. El agente residente deberá mantener la información sobre el cliente
durante cinco años y suministrarla a la entidad solicitante, cuando sea necesario, dentro de
los 30 días hábiles. La información se requerirá mediante notificación, sin registro ni
embargo, y los agentes residentes tendrán un plazo de cinco años para cumplir con la
obligación de presentar información sobre exclientes. Las sanciones que corresponde
aplicar a los agentes residentes que no cumplen con la ley son la amonestación, la multa o la
suspensión temporal de la capacidad de prestar servicios.
50. Asimismo, el Gobierno está trabajando en reformas en materia de transparencia
relacionada con los accionistas, la información contable y las acciones al portador.
Anticipándose al examen complementario del Foro Mundial previsto para mediados de 2013,
el Gobierno está consultando a las partes interesadas del sector privado y la Asamblea
Nacional para ajustar aún más el marco jurídico interno, de modo de alcanzar distintos
objetivos, entre ellos los siguientes: i) permitir el acceso a información completa sobre la
identidad de los titulares y otras partes interesadas de sociedades anónimas y las fundaciones
de interés privado9; ii) permitir que la información contable esté disponible durante un
período de cinco años para las empresas residentes que operan fuera de Panamá, y iii)
reformar las acciones al portador para identificar la identidad, lo que se ha seleccionado como
un activador indicativo para el PPD-III. A fin de propiciar un debate de políticas más
informado antes de que el tema sea analizado por la Asamblea Nacional, el Gobierno está
organizando una serie de talleres y seminarios internacionales para difundir las mejores
prácticas y experiencias internacionales relacionadas con la aplicación de leyes similares.
51. Las medidas previas y los activadores indicativos seleccionadas para el PPD-II y
el PPD-III son importantes contribuciones al objetivo de mediano plazo de mejorar el
intercambio de información tributaria. La implementación de las medidas para conocer al
cliente, incluido el intercambio de información con otras jurisdicciones fiscales, constituye un
paso importante en esa dirección. Es preciso seguir avanzando, y el compromiso del Gobierno
permite suponer que se trata de un resultado viable. Las medidas adoptadas hasta el momento
protegerían las bases impositivas internas de las operaciones internacionales entrantes y
salientes, y cumplen con las normas internacionales sobre transparencia.
Componente 2: Modernización de las prácticas de adquisiciones públicas
Medidas previas para el PPD-II: El Gobierno, a través de la Dirección General de
Contrataciones Públicas, en el marco del sistema electrónico PanamaCompra, ha introducido
9 Actualmente, la Ley 2 de 2011 limita la difusión de información a las personas que sean propietarias del 25%
del capital.
21
nuevos convenios marco obligatorios para todas las entidades públicas desde abril de 2011 y
ha publicado todos los convenios de este tipo suscriptos en 2011 y 201210
.
52. El Gobierno enfrentaba el desafío que representaban los altos costos de
transacción y la elevada carga administrativa a la hora de comprar bienes y contratar
servicios. Se espera que las reformas aumenten significativamente la rendición de cuentas y la
transparencia y reduzcan los costos de transacción, dado que el 37% del gasto del sector
público no financiero se realiza a través de adquisiciones.
53. El Gobierno continúa fortaleciendo el sistema público de adquisiciones desde
mediados de la década de 2000. Ha logrado avances significativos en materia de eficiencia y
transparencia mediante la introducción de una plataforma de adquisiciones electrónicas.
Desde 2001, el Banco respalda el nuevo sistema electrónico (PanamaCompra) de la Dirección
General de Contrataciones Públicas (DGCP) mediante un préstamo de asistencia técnica y
financiamiento adicional (P055844 y P105526).
54. El Gobierno incrementó la eficiencia con la introducción de convenios marco
para el uso común de bienes y servicios. Esta medida se respaldó con el PPD-I. Como
informó la DGCP, para fines de 2012 el número de bienes que habitualmente compran los
organismos del Gobierno a través de convenios marco se ha duplicado con creces (de un valor
de referencia de 2452 artículos del catálogo en 2009 a 5629 en 2012), con lo que casi se logra
alcanzar la meta de la serie de PPD prevista para el final del programa (6000 artículos para
2013).
55. El Gobierno ha adoptado importantes medidas para aumentar la eficiencia y la
transparencia del sistema nacional de adquisiciones. Actualmente, los organismos del
Gobierno central utilizan los convenios marco, cumpliendo así con la Ley 22 de 2006 y la
medida prioritaria para el PPD-II. El uso de los convenios marco por parte de los organismos
centrales está ayudando al Gobierno a abordar el plan de adquisiciones públicas de la
administración actual, y a ahorrar tiempo, precio y costos de transacción. El Gobierno utiliza
acuerdos a largo plazo con los proveedores, los contratistas y los prestadores de servicios
distintos a los de consultoría en los que se establecen términos y condiciones que permiten
convertir adquisiciones específicas en convenios marco.
56. Se está mejorando la nueva plataforma de adquisiciones electrónicas
PanamaCompra a través de su integración con otros sistemas. El sistema PanamaCompra
ya está integrado con las bases de datos de la DGI y ha comenzado a integrarse con las bases
de datos del Ministerio de Comercio e Industrias. Además, ya se ha creado la funcionalidad
necesaria para integrarlo con el Sistema Integrado de Administración Financiera de Panamá
(SIAFPA) y los sistemas se integrarán una vez que el nuevo SIAFPA se haya puesto en
marcha. La implementación de este sistema se respaldará con el Préstamo de Asistencia
10
Por “convenio marco” se entiende el contrato celebrado entre una entidad pública y uno o más posibles
proveedores de bienes y prestadores de servicios para la adquisición de bienes y servicios de uso común en el
marco del sistema electrónico PanamaCompra.
22
Técnica para una Mayor Eficiencia del Sector Público (P121492), cuyo cierre está previsto
para el 30 de septiembre de 201611
.
57. El Gobierno aún enfrenta algunos desafíos relacionados con la reglamentación de
las adquisiciones. Uno de los desafíos es que el marco jurídico no se diseñó pensando en el
plan de inversión pública de la administración actual, que incluye complejos proyectos de
infraestructura. En un intento por resolver estas cuestiones, entre otras, el Gobierno ha
logrado la sanción de 10 enmiendas a la ley de adquisiciones, y se están preparando nuevas
enmiendas. Esto generó un marco jurídico desequilibrado, con normas desactualizadas. Otro
desafío es que, si bien en términos generales el sistema de adquisiciones funciona con
transparencia, todavía se utilizan criterios de adjudicación subjetivos. Aunque el 83% de los
montos adjudicados deriva de un proceso de licitación pública, apenas el 36% es producto de
consideraciones puramente económicas, mientras que el resto de las adquisiciones incluyen,
además del precio, criterios de evaluación no económicos (calidad, experiencia, etc.). El 18%
del total se adquiere a través de un procedimiento de dos sobres.
58. El Gobierno ha logrado avances en la tarea de abordar las deficiencias del marco
jurídico y garantizar la transparencia, la competencia, la eficiencia y la optimización de
los recursos. Específicamente: i) todas las entidades del Gobierno central utilizarán
documentos de licitación estándar; ii) un comité participativo integrado por representantes de
la sociedad civil y de los sectores público y privado redactará un decreto reglamentario para
reemplazar las reglamentaciones desactualizadas y dar mayor cabida a los proyectos de
inversión pública; iii) se prepararán notas orientativas sobre criterios de evaluación distintos
del precio, y iv) todas las entidades del Gobierno utilizarán PanamaCompra para publicar y
recibir ofertas públicas. Así, el Gobierno podrá aprovechar mejor las economías de escala y
reducir los costos de transacción y el tiempo destinado a la compra de bienes de uso común.
Estas medidas se han seleccionado como posibles activadores para el PPD-III.
59. En el mediano plazo, las medidas adoptadas en el marco de la serie de PPD
ayudarán a garantizar que todas las adquisiciones del Gobierno central se realicen a
través de PanamaCompra. Se espera que todas las entidades del Gobierno central utilicen
nuevos convenios marcos y contratos estándar. Además, el número de artículos del catálogo
adquiridos a través de convenios marco se incrementará de 2452 en 2009 a 7300 en 2014. De
este modo, los convenios marco cubrirán la mayoría de los bienes y servicios de uso común.
El Gobierno espera que al menos la mitad de los funcionarios públicos involucrados en
adquisiciones se certifique y se acredite a través del proyecto.
11
En el área de adquisiciones, el préstamo de asistencia técnica respalda al Gobierno en la tarea de aumentar las
calificaciones de la metodologías de referencia de la OCDE para evaluar los sistemas nacionales de
adquisiciones y mejorar la percepción del sector privado de la transparencia y eficacia del sistema de
adquisiciones públicas en Panamá. Al mismo tiempo, está contribuyendo a generar capacitación especializada
que tiene como objetivo aumentar el nivel de profesionalismo en el sector público.
23
Componente 3: Mayor eficiencia en la gestión de la deuda
60. Uno de los principales desafíos relacionados con la gestión de la deuda en
Panamá es la falta de una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo. En
particular, si bien existen lineamientos generales, como el desarrollo del mercado de deuda
interno y el mejoramiento del perfil de deuda, no se ha puesto en marcha ninguna estrategia
formal de gestión de la deuda. Una estrategia de ese tipo permitiría establecer rangos para
determinados indicadores de riesgo financiero luego de evaluar el costo y los riesgos de las
distintas alternativas. Asimismo, sería la principal referencia en materia de gestión de la deuda
pública y resumiría las intenciones del Gobierno en relación con la cartera de deuda. El plan
anual de endeudamiento se generaría a partir de esta estrategia general.
61. Para que la gestión de la deuda sea eficiente, también es necesario contar con una
sólida estructura organizativa. En una estructura sólida se asigna responsabilidad operativa
por la gestión de la deuda pública a oficinas de primera, segunda y tercera línea, con
funciones y responsabilidades claras y bien definidas. En general, la oficina de primera línea
es responsable de ejecutar operaciones de gestión de la deuda, entre ellas contratos de
financiamiento, subastas internas y emisión internacional de bonos. La oficina de segunda
línea se encarga de la gestión de riesgos y el diseño de la estrategia de gestión de la deuda a
mediano plazo. La oficina de tercera línea se ocupa de registrar, realizar pagos de deuda y
confeccionar estadísticas sobre la deuda.
62. El Gobierno ha formalizado recientemente una estructura organizativa de la
Dirección de Crédito Público en consonancia con las mejores prácticas internacionales,
seleccionada como acción previa para esta operación. Desde 2010, se han creado y
asignado a diferentes unidades de la Dirección de Crédito Público funciones de
financiamiento, análisis de riesgo y diseño de estrategias. En la práctica, esto significa que se
crearon oficinas de primera, segunda y tercera línea y se alineó al organismo con las mejores
prácticas existentes. Sin embargo, otro paso importante, la institucionalización y
formalización legal de esta nueva estructura, se logró en enero de 2013 a través de una
resolución ministerial. La institucionalización de la estructura organizativa define no solo la
estructura institucional de la Dirección de Crédito Público, sino también las funciones y
responsabilidades de cada unidad que lo conforma, garantizando la estabilidad institucional en
el tiempo y mejorando la rendición de cuentas asociada a la gestión de la deuda.
63. Paralelamente, el Gobierno ha adoptado varias medidas importantes para
mejorar el mercado de deuda interno. En 2011, la emisión de notas del Tesoro —que
comenzó en 2010, con el respaldo del PPD-I— alcanzó los US$538 millones, lo que equivalía
al 30% de las necesidades de financiamiento del Gobierno, y superó holgadamente la meta del
10% establecida en el PPD-I. Asimismo, en junio de 2011 las autoridades pusieron en marcha
un programa para operadores primarios, lo que constituye una medida importante para generar
liquidez en el mercado, garantizar precios confiables y reducir el costo de financiamiento a
Medidas previas para el PPD-II: El prestatario, a través del MEF, ha aprobado la
estructura organizativa de la Dirección de Crédito Público, incluidas las funciones y
responsabilidades de cada una de sus unidades internas, como lo demuestra la resolución
ministerial n.o 003 emitida por el MEF el 16 de enero de 2013.
24
medida que crece el mercado secundario. Gracias a las reuniones periódicas con los
operadores primarios, la Dirección de Crédito Público ha logrado ajustar la frecuencia y el
volumen de las subastas y promover el aumento de las transacciones en el mercado
secundario. Por último, dicho organismo puso en marcha el Plan Anual de Endeudamiento,
que aumenta la transparencia para la sociedad y, sobre todo, para los inversionistas. Al reducir
la incertidumbre, este tipo de plan tiene efectos positivos en la demanda y la liquidez, y, por
ende, en los costos de financiamiento del Gobierno.
