서울시 협치학교 발전방안

2018. 11.

거버넌스센터

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본 보고서를 서울시 민관협력담당관에서 의뢰한

「서울협치학교 발전방안 컨설팅 용역」

최종보고서로 제출합니다.

책임연구원: 이형용(거버넌스센터 이사장)

공동연구원: 박상필(성공회대 대우교수)

이명우(인하대 교수)

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차 례

제1장 서론···············································································7

1. 연구배경················································································7

2. 연구 목적과 범위····································································11

3. 연구방법···············································································13

제2장 협치교육의 이론적 배경···················································13

1. 협치의 개념과 가치·······························································13

1) 협치 개념의 등장························································13

2) 협치의 정의·······························································15

3) 협치의 구조와 가치·····················································17

2. 협치교육의 개념과 목표·························································20

1) 협치교육의 정의·························································20

2) 협치교육의 목표·························································21

제3장 서울시 협치학교의 추진과정 및 외부사례···························25

1. 서울시 협치학교의 추진과정···················································25

1) 협치학교의 추진배경···················································25

2) 협치학교의 추진체계 및 계획·······································27

3) 협치학교의 운영과정···················································31

2. 국내외 협치교육의 사례·························································40

1) 협치교육의 국내사례···················································40

2) 협치교육의 외국사례···················································41

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제4장 협치교육 전문가의 면접 및 분석·······································48

1. 면접 참가자 및 질문내용························································48

1) 면접 참가자································································48

2) 면접의 질문내용··························································49

2. 면접내용의 분석····································································49

1) 협치의 개념································································49

2) 협치교육의 필요성·······················································51

3) 협치교육의 시스템·······················································53

4) 협치교육의 시민상·······················································56

5) 협치교육의 제도화 방안···············································57

6) 기타··········································································59

제5장 서울시 협치학교의 발전 방안···········································62

1. 협치교육의 시민상··································································62

2. 협치교육의 추진체계 및 계획···················································64

3. 협치교육의 방식·····································································70

4. 협치교육의 내용·····································································78

5. 협치교육의 제도화 및 확산······················································82

제6장 결론··············································································91

참고문헌···························································································95

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제1장 서론

1. 연구배경

17세기 초 유럽에서 독일을 주 무대로 하는 기독교 신 · 구교 간의 30년 종교전쟁은

1648년 베스트팔렌조약(Peace of Westfalen)으로 종결되었는데, 이것은 근대의 새로운

국가체제 등장을 예고하였다. 바로 근대 국민국가의 등장이다. 근대는 경제적으로는 자본

주의 체제, 정치적으로는 국민국가 체제에 기초하고 있다. 국민국가 체제는 일정한 국경

을 경계로 하여 대내적으로 권력의 독점권과 대외적으로 불간섭의 자율권을 가지는 것을

인정한다. 이후 영국의 명예혁명, 미국의 독립혁명, 프랑스의 시민혁명을 그치면서 정치

제도로서 근대 민주주의가 발달하게 되었다. 근대 민주주의는 국민국가를 경계로 하여

정치엘리트들이 국민의 대표로서 통치를 하는 대의민주주의 체제를 근간으로 한다. 대리

인 체제(agent system)에 기초하는 대의민주주의는 현대사회의 복잡성과 다양성을 고려

할 때, 정책과정의 시간적 효율성과 이질적인 대중통제의 효과성에서 일정한 이점을 가

지고 있다. 근대 초기 절대체제의 붕괴와 함께 형성된 대의민주주의가 오늘날까지 유지

되고 있는 이유는 바로 그것이 가진 이러한 이점 때문이다.

그러나 대의민주주의 체제는 여러 가지 한계를 노정하고 있다. 그것은 무엇보다도 ‘국

민의 의한 통치’(government by people)라는 민주주의의 기본이념을 실현하기 어렵다.

즉, 아테네 직접민주주의에서 가정했던 ‘치자와 피치자의 동일화’라는 기본원칙이 불가능

한 것이다. 대의민주주의에서는 정치엘리트들이 국민을 대표하여 정책을 결정하게 된다.

그러나 선거로 선출된 정치엘리트는 국민을 실질적으로 대표하지 못할 뿐만 아니라, 국

민의 총의를 대변하여 공익(public interest)에 우선하여 정책을 결정하지도 않는다. 즉,

선거제도의 결함으로 인해 선거를 통해 뽑힌 대표는 성 · 연령 · 계층 · 직업 등에서 국민을

대표하지 못하고 있다. 그리고 정치엘리트는 공익보다는 개인의 이익이나 자신이 속해

있는 그룹 · 지역 · 직업 · 정당의 이익을 대변하게 된다. 그렇다고 대의민주주의가 대표제

바깥에 활발한 공론장을 유인하는 것도 아니다. 사실 대의민주주의는 시민사회에서 공론

장이 활성화되는 것을 유도하기보다는 오히려 축소하는 경향이 강하다. 따라서 국민들이

실질적으로 정책에 참여할 수 있는 기회가 매우 제한되어 있다. 주기적으로 다가오는 선

거에서 대표를 선출하는 권한을 행사하지만, 그것 또한 선택권이 제한되어 있을 뿐만 아

니라, 권력자들로부터 영향을 받지 않을 수 없다. 언론을 비롯하여 시민사회에서 정부를

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감시하고 비판할 수 있지만, 여론주도자는 제한되어 있고 이들의 목소리가 정책에 미치

는 영향력 또한 매우 제한적이다.

대의민주주의는 권력의 분산과 견제를 위해 삼권분립에 기초하고 있다. 따라서 의회가

정책을 결정하고, 행정부가 정책을 집행하며, 사법부가 정책을 판단하게 된다. 이것은 곧

관료제로 구성된 행정부를 가정하고 있다. 그런데 관료제는 그 규모가 점점 확대되기 시

작하여 20세기에 들어와 행정국가(administrative state)가 발달하게 됨에 정책결정에 상

당한 권한을 행사하게 되었다. 계층제로 구성된 관료제가 강제와 명령에 따라 효율적으

로 정책을 형성하고 집행할 뿐만 아니라, 기술관료(technocrat)의 전문성이 각종 사회문

제를 해결하는 데 유용했기 때문이다. 그러나 기술관료는 폐쇄적인 구조에서 정책을 결

정하고 각종 행정정보를 공개하는 데도 매우 인색하다. 이러한 정치행태에 불만을 갖고

있어도 국민들이 이들을 감시하거나 소환하는 것도 제도적으로 매우 어렵다. 따라서 대

부분의 사회구성원은 주체로서 권력을 행사하지 못하고 소외되거나, 결정된 정책을 수동

적으로 따라가는 정치의 방관자가 될 수밖에 없었다.

서구사회에서 대의민주주의 정치제도의 문제에 대한 도전은 1950년대 이후 세계적인

경제성장, 1960년대 이후 탈권위주의 시민문화, 1970년대의 신사회운동, 그리고 1980년

대 이후 세계화(globalization)의 확장과 함께 시민사회가 성장함에 따라 나타나기 시작

하였다. 세계적인 경제적 부흥은 교육기회의 증대와 함께 여가시간을 제공하여 시민들이

정치에 관심을 가질 수 있는 능력과 기회를 증대하였다. 그리고 세계화가 확장됨에 따라

국경을 초월한 정보의 이동, 네트워크의 확대, 상호의존성의 증대가 일어나면서 일국 중

심의 정치체제에 일정한 타격을 가하게 되었다. 국가 간 상호의존도 증대했지만, 국가를

우회하여 시민사회의 다양한 조직 및 개인들 간의 네트워크 형성과 연대가 증대하게 된

것이다. 이와 함께 시민사회의 발달은 시민사회에 각종 결사체가 폭발적으로 성장하는

단체혁명(associational revolution)을 유발하였고, 시민의식이 증대함에 따라 기존의 엘

리트 민주주의에 대한 회의와 함께 저항이 일어나게 되었다. 폐쇄적 공간에서 정치 · 행정

엘리트가 정책을 결정하고 추진하는 것을 경계하고 시민들이 직접 각종 정책에 참여할

것을 요구하게 된 것이다. 이러한 상황에서 대의민주주의의 한계를 극복하기 위한 다원

민주주의(plural democracy), 참여민주주의(participatory democracy), 토의민주주의

(deliberative democracy), 풀뿌리민주주의(grass-roots democracy), 결사체민주주의

(associative democracy) 등과 같은 정치기획이 제기되었다. 참여민주주의를 대변하는

개념인 임파워먼트(empowerment)가 ‘권력을 국민에게로’라는 슬로건을 내포하고 있는

것도 이 때문이다.

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대의민주주의에 대한 비판과 참여민주주의에 대한 요구는 1990년대 인터넷의 등장과

함께 정보화(informatization)가 확장됨에 따라 더욱 가속화되었다. 정보혁명은 단지 정보

의 생산과 이동이 확대되고 정보의 가치가 증대하는 것에 그치지 않았다. 정보화는 근대

민주주의를 추동했던 개인이 단지 정치적 방관자에 머물지 않고 진정한 정치의 주인으로

다시 권력을 행사할 수 있는 주체로 등장하는 계기가 되었다. 정보화가 정치에 미친 영

향에는 여러 가지가 있지만, 크게 보면 개인혁명(individual revolution)과 전자민주주의

의 발달 등 두 가지 요소를 들 수 있다. 개인혁명은 개인이 정보통신기술의 발달에 힘입

어 정책과정에 대한 다양한 정보와 지식을 축적하여 실제로 정책에 참여할 수 있는 능력

을 갖게 되었다는 것을 말한다. 인류역사상 전례가 없을 정도로 개인이 똑똑한 주체로

나서게 된 것이다. 그리고 전자민주주의의 발달로 각종 SNS(social network service)를

통해 서로 정보를 교환하거나 인터넷에서 자신의 의견을 개진할 수 있는 제도적 장치가

마련되었다. 이로 인해 참여민주주의가 현실화되기 시작하였고, 한 걸음 더 나아가 정보

통신기술을 활용하여 직접민주주의를 실현하려는 욕구도 한층 증대하였다.

