organizaciones de base y desarrollo...
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Local Level Institutions Working Paper No. 4
ORGANIZACIONES DE BASE Y DESARROLLO LOCAL EN BOLIVIA ESTUDIO EN LOS MUNICIPIOS DE TIAHUANACU, MIZQUE, VILLA SERRANO, Y CHARAGUA
Coordinador: Godofredo Sandóval Investigadores: Julio Cordova
Beatriz Ascarrunz Alfredo Balboa Griselda Gonzales Gloria Velasques
The World Bank Social Development Family Environmentally and Socially Sustainable Development Network October 1998
LOCAL LEVEL INSTITUTIONS WORKING PAPER SERIES #1 Estudio Sobre Las Instituciones Locales: Panorama General Y Descripcion
#2 The Local Level Institutions Study: Program Description and Prototype Questionnaires (English only)
#3 Estudio Sobre Las Instituciones Locales En Bolivia: Panorama General Y Descripcion, Muestreo Y Recoleccion De Datos, Y Encuestas
#4 Organizaciones De Base Y Desarrollo Local En Bolivia: Estudio En Los Municipios De Tiahuanacu, Mizque, Villa Serrano, Y Charagua
#5 Local Institutions and Service Delivery in Indonesia (by Christiaan Grootaert) (English only)
#6 Social Capital, Household Welfare and Poverty in Indonesia (by Christiaan Grootaert) (English only)
#7 Social Capital and Development Outcomes in Burkina Faso (by Christiaan Grootaert, Gi-Taik Oh, and Anand Swamy) (English only)
#8 Local Institutions and Service Delivery in Burkina Faso (by Anand Swamy, Christiaan Grootaert, and Gi-Taik Oh) (English only)
#9 Local Institutions, Poverty and Household Welfare in Bolivia (by Christiaan Grootaert and Deepa Narayan) (English only) CÓMO OBTENER EL CUESTIONARIO Y LOS DOCUMENTOS DE ANÁLISIS Pueden solicitarse copias de los cuestionarios tipo -- para hogares, comunidades y municipios -- y para incluir su nombre en la lista de direcciones que se están preparando para la distribución de documentos de análisis, sírvase ponerse en contacto:
Banco Mundial Departamento de Desarrollo Social Social Capital Working Paper Series Ms. Gracie M. Ochieng 1818 H Street, NW, Room MC 5-410 Washington, DC 20433, USA
Tel: (202) 473-1123 Fax: (202) 522-3247 Correo electrónico [email protected]
Papers in the Local Level Institutions Working Paper Series are not formal publications of the World Bank. They are published informally and circulated to encourage discussion and comment within the development community. The findings, interpretations, judgements, and conclusions expressed in this paper are those of the author(s) and should not be attributed to the World Bank, to its affiliated organizations, or to members of the Board of Executive Directors or the governments they represent.
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ORGANIZACIONES DE BASE Y DESARROLLO LOCAL EN BOLIVIA
INTRODUCCION................................................................................................................................1 RESUMEN EJECUTIVO .....................................................................................................................9 CAPITULO 1. CONTEXTO SOCIOECONOMICO DEL DESARROLLO LOCAL ...................................16
Situación demográfica y socioeconómica de Bolivia .............................................................16 Políticas públicas orientadas al desarrollo humano ................................................................18 Organizaciones de base y desarrollo local en el área rural de Bolivia
antes de la Participación Popular ......................................................................................20 La Participación Popular .........................................................................................................22 Conclusiones............................................................................................................................27
CAPITULO 2. CARACTERISTICAS SOCIOECONOMICAS E INSTITUCIONALES EL AMBITO DE ESTUDIO ....................................................................... .......................................30
Datos generales ........................................................................................................................30 Inventario de organizaciones de base.......................................................................................36 Inventario de organizaciones no gubernamentales ..................................................................38 Provisión de servicios ..............................................................................................................39 Conclusiones............................................................................................................................43
CAPITULO 3. EL ROL DE LAS ORGANIZACIONES DE BASE EN EL DESARROLLO LOCAL ....................................................................................................................48
Participación en organizaciones de base..................................................................................48 Participación según tipo de organizaciones de base ................................................................52 Características de las organizaciones de base ..........................................................................60 Valoración de las organizaciones de base................................................................................67 Conclusiones............................................................................................................................70
CAPITULO 4. ORGANIZACIONES DE BASE Y ACTORES INSTITUCIONALES EN EL DESARROLLO LOCAL ..........................................................................................................73
Liderazgos regionales de base como actores del desarrollo local ............................................73 El gobierno municipal en el desarrollo local ...........................................................................83 Desarrollo local y Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s) .........................................93 Conclusiones............................................................................................................................99
CAPITULO 5. CONCLUSIONES...............................................................................................................102 BIBLIOGRAFIA .............................................................................................................................111
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ANEXOS Anexo 1 Perfiles de las Comunidades Incluidas en el Estudio ....................................117 Anexo 2 Matrices de Comparación de Comunidades..................................................133 Anexo 3 Perfiles de los Municipios Incluidos en el Estudio .......................................172 Anexo 4 Estudios de Caso de Proyectos Exitosos .......................................................214 INDICE DE CUADROS
Cuadro 1 Comunidades incluidas en el estudio ............................................................. 3 Cuadro 2 Técnicas de investigación utilizadas .............................................................. 6 Cuadro 3 Datos generales de los municipios estudiados ............................................. 30 Cuadro 4 Algunos datos sociodemográficos de los jefes de hogar entrevistados........ 31 Cuadro 5 Organizaciones comunitarias según municipio............................................ 37 Cuadro 6 Organizaciones supracomunales según municipio....................................... 38 Cuadro 7 Organizaciones no gubernamentales según municipio ................................ 39 Cuadro 8 Infraestructura educativa según municipio .................................................. 40 Cuadro 9 Infraestructura de salud según municipio..................................................... 41 Cuadro 10 Sistemas de agua potable según municipio.................................................. 41 Cuadro 11 Cobertura del servicio de electricidad según municipio .............................. 42 Cuadro 12 Sistemas de riego según municipio .............................................................. 42 Cuadro 13 Servicio de crédito según municipio ............................................................ 42 Cuadro 14 Infraestructura vial según municipio............................................................ 43 Cuadro 15 Perfiles de jefes de hogar que participan y que no participan
en organizaciones de base ............................................................................ 50 Cuadro 16 Participación según tipo de organizaciones de base..................................... 52 Cuadro 17 ¿Cómo ingresó a la organización de base .....................................................62 Cuadro 18 ¿Participa muy activamente en las decisiones de la organización de base?. 65 Cuadro 19 Homogeneidad y heterogeneidad en las organizaciones de base ................. 66 Cuadro 20 Valor asociado a las organizaciones de base................................................ 68 Cuadro 21 Factores que influyen en el desempeño de las organizaciones de base........ 72 Cuadro 22 Factores en la conformación y eficiencia de liderazgos regionales de base. 75 Cuadro 23 Pautas de acción de los liderazgos de base en el Estado del 52
y después ...................................................................................................... 76 Cuadro 24 Factores en la conformación de liderazgos regionales por municipio ......... 83 Cuadro 25 Articulación del poder local y desempeño institucional del
gobierno municipal según municipio ........................................................... 85 Cuadro 26 Presupuesto ejecutado en 1995 según fuente de financiamiento ............... 91 Cuadro 27 Indicadores de gestión municipal según municipio ..................................... 93 Cuadro 28 Factores que configuran la intervención de las ONG’s en el
desarrollo local ............................................................................................. 94 Cuadro 29 Factores en la intervención social de las ONG’s según municipio ............ 99 Cuadro 30 Actores en el desarrollo local según municipio ......................................... 100
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GRAFICOS
Gráfico 1 Participación en organizaciones de base ................................................... 49 Gráfico 2 Hogares según número de organizaciones en las que participan .............. 51 Gráfico 3 ¿Cómo funcionan las organizaciones de base? ......................................... 60 Gráfico 4 ¿Quién formó las organizaciones de base? ............................................... 61 Gráfico 5 ¿Cuántas veces asistió a la organización de base en los
últimos tres meses? ................................................................................... 64 Gráfico 6 Importancia de las organizaciones de base para el hogar.......................... 67 Gráfico 7 Servicios obtenidos a través de las organizaciones de base...................... 69
ILUSTRACIONES
Ilustración 1 Estructura piramidal de los sindicatos agrarios en Bolivia ................ 21 Ilustración 2 Niveles de decisión gubernamental después de la Ley
de Participación Popular....................................................................... 25 Ilustración 3 Ubicación geográfica de Bolivia .......................................................... 29 Ilustración 4 Ubicación geográfica de los municipios incluidos en el estudio........ 47 Ilustración 5 Funciones de los liderazgos regionales en el desarrollo local .............. 74 Ilustración 6 Factores estructurales en el desempeño del gobierno municipal........ 84 Ilustración 7 Rol ideal de las ONG’s en el desarrollo local ...................................... 94 Ilustración 8 Actores y dinámicas del desarrollo local “ideal”................................ 100
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GLOSARIO DE SIGLAS
APCOB Apoyo para el Campesinado del Oriente Boliviano APG Asamblea del Pueblo Guaraní CEDEAGRO Centro de Desarrollo Agropecuario CADIA Centro de Asesoramiento en Desarrollo Integral Agropecuario COCAS Centro de Capacitación y Organización Agro Social CIPCA Centro de Investigación y Promoción del Campesinado CIAT Centro de Investigación Agropecuaria del Trópico CEDEC Centro de Estudios para el Desarrollo de Chuquisaca CORELPAZ Cooperativa de Electricidad de La Paz CORDEPAZ Corporación de Desarrollo de La Paz ETASI Equipo técnico de asesoría interinstitucional FIS Fondo de Inversión Social FONDECO Fondo de Desarrollo Comunal FSE Fondo Social de Emergencia FDC Fondo de Desarrollo Campesino IBTA Instituto Boliviano de Tecnología Agropecuaria INE Instituto Nacional de Estadística IMCC Organización para el Desarrollo y la Cooperación Microregional IRFA Instituto Radiofónico Fé y Alegría LPP Ley de Participación Popular ONG Organización no Gubernamental PAMG Programa de Apoyo a la Mujer Guaraní PDAR Plan de Desarrollo Alternativo Rural PLAFOR Plan Forestal PROSABAR Programa de Saneamiento Básico Rural PDM Plan de Desarrollo Municipal POA Plan Operativo Anual SENDA Fundación Ser, Entorno, Desarrollo Autónomo TECO GUARANI Taller de Educación y Comunicación Guaraní SARTAWI Fundación Sartawi
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INTRODUCCION El presente estudio es el resultado de una investigación encargada a Sinergia, Profesionales Consultores, por el BANCO MUNDIAL, con la finalidad de ofrecer un panorama de las organizaciones de base y las instituciones locales a nivel municipal y comunitario en Bolivia y, a partir de allí detectar los mecanismos de canalización de demandas utilizados por la población organizada así como sus estrategias autogestionarias de provisión de servicios. La investigación en Bolivia es parte de un estudio comparado de esta temática que también se lleva adelante en Indonesia y Burkhina Faso. A manera de introducción, hacemos una recapitulación breve de los objetivos de la pre-sente investigación así como de la ejecución del trabajo de campo y posterior sistematización de datos. Finalmente, se describe la estructura del documento a fin de facilitar su lectura.