64. Si bien las autoridades han tratado de profundizar el mercado de deuda interno,
está pendiente la elaboración de un plan de desarrollo concreto basado en el análisis de
los costos y de los riesgos que subyacen a una estrategia de gestión de la deuda. El
desarrollo del mercado de deuda interno permite respaldar la implementación de la estrategia
de gestión de la deuda pública y reducir el riesgo para el financiamiento del Gobierno
ampliando la base de inversionistas y reduciendo la volatilidad de la demanda. Por lo tanto, un
componente importante de la estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo es el
desarrollo del mercado de deuda interno. Si bien el Gobierno ha promovido el desarrollo del
mercado de deuda interno como parte de una estrategia más general para convertir a Panamá
en un centro financiero internacional, carece de un plan formal vinculado a una estrategia de
gestión de la deuda a mediano plazo. Asimismo, el margen que paga actualmente el Gobierno
en el mercado interno en relación con sus emisiones internacionales muestra que todavía se
puede seguir profundizando el mercado de deuda interno. Para salvar estas deficiencias, la
Dirección de Crédito Público preparará y comenzará a implementar, a más tardar en junio de
2013, un plan para desarrollar aún más el mercado interno con medidas encaminadas a
mejorar la liquidez y la determinación de precios, y ampliar la base de inversionistas. Son
ejemplos de medidas que otros países han adoptado en este contexto la publicación ex post de
las transacciones comerciales (precios), los incentivos al comercio en plataformas
electrónicas, las operaciones de gestión del pasivo, las reuniones regulares con actores del
mercado y las medidas para atraer a inversionistas extranjeros a los mercados locales. Parte de
la formulación del plan para el desarrollo del mercado interno consistirá en la definición de
esas medidas concretas. Esto último se ha seleccionado como indicador indicativo para el
PPD-III.
65. El Gobierno está abordando la elevada rotación de personal técnico en la
Dirección de Crédito Público, por lo que ha frenado la formulación de una estrategia de
gestión de la deuda a mediano plazo. La Dirección de Crédito Público ha perdido personal
técnico clave, lo que ha llevado a la gerencia a revisar los planes de trabajo y abocarse a
reconstruir la capacidad necesaria para cumplir los objetivos de gestión de la deuda. Un
primer paso en esta dirección ha sido contratar a un grupo de funcionarios técnicos con
aptitudes básicas para trabajar en las unidades del organismo. La unidad está diseñando, para
junio de 2013, un plan de acción destinado a mitigar la rotación de personal técnico en las
unidades de financiamiento y análisis del riesgo.
66. El resultado esperado de esta operación programática es el desarrollo de la
capacidad institucional para formular y ejecutar una estrategia de gestión de la deuda a
mediano plazo que incluya un plan de desarrollo del mercado interno. El principal
resultado previsto es la publicación, para fines de 2013, de la primera estrategia de gestión de
la deuda a mediano plazo de Panamá. Este resultado se generará a partir de la labor analítica
destinada a evaluar las características de la relación riesgo-rentabilidad de las posibles carteras
25
de deuda, teniendo en cuenta diferentes situaciones hipotéticas referidas al desarrollo de la
economía y de los mercados financieros. Ello requerirá la capacitación de la oficina de
segunda línea en la metodología pertinente, el proceso de agregación de datos y el uso de un
modelo para comparar distintas estrategias de endeudamiento en función del costo y el riesgo,
y se complementará con el conocimiento razonable de la base de inversionistas y la posible
demanda de títulos valores. La mayor parte de la asistencia técnica del Banco para la gestión
de la deuda en el marco de esta operación se dedicará al fortalecimiento de la capacidad. Esta
estrategia se revisará anualmente y se publicarán informes de deuda anuales en los que se
mostrará la evolución de los indicadores de riesgo en función de las metas establecidas en la
estrategia.
Componente 4: Ampliación y mejora de la focalización de los programas de
transferencias sociales
Acciones previas para el PPD-II:
El Gobierno, a través del MIDES, ha adoptado los nuevos criterios para identificar a
los adultos mayores que pueden participar en el programa de transferencias monetarias
100 a los 70, como lo demuestra la resolución ministerial n.o 225 emitida por el
MIDES el 4 de octubre de 2012 y publicada en la Gaceta Oficial del prestatario el 13
de diciembre de 2012.
El Gobierno, a través del Instituto para la Formación y Aprovechamiento de Recursos
Humanos (IFARHU), ha ampliado el programa Beca Universal para incluir los grados
primero a sexto de todas las escuelas públicas del prestatario.
67. Las elevadas tasas de pobreza y la desigualdad en la prestación de servicios
sociales siguen representando un importante desafío en Panamá. Las tasas de pobreza son
particularmente altas en las zonas rurales y más aún en las comarcas, donde vive gran parte de
la población indígena del país. En las tres comarcas, las tasas de pobreza se acercan al 90% o
incluso superan esa cifra. Además, en esas zonas el índice de desarrollo humano es bajo, lo
que pone de relieve las deficiencias en la prestación de servicios de salud pública y educación
(véanse los gráficos 1 y 2). Dicho índice es de 0,45 en la comarca Ngäbe-Buglé y de 0,77 en
la provincia de Panamá. Alrededor del 40% de las mujeres indígenas embarazadas no se
somete a ningún control prenatal, mientras que ese tipo de cuidado médico es casi universal
para el resto de la población, y las tasas de deserción en los ciclos de educación premedia y
media en las comarcas de Kuna Yala, Ngäbe-Buglé o Darién se ubican en torno al 20%, lo
que contrasta con el 2,3% que se registra en la provincia de los Santos (Banco Mundial,
2012).
68. En respuesta, el Gobierno amplió los programas de protección social, poniendo el
énfasis en las familias más pobres, los adultos mayores y los niños en edad escolar. En
2009, como parte del plan estratégico quinquenal, el Gobierno elaboró una estrategia social
para fortalecer la protección social con el objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad de
ingresos. En particular, mejoró la focalización del programa de transferencias monetarias
condicionadas ya existente, Red de Oportunidades, que se había puesto en marcha en 2006, e
introdujo un programa de pensiones no contributivas para los adultos mayores, 100 a los 70, y
el programa de transferencias en efectivo para mejorar el rendimiento escolar de los niños,
26
Beca Universal, en 2010. Estos programas han enriquecido el sistema de protección social y
han aumentado la cobertura de la población panameña.
69. El programa Red de Oportunidades canaliza recursos destinados a las madres
más pobres con la condición de que sus hijos asistan a la escuela y reciban servicios
básicos de salud y nutrición, y beneficia principalmente a las poblaciones indígenas que
viven en las zonas rurales. Asimismo, se vincula a intervenciones relacionadas con la oferta
para garantizar la prestación de servicios de salud y nutrición en las zonas rurales e indígenas,
en coordinación con el Ministerio de Salud. La precisión con que eligen los beneficiarios se
ha evaluado positivamente12
y permite confirmar la capacidad del programa para encauzar los
recursos destinados a los pobres de las zonas geográficas remotas. Alrededor del 46,3% de los
hogares beneficiarios son indígenas, y la cifra asciende a 90% en las zonas con una gran
población indígena (provincias de Bocas del Toro y Darién, y comarcas Kuna Yala, Emberá y
Ngäbe-Buglé).
70. Una reforma importante relacionada con el programa fue la reducción de los
errores de exclusión, que se respaldó con el PPD-I. En 2010, el programa puso en marcha
un sistema de gestión de la información que permitía identificar y excluir a los hogares no
admisibles que se habían trasladado a otras regiones, que mostraban registros duplicados o
que ya no eran admisibles debido a su condición laboral (por ejemplo, la existencia de un
empleo formal). La inclusión de todos los beneficiarios que ingresan y algunos de los
existentes en el sistema de gestión de la información permitirá gradualmente verificar la
admisibilidad de los beneficiarios y liberar, así, fondos para inscribir a nuevos hogares
admisibles —conforme al sistema de verificación indirecta de las necesidades que se emplea
para identificar a los beneficiarios— que no han podido recibir cobertura. Se trata de un
avance importante para reducir los errores de focalización y garantizar una ampliación
adecuada de un esquema sumamente progresivo. En 2012, el programa recibió el Premio
Américas, que otorgan el Centro Internacional de Formación de Autoridades y Líderes y el
Instituto de las Naciones Unidas para la Formación Profesional y la Investigación, por los
esfuerzos destinados a erradicar la pobreza extrema y el hambre, especialmente en las zonas
rurales e indígenas.
71. En 2009, el Gobierno puso en marcha un programa de pensiones no contributivas
para personas de 70 años o mayores destinado a combatir la pobreza entre los adultos
mayores. El programa, denominado 100 a los 70, consiste en la entrega de US$100 por mes a
todas las personas de ese grupo etario que cumplan con los requisitos. Fue concebido sobre la
base de dos criterios de selección: tener 70 años o más y no gozar de pensión ni jubilación.
Más de 1.100 beneficiarios mayores del programa Red de Oportunidades fueron trasladados al
nuevo programa una vez que este se puso en marcha.
72. En el marco del programa, no se verificaron inicialmente las condiciones
socioeconómicas de los beneficiarios, debido a la falta de instrumentos de evaluación. Como consecuencia, la cobertura incluyó más de 100.000 adultos mayores y las exclusiones
se basaron únicamente en información sobre seguridad social. En 2010, el Gobierno, con el
fin de eliminar estos excesos, promovió la sanción de la Ley 86 para agregar un requisito
básico, a saber, la condición de riesgo social, vulnerabilidad o pobreza. Esta medida fue
12
Instituto de Investigación Económica Aplicada, 2008.
27
respaldada con el PPD-I. Mejorar la selección de los beneficiarios del programa 100 a los 70
es esencial para reducir los errores de inclusión. Con tales ahorros, se podría aumentar el
ingreso al programa de adultos mayores que cumplen los requisitos y que están a la espera de
una evaluación, a cargo de un limitado número de trabajadores sociales. La implementación
de este nuevo requisito de selección depende de la capacidad para realizar una evaluación
socioeconómica de los adultos mayores, que actualmente se ve amenazada por la limitación
de recursos presupuestarios.
73. El Gobierno ha venido mejorando el diseño y la implementación de estos
programas para desarrollar un sistema de protección social más articulado. La Secretaría
Técnica del Gabinete Social del MIDES ofrece el espacio para la coordinación de la política
social a través de distintos organismos y está desarrollando gradualmente la capacidad
analítica y generando espacio para el diálogo temático sobre políticas. El MIDES ha venido
aprovechando las sinergias en el diseño de los instrumentos de selección y en actividades
operacionales decisivas, como los procesos de pago. Estas sinergias contribuyen a mejorar la
eficiencia en el diseño y la implementación de la política social que deben ampliarse. Durante
2013, la secretaría concluirá la creación de un registro único para los tres programas de
transferencias monetarias condicionadas (Red de Oportunidades, 100 a los 70 y Beca
Universal), lo que constituye un activador indicativo para el PPD-III.
74. El Gobierno ha adaptado el respaldo jurídico a una encuesta de vulnerabilidad
social y ha establecido los criterios para evaluar la selección de los adultos mayores del
programa 100 a los 70, lo que se incluye como medida previa en este PPD. Tras la sanción
de la Ley 86 en 2010, se preparó, en el marco del programa, un censo de vulnerabilidad
social, se diseñó un sistema de verificación indirecta de las necesidades y se realizó la
encuesta destinada a evaluar la eficacia para distinguir entre las personas mayores que son
pobres de las que no lo son. El Gobierno también preparó y aprobó instrumentos legales para
garantizar que la encuesta y la evaluación socioeconómica cuenten con los fundamentos
jurídicos necesarios para determinar los requisitos de ingreso (resolución ministerial n.o 225,
del 4 de octubre de 2012). En 2012, el MIDES recibió asistencia técnica del Banco Mundial
para evaluar el cumplimiento de las nuevas normas de admisibilidad, incluido un enfoque de
focalización por área geográfica para recertificar el padrón de beneficiarios. El MIDES ya ha
realizado la encuesta y aplicado los criterios, de modo experimental, a más de 150
beneficiarios. A partir de ese piloto, está elaborando una estrategia para la recertificación, que
consta de un plan operacional que incluye, entre otras cosas, un plan de asignación de
recursos, un cronograma y un plan de la logística para la efectiva recertificación.
75. Esta acción previa se incorpora directamente en el indicador de ingresos a
mediano plazo previsto, con el que se busca reflejar el aumento de la capacidad del
MIDES para llevar a cabo la recertificación de los beneficiarios. Las formalización de la
encuesta de vulnerabilidad social y la formulación de criterios para evaluar los requisitos de
admisibilidad del programa constituyen una condición básica de la recertificación. En el
marco de la estrategia de recertificación se maximiza el número de beneficiarios que se
consideran no admisibles, orientando los corregimientos hacia las áreas donde podría haber
más errores de inclusión. La recertificación proporcionará margen financiero para incorporar a
personas mayores que cumplen los requisitos. Asimismo, el Gobierno ha redactado un
proyecto de ley por el cual se crea la dirección del programa 100 a los 70, se la dota de
28
personal estable y se le asigna un presupuesto operacional adecuado. Este decreto ejecutivo
está a la espera de aprobación presidencial.