최근에는 최첨단 교통체계 및 정보통신기술의 발달을 활용하여 직접민주주의의 한 형

태로서 공식회의, 민회(民會), 시민배심원제, 타운미팅(town meeting), 주민참여예산제,

온라인투표 등과 같은 제도를 도입하는 방안에 대해 논의가 활발하다. 특히 정보통신기

술을 활용하여 전자민주주의를 제도화함으로써 국민발안, 국민소환, 국민투표 등과 같은

직접민주주의 제도를 실현할 수 있다는 희망이 증대하기도 하였다. 그러나 정보통신기술

이 발달하고 심지어 블록체인(block chain)과 같은 최첨단 인터넷 기술을 활용한다고 하

더라도 직접민주주의 정치제도를 현실화 하는 것은 간단하지 않다. 그것은 단지 공정한

의견 집약을 실행하는 기술적인 문제뿐만 아니라, 공공문제에 대한 정책결정을 일상의

문제처럼 가볍게 여기는 정치의 희화화, 포퓰리즘(populism)을 추종하는 중우정치의 문

제를 초래할 수 있다. 그런가 하면, 사이버 거대조직이나 이익집단의 출현으로 인해 또

다른 형태의 과두제 또는 빅브라더(big brother)의 등장 문제도 간과할 수 없다. 물론 정

보통신기술이 획기적으로 발달하고 있으므로 전자민주주의에 기초하는 직접민주주의에

대해서는 앞으로 심각하게 논의해 볼 가치가 있을 것이다.

현재로서 직접민주주의가 시기상조라면 지금 대의민주주의의 한계를 극복하고 참여민

주주의의 이상을 실현할 수 있는 제도적 장치는 거버넌스(governance)의 확대라고 할

수 있다. 거버넌스는 현존하는 대의민주주의에서 다양한 정책영역과 정책과정에서 부가

적으로 사용할 수 있는 제도라는 점에서 실현가능성이 매우 높다. 또한 그것은 현재 각

종 정보통신기술을 적절하게 활용할 수 있는 이점도 있다. 나아가 거버넌스는 대의제 하

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에서 무늬만 가진 시민참여의 문제를 극복하여 시민민주주의의 토대를 구축할 수 있는

잠재력도 내포하고 있다. 그런가 하면, 거버넌스는 정부 외 민간영역의 행위자가 정책에

참여한다는 점에서 시장(경제) 영역의 사회적 책임(social responsibility)을 강화되고, 특

히 시민사회의 역량이 증대되어야 하는데, 복잡하고 다양한 현대사회 구조에서 정부 외

영역의 각종 자원성(volunteerism)을 정책과정에 활용할 수 있어서 정책에 필요한 자원

동원의 차원에서도 유용성이 있다.

거버넌스가 가진 이러한 이점에도 불구하고 사실 거버넌스 시스템을 정책과정에서 적

용하여 작동하는 것은 말처럼 간단하지 않다. 실제로 정치가, 행정가, 시민사회 활동가,

학자들이 거버넌스를 다양하게 정의하여 사용할 뿐만 아니라, 이를 연구하는 학자들 사

이에서도 분과학문에 따라 거버넌스에 대한 정의가 다르고, 기존의 시민참여나 위원회제

도와 혼동하거나 혼용하여 사용하는 측면이 있다. 그런가 하면, 거버넌스를 이해한다고

하더라도 이를 적용하는 것은 기존의 사회권력 관계의 변동을 초래한다는 점에서 권력배

분에 대한 합의가 쉽지 않다. 1990년대에 서구사회에서 거버넌스에 대한 연구가 활발해

지고, 이에 발맞추어 2000년대 한국에서도 거버넌스에 대한 담론이 확대되고 연구가 증

가하여 공무원 교육에서도 거버넌스에 대한 교육이 확대되었다. 그러나 공무원이 거버넌

스를 이해하기 위해서는 전통적 행정체계를 대체하는 새로운 행정 패러다임(paradigm)을

이해하고, 시민사회에 대한 일정한 지식을 가지고 있어야 한다. 그러나 실제로는 그러한

선행학습이 제대로 이루어지지 않은 것이 사실이다. 이러한 문제는 정부영역의 정책가에

게만 한정된 것이 아니다. 거버넌스의 공동행위자로 참여하는 시장이나 시민사회의 행위

자들 또한 거버넌스를 제대로 이해하고 이를 작동하는 데 필요한, 정부 및 정책에 대한

지식을 제대로 학습하지 못하였다.

이러한 한계로 인해 공공문제를 해결하기 위해 거버넌스 시스템을 적용한다고 하지만,

구체적인 정책문제에서는 여전히 고전적 행정 패러다임에 기초하여 관료제를 통해 문제

를 해결하였다. 그리고 행정혁신을 주창하면서도 대부분 자문위원회, 심의위원회, 공청회

등과 같은 제도를 활용하여 관료제 중심의 의사결정체계를 보완하는 형태로 거버넌스를

활용하였다. 거버넌스에 주로 참여하는 시민사회의 행위자 또한 정부를 이해하거나 공무

원을 설득하는 데 한계가 있어 양자 간에 갈등이 증폭하기도 하였다. 이러한 문제를 해

결하기 위해서는 결국 거버넌스에 참여하는 행위자에 대한 체계적인 거버넌스 교육이 필

요하다. 물론 일반시민들이 거버넌스를 학습하는 것도 공공성의 가치를 확산하고 거버넌

스 제도를 현실화 하는 데 중요하다. 따라서 거버넌스 교육은 바로 일반시민을 포함하여

거버넌스에 참여한 행위자들이 거버넌스의 가치를 수용하고 거버넌스 시스템을 체계적으

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로 작동하는 데 필요한 선행조건이라고 할 수 있다.

서울시는 2011년 박원순 시장의 임기 시작 이후 거버넌스 혹은 협치(協治) 제도의 실

현을 중요한 정책목표로 삼았다.1) 고령화, 실업, 도시재생, 도시환경, 에너지, 다문화 등

지방정부가 독자적으로 해결하기 어렵거나, 이해관계자의 이해가 첨예하게 대립하는 문

제에서 협치시스템을 적용하여 해결하겠다는 정책비전을 제시한 것이다. 이러한 정책목

표와 비전을 달성하기 위해 2015년 서울시는 ‘협치서울 추진계획’ 방침을 발표하고 구체

적으로 협치서울 기본계획을 수립하였다. 그리고 서울시의회는 이를 뒷받침하기 위해

2016년 를 제정하였다. 이러한 일련의

방침과 조례에 근거하여 서울시의 각종 문제를 민관협력 시스템을 통해 해결하기 위해서

는 협치에 대한 교육이 중요한 과제로 떠오르게 되었다. 따라서 서울시는 협치서울 방침

(320호)과 민관협치 활성화 조례(제20조)에 근거하여 2016년 이후 공무원, 시민사회 활

동가, 일반시민 등을 대상으로 하여 본격적으로 협치교육을 실시하는 협치학교를 운영해

오고 있다. 2018년 11월 현 시점에서 지난 2여 년 동안 진행된 협치학교의 운영과정을

진단하고, 미래 발전방안을 위한 방안을 모색하는 것이 필요해 보인다.

2. 연구 목적과 범위

현재 서울시는 민선 7기 서울시장이 정책목표로 내세우고 있는 혁신과 협치에 기초하

여 행정의 새로운 패러다임으로서 협치를 강조하고, 협치를 체계적으로 운영하기 위해

협치에 참여하는 행위자 또는 일반시민을 대상으로 협치교육을 실행해오고 있다. 따라서

본 연구는 지난 2여 년 동안 진행된 서울시 협치학교의 진행상황을 진단하고 앞으로 발

전방안을 모색하는 것이 그 목적이다. 구체적으로는 이 연구를 통해 아래 몇 가지 연구

목표를 달성하고자 한다.

첫째, 협치 및 협치교육과 관련된 기본 이론을 탐색하여 정확하게 협치의 개념과 가치

가 무엇이며, 협치교육은 어떤 체계를 가지고 어떤 목표를 지향해야 하는지 모색하고자

한다.

1) 거버넌스는 한국에서 협치(協治)로 번역하여 사용하고 있다. 그러나 정치가, 행정가, 시민사회 활동가 등 많은

사람들이 협치라는 용어를 사용하게 되면서 기존의 거버넌스와는 다르게 다의적인 의미를 내포하게 되었다. 여

기서는 거버넌스를 협치와 같은 의미로 사용하되, 2장 협치의 정의에서 거버넌스 개념과의 관계에 대해 구체적

으로 설명하기로 한다.

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둘째, 협치교육과 관련하여 국내외 사례를 검토하고 이를 서울시의 협치학교에 반영할

수 있는 시사점을 도출하고자 한다.

셋째, 지난 2년 간 서울시에서 진행된 협치학교의 진행과정을 분석하여 과정의 정당성

과 정책의 효과성을 점검하고자 한다.

넷째, 현재까지 진행된 협치교육에 대한 진단을 통해 앞으로 서울시 협치학교의 전향

적 발전방안을 제시하고자 한다. 여기에는 협치교육의 방향, 시민상, 교육방식, 교육내용,

교육체계, 제도화 방안 등이 포함될 것이다.

본 연구는 서울시가 2016년 이후 2018년 11월 현재까지 진행해오고 있는 협치학교를

연구대상으로 한다. 2016년 이후 서울시는 공무원, 시민사회 활동가, 일반시민 등을 대

상으로 하여 협치와 관련된 이론강의, 집단토론, 사례분석, 모의실습 등 다양한 형태로

교육을 실시해왔다. 또한 협치교육에 필요한 위원회의 설치, 협치 우수사례 발굴, 교재개

발, 강사육성, 협치스토리 개발 등도 실시해왔다. 따라서 여기서는 지난 2여 년 간 서울

시가 실시해온, 협치교육과 관련된 이러한 과정을 연구대상으로 한다.