Objetivos del Estudio
Objetivo General
Establecer las formas en las que las instituciones locales, tanto del Estado como de la sociedad civil, afectan al desarrollo local; especialmente la manera en que estas instituciones contribuyen para que los hogares y las comunidades accedan a los servicios y al mercado.
Objetivos Específicos
• Ofrecer un inventario en tres niveles :
1. Organizaciones sociales de base 2. Instituciones locales (estatales y no gubernamentales) presentes en los Municipios 3. Servicios existentes en las comunidades y en los Municipios estudiados
• Analizar la interacción que se establece entre los dos actores: organizaciones de base
e instituciones locales para la implementación de servicios y el acceso a servicios y recursos.
• Identificar las instituciones locales, estatales y de la sociedad civil, susceptibles de un apoyo externo para programas de desarrollo local.
• Identificar las formas de apoyo más adecuadas en tres niveles: tipos de contrapartes, tipos de programas, tipos de apoyo/financiamiento
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Diseño Muestral
El diseño muestral se realizó a partir de la información brindada por el Instituto Nacional de Es-tadística1. Sobre esta base, se elaboraron listas de comunidades para cada municipio que sirvieron para la selección estadística, empleando el salto sistemático.
Selección de Comunidades
Para tal efecto, se realizaron los siguientes pasos:
1. En cada Municipio se seleccionó a su capital para formar parte de la muestra. Es de-cir, como ámbito urbano que necesariamente debía ser estudiado.
2. El número de comunidades rurales de cada Municipio se dividió entre nueve. El co-ciente se consideró como factor de selección sistemática.
3. La primera comunidad a ser incluida en la muestra (aparte de la capital del Municipio) fue identificada a través de la selección aleatoria simple.
A través de este procedimiento de selección sistemática, se aseguró la presencia de la ca-pital del municipio en la muestra como ámbito “urbano” del mismo, junto con nueve comunida-des rurales de diverso tamaño poblacional: comunidades “grandes” y comunidades “pequeñas”. Al mismo tiempo se aseguró la rigurosidad del procedimiento estadístico.
1 Para la selección de comunidades y de entrevistados/as, se empleó como marco muestral la información demográfica del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1992.
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De esta manera, se incluyeron en el estudio las siguientes comunidades:
Cuadro 1. Comunidades Incluidas en el Estudio
Tiahuanacu (Altiplano) Mizque (Valles Centrales) Comunidad Población
(1992) Comunidad Población
(1992) Area Urbana
Tiahunacu 510 Mizque 1855 Area Rural
Kasachuta Huancollo Chambi Grande Huacullani Pequeri Ñachoca Santa Rosa de Taraco Chambi Taraco Yanarico
331 390 109 431 136 237 196 171 747
Churo Tabacal Molinero Taboada Tipa-Tipa Mizque Pampa Tin-Tin Thago-Thago Jucuma
303 93 82 463 487 165 439 273 107
Villa Serrano (Valles del Sur) Charagua (Llanos Orientales del Chaco) Comunidad Población (1992) Comunidad Población (1992)
Area Urbana Villa Serrano 1916 Charagua 2486
Area rural Nuevo Mundo Cañadillas Mendoza La Quebrada Pampas Arias Chapas Lampasillos Zamora Huerta Mayu
318 356 612 229 127 165 362 233 201
Machipo San Antonio Isoporenda San Francisco Kaipepe Akae San Lorenzo Masavi Taputa
337 829 171 204 308 230 316 419 289
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Selección de las Viviendas
Se emplearon dos procedimiento para la selección de las viviendas. Uno para las capitales de cada Municipio (área urbana), y otro para las restantes nueve comunidades rurales
Selección de viviendas en el área urbana. En la capital de cada Municipio se empleó el muestreo bietápico de acuerdo al siguiente detalle :
• Selección aleatoria simple sin reemplazo de manzanos, en base al plano cartográfico elaborado por el Instituto Nacional de Estadística
• En cada manzano seleccionado se procedió a realizar una selección sistemática de las viviendas que fueron incluidas en la muestra. Para esta selección se procedió a contar el número de viviendas en la manzana. Este número fue dividido entre el número de entrevistas a realizarse en cada manzana (generalmente cuatro). El cociente fue consi-derado como el factor de selección sistemática. La primera vivienda a ser incluida en la muestra fue seleccionada vía procedimiento aleatorio simple. A partir de esta vi-vienda se seleccionaron las otras tres a partir del factor de selección sistemática.
Selección de viviendas en el área rural. En el área rural se emplearon dos procedimientos:
Primer procedimiento:
1. Se realizó un conteo de todas las viviendas de la comunidad. El número de viviendas fue dividido entre el número de entrevistas a ser realizadas (25 en total). El cociente fue considerado como el factor de selección sistemática.
2. Se ubicó el centro visible de la comunidad. Se eligió vía selección aleatoria simple la primera vivienda a ser incluida en la muestra.
3. A partir de esta vivienda se siguió una ruta en espiral abierta en dirección de las agu-jas del reloj, incluyendo en la muestra a las viviendas de acuerdo al factor de selec-ción sistemática. Se siguió esta ruta hasta incluir en la muestra a las viviendas más alejadas del centro de la comunidad2.
Este procedimiento fue aplicado a 2 comunidades del Municipio de Tiahuanacu.
Por recomendaciones del Banco Mundial, después de emplear este método en las dos co-munidades de Tiahuanacu, se cambió el procedimiento de selección de las viviendas en las res-tantes comunidades rurales.
2 Contrariamente a lo que podría pensarse, en la mayoría de las comunidades rurales del país no se ob-serva una acentuada estratificación social interna. En segundo lugar, los campesinos relativamente más “prósperos” no viven cerca del centro de la comunidad, sino cerca del camino. Por ambas razones, y por las experiencias anteriores de Sinergia, se puede aseverar que este tipo de selección en comunidades rura-les asegura una adecuada representatividad de la población.
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Segundo procedimiento:
1. Se realizó un conteo de todas las viviendas de la comunidad. Luego, se dividió la co-munidad en cuatro cuadrantes imaginarios a partir del centro visible de la comunidad.
2. Se volvió a contar las viviendas de cada cuadrante, y se les asignó el número de bole-tas correspondiente al peso proporcional del número de viviendas del cuadrante.
3. En cada cuadrante se dividió el número total de viviendas de acuerdo al número asig-nado de boletas. El cociente fue considerado como el factor de selección sistemática para ese cuadrante.
4. Luego, se escogió como punto de inicio, la vivienda más orientada hacia el noroeste del cuadrante. A partir de esa vivienda, se seleccionaron las demás viviendas de acuerdo al factor de selección sistemática, siguiendo una ruta de espiral hacia adentro, hacia el centro del cuadrante en cuestión.
En cada vivienda se entrevistó al jefe de hogar. En caso de no encontrarse al/la jefe/a de hogar en la vivienda seleccionada, se procedió a seleccionar una vivienda de reemplazo, siguien-do los mismos procedimientos que se acaban de detallar.
En suma, se puede decir que se aplicó un muestreo multietápico con selección sistemática de comunidades y selección sistemática de viviendas.
Tecnicas de Investigacion
Para el estudio se emplearon las siguientes técnicas de investigación:
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Cuadro 2. Técnicas de Investigación Utilizadas
Técnicas de Investigación Ejecutado Por Municipio Total Estudio a Nivel de Hogares Entrevistas estructuradas cara a cara (encuestas) 250 encuestas, 25 por comunidad
en 10 comunidades 1000
Estudio a Nivel de Comunidades Grupos focales con jefes de hogar varones y jefes de hogar mujeres y/o esposas
20 grupos, 2 por comunidad en 10 comunidades
80
Entrevistas grupales con líderes de la comuni-dad
10 entrevistas, 1 por comunidad 40
Formulario de inventario/descripción de la co-munidad
10 formularios, 1 por comunidad 40
Estudio a Nivel de Municipios Entrevistas en profundidad con autoridades e informantes clave
A 8 entrevistas en promedio 34
Estudios de caso de proyectos “exitosos” 2 estudios 43 La boleta de encuesta a hogares fue proporcionada por el Banco Mundial junto con el tamaño de la muestra y las cuotas por comunidad, para que la información cuantitativa emergente del estudio sea comparable con los resultados de los otros dos países donde se lleva a cabo el estudio: Indonesia y Burkina Fasso.
En cambio, los instrumentos destinados a recabar información cualitativa fueron diseña-dos por el equipo de Sinergia de acuerdo a las características particulares de Bolivia, pero toman-do como base las sugerencias propuestas por el equipo de investigación del Banco Mundial.
Trabajo de Campo
Para llevar adelante el trabajo de campo, se realizaron los primeros contactos con instituciones, autoridades y dirigentes de base de los Municipios seleccionados. Estos contactos se hicieron a través de Organizaciones no Gubernamentales con varios años de trabajo en la zona4.
Planificación del Trabajo de Campo
Una vez establecidos los primero contactos, se procedió a la planificación del trabajo de campo, estableciendo un cronograma inicial que después tuvo variaciones importantes como se detallará posteriormente.
3 En principio se planificaron 8 estudios de caso, pero sólo se pudieron realizar 4 por limitaciones en el acceso a la información. 4 Por la permanente actividad de Sinergia en el área de la investigación social y la evaluación de proyec-tos sociales, estas ONGs tienen un contacto regular con nuestra institución. Las mismas estaban al tanto de los objetivos del estudio y brindaron toda su colaboración para la realización del mismo.
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Se conformaron dos equipos de campo: uno, dedicado por entero al trabajo de recopila-ción de información cualitativa a través de grupos focales, entrevistas grupales, entrevistas en profundidad e investigación documental. El otro equipo estuvo íntegramente dedicado a la apli-cación de la boleta a jefes de hogar, en el marco de la investigación cuantitativa.
Trabajo de Campo
Para la recopilación de información5 en cada comunidad seleccionada, se coordinó un trabajo paralelo entre los equipos cuantitativos y cualitativos.
Durante esta fase, el trabajo se fragmentó en dos: una primera etapa de trabajo de campo en dos Municipios simultáneamente (Tiahuanacu y Mizque) y la segunda etapa con los Munici-pios restantes (Villa Serrano y Charagua).
Problemas en el Trabajo de Campo
• Uno de los problemas más graves en el trabajo de campo fue la temporada de lluvias que, en el presente año, se prolongó demasiado. Esta situación hizo que los caminos a las distintas comunidades fuesen poco accesibles, lo que ocasionó no pocos proble-mas a los equipos de campo.
• Otra dificultad fue la temporada agrícola durante la cual se llevó a cabo el trabajo de campo, que se realizó cuando la cosecha estaba terminando. Varios campesinos estu-vieron ocupados en estas labores durante la mayor parte del día. Esta dificultad fue subsanada, sin embargo, a través del contacto previo tanto con las autoridades comu-nales, como con las autoridades supracomunales, quienes estimularon a los campesi-nos a cooperar con el estudio, haciendo una pausa en sus labores de cosecha.
• Una tercera dificultad radicó en los procesos de emigración temporal y definitiva de los jefes de hogar en varias comunidades. Ello hacía más difícil tomar contacto con los jefes de hogar.