76. En octubre de 2010, el Gobierno introdujo el programa Beca Universal, que
consiste en una transferencia de efectivo para niños estudiantes que obtengan un
promedio mínimo en sus calificaciones. La sanción de la Ley 40, por la que se establece el
programa Beca Universal, se respaldó con el PPD-I. En el marco del programa se transfieren
US$20 mensuales por niño, condicionados al desempeño escolar (un promedio mínimo de 3).
El IFARHU paga directamente a los estudiantes y la Contraloría General de la República
certifica que estos cumplen con las condiciones académicas y figuran en los registros
pertinentes. El objetivo principal del programa consiste en ayudar a las familias a afrontar los
costos escolares y a reducir las tasas de deserción y de repetición en las escuelas públicas.
77. En el marco de los programas Red de Oportunidades y Beca Universal se brinda
asistencia técnica complementaria. Mientras que el primero ofrece incentivos para aumentar
la matriculación con una trasferencia a los hogares, el segundo crea incentivos para mejorar el
desempeño académico con transferencias a personas individuales. En 2010, el programa Beca
Universal beneficiaba a estudiantes de 7.o a 12.
o grado de todas las escuelas públicas del país
que cumplieran los requisitos. En la provincia de Bocas del Toro y en la comarca indígena
Ngäbe-Buglé, se incluyeron todos los grados desde el comienzo, dado que las comarcas
registran las mayores tasas de deserción en la educación premedia, y en Ngäbe-Buglé las tasas
de repetición de la escuela primaria triplican el promedio nacional.
78. En 2012, el programa Beca Universal ha alcanzado una cobertura completa de
los grados 1.o a 12.
o en las escuelas públicas; esta es una acción previa para el PPD-II.
En 2012, se ha implementado la tercera fase del programa, que alcanzó a todos los estudiantes
de los grados 1.o a 12.
o de las escuelas públicas. Para agosto de 2012, se agregaron al
programa los estudiantes de primero a tercer grado, con lo que se benefició a 403 336
estudiantes de las escuelas públicas que habían obtenido el promedio mínimo (del total de
507 000 estudiantes del sistema público). El Gobierno también ha adoptado medidas técnicas
y jurídicas anticipándose a la implementación del plan de ampliación para el año escolar
2013, que prevé incorporar a los alumnos de los grados 1.o a 12.
o de escuelas privadas que
tienen un nivel socioeconómico bajo. Para garantizar esta condición, el Gobierno ha incluido
entre los beneficiarios a las escuelas que cobran menos de US$1000 por año en concepto de
matrícula y cuotas.
79. La ampliación del programa Beca Universal a estudiantes de menor edad
incrementará el posible impacto del programa en la reducción de la pobreza y la
progresividad. Debido simplemente al hecho de que los hogares más pobres tienen más hijos
y que entre los pobres la probabilidad de asistencia en la escuela primaria es más alta que en
la secundaria, el número de beneficiarios pobres del programa aumentó, dado que el programa
se amplió a los grados inferiores. Por lo tanto, la ampliación del programa a los alumnos de
primero a sexto grado probablemente ayude a alcanzar el indicador de resultados a mediano
plazo de beneficiar a una gran proporción del quintil más pobre de la población, aun cuando
no se cuenta con instrumentos de seguimiento precisos para estimar adecuadamente este
indicador. El apoyo constante garantizará que la Contraloría General de la República
incorpore estas cuestiones en la encuesta de hogares prevista para 2013, de manera que sirvan
29
de base para una rigurosa evaluación. Esto se considera un activador indicativo para el PPD-
III.
80. El Gobierno ha venido abordando gradualmente cuestiones relacionadas con la
complementariedad en el diseño y la implementación de estos programas y se ha
orientado hacia un sistema de protección social más integral. La secretaría técnica del
Gabinete Social se ocupa de alinear los diferentes programas de transferencias monetarias
condicionadas. Asimismo, el Gobierno está implementando un registro único para los tres
programas de transferencias monetarias condicionadas con el fin de mejorar la selección de
destinatarios, lo que constituye un activador indicativo para el PPD-III.
DISEÑO DE LA OPERACIÓN
81. Esta operación es la segunda de una serie programática de tres PPDs diseñada
para respaldar la gestión fiscal y la eficiencia del programa de gastos del Gobierno. Mientras que el primer PPD hace hincapié en los cambios legislativos, los siguientes ponen
mayor énfasis en la implementación sostenida de las reformas. Dada la naturaleza a mediano
plazo de las iniciativas de reforma, la participación del Banco se presta naturalmente al
enfoque programático. En la matriz de políticas (anexo 5) se resume el diseño de la operación.
82. Inicialmente, la serie de PPD constaría de cuatro operaciones, pero este número
se ha reducido a tres. Este ajuste se debe al tiempo que transcurrió entre la preparación del
PPD-I y la solicitud del PPD-II efectuada por el Gobierno, y a las elecciones presidenciales
previstas para mayo de 2014. Se han ajustado algunas acciones previas y el marco de
resultados para que reflejen los avances y la implementación de la reforma en distintas zonas.
83. Las acciones previas para el PPD-II difieren, en algunos aspectos, del conjunto de
activadores indicativos identificados en el PPD-I, lo que refleja la variabilidad del ritmo
de implementación de la reforma. De un conjunto de siete activadores indicativos, cinco
fueron convertidos en acciones previas, lo que incluyó ligeros cambios en las formulaciones,
mientras que uno de los dos restantes se remplazó con una acción previa alternativa. De los
cinco activadores que se mantuvieron inalterables en términos generales, uno se actualizó para
reflejar los progresos de la reforma, que se anticiparon a las predicciones (véase el resumen en
el cuadro 3). La calidad del programa que se respalda con el PPD-II es comparable con lo que
se propuso originalmente en el PPD-I. Asimismo, el Gobierno mantiene su compromiso en
todas las áreas, tal como lo demuestra la continuidad de la política. No obstante, el ritmo de
implementación de la reforma varía, dado que el Gobierno puede tener que lidiar con
prioridades contrapuestas o limitaciones a la capacidad de ejecución.
84. El análisis del gasto fiscal y la posterior inclusión en el presupuesto está llevando
más tiempo de lo esperado, por lo que no se incluye como acción previa. Esta acción
previa se planificó como parte del objetivo de política de movilizar ingresos fiscales a través
de reformas administrativas y normativas. Aunque se han observado avances, el análisis en sí
mismo aún se encuentra en preparación, por lo que su inclusión sería demasiado prematura. El
Gobierno se ha comprometido a seguir adelante con esta medida y está trabajando en el
análisis del gasto fiscal para su posterior inclusión en el presupuesto, con el apoyo del BID.
Además, los avances en el área de la administración impositiva, incluida la creación de la
UGC, son considerables.
30
85. Del mismo modo, se reemplazará la ambiciosa medida de recertificar el padrón
de beneficiarios del programa 100 a los 70, conforme a los criterios de selección
revisados. Esta acción previa formó parte del objetivo de ampliar y fortalecer los programas
de transferencias sociales. Hoy queda claro que no se contó con los instrumentos para llevar a
cabo la recertificación, incluido el respaldo jurídico para una evaluación que puede generar la
exclusión de beneficiarios que no reúnen los requisitos. La acción previa y el nuevo activador
indicativo para el PPD-III reflejan esta realidad mediante el reconocimiento de los pasos
necesarios para llevar a cabo la recertificación. Con esta operación, se respaldará, en cambio,
al Gobierno para que pueda contar con los instrumentos necesarios para alcanzar el indicador
de ingresos a mediano plazo. La aprobación de la encuesta de vulnerabilidad y los criterios
para evaluar los requisitos de selección mediante la resolución se han seleccionado como
medidas previas para esta operación.
31
MARCO DE RESULTADOS
86. El Gobierno tiene un buen desempeño en relación con las metas establecidas en la
primera operación de PPD, especialmente en las esferas de reforma tributaria,
adquisiciones y gestión de la deuda. En lo referente al componente de reforma tributaria, la
relación entre impuestos y PIB ha aumentado marcadamente al 12,6%. El Tribunal
Administrativo Tributario ha resuelto 83 casos en 2011, superando ampliamente la meta fijada
para ese año (36). Asimismo, Panamá ha intercambiado información tributaria con tres países,
aunque la meta establecida para 2011 incluía dos países. Respecto de las adquisiciones, el
número de artículos del catálogo incluidos en convenios marco —5629— ha superado con
creces la meta de 4756 fijada para 2011. En materia de gestión de la deuda, Panamá ha
emitido el 30% de su deuda en el mercado local, superando ampliamente la meta del 10%.
87. En el área de protección social, el programa avanza según lo previsto para
alcanzar los indicadores de resultados a mediano plazo. En realidad, el número de hogares
beneficiarios del programa Red de Oportunidades en 2011 disminuyó ligeramente respecto
del nivel de 2010. A fines de 2011, el programa beneficiaba a 73 535 hogares, un número
menor que la meta de 75 260 hogares establecida en el primer PPD. De acuerdo con el
MIDES, empero, a fines de 2010 sólo faltaban 230 hogares para alcanzar la meta en materia
de cobertura; desde entonces, se amplió el alcance del programa para abarcar a casi todos los
beneficiarios potenciales, y la disminución del número de hogares participantes refleja
mejoras en la focalización y el seguimiento del cumplimiento de las corresponsabilidades. La
cobertura del programa Beca Universal fue superior a la meta establecida pues se logró que
todos los alumnos de cuarto a decimosegundo grado de la escuela pública estuviesen en
condiciones de recibir estas becas, superando así la meta establecida en el primer PPD que
solo abarcaba a los alumnos de séptimo a decimosegundo grado. Una de las metas que el
Gobierno no ha logrado cumplir es el pago de las transferencias del programa 100 a los 70
debido a la falta de cumplimiento de la corresponsabilidad de los beneficiarios relativa a la
salud. Si bien el MIDES conoce las dificultades, la falta de recursos presupuestarios ha
generado demoras en la implementación de un sistema de seguimiento.
88. Las metas correspondientes a los principales indicadores de resultados del
programa global se han actualizado para reflejar los cambios en el programa (medidas
previas y activadores indicativos) así como las variaciones en la velocidad de la reforma. Esta cuestión se resume en el anexo 8.
VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN
IMPACTO SOCIAL Y EN LA POBREZA
89. Se prevé que las medidas del Gobierno que se respaldan con este PPD tendrán un
impacto positivo tanto social como en la pobreza. Existen razones para suponer que cada
una de las reformas respaldadas tendrá un impacto positivo o neutral, como se explica más
adelante. Además, en análisis cualitativos y cuantitativos recientes, por ejemplo en Arráiz y
Rozo (2011) y en Waters (2009), también se estableció la existencia de un impacto positivo.
El anexo 6 contiene una síntesis de esos estudios.
32
90. Se espera que la reforma tributaria tenga un efecto positivo indirecto en los
panameños situados en el extremo inferior de la distribución del ingreso. El mayor nivel
de cumplimiento tributario por parte de las grandes empresas generará espacio fiscal para
aumentar el gasto social. Dado el empeño que pone la actual administración en su estrategia
de desarrollo social, cabe esperar que una parte del ingreso tributario adicional se destine a
este programa. La posibilidad de que exista un impacto negativo es pequeña y podría darse si
las empresas trasladan el aumento de la carga tributaria a sus clientes y si los panameños de
ingreso bajo compran los productos de esas empresas. Es probable que el impacto sea
insignificante.
91. Según lo previsto, el componente relativo al intercambio de información
tributaria y el componente de adquisiciones no tendrán un impacto directo en la pobreza
ni en la distribución del ingreso. No obstante, podrían producirse efectos indirectos
derivados, por ejemplo, de un aumento generalizado de la transparencia que generaría un
entorno comercial más propicio y, consiguientemente, más empleo. Además, la mayor
eficiencia del gasto podría liberar recursos para el gasto en desarrollo social.
92. Se prevé que las medidas relativas a los programas de protección social generen
impactos positivos y significativos para los panameños indígenas, rurales y
extremadamente pobres. Es importante crear herramientas para recertificar el programa 100
a los 70 a fin de que este tenga un impacto distributivo positivo. Un programa universal y no
focalizado sería regresivo, dado que las personas más pobres suelen tener una esperanza de
vida más baja: las personas mayores de 70 años representan el 3,5% del decil inferior, pero el
8,7% del decil superior. La focalización del programa de acuerdo con las necesidades
económicas mejora marcadamente su naturaleza progresiva. El programa no focalizado tiene
un impacto pequeño en las tasas de pobreza a nivel nacional, pero reduce a la mitad la tasa de
pobreza entre las personas de 70 años o más y prácticamente erradica la pobreza extrema.
