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UNIVERSIDAD DE CHILE
Instituto de Ciencia Política
Documento de Trabajo N°76Material de Apoyo Docente
POBREZA:
Conceptos y Medidas
MAURICIO OLAVARRIA GAMBI
Universidad de Chile
Marzo 2001
Resumen
Planteando que la pregunta básica en todo estudio sobrepobreza es quienes son los pobres o cuando una personapuede ser considerada pobre, este trabajo expone diversosenfoques conceptuales y esquemas metodológicos paraabordar el tema. El trabajo también presenta el debatesurgido entre los enfoques alternativos, y analiza y discutesus alcances.
____________________________Este trabajo es parte del proyecto de investigación “Fighting Poverty in Chile”, elcual ha recibido apoyo financiero del Departamento de Investigación y Desarrollode la Universidad de Chile.
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1. PRESENTACION.
Pobreza es un concepto difícil de definir. Por ello, preguntas sobre quiénes son los
pobres y/ó cuándo una persona puede ser considerada pobre son cuestiones
metodológicas centrales en cualquier estudio sobre pobreza. Asociada a un
conjunto de males sociales, el problema central es como definir la pobreza de
modo tal de capturar sus dolorosas realidades y, a partir de ello, establecer
medidas que indiquen su extensión, profundidad y variación. Ello permitirá
monitorear si han ocurrido cambios en la situación de los pobres y, por extensión,
concluir si las políticas aplicadas han sido efectivas.
La pobreza no es un tema nuevo. A lo largo de toda la historia de la humanidad se
encuentran recurrentes menciones sobre ella. Sin embargo, los análisis más
sistemáticos por definir, medir y comprender el fenómeno de la pobreza
comienzan en los últimos años del siglo 19. Diversos enfoques conceptuales y
metodológicos se han implementado desde entonces con el fin de deducir
esquemas de política pública para superarla. El debate ha sido intenso y ha
reflejado claramente las complejidades del fenómeno.
La mayoría de los intentos por diferenciar a los pobres de aquellos que no lo son
se han centrado en consideraciones económicas – de ingreso o consumo, a saber.
La popularidad que ha alcanzado este enfoque se debe esencialmente a que
permite una rápida y fácil identificación de los pobres y, a partir de ello, generar
comparaciones entre grupos e intertemporales. Aún así, al interior de este enfoque
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un primer tema de debate surgió acerca de si la pobreza es absoluta o relativa, es
decir si alguien es pobre porque su nivel de bienestar es inferior al de la mayoría o
si hay un umbral mínimo de bienestar que de no alcanzarse determina que alguien
es pobre.
Aquellos que piensan que el ingreso – o consumo – es un enfoque inadecuado o
incompleto para identificar situaciones de pobreza han planteado
conceptualizaciones alternativas. Para el enfoque de las capacidades y
realizaciones el ingreso sería una medida incompleta de la pobreza. Asimismo,
según el enfoque de la exclusión social la pobreza se manifestaría en la falta de
acceso al nivel de vida y bienestar considerado como aceptable para una
determinada sociedad. En otros casos, las conceptualizaciones alternativas han
asumido cierta complementariedad con el enfoque basado en ingreso o consumo.
Por ejemplo, el enfoque de las necesidades básicas parte identificando ciertas
necesidades que serían esenciales para la subsistencia, luego define umbrales
mínimos de satisfacción y, finalmente, combinando una medición basada en
necesidades básicas insatisfechas, con medidas basadas en ingreso, llega a
proponer un enfoque que llama “método integrado”.
Para el enfoque de ingresos la cuestión es si los enfoques alternativos
efectivamente identifican pobreza. Todo ello ha generado un intenso e interesante
debate que, en lo esencial, estas líneas intentan recoger.
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En lo que sigue este trabajo presenta los enfoques recién aludidos, reseña lo
central del debate y analiza sus fortalezas. Las secciones que siguen presentan la
evolución conceptual ocurrida en torno a la pobreza, los principales métodos de
medición y, finalmente, se ofrecen las conclusiones centrales del análisis.
2. DEFINICIONES EN EVOLUCION.
La mayoría de los intentos por definir y medir la pobreza se han centrado en
consideraciones económicas, específicamente en el ingreso o consumo. A estas
variables se han ido agregando otras, dando con ello origen a diversos enfoques
conceptuales y medidas de pobreza.
a) Línea de Pobreza Absoluta.
Benjamin Rowntree es considerado un pionero en los estudios de pobreza. A partir
de sus estudios sobre pobreza en la ciudad de York en Inglaterra hacia fines del
siglo 19, llegó a definir que una familia esta en situación de pobreza “cuando los
ingresos totales son insuficientes para obtener lo mínimo necesario para la
subsistencia”. Lo mínimo necesario hacía referencia a alimento, vestuario,
habitación, calefacción, combustible y utensilios para cocinar y lavar, todo
comprado a los precios más bajos y en las mínimas cantidades necesarias para
asegurar la subsistencia física exclusivamente (George y Lawson, 1980). Con este
método, Rowntree concluyó que quince chelines era el ingreso mínimo semanal
que una familia de seis necesitaba para satisfacer sólo las necesidades
alimentarias. Si se agregaban las restantes necesidades señaladas, el
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presupuesto mínimo semanal de esa familia era entonces de veintiséis chelines, lo
que implicaba que el 10% de la población de York era pobre en la época (Kanbur y
Squire, 1999).
De acuerdo a esta metodología habría un umbral, determinado por un ingreso
mínimo, bajo el cual las personas son consideradas pobres. Es decir, ese ingreso
mínimo sería la línea divisoria que permitiría clasificar a la población entre pobres
y no pobres. Adicionalmente, dado que este enfoque se centra en el presupuesto
mínimo necesario para la mínima mantención física y salud (bajo lo cual ya habría
compromiso de ambas) ha sido considerado como una medida de subsistencia y
por esa vía de pobreza absoluta.
b) Línea de Pobreza Relativa.
Como reacción a esta aproximación, surgió más tarde un enfoque que ve a la
pobreza en términos relativos. Se basa en la idea que las necesidades no son
fisiológicamente establecidas sino que culturalmente determinadas. Peter
Townsend (1979, citado en: Sen, 1984), el más conocido exponente de este
enfoque, señala que “cualquier conceptualización rigurosa de la determinación
social de las necesidades disuelve la idea de necesidades absolutas, que ellas
están constantemente adaptándose a los cambios que se producen en la sociedad
y que, en consecuencia, ellas son relativas a un tiempo y a un lugar concreto”.