3. 연구방법

본 연구는 기본적으로 협치와 협치교육에 대한 각종 이론을 탐색하기 위해 연구문헌을

검토하고, 서울시의 협치학교 진행과정을 분석하기 위해 서울시의 각종 정책자료집을 검

토하는 문헌연구에 기초할 것이다. 이에 더하여 현재 서울시 협치학교의 분석과 함께 앞

으로 중장기적 서울시 협치교육의 발전방안을 모색하기 위해 협치교육 관련자 그룹과 인

터뷰를 실시할 것이다. 인터뷰는 서울시 자치구 협치지원관, 서울시 협치교육 민간 코디

네이터, 협치 분야 연구자 등 3개 그룹으로 나누어 약 10명 정도 인터뷰를 실시할 것이

다. 그리고 연구결과를 가지고 이 분야에 관심을 가진 전문가나 시민들의 의견을 수렴하

는 방식을 통해 연구내용을 수정하고 보완하는 방식을 취할 것이다. 또한 이 연구는 서

울시의 협치교육을 진단하여 기술할 뿐만 아니라, 발전 방안을 제시하는 처방에 초점을

두고자 한다.

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제2장 협치교육의 이론적 배경

1. 협치의 개념과 가치

1) 협치 개념의 등장

앞서 지적한 바와 같이, 1990년대 이후 서구사회에서 거버넌스에 대한 논의와 연구가

활발해지면서 2000년대 이후에 한국에서도 거버넌스에 대한 담론과 연구가 증가하였다.

이후 거버넌스는 한국은 물론 전 세계적으로 사회과학에서 핵심적인 개념이 되었다. 이

렇게 거버넌스 개념이 언어 권력을 획득하고 유행하게 되면서 거버넌스가 기존의 행정양

식을 대체하는 새로운 패러다임으로 각광을 받는가 하면, 심지어 대의민주주의의 문제를

해결하고 참여민주주의의 이상을 실현하는 ‘마법의 손’으로 여겨지기도 하였다. 이처럼

1990년대 이후 거버넌스가 세계적으로 유행하게 된 것은 형해화된 민주주의를 복원하고

자 하는 정치가나 행정가의 자기성찰에 의한 것이 아니었다. 오히려 그것은 시대적 상황

에 따른 사회권력 지형의 변화라는 외부의 압력과 각종 공공문제를 정부 혼자 해결할 수

없는 상황에서 정부가 자신의 정당성을 증대하기 위해 채택하게 된 일종의 자구책이라고

할 수 있다. 거버넌스가 등장하게 된 배경을 크게 두 가지로 정리할 수 있다.

첫째, 국가, 시장, 시민사회 등 각 섹터 간의 권력의 재편에 따른 것이다. 20세기 이후

국가권력, 즉 중앙 행정부의 권력이 계속 증가되어 왔다. 그러나 국가권력은 1980년대

이후 수직적 · 수평적으로 재구조화되는 국면에 처하게 되었다. 따라서 수직적인 측면에서

는 세계화와 지방화의 확산으로 인해 위로 유엔(UN)을 비롯한 각종 국제기구와 같은 정

부간기구에, 그리고 아래로 다양한 지방정부에 이양되었다. 그리고 수평적인 측면에서는

시장과 시민사회의 권한 확대로 한편에서는 기업으로 권한이 이양되고, 다른 한편에서는

시민단체(NGO: nongovernmental organization)를 비롯한 각종 시민사회단체(CSO: civil

society organization) 또는 비영리단체(NPO: nonprofit organization)로 권한이 이양되

었다.2) 즉, 근대 정치제도의 한 특징이었던 국가중심주의에서 다른 기관 또는 집단으로

의 권력이동(power shift)이 일어난 것이다. 이상 내용을 정리하면 아래 과

같다.

2) 시민사회에 존재하는 조직을 명명하는 개념으로서 NGO, CSO, NPO 등 다양한 개념이 사용되고 있다. 이들 개

념의 범주 및 위계성에 대해서는 정리가 쉽지 않다. 이에 대해서는 박상필(2011) 제 4장 참조.

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국가권력의 분산

자료출처: Nye, Jr.(2002: 4) 재구성

둘째, 사회구조의 복잡화와 시민욕구의 다양화에 따라 사회문제 해결에 대한 국가능력

의 한계를 지적할 수 있다. 이것은 일종의 통치능력의 위기(governability crisis)라고 할

수 있다. 현대사회는 복잡다단하여 기존의 계층제로 구성된 관료제를 통해 사회문제를

해결하는 것은 효율성과 효과성에서 한계가 있다. 물론 행정이념에서 볼 때, 효율성과 효

과성뿐만 아니라 민주성이나 형평성과 같은 측면에서도 정당성의 한계에 봉착하게 되었

다.3) 따라서 정부는 한편에서는 자신의 정당성을 강화하고자 공공업무의 일부를 사적 행

위자에게 이전하였다. 신자유주의 하에서 시장으로 각종 공공업무를 이전한 민간화

(privatization)는 바로 이러한 고민을 해결하기 위한 정책이었다. 다른 한편에서는 정부

가 정책의 효과성을 증대하고자 사적 행위자와 협력을 강화하였다. 시민사회의 세력 확

대와 역할 증대에 따른 각종 민관 파트너십(partnership) 혹은 공생산(coporduction)은

이러한 협력의 방식에 해당한다. 거버넌스는 2000년대 이후 바로 이러한 파트너십 혹은

공생산이 보다 급진화된 형태 중의 하나라고 할 수 있다. 이상 내용을 정리하면 아래

와 같다.

3) 행정이념은 크게 나누어 본질적 이념으로서 공익, 절차적 이념으로서 합법성, 민주성, 형평성, 책임성, 그리고

수단적 이념으로서 효율성, 효과성 등을 들 수 있다. 이에 대해서는 박상필(2009) 참조.

국가

정부간기구

국내기업 국내NGO

지방자치단체지방기업 지방NGO

국제NGO초국적기업

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통치능력의 한계와 협치의 등장

자료출처: 박상필(2011: 314) 재구성

2) 협치의 정의

1990년대 이후 서구 사회과학계에서 거버넌스에 대한 연구가 폭발적으로 증가하게 되

면서 거버넌스의 개념 정의와 현실적 제도화에 대한 논쟁이 치열하였다. 이러한 과정에

서 거버넌스의 개념 정의에 대한 논문도 자주 등장하였다(이명석, 2002). 심지어 거버넌

스가 경험적 의미로 정의할 수 있는가에 대한 논쟁도 벌어졌다. 사실 거버넌스라는 의미

는 시간적 추이에 따라 급격한 변화를 겪어왔다. 1970년대까지 서구사회에서 거버넌스는

주로 정부 혹은 통치(government)와 같은 의미로 사용되었다. 즉, 거버넌스는 공공문제

를 해결하거나 공공서비스를 제공하는 공식적인 제도나 체계를 의미하였다. 이후 1980년

대에 와서는 중앙정부의 권력집중에 대한 비판이 점증하고 국가에 대한 신뢰가 하락하자

통치와 구분하여 사용하기 시작하였다. 그러나 이때에도 초점은 중앙정부의 권한을 분산

하여 지방정부로 이전하는 것에 초점이 맞추어졌다. 즉, 거버넌스는 주로 정부 간 관계

(inter-governmental relation)를 묘사하는 의미로 사용되었다. 그러다가 1990년대에 거

버넌스에 대한 논의가 활발해지면서 오히려 기존의 정부 역할이나 운영방식에 근본적인

변화를 의미하는 것으로 사용되었다. 즉, 통치에 상대적인 의미를 지니는 것으로 받아들

이게 된 것이다.

물론 거버넌스는 사용하는 국가나 사람에 따라 그 의미가 다르다. 심지어 같은 학자그

룹 내에서도 분과학문의 특성에 따라 개념의 범주가 크게 달라지고, 같은 분과학문 내에

서도 학자마다 의미가 다르다. 그만큼 다의적인 의미를 지니고 있다. 예를 들어, 로즈(R.

A. Rhodes)는 거버넌스를 최소국가, 기업 거버넌스, 신공공관리, 좋은 거버넌스(good

governance), 사회-인공 시스템, 자기조직화(self-organization) 네트워크 등의 의미를

복잡한사회문제

관료제의비효율성

사적 행위자로의권위 이전

사적 행위자와의협력 증가

협치

민간화

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내포하는 것으로 본다(Rhodes, 1997: 54). 그리고 허스트(Paul Hirst)는 거버넌스가 경

제개발, 국제기구와 체제, 기업 거버넌스, 신공공관리 전략, 사회 거버넌스 등을 의미한다

고 본다(Hirst, 2000). 피에레(Jon Pierre)와 피터스(B. Guy Peters)도 거버넌스가 정책

네트워크, 공공관리, 경제섹터 내의 조정, 민관 파트너십, 기업 거버넌스, 좋은 거버넌스

등 다양한 의미가 있다고 본다(Pierre and Peters, 2000). 이상 몇몇 학자의 개념정의에

서 살펴본 것처럼 거버넌스를 신공공관리와 유사한 개념으로 보거나, 규범적 의미(좋은

거버넌스)로 사용하는 경향이 강하였다. 이에 비해 오늘날 우리가 말하는, 민관협력을 의

미하는 거버넌스는 스토커(Gerry Stoker)의 개념정의와 유사하다. 그는 거버넌스가 정부

를 초월하는 기구와 행위자 조직, 경계와 책임의 모호함, 상호관계적 권력의존, 자율적

자기통치 네트워크, 명령과 권위를 넘어서는 새로운 통치도구 등과 같은 명제를 내포하

고 있다고 본다(Stoker, 1998).