Debido a que las tasas de pobreza entre las poblaciones indígenas son muy altas, la pobreza
Gráfico 10. Impacto potencial del programa 100 a los 70 en la pobreza, por grupo etario
a) Pobreza en general b) Extrema pobreza
Nota: En la primera columna se muestran los niveles reales de pobreza en el país, por grupo (hombres y mujeres a nivel
nacional y hombres y mujeres indígenas). En la segunda columna se indica la tasa de pobreza si todas las personas
mayores de 70 años recibieran el beneficio, en la tercera columna se muestran todas las personas mayores de 70 años que
no tienen otra pensión y reciben el beneficio y en la última columna se indican las tasas de pobreza si todas las personas
mayores de 70 años que viven en la extrema pobreza recibieran el beneficio. Fuente: Cálculos de los autores sobre la
base de la encuesta de hogares de 2009.
33
extrema sigue siendo un motivo de preocupación, especialmente entre las mujeres, que suelen
ser más pobres que los hombres. La focalización en la pobreza extrema suprime gran parte del
efecto en las variaciones de la pobreza en general, pero tiene el mismo efecto que eliminar
casi toda la pobreza extrema, a menos de un tercio del costo.
93. La ampliación del programa Beca Universal también mejorará la progresividad. Debido a que los hogares más pobres tienen más hijos y dado que es más probable que estos
niños asistan a la escuela primaria que a la escuela secundaria, la cantidad de beneficiarios del
programa entre los pobres aumentó en consonancia con la ampliación del programa a los
grados inferiores (gráficos 11 y 12). Además de aumentar la asistencia, el programa también
ha tenido un pequeño efecto en la reducción de los niveles de pobreza, en particular entre las
personas extremadamente pobres de las comarcas. El impacto positivo del programa resulta
especialmente pertinente en vista de la persistente dificultad de Panamá para prestar servicios
sociales a través de canales públicos.
ASPECTOS AMBIENTALES
94. Existen pocas probabilidades de que las medidas que se respaldan con el PPD
propuesto tengan efectos significativos en el medio ambiente, los bosques u otros
recursos naturales. Es improbable que las medidas de políticas en las esferas de
administración tributaria, intercambio de información tributaria, adquisiciones públicas,
gestión de la deuda y política social tengan impactos ambientales positivos o negativos.
EJECUCIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Gráfico 11. Proporción de los
beneficios del programa Beca
Universal, por decil de ingresos
Gráfico 12. Impacto potencial del programa
Beca Universal en la pobreza
Pobreza en general
Nivel
nacional Indígenas
Antes del programa Beca
Universal 32,0 85,3 Con el programa Beca Universal,
de primero a decimosegundo
grado 30,6 83,3
Extrema pobreza
Nivel
nacional Indígenas
Antes del programa Beca
Universal 11,0 47,8 Con el programa Beca Universal,
de primero a decimosegundo
grado 9,4 41,5
Fuente: Encuesta de hogares de 2009.
Nota: El primer decil corresponde
aproximadamente a las personas en la extrema
pobreza y el segundo y tercero a las personas
moderadamente pobres.
Fuente: Encuesta de hogares de 2009.
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
Grades
7-12
Grades
4-12
Grades
1-12Pro
po
rció
n d
e l
os
ben
efi
cio
s
Ampliación del programa
Decile 1
Deciles 2-3
Deciles 4-10
34
95. El MEF tiene la responsabilidad de ejecutar la operación de PPD y de coordinar
las medidas entre los organismos involucrados, incluidos el MIDES y el Ministerio de
Salud. Junto con el MEF y el Instituto Nacional de Estadística y Censo, estas instituciones
recaban los datos necesarios para la elaboración de los indicadores de seguimiento
especificados. El MEF y el Banco han acordado realizar un seguimiento de los avances en la
ejecución del programa respaldado por la serie programática.
ASPECTOS FIDUCIARIOS
96. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas y adquisiciones públicas son
adecuados para esta operación. El Banco Mundial está ultimando un examen del gasto
público y de la capacidad de gestión financiera, con la colaboración del BID. Las
conclusiones generales indican que si bien el entorno general de gestión de las finanzas
públicas es adecuado, sería conveniente incorporar mejoras en varias esferas, como por
ejemplo en la preparación del presupuesto, la ejecución presupuestaria, las principales
funciones de gestión financiera relacionadas con la contabilidad, la forma en que se registran
e informan los gastos y el seguimiento y la evaluación de los programas públicos. Además, el
presupuesto se publica en la Gaceta Oficial prontamente después de su aprobación (el
presupuesto de 2012 se aprobó el 11 de octubre de 2012 y se publicó ese mismo día) y se
puede descargar del sitio web del MEF13
. Los datos sobre la ejecución presupuestaria también
están a disposición del público y se pueden consultar vía Internet14
.
97. El Gobierno está adoptando medidas para consolidar aún más su sistema de
gestión de las finanzas públicas. En consonancia con su Plan Estratégico para 2010-14, el
Gobierno está implementando un conjunto de reformas clave para fortalecer y modernizar los
procesos de planificación y presupuestación, consolidar el sistema de gestión financiera y el
marco de control financiero y seguir reforzando los sistemas de adquisiciones. El Banco ha
proporcionado apoyo al Gobierno para mejorar la gestión de las finanzas públicas a través de
la operación anterior de PPD (P123255) y mediante el Préstamo de Asistencia Técnica para el
Aumento de la Eficiencia del Sector Público (P121492). Estas operaciones, especialmente la
segunda, respaldan la implementación de prácticas de gestión más adecuadas en el uso de los
recursos públicos durante el ciclo presupuestario, que contribuirán a aumentar la eficiencia y
eficacia de los programas públicos, así como la transparencia y la rendición de cuentas por el
uso de los recursos públicos. El BID también ha proporcionado apoyo al Gobierno para
ejecutar actividades complementarias en las esferas de planificación, presupuestación y
evaluación.
DESEMBOLSOS Y AUDITORÍA
98. El préstamo propuesto se ajustará a los procedimientos de desembolso
establecidos por el Banco para los préstamos para políticas de desarrollo. Una vez que el
Directorio haya aprobado el préstamo y éste entre en vigor, el Banco efectuará el único
desembolso de este préstamo a la cuenta única del Tesoro del MEF. Dado que en esta cuenta
se centralizan los ingresos del Gobierno para financiar el gasto público, el desembolso del
PPD, una vez depositado en esa cuenta, estará disponible para financiar gastos
13
http://sipresweb.mef.gob.pa/diprena_web/PDF_OUTPUT/2012/ley2012.pdf. 14
http://www.mef.gob.pa/Portal/Transparencia-Ejecucion-Presupuestaria.html.
35
presupuestarios. La cuenta está denominada en dólares de Estados Unidos, que es una moneda
de curso legal en el país, y se mantiene en el Banco Nacional de Panamá, el agente financiero
del Gobierno. Sobre la base del examen de los informes de auditoría externa y la experiencia
con cuentas designadas especiales para préstamos para proyectos de inversión, el Banco no
encontró elemento alguno que indicara que el entorno de control bancario en el que se
moverán los fondos del préstamo no es adecuado. El Convenio de Préstamo incluirá una
cláusula que estipule que, cuando el Banco lo solicite, se deberá confirmar por escrito la
transacción descrita indicándose que el monto del préstamo ha sido acreditado en una cuenta
disponible para financiar los gastos presupuestados. Si los fondos del préstamo se utilizan
para fines no admisibles, tal como se los define en el Convenio de Préstamo, el BIRF exigirá
al prestatario que, una vez recibida la notificación del organismo, reembolse a este último sin
demora una suma idéntica a la del pago en cuestión. Deberán cancelarse los montos
reembolsados al Banco en virtud de esa solicitud. La administración de este préstamo estará
en manos del MEF.
RIESGOS Y MEDIDAS DE MITIGACIÓN
99. El programa que se respalda con la serie de PPD en favor de la Gestión Fiscal y
la Eficiencia del Gasto está sujeto a cuatro riesgos principales.
100. Económicos: El principal riesgo deriva de la situación fiscal y se mitiga a través
de políticas gubernamentales. Se ha observado cierto riesgo de recalentamiento debido a la
combinación de determinados factores: una política fiscal expansiva, una economía en rápido
crecimiento y la expansiva política monetaria de Estados Unidos, a la cual Panamá está atado
a través de un tipo de cambio fijo. Con todo, se trata de un riesgo moderado, puesto que la
inflación general está disminuyendo y el contexto mundial facilita la transición hacia el
crecimiento tendencial en el mediano plazo. El Gobierno aumentó dos veces, en 2010 y 2011,
el límite del déficit establecido en el marco de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal, para
permitir déficits fiscales de hasta el 3% del PIB. El aumento de los déficits no comprometería
la sostenibilidad de la deuda, sino que frenaría la reducción de la relación deuda pública-PIB
y limitaría el margen de maniobra en el caso de que la economía se viera afectada por
impactos negativos. Los principales factores que mitigan este riesgo son tres. Primero, el
aumento del déficit obedece totalmente a la expansión del gasto de capital que, en caso de ser
necesario, puede recortarse con más facilidad que el gasto corriente. Segundo, los proyectos
de infraestructura pública, como la línea del metro y la ampliación de la red vial, se están
ejecutando dentro del plazo y el presupuesto establecidos, y se concluirán, según lo previsto,
antes de que culmine el mandato del actual Gobierno en mayo de 2014. Tercero, el Gobierno
ha emprendido actividades para aumentar los ingresos, incluidas las reformas de la política y
la administración tributarias respaldadas por esta operación y en menor medida la aprobación
del FAP. Como se señaló en varios análisis (FMI y Moody’s), el ahorro neto (el ahorro menos
la deuda incremental incurrida durante el año) en el FAP probablemente será bajo si el
Gobierno registra los déficits máximos permitidos en el marco de la Ley de Responsabilidad
Social Fiscal.
101. En segundo lugar, existe un riesgo económico vinculado a la vulnerabilidad del
país a los shocks externos. A raíz de su alto grado de apertura económica y financiera y su
gran dependencia del financiamiento externo, Panamá es vulnerable a los shocks externos..
Este riesgo se ve mitigado por la existencia de bases internas sólidas; por el hecho de que gran
36
parte de la cuenta corriente se financia con los ingresos relativamente estables derivados de la
inversión extranjera directa; por la aprobación del FAP, y por el adecuado acceso del país a
financiamiento multilateral para proyectos de inversión.
102. Institucionales: Los principales riesgos institucionales se relacionan con las
deficiencias de los procesos participativos y la calidad de las instituciones públicas. La
eficacia de algunas reformas depende de la capacidad y habilidad del Gobierno para
involucrar a las partes interesadas pertinentes con el fin de generar consenso en torno a esas
reformas (es decir, la legislación relativa a las acciones al portador) o a la protección social
(programa de recertificación). La participación limitada del CND incrementa este riesgo. Las
medidas de mitigación incluyen un diálogo estrecho y consultas con los partidos políticos, la
comunidad de donantes y las partes interesadas sobre las medidas que se respaldan con la
serie de PPD.
103. Existe un riesgo conexo relacionado con las instituciones del sector público de
Panamá. La introducción de mejoras en los sistemas de adquisiciones y de gestión financiera
fortalecerá el seguimiento y la evaluación de la inversión y el gasto públicos, lo que permitirá
respaldar mejor una economía más desarrollada. Para mitigar ese riesgo y mejorar la
transparencia y la eficiencia del gasto público, el Gobierno está implementando reformas en
las esferas de la gestión fiscal y las adquisiciones, tales como el fortalecimiento de la
contabilidad, la ejecución y el control del presupuesto a través de un sistema integrado de
gestión financiera. Estas reformas reciben el respaldo de varios donantes, entre ellos el Banco
Mundial, a través de proyectos de inversión y asistencia técnica.
104. Políticos: Dado que en mayo de 2014 se realizarán elecciones presidenciales, los
tiempos de implementación del programa gubernamental que se respalda con esta
operación podrían generar dificultades a la hora de abordar reformas sensibles. Es
posible que se genere cierta oposición relacionada con la recertificación de los criterios de
admisibilidad de los programas de transferencias monetarias condicionadas, dado que algunos
de los beneficiarios actuales dejarían de percibir beneficios. El Gobierno está mitigando este
riesgo mediante un proceso de consulta y una estrategia de comunicación destinados a los
beneficiarios actuales. En respuesta a las inquietudes manifestadas por algunos estudios
jurídicos y otros actores en torno a las reformas relativas a la transparencia fiscal, el Gobierno
ha iniciado un proceso participativo para llegar a las distintas partes interesadas y comunicar
mejor los beneficios de las medidas propuestas.