• La cuarta dificultad radicó en la dinámica de las autoridades del Municipio. Después de la aplicación de la Ley de Participación Popular, las autoridades Municipales se hallan por lo general con una agenda muy recargada. Ello sucedió principalmente en Charagua y en Mizque.
• Finalmente, un último obstáculo provino de la extensión de la boleta. La aplicación de la misma duró aproximadamente entre 1,15 a 1,30 horas. Ello significó que algunos jefes/as de hogar interrumpieran la entrevista antes de que la misma termine, lo que obligó a efectuar reemplazos.
5 El trabajo de campo, que fue ejecutado entre el 3 de marzo al 26 de abril de 1997.
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Procesamiento de la Informacion
Información Cuantitativa
La crítica de gabinete de las boletas llenadas se realizó paralelamente al trabajo de campo, de manera que cuando se encontraron algunos errores, los mismos pudieron ser subsanados a través de la re-entrevista o la realización de una nueva entrevista en la comunidad.
Concluida la crítica de gabinete, el equipo se encargó de revisar la consistencia del con-junto de códigos referidos a las instituciones locales de la sección II y III de la boleta. Una vez confirmada esta consistencia, se procedió a la codificación de las 1.000 boletas y posteriormente a la transcripción.
La depuración de la base de datos se realizó en estrecha coordinación con el Banco Mun-dial y de acuerdo a los requerimientos del equipo de investigadores de esta institución.
En cuanto al procesamiento de los datos, como Sinergia optamos por cruces simples, de-bido a la escasa capacidad instalada para manipular estadísticamente los datos.
Información Cualitativa
Sistematización no comparativa. La información cualitativa fue procesada a través de distintos pasos:
• Primero, se elaboró un informe por comunidad a partir de la información cualitativa recabada en los grupos focales, las entrevistas grupales con líderes, la ficha de des-cripción comunitaria y algunas entrevistas adicionales en profundidad.
• En segundo lugar, se elaboraron informes por cada Municipio, para sistematizar la in-formación cualitativa referida a las entrevistas en profundidad a autoridades munici-pales, líderes de base de organizaciones supracomunales y funcionarios de ONGs.
• En tercer lugar se sistematizó cada uno de los proyectos exitosos estudiados en cada Municipio.
Sistematización comparativa. Para la sistematización comparada de la información cualitativa se elaboraron dos matrices de doble entrada, cada una de ellas considerando dos niveles de análisis: el nivel municipal y el nivel comunitario.
Consideraciones Finales
Tanto el diseño de la estrategia metodológica como el enfoque en la interpretación de los resulta-dos, se inspiraron en el trabajo de Putnam sobre el capital social (Putnam, 1993), a partir de las sugerencias del equipo de investigación del Banco Mundial. Este trabajo proporcionó algunas bases conceptuales que sustentan el análisis del presente informe.
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El informe que a continuación presentamos tiene un nivel de análisis predominantemente municipal, bajo la premisa de que un análisis de este tipo brindará el marco contextual adecuado para que el equipo del Banco Mundial, que cuenta con la información detallada sobre familias y comunidades, pueda interpretar estos datos y situarlos debidamente.
La estructura del documento está divida en seis capítulos: Luego de una síntesis general, a manera de resumen ejecutivo, el primer capítulo presenta un panorama del contexto histórico y coyuntural en el cual se desenvuelven las instituciones locales y las organizaciones de base.
En el segundo capítulo se describe el diagnóstico de servicios, instituciones y organiza-ciones de base por Municipio. En el tercer y cuarto capítulo, se exponen nuestras principales conclusiones sobre los patrones más sobresalientes de organización así como los mecanismos y estrategias, de relacionamiento institucional y autogestión, utilizados por la población organizada y por los gobiernos locales para resolver el problema de servicios y acceso a recursos en un con-texto de pobreza rural.
El quinto y sexto capítulos abordan las principales conclusiones y las recomendaciones en el marco del fortalecimiento de la sociedad civil.
Para terminar, no podemos dejar de agradecer a todas las instituciones y personas que desinteresadamente nos brindaron información. Gracias a ellas fue posible la realización del pre-sente trabajo. Destacamos con especial énfasis la colaboración de CEDEAGRO, CEDEC, COCAS y CIPCA; a todas las Centrales campesinas y sindicatos que permitieron nuestro ingreso en las comunidades y confiaron en nuestro trabajo, así como a los consejos y aportes de funciona-rios de la Secretaria de Participación Popular de y UDAPSO.
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RESUMEN EJECUTIVO Contexto Socioeconomico
La pobreza en Bolivia está acompañada de una profunda inequidad en la distribución de recursos entre el área rural y urbana. A ello se debe que mientras la pobreza urbana afecta al 52,6% de los hogares, la misma se extiende al 95,4% de los hogares en el área rural. Por esta razón, la emigra-ción rural-urbana se ha incrementado en los últimos decenios. Esta situación estructural ha sido agravada por las políticas de ajuste estructural implementadas desde 1985 que descargan la ma-yor parte del costo del ajuste en los sectores más vulnerables de la sociedad.
Paralelamente se han implementado algunas políticas orientadas a disminuir los efectos sociales del llamado ajuste estructural. Entre estas medidas resalta la Ley 1551 de Participación Popular promulgada en 1994 y que modifica las condiciones del desarrollo local en Bolivia6. Esta ley se caracteriza por tres aspectos centrales:
• Reordena el espacio nacional definiendo la “sección de provincia” como el ámbito urbano-rural básico para desarrollar estrategias de desarrollo local: este espacio es de-nominado como Municipio.
• Redistribuye recursos a los municipios de acuerdo con la cantidad de habitantes de cada uno de ellos. Antes, sólo el 7,9% de los recursos financieros destinados a los municipios era destinado al área rural; después de la Ley, este porcentaje sube al 61%. Al mismo tiempo, otorga a los gobiernos municipales nuevas responsabilidades: man-tener la infraestructura educativa, de salud, de caminos y de microriego.
• Crea canales institucionales para que las organizaciones de base participen activamen-te en el diagnóstico y priorización de sus necesidades, en el planteamiento de deman-das a los gobiernos municipales y en la fiscalización de la gestión municipal. Recono-ce en cada comunidad rural y barrio urbano a una organización de base como interlo-cutora activa del gobierno municipal, sean estas organizaciones los sindicatos agra-rios, las comunidades indígenas o las juntas de vecinos.
La Ley de Participación Popular retoma algunos procesos sociales que se desarrollan por décadas en Bolivia, y pretende cambiar otros tantos:
6 En el presente estudio se entiende el desarrollo local como la dinámica entre actores sociales e institu-cionales en un determinado ámbito geográfico; dinámica orientada a la generación y redistribución de recursos sociales, económicos y culturales con el fin de elevar la calidad de vida de la población (Aroce-na, 1995).
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• Retoma y potencia la larga tradición organizativa de las comunidades campesinas e indígenas del país7. Tradición que proviene desde tiempos precolombinos, se proyecta en la república y adquiere su contornos más claros en la revolución naciona-populista de 1952. El Estado emergente de esta revolución impulsa la organización campesina en el altiplano y los valles de Bolivia a través del “Sindicato Agrario” en cada comu-nidad. En la tierras bajas del oriente, las comunidades indígenas mantienen sus formas tradicionales de organización. Estas organizaciones de base impulsan el trabajo co-munitario y canalizan las demandas hacia las instituciones gubernamentales y no gu-bernamentales.
• La Ley de Participación Popular pretende modificar el carácter centralista que adquie-re el Estado después de la revolución de 1952. Un centralismo que concentraba los re-cursos en las ciudades, y las decisiones políticas en la sede de gobierno (la ciudad de La Paz), con la ausencia estatal consiguiente en el área rural unida a la falta de recur-sos para las provincias.
Caracterizacion de los Municipios Estudiados
El estudio se realizó en cuatro municipios (Ilustración 4):
• Tiahuanacu: Se encuentra en el altiplano boliviano, a una altitud de 3870 metros sobre el nivel del mar, es una zona frígida y árida, poblada por campesinos aymaras dedica-dos a la actividad agrícola de subsistencia y a la producción lechera.
• Mizque: Se encuentra en los valles centrales (denominados como mezotérmicos) a una altitud de 2225 metros sobre el nivel del mar. Su clima es caliente y proclive a sequías. Está poblado por campesinos quechuas dedicados a la agricultura intensiva en pequeñas parcelas.
• Villa Serrano: Se encuentra en los valles del sur a una altitud de 2378 metros sobre el nivel del mar. Con un clima variado y una heterogeneidad de microclimas típicos de las serranías andinas. Su población aunque de origen quechua, está castellanizada en su mayor parte; se dedica a la agricultura de subsistencia. Las haciendas aún subsisten en esta parte del país.
• Charagua: Está en la llanura oriental de Bolivia, en la región denominada como “Cha-co”, a una altitud de 980 metros sobre el nivel del mar. Cuenta con un clima seco. Su población es de origen guaraní y convive junto con hacendados dedicados a la gana-dería y la explotación forestal.
En Tiahuanacu, Mizque y Villa Serrano las comunidades rurales tienen una organización que las representa: el sindicato agrario. Algunas comunidades tienen cuentan además con organi- 7 En el presente informe se utiliza el término “campesino” para designar al poblador del área rural priori-zando su actividad productiva ligada a la tierra. En cambio, se utiliza el término “indígena” para designar al poblador del área rural priorizando su tradición cultural diferente a la tradición cultural más occidental y “criolla” (Rivera, 1984).
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zaciones de mujeres y de productores. En Charagua las comunidades rurales se organizan en tor-no a la Asamblea Local del Pueblo Guaraní que cumple similares funciones al sindicato agrario. Las organizaciones rurales se agrupan en organizaciones supracomunales llamadas centrales campesinas (Tiahuanacu, Mizque, V. Serrano) y Asambleas Zonales del Pueblo Guaraní (Chara-gua). En los cuatro municipios existen Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s) que tra-bajan en las áreas de salud, educación formal y no formal, apoyo a organizaciones de base y pro-ducción agropecuaria. Charagua es el municipio que cuenta con el mayor número de ONG’s. Los cuatros municipios se caracterizan por serias deficiencias en el acceso a servicios básicos. Sin embargo, existen diferencias entre ellos: Charagua cuenta comparativamente con la cobertura más extendida en educación y salud. Mizque tiene mayor cobertura relativa de sistemas de riego y agua potable, Tiahunacu ha desarrollado más la cobertura educativa de nivel primario y la electrificación en algunas comunidades, y Villa Serrano ha desarrollado algunos sistemas de riego. Las organizaciones de base canalizan demandas y fiscalizan la gestión del Gobierno Mu-nicipal. Además, aportan en el mantenimiento de la infraestructura educativa, de salud y de los caminos secundarios de una región. Su papel en el mantenimiento del servicio de electrificación y en el acceso al microcrédito es inexistente en la mayoría de los casos. Caracteristicas de las Organizaciones Comunitarias
En general se observa una importante presencia de las organizaciones de base en los municipios estudiados:
♦ 8 de cada 10 hogares participa en alguna organización de base
♦ Las organizaciones de base son muy importantes en 9 de cada 10 casos
♦ Se participa en las decisiones de la organización de base en 7 de cada 10 ca-sos.