서구사회에서 거버넌스에 대해서는 미국과 유럽 사이에 차이가 있는데, 미국은 기업가

적 정부를 강조하면서 정부의 조종능력을 강조하는 반면, 유럽에서는 통치과정에 사회참

여를 강조한다. 미국에서 말하는 정부 재창조(reinventing government)는 정부에 시장원

리를 접목하여 정부의 조종능력을 강화하는 것에 초점을 둔 것이다(Osborne and

Gaebler, 1992). 그러나 유럽에서는 정부의 의사결정을 자율적이고 상호호혜적인 방식으

로 결정하는 것을 강조한다. 한국에서 사용하는 거버넌스는 대체로 유럽의 의미에 가깝

다. 미국에서 거버넌스를 신공공관리(new public management)와 유사한 개념으로 사용

하거나 심지어 신자유주의(neoliberalism)의 특징을 내포한 것으로 보는 경향이 있는 것

이 사실이다. 신공공관리가 정부의 비효율성을 극복하기 위해 기업의 경영원리를 접목하

고 관료제의 계층제적 성격을 완화하기 위한 것이라는 점에서 거버넌스와 중첩되는 점이

있다. 그리고 신자유주의가 정부의 권한을 축소하고 시장역할을 확대하여 작은 정부, 규

제완화 등을 지향한다는 점에서 역시 거버넌스와 접목되는 부분이 있다. 그러나 오늘날

우리가 말하는 거버넌스는 신공공관리와 신자유주의를 수용하거나 이와 치환하는 개념으

로 사용하기보다는 오히려 이를 극복하거나 대체하는 개념으로 사용하는 경향이 강하다

(박상필, 2011: 316-17).

거버넌스는 대체로 기존의 정부 중심의 통치양식에서 벗어나 각종 사회문제를 해결하

기 위한 새로운 통치양식 혹은 권력관계와 관련된다. 따라서 거버넌스는 공통의 사회문

제를 해결하기 위해 참여한 행위자 간의 권한배분, 상호조정, 상호협력 등과 같은 가치를

내포하고 있다. 이렇게 본다면 거버넌스에는 공적 영역과 사적 영역 간의 경계 완화, 비

정부 행위자의 참여 확대, 신뢰와 협력에 기반한 수평적 네트워크, 행위자의 자율과 행위

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자 간의 상호작용, 목표달성을 위한 상호협력과 조정, 협력분화와 의사소통의 증대, 자기

조직적(self-organizing) 역동성 등과 같은 의미를 내포하고 있다고 볼 수 있다. 한마디

로 말하면, 거버넌스는 공공문제를 해결하기 위해 정부와 다양한 민간영역의 행위자가

권한과 책임을 공유하는 사회조정 메커니즘이라고 정의할 수 있다. 따라서 거버넌스는

다양한 사회적 행위자의 가치를 수용하고 창의적으로 새로운 관계를 형성하여, 사회혁신

을 추구하고 사회구조의 통합성을 유지하는 규범을 지니고 있는 것이다. 흔히 거버넌스

에 수용성과 창의성의 가치가 내포되어 있다고 하는 것은 이를 두고 하는 말이다(박상필,

2008: 247; 2011: 315-16).

한국에서는 거버넌스를 협치(協治)로 번역하여 사용하고 있다. 번역의 차원에서 본다

면, 한자의 의미가 거버넌스 본래의 의미를 잘 반영하고 있어서 정확한 번역이라고 할

수 있다. 그러나 실제로 한국에서는 사용하는 사람에 따라 협치는 추상적으로 단순히 상

호 협력하거나, 자문위원회나 각종 정책위원회 제도를 활용하는 정도로 여겨지기도 한다.

이렇게 되면 본래 거버넌스 개념에 함축되어 있던 급진성을 상실하고 기존의 시민참여나

위원회제도와 다를 바가 없는, 그야말로 무늬만 거버넌스가 되는 정치적 수사(修辭)가 되

어버린다. 이런 점에서 본 연구에서는 협치를 거버넌스와 상호 교환하는 개념으로 사용

하되, 협치의 개념에 본래의 급진적 거버넌스 의미를 함축하는 것으로 사용하고자 한다.

3) 협치의 구조와 가치

협치가 단순한 정치적 수사를 넘어 본래의 의미를 갖기 위해서는 네트워크(network),

복합조직(heterarchy), 자원성(voluteerism) 등과 같은 핵심 개념을 내포하고 있어야 한

다. 먼저 협치는 비정부 행위자가 공공정책 과정에 참여하기 위해 정부와 민간영역 사이

에 네트워크가 형성되어 있어야 한다. 물론 민관뿐만 아니라 시민사회 각종 조직 간에도

네트워크를 구축하는 것이 중요하다. 그리고 공공문제를 해결하는 과정에 민관 행위자

간의 권한과 책임의 공유라는 원칙을 지키기 위해 기존의 위계조직(hierarchy)이 아닌

자율적이고 수평적인 복합조직이 형성되어야 한다. 그래야만 비정부 행위자가 권한을 행

사할 수 있고, 그 권한에 따른 책임을 수행할 수 있기 때문이다. 또한 협치는 시민사회에

존재하는 자발적 참여와 에너지를 공공문제 해결에 사용한다는 측면에서 자원성의 활용

을 강조하게 된다. 이렇게 본다면 협치는 기존의 시민참여 혹은 민관 파트너십을 의미하

는 시민참여(citizen participation), 사회적 구상(social design), 파트너십(partnership),

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공생산(coproduction) 등에 비해 시민을 권리주체로 내세우는 민주주의의 원시성에 접근

하는 급진성을 내포하고 있다.

앞서 지적한 바와 같이, 협치가 공공문제 해결에 사적 행위자가 참여하여 권한을 행사

하기 위해서는 네트워크 형태의 복합조직이 만들어져야 한다. 기존의 정부조직인 관료제

는 위계제로 되어 있고 상부에서 하부로 명령이 하달되고 업무가 강제되는 방식이다. 그

러나 아래 에서 보는 바와 같이, 복합조직은 수평적인 관계에서 네트워크가

형성되고 상호소통이 활발하며 협력과 조정이 일상적으로 이루어진다. 이러한 복합조직

은 정부의 입장에서 보면 비효율적으로 보일 수도 있다. 그러나 사회구조가 복잡하고 갈

등이 만연한 사회에서는 오히려 복합조직이 외부환경에 적응하고 자기구조를 변형해가는

능력이 뛰어나다. 협치가 자기조직화의 특성을 지니고 있다고 말하는 것도 복합조직이

가진 이러한 특성 때문이다.4)

계층조직과 복합조직의 비교

(A) 계층조직의 구조 (B) 복합조직의 구조

자료출처: 박상필(2014a: 11)

4) 자기조직화(self-organization)란 조직 내에서 일어나는 불안정과 무질서를 창조와 쇄신의 원천으로 인정하고,

조직이 안팎의 피드백을 받아들여 항구적으로 쇄신과 변형을 지속하는 것을 말한다(Kiel, 1994). 자기조직화에

서는 조직을 부분으로 나누어 바라보는 환원주의(reductionism)를 지양하고 부분 간의 연결을 중시하는 시스템

(system)이나 현상을 통합적인 관점에서 바라보는 전일주의(holism)를 강조한다(박상필, 2018: 43). 자기조직

화는 프리고진(Ilya Prigogine)과 얀치(Erich Jantsch)와 같은 과학자에 의해 생명탄생의 원리에 적용되는데,

물질과 의식이 연결되어 물질에서 생명의 진화가 가능하다고 본다. 이에 대해서는 Prigogine &

Stengers(1994), Jantsch(1989) 참조.

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이러한 복합조직 구조 하에서 공무원과 비정부 행위자는 일정한 정책문제를 해결하기

위해 아래 에서 보는 바와 같이, 정책주제와 관련된 공동의 위원회 또는 협

의회를 형성하게 된다. 정부의 행위자 중에는 의회에서도 참여할 수 있다. 비정부 행위자

는 시장(기업)에서도 참여하지만, 공공성이 강한 시민사회에서 주로 참여하고, 시민사회

중에서도 공공성이 강한 NGO에서 많이 참여하게 된다. 참여한 행위자는 사회의제(social

agenda)를 고려하여 정책의제(policy agenda)를 새로 설정할 수 있고, 이미 정책의제가

설정되어 있다면, 정책결정 · 정책집행 · 정책평가 등 정책의 전 단계에 걸쳐 상호 협력과

조정을 통해 문제를 해결하게 된다. 이 과정에서 각종 네트워크를 통해 시민사회의 각종

조직과 상호 소통 · 협력하게 되고, 위원회 내뿐만 아니라 외부의 요청에 반응하여 피드백

(feedback)이 일상적으로 일어나게 된다.

협치 위원회의 구조

협치에는 다양한 유형이 있지만, 일반적으로 협치는 민관 협치를 말한다. 협치가 민관

이 함께 공동위원회와 같은 복합조직을 형성하고 권한과 책임의 공유를 통해 사회문제를

해결한다는 점에서, 기존의 대의민주주의에서 가정했던 통치방식과는 다르다. 협치는 분

명 직접민주주의와는 다르지만, 고대 아테네 민주주의에서 가정했던 자율, 참여, 평등, 다

원성 등과 같은 민주주의의 원시적 이념을 반영하고 있다. 나아가 기존의 체제와 제도에

위원회

기타단체 의원

주민대표시민단체

공무원

시민사회

시민사회 시민사회

시민사회

시민사회

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대해 회의(懷疑)를 가지고 새로운 문제해결 방식을 찾아내 사회를 혁신하는 것도 강조한

다. 아래 은 통치와 협치의 이념 · 가치를 비교한 것이다. 물론 양자의 비교는

상대적인 측면에서 본 것이다.