105. Desastres naturales: Panamá es altamente vulnerable a los desastres naturales. Según el estudio del Banco Mundial sobre zonas críticas de desastres naturales, Panamá
ocupa el 14.o lugar entre los países cuyas economías se encuentran más expuestas a peligros
múltiples. La opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofe aprobada en el año fiscal
2012 permitirá mitigar el impacto de cualquier riesgo que surja durante esta operación. Dicho
instrumento proporcionará al Gobierno liquidez inmediata para atender a las zonas y
poblaciones afectadas. Las donaciones de emergencia que Panamá recibió del BID, la
Corporación Andina de Fomento y el Banco Centroamericano de Integración Económica
demuestran que el financiamiento de estas instituciones constituye una importante medida
destinada a mitigar los desastres naturales. Otra medida de ese tipo es el Plan Nacional para la
Gestión Integral del Riesgo de Desastres 2011-15, donde se definen acciones específicas para
mejorar la capacidad de recuperación ante los desastres durante los próximos cuatro años con
37
el apoyo de distintas partes interesadas. Por último, se dispondrá de financiamiento del FAP
para mitigar el impacto de determinadas emergencias en el futuro.
38
ANEXO 1. CARTA SOBRE POLÍTICAS DE DESARROLLO
39
40
41
42
ANEXO 2. SERIE PROGRAMÁTICA DE PRÉSTAMOS PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN FAVOR DE LA GESTIÓN
FISCAL Y LA EFICIENCIA DEL GASTO: MATRIZ DE POLÍTICAS Objetivo Cuestiones clave Medidas previas respaldadas con el
primer préstamo programático
Segundo PPD (medidas
previas)
Activadores indicativos para
el tercer préstamo
programático
Indicadores de resultados
indicativos a mediano plazo
I. Reforma tributaria
1. Aumentar la
recaudación de
ingresos
tributarios
mediante la
ampliación de la
base tributaria, la
reducción de los
gastos fiscales y
el mejoramiento
de la
administración
tributaria.
El actual sistema
tributario tiene varias
lagunas importantes
que reducen la
capacidad del
Gobierno para
movilizar ingresos.
La administración
tributaria tiene
deficiencias en
materia de
recaudación,
aplicación y servicios
a los contribuyentes.
El Gobierno ha ampliado su base tributaria
y ha reducido las exenciones de impuestos
mediante la sanción de la Ley 8 de 2010, en
cuyo marco se establece lo siguiente:
i) el aumento de la tasa del ITBMS del 5%
al 7%; ii) la eliminación de las exenciones
del ITBMS para el transporte aéreo de
pasajeros, las llamadas telefónicas
residenciales y los lubricantes; iii) la
aplicación de impuestos a las transacciones
de bienes inmuebles en la Zona Libre de
Colón y otras zonas francas existentes
(incluidas las que se creen en el futuro); iv)
la ampliación de los impuestos sobre
dividendos, inclusive para las empresas
locales situadas en la Zona Libre de Colón y
otras zonas francas existentes (incluidas las
que cree el Gobierno en el futuro); v) la
eliminación de determinadas deducciones
personales, y vi) la modificación del cálculo
de las deducciones de gastos, para tener en
cuenta la proporción del ingreso imponible
frente al ingreso total (incluido el ingreso
exento de impuestos y el ingreso
proveniente de fuentes externas).
El Gobierno ha implementado las siguientes
medidas para mejorar el desempeño de su
administración tributaria: i) la creación del
Tribunal Administrativo Tributario, como lo
demuestra la Ley 8 de 2010, en cuyo marco
El Gobierno, a través del MEF,
ha creado la Unidad de Grandes
Contribuyentes en el ámbito de
la DGI y la ha puesto en
funcionamiento mediante: 1) la
identificación de 72 grandes
contribuyentes; 2) la selección y
capacitación de 10 auditores de
impuestos para realizar las
auditorías de los grandes
contribuyentes; 3) la
preparación por la DGI de un
plan de acción que la Unidad de
Grandes Contribuyentes
implementará en 2013 para
aumentar la recaudación de
impuestos de los grandes
contribuyentes, y 4) la
implementación de un sistema
de auditoría para controlar la
validación del cumplimiento de
los grandes contribuyentes
respecto de sus obligaciones
tributarias declaradas, como lo
demuestran i) la resolución
ministerial n.o 065 emitida por
el MEF el 12 de diciembre de
2012 y publicada en la Gaceta
Oficial del Gobierno el 4 de
enero de 2013, y ii) la nota n.o
201-01-8462 cursada por la DGI
al Banco el 11 de diciembre de
2012.
La Unidad de Grandes
Contribuyentes ha realizado
auditorías en por lo menos dos
nuevos sectores económicos
sobre la base de la capacitación
en técnicas avanzadas de
auditoría para auditores de
grandes contribuyentes.
La DGI ha reforzado el
seguimiento del cumplimiento
tributario mediante el
establecimiento de una
conexión vía Internet con al
menos siete bancos.
Los ingresos tributarios del
Gobierno central como
proporción del PIB son de al
menos el 13% en 2014 (valor
de referencia: 2009 = 11%).
Los ingresos provenientes del
ITBMS aumentaron al menos
1 punto porcentual del PIB
(valor de referencia:
2009 = 2,1% del PIB; meta:
2014 = 3,3 del PIB).
La Unidad de Grandes
Contribuyentes recauda al
menos el 55% del total de los
ingresos fiscales en 2014
(valor de referencia:
2009 = 0%).
43
Objetivo Cuestiones clave Medidas previas respaldadas con el
primer préstamo programático
Segundo PPD (medidas
previas)
Activadores indicativos para
el tercer préstamo
programático
Indicadores de resultados
indicativos a mediano plazo
se crea el tribunal, y la designación de los
magistrados para dicho tribunal, y ii) la
creación de una unidad de intercambio de
información tributaria y una unidad de
tributación internacional en el ámbito de la
DGI.
Organismo responsable: DGI.
Organismo responsable: DGI.
2. Mejorar el
intercambio de
información
tributaria
mediante la
modificación y
aplicación del
marco jurídico.
Panamá está incluido
en la lista de países
que no cumplen la
norma sobre
transparencia
respecto de la
difusión y el
intercambio de
información con fines
fiscales, elaborada
por el Foro Global.
El Gobierno ha adoptado medidas para
implementar algunas de las
recomendaciones del examen por pares de
la fase 1 del Foro Global, como lo
demuestran: i) la concertación de acuerdos
sobre doble tributación con 10 países; ii) la
firma del Acuerdo para la Cooperación
Fiscal y el Intercambio de Información en
Materia de Impuestos con Estados Unidos;
iii) la sanción de la Ley 33 de 2010, en cuyo
marco se faculta a la DGI a obtener
información con el objeto de cumplir los
acuerdos internacionales relativos al
intercambio de información tributaria,
independientemente de la pertinencia de esa
información para fines tributarios internos,
y iv) la sanción de la Ley 2 de 2011.
El Gobierno, a través de la
Subdirección de Intercambio de
Información Tributaria, de la
DGI, ha intercambiado
efectivamente información
tributaria con jurisdicciones
fiscales extranjeras pues ha
dado respuesta a 21 solicitudes
de intercambio de información,
de conformidad con la Ley 2 del
1 de febrero de 2011 y sus
correspondientes obligaciones
de intercambio de información
tributaria, como lo demuestra la
nota n.o 201-01-8458 de la DGI,
fechada el 13 de diciembre de
2012.
Organismo responsable: DGI.
El Gobierno ha aprobado
legislación para permitir la
inmovilización de acciones al
portador con el objeto de
identificar a los titulares de
esas acciones.
Organismo responsable: DGI.
Panamá ha suscripto 12
acuerdos de intercambio de
información tributaria y ha
intercambiado información
según lo solicitado (valor de
referencia: 2009 = no existe
ningún acuerdo de
intercambio de información
tributaria).
II. Modernización de las prácticas de adquisiciones públicas
3. Modernizar las
prácticas de
adquisiciones
públicas.
El Gobierno debe
aumentar la
transparencia, la
eficiencia y el
cumplimiento de los
principios, las
políticas y los
procedimientos del
sistema de
adquisiciones.
El Gobierno ha adoptado medidas para
mejorar la eficiencia y la transparencia de
su sistema nacional de adquisiciones, como
lo demuestra la implementación de una
nueva plataforma de adquisiciones
electrónicas, PanamaCompra (versión 2.0),
que incluye el sistema básico para la
publicación y recepción de ofertas usado
actualmente por el Gobierno central.
El Gobierno, a través de su
Dirección General de
Contrataciones Públicas, ha
incorporado en la plataforma de
adquisiciones electrónicas
PanamaCompra nuevos
convenios marco para todas las
entidades públicas obligatorios
desde abril de 2011, y ha
publicado todos los convenios
marco concertados en 2011 y
2012.
Todos los organismos del
Gobierno central utilizan
documentos de licitación y
contratos estándar.
El Gobierno aprueba un
decreto reglamentario para
reemplazar las
reglamentaciones obsoletas en
materia de adquisiciones y
establecer disposiciones más
adecuadas para incluir los
proyectos de inversión pública
elaborados por un comité
Los organismos del Gobierno
central y todas las demás
entidades sujetas a la Ley 22
y sus modificaciones utilizan
convenios marco, y se
incrementa el número de
artículos del catálogo
adquiridos en virtud de esos
convenios (valor de
referencia: 2009 = 2452;
meta: 2014 = 7300).
44
Objetivo Cuestiones clave Medidas previas respaldadas con el
primer préstamo programático
Segundo PPD (medidas
previas)
Activadores indicativos para
el tercer préstamo
programático
Indicadores de resultados
indicativos a mediano plazo
Organismo responsable:
DGCP.
participativo integrado por la
sociedad civil, el sector
público y el sector privado.
El Gobierno ha formulado y
publicado notas de orientación
con criterios de evaluación,
además del precio, para la
selección y contratación.
Organismo responsable:
DGCP.
III. Mayor eficiencia en la gestión de la deuda
4. Aumentar la
eficiencia en la
gestión de la
deuda.
En la Dirección de
Crédito Público es
preciso mejorar la
función de análisis de
costos y riesgos y la
capacidad de la
oficina de segunda
línea para formular
una estrategia de
gestión de la deuda a
mediano plazo.
La oficina de primera
línea creada
recientemente carece
de la capacidad
analítica y los
procedimientos para
ejecutar operaciones
de gestión del pasivo
de manera segura y
eficiente.
El Gobierno carece
de un plan para
promover el
desarrollo del
mercado interno de
valores públicos.
El Gobierno ha comenzado a formular una
estrategia de gestión de la deuda a mediano
plazo que incluye el desarrollo de su
mercado interno de valores públicos, como
lo demuestran: a) el decreto de gabinete n.o
4 del 26 de enero de 2010, en cuyo marco se
autoriza la emisión de letras del Tesoro por
un monto máximo de US$600 millones, y
b) la emisión de letras del Tesoro con un
valor agregado superior a US$500 millones
durante 2010.
El Gobierno, a través del MEF,
ha aprobado la estructura
organizativa de la Dirección de
Crédito Público, incluidas las
funciones y responsabilidades
de cada una de sus unidades
internas, como lo demuestra la
resolución ministerial n.o 003
emitida por el MEF el 16 de
enero de 2013.
Organismo responsable:
Dirección de Crédito Público.
El Gobierno ha adoptado
medidas para aumentar la
liquidez; incorpora
mecanismos de transparencia y
descubrimiento de los precios,
y amplía la base de
inversionistas mediante la
formulación y aplicación de un
plan para el desarrollo del
mercado interno.
Organismo responsable:
Dirección de Crédito Público.
La estrategia de gestión de la
deuda a mediano plazo se
publica y revisa anualmente y
en los correspondientes
informes de evaluación de la
deuda se compara la
evolución de los indicadores
de riesgo con las metas
establecidas en la estrategia
para 2014 (valor de
referencia: 2009 = no existe
una estrategia formal de
gestión de la deuda).
IV. Ampliación y mejora de la focalización de los programas de transferencias sociales
45
Objetivo Cuestiones clave Medidas previas respaldadas con el
primer préstamo programático
Segundo PPD (medidas
previas)
Activadores indicativos para
el tercer préstamo
programático
Indicadores de resultados
indicativos a mediano plazo
5. Ampliar y
mejorar la
focalización de
los programas de
transferencias
sociales
Aunque el programa
de transferencias
monetarias
condicionadas Red de
Oportunidades es
eficaz, sería
conveniente mejorar
la cobertura de
beneficiarios y llevar
a cabo la transición a
un programa integral
de transferencias
monetarias
condicionadas.
La administración ha
puesto en marcha dos
programas
adicionales de
transferencias: i) un
programa de pensión
no contributiva
denominado 100 a los
70, y ii) el programa
Beca Universal.