♦ En 7 de cada 10 casos se opina que la organización de base benefician a la comunidad y a la familia.
♦ En 6 de cada 10 casos los entrevistados afirman que la organización fue for-mada por la comunidad.
Se observan dos tipos de organizaciones de base:
♦ Las organizaciones territoriales (Sindicatos Campesinos y Juntas de Vecinos) especializadas en la demanda de servicios cuyo impacto es sobre todo a nivel comunitario antes que a nivel familiar exclusivamente. Su efectividad es rela-tivamente importante.
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♦ Las organizaciones funcionales (de mujeres, de productores) donde el ingreso es voluntario y tienen un impacto más familiar que comunitario. Su efectivi-dad no es tan importante como en el caso de las organizaciones territoriales.
A mayor tradición organizativa y vigencia de pautas indígenas de organización (Tiahuna-cu y Mizque):
♦ Mayor participación en el sindicato agrario
♦ Percepción de que el ingreso es obligatorio
♦ Asistencia “media” a reuniones (3 a 6 veces/últimos 3 meses)
A menor tradición organizativa y a menor vigencia de pautas indígenas de organización comunitaria (Villa Serrano y Charagua):
♦ Menor participación en el sindicato agrario (V. Serrano) o Asamblea Local del Pueblo Guaraní)
♦ Percepción de el ingreso es voluntario
♦ Asistencia “intensa” a reuniones de algunas familias (más de 6 veces en los úl-timos 3 meses), o asistencia “baja” a reuniones de otras familias (menos 3 ve-ces en los últimos 3 meses)
A mayor eficacia de las organizaciones de base en la canalización de demandas (Mizque y Charagua):
♦ Menor participación de las familias en más de dos organizaciones.
♦ Mayor participación en la toma de decisiones en la organización de base.
A menor eficacia de las organizaciones de base en la canalización de demandas (Tiahunacu y Villa Serrano):
♦ Mayor participación de las familias en más de dos organizaciones de base.
♦ Menor participación en la toma de decisiones en la organización de base.
La fortaleza de las organizaciones de base son afectadas por la inserción al mercado de la siguiente manera:
♦ En las comunidades aisladas del mercado, con elevados niveles de pobreza, en una lógica de subsistencia y afectadas por la emigración de sus pobladores, las organizaciones de base son débiles y poco estables.
14
♦ En las comunidades afectadas por la terciarización de su actividad económica, surgen grupos de comerciantes y transportistas no arraigados a la comunidad; aquí las organizaciones de base también son débiles y sin poder de convocato-ria.
♦ En las comunidades con mayor productividad agropecuaria y, por tanto, mejo-res niveles de vida y acceso a los servicios de educación y salud, las organiza-ciones de base son más fuertes y dinámicas.
Actores Sociales e Institucionales en el Desarrollo Local
Los liderazgos regionales de base que impulsan y dirigen a las organizaciones campesinas supra-comunales son muy importantes para presionar a los gobiernos municipales para que responsan a las demandas de la sociedad civil y para fiscalizar la gestión municipal. Resuelven los conflictos intracomunitarios y tienen la posibilidad de movilizar a la población en pos de objetivos regiona-les. La eficacia de los liderazgos regionales depende principalmente de: la renovación de lide-razgos, del acceso a la educación de los nuevos líderes, de su experiencia en el manejo de códi-gos de negociación institucional y de la innovación de prácticas organizativas. Los liderazgos regionales de Mizque y Charagua se caracterizan por su dinamismo y efi-cacia en la canalización de demandas. Los líderes regionales de Tiahunacu han demostrado ini-ciativa y poder de convocatoria, aunque en este municipio no se ha formado aún un “equipo” coherente de líderes. En Villa Serrano, el liderazgo regional es aún incipiente. No es posible entender la dinámica del desarrollo local si no se toma en cuenta la eficacia del Gobierno Municipal para procesar y responder a las demandas de la sociedad civil. Después de la Ley de Participación Popular, el Gobierno Municipal tiene la posibilidad de incrementar los recursos municipales buscando financiamiento externo, y de orientar el desarrollo local hacia una dirección determinada. La eficacia del Gobierno Municipal depende de la consolidación de una élite regional que dirija el desarrollo local, de la estabilidad institucional del municipio, de la institucionalización de recepción, procesamiento y respuesta a demandas sociales, de la cualificación de recursos humanos y de la capacidad institucional de multiplicar los recursos que provienen gracias a la Ley de Participación Popular. En Mizque el Gobierno Municipal está liderizado por una élite campesina consolidada, es estable y ha cualificado algunos recursos humanos y procedimientos técnicos. En Charagua el Gobierno Municipal está hegemonizado por ganaderos y madereros, pero tiene una interlocución importante de los campesinos guaraníes. En Villa Serrano el Gobierno Local está en un proceso inicial de estabilización en medio de pugnas de grupos de poder. En Tiahuanacu el Gobierno Municipal es aún débil y no cuenta con recursos humanos cualificados.
15
El estudio ha establecido que la presencia de organizaciones no gubernamentales con una intervención social sostenible, es un factor muy importante para el apoyo y potenciamiento de los liderazgos regionales de base, y para la cualificación de los recursos humanos del Gobierno Lo-cal. Este tipo de organizaciones no gubernamentales dinamiza la relación entre Gobierno Local y sociedad civil. Las organizaciones no gubernamentales con una intervención social sostenible son esta-bles institucionalmente (en su financiamiento y en su gestión interna), tienen experiencia de tra-bajo en la zona, han desarrollado una visión integral y local del desarrollo, se inclinan por la coordinación de sus actividades con otras ONG’s, con el Gobierno Municipal y los líderes regio-nales de base, y se esfuerzan en la cualificación de sus recursos humanos. En Mizque, CEDEAGRO ha jugado un papel muy importante para el potenciamiento del desarrollo local, lo mismo que CIPCA en Charagua. En Villa Serrano CEDEC y CARE buscan superar las limitaciones estructurales del contexto para impulsar el desarrollo local y en Tiahua-nacu no se ha observado alguna ONG con tendencia a la intervención social sostenible. Atendiendo a los tres actores mencionados, se tienen los siguientes escenarios que influ-yen en el desarrollo local:
Mizque Charagua V. Serrano Tiahuanacu
Liderazgo Regional Consolidado
+ + -/+ +/-
Gobierno Local Eficaz y Permeable a Deman-das
+ +/- -/+ -/+
ONG’s Orientadas a la Sostenibilidad
+ + + -
Potencial para el Desa-rrollo Local
Muy Favorable
Favorable Medianamente Favorable
Poco Favorable
16
CAPÍTULO 1 CONTEXTO SOCIOECONÓMICO DEL DESARROLLO LOCAL EN BOLIVIA Introduccion
Este capítulo busca describir el contexto en el que interactúan organizaciones de base e institu-ciones en la dinámica del desarrollo local. Este contexto es histórico y coyuntural, y en ambas direcciones se desarrolla el presente acápite.
Breve Descripcion de la Situacion Demografica y Socioeconomica de Bolivia
Bolivia es un país mediterráneo, con una geografía heterogénea en términos de pisos ecológicos, altitud y temperaturas, lo cual implica enormes dificultades de articulación espacial que limitan la extensión de los servicios básicos hacia el área rural, cuyos parámetros de asentamiento acusan altos índices de dispersión. Estas características físicas, unidas a un desarrollo económico carac-terizado por su disparidad regional y sectorial dieron lugar a un país con un perfil de desarrollo inequitativo con altos niveles de pobreza.
La heterogeneidad de pisos ecológicos implica, también, una heterogeneidad cultural que hace de Bolivia un país multiétnico y plurilingüe. Tres son los pueblos originarios más importan-tes en términos poblacionales: aymaras que habitan el altiplano (La Paz y parte de Oruro); que-chuas que habitan los valles (Cochabamba, Chuquisaca y Potosí) y los guaraníes de las tierras bajas del oriente. Se estima que más del 70% de la población boliviana tiene origen indígena (Yashar, 1997).
Con una población aproximada de 6.420.165 habitantes que crece a un ritmo anual del 2,11%8, Bolivia presenta las siguientes características demográficas básicas:
• El 42% tiene menos de 15 años mientras que la población de más de 50 años se redu-ce considerablemente.
• Se observa una nupcialidad temprana y una natalidad de 6 a 5 hijos por mujer en el área rural.
• La tasa de mortalidad infantil alcanza a 75 por cada 1000 nacidos vivos.
• La expectativa de vida es de 59 años.
8 Este y los siguientes datos provienen del último censo de población y vivienda realizado en 1992.
17
La falta de oportunidades y la inequidad en Bolivia están estrechamente vinculadas a la discriminación tanto de género como étnica: los hogares presididos por jefes de familia mujeres y/o por personas monolingües de algún idioma nativo tienen más probabilidades de ubicarse por debajo de la línea de pobreza (UDAPSO, 1995)9.
Los indicadores de pobreza arrojan datos de una profunda inequidad urbano rural: a nivel nacional la pobreza urbana afecta al 52,6% de la población mientras que en el área rural este por-centaje es de 95,4% (Müller y Asociados, 1997). Ello se debe a la deficiencia de infraestructura, servicios y recursos que afecta más al área rural10.
En Bolivia, la educación es un servicio poco accesible para la mujer rural: por cada hom-bre analfabeto existen cuatro mujeres en la misma situación (INE, 1992)
El llamado ajuste estructural que comienza en 1985 detuvo el proceso hiperinflaciona-rio11, pero desencadenó la liberalización de la economía y de la fuerza de trabajo. Este factor, unido a otros de orden estructural del desarrollo de Bolivia y a la sequía producida en 1982 acele-ró un proceso de pauperización de amplios sectores de la población; proceso que se expresó en el deterioro de las condiciones de vida e incidió en la expulsión de población rural hacia las ciuda-des más pobladas, de manera que las tasas de crecimiento rural están próximas a ser negativas en varias regiones del país12. En gran parte del área rural, la migración temporal es un recurso cada vez más utilizado para complementar los ingresos de la familia. El jefe de hogar se moviliza de acuerdo al ciclo agrícola, para vender su fuerza de trabajo no calificada en las ciudades.
Las principales causas que desencadenan la expulsión, temporal y definitiva, de población rural hacia las ciudades son (Morales, 1992; Castedo, Mansilla 1993 y UNITAS, 1994):
• Rendimiento decreciente de la producción agrícola y pecuaria.
• Condiciones climatológicas adversas.
• Ausencia de infraestructura de riego y de condiciones tecnológicas apropiadas de pro-ducción.
• Minifundización de la tierra
9 La pobreza ha sido medida por el Instituto Nacional de Estadísticas y por la Unidad de Políticas Socia-les, con datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 1992, utilizando para ello la metodología de necesidades básicas insatisfechas (acceso de la población a los servicios básicos, a la salud y a la educa-ción). 10 Como ejemplo, se sabe que la cobertura de agua potable en el área rural alcanza sólo al 24% de los hogares; la cobertura de alcantarillado alcanza sólo al 17% de los hogares (Giussani, 1996). 11 La inflación mensual en 1985 llegó hasta un máximo de 128,8% (CEDLA, 1994). En los últimos cua-tro años el promedio de la inflación anual es del 10%. 12 En 1950 el 73,8% de los bolivianos residía en zonas rurales, mientras que el restante 26,2% habitaba el área urbana; en 1992, el 42,5% vive en el área rural y el 57,5% de los bolivianos reside en localidades urbanas de más de 2.000 habitantes (INE, 1992).