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c) Pobreza Absoluta versus Pobreza Relativa.
El enfoque absoluto de pobreza es esencialmente usado en los países
subdesarrollados y en aquellas zonas del mundo donde la pobreza y la carencia
extrema afecta a grandes segmentos de la población. En cambio, los países que
han logrado mejores niveles de desarrollo se han crecientemente volcado hacia un
enfoque relativo de la pobreza. En estos países, en la medida que han ido
superando niveles de subsistencia física mínima, sus preocupaciones se han ido
centrando en temas como la distribución del ingreso, oportunidades y alcanzar
niveles de calidad de vida socialmente aceptables para todos y cada uno de los
ciudadanos.
En esta discusión teórica de la pobreza absoluta versus la pobreza relativa,
Amartya Sen ha hecho interesantes aportes. En “Poverty and Famines” (1981)
señala que “hay un núcleo irreductible de privación absoluta en la idea de pobreza,
que se traduce en manifestaciones de muerte por hambre, desnutrición y penuria
visible en un diagnóstico de la pobreza sin tener que indagar primero en un
panorama relativo. Consecuentemente, la idea de pobreza relativa complementa y
no suplanta el enfoque absolutista de la pobreza”. Más tarde Sen (1984) señalaría
que a la discusión le ha faltado claridad toda vez que el contraste entre los rasgos
absolutos y relativos de la pobreza ha sido confuso. Esta confusión partiría del
modo en que se determinan los niveles de vida absolutos. Para él, la pobreza es
primeramente un fenómeno absoluto, pero que se expresa en términos relativos
en referencia a los recursos. Argumenta que la carencia absoluta en términos de
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las capacidades de una persona se relaciona con su carencia relativa de bienes,
ingresos y recursos.
Dos hechos son centrales en su visión. Primero, que lo absoluto de una necesidad
no es lo mismo que mantenerla fija en el tiempo. Incluso, bajo el enfoque de
pobreza absoluta, la línea de la pobreza se determina en función de algunas
variables y no hay ninguna razón para pensar que esas variables no puedan
cambiar en el tiempo. Segundo, que hay una diferencia entre lograr relativamente
menos que otros y lograr absolutamente menos por enfrentar más carencias que
otros. El hecho que una persona tenga un menor estándar de vida respecto de
otro es una prueba de desigualdad, pero, por sí mismo, no es una prueba de
pobreza, a menos que tengamos más información acerca de las necesidades que
esa persona ha satisfecho o no. En consecuencia, habría un irreductible núcleo
absolutista en la idea de pobreza. Si en una sociedad hay un cierto número de
ciudadanos que no satisface sus necesidades alimentarias o hay hambre,
entonces en esa sociedad hay pobreza, independiente de sus grados de
desigualdad.
Sen concluye que la pobreza es una noción absoluta en el espacio de las
capacidades, pero que muy a menudo toma una forma relativa en el espacio de
los bienes. Es decir, mientras las carencias son absolutas, del modo como, por
ejemplo, la necesidad de alimentación lo es, la forma concreta de resolverla
variará dependiendo del tiempo y lugar que se trate. El modo como se resuelven
las necesidades de alimento es distinto en la India respecto de Chile, tanto desde
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un punto de vista de los satisfactores de esa necesidad, como de los recursos que
se necesitan para ello (lo que depende del nivel de precios relativos de los dos
países). Así, también, el modo de satisfacer esa necesidad variará a través del
tiempo, no obstante que la necesidad en sí misma persiste.
Aunque el desarrollo conceptual de Sen apuntara más tarde a enfocar la pobreza
desde una perspectiva de las “capacidades y realizaciones”, la idea que la
pobreza es absoluta en término de carencias y necesidades, pero que toma una
forma relativa en el espacio de los bienes, tiene importantes consecuencias
prácticas sobre todo al momento de efectuar comparaciones.
d) Necesidades Básicas.
Un enfoque alternativo al de líneas de pobreza – absoluta o relativa – es el de las
Necesidades Básicas. Este enfoque surge con una crítica al enfoque de la
pobreza basado en ingreso o consumo. Boltvinik (1990) plantea que las líneas de
pobreza asumen que la satisfacción de necesidades depende sólo del ingreso,
siendo que en realidad éste es sólo una de las variables que determinan la
satisfacción. Las otras serían derechos de acceso a bienes y servicios
gubernamentales; propiedad de activos o patrimonio básico acumulado; tiempo
disponible para la educación, el descanso, la recreación y el trabajo del hogar; y
activos no básicos. De acuerdo a Boltvinik, habría sustitución entre algunas
variables: por ejemplo, con un mayor ingreso se podrían sustituir algunos
derechos de acceso, atendiendo necesidades de educación y salud privadamente.
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Una segunda línea de crítica apunta al hecho que las líneas de pobreza no
tomaría en cuenta la situación específica de satisfacción o insatisfacción de las
necesidades básicas, sino que apuntaría a una cuestión más bien indirecta de
satisfacción potencial de las necesidades básicas a través de la disponibilidad de
cierto ingreso. “Una persona podría tener todas sus necesidades insatisfechas y
aún no ser considerado como pobre si su ingreso estuviera por arriba de la línea
de pobreza” (Boltvinik, 1990).
Para este enfoque “la pobreza es un concepto que da cuenta de una situación en
la que las personas no pueden satisfacer una o más necesidades básicas y
tampoco pueden participar plenamente en la sociedad”. Sería en consecuencia un
fenómeno multifacético que no podría ser representado por un único indicador
(Carrasco, Martínez y Vial, 1997). Hay, en consecuencia, un cierto conjunto de
necesidades básicas, satisfactores y un cierto umbral mínimo de satisfacción bajo
el cual habría insatisfacción y, por lo tanto, pobreza (Boltvinik, 1990).