Es fundamental
prestar apoyo para
llevar a cabo lo
siguiente: i) realizar
modificaciones
paramétricas
adecuadas en cada
programa de
transferencias, y ii)
racionalizar y
fortalecer todo el
sistema de protección
social. El Banco
Mundial respaldará
ambas esferas a
través de una
El Gobierno ha adoptado las siguientes
medidas para aumentar la cobertura de sus
principales programas de protección social:
- Se ha mejorado la selección de los
beneficiarios en el programa de
transferencias monetarias condicionadas
Red de Oportunidades mediante: a) la
cancelación de la inscripción en el
programa de aquellos hogares que no
reunían las condiciones, y b) la inscripción
de 3000 nuevos hogares que resultaban
admisibles de acuerdo con una evaluación
indirecta de los medios de subsistencia.
- Se han mejorado las normas operativas y
se lleva a cabo una selección más adecuada
de beneficiarios pobres y vulnerables en el
marco del programa de transferencias
monetarias 100 a los 70, a través de la
sanción de la Ley 86 de 2010.
- Se ha creado el programa Beca Universal
mediante la sanción de la Ley 40 de 2010, y
se comenzaron a otorgar becas en las
escuelas públicas secundarias durante 2010.
El Gobierno, a través del
MIDES, ha adoptado los nuevos
criterios para determinar qué
ciudadanos ancianos reúnen las
condiciones para participar en el
programa de transferencias
monetarias 100 a los 70, como
lo demuestra la resolución
ministerial n.o 225 emitida por
el MIDES el 4 de octubre de
2012 y publicada en la Gaceta
Oficial del prestatario el 13 de
diciembre de 2012.
El Gobierno, a través del
IFARHU, ha ampliado el
programa Beca Universal para
incluir desde el primero hasta el
sexto grado de todas las
escuelas públicas del
prestatario.
Organismos responsables:
MIDES e IFAHRU.
El MIDES ha aprobado una
estrategia de recertificación
para el programa 100 a los 70.
El Gobierno ha creado e
implementado un registro
único para los programas de
transferencias monetarias
condicionadas Red de
Oportunidades, 100 a los 70, y
Beca Universal para mejorar la
focalización.
El Gobierno ha mejorado el
seguimiento del programa
Beca Universal mediante la
inclusión de preguntas
relacionadas con este en la
encuesta de hogares de 2013.
Organismos responsables:
MIDES e IFAHRU
El sistema de verificación
indirecta de las necesidades
se utiliza para seleccionar a
todos los hogares que
ingresan en el programa de
transferencias monetarias
condicionadas Red de
Oportunidades (valor de
referencia: 2009 = 0%).
Aumento de la capacidad del
MIDES para efectuar la
recertificación de
beneficiarios (tal como se
establece en la resolución
pertinente y en la estrategia
de recertificación del
programa 100 a los 70) en
2014 (valor de referencia:
2009 = no existen
herramientas para llevar
adelante la recertificación).
Porcentaje de niños del
quintil más pobre que reciben
la Beca Universal (valor de
referencia: 2009 = 0; meta:
2014 = 70%).
46
Objetivo Cuestiones clave Medidas previas respaldadas con el
primer préstamo programático
Segundo PPD (medidas
previas)
Activadores indicativos para
el tercer préstamo
programático
Indicadores de resultados
indicativos a mediano plazo
operación de
inversión específica.
0
ANEXO 3. NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO
1
2
ANEXO 4. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
Vínculos entre el PPD y los trabajos analíticos anteriores
Informe Conclusiones y recomendaciones
I. REFORMA TRIBUTARIA
Informe de la visita
realizada del 17 al 21 de
mayo de 2010
(CAPTAC-RD/DGI
Panamá)
Para mejorar el desempeño de la administración tributaria es preciso: i)
reestructurar la organización de la Dirección General de Ingresos; ii)
dividir a los contribuyentes en varios grupos y crear una unidad de
grandes contribuyentes, y iii) mejorar el sistema e-Tax.
Examen del gasto
público (Banco Mundial,
2006)
Para lograr que los beneficios fiscales derivados de la reforma fiscal de
2005 sean perdurables, se aconseja a las autoridades fortalecer la
capacidad del Gobierno en materia de auditoría de impuestos y evitar
que surjan nuevos regímenes de incentivos fiscales.
La administración
tributaria en los países
de la OCDE y en
determinados países no
miembros: Serie
“Información
comparada” (OCDE,
2008)
Esta serie informativa ofrece la comparación internacional entre datos
referidos a ciertos aspectos de los sistemas tributarios, y su
administración, en los países miembros de la OCDE y en determinados
países no miembros. Las principales conclusiones de la investigación
incluyen: a) en su mayoría, los organismos tributarios están
estructurados en forma de órganos semiautónomos unificados que se
encargan de administrar tanto los impuestos directos como los
indirectos; b) en los organismos tributarios se comienza a observar una
tendencia a crear unidades operativas especializadas/ad hoc (por
ejemplo, oficinas de grandes contribuyentes, centros nacionales de
atención telefónica y centros de procesamiento de datos); c)
aproximadamente las tres cuartas partes de los organismos tributarios
indicaron que debían cumplir una o más metas impuestas por el
Gobierno que superaban los objetivos en materia de ingresos
presupuestados; d) más de la mitad de los organismos tributarios
señalaron que estaban realizando grandes cambios en sus sistemas y
políticas de reclutamiento, desarrollo del personal, gestión del
desempeño y recompensas; e) el sistema de declaración previa o
borrador de la declaración de impuestos ha evolucionado al punto de
convertirse en un elemento significativo de la estrategia de servicios
electrónicos de algunos organismos tributarios, y f) con pocas
excepciones, todos los organismos tributarios operan en el marco de un
conjunto formal de derechos de los contribuyentes establecidos en la ley
u otros estatutos, o en documentos administrativos.
Tributación, evasión y
equidad en
América Latina y el
Caribe: Estudios fiscales
n.o 16 (GTZ, 2010)
En el informe se concluye que aun con la escasa participación relativa de
los impuestos sobre la renta en la recaudación total, los altos niveles de
evasión en este tipo de impuestos atentarían contra cualquier efecto
redistributivo que tuvieran estos originariamente y terminarían
incrementando la desigualdad del ingreso en la región, cuestionándose
ya su función y su esencia como herramienta de política económica. A
su vez, el propio diseño del sistema tributario puede influir en la evasión
y elusión fiscal al brindar oportunidades de arbitraje y planificación
fiscal a los contribuyentes para disminuir su carga tributaria, lo que está
estrechamente vinculado a la complejidad de los sistemas tributarios y a
la existencia de importantes gastos tributarios como exoneraciones a
ciertos tipos de rentas. El valor promedio de la brecha entre carga
tributaria potencial y efectiva esconde diferencias significativas entre
3
países. Por ejemplo, Panamá podría aumentar su carga tributaria entre 6
y 8 puntos del PIB dado que existen importantes ingresos no tributarios
(por ejemplo, provenientes del canal de Panamá), que compensan en
parte este bajo nivel de recaudación tributaria.
Expanding Taxable
Capacity and Reaching
Revenue Potential:
Cross-country analysis
(Ampliación de la
capacidad contributiva y
concreción del potencial
de ingresos: Análisis
comparativo entre
países)
(Le, Moreno-Dodson y
Rojchaichaninthornm,
Banco Mundial, 2008)
Panamá está clasificado como un país de bajo esfuerzo tributario y baja
recaudación tributaria (el esfuerzo tributario se define como un índice de
la relación entre la proporción de la efectiva recaudación tributaria en el
producto interno bruto y la capacidad contributiva prevista). Los autores
señalan que para mejorar la recaudación tributaria, estos países de
ingreso bajo e ingreso mediano bajo deben emprender reformas
integrales tanto de la política como de la administración tributaria. Uno
de los principales objetivos de las reformas debería consistir en aumentar
los ingresos, siempre que esto sea compatible con criterios de eficiencia
y equidad. En materia de política tributaria, es especialmente necesario
que estos países amplíen la base, racionalicen la estructura de tasas y los
planes de incentivos y eliminen las distorsiones económicas inducidas
por impuestos, con énfasis en el aumento de la productividad de los
ingresos derivados de los impuestos más importantes, en particular el
impuesto al valor agregado sobre el consumo, de base amplia.
Movilización de ingresos
en los países en
desarrollo (FMI 2011)
En muchos países en desarrollo la necesidad de aumentar los ingresos
fiscales es considerable. El papel de la tributación en el ejercicio del
poder del Estado significa que un sistema impositivo más eficiente, más
justo y menos corrupto puede ser la punta de lanza hacia una mejora de
las relaciones más generales que conforman la gestión de gobierno. Hay
varias medidas para aumentar los ingresos, entre ellas: i) desarrollar
administraciones que efectivamente limiten los incentivos y
oportunidades para la captación de rentas y las conductas indebidas
(adaptando la intervención y los servicios a los distintos desafíos
planteados por los diferentes grupos, comenzando con la creación de una
oficina de grandes contribuyentes); ii) adoptar y difundir leyes y
reglamentaciones claras que ofrezcan una fuerte protección del
contribuyente; iii) implementar un impuesto al valor agregado de base
amplia con un umbral de aplicación bastante alto, y iv) establecer un
impuesto sobre la renta de las empresas de base amplia, a tasas
competitivas según los estándares internacionales.
Examen del gasto
público (Banco Mundial,
2006)
El sistema tributario contiene numerosos regímenes de incentivos que
generan una considerable pérdida de ingresos y cuya eliminación
permitiría remover grandes distorsiones económicas y contribuiría a
mejorar la progresividad. Panamá recauda muy pocos ingresos a través
del ITBMS, que se caracteriza por una tasa general muy baja (5%) y una
limitada base tributaria. La alta productividad del impuesto indica que
existe amplio espacio para aumentar los ingresos provenientes de esta
fuente. Los impuestos selectivos al consumo de bebidas y productos de
tabaco en Panamá son marcadamente inferiores a los de los países
vecinos, por lo cual existe margen para aumentar los ingresos mediante
tasas más altas. El reemplazo del impuesto selectivo a los combustibles
por un impuesto al valor agregado permitiría que los exportadores
panameños recuperen los impuestos pagados sobre los insumos.
4
Panamá:
Consideraciones
metodológicas y
estimación de los gastos
tributarios y del
coeficiente de
cumplimento del ITBMS
(Sabaini, 2009)
La legislación en materia de ITBMS incluye un número considerable de
exenciones y excepciones y no abarca los alimentos y medicamentos, lo
que restringe la capacidad de recaudación tributaria y genera efectos
negativos cuando los costos de producción se basan en bienes y servicios
exentos.
Peer Review Report –
Phase 1 Legal and
Regulatory Framework
(Informe sobre el
examen por pares. Fase
1: Marco jurídico y
regulatorio) (OCDE,
2010)
En 2002, Panamá asumió el compromiso de aplicar las normas
internacionales de la OCDE en materia de transparencia e intercambio
eficaz de información. El país se esfuerza por negociar acuerdos sobre
doble tributación con otras jurisdicciones. En este momento, es
fundamental adoptar medidas adicionales para garantizar que la
información pertinente esté disponible, que las autoridades apropiadas
tengan acceso a ella y que Panamá esté en condiciones de intercambiar
información de manera eficaz con fines fiscales.
II. MODERNIZACIÓN DE LAS PRÁCTICAS DE ADQUISICIONES PÚBLICAS
Panamá: Proyecto de
Asistencia Técnica para
el Mejoramiento de la
Eficiencia en el Sector
Público. Informe n.o
59159-PA
En el informe se señala el desafío que plantea la gestión ineficiente de
las adquisiciones y la posibilidad de modernizar el sistema y generar
ahorros en la ejecución del presupuesto. Las recomendaciones incluyen:
1) respaldar el fortalecimiento institucional de la DGCP y fortalecer la
capacidad de los funcionarios encargados de las adquisiciones públicas;
2) respaldar las reformas jurídicas y regulatorias en curso para llevar a
cabo la modernización del sistema y los procesos de adquisiciones
públicas del prestatario; 3) respaldar el desarrollo en curso de la
plataforma de adquisiciones electrónicas del prestatario, PanamaCompra
versión 2, y 4) crear un centro de investigación en el Tribunal
Administrativo de Contrataciones Públicas.
5
III. MAYOR EFICIENCIA EN LA GESTIÓN DE LA DEUDA
Public Debt
Management and
Market Development
Needs Assessment
(Evaluación de las
necesidades en materia
de gestión de la deuda
pública y desarrollo del
mercado) (Banco
Mundial, 2007)
El aumento de la proporción de deuda interna no es factible sin un plan
bien diseñado para desarrollar el mercado interno y reducir el alto costo
de los empréstitos. Se debería formular una estrategia integral de gestión
de la deuda basada en un análisis detallado de costos y riesgos teniendo
en cuenta los aspectos relativos al desarrollo del mercado. Esto debería
incluir el fortalecimiento de la oficina de segunda línea para elaborar
informes sobre el riesgo en forma periódica.