18
• Canales precarios de comercialización
• Ausencia de políticas públicas vigorosas de apoyo al pequeño productor agrícola
• Deficiente cobertura y calidad de la educación formal
La migración rural-urbana no está asociada a procesos de industrialización y de desarrollo urbano13. En Bolivia, el crecimiento de algunas ciudades a costa del decrecimiento del área rural y de otros centros poblados deprimidos ha sido efecto de la pobreza que moviliza a la población en busca de mejores condiciones de vida14.
Las expectativas de la población migrante, a saber, mejores condiciones de trabajo, de educación y acceso a servicios principalmente, no hallan un correlato en las zonas receptoras donde existe un déficit de recursos. Esta situación hace prever para los próximos años, un incre-mento de la marginalidad y de la pobreza en las principales ciudades de Bolivia.
Politicas Publicas Orientadas al Desarrollo Humano
Junto con las políticas macroeconómicas denominadas como “ajuste estructural” que descargan gran parte del costo del ajuste en los sectores sociales más pobres, existen algunas iniciativas estatales para revertir las condiciones de pobreza:
• La Participación Popular (1994) descentraliza el Estado redistribuyendo recursos y responsabilidades a los gobiernos municipales, e involucra a las organizaciones socia-les en la planificación, ejecución y fiscalización del desempeño municipal15. Más ade-lante se desarrollará ampliamente este tema, por incidir directamente en los procesos de desarrollo local.
13 La industria boliviana se ha caracterizado por su extrema debilidad. La pobre infraestructura producti-va así como la falta de políticas de apoyo a la producción han limitado la competitividad productiva del país (Baudoin, 1997).
14 Más del 30% de la población vive en las cuatro ciudades principales de Bolivia, llamadas “las ciudades del Eje”: La Paz, El Alto, Santa Cruz y Cochabamba. Al mismo tiempo, se estima que existen 12.000 comunidades en el área rural cuya población es menor a 225 habitantes (INE, 1992).
15 La administración del territorio en Bolivia conforma un sistema unitario a cargo del Gobierno Central y nueve regiones llamadas “departamentos” a cargo del Gobierno Departamental a cuya cabeza está el Pre-fecto. Cada departamento está dividido a su vez en regiones más pequeñas denominadas “provincias”, bajo la tutela de un Subprefecto. Cada provincia está dividida en “Secciones de Provincia”; una sección de provincia es un espacio urbano-rural generalmente unido por una dinámica económica que da cierta unidad a la sección. En la mayor parte del área rural, las secciones de provincia están compuestas por uno o dos pueblos “urbanizados” que concentran la actividad comercial y administrativa de la sección, y por varias comunidades campesinas en las que se desarrolla la mayor parte de la actividad productiva. La Ley de Participación Popular constituyó a cada sección de provincia en un Municipio urbano-rural. Es en este espacio donde el presente estudio analiza la dinámica del desarrollo local. Finalmente, cada sección de provincia ahora denominada “Municipio” por la participación popu-lar, está compuesta de zonas más pequeñas, que son los “distritos” del municipio. Estos “distritos” gene-ralmente coinciden con lo que antes de la Ley de Participación Popular se denominaba “cantón”.
19
• La Descentralización Administrativa (1996) es una medida complementaria a la Parti-cipación Popular; la misma otorga mayores responsabilidades a los Gobiernos Depar-tamentales16.
• La Capitalización (1996) es un mecanismo particular de privatización de las empresas públicas que la trasferencia del 50% de las acciones en favor de empresas extrajeras a fin de estimular la inversión en las empresas públicas más importantes.
• La Reforma al Sistema de Pensiones (1997) transforma notablemente el anterior sis-tema de reparto simple17 por el de capitalización individual.
• Reforma Educativa (1994), busca ampliar el acceso de la población al sistema formal educativo incorporando la educación bilingüe y la participación de la comunidad a través de los Concejos Escolares.
• Seguro nacional de vejez y materno infantil (1996). Ambos seguros consisten en la atención médica gratuita a los sectores más vulnerables de la población: ancianos y mujeres en edad fértil que no son asalariados.18
• Ley INRA (1996) es una suerte de continuidad de la reforma agraria decretada en 1953. Tiene el objetivo de redistribuir con criterio equitativo el recurso tierra: los pueblos indígenas lograron asegurar su acceso a tierras comunitarias así como ser su-jetos de adjudicación gratuita en casos de expropiación de latifundios improductivos. Campesinos y colonizadores lograron asegurar la titulación de sus tierras. Los empre-sarios deben pagar impuestos e invertir en sus tierras para asegurar su propiedad jurí-dica.
Finalmente, cabe resaltar que Bolivia ha consolidado la democracia luego de un largo período de dictaduras y golpes de estado que fueron una constante entre los años 1964 a 1982. Desde 1982 la democracia no ha sido interrumpida. Durante 15 años de convivencia democrática, Bolivia ha implementado importantes reformas económicas e institucionales, en medio de una cierta estabilidad fiscal y macroeconómica19. Sin embargo estos logros aún no se han reflejado en un crecimiento más agresivo del PIB20 que le permita al país satisfacer las demandas sociales.
16 Para un análisis más detallado de ésta y las siguientes medidas ver Giussani, 1996. 17 En un sistema de reparto simple los trabajadores activos financian, a través de aportes obligatorios, las pensiones de los trabajadores jubilados. 18 Los ancianos y las mujeres que tienen un trabajo asalariado están bajo la cobertura del seguro médico desde 1930. Los recursos para el Seguro de Vejez provienen de la Lotería Nacional y para el Seguro Ma-terno-Infantil del Tesoro General de la Nación. 19 El alto déficit fiscal registrado en la pasada década ha sido reducido en los últimos años, existe un control sobre la emisión monetaria y se ha incrementado la recaudación fiscal (Giussani, 1996). 20 La tendencia de crecimiento del PIB en los últimos cinco años no sobrepasa el 4% anual.
20
Organizaciones de Base y Desarrollo Local en el Area Rural de Bolivia Antes de la Partici-pacion Popular
Para comprender las relaciones que establecen organizaciones de base y instituciones locales a partir de la Ley de Participación Popular dictada en 1994, es necesario entender primero, la di-námica de estas organizaciones de base y de la gestión del desarrollo local antes de la Participa-ción Popular, marcadas por la revolución nacional-populista de 195221.
Tres son las consecuencias más importantes de la Revolución del 52 en el área rural:
• La redistribución de tierras por la Reforma Agraria de 1953.
• La “ciudadanización” del campesino a través de la ampliación del voto y del sistema educativo22.
• El impulso estatal para la formación de organizaciones campesinas, como base de sustento del nuevo Estado.
La Reforma Agraria
La reforma agraria se dictó en agosto de 1953 en una coyuntura de inestabilidad política. Tanto en el altiplano paceño como en los valles de Cochabamba, los campesinos organizados en sindi-catos presionaron con la toma de tierras hasta el punto de desafiar el control gubernamental (Ri-vera, 1984). Allí donde la población campesina alcanzó una importante movilización sindical se logró una mayor redistribución de la tierra (Calderón y Dandler, 1984).
Los resultados insuficientes de la reforma agraria pronto se manifestaron en una gran par-celación de la tierra: de 108 millones de hectáreas que constituye la superficie del país, 72 millo-nes no son aptas para la producción pecuaria ni agrícola; 32 millones son usufructuadas por 40 mil empresas medianas y grandes y tan sólo 4 millones de hectáreas están en posesión de 550 mil familias de pequeños propietarios campesinos. En otras palabras, el 90% de los propietarios agrí-colas poseen el 11% de las tierras dotadas y el restante 10% tiene para sí el 89% de las tierras (UNITAS, 1995).
El Sindicalismo Campesino
El Estado del 52 promovió el sindicalismo rural como un mecanismo de control político sobre la movilización campesina. Sólo a través del sindicato se iniciaban los trámites formales de expro-piación terrateniente (Pearse, 1984). El sindicato campesino fue un brazo armado y un instrumen-to de movilización de masas en apoyo al estado de la revolución nacional.
21 Para una descripción más detallada de las organizaciones de base y el desarrollo local antes de 1952, ver Lavaud, 1984. 22 Antes de 1952 el voto era un derecho exclusivo de los varones de origen criollo, y la educación tenia una cobertura exclusivamente urbana. (Lavaud, 1984).
21
Pese a que la denominación de “sindicato” tiene una notoria inspiración tomada de orga-nizaciones urbanas; el sindicato rural tiene características que los separa de los sindicatos proleta-rios: “El sindicalismo asumió las principales reivindicaciones campesinas como el control y pro-piedad parcelaria de la tierra, pero también fundamentalmente llegó a ser una organización de auto gobierno local y de afirmación de una identidad y legitimación de ciudadanía y de ejercicio político” (Calderón,1984:44)
El secretario general dirige el sindicato en cada comunidad campesina; sus colaboradores se ocupan de asuntos sectoriales: secretario de relaciones; de agricultura; de educación; justicia; ganadería; caminos; deportes y otros (Pearse, 1984). Los dirigentes son renovados cada año por votación directa de los pobladores de las comunidades.
A nivel supracomunitario el sindicalismo campesino se estructura de la siguiente manera:
Ilustración 1. Estructura Piramidal de los Sindicatos Agrariosen Bolivia
Sindicatos Campesinos
Sub Central Campesina
Federación Campesina
OTB . Comunitaria
Organizac.supracomunitarias
Cantonal
Central Campesina Provincial
Departamental
NacionalConfederaciónSindical de TrabajadoresCampesinosde Bolivia
La eliminación de la hacienda y la correspondiente sindicalización campesina tuvieron vigencia en el Altiplano y los Valles donde predomina la población aymara y quechua. La refor-ma agraria prácticamente no tuvo efecto en los Llanos Orientales y menos el sindicalismo cam-pesino. En esta región la concentración de la tierra se aceleró a partir de los gobiernos militares de los años sesenta y setenta. Al mismo tiempo, las poblaciones indígenas23 comienzan un proce-so paulatino de organización que culmina a fines de los años ochenta con la formación del 23 Menos integradas que los aymaras y quechuas al mercado y a la ciudadanización.
22
CIDOB (Central Indígena del Oriente Boliviano), que agrupa a las nuevas organizaciones indíge-nas de la región. El CIDOB está afiliado a la Confederación Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia.
Desarrollo Local y Canalización de Demandas Antes de la Participación Popular
El Estado que surge de la revolución de 1952 fue centralizador de toda iniciativa de desarrollo así como el principal agente en la redistribución del ingreso24. Ello significó una marcada ausencia del Estado a nivel local. Como respuesta a este vacío en los años 70 proliferaron cientos de ONGs que, con las organizaciones sociales de base, pretendían suplir el rol del Estado en la pro-visión de servicios25. Sólo a partir de los años 80, el Estado trató de impulsar su capacidad de respuesta a nivel regional y local a través de las Corporaciones de Desarrollo departamental y de los Fondos (Fondo Social de Emergencia, que luego pasó a denominarse Fondo de Inversión So-cial; el Fondo de Desarrollo Campesino).