통치와 협치의 이념/가치의 비교

통치의 가치 협치의 가치

독점적 결정 참여, 자치권력

권력집중 권력분화

강제, 불평등 자율, 평등

위계적 조직 네트워크형 조직

대의제 자결, 자치

명령, 제재 조정, 합의

권력남용, 부패 책임

종속, 순응 저항, 부정, 회의

불신, 폐쇄, 은폐 신뢰, 개방, 투명

획일, 성장 다양성, 균형

신속, 강요, 독단 토론, 협력, 연대

안전, 경직 쇄신, 자기변형

다수결 원리 소수자 보호

소극적 권리 적극적 권리

이데올로기 주입 시민성 계발

자료출처: 박상필(2011: 316)

2. 협치교육의 개념과 목표

1) 협치교육의 정의

앞서 협치의 개념을 일정하게 정의했지만, 사실 넓은 의미의 협치는 다양한 차원과 유

형을 가지고 있다. 이런 점에서 협치는 이론이기도 하고 관점이기도 하며, 경험이기도 하

고 규범이기도 하다. 또한 협치는 구조이기도 하고 과정이기도 하며, 의사결정방식이기도

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하고 시스템 · 제도 · 문화이기도 하다. 또한 협치는 글로벌정치부터 지방정치에 이르기까

지 다양한 정부 차원에서 적용될 수 있다. 그런가 하면, 정부 내에서도 각종 부처나 상하

조직 간에 이루어질 수 있고, 시장과 시민사회의 각종 조직에서도 자체에서 협치를 실행

할 수 있다. 민관 협력에 초점을 둔 협치를 가정하더라도 협치교육은 단지 공공문제를

해결하기 위한 기술을 가르치고 배우는 것에 그치지 않고, 공공성의 원리나 민주주의의

가치를 학습하는 것까지 포함한다고 할 수 있다. 협치교육이란 한마디로 협치의 이론 및

실행과 관련된 원리나 가치를 체계적으로 학습하는 것을 말한다. 협치가 민관의 공동참

여를 전제한다는 점에서 협치교육은 단지 공무원만 대상으로 하는 것이 아니다. 협치가

제대로 작동되기 위해서는 정부 영역의 공무원, 시민사회의 활동가, 일반시민 등이 협치

를 이해하는 것이 필요하다. 이성에 기초하여 인간이 가진 잠재능력을 계발한다는 교육

(education)의 본래 의미를 되새겨 본다면, 협치교육은 정치공동체의 개인에게 잠재되어

있는 공공성과 시민성을 일깨워 민주시민으로 육성함으로써 민주주의의 질적 발전을 이

루는 것이라고 할 수 있다.

2) 협치교육의 목표

앞서 말한 바와 같이, 협치교육의 대상은 크게 공무원, 시민사회 활동가, 일반시민으로

나눌 수 있다. 사실 한국에서는 중앙정부뿐만 아니라, 지방정부 차원에서도 공무원교육원

을 설치하고, 전문교수가 상주하며, 공무원의 업무능력 향상과 관련된 교육을 연중 실시

하고 있다. 그리고 2000년대에 들어와서는 거의 전국 광역시도 대부분 공무원교육원에서

협치와 관련된 교육을 하고 있다. 그러나 여기서는 협치의 기본이념과 원리에 대해 매우

제한된 범위에서 강의를 하고 있는 정도이다. 협치가 정책과정에서 실질적으로 작동하기

위해서는 협치의 기본이념이나 원리뿐만 아니라, 협치의 설계와 실행에 대한 다양한 형

태의 교육이 필요하다. 그리고 다양한 행위자 간의 상호 이해나 소통에 대한 교육도 중

요하다. 또한 협치에서 시민사회 활동가가 많이 참여한다는 점에서 협치교육은 시민사회

에 대한 이해를 필요로 하지만, 사실 시민사회에 대한 교육은 체계적으로 이루어지지 않

고 있는 편이다. 특히 2000년대에 들어와서 김대중-노무현 정부에서 시민사회에 대한

교육이 공무원교육에서 비중 있게 다루기도 했으나, 이명박-박근혜 정부에서는 시민사회

에 대한 교육을 등한시 하는 경향이 있었다.

협치에는 시민사회의 다양한 영역의 활동가가 많이 참여하게 된다. 특히 공공성이 강

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한 NGO의 활동가가 많이 참여한다. 한국의 시민사회는 주로 NGO(시민단체)를 주축으로

하여 1987년 6월항쟁 이후 본격적으로 발달하기 시작하였다. 한국 시민사회의 발달과정

은 서구 선진국이나 일본처럼, 초기 주창활동(advocacy)에서 서비스생산(service

production)으로 진화하는 과정을 거쳤다.5) 따라서 1990년대에 경실련, 참여연대, 환경

운동연합, 여성민우회처럼 주창활동을 하는 단체를 중심으로 정부에 대한 감시와 정책제

안 활동이 활발하였다. 이러한 주창활동은 2000년 국회의원 낙선 · 낙천을 위한 총선시민

연대의 활동을 기점으로 하여 상대적으로 서비스생산 활동으로 이동하기 시작하였다.6)

NGO의 서비스생산 활동이 활발해지고 김대중-노무현의 진보정부가 등장하게 되면서 협

치가 활성화되기도 하였다. 그러나 노무현 정부 말기부터 시민사회에서는 진보-보수 간

의 이데올로기기가 첨예하게 대립하게 되었고, 이명박 정부의 등장과 함께 NGO의 전반

적인 활동이 위축되고 협치가 쇠퇴하였다(박상필, 2012). 이러한 현상은 박근혜 정부에

들어와서 더욱 강화되는 경향을 보였다. 그러나 정부의 무관심과 억압 속에서 지난 10여

년 동안 상대적으로 지역에서 풀뿌리조직이 생성되고, 정부의 정책에 맞추어 국제원조활

동이 확대되거나 사회적 경제 조직이 급속도로 늘어나는 현상이 나타나기도 하였다.7)

한국 시민사회의 발달과정에서 본다면, 한국 시민사회는 2000년을 기점으로 하여 위축

된 경향이 있고, 협치도 과거에 비해 활발하지 못하다고 볼 수 있다. 다만 지방정부에서

는 자치단체장의 리더십이나 지방시민사회의 역량에 따라 협치가 활성화되기도 하였다.

시민사회 활동가는 공공문제에 참여한다는 점에서 공무원에 비해 상대적으로 협치에 대

한 이해나 실행에 대한 요구가 강하다. 그러나 협치에 대한 교육은 협치의 이론이나 시

민사회에 대한 이해뿐만 아니라, 정부의 운영원리에 대한 이해도 필요하다. 협치가 공공

문제를 해결하기 위한 행위자 간의 상호작용과 상호조정이라는 점에서 정부조직에 대한

이해와 공무원과의 교감 및 공무원의 설득이 매우 중요하기 때문이다. 이런 점에서 시민

사회 활동가에 대해서도 협치와 관련하여 새로운 행정 패러다임에 맞추어 협치의 이론과

시민사회의 역할뿐만 아니라, 정부와 관료제를 제대로 이해하기 위한 교육이 필요하다고

하겠다.

일반시민은 협치에 대한 담론에 대해서는 대중매체나 저널리즘을 통해 많이 접하고 있

5) 서구 선진국에서 시민운동이 대체로 주창활동-서비스생산-대안사회운동 형식으로 발전하고 있는데, 한국에서

는 아직도 대안사회운동이 활발하게 전개되지 못하고 있다. 이것은 한국사회가 아직도 근대성(modernity)에서

벗어나 후근대성(post-modernity)로 이행하지 못하고 있음을 말해주고 있다.

6) 이러한 경향은 2002년 발행된 민간단체총람에서 대체로 주창활동 단체보다는 서비스생산 단체가 많다는 것에

기초한 분석이다.

7) 실제로 이명박 정부에서 국제원조활동과 관련된 KOICA의 예산이 크게 늘었고, 사회적 경제에 대한 법률 발의

도 보수적인 한국당 혹은 새누리당에서 많이 나왔다.

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다. 그러나 실제로 협치가 정확하게 무엇이며, 시민으로서 왜 공공문제에 참여해야 하며,

나아가 어떻게 참여할 것인가에 대한 관심과 이해도가 매우 낮다. 특히 이명박-박근혜

정부 10년 동안 시민사회가 침체하게 되면서 협치에 대한 무관심이 더욱 증대했다고 볼

수 있다. 그러나 형식적 민주주의를 넘어 실질적 민주주의로 발전하기 위해서는 공공문

제에 관심을 가지고 적극적으로 참여하는 시민의 존재가 필수적이다. 민주주의의 발전은

소수 엘리트의 대의적 역할도 중요하지만, 본질적으로 일반시민의 민주의식에 달려 있는

것이다. 따라서 협치가 민주주의의 질적 발전에 기여할 수 있는 중요한 메커니즘이자 제

도라면, 일반시민도 협치교육을 통해 시민으로서의 자질과 능력을 향상하는 것이 중요하

다. 시민이 협치교육을 통해 정책과정에 대한 시민참여, 정부의 작동원리, 시민사회의 원

리와 가치 등을 이해하게 되면 그만큼 민주주의 본래의 가치가 발현되고 제도적으로 잘

작동할 가능성이 높아지게 되는 것이다. 물론 일반시민이 자발적으로 협치교육에 관심을

가지고 참여하는 것은 매우 제한적이다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 다양한 교육

방식을 모색하고, 나아가 디지털기술을 활용하여 온라인으로 교육을 실시하는 방식을 강

화하는 것도 필요하다.

지금까지 살펴본 것처럼, 협치교육은 크게 나누어 공무원, 시민사회 활동가, 일반시민

등을 대상으로 하여 협치의 원리 및 실행에 대한 이해를 강화함으로써 협치에 참여한 행

위자 간의 신뢰구축과 파트너십 기초를 형성한다. 이러한 신뢰와 파트너십에 기초하여

각종 공공문제를 보다 효율적이고 효과적으로 해결하고, 나아가 시민참여를 통한 민주주

의의 질적 발전을 목표로 한다고 볼 수 있다. 이상 설명한 협치교육의 개괄적 목표와 방

향을 정리하면 아래 와 같다.

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협치교육의 목표와 방향

행정의 효율성

및 효과성 증대

활동가공무원

시민사회의

운영원리 이해

협치의 원리 이해

및 실행방법 학습

상호 신뢰구축 및

파트너십 기초 형성

정부의

운영원리 이해

민주주의의

질적 발전

일반시민

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제3장 서울시 협치학교의 추진과정 및 외부사례

1. 서울시 협치학교의 추진과정

1) 협치학교의 추진배경

박원순 서울시장은 민선 6기 임기를 시작하면서 서울시의 시정기조를 혁신과 협치로

설정하였다. 협치가 시정기조의 핵심 중의 하나로 자리매김하게 되면서 서울시는 2015년

11월 서울시장의 방침(제320호)을 통해 ‘협치서울 추진계획’을 세웠다. 이것은 협치가 새

로운 행정 패러다임으로서 시대적 과제이고, 서울시가 그 동안 협치 활성화를 위한 각종

정책을 추진해왔으나, 실제로 협치 시스템이 제대로 가동되지 않고 있다는 판단에 따른

것이었다. 따라서 협치 추진계획을 세워 이를 실행함으로써 서울시정의 방식을 시대정신

에 맞추어 근본적으로 혁신하겠다는 의지를 표현한 것이라고 할 수 있다. 특히 정책과정

의 특정 단계에서만 적용하는 것이 아니라, 정책의제설정 단계부터 정책평가 단계까지

적용함으로써 민관이 공동으로 서울시정을 운영하는 행정의 일대 혁신을 추진하였다.