El enfoque de las necesidades básicas ha dado origen al método de medición de
la pobreza de las “Necesidades Básicas Insatisfechas”. Este método define como
pobres a toda la población que tiene una o más necesidades insatisfechas y los
clasifica en diversas categorías de pobreza según la carencia o tipo de necesidad
insatisfecha. Este enfoque también ha estado asociado a los “Mapas de Pobreza”
en América Latina. La construcción de estos mapas ha analizado la situación del
hogar usando indicadores preferentemente asociados a la vivienda. El tipo de
indicadores normalmente empleados son los siguientes: hacinamiento; materiales
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usados en la construcción de la vivienda; abastecimiento de agua; disponibilidad
de servicios sanitarios; asistencia de los menores a la escuela primaria;
escolaridad y actividad económica del jefe de hogar (Boltvinik, 1990). En Chile
también se ha usado un indicador acerca del equipamiento del hogar y
disponibilidad de bienes durables como TV, refrigerador, radio y similares.
No obstante que los enfoques de líneas de pobreza y de necesidades básicas
parten de conceptos diferentes de pobreza y dan origen a métodos de medición
diferentes, en América Latina no se les ha visto como enfoques dicotómicos sino
más bien como métodos complementarios. Boltvinik (1990) señala que “esto es
así por el énfasis que el método de LP pone sobre el consumo privado corriente y
el de NBI sobre la inversión (pública y privada) y el consumo público”. De esta
manera, el cruce de resultados de ambos métodos da origen a cuatro realidades,
tres de las cuales corresponden a diversas situaciones de pobreza. Para Boltvinik
(1990) “la población pobre resulta de la unión de los conjuntos de pobres
detectados por ambos métodos y no su intersección”.
e) Capacidades y Realizaciones.
Amartya Sen ha inspirado un enfoque alternativo de pobreza, que ha sido
conocido como de “capacidades y realizaciones”. Parte con una crítica a los
enfoques de pobreza basados en medidas de ingreso. Aunque estos enfoques son
muy populares, pues generan oportunidades para medir la pobreza y, a partir de
ello, establecer programas focalizados, producen una visión y medida incompleta
de la pobreza. Para Sen, el ingreso es un medio y no un fin como, según él, lo
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asumirían las perspectivas de la pobreza basadas en el ingreso. Lo
verdaderamente importante en relación al ingreso es la oportunidad de convertirlo
en capacidades de funcionamiento social, pero ellas dependen de una variedad de
circunstancias personales (incluyendo edad, género, disposición a la enfermedad
e invalidez) y del medio social que rodea a la persona (incluyendo características
epidemiológicas, medioambiente físico y social, servicios públicos de educación y
salud, entre otros) (Sen, 1995).
Sen también ha criticado al enfoque de las necesidades básicas porque reduciría
la pobreza a la disponibilidad de bienes y servicios necesarios para satisfacer las
necesidades identificadas como básicas, cuando en realidad estos bienes y
servicios serían medios y no fines. Para Sen lo central en el fenómeno de la
pobreza es que los pobres presentan inadecuadas capacidades para desarrollarse
y, en último término, para transformar esos medios en fines.
Según Sen, la pobreza es la carencia de capacidades. La pobreza en este
enfoque sería esencialmente “la falla o carencia de algunas capacidades básicas
para funcionar o lograr ciertas realizaciones – una persona que carece de la
oportunidad de alcanzar niveles mínimamente aceptables de realizaciones. Las
realizaciones relevantes para este análisis pueden variar desde los básicamente
físicos, como estar bien alimentado, con adecuada vestimenta y vivienda, ser
saludable, hasta las más complejas realizaciones sociales como participar en la
vida de la comunidad, ser capaz de aparecer en público sin avergonzarse, por
ejemplo” (Sen, 1995). Según Sen, las capacidades son intrínsecamente
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importantes mientras que el ingreso es sólo instrumentalmente significativo; el bajo
ingreso no es la única influencia sobre la carencia de capacidades; y, además el
impacto del ingreso sobre las capacidades varía dependiendo de la comunidad,
familia y persona (Kanbur & Squire, 1999). La pobreza se traduciría en la falta de
oportunidades reales para tener un adecuado mínimo nivel de vida (Sen, 1995). El
enfoque de “capacidades y realizaciones” de Sen ha inspirado el “Índice de
Pobreza Humana” construido por el PNUD.
f) Exclusión Social.
Otro enfoque que ha alcanzado popularidad en el último tiempo es el de la
“Exclusión Social”, promovido por el Instituto Internacional de Estudios Laborales
de la Organización Internacional del Trabajo. La idea básica de este enfoque es
que la pobreza corresponde a la falta de recursos requeridos para participar en la
vida social y disfrutar del nivel de vida que es ampliamente aceptado en la
sociedad.
Este enfoque se centra en el desigual acceso a los servicios esenciales y en la
falta o dificultades de acceso de los pobres a esos servicios. Las estrategias de
superación de la pobreza, por tanto, deben enfatizar la provisión de servicios
básicos, como salud y educación. Ello permitirá acrecentar el capital humano,
físico (vivienda, por ejemplo) y social. Desde un punto de vista político, un mejor
acceso a los servicios básicos sería una precondición para lograr una mayor
cohesión social, toda vez que un segmento antes excluido estaría en condiciones
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de tener una mayor participación social y disfrutar del nivel de vida que es común
en esa sociedad.
g) A Modo de Síntesis.
Diversas críticas han surgido a los enfoques que identifican la pobreza a partir de
la carencia de ingresos. Esas críticas han llamado la atención de situaciones que,
aparte del tema del ingreso, también están presentes en el fenómeno de la
pobreza. Sen, en su enfoque de las capacidades y realizaciones, pone el énfasis
en el analfabetismo, educación, enfermedad y longevidad. El enfoque de las
necesidades básicas también toma como antecedente relevante para constatar
que un hogar está en estado de pobreza la educación del jefe de hogar, a lo que
agrega otros indicadores, como la ocupación, disponibilidad de agua potable,
sistema de eliminación de excretas, electricidad, disponibilidad de bienes
materiales y vivienda. Los mapas de pobreza, construidos en base a la
metodología de las necesidades básicas, han enfatizado los indicadores
relacionados con la calidad de la vivienda. Otros enfoques han llamado la atención
acerca de la falta de acceso a servicios esenciales y el estado de exclusión en que
vivirían los pobres.