La centralidad del Gobierno Nacional provocó la debilidad de las instituciones locales por sus escasas posibilidades de decisión política26, limitado acceso a recursos27 y una gran inequidad en la atención al área rural28.
La Participacion Popular
En estas condiciones se dicta la Ley de Participación Popular en 1994, mediante la cual se reco-noce a 31129 Municipios a quienes se asigna recursos, nuevos roles pero además, se reconoce jurídicamente a las organizaciones de base, llámense juntas vecinales, comunidades indígenas u
24 “En Bolivia casi nadie va negociar con el Prefecto, todos quieren hacerlo con el Presidente de la Re-pública. Ello es producto de una estructura centralista que está a todo nivel. Históricamente esa lógica se funda desde la revolución del 52, ya que el Estado desde el nivel central hizo partidos, sindicatos y todo lo que existía en el país” (Blanes, 1996: 166). 25 Se calcula que más de 500 instituciones no gubernamentales operan en el país, con un monto aproxi-mado de $US 150 a 200 millones anuales:
La intervención de las ONGs está concentrada en el área rural. Las actividades que implementan las ONGs, en orden de importancia, son: educación; salud y nu-
trición; capacitación productiva; producción; asesoría y asistencia técnica y microcrédito (Sandóval, 1993).
Los resultados e impactos alcanzados por las ONGs son un tema de discusión en ciernes, empero, no se puede dudar que han jugado un rol importante como ámbitos de intervención social novedosos. Es innegable, por ejemplo, el aporte de estas instancias en el diseño de la Ley de Participación Popular, en la consideración del enfoque de género dentro de la agenda pública así como de los aportes en la Reforma Educativa sobre la educación multilingüe. 26 Las autoridades municipales, hasta 1987, eran designadas por el Estado. 27 En 1986 se aprueba una ley de simplificación tributaria que redistribuye los recursos fiscales, de éstos un 75% de las recaudaciones se destinaban al Tesoro General de la Nación; el 10 % a las corporaciones departamentales de desarrollo; 5% a universidades y sólo 10% a los municipios y (Molina, 1997) los mismos que se hallaban concentrados, en más del 90%, en las ciudades capital. 28 (Molina, 1997). 29 De los 311 municipios, 248 fueron creados a partir de la promulgación de la Ley de Participación Po-pular.
23
organizaciones campesinas, como corresponsables de la planificación y de la fiscalización del desarrollo local.
Aspectos Centrales de la Participación Popular
Tres aspectos resaltan en la aplicación de la Ley de Participación Popular:
En primer, se amplía el espacio de control del Estado a lo largo del territorio nacional como ni siquiera el Estado del 52 logró hacerlo. Se crean 311 Municipios en el país. El espacio territorial del Municipio es la sección de provincial y, dentro de ella, su jurisdicción es rural y urbana.
En segundo lugar, se asigna recursos30 y roles específicos a los Gobiernos Municipales transfiriendo tareas antes ejecutadas por el Gobierno Central (mantenimiento de la infraestructura educativa, de salud, microriego, caminos vecinales, y fomento al desarrollo rural).
Además de los recursos de coparticipación tributaria, existen otro tipo de fondos a los cuales pueden acceder los Municipios; se trata de los llamados “Fondos de Contraparte” que son canalizados principalmente por el Fondo de Inversión Social (FIS) y por el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC). La finalidad de los fondos de contraparte es incrementar los ingresos a través de la focalización de la inversión social hacia áreas priorizadas por políticas estratégicas a nivel nacional: infraestructura educativa, inversión productiva, por ejemplo. Para aplicar a estos fon-dos, el Municipio debe llenar requisitos técnicos de planificación además de aportar con alrede-dor del 30% de la inversión total de lo demandado.
En tercer lugar, la Ley de Participación Popular reconoce a las comunidades indígenas, campesinas y urbanas como lo interlocutores del Gobierno Municipal. Este reconocimiento de la tradición organizativa nacional implica un reconocimiento legal de una variedad de organizacio-nes según usos y costumbres de cada comunidad, desde las de estructura más moderna difundidas a partir del estado del 52 (sindicatos campesinos) y las organizaciones vecinales en los centros poblados (juntas de vecinos), hasta las organizaciones más tradicionales (ayllus, capitanías, ten-tas, etc.). La ley prevé el respeto a las normas tradicionales y consuetudinarias de cada comuni-dad para elegir a sus autoridades y para organizar consensos comunitarios.
En cada comunidad campesina se otorga “Personería Jurídica” a una organización, bajo el nombre genérico de Organización Territorial de Base (OTB), a quien se otorga derechos y obli-
30 Los ingresos municipales que provienen de la coparticipación tributaria (recursos de la renta interna y renta aduanera que se distribuyen por criterio per cápita entre los Municipios) se incrementaron del 10% al 20% con la Ley de Participación Popular. Ello ha implicado la triplicación de los recursos entre 1993 y 1995: en 1993 hubo $US 52,166,580 de recursos provenientes de la coparticipación; en 1995 se incre-mentan en $US 155,550,584.
Este incremento absoluto ha sido redistribuido tomando en cuenta el peso poblacional de cada Municipio: hasta 1993 el 92% de los recursos municipales se concentraban en las ciudades capital y el 7,9% era asignado al resto del país; actualmente las ciudades capital se benefician con el 39% y el resto del país con el restante 61%. En cuanto a la coparticipación municipal per cápita, el criterio de equidad se refleja en un incremento significativo de $US 9,0 para 1993 a $US 27,0 en 1996.
24
gaciones para: “Proponer, pedir, controlar y supervisar la realización de obras y la prestación de servicios públicos de acuerdo a las necesidades comunitarias, en materia de educación, salud, deporte, saneamiento básico, micro riego, caminos vecinales y desarrollo urbano y rural (...) Pro-poner el cambio o la ratificación de autoridades educativas y de salud dentro de su territorio. Ac-ceder a la información sobre los recursos destinados a la Participación Popular” (Ley de Partici-pación Popular, Art. 12).
Nuevas Funciones de los Tres Niveles del Gobierno y de las Organizaciones de Base
En el nuevo marco de descentralización administrativa, se definen roles y funciones claros sobre las competencias del gobierno central (Ministerios, Secretarías, Fondos de Desarrollo), del go-bierno departamental (Prefecturas Departamentales), del gobierno municipal (Alcaldías) y de las organizaciones de base.
Nivel central del gobierno. La función del Gobierno Central es definir lineamientos de políticas de desarrollo del país; recomendar planes nacionales, regionales y locales sobre la base de priori-dades nacionales. Como se puede apreciar, la función del gobierno central es normativa y regula-dora el nivel ejecutor está delegado a las Prefecturas y a las Alcaldías.
Gobierno departamental. Los Gobiernos Departamentales asumen la responsabilidad sobre la planificación, administración, control de los recursos destinados a educación, salud, asistencia social, construcción de caminos, electrificación rural, riego, fomento a la producción, turismo y conservación del medio ambiente (Giussani, 1996).
Gobierno municipal. Es la fracción estatal más cercana a la población. A diferencia del anterior nivel (nivel departamental), los Gobiernos Municipales no son elegidos por el Gobierno Central sino por la población urbano rural que habita el espacio municipal. Tienen la función de velar por el desarrollo municipal y por el mantenimiento de la infraestructura social. Dentro de su jurisdic-ción se norman mecanismos de participación popular en la planificación del desarrollo, en la eje-cución y en la fiscalización de la gestión municipal.
De manera gráfica, la articulación de los tres niveles mencionados es como sigue:
25
Ilustración 2. Niveles de Decisión Gubernamental Después de la Ley de Participación Popular
GOBIERNO CENTRAL Norma las políticas de desarrollo
nacional
MINISTERIOS SUBSECRETARIAS
GOBIERNO DEPARTAMENTAL Administra, controla y supervisa los recursos
humanos en salud y educación a nivel departamen-tal. Potencia la infraestructura productiva de la
región
PREFECTO
Concejo Departamental
GOBIERNO MUNICIPAL Desarrollo humano y económico del Municipio.
Administración de la infraestructura de salud, edu-cación, caminos vecinales, microriego
ALCALDE
Oficiales mayores: Ejecutores
Concejo Municipal Legislativo: delibera
ORGANIZACIONES DE BASE
26
La Planificación Participativa y la Fiscalización Popular de la Gestión Municipal
En el proceso de la planificación participativa todos los actores de la Participación Popular inter-actúan en función a la culminación del Plan Anual Operativo (PAO); es allí donde se refleja la negociación entre las organizaciones y el Municipio (Pérez, Zilveti, 1997). Se trata de un mo-mento de encuentro entre organizaciones de base e instituciones públicas y privadas, a saber, las OTBs; los Comités de Vigilancia; los Fondos de Desarrollo; agencias de cooperación y el propio Gobierno Municipal.
OTBs (Organizaciones Territoriales de Base). Se denominan OTBs a todas las organizaciones pre existentes que tienen reconocimiento de las comunidades, en algunos casos se trata del sindi-cato, o de las juntas vecinales, ambas de hechura modernizante, en otros, de organizaciones ori-ginarias tales como los ayllus, las capitanías amazónicas.
La OTB es la portavoz de las comunidades por cuyo medio se canalizan las demandas de las comunidades frente al Gobierno Municipal y, al mismo tiempo fiscaliza las obras que ejecuta el Gobierno Municipal.
A nivel comunitario, la OTB participa en el diagnóstico y, sobre esta base, se planifica con la finalidad de priorizar las demandas para ser canalizadas a través del Gobierno Municipal
Comité de vigilancia. Los dirigentes de las OTB’s son los encargados de elegir a un representante por cantón en cada Municipio31. Se establece así un nexo entre las OTB’s y el Gobierno Munici-pal pues los Comités de Vigilancia se encargan de dos tareas fundamentales: por un lado presio-nar al Gobierno Municipal para incorporar las demandas comunitarias dentro de los Planes Anua-les Operativos (PAO) y, por otro, fiscalizar la gestión Municipal precautelando, por ejemplo, que exista equidad en la distribución urbano/rural de los recursos, y controlando la ejecución presu-puestaria y de obras32.
Concejo municipal. El Concejo es la máxima instancia de toma de decisiones en el Municipio. En Municipios rurales, el Concejo está conformado por 5 representantes de los partidos políticos con mayor votación en el territorio municipal, incluyendo al propio Alcalde. Es allá donde se definen los Planes Anuales Operativos y el Plan de Desarrollo Municipal (trienal). La acción de las OTBs y del Comité de Vigilancia tiene la función de “influir” y presionar en las decisiones del Concejo (Pérez, Zilveti, 1997).