아래 에서 보는 바와 같이, 서울시는 협치시정의 최고 협의 · 조정기구로서

서울시장, 행정1부시장, 협치 분야 대표, 시의원, 구청장, 전문가 등 25명으로 구성된 ‘서

울협치협의회’를 출범시켰다.8) 그리고 서울협치협의회에서 논의된 내용을 추진하는 실무

를 맡기 위해 산하에 민관공동 추진기구로서 서울협치추진단을 설치하였다. 서울협치추

진단은 15명으로 구성되어 있는데, 민간에서 선발하여 임명한 협치자문관을 중심으로 협

치전문위원, 전문가, 서울시 실 · 국장 등이 참여한다. 서울협치는 크게 시정협치와 지역협

치를 나누어지는데, 전자는 서울시정의 협치지원관과 실 · 본부 · 국의 협치지원관이 이 분

야 전문가와 네트워크를 가지고 함께 운영하고, 후자는 각 자치구에서 선발된 협치지원

관과 협치조정관이 지역에서 네트워크로 연결된 전문가와 함께 운영한다. 이 외에도 서

울시는 민간 협력체계를 구축하여 협치서울의 실현에 적극 활용하고 있다. 따라서 시정

협치와 지역협치의 단위에서 각각 협치서울시민협의회와 협치서울지역협의회를 구성하여

서울시 및 각 자치구와 네트워크를 구축하여 소통하고, 각종 정책주제와 관련된 정책토

론회를 개최하도록 하고 있다. 2015년 추진체계가 만들어짐에 따라 2016년에는 협치의

8) 2015년 당시에는 과 약간 다르게 서울협치협의회는 20명으로 구성되어 있었고, 참여자도 약간 다

르다. 이후 추진체계가 변경이 되어 여기서는 변경된 것을 사용하였다.

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실질적인 추진을 위해 협치공모 사업인 협치서울 의제사업 100억 원을 시 예산으로 별

도 책정하였다.

협치서울의 추진체계

서울협치협의회

․협치시정에 대한 총괄 심의․자문기능을 수행하는 조례상 위원회․시장, 행정1부시장, 시정․지역협치 분야 대표, 시의원, 구청장, 전문가 등 25명

서울협치추진단․서울협치협의회가 정한 기조에 따라 협치사업의실행과 제도개선 등을 위한 조례상 실무위원회

․협치자문관, 협치전문위원, 전문가, 실 ·국장 등 15명이내

시정 협치지원관 /실․본부․국 협치지원관(민관협력담당관)

지역 협치지원관 /자치구 협치조정관

(지역공동체담당관)

협치서울시민협의회

협치서울지역협의회

∙시정협치 활성화를위해 선발된 전문가

∙지역협치 활성화를위해 선발된전문가

․시정협치에 대한 민간 파트너십체계로서의 회의체

․지역협치에 대한민간 파트너십체계로서의회의체

∙네트워크 및 실국의제별 지원 등

∙지역 네트워크지원 등

∙정책토론회 등 기획․개최

∙관련 네트워크 구축 및 상시 소통

이렇게 협치서울이 추진체계처럼 작동하기 위해서는 당연히 서울시 공무원이 협치와

시․자치구 협력체계 민간 협력체계

- 27 -

시민사회를 이해하고, 시민사회 활동가들도 지방정부의 정책에 대한 이해를 가지고 있어

야 한다. 그리고 시민들도 서울시 행정에 대한 정보를 가지고 각종 시정에 참여할 수 있

어야 한다. 이렇게 정보가 공개되고, 시민이 시정에 참여할 수 있는 기회가 부여되며, 시

민사회 각 영역의 활동가들이 적극적으로 정책의 주체가 될 때, 상호 이해와 신뢰를 구

축하고 진정한 협치가 이루어질 수 있다. 따라서 서울시의 협치가 추진체계처럼 작동하

기 위해서는 당연히 협치에 대한 체계적인 교육이 진행되어야 한다. 2016년 9월에 서울

시는 협치서울의 추진을 법적으로 뒷받침하기 위해 를 제정하였다. 동 조례에서는 서울시 협치 활성화를 위한 기본계획을 매 3년

마다 수립하도록 하고 있다(제16조). 기본계획의 내용에 구체적으로 협치교육에 대한 업

무를 적시하고 있지는 않지만, 협치 활성화를 위한 주요사항을 담도록 하고 있어서 협치

교육에 대한 내용이 포함될 수 있다(4항). 또한 서울시장이 민관 협치의 활성화를 위해

지역사회의 다양한 주체들의 정책참여를 확대하고, 참여자의 민관협치 역량 향상을 위해

노력하도록 규정하고 있다(제5조). 동 조례에서 규정하는 서울시 협치 활성화를 위해서는

실질적인 협치교육을 실시하지 않을 수 없다.

2) 협치학교의 추진추계 및 계획

서울시는 2015년에 발표된 서울시장 방침 제320호(추진체계는 이후 수정)와 2016년

에 제정된 에 근거하여 2016년부터 협치

학교를 운영해오고 있다. 이것은 협치의 가치를 확산하고 민관이 함께 협치 시스템의 실

행을 위한 역량을 강화하기 위한 것이다. 물론 여기서 역량강화란 단순히 협치에 대한

지식을 습득하고 증진하는 것뿐만 아니라, 민관이 함께 교육에 참여함으로써 상호 이해

의 폭을 넓히고 공감의 정도를 확대하는 것도 포함하고 있다. 또한 민관 사이에 네트워

크를 구축하고, 시민사회의 정책역량을 강화하는 것도 포함하고 있다.

서울협치학교의 추진체계는 아래 와 같다. 서울협치협의회 산하 4개 분과

중 하나로서 협치학교 분과위원회를 두고 있다. 협치학교 분과위원회는 협치교육과 관련

된 전반적인 내용을 심의하고 자문한다. 그리고 협치교육을 서울시에서 진행하는 시정협

치와 자치구(區) 단위 지역에서 실시하는 지역협치로 나누어 진행한다. 두 트랙의 교육을

상호 교류하고 조정하기 위해 비공식조직으로서 서울협치학교팀을 두고 있다. 시정협치

에서는 협지지원관을 두고 직접 협치교육을 진행하기도 하지만, 강사를 발굴하고 교재를

- 28 -

개발하여 지역협치 교육에 제공하는 것도 중요한 역할이다. 이때 자치구 담당자, 인재개

발원, 중간지원조직, 외부전문가들이 참여하여 함께 논의하거나 자문을 구한다. 지역협치

에서는 구청에 협치지원관을 두고 교육을 실시하고 있는데, 이때 구청의 협치조정관, 구

청 공무원, 지역 중간지원조직, 시민사회 활동가 등과 논의하거나 지원을 받는다. 물론

지역협치에서는 서울시로부터 강사와 교재를 지원받기도 하지만, 자체에서 강사를 발굴

하거나 교재를 직접 제작하여 사용하기도 한다.

서울협치학교의 추진체계

서울시에서는 협치학교 추진체계에 맞추어 교육추진 계획을 작성해두고 있다. 추진계

획도 시정협치 분야와 지역협치 분야로 나누어져 있다. 내용은 2018년에 작성된 추진계

획을 기준으로 정리하였다.

먼저 시정협치 분야에서 서울협치학교를 운영하기 위한 추진계획은 다음 몇 가지를 포

협치학교 분과위원회

시정협치 지역협치

서울협치협의회

서울협치학교팀

협치교육

협치지원관협치지원관

구청 담당자

인재개발원

중간지원조직

전문가

협치조정관

구청 공무원

중간지원조직

활동가협치교육

- 29 -

함하고 있다.

첫째, 서울시는 협치교육을 진행하기 위해 서울협치협의회 산하에 협치학교 분과위원

회를 두고 있다. 협치학교 분과위원회는 10명 내외로 구성되어 있는데, 서울시청에서 협

치자문관을 비롯하여 민관협력담당관과 지역공동체담당관이 참여한다. 그리고 나머지는

민간에서 선임하도록 되어 있다. 위원의 임기는 1년이고, 위원장과 간사는 호선하도록 되

어 있다. 위원회는 협치교육과 관련된 계획 및 실행의 주요 사항을 심의하고 자문하는

기능을 한다. 그 외에도 협치교육을 위한 네트워크 구축, 모니터링 및 평가, 중장기 발전

방안 모색 등과 같은 역할을 하고 있다.

둘째, 협치학교 강사 네트워크를 운영하고 있다. 이것은 다양한 영역에서 협치에 관한

연구와 활동의 경험이 많은 전문가를 발굴하여 강의에 활용하기 위한 것이다. 강사들 간

에도 네트워크를 구성함으로써 교육과 관련된 정보를 서로 교류하도록 하고 있다. 네트

워크는 10여 명으로 구성되어 있고, 전문가를 섭외하여 강사로 활용하고 자치구에서 요

청할 경우 연결해주고 있다.

셋째, 협치학교 교재를 개발하고 있다. 이것은 강사들이 필요한 강의교안을 만들어 지

원하기 위한 것이다. 물론 교재는 협치 이론뿐만 아니라 사례도 포함하고 있고, 구성방식

에는 소책자뿐만 아니라 영상과 보드게임도 있다.

넷째, 협치학교 비전정립을 위한 공론장을 운영하고 있다. 이것은 협치학교의 중장기적

인 비전을 정립하고 성공적인 실행을 위해 정보를 공유하고 교류를 확대하기 위한 것이

다. 여기에는 서울시 산하기관과의 협력, 중간지원조직의 협치사업 발굴 및 사업 교류,

협치기반을 위한 네트워크 구축 등을 포함한다. 또한 협치학교 비전정립을 위해 서울시

의 다양한 기관과 전문가가 참여하는 간담회와 토론회를 개최하고 있다.