El gran mérito de todos estos enfoques es haber llamado la atención acerca de la
existencia de un conjunto de realidades que se presentan en aquello que
llamamos pobreza. Ello lleva a definir políticas del Estado hacia la pobreza que
consideren la existencia de esas diversas realidades y no solamente la carencia
de ingresos. Dicho de otro modo la mera elevación de ingresos de una familia que
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consideramos pobre no es suficiente para que ella abandone la pobreza. Aunque
parece haber cierto consenso acerca de este punto hoy, el punto sigue siendo
¿Quién es pobre? ó ¿Cuándo una familia puede ser considera pobre?. Este punto
es de vital importancia porque el enfoque que se adopte determinará el tipo de
medición que se establezca y el tipo de políticas que finalmente se implementen.
Aunque es evidente que quienes sufren enfermedad o presentan menores niveles
de escolaridad enfrentan carencias, no se sigue automáticamente de eso que
todos los enfermos sean pobres o que todos los que están bajo el nivel de
escolaridad promedio sean también pobres. Por otro lado, diversas
investigaciones han demostrado que la carencia de ingresos esta altamente
correlacionada con carencias en los ámbitos a que normalmente se refieren los
enfoques alternativos. Por ejemplo, un estudio del Banco Mundial, sobre la
pobreza en Kenia entre 1982 y 1992, descubrió que los hijos de familias cuyo
ingreso se ubicaba bajo la línea de la pobreza tenían menor escolaridad, tenían
una probabilidad más alta de ser desnutridos, una más baja probabilidad de estar
vacunados y una mayor probabilidad de mortalidad infantil (World Bank, 1996 a).
Un estudio sobre pobreza en Nigeria entre 1985 y 1992, hecho por el Banco
Mundial (World Bank, 1996 b), reportó que las personas de más bajo ingreso eran
los que presentaban menores niveles de educación y que la calidad de los
servicios de salud y educación a los que ellos podían acceder era tan baja, que
consideraban que ni siquiera valía la pena solicitar esos servicios. Otro informe del
Banco Mundial, acerca de la pobreza en India, estableció que aquellos cuyos
ingresos eran menores a la línea de pobreza presentaban una más baja tasa de
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matrícula escolar, una más alta tasa de mortalidad durante los dos primeros años
de vida y una prevalencia de enfermedades tales como tuberculosis, malaria,
lepra, enfermedades pulmonares y otras más alta que aquellos con más altos
ingresos (WB, 1998). Canagarajah, Mazumdar y Ye (1998), analizando pobreza y
desigualdad en Gana entre 1988 y 1992, encontraron que los pobres no se
beneficiaban de la educación tanto como los no pobres porque no habían
suficientes retornos de la educación primaria, que es el máximo nivel educativo
que los pobres podían alcanzar. Datt y Gunewarda (1997), en un estudio sobre
pobreza en Sri Lanka, encontraron una relación inversa entre la tasa de
alfabetismo y los niveles de pobreza. Londoño (1996) determinó que la expansión
educacional en América Latina, entre 1950 y 1990, fue particularmente lenta entre
los más pobres.
El tema de que criterios se usan para identificar a los pobres es crítico. Un estudio
que usó datos de pobreza recogidos en Costa de Marfil en 1985, mostró una baja
correlación entre diferentes medidas de pobreza: por ejemplo, del 30% de la
personas identificadas como pobres usando un criterio de consumo per cápita,
ajustado por el tamaño de la familia, menos de la mitad aparecían como pobres
cuando el criterio que se usaba era el de la escolaridad promedio de los adultos
(Glewwe y van der Gaag, 1990; citado en Kanbur y Squire, 1999).
La popularidad de los enfoques basados en el ingreso radica en su mayor
simplicidad para identificar a los pobres y, a partir de ello, permiten cuantificar la
extensión de la pobreza en una sociedad determinada. El hecho que la carencia
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de ingresos esté altamente correlacionada con enfermedades mayores, con menor
longevidad, con carencia de acceso a la educación y a servicios de salud, a mayor
riesgo social, inseguridad y a ambientes de mayor presencia de delincuencia lleva
a no desechar las medidas de ingreso para identificar situaciones de pobreza. Sin
embargo y al mismo tiempo, es necesario señalar que identificar a los pobres a
través de medidas de ingreso no significa plantear que la solución al tema es sólo
una cuestión de incrementarles el ingreso o consumo. La larga historia de los
estudios sobre pobreza y los diversos enfoque surgidos han demostrado que el
fenómeno de la pobreza es complejo, que hay diversas situaciones que conducen
a una persona o familia a un estado de pobreza o que no le permiten salir de el,
que la pobreza tiene diversas manifestaciones, por lo que una política destinada a
superar la pobreza en una determinada sociedad o, al menos, aliviarla debe
necesariamente atender los diversos factores presentes: educación, salud,
vivienda, vulnerabilidad, exclusión, participación y, por cierto, trabajo e ingreso.
3. MEDIDAS DE POBREZA.
3.1. Líneas de Pobreza.
La definición de una “línea de pobreza” expresa una idea que hay un nivel de
ingreso o consumo bajo el cual se estima que una persona o familia no ha
alcanzado el nivel de bienestar mínimo. Dicho de otro modo, la línea de pobreza
permite distinguir quienes son considerados pobres en una sociedad de aquellos
que no lo son.
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El uso de las líneas de pobreza permite determinar la incidencia de la pobreza en
una determinada sociedad. Este concepto (de incidencia de la pobreza) hace
referencia a cuán extendida es la pobreza. Normalmente es expresada en
términos porcentuales. La incidencia de la pobreza es entonces matemáticamente
expresada de la siguiente forma:
q
P = 1/n Ó Ó g (yi | yi<z) ó P = q / n , donde
i=1
P es la incidencia de la pobreza; q representa a las personas pobres; n representa
a la población total; yi es el ingreso del individuo i, z es la línea de la pobreza.
a) Línea de Pobreza Absoluta.
La línea de pobreza absoluta expresa el nivel de ingreso o consumo mínimo
que una persona o familia necesita para la subsistencia. Este nivel de subsistencia
mínimo esta básicamente determinado por las necesidades alimentarias mínimas;
es decir, el consumo de calorías y proteínas mínimas necesarias para mantener la
actividad física y la estructura y costo de una canasta básica de alimentos que
satisfaga el requerimiento calórico y proteico mínimo. En varios países también se
considera un cierto monto de ingreso o consumo orientado a satisfacer
necesidades no alimentarias. Todos los que, en términos de su ingreso o
consumo, se ubican bajo este parámetro de subsistencia mínima son
considerados pobres.