Public Debt Markets in
Central America,
Panama, and the
Dominican Republic
(Mercados de deuda
pública en América
Central, Panamá y la
República Dominicana)
(FMI, 2007)
La ausencia de un mercado interno muy desarrollado exacerba las
perturbaciones financieras cuando los inversionistas externos realizan
una venta en gran escala de bonos globales. Sería aconsejable asumir un
claro compromiso de desarrollar el mercado interno. En consecuencia, se
debería establecer nuevamente el programa de letras del Tesoro. En las
iniciativas para propiciar el desarrollo del mercado secundario se
requiere un espectro más amplio de instrumentos de deuda pública para
establecer una curva de rendimiento líquido.
Asistencia técnica no
crediticia sobre gestión
de la deuda (Asistencia
técnica no crediticia,
Banco Mundial, 2010)
El programa de asistencia técnica no crediticia incluirá asistencia para i)
fortalecer la funcionalidad de la oficina de segunda línea, y ii) formular y
ejecutar un plan para promover el desarrollo del mercado de deuda
interna.
IV. AMPLIACIÓN Y MEJORA DE LA FOCALIZACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS SOCIALES
Review of Social
Assistance Programs
and Recommendations
for Priorities and the
Way Forward (Examen
de los programas de
asistencia social y
recomendaciones en
materia de asignación de
prioridades y medidas
futuras) (Marques, 2009)
Social Protection
Responses to the triple
wave of crises in Central
America and Panama
(Respuestas de
protección social a la
triple ola de crisis en
América Central y
Panamá) (Marques,
2010)
Evaluación de la
pobreza en Panamá
En dos informes se pone de relieve la carga relativa de los subsidios no
focalizados al tiempo que se confirma la necesidad de ampliar los
programas de transferencias focalizados adecuadamente y vinculados a
resultados en términos de capital humano y se recomiendan medidas
cruciales para establecer un sistema de protección social más eficiente y
eficaz, incluidas interacciones con los mercados laborales. La ampliación
de la base de transferencias de ingresos productivos focalizadas
adecuadamente reviste alta prioridad.
Las primeras conclusiones de la evaluación de la pobreza realizada por el
Banco Mundial confirman que la inversión efectuada para ampliar la
base de los programas de transferencias y mejorar su focalización ha
contribuido a reducir la pobreza.
Este estudio arroja luces sobre la necesidad de mejorar la educación, la
capacitación laboral y los sistemas de protección social en cuanto
factores clave para la creación de empleo.
6
(Banco Mundial, de
próxima aparición)
Mejores empleos en
Panamá: El rol del
capital humano
(Banco Mundial, 2012)
Red de oportunidades:
Conditional cash
transfer evidence from
Panama (Red de
oportunidades: Datos
concluyentes sobre las
transferencias
monetarias
condicionadas en
Panamá)
(Arráiz, S. Rozo, 2011)
En el informe se calcula el impacto del programa de transferencias
monetarias condicionadas Red de Oportunidades en la matrícula escolar
y el trabajo infantil en Panamá. Los resultados indican que el programa
permitió aumentar la matrícula escolar en las zonas rurales e indígenas y
que el trabajo infantil solo se redujo en las zonas rurales. Un análisis más
detallado por nivel de educación (enseñanza primaria, media y
secundaria) permite establecer que, en las zonas rurales, el efecto del
programa se circunscribe a la matriculación en la enseñanza media. De
acuerdo con los resultados, la disminución del trabajo infantil en el
marco del programa obedece a que se redujo el trabajo de los niños de
12 a 15 años en las zonas rurales (lo que se corresponde con las edades
de los niños que cursan la enseñanza media). En las zonas indígenas, el
programa tiene el efecto de incrementar la matrícula únicamente en la
eneseñanza primaria, donde se registra un aumento aproximado del
9,3%.
7
ANEXO 5. IMPACTO FISCAL ESTIMADO DE LA REFORMA TRIBUTARIA
Fuente: Cálculos elaborados por el MEF.
September 2009 and March 2010 tax reforms
Est.
permanent
increase in
tax collections
(% of GDP)
Income tax reform 0.3
Corporate and dividend taxation 0.3
PIT rate reduction to 15-25 percent -0.4
Higher exempted income threshold -0.1
Elimination/minimization of personal income deductions 0.3
CIT reduction to 25 percent -0.1
New method to calculcate expense deductions 0.3
Property tax reform 0.2
Increased license fees 0.2
Consumption tax reform 0.7
ITBMS tax to bank commissions 0.0
ITBMS rate increase from 5 to 7 percent 0.5
ITBMS coverage net expansion 0.2
Other reforms 0.3
TOTAL 1.7
8
ANEXO 6. IMPACTO DE LOS PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN LA
POBREZA Y LOS ASPECTOS SOCIALES
En estudios cualitativos (Waters, 2009) y cuantitativos (Arráiz y Rozo, 2011) recientes se analiza
el impacto del programa Red de Oportunidades de Panamá en las comunidades indígenas. Este
programa, creado por el Gobierno a mediados de la década del 2000, consta de cuatro partes: 1)
transferencias monetarias condicionadas, que están sujetas a que sus beneficiarios utilicen los servicios
de educación y de atención preventiva de la salud; 2) la prestación de los servicios de salud y
educación que requieran los beneficiarios; 3) el suministro de asistencia para ayudar a las familias a
acceder a esos servicios, y 4) la mejora de la infraestructura (Ministerio de Desarrollo Social, en
Waters 2009). El Ministerio de Desarrollo Social gestiona el programa con la cooperación de otros
ministerios, entre ellos los de salud y educación (Arráiz y Rozo, 2011)
Utilizando la información recabada a través de los grupos de debate y las entrevistas personales
que realizó en las comarcas (regiones indígenas autónomas) de Kuna, Ngäbe-Buglé y
Emberá-Wounaán en marzo y abril de 2009, Waters (2009) analiza las percepciones de los
beneficiarios respecto del programa. A través de las respuestas proporcionadas por 140 participantes
en grupos de debate y 9 entrevistas personales, el autor documenta el apoyo al programa de
transferencias monetarias condicionadas y algunas de las dificultades que plantea actualmente su
ejecución.
De acuerdo con el análisis de Waters, existe una percepción general positiva del programa pues
los entrevistados indicaron que era importante no solo por la ayuda que brindaba a las familias
pobres sino también porque aumentaba su capacidad para acceder a los servicios locales. Los
entrevistados señalaron que usaban los fondos transferidos para diversos fines, entre ellos para
financiar gastos relacionados con la salud y la educación, el transporte e inversiones domésticas, y
también como ahorro para futuras emergencias. Entre los beneficios adicionales, incluyeron una
mayor sensación de inclusión social y un aumento del empoderamiento de las mujeres. Asimismo,
opinaron que el programa debía continuar, no solo debido a su impacto económico directo sino
también porque tenía el efecto de mejorar el acceso a los servicios de atención de la salud y nutrición.
En cuanto a los desafíos para acceder al programa, los entrevistados incluyeron, entre otras cosas, las
dificultades físicas para llegar a los lugares donde se proporcionaban los servicios y las transferencias,
la falta de personal suficiente para prestar los servicios y los sentimientos de discriminación. En el
estudio se recomienda ampliar el programa para proporcionar cobertura a distritos que aún estaban
excluidos (especialmente la población indígena) y mejorar las actividades de seguimiento y evaluación
del programa. La mejor focalización del programa, que se respalda con este PPD, permitiría alcanzar
un mayor grado de eficiencia en la atención de las familias necesitadas.
El enfoque cuantitativo de Arráiz y Rozo (2011) también arroja datos concluyentes del impacto
positivo del programa Red de Oportunidades en las zonas rurales e indígenas de Panamá. Los
autores usaron los datos de la encuesta de medición del nivel de vida de 2008 (en la que es posible
identificar a beneficiarios del programa) para calcular el impacto del programa de transferencias
monetarias condicionadas en la matrícula escolar, el trabajo infantil, el uso de servicios preventivos de
salud para mujeres y niños, y los embarazos, mediante la comparación de puntajes de propensión.
En las zonas rurales, los autores establecieron que la participación en el programa dio lugar a
un aumento de 10,2 puntos porcentuales en la matrícula en la enseñanza media y una reducción
similar (10,1 puntos porcentuales) en el trabajo infantil en el grupo de niños de 12 a 15 años. En
las zonas indígenas, la participación en el programa dio lugar a un aumento de 7,9 puntos porcentuales
en la matrícula en la enseñanza primaria y una reducción de 15,8 puntos porcentuales en el trabajo
infantil en el grupo de niños de 12 a 15 años. Aunque los autores no encontraron datos concluyentes
de un impacto en el uso de los servicios de atención preventiva de la salud para niños —visitas al
9
médico o vacunación contra la poliomielitis, la gripe, la hepatitis B, el rotavirus y contra la difteria, la
pertusis (tos ferina) y el tétanos—, lo que en su opinión obedece a la universalidad de esa cobertura en
estas zonas, sí pudieron establecer que era más probable que las mujeres participantes mayores de 15
años, tanto en las zonas rurales como en las indígenas, se hubieran realizado una prueba de
Papanicolaou (11,7 puntos porcentuales y 14,7 puntos porcentuales, respectivamente). También se
estableció que el programa de transferencias monetarias condicionadas incidió positivamente en los
embarazos en las zonas rurales, tal vez como resultado de la creencia (errónea) de que las mujeres
debían estar embarazadas para recibir la transferencia.
10
ANEXO 7. SEGUNDO PPD: COMPARACIÓN DE LOS ACTIVADORES
INDICATIVOS Y LAS MEDIDAS PREVIAS Objetivos a
mediano plazo
Medidas de políticas
Segundo PPD
(Activadores indicativos según
lo previsto en oportunidad de la
primera operación)
Segundo PPD
(Medidas previas)
1. Movilizar
ingresos
tributarios
mediante reformas
de la política y la
administración
tributaria
La Dirección General de
Ingresos ha avanzado en la
ejecución del plan de
modernización; en particular, se
creó la Unidad de Grandes
Contribuyentes y está en
funcionamiento.
Se ha incorporado un análisis
del gasto tributario en el
presupuesto nacional.
El Gobierno, a través del MEF, ha creado la
Unidad de Grandes Contribuyentes en el
ámbito de la DGI y la ha puesto en
funcionamiento mediante: 1) la
identificación de 72 grandes contribuyentes;
2) la selección y capacitación de 10
auditores de impuestos para realizar las
auditorías de los grandes contribuyentes; 3)
la preparación por la DGI de un plan de
acción que la Unidad de Grandes
Contribuyentes implementará en 2013 para
aumentar la recaudación de impuestos de los
grandes contribuyentes, y 4) la
implementación de un sistema de auditoría
para controlar la validación del
cumplimiento de los grandes contribuyentes
respecto de sus obligaciones tributarias
declaradas, como lo demuestran i) la
resolución ministerial n.o 065 emitida por el
MEF el 12 de diciembre de 2012 y
publicada en la Gaceta Oficial del Gobierno
el 4 de enero de 2013, y ii) la nota n.o
201-01-8462 cursada por la DGI al Banco el
11 de diciembre de 2012.
2. Mejorar el
intercambio de
información
tributaria mediante
la modificación y
aplicación del
marco jurídico
Panamá ha implementado las
medidas establecidas en la Ley
2 de 2011, en cuyo marco se
requiere que los agentes
residentes apliquen medidas
para conocer al cliente. En el
caso de las personas jurídicas,
estas medidas incluyen, entre
otras, la identificación de los
accionistas que posean por lo
menos el 25% de su capital.
El Gobierno, a través de la Subdirección de
Intercambio de Información Tributaria, de la
DGI, ha intercambiado efectivamente
información en materia de impuestos con
jurisdicciones fiscales extranjeras pues ha
dado respuesta a 21 solicitudes de
intercambio de información, de conformidad
con la Ley 2 del 1 de febrero de 2011 y sus
correspondientes obligaciones de
intercambio de información tributaria, como
lo demuestra la nota n.o 201-01-8458 de la
DGI, fechada el 13 de diciembre de 2012.
3. Modernizar las
prácticas de
adquisiciones
públicas
Todos los organismos del
Gobierno central han
implementado y utilizan un
nuevo módulo de la plataforma
para los convenios marco.
El Gobierno, a través de su Dirección
General de Contrataciones Públicas, ha
incorporado en la plataforma de
adquisiciones electrónicas PanamaCompra
nuevos convenios marco para todas las
entidades públicas obligatorios desde abril
de 2011, y ha publicado todos los convenios
marco concertados en 2011 y 2012.
11
4. Aumentar la
eficiencia en la
gestión de la
deuda
Aprobación de la estructura
organizativa y las
responsabilidades de la
Dirección de Crédito Público
mediante una resolución del
MEF.
El Gobierno, a través del MEF, ha aprobado
la estructura organizativa de la Dirección de
Crédito Público, incluidas las funciones y
responsabilidades de cada una de sus
unidades internas, como lo demuestra la
resolución ministerial n.o 003 emitida por el
MEF el 16 de enero de 2013.