다섯째, 이상 말한 계획과 실행을 점검하기 위해 협치교육의 평가 및 환류체계를 구축

하고 있다. 즉, 협치교육 운영 전반의 진행과정을 모니터링하고 평가하여 문제점을 발견

하고 개선함으로써 협치교육의 질을 개선하겠다는 것이다. 평가는 내부평가 형식으로 진

행하되, 필요할 경우 외부 전문가를 초빙하여 함께 하도록 하고 있다.

이상 설명한 서울협치학교 시정분야 추진계획을 정리하면 아래 와 같다.

- 30 -

시정분야의 추진계획

·

지역협치 분야에서는 2017년 말부터 2018년 초까지 지역공동체담당관, 협치강사, 위

탁기관, 협치학교 분과위원, 협치추진단 등이 참여하는 3회의 평가회를 통해 2017년 지

역 협치학교의 운영을 진단하고 개선방안을 마련하였다.

개선방향은 크게 4가지로 요약할 수 있다. 첫째, ‘찾아가는 협치이해 교육’은 기존의

대규모 교양강의식에서 벗어나 간접지원 방식으로 변경하였다. 간접지원 방식으로서 서

울시는 교육사례 발굴, 교육자료 제공, 강사 풀(pool) 공유 등을 지원하기로 하였다. 둘

째, 교육과정의 다양성을 확보하기 위해 ‘교과과정 추진단(가칭)’을 운영하기로 하였다.

이것은 지역사회 혁신계획의 연차별 추진계획과 자치구별 협치상황에 맞는 교육이 이루

어지도록 교육과정을 설계하기 위한 것이다. 여기에는 협치연구자, 강사, 지역활동가 등

이 위원으로 참여하기로 하였다. 셋째, 교육과정 설계를 문제해결에 초점을 맞추기로 하

였다. 즉, 각 지역에서 발생하고 있는 문제에 맞추어 이를 해결하기 위한 협치교육 기획,

숙의 및 공론 설계, 평가지표 개발 등을 추진하도록 하였다. 넷째, 자치구 간에 협치사례

협치가치 확산 및 민관역량 강화

협치학교

분과위원회

설치

협치학교

강사

네트워크

운영

협치학교

교재

개발

협치학교 비전정립의 공론장 운영

협치학교 평가 및 환류

- 31 -

를 공유할 수 있는 교육자료를 개발하기로 하였다. 이것은 협치 우수사례를 발굴하여 자

료를 제작하고 이를 배포하여 많은 자치구의 관계자가 공유할 수 있도록 하기 위한 것이

다.

이 외에도 2017년 평가를 통해 협치학교의 체계적 운영을 위해 역할을 분담하도록 조

직을 재구성하였다. 구체적으로는 아래 에서 보는 바와 같이, 서울협치추진단

사무국을 교육팀과 지역팀으로 나누어 운영하기로 하였다. 그리고 지역협치를 총괄하기

위해 지역생태계팀을 구성하여 운영하기로 하였다. 교육팀은 서울협치학교 운영을 총괄

하고, 지역팀은 지역협치의 운영을 지원하는 데 초점을 두기로 하였다. 지역공동체담당관

이 담당하는 지역생태계팀은 지역협치를 총괄하여 교육계획을 수립하고 교과과정의 수립

및 교재 개발, 지역협치 교육의 용역 관리를 담당하기로 하였다.

협치학교 체계적 운영을 위한 역할 분담

조직 서울협치추진단 사무국 지역공동체담당관

(지역생태계팀)교육팀 지역팀

역할 서울협치학교 운영 총괄 지역협치 운영 지원 지역협치 총괄

내용

협치교육 기본계획 수립

교재 개발 및 교육자료 제작

지역협치 전문기술교육 기획

강사풀 구성 및 홍보

지역협치 교육계획 수립

지역협치 교육교재 개발

교육과정 운영 모니터링

지역협치 교육계획 수립

교과과정 수립 및 교재 개발

지역협치 교육 용역 관리

3) 협치학교의 운영과정

서울시는 2015년 서울시장의 방침과 2016년 조례의 제정에 따라 2016년부터 협치학

교를 운영해오고 있다. 서울 협치학교는 크게 시정 협치학교와 지역 협치학교로 나눌 수

있는데, 각각에서도 다양한 형식의 업무와 교육이 진행되었다. 여기에서는 연도별로 주요

한 교육과정을 중심으로 살펴보기로 한다.

- 32 -

① 2016년

먼저 2016년 시정 협치학교 운영과정에 대해 살펴보기로 하자. 2016년에는 6월부터

12월까지 서울NPO센터, 경희대학교, 한국여성수련원(강릉) 등에서 공무원과 시민그룹(환

경 · 여성 · 복지) 등 135명이 참여하는 협치교육이 있었다. 교육의 주요 내용은 협치의제

도출, 협치사례 학습 등이었다. 과정은 협치 전략의제 발굴1-2, 협치의제 실행 지원, 협

치전문가 양성 등 4개로 구성되어 있었다.

4개 과정에 대한 구제적 내용은 다음과 같다. 첫째, 협치 전략의제 발굴1 과정은 전략

결정그룹이 참여하였는데, 주로 서울시의 부서 과장급 공무원과 시민사회의 중간지원조

직, 위원회의 위원, 시민사회단체 책임자 등 28명을 대상으로 하였다(참석률 86.4%). 이

과정은 1일 8시간 동안 진행되었는데, 협치과정의 인문교양, 팀 형성, 협치의 설계 등과

같은 내용을 포함하고 있다. 둘째, 협치 전략의제 발굴2 과정은 실무책임자 그룹이 참여

하였는데, 주로 서울시의 부서 팀장급 공무원과 시민사회의 중간지원조직, 위원회 위원,

시민사회단체 실무 책임자 등 60명을 대상으로 하였다(참석률 78.6%). 이 과정은 3일

간 20시간 동안 진행되었고, 팀 형성, 협치사례, 전략공유 토론, 의제지형도 제작, 협치

시뮬레이션, 협치솔루션 등과 같은 내용을 포함하고 있다. 셋째, 협치 의제실행 지원 과

정은 2016년 민간단체 공익활동지원사업의 민관 주체 31명을 대상으로 하였다(참석률

76.5%). 이 과정은 3일 간 10시간 동안 진행되었고, 민관의 상호 이해, 협치의 이해, 커

뮤니케이션, 협치공모사업 진행과정, 협치사례, 협치사업 제안서 작성 등과 같은 내용을

포함하고 있다. 넷째, 협치전문가 양성 과정은 시정 협치사업의 민관 실무자 그룹 36명

을 대상으로 하였다(참석률 64.8%). 이 과정은 2일 8시간 동안 진행되었는데, 여기에는

금천구의 협치 사례, 협치의 이해, 갈등관리 및 커뮤니케이션, 외국 및 지역 협치사례, 협

치실무, 협치사례 현장 탐방 등과 같은 내용을 포함하고 있다. 이상 설명한 2016년 시정

협치학교 추진내용을 정리하면 아래 와 같다.

- 33 -

2016년 시정 협치학교의 추진내용

과정 협치 전략의제

발굴1

협치 전략의제

발굴2

협치 의제실행

지원

협치전문가 양성

목표

시정 현황과 쟁점 및 과제의 이해,

2017년 협치과제 발굴

서울시

협치공모사업

실행력 강화

협치이론 및

사례교육을 통한

협치전문가 양성

대상

전략결정그룹

30명

실무책임자그룹

60명

사업담당 주무관

21명, 공모사업단체

10명

협치지원관 및

협치과제 담당

공무원 22명,

중간지원조직 14명

교육내용 인문교양, 팀

형성, 협치설계

팀 형성,

협치사례,

전략공유 토론,

의제지형도 제작,

협치 시뮬레이션,

협치 솔루션

민관 이해,

협치이해,

커뮤니케이션,

협치공모사업,

협치사례, 협치사업

제안서 작성

금천구 협치사례,

협치 이해, 갈등관리,

커뮤니케이션,

협치사례, 협치실무,

협치사례 현장탐방

시간 1일 8시간 3일 20시간 3일 10시간 2일 8시간

시기 8월 8월 6, 9, 12월 11-12월

장소 경희대 경희대 경희대,

서울NPO센터

경희대,

한국여성수련원

이 외에도 2016년 11월에는 민관 협치리더의 공동연수를 개최하기도 하였다. 이것은

서울시의 간부급 공무원과 민간대표들이 서로 협치이념과 철학을 공유하고 상호 이해를

증대하기 위한 것이었다. 서울시 공무원 26명과 서울시협치협의회 및 민간대표 32명 등

총 58명이 참여하였다.

2016년 지역 협치학교는 7월부터 12월까지 총 5개 과정에서 13회에 걸쳐 82시간 동

안 진행되었고, 369명이 참여하였다. 이 외에도 현장의 요청에 따라 직접 현장에 찾아가

서 진행하는 ‘찾아가는 협치이해 교육’이 있었는데, 이것은 횟수, 시간, 참여인원수에서

제외하였다. 5개 과정에는 지역협치 교육의 내용 전반을 포함하고 있는데, 교육뿐만 아니

라, 교과과정 설계, 교재개발, 성과 홍보 및 아카이빙 등과 같은 업무도 포함하고 있다.

2016년 지역 협치학교 추진내용은 크게 일반시민 교육, 협치 당사자 교육, 협치 현장 지

원 등 3개 과정으로 나눌 수 있다. 각 과정에는 참여하는 대상이 다르고, 교육 방식 및

내용도 다르다. 따라서 당연히 교육의 목표 또한 다르다. 예를 들어, 일반 시민교육은 다

- 34 -

양한 협치사례 콘텐츠를 제작하여 협치에 대한 이해와 관심 제고가 목표이고, 협치 당사

자 교육은 교육자료 및 관련 정보를 지속적으로 공유하여 지역협치 현장의 실행 및 확산

독려가 목표이며, 협치 현장 지원은 지역협치 활성화가 주요 목표이다. 이상 설명한

2016년 지역 협치학교 추진내용을 정리하면 아래 과 같다.