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El Banco Mundial, con la finalidad de hacer comparaciones internacionales, ha
establecido una línea de pobreza de US$1 al día por persona, basado en el índice
de precios de Estados Unidos de 1985 y actualizada en 1993. Sin embargo, el
propio Banco Mundial señala que debe tenerse cierta cautela al hacer estas
comparaciones internacionales. Así la línea de pobreza de US$1 es normalmente
usada en Africa y el Sudeste Asiático, una línea de US$2 diarios por persona es
usada en América Latina, una cercana a US$4 se aplica en Europa del Este y Asia
Central y una de US$0.60 se emplea para el caso de China (World Bank, 1996 c).
En Chile mayoritariamente se usa la línea de pobreza absoluta basada en ingreso.
El elemento clave para definir esta línea de pobreza son las necesidades
alimentarias. A partir de ellas se define la línea de indigencia y luego la línea de
pobreza, que considera adicionalmente necesidades no alimentarias. Toda familia
o persona con ingresos inferiores al señalado por esas líneas es caracterizada
como pobre o indigente según corresponda.
En la construcción de la línea de pobreza se dan las siguientes etapas:
• Definir el requerimiento de proteínas y calorías que satisface la necesidad
alimentaria mínima. En el caso de Chile se usan los siguientes valores:
Tabla 1: Requerimientos calóricos y proteicos promedios, Chile.Calorías Proteínas
Requerimiento Promedio Nacional 2187 37Requerimiento Población Urbana 2176 37Requerimiento Población Rural 2236 38Fuente: MIDEPLAN, 1992.
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• Definir una Canasta Básica de Alimentos, basada en el consumo real de la
población, que satisfaga los requerimientos calóricos y proteicos.
• Calcular el costo de la Canasta Básica de Alimentos, basada en los precios de
mercado. Este cálculo arroja la Línea de Indigencia.
• La línea de pobreza en Chile es el doble de la línea de indigencia. El factor (2)
por el que se ha multiplicado la línea de indigencia, para llegar a establecer la
línea de pobreza, surge del análisis de las Encuestas de Presupuestos
Familiares. El estrato que primero satisface sus necesidades es el quintil
central de ingreso, cuyo consumo total es equivalente a 2.19 veces el gasto
total de alimentos del hogar (Teitelboim, 1990, citado en Urmeneta, 1995). Ese
cuociente ha sido redondeado, estableciéndose de ese modo el factor 2.
• Se han establecido distintas líneas de indigencia y pobreza según se trate de
los sectores urbanos y rurales. En el sector rural, aunque presenta un mayor
requerimiento promedio de energía, ambas líneas son de menor valor dado el
menor costo de los alimentos. Así la línea de indigencia rural es el 77% del
valor de la urbana y la línea de pobreza rural es 1.75 veces el monto de la línea
de indigencia rural. Los valores de las líneas de indigencia y pobreza, a 1998,
son como sigue:
Tabla 2: Valores de líneas de indigencia y pobreza, Chile 1998.Rural Urbana
Línea de Indigencia 14.598 18.944Línea de Pobreza 25.546 37.889Fuente: MIDEPLAN, CASEN 1998.
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b) Línea de Pobreza Relativa.
Las medidas de pobreza relativa expresan lo que se entiende por mínimos niveles
aceptables de vida en una sociedad determinada. Por ejemplo, George & Howard
(1991, citado en Dixon y Macarov, 1998) señalan que el nivel de pobreza se
establece donde “los ingresos o recursos no son suficientes para proveer los
bienes y servicios que permiten vivir una vida que es tolerable de acuerdo al estilo
de vida de la clase trabajadora”. El Consejo de Ministros de la Comunidad
Económica Europea (1984) usa un enfoque similar, al definir como pobres a “las
personas, familias y grupos cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son
tan limitados que los excluyen del mínimo nivel de vida aceptable en el Estado
Miembro de la Comunidad en que ellos viven”. En Gran Bretaña la línea de
pobreza es usualmente establecida en un 50% del ingreso promedio de los
hogares, aunque a veces también se ha establecido a un 40% del ingreso
promedios de los hogares. Esa línea de pobreza es obtenida a partir de la
Encuesta de Gastos Familiares (Dixon & Macarov, 1998).
c) Algunos Problemas con las Líneas de Pobreza.
Hay ciertos problemas metodológicos presentes en la construcción de las líneas
de pobreza. Los más importantes son:
• La alternativa ingreso vs. consumo. Se argumenta que el ahorro, pasado o
presente, puede afectar las estimaciones de pobreza cuando estas se basan
en datos sobre consumo. En ocasiones ocurre que el consumo de una familia
se ubica bajo la línea de pobreza, no obstante que su ingreso se ubica por
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sobre la línea, dado que las personas están destinando la diferencia a ahorro.
El caso contrario también ocurre, cuando el ingreso de las familias ha caído
bajo la línea de pobreza, pero su consumo se mantiene por sobre la línea
como consecuencia de estar suplementando su ingreso real presente con
ahorro pasado o endeudamiento. También, se argumenta que las variaciones
en el ingreso generaría problemas en los análisis de pobreza de mediano o
largo plazo, en cuyo caso el consumo sería un mejor sustituto (proxy) para
estimaciones de “ingreso permanente” (ECLAC, 1998).
• La no declaración o sub-declaración. Uno de los mayores problemas que
afecta a las estimaciones de pobreza basadas en ingreso es la no declaración
o sub declaración de ingresos. Los estudios se basan en encuestas de
hogares, en donde de manera frecuente los encuestados tienden a no declarar
todo o parte de sus ingresos. En algunos países Latinoamericanos, usando
datos del Sistema de Cuentas Nacionales, la CEPAL ha calculado que la
subestimación de ingresos se ubica en el rango que va de 15% a 40%
(ECLAC, 1998). La no o sub declaración también ha afectado a las
estimaciones de consumo dado que las encuestas capturan consumo de un
breve período, lo que implica que el consumo estimado pudiera ser
anormalmente alto o bajo.