5. Ampliar y
mejorar la
focalización de los
programas de
transferencias
sociales
El Gobierno ha recertificado a
los beneficiarios del programa
100 a los 70 de acuerdo con los
criterios de selección revisados.
El Gobierno ha aplicado el
programa Beca Universal desde
el cuarto al decimosegundo
grado de las escuelas públicas
de todo el país.
El Gobierno, a través del MIDES, ha
adoptado los nuevos criterios para
determinar qué ciudadanos ancianos reúnen
las condiciones para participar en el
programa de transferencias monetarias 100
a los 70, como lo demuestra la resolución
ministerial n.o 225 emitida por el MIDES el
4 de octubre de 2012 y publicada en la
Gaceta Oficial del prestatario el 13 de
diciembre de 2012.
El Gobierno, a través del IFARHU, ha
ampliado el programa Beca Universal para
incluir desde el primero al sexto grado de
todas las escuelas públicas del prestatario.
12
ANEXO 8. MARCO DE RESULTADOS
Objetivos a mediano
plazo
Indicador de
resultados
intermedios según lo
previsto en
oportunidad del
primer PPD (marzo
de 2012)
Indicador de
resultados indicativos
a mediano plazo
según lo previsto en
oportunidad del
primer PPD (marzo
de 2012)
Indicador revisado de
resultados indicativos
a mediano plazo
(febrero de 2013)
1. Movilizar ingresos
tributarios mediante
reformas de la
política y la
administración
tributaria
Los ingresos
tributarios del
Gobierno central
como proporción del
PIB aumentan al
12,8% en 2011 (valor
de referencia:
2009 = 11,0%).
Número de casos
resueltos por el
Tribunal
Administrativo
Tributario (valor de
referencia: 2009 = 0;
meta: 2011 = 36)
Los ingresos
tributarios del
Gobierno central
como proporción del
PIB aumentan al
13,1% en 2013 (valor
de referencia:
2009 = 11,0%).
Los ingresos
tributarios del
Gobierno central
como proporción del
PIB son de al menos
el 13% en 2014
(valor de referencia:
2009 = 11%).
Los ingresos
provenientes del
ITBMS aumentaron
al menos 1 punto
porcentual del PIB
(valor de referencia:
2009 = 2,1% del PIB;
meta: 2014 = 3,3 del
PIB).
La Unidad de
Grandes
Contribuyentes
recauda al menos el
55% del total de los
ingresos fiscales en
2014 (valor de
referencia:
2009 = 0%).
2. Mejorar el
intercambio de
información tributaria
mediante la
modificación y
aplicación del marco
jurídico
Intercambio de
información tributaria
con dos países (valor
de referencia: 2009 =
0; meta: 2011 = 2)
Panamá cumple las
normas de
transparencia e
intercambio de
información tributaria
establecidas por el
Foro Global y cumple
ambas fases de su
proceso de examen
por pares.
Panamá ha suscripto
12 acuerdos de
intercambio de
información tributaria
y ha intercambiado
información según lo
solicitado (valor de
referencia: 2009 = no
existe ningún acuerdo
de intercambio de
información
tributaria).
3. Consolidar y
profundizar el
desarrollo de las
Se ha registrado un
aumento de por lo
menos el 90% en el
Un sistema de
adquisiciones
públicas más
Los organismos del
Gobierno central y
todas las demás
13
prácticas de
adquisiciones
públicas
número de artículos
(bienes adquiridos
habitualmente por
organismos públicos)
incluidos en
convenios marco
(valor de referencia:
2009 = 2452; meta:
2011 = 4756)
eficiente y
transparente. Se
registra un aumento
del número de
convenios marco
concertados así como
del número de
artículos disponibles
(valor de referencia:
2009 = 2452
artículos; meta: 2013
= 6000). Todas las
actividades de
adquisiciones del
Gobierno central se
llevan a cabo a través
de la plataforma de
adquisiciones
electrónicas del
Gobierno,
PanamaCompra
(valor de referencia:
2009 = 0%; meta:
2013 = 100%). Se
reduce el tiempo y los
costos de transacción
para los bienes de uso
común mediante el
uso de convenios
marco (valor de
referencia: 2009 = 3 a
5 días; meta: 2013 =
2 a 4 días).
entidades sujetas a la
Ley 22 y sus
modificaciones
utilizan convenios
marco, y se
incrementa el número
de artículos del
catálogo adquiridos
en virtud de esos
convenios (valor de
referencia:
2009 = 2452; meta:
2014 = 7300).
4. Aumentar la
eficiencia en la
gestión de la deuda
Los bonos colocados
en el mercado interno
aumentan como
proporción de las
necesidades de
financiamiento (valor
de referencia: 2009 =
0%; meta: 2011 = al
menos el 10%)
Se mantiene una
presencia permanente
en el mercado
primario mediante la
oferta de letras del
Tesoro en niveles
coherentes con la
creación y
mantenimiento de
títulos valores de
referencia.
La estrategia de
gestión de la deuda a
mediano plazo se
publica y revisa
anualmente y en los
correspondientes
informes de
evaluación de la
deuda se compara la
evolución de los
indicadores de riesgo
con las metas
establecidas en la
estrategia para 2014
(valor de referencia:
2009 = no existe una
estrategia formal de
gestión de la deuda).
5. Ampliar y mejorar Se registra un El programa de El sistema de
14
la focalización de los
programas de
transferencias
sociales
aumento del 5% en el
número de hogares
beneficiados por el
programa de
transferencias
monetarias
condicionadas Red de
Oportunidades (valor
de referencia: 2010 =
72 000 hogares; meta:
2010 = 75 260
hogares).
Porcentaje de
beneficiarios del
programa 100 a los
70 para quienes el
pago está sujeto al
cumplimiento de la
corresponsabilidad
relativa a la salud
(valor de referencia:
2010 = 0; meta: 2011
= 10)
El programa Beca
Universal abarca a
todos los alumnos de
séptimo a
decimosegundo grado
de las escuelas
públicas (valor de
referencia: 2010 =
291 000 niños; meta:
2011 = 466 000
niños)
transferencias
monetarias
condicionadas Red de
Oportunidades
beneficia a todos los
hogares admisibles
(de acuerdo con la
evaluación indirecta
de los medios de
subsistencia) (valor
de referencia 2010 =
72 000 hogares;
meta: 2013 = 80 000
hogares).
Porcentaje de
beneficiarios
recertificados en el
programa 100 a los
70 (es decir,
admisibles de
acuerdo con los
criterios de selección
revisados) (valor de
referencia: 2010 = 0;
meta: 2013 = 100).
Porcentaje de los
beneficiarios del
programa 100 a los
70 en cuyo respecto
el pago está sujeto al
cumplimiento de la
corresponsabilidad
relativa a la salud
(valor de referencia:
2010 = 0; meta: 2013
= 80).
Porcentaje de niños
del quintil más pobre
que reciben la Beca
Universal (valor de
referencia: 0; meta:
2013 = 80%)
verificación indirecta
de las necesidades se
utiliza para
seleccionar a todos
los hogares que
ingresan en el
programa de
transferencias
monetarias
condicionadas Red de
Oportunidades (valor
de referencia:
2009 = 0%).
Aumento de la
capacidad del MIDES
para efectuar la
recertificación de
beneficiarios (tal
como se establece en
la resolución
pertinente y en la
estrategia de
recertificación del
programa 100 a los
70) en 2014 (valor de
referencia: 2009 = no
existen herramientas
para llevar adelante la
recertificación).
Porcentaje de niños
del quintil más pobre
que reciben la Beca
Universal (valor de
referencia: 2009 = 0;
meta: 2014 = 70%).
15
ANEXO 9. COMPARACIÓN CON PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Comparación internacional, PIB per cápita y pobreza
Fuente: Banco Mundial, indicadores del desarrollo mundial, base de datos socioeconómicos para América Latina y el Caribe (SEDLAC) (Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales [CEDLAS] y Banco Mundial). Nota: La línea de pobreza moderada que se utiliza es equivalente a US$4 al día en paridad del poder adquisitivo (PPA) de 2005.
Comparación internacional, PIB per cápita y coeficiente de Gini
Fuente: Banco Mundial, indicadores del desarrollo mundial, SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial). Nota: No se tuvieron en cuenta las observaciones con ingresos nulos.
Panamá
0
10
20
30
40
50
60
70
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
Po
bre
za
US
$4
/día
PP
A
PIB per cápita, PPA de 2005
Panamá
0.32
0.37
0.42
0.47
0.52
0.57
0.62
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
Co
efic
ien
te d
e G
ini
PIB per cápita, PPA de 2005
16
ANEXO 10. RESEÑA DEL PAÍS (INCLUYE UN MAPA)
Reseña de Panamá 4/5/12
América Ingreso
Principales indicadores del
desarrollo Latina mediano
Panamá y el
Caribe alto
(2010) Población, mediados de año (millones) 3,5 583 2 452
Superficie (miles de km2) 75 20 394 59 328
Crecimiento de la población (%) 1,6 1,1 0,7 Población urbana (% de la población total) 75 79 57
INB (método Atlas, miles de millones de US$) 24,5 4 505 14 429
INB per cápita (método Atlas, US$) 6970 7733 5884
INB per cápita (PPA, US$ internacional) 12770 10926 9970
Crecimiento del PIB (%) 4,8 6,2 7,8 Crecimiento del PIB per cápita (%) 3,2 5,0 7,1
(estimación más reciente, 2004–10)
Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$1,25 al día (PPA, %)
7 6 ..
Índice de recuento de la pobreza en la línea de US$2,00 al día (PPA, %)
14 12 ..
Esperanza de vida al nacer (años) 76 74 73
Mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 17 18 17
Malnutrición infantil (% de niños menores de 5 años) .. 3 3
Alfabetismo de adultos, hombres (% de personas de 15 años o más) 94 92 96
Alfabetismo de adultos, mujeres (% de personas de 15 años o más) 93 90 91
Tasa bruta de matrícula en la primaria, varones (% del grupo etario) 109 119 111
Tasa bruta de matrícula en la primaria, mujeres (% del grupo etario) 106 115 111
Acceso a mejores fuentes de agua (% de la población)
93 94 93
Acceso a mejores servicios de saneamiento (% de la población)
68 79 73
Flujos netos de ayuda 1980 1990 2000 2010
(millones de US$) Asistencia oficial para el desarrollo neta y asistencia oficial
45 99 15 129
Tres principales donantes (en
10 5 0 5 10
0-4
15-19
30-34
45-49
60-64
75-79
Porcentaje de la población total
Distribución por edad, 2010
Male Female
0
10
20
30
40
50
60
1990 1995 2000 2010
Panama Latin America & the Caribbean
Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (cada 1000)
-5
0
5
10
15
95 05
GDP GDP per capita
Crecimiento del PIB y el PIB per cápita (%)
17
2010):
Japón 2 2 3 102
Estados Unidos 15 97 -9 12
España 0 6 13 6
Asistencia (% del INB) 1,3 2,0 0,1 0,5
Asistencia per cápita (US$) 23 41 5 37
Tendencias económicas a
largo plazo
Precios al consumidor (variación porcentual anual)
13,8 -5,1 1.5 6.7
Deflactor implícito del PIB (variación porcentual anual)
33,7 0,6 -1,2 3,0
Tipo de cambio (promedio anual, moneda local por US$)
1,0 1,0 1,0 1,0
Índice de la relación de intercambio (2000 = 100)
84 88 100 86
1980-
90 1990-2000
2000-10
(crecimiento medio anual, %)
Población, mediados de año (millones) 2,0 2,4 3,0 3,5 2,1 2,0 1,7
PIB (millones de US$) 3810 5313 11 621 26 689 0,5 4,7 6,8
(% del PIB)
Agricultura 8,9 9,8 7,2 5,3 2,5 3,1 2,9
Industria 19,5 15,1 19,1 16,8 -1,3 6,0 6,0
Manufacturas 11,0 9,7 10,1 6,1 0,4 2,7 1,7
Servicios 71,5 75,1 73,6 77,9 0,7 4,5 7,3
Gasto de consumo final de los hogares 44,9 56,9 59,9 71,4 3,8 6,4 5,7 Gasto general de consumo final del Gobierno 17,6 18,1 13,2 5,8 1,2 1,7 3,6
Formación bruta de capital 28,1 16,8 24,1 26,7 -9,2 10,4 10,6
Exportaciones de bienes y servicios 98,2 86,8 72,6 65,2 0,4 -0,4 7,8 Importaciones de bienes y servicios 88,8 78,6 69,8 69,2 1,0 1,2 7,4
Ahorro bruto .. 24,2 23,1 17,1
Nota: Las cifras en letra cursiva corresponden a años distintos de los especificados. La marca “..” indica que no existen datos disponibles.
Economía del Desarrollo, Grupo de Gestión de Datos sobre el Desarrollo (DECDG).
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