2016년 지역 협치학교의 추진내용

과정 일반시민 교육 협치 당사자 교육 협치 현장 지원

대상 일반시민 초기

관심자

초기

참여자

직접

당사자

협업

촉진자

협치실행 현장

방식

및

내용

찾아가는 협치이해

교육

실행교육(워크숍)

의제별 컨설팅

협치 기본 교육

활동가 교육

협업촉진자 교육

목표

다양한 협치사례

콘텐츠를 제작하여

협치에 대한 이해와

관심 제고

교육자료 및 관련 정보를

지속적으로 공유하여 지역협치

현장의 실행 및 확산 독려 지역협치 활성화

2016년 지역 협치학교의 구체적인 추진내용은 아래 와 같다. 5개 과정에서

진행되었고, 각 과정의 운영횟수, 교육시수, 참여인원, 시기, 장소 등은 각각 다르다. 운영

횟수는 찾아가는 협치이해 교육이 10개 자치구 11회로 가장 많고, 교육시수는 협치시행

교육이 워크숍 형태라서 36.5시간으로 가장 길다. 참여인원은 찾아가는 협치이해 교육이

1,183명으로 가장 많다. 장소는 서울시청의 여러 사무실, 구청의 사무실, 동사무소 회의

실 등에서 진행하였다. 지역 협치학교는 이러한 교육 외에도 콘텐츠를 개발하였는데, 여

기에는 보도자료, 웹자보, 현장스케치, 카드뉴스, 홍보영상, 자료집 등을 포함한다. 또한

성과를 홍보하기 위해 블로그와 페이스북을 운영하였고, 강사들의 리스트 및 네트워크를

구성하였다.

- 35 -

2016년 지역 협치학교의 구체적 내용

과정 운영횟수 교육시수 교육인원 시기 장소

찾아가는

협치이해 교육

11회

(10개 자치구)

23시간 1,183명 6월-11월 구청 회의실,

마을회관

협치 기본교육 5회 13.5시간 145명 11월-12월 구청, 서울시

기관활동가 교육 1회 21시간 32명 10월 서울혁신파크

협업촉진자 교육 1회 11시간 39명 8월 도봉숲속마을

연수원협치실행 교육

(민관합동 워크숍)

6회

(6개 자치구)

36.5시간 153명 11월-12월 구청 회의실

② 2017년

2017년 시정 협치학교는 5개의 프로그램을 운영하였다. 첫째, 협치서울 공공토크로 이

름 붙여진 공무원 기본교육은 공무원을 대상으로 하여 시정협치의 내면화를 목표로 하여

운영되었다. 619명에 달하는 공무원이 참여하였다. 둘째, 협치리더 공동연수는 서울협치

협의회 위원과 서울시의 실 · 국장 고위급 공무원이 함께 참여하여 민관 상호 이해증진과

네트워크 구축을 목표로 진행되었다. 셋째, ‘안녕, 협치학교’는 협치에 관심이 있는 일반

시민과 공무원이 함께 참여하여 협치에 대한 시민공감대를 형성하기 위한 것인데, 교육

뿐만 아니라 전시행사, 영화 관람 및 토크, 현장투어 등이 진행하였다. 전시에서는 3,100

여 명이 참여하였다. 넷째, 협치실행 교육은 시민참여예산(시정협치형) 제안자를 위한 교

육인데, 담당 소관부서 공무원도 함께 참여하였다. 시민참여예산의 사업제안 구체화를 목

표로 진행되었다. 이 프로그램은 3단계로 나누어 실시하였는데, 총 219명이 참여하였다.

다섯째, 의제사업 민관 담당자에 대한 협치실행 교육이 진행되었는데, 이것은 2017년 협

치 담당자의 실행력을 강화하기 위한 것이다. 사업의 시간과 시기는 각 사업에 따라 다

양하였다. 이상 설명한 2017년 시정 협치학교 추진내용을 정리하면 아래 와 같

다.

- 36 -

2017년 시정 협치학교의 추진내용

과정 공무원 기본교육

(협치서울공공토크)

협치리더

공동연수

안녕,

협치학교

협치실행 교육

(제안과 과정)

협치실행 교육

(참여자 과정)

목표 시정협치 내면화 이해증진 및

네트워크 구축

협치

시민공감대

형성

시민참여예산

사업제안 구체화

협치 담당자

실행력 강화

대상 공무원 서울협치

협의회 위원 및

실 ·국장

일반시민 및

공무원

시민참여예산

제안자(시정협치

형), 소관부서

담당자

2017년

의제사업

민관담당자

참석인원 619명 34명 교육: 158명

전시: 3,102명

219명 21명

시간 1.5시간 4시간 3일 16시간 6시간

시기 6월 9월 10월 6월-7월 11월

2017년 지역 협치학교는 찾아가는 협치이해 교육, 지역협치 책임자 교육, 협치실행 교

육 등 3개 과정에서 진행되었다. 첫째, 찾아가는 협치이해 교육은 자치구의 공무원, 시민

단체 활동가, 일반시민 등을 대상으로 하여 회당 2시간 동안 20회에 걸쳐 1,182명이 참

여하여 교육이 진행되었다. 교육내용은 협치서울에 대한 기본 이해, 2016년 지역협치 추

진내용, 지역협치 사례, 실습 워크숍 등을 포함하고 있다. 둘째, 지역협치 책임자 교육은

협치담당 공무원, 시민사회 활동가 등을 대상으로 하여 회당 3시간 동안 6회에 걸쳐

137명이 참여하였다. 교육내용은 협치철학, 서울의 정책변화, 협치예산과 조례, 협치활성

화 전략, 협치장애 극복 실습 등을 포함하고 있다. 셋째, 협치실행 교육은 지역사회 혁신

계획 민관협치회의준비단의 위원, 협치와 관련된 구 단위의 위원 등을 대상으로 하여 회

당 3-5시간씩 9회에 걸쳐 344명이 참여하였다. 교육내용은 대상자의 1년차와 2년차에서

차이를 두고 있는데, 서울시의 협치지원 방안, 파트너십 워크숍, 협치경험 공유 워크숍,

협치진단 및 성과분석, 슬로건 만들기, 협치의제 찾기 워크숍, 협치성과 평가, 지역협치

네트워크 작성, 의제별 아이디어 발굴 실습 등을 포함하고 있다. 이상 설명한 2017년 지

역 협치학교 추진내용을 정리하면 아래 과 같다.

- 37 -

2017년 지역 협치학교의 추진내용

과정 찾아가는 협치이해 교육 지역협치 책임자

교육

협치실행 교육

대상

자치구 공무원, 시민단체

활동가, 일반시민

협치담당 공무원,

시민사회 지도자

지역사회 혁신계획

민관협치회의 준비단 위원,

협치 구회의 위원

시간 2시간 3시간 3-5시간

교육내용

협치서울 기본이해

2016년 지역협치 추진내용

지역협치 사례

협치적용 실습 워크숍

협치철학

서울의 정책변화

협치예산과 조례

협치활성화 과제

협치 토크 콘서트

협치장애 극복 실습

협치서울 지원방안

파트너십 워크숍

협치경험 공유 워크숍

협치진단 및 평가 분석

슬로건 만들기

협치의제 찾기 워크숍

협치 자가점검

지역협치 네트워크 작성

의제별 아이디어 발굴 실습

횟수 20회 6회 9회

참여자수 1,182명 137명 344명

이러한 교육 외에도 지역 협치학교는 지역협치의 운영체계를 개선하기 위해 지역협치

교육의 네트워크를 구성하여 운영하였다. 이것은 지역협치 교육의 기획 및 운영에서 다

양한 이해관계자나 참여자의 의견을 청취 · 반영하고, 자치구의 협치활동가를 양성하기 위

한 기본 방향과 전략을 논의하기 위한 것이다. 그리고 지역협치 사례를 발간하여 공유하

는 작업도 하고 있다. 지역협치의 사례를 스토리로 구성하여 자치구의 공무원이나 민간

실무자가 서로 공유함으로써 각 자치구의 장단점을 파악하고 자신이 속한 자치구의 협치

교육을 향상하기 위한 것이다. 이외에도 지역 협치교육에 대한 평가회를 통해 문제점을

개선하고, 지역 협치교육 수요를 조사하기도 하였다. 평가회는 자치구의 협치지원관, 협

치학교 분과위원, 강사, 위탁기관 등이 참여하는 다양한 형식의 회의, 토론회, 평가회 등

을 실시하였다. 지역협치 교육 수요조사는 시민협력 플랫폼(platform) 관계자를 대상으로

하여 실시하였다.

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③ 2018년

2018년 시정 및 지역 협치학교는 아직 결과보고서가 나오지 않았다. 따라서 추진계획

서를 토대로 하여 간단하게 살펴보기로 한다.

먼저 2018년 시정 협치학교 분야에서는 기존의 협치학교 분과위원회 구성, 협치학교

강사네트워크 구성, 교재 개발, 공론장 운영, 평가작업을 진행할 예정이다. 협치교육의 구

체적 프로그램에서는 아래 에서 보는 같이 공무원, 혁신활동가, 위원회 학교,

협치리더, 협치실행 참여자, 협치실행 제안자 등을 대상으로 하여 총 710명이 참여하는

6개 교육 프로그램을 운영할 계획을 가지고 있다. 강의내용이나 방식도 각 교육 대상에

따라 다양하게 하도록 계획하고 있다.

2018년 시정 협치학교의 운영계획

과정

실국별

협치교육

혁신활동가

교육

위원회학교 협치리더

연수

협치실행

교육

(참여자)

협치실행

교육

(제안자)

목표

실국

협치사례

기반 교육

활동가

역량강화 및

상호 교류

위원회의

기능 이해

민관협치

리더의 교류

협치담당자

실행력 강화

협치사업 발굴

지원

대상

공무원 중간지원조직

활동가

기존 위원 및

희망하는

시민

시민사회

대표 및 실 ·

국장

협치사업