• Los sectores rurales. En estos sectores es normal que las familias se
autoabastezcan de una serie de productos, lo que genera una dificultad al
estimar el ingreso y también el consumo.
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3.2. Necesidades Básicas Insatisfechas.
a) Definiciones Metodológicas.
En Chile no ha habido una aplicación metodológicamente consistente del enfoque
de las NBI (Carrasco, Martínez y Vial, 1997; pag. 77). Se han implementado los
conocidos “Mapas de la Pobreza” y algunos otros estudios que no han alcanzado
gran difusión. La base de información para estos estudios ha sido los censos de
1970, 1982 y 1992. La encuesta CASEN ha ido progresivamente incorporando
variables que pueden ser utilizadas para análisis de la pobreza basados en las
NBI.
En este enfoque se trata de establecer si los hogares están satisfaciendo las
necesidades consideradas básicas a través del análisis de los bienes y servicios
efectivamente consumidos. Los pobres serán aquellos cuyo consumo no alcanza
el umbral de satisfacción de una o más necesidades básicas (ECLAC, 1998). Las
variable normalmente usadas para determinar necesidades básicas insatisfechas
son las que siguen (PNUD, 1990; Carrasco, Martínez y Vial, 1997):
• Hacinamiento: determinado, por la ocupación de tres o más personas por
dormitorio del hogar.
• Materiales de la Vivienda: referidos a las paredes, techo, piso y al tipo de
vivienda.
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• Disponibilidad de Servicios como Electricidad, Agua Potable y Servicios
Sanitarios. Se ha hecho una distinción entre el sector rural y urbano. En el
sector rural se ha aceptado ciertas situaciones cuya presencia no implicaría
una NBI, como por ejemplo que la provisión de agua pueda ser a través de
Norias y por acarreo, la existencia de pozos negros y la falta de luz eléctrica.
En el sector urbano, en cambio, la falta de conexión a la red pública de agua
potable, de alcantarillado y de electricidad determinaría la presencia de una
NBI.
• Asistencia a un establecimiento educacional de los menores en edad escolar.
Dado el bajo nivel de inasistencia escolar en Chile, esta variable ha sido
analizada desde un punto de vista del rezago escolar. Se estima que hay NBI
cuando hay un rezago escolar igual o superior a dos años en los menores
cuyas edades van de los 8 a los 14 años.
• Capacidad económica del jefe de hogar, según nivel de escolaridad y
dependencia de los ocupados.
Un ejemplo de aplicación de esta metodología se presenta a continuación:
Tabla 3: Pobreza según NBI, Chile.Urbano Rural Total
Actividad del Jefe de Hogar 4.7% 3.5% 4.5%Escolaridad del Jefe de Hogar 5.7% 20.4% 7.8%Origen del Agua para Beber 0.7% 25.5% 4.2%Abastecimiento de Agua 4.9% 4.2%Sistema de Eliminación de Excretas 8.1% 4.4% 7.5%Alumbrado 0.3% 0.3%Materialidad 4.8% 15.9% 6.4%Hacinamiento 1.5% 2.1% 1.5%Fuente: Teitelboim, 2000
23
b) Algunos Problemas.
Al analizar este método, es necesario tener presente la existencia de algunos
problemas:
• En principal problema conceptual es lo que la CEPAL ha llamado el “problema
de agregación”. La cuestión es como ponderar los diferentes indicadores que
determinan NBI. En América Latina esto se ha resuelto usando el criterio de la
co-realización, según el cual un hogar es pobre si no alcanza, al menos, el
umbral de satisfacción mínimo en un indicador. Debe tenerse presente, sin
embargo, que se trata de indicadores y no de necesidades directamente, que
la necesidad de vivienda usa más de un indicador y que el uso de bajos
umbrales estaría determinando sólo carencias extremas. Por otro lado, el
supuesto básico es que todas las necesidades son igualmente importantes, lo
que evidentemente admite discusión (ECLAC, 1998).
• La comparabilidad de las estimaciones de incidencia de la pobreza también ha
sido un tema problemático. En ocasiones se han usado los mismos
indicadores para sectores rurales y urbanos, generando con ello estimaciones
problemáticas, especialmente en referencia a la vivienda, que no reconocen la
diversa realidad de estos dos sectores. La comparación a través del tiempo
también genera problemas, toda vez que normalmente la información base
para confeccionar las estimaciones de NBI han sido obtenidas de censos. Por
otro lado, la falta de actualización de los umbrales mínimos de satisfacción
puede llevar a análisis inexactos acerca de la evolución de la pobreza. La
actualización de esos umbrales lleva el tema a la discusión acerca de si la
pobreza es absoluta o relativa (ECLAC, 1998).
24
• El método depende centralmente de los umbrales mínimos definidos, los que
de establecerse en un muy bajo nivel sólo estarían señalando los grados más
extremos de carencia.
3.3. El Método Integrado de Medición de la Pobreza.
Este método surge del cruce de los métodos de Línea de Pobreza y de las
Necesidades Básicas Insatisfechas. Caracteriza a los hogares en cuatro
categorías, siendo el grupo más vulnerable aquel de los Hogares en Pobreza
Crónica.
Tabla 4: Método integrado de medición de la pobreza.Al menos una carencia Ausencia de carencias
Ingresos bajo la Línea dePobreza
Hogares en Pobreza Crónica Hogares en PobrezaReciente
Ingresos sobre la Línea dePobreza
Hogares con CarenciasInerciales
Hogares en Condición deIntegración Social
3.4. El Indice de Pobreza Humana.
a) Método de Cálculo del IPH.
El Indice de Pobreza Humana (IPH), desarrollado por el PNUD, tiene su base
conceptual en el enfoque de las “capacidades y realizaciones, planteado por
Amartya Sen. El PNUD ha creado un índice para los países subdesarrollados
(IPH-1) y otro para los países desarrollados (IPH-2). La idea básica es que la
25
pobreza se manifiesta en las carencias de vida que enfrentan las personas,
cuestión que excede la perspectiva del ingreso. En esta perspectiva la pobreza
también incluiría la falta de las oportunidades más básicas para el desarrollo
humano que, a su vez, permitirían vivir una larga, saludable y creativa vida y
disfrutar un nivel de vida decente, libertad, dignidad, autoestima y respeto. En
consecuencia, los esfuerzos por reducir la pobreza deberían apuntar a todas sus
manifestaciones y no sólo a la falta de ingresos.