Agencias de cooperación. De dos formas se canalizan los recursos de las agencias. Cuando se trata de la cooperación multilaterial (BID, UNICEF y otras) los recursos en calidad de crédito o de donación, se canalizan a través de los fondos de desarrollo33; mientras que las agencias bilate-rales (JICA, COTESU, DANIDA, GTZ, y otras) lo pueden hacer directamente o a través de Or-ganizaciones No Gubernamentales (Pérez, Silveti, 1997). 31 Villa Serrano, por ejemplo, tiene 6 Cantones; por lo tanto, son 6 los representantes del Comité de Vigi-lancia. 32 El Gobierno Central sólo realiza los desembolsos a los Municipios cuando existe un visto bueno del Comité de Vigilancia. 33 Fondo de Inversión Social, Fondo de Desarrollo Campesino, Fondo de Desarrollo Regional.
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Brecha Entre la Demanda Social y su Operativización
La demanda recogida en los Planes de Desarrollo Municipal (PDM), revela un claro equilibrio entre la producción (apoyo a la producción, construcción de caminos, recursos hídricos y otra infraestructura productiva) y la inversión social (salud, educación, saneamiento básico, cultura y vivienda)34. Sin embargo, cuando los Planes de Desarrollo Municipal se convierten en Planes Operativos Anuales (PAO), la situación de equilibrio de revierte en favor de proyectos sociales35.
Lo anterior refleja que, a tres años de promulgada la Ley de Participación Popular, el pro-ceso de planificación participativa y la respuesta de los Gobiernos Municipales a las demandas de las comunidades aún tiene muchas deficiencias.
Conclusiones
1. Los altos niveles de desarticulación espacial, económica y sociocultural, la distribu-ción inequitativa de los recursos y una baja productividad, han caracterizado el desa-rrollo de Bolivia. En respuesta a las carencias y limitaciones del Estado, las comuni-dades campesinas e indígenas han acumulado una tradición organizativa autogestiona-ria que les permite subsistir manteniendo su identidad cultural. Es esta tradición la ba-se que permite la acumulación de un capital social capaz de potenciar el desarrollo lo-cal.
2. Si la revolución de 1952 generó un Estado centralista junto con instituciones guber-namentales locales muy débiles, incapaces de dar respuesta a las demandas y necesi-dades de las comunidades. La Ley de Participación Popular de 1994 impulsa un agre-sivo proceso de descentralización, delegando recursos y responsabilidades hacia los Gobiernos Municipales e incorporando la tradición organizativa de los barrios, comu-nidades campesinas y pueblos indígenas a la planificación y fiscalización de la gestión municipal.
Es sobre las nuevas reglas que se plantean en la Ley de Participación Popular que se necesita pensar, planificar e impulsar el desarrollo local en Bolivia. Es a partir del es-pacio municipal constituido por esta Ley, que las organizaciones de base tienen ahora que desarrollar las potencialidades del capital social acumulado a lo largo de su histo-ria.
3. Toda investigación sobre las potencialidades del desarrollo local y la incidencia del capital social en el mismo, debe tomar en cuenta que el nuevo escenario planteado por la Ley de Participación Popular recupera largos procesos de organización comunitaria y acción social, y los incorpora en innovadores procesos de planificación y gestión institucional.
34 A nivel nacional los proyectos productivos constituyen el 44,7% y los proyectos sociales son el restan-te 55,3% (Nicod, 1996; Giussani, 1996; Booth, 1997). 35 63% de los proyectos son de carácter social y sólo el 12% tienen relación con la producción agrope-cuaria (Ibid.)
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Por tanto, es necesario un equilibrio entre la consideración de factores estructurales e históricos de larga data y nuevos procesos emergentes a partir de esta Ley; entre pau-tas de acción tradicionales y arraigadas en las prácticas sociales, y nuevas formas de interrelación entre el Gobierno Municipal y las organizaciones de base; entre la pre-sencia de antiguos actores sociales e institucionales y la emergencia de nuevos acto-res.
4. Dado el corto período de tiempo de aplicación de la Ley de Participación Popular (apenas tres años), se plantean muchas interrogantes sobre sus efectos en el desarrollo local:
♦ No se sabe aún si los recientemente creados Gobiernos Municipales, con sus nuevos roles, responsabilidades y recursos, podrán consolidarse de modo que puedan dar respuesta a las demandas locales; menos aún se sabe sobre los fac-tores históricos, culturales o socioeconómicos que influyen en la consolida-ción o no de determinados Gobiernos Municipales.
♦ Es difícil prever cuál será el grado de adecuación de las tradicionales organi-zaciones de base a las nuevas dinámicas de negociación institucional y a sus nuevos roles en la planificación y fiscalización de la gestión municipal. En es-te sentido, se ciernen peligros que pueden plantear escenarios contrapuestos igualmente negativos: Por un lado, la persistencia de estas organizaciones en sus antiguas tradiciones y pautas de acción seguida de una no adecuación al nuevo escenario del desarrollo local; por el otro, el desarraigo respecto de las tradiciones socioculturales organizativas y la consiguiente formación de orga-nizaciones sin identidad ni capacidad de representación social.
♦ Otro interrogante planteado por la Participación Popular es la adecuación o no de los recursos redistribuidos a los Gobiernos Municipales para dar respuesta a las nuevas responsabilidades de los mismos (administrar la infraestructura en educación, salud, caminos vecinales y riego, además de impulsar el potencial productivo de la zona) y las crecientes demandas de la sociedad civil.
♦ Finalmente, no se sabe si las deficiencias en la aplicación de la Participación Popular identificadas hasta el momento (inoperancia de la mayoría de los Co-mités de Vigilancia, distorsión del proceso de planificación participativa, falta de conocimiento de la Ley, debilidad institucional de varios Gobiernos Muni-cipales, falta de recursos humanos cualificados de los mismos, dificultades en conseguir financiamiento externo, etc.), podrán o no ser superadas satisfacto-riamente por los Municipios y por el propio Estado boliviano.
Con todo, a partir de 1994, es imposible pensar el desarrollo local al margen de el nuevo escenario planteado por la Ley de Participación Popular.
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Ilustración 3. Ubicación Geografica de Bolivia
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CAPÍTULO 2 CARACTERÍSTICAS SOCIOECONÓMICAS E INSTITUCIONALES DEL AMBITO DE ESTUDIO Introduccion
Los municipios en los que se realizó el presente estudio fueron Mizque, Charagua, Villa Serrano y Tiahuanacu. En el presente acápite se realizará una descripción general de los mismos, un in-ventario de su infraestructura, servicios básicos, instituciones y organizaciones de base.
Esta información permitirá comprender la dinámica y funciones de las organizaciones de base en el desarrollo local (Capítulo III), y la interacción entre liderazgos regionales, Gobiernos Municipales y Organizaciones de Gubernamentales en el ámbito local (Capítulo IV).
Datos Generales
Tal como se aprecia en el Cuadro 3, los municipios estudiados se caracterizan por una alta rurali-dad y pobreza aguda36. A parte de estas similitudes, estos municipios presentan importantes dife-rencias que se reflejan en algunos datos socio-demográficos de los jefes de hogar entrevistados para el estudio:
Cuadro 3. Datos Generales de los Cuatro Municipios
Tiahuanacu Mizque V. Serrano Charagua
Región Andina Valles Centrales Valles del Sur Llanura Chaqueña Altitud 3.870 msnm37 2.225 msnm 2.378 msnm 980 msnm Población38 13.151 20.170 12.616 18.769 Porcentaje de población ru-ral39
92% 96% 80% 71%
Población con necesidades básicas insatisfechas
98.2% 94.8% 93.4% 90.2%
Población en pobreza crítica 11.8% 12.0% 7.3% 6.0% Indice de Desarrollo Humano40.
0,3444 0,345 0,303 0,437
36 Se utilizan los datos de pobreza que miden este índice a través del rezago en los niveles de vida. Para ello se consideran los siguientes indicadores: vivienda (calidad de materiales); servicios básicos (dispo-nibilidad de agua potable, alcantarillado, energía eléctrica); educación (años aprobados, escolaridad, condición de alfabetismo) y atención de servicios de salud. 37 Metros sobre el nivel del mar. 38 Datos del Censo de Población y Vivienda 1992 (sin proyecciones). 39 Datos preliminares: UDAPSO 1997.
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Cuadro 4. Algunos Datos Sociodemográficos de los Jefes de Hogar Entrevistados
Tiahuanacu Mizque V. Serrano Charagua
Total (No.) (%)
(250) 100%
(250) 100%
(250) 100%
(250) 100%
Edad Hasta 25 años 26-35 años 36 a 45 años 46 a 55 años 56 y más años
3% 17% 16% 21%
41%-
10% 23% 25% 22% 18%
4% 23% 28% 20% 22%
4% 26% 27% 19% 22%
Idioma Más Usado
Castellano Idioma Nativo
5%
94%
2%
98%
95% 4%
58% 42%
Ocupación Principal
Agricultor Otro
83% 16%
89% 10%
88% 11%
76% 23%
Tiahuanacu
Tiahuanacu se ubica en la meseta altiplánica a tan sólo una hora de viaje desde la ciudad de La Paz. Está unida a la ciudad capital de Bolivia por un camino asfaltado (La Paz-Guaqui). Debido a su altitud y a su situación geográfica, es una región frígida, seca y árida, por ello las condiciones de producción son adversas. Con una población de aproximadamente 13,500 habitantes (Cuadro 3), predomina población aymara ocupada en la agricultura de pequeña escala (Cuadro 4).
Tiahuanacu es un municipio altamente expulsor de población. No sólo por sus condicio-nes adversas sino, y principalmente, por su cercanía a la ciudad de La Paz. La emigración tempo-ral y definitiva se refleja en una alta predominancia de jefes de hogar mayores a los 56 años (Cuadro 4).
Compuesto por 41 comunidades, el municipio de Tiahuanacu tiene tres regiones agroeco-lógicas claramente diferenciadas:
• La zona ubicada a orillas del Lago Titicaca, con un potencial agropecuario favorecido por la irrigación de las aguas del lago es productora de papa, habas y cebada princi-palmente. En estas comunidades la actividad de la pesca es subsidiaria y está destina-da al autoconsumo.
40 PNUD, 1997.
32
• La pequeña cuenca de Tiahuanacu es la región con menos potencial agrícola: la tierra es relativamente seca y árida y las posibilidades de una agricultura intensiva están li-mitadas. En esta zona se produce principalmente papa y pastizales para ganado bovi-no. La crianza de ganado es también importante en estas comunidades.
• La llanura ubicada al sur del pueblo de Tiahuanacu está favorecida con sistemas de irrigación de agua natural que proviene de los desyelos de una serranía cercana. Por esta razón, la tierra de esta zona es la más apta para la agricultura intensiva. En estas comunidades la productividad de papa, haba y en menor escala cebada es mayor que en las otras zonas. En su mayor parte la tierra está destinada al cultivo de forraje y las familias se dedican principalmente a la crianza de ganado vacuno: es una zona pro-ductora de leche. Su cercanía al camino asfaltado La Paz – Guaqui, le favorece para la comercialización de sus productos. Es la zona más próspera.
Después de la reforma agraria las haciendas que se formaron, especialmente alrededor del Lago, fueron desarticuladas y comenzó el proceso de minifundización que afecta a todo el muni-cipio. El pueblo de Tiahuanacu fue abandonado por los hacendados, y los campesinos y comer-ciantes mestizos de asentaron en él; así se formó un núcleo de “vecinos” que luego emigraron a La Paz.