Los impulsores de IPH reconocen que este índice tiene debilidades en conceptos
y datos y que, como toda medida, no puede capturar completamente la realidad de
la pobreza. Sin embargo, señalan que combinando en una sola medida de
pobreza las diversas manifestaciones de la pobreza que ha menudo quedan de
lado cuando se toma la perspectiva del ingreso, añaden una útil contribución a los
esfuerzos de medición de la pobreza (UNDP, 1997).
El IPH-1 se concentra en las carencias en tres aspectos esenciales: longevidad,
educación y nivel de vida. La primera de estas carencias – longevidad -- hace
referencia al riesgo de morir a una relativamente temprana edad y se representa
en el IPH-1 como el porcentaje de personas que se espera que mueran antes de
los 40 años de edad. La segunda dimensión de carencia hace referencia al
conocimiento – ser excluido del mundo de la lectura y las comunicaciones – y es
representado por el porcentaje de adultos que son analfabetos. La tercera
dimensión de carencia se relaciona con el nivel de vida y está representado por
una combinación de tres variables: el porcentaje de personas sin acceso a los
26
servicios de salud y agua potable y el porcentaje de niños menores a cinco años
que se encuentran en estado de desnutrición.
El IPH-2 toma en cuenta los siguientes tipos de carencias: (1) el porcentaje de
personas que probablemente vivirán menos de 60 años; (2) el porcentaje de
personas que son funcionalmente analfabetos, es decir, que tienen dificultades
para escribir y leer adecuadamente, lo cual les genera dificultades para satisfacer
las más básicas demandas de la sociedad moderna como, por ejemplo, leer las
instrucciones de un frasco de remedios o leer un cuento a niños; (3) la proporción
de personas cuyo ingreso personal es menor al 50% del ingreso promedio del
país; y (4) exclusión social, medido a través del desempleo de largo plazo, esto es,
aquellos que han estado desempleados por 12 meses o más.
Es evidente que el índice que interesa en un país como Chile es el que se refiere a
los países subdesarrollados. El IPH-1 se calcula de acuerdo al siguiente
procedimiento. Primero se calcula la variable que hace referencia al nivel de vida.
Esta representa el promedio simple del porcentaje de personas con acceso a agua
potable (P31) y servicios de salud (P32) y el porcentaje de niños menores a cinco
años que se encuentran en estado de desnutrición (P33). El cálculo de esta
variable se expresa matemáticamente de la siguiente forma:
P3 = (P31 + P32 + P33) / 3
27
El segundo paso es calcular el IPH-1, representado por el promedio ponderado de:
el porcentaje de personas que se estima no sobrevivirán la edad de 40 años (P1),
el porcentaje de adultos que son analfabetos (P2) y el ya obtenido P3 que hace
referencia al nivel de vida. De esto modo, el IPH se expresa en la siguiente
fórmula:
3 3 3 1/3
IPH = [1/3 ( P1 + P2 + P3 ) ]
El IPH-1 dio una estimación de pobreza de 5.4% para Chile, en 1997, ubicándolo
en el tercer lugar de los países subdesarrollados, luego de Trinidad y Tobago y
Cuba (UNDP, 1997). En 1998, el IPH-1 estableció que el nivel de pobreza en Chile
era del 4.1%, ubicándose sólo detrás de Trinidad y Tobago (3.3%) en el ranking de
países subdesarrollados con menor pobreza. (UNDP, 1998).
b) Problemas con el IPH.
¿Qué mide exactamente el IPH? La respuesta es difícil. El modo como se
estructura el índice, sobre la base de los promedios de tres variables, nos lleva a
plantear dudas que se trate efectivamente de una estimación de cuan extendida
es la pobreza en una determinada sociedad. El IPH no se basa en una distinción
entre quienes son pobres y quienes no lo son al interior de un determinado país.
Para Teitelboim (2000) sería una medida de la proporción de la población que
queda excluida del progreso de la comunidad. Podría interpretarse también como
un instrumento para efectuar comparaciones acerca del rendimiento promedio de
28
los países en las áreas de acceso a la salud, educación y a servicios de agua
potable.
El modo en que ha sido construido el índice ha hecho surgir fuertes críticas. La
agregación de variables requiere de una arbitraria selección de ponderaciones,
cuestión que le hace perder capacidad descriptiva respecto de la realidad de la
pobreza. Para Kanbur y Squire (1999), el IPH, en el mejor de los casos,
ranquearía países alrededor del mundo y dado que este ranking se construiría en
base a promedios nacionales no diría nada acerca de los pobres.
3.5. Otras Medidas de Pobreza.
a) Brecha de la Pobreza.
El indicador de la brecha de la pobreza ha sido desarrollado como una medida
complementaria al de incidencia de la pobreza, cuya finalidad es mostrar la
profundidad de la pobreza. La medida de brecha de la pobreza expresa la
distancia promedio entre el ingreso de los pobres y la línea de la pobreza, con
respecto a la población total. Matemáticamente se expresa del siguiente modo:
qBP = 1/n Ó [(z – Ó [(z – yy ii) / z) / z] ] ; donde
i=1
29
BP es la brecha de la pobreza, n es la población total, q es la población pobre, z
es la línea de pobreza y yi representa el ingreso del individuo i.
Una medida complementaria a la anterior es aquella usada para calcular el costo
mínimo de eliminar la pobreza. Esta medida se usa con fines analíticos. Lo que se
busca determinar es (asumiendo transferencias focalizadas de recursos a las
personas consideradas pobres) cuál sería el costo de incrementar el ingreso de
los pobres hasta alcanzar la línea de la pobreza. Este costo mínimo se expresa de
la siguiente forma:
qCMP = ÓÓ [z – yi] ; donde
i=1
CMP sería el costo mínimo de superar la pobreza transfiriéndole ingreso a los
pobres, z representa la línea de la pobreza e yi el ingreso del individuo i. Sin
embargo, como hemos visto previamente, a lo largo de esta exposición, la pobreza
tiene distintas manifestaciones y causas profundas, donde la falta de ingreso sería
una manifestación de diversas carencias, como educación, salud y oportunidades.
Luego, aunque se transfirieran recursos a los pobres, para incrementarles su
ingreso hasta la línea de pobreza, es improbable que estas personas se
mantuvieran fuera de la pobreza en el largo plazo por su propia capacidad. La
utilidad de esta medida es analítica y de evaluación de distintas alternativas de
política.
30
b) Intensidad de la Pobreza .
Foster, Greer y Thorbecke (1984) han desarrollado un índice que incluye una
medida de la intensidad de la pobreza. Este índice (FGT), también conocido como
P2, por el valor 2 asignado al parámetro á, permite analizar la intensidad de la
pobreza y la contribución de los subgrupos de pobres a la pobreza total. La utilidad
de esta medida es que permite comparar (espacial o temporalmente)
distribuciones (grupos) de pobres y determinar en cual la intensidad de la pobreza
es mayor1. En el mismo sentido, es una medida útil para analizar el impacto de
políticas apuntadas a mejorar el bienestar de los pobres. El Indice FGT se expresa
matemáticamente de la siguiente forma:
q ááP (y;z) = 1/n Ó ( Ó (z-yz-yii / z) / z) ; donde
i=1
P es el índice de pobreza, q es el número de hogares pobres, (z-yi) es la distancia
entre el ingreso (y) del hogar i y la línea de la pobreza (z) y á es el parámetro de
aversión a la pobreza.
Es interesante notar que si á toma el valor cero, el índice FGT se transforma en el
indicador de la incidencia de la pobreza. Si á toma el valor uno, el índice FGT se
1 Entre dos grupos de pobres, la intensidad de la pobreza será mayor en aquel en que P2 seamayor.
31
convierte en el indicador de la brecha de la pobreza. Y si á toma el valor dos, el
índice FGT muestra la intensidad de la pobreza (Ravallion, 1994).
3.6. Desigualdad.
a) Percentiles de Ingreso.
Aunque son dos temas conceptualmente distintos, la pobreza y la desigualdad
tienen indudables vinculaciones. Una forma en que usualmente se analiza el tema
de la desigualdad es a través de los percentiles de ingreso. Normalmente se
utilizan deciles (un decil representa al 10% de la población) o quintiles (20% de la
población). Estos deciles o quintiles expresan el ingreso promedio del grupo de
población a que hacen referencia y, con ello, la desigualdad existente en una
determinada comunidad. Complemetariamente, se usa el índice 20/20, que
expresa el número de veces que el ingreso promedio del 20% más rico de la
población contiene al ingreso promedio del 20% más pobre. Este índice se
expresa de la siguiente forma:
I 20/20 = Q5 / Q1 ; donde
Q5 representa el ingreso promedio del 20% más rico de la población y Q1 al
ingreso promedio del 20% más pobre.
32
b) El Coeficiente de Gini.
El coeficiente de Gini busca medir si hay concentración de ingresos en una
sociedad. Este índice de concentración del ingreso se calcula utilizando la “Curva
de Lorenz”. A partir de ella se determina un cuociente entre la distribución real y
una distribución perfectamente igualitaria. Gráficamente se presenta del siguiente
modo:
Curva de Lorenz
Nota: Gráfico tomado de Teitelboim 2000
En el eje de las Y se señala el porcentaje acumulado de ingresos. En el eje de las
X se ordenan los ingreso de la población de menor a mayor. De este modo, la
curva de Lorenz representa la distribución acumulativa del ingreso con respecto a
la población. Si hubiere una distribución perfectamente igualitaria se obtendría una
línea de 45° que saldría de la intersección de ambos ejes. Y si hubiere una
Porcentaje Acumulado de Hogares
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
A
B
33
distribución en que una persona concentrara todo el ingreso de la sociedad, se
tendría una línea quebrada, en que una parte se superpondría al eje de las X y la
otra sería una línea de 90° que saldría desde el punto que representa –en el eje
de las X -- a la persona que concentra todo el ingreso en esa sociedad. La
situación de distribuciones reales se da en una zona intermedia y su mayor o
menor concavidad representa el mayor o menor grado de desigualdad en la
distribución. En términos simples, el coeficiente de Gini se obtiene del siguiente
modo:
Coef. Gini = área A / áreas A + B
4. COROLARIO.
La pobreza es un fenómeno complejo, cuyas causas centrales se relacionan con
carencias vitales que los pobres enfrentan. Las carencias más recurrentes serían
las relacionadas con la falta de acceso a la educación y servicios de salud, la
vulnerabilidad que presenta ante situaciones de crisis, la exclusión social y la falta
de voz y participación de los pobres.
Diversos enfoques han criticado la perspectiva metodológica de la pobreza según
el ingreso -- o consumo. Tanto el enfoque de las NBI como el de capacidades y
realizaciones han señalado que el ingreso es uno de los componentes de la
pobreza y que, por lo tanto, la idea de pobreza excede la mera carencia de
34
ingresos. El punto, sin embargo, parece estar en determinar que variable nos
permite identificar quienes son los pobres o cuando una persona puede ser
considerada pobre. Dicho de otro modo, que variable presenta una alta correlación
con los fenómenos normalmente asociados a la pobreza. Como se ha visto a lo
largo de esta exposición la falta de ingresos mínimos esta normalmente asociada
a la falta de acceso a la educación, a la mayor incidencia de enfermedades, a la
falta de acceso a servicios de salud, a la exclusión social. En consecuencia, dadas
estas correlaciones, el ingreso sería un método válido para identificar situaciones
de pobreza.
La siguiente cuestión es si las políticas de superación de la pobreza deberían
orientarse únicamente a generar incrementos de ingresos que ubiquen a las
personas por sobre la línea de la pobreza. Una política de este tipo sería
evidentemente frágil e inestable. La identificación de los pobres a través del
ingreso – o consumo – es sólo por efectos prácticos, relacionados con su alta
asociación con otras variables que, coincidentemente, otros métodos también
identifican como características centrales de los pobres.
En consecuencia, una estrategia de superación de la pobreza naturalmente
debería apuntar a subsanar las carencias que los pobres presentan. En esa idea
el acceso a los servicios de educación y salud, su integración al núcleo central de
la sociedad, mecanismos de protección social y el diseño de mecanismos de
participación para que expresen sus intereses parecen ser necesariamente parte
integrante de la estrategia.
35
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