En Tiahunacu el concepto de lo “local” está diluido debido a su cercanía a la ciudad de La Paz. No hay un grupo social claramente dominante y los intereses de los notables del pueblo es-tán afincados en la ciudad de La Paz. Hasta la Participación Popular los dirigentes campesinos se dirigían principalmente a La Paz para canalizar sus demandas.
Mizque
El municipio de Mizque está ubicado en el departamento de Cochabamba en la provincia de Mizque, a 140 kms de distancia de la capital del departamento. Es considerado como valle meso-térmico con una altitud promedio de 2.225 msnm (Cuadro 3).
Sus características como valle mesotérmico son: Clima seco; escasez de lluvias; sequías prolongadas; una temperatura media que oscila entre los 16 y 18 grados centígrados.
Debido a sus condiciones climáticas, el valle de Mizque, apto para el cultivo de viñedos, atrajo el asentamiento de colonos ibéricos. Paulatinamente la provincia adquirió una dinámica productiva y comercial que consolidaron un esplendor regional duramente afectado por la guerra de independencia y más tarde por la reforma agraria.
De acuerdo a los datos del censo de 1992, la primera sección de la provincia Mizque, que es el municipio de Mizque, cuenta con una población de 20.176 habitantes con una estructura etárea muy joven: 40% constituye la población menor a 15 años.
Como en gran parte del área rural, Mizque presenta una movilidad poblacional intensa durante parte del año agrícola luego de finalizar la cosecha entre abril y mayo. La migración tem-poral se dirige principalmente al Chapare donde los hombres jóvenes se emplean como jornaleros
33
en la producción y transformación de la hoja de coca; en menor proporción se dirigen a la ciudad de Cochabamba donde, principalmente las mujeres jóvenes se emplean en el servicio doméstico. Aproximadamente el 12% de los/as migrantes no retornan a sus lugares de origen (CEDEAGRO, 1997).
El número de hijos por mujer, que alcanza a 6.5 hijos, sin dejar de mencionar una alta tasa de mortalidad infantil que es del orden de 116/1000 (CEDEAGRO, 1997).
Con una extensión territorial de 1.720 Km2, Mizque está dotada de tres pisos ecológicos: Valles Mesotérmicos; cabecera de valle y alturas o puna.
• Los valles mesotérmicos y cabecera de valles son aptos para la agricultura, en ambos se produce principalmente papa, maíz, cebolla, ajo, maní, frutales, entre los cuales la uva, chirimoya durazno y guayaba son los más importantes.
• En las alturas, además de la papa, que es el producto tradicional por excelencia, se produce quinua, haba, tarwi, oca y amaranto.
Como se puede observar, la agricultura es la actividad más importante seguida de la ex-plotación pecuaria y, menos relevante, la explotación forestal. Los productos comercializados en las ferias de la región son principalmente la papa, la cebolla el maní y los frutales los cultivos que se orientan al mercado bajo precios que, las más de las veces, no logran cubrir los costos de pro-ducción. Se estima que el ingreso anual promedio de una unidad familiar campesina en el muni-cipio es de $US 570.00 (CEDEAGRO, 1997)
La agricultura se divide en dos: aquella que está bajo riego y la que está a secano (sin rie-go). La producción a secano se desarrollo en las zonas altas ubicadas entre 2.800 a 3.500 msnm y en valle alto, entre 2.000 a 2.800 msnm. En ambas formas de producción, se utiliza mano de obra familiar combinando con formas de prestación colectiva de cooperación recíproca; con una tec-nología tradicional. S identifica un proceso de sobrepastoreo que poco a poco está causando la pérdida de la cobertura vegetal de los terrenos que afecta a alrededor del 42% de los terrenos.
Alrededor de 2,5 hectáreas es en promedio el tamaño de las propiedades rurales. La te-nencia legal de la tierra es principalmente masculina, las mujeres poseen sólo el 16% de la pro-piedad rural.
La mayoría de la tenencia de la tierra proviene de la adjudicación de la Reforma Agraria en vistas de la expropiación de las haciendas. Con todo, la tenencia de la tierra no ha sido legali-zada aún en la mayoría de los casos.
El municipio está rodeado de 2 cuencas: río Mizque y Río Caine y por las microcuencas. Se calcula que el potencial de estos recursos hídricos podría abastecer con riego a 3.000 has más de terreno. Lo que actualmente se aprovecha para riego cubre a aproximadamente a 3.370 has de terreno bajo riego permanente beneficiando a 2.305 familias (CEDEAGRO, 1997). Es importante aclarar que la fuente de estas aguas de riego no son en su totalidad sistemas de riego sino que provienen, también, de acequias.
34
Los mecanismos de administración de los recursos hídricos son colectivos. En efecto, de las 53 comunidades que tienen riego, 28 cuentan con Jueces de Agua; en 19 es el sindicato el que reglamenta el uso del agua y sólo en 4 el sistema de aprovechamiento se regula individualmente.
Villa Serrano
El municipio de Villa Serrano está ubicado al noreste del departamento de Chuquisaca a una alti-tud que varía entre los 900 msnm a los 3840 msnm, a una distancia de 155 kms de la ciudad de Sucre Se encuentra en la zona de Serranías medias41 con una gran diversidad de micro climas y de condiciones agroecológicas y todo ello a pesar de su pequeña extensión de aproximadamente 2000 Km2.
Esta diversidad agroecológica se expresa en 4 categorías geográficas: Puna, Cabecera de Valle; Valle Cerrado y Subtrópico.
• En la Puna se hallan ubicadas comunidades altas aptas para el cultivo de papa, maíz, trigo y cebada.
• En la Cabecera de valle, las tierras son más bajas y los cultivos predominantes son la papa el trigo, maní y ají.
• En el Valle Cerrado el clima es más cálido aún y cuenta con una humedad mayor, cu-yas características lo hacen apto para los cultivos de ají, caña, maíz y cítricos.
• Finalmente el Subtrópico es la zona más cálida y húmeda.
El municipio está divido en cuatro cantones: Pescado, Mendoza, Nuevo Mundo y Urrio-lagoitia. El cantón con mayor densidad poblacional es Pescado y Urriolagoitia, en ambos se con-centra alrededor del 60% de la población.
De acuerdo a los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 1992, la población del municipio es de aproximadamente 12616 habitantes (Cuadro 3). Una de las particularidades del municipio es la alta dispersión de su población lo que provoca por un lado la dificultad de generar coberturas importantes en los servicios sociales y, por otro lado, una tendencia a la emi-gración.
Esta tendencia migratoria ha producido un decrecimiento poblacional que es particular-mente intenso en los cantones de Nuevo Mundo y Pescado. Una de las causales más importantes de la emigración es la atracción que ejerce el dinamismo económico del departamento de Santa Cruz. En efecto, la emigración temporal que se produce atraída por la zafra de arroz, soya y algo-dón, paulatinamente tiene una tendencia a convertirse en migración definitiva.
41 Chuquisaca se divide en tres zonas ecológicas: Serranías altas, serranías medias y la zona Chaqueña.
35
Aunque de origen quechua, la población campesina de Villa Serrano está “catellanizada” en su mayoría (Cuadro 4). De ahí que las tradiciones culturales andinas están debilitadas en este municipio.
La reforma agraria de 1953 no afectó particularmente las haciendas de los valles del sur (entre ellos los de Villa Serrano), de modo que los hacendados todavía tienen cierto control de los mecanismos de poder local. Este poder se asienta en el apoyo recibido por parte de los pue-blerinos que mantienen aún una tendencia a la discriminación sociocultural respecto de los cam-pesinos.
Charagua
El municipio de Charagua corresponde a la segunda sección de la Provincia Cordillera. Su capi-tal, el pueblo de Charagua está ubicada a aproximadamente 8 horas de viaje de Santa Cruz hacia el sur, en la zona chaqueña del departamento.
Después de Camiri, Charagua es el municipio más poblado de la provincia Cordillera. En 1992 Charagua tenía una población de 18536 habitantes (Cuadro 3). Se estima que para 1997 la misma aumentó hasta llegar a 22.000 personas más o menos. Este incremento se debe:
• Al crecimiento vegetativo
• A los flujos migratorios del occidente tanto urbanos (comerciantes que se asientan en el pueblo) como rurales (campesinos de Oruro y Potosí que vienen para cosechar al-godón y se quedan)
• A la disminución de la emigración temporal y/o definitiva hacia Santa Cruz, Argenti-na, Paraguay o Brasil
Como en la mayor parte del oriente boliviano, Charagua se mantuvo relativamente aislada de la dinámica económica, cultural y política del país hasta la Guerra del Chaco en 1930. A partir de esta guerra, pero sobre todo en lo gobiernos militares de los años 60 y 70 se acelera el proceso de latifundización que beneficia a algunos militares y familias de la oligarquía cruceña, e implica el despojo de tierras de varias comunidades guaraníes.
Charagua es una zona ganadera: tanto las haciendas como las comunidades guaraníes practican la ganadería extensiva “de monte”. La segunda actividad importante es la agricultura (se cultiva maíz, frijol y forraje, además de algunos cultivos recientemente introducidos por los menonitas como el algodón y la soya). La tercera actividad productiva es la explotación maderera en pequeña escala, hecha por empresas pequeñas.
En Charagua existen tres zonas agroecológicas: área subandina, pie de monte y la llanura chaqueña:
• El área subandina está constituida por las serranías terminales de la cordillera de Los Andes. Predomina el “bosque bajo” chaquño. La precipitación pluvial promedio es de
36
600 a 700 cm3 anuales (CIPCA, 1986). En esta zona predominan las haciendas que practican la ganadería de monte.
• El pie de monte tiene una precipitación pluvial promedio de 800 a 900 cm3 anuales (CIPCA, 1986) y es apta tanto para la agricultura como para la ganadería. Esta zona se divide a su vez en otras dos: a) Charagua Norte (con 22 comunidades), donde se con-centran las comunidades guaraníes más prósperas con extensiones de tierra adecua-das. b) En Charagua Sur (con 10 comunidades) existen serios problemas por las ex-tensiones limitadas de tierra; ello limita la actividad productiva.
• La llanura chaqueña (con 16 comunidades) es la más extensa del municipio de Chara-gua. La precipitación pluvial es de 500-600 cm3 anuales (CIPCA, 1986). Sus suelos son arenosos y poco aptos para la agricultura y la ganadería extensiva. Esta zona se denomina como El Izozo donde predomina la organización tradicional guaraní a base de capitanes con poder hereditario. Aquí también están las comunidades más pobres del municipio.
Los guaraníes son el 60% de la población. Aunque la población criolla es la minoritaria, concentra el poder local en sus manos. El grupo dominante de ganaderos y madereros controlan el poder en el municipio, a través del Comité de Vigilancia y del Comité Cívico.
Inventario de Organizaciones de Base
Organizaciones Comunitarias
La estructura de las organizaciones de los municipios estudiados es más o menos la misma (Cua-dro 5): Organizaciones bastante extendidas en todas las comunidades rurales (sindicatos en Miz-que, Villa Serrano y Tiahuanacu, APG’s42 en Charagua) y en barrios de los pueblos urbanizados (juntas de vecinos). Todas ellas son reconocidas como Organizaciones Territoriales de Base (OTB’s) en la Ley de Participación Popular.
42 Asamblea del Pueblo Guaraní a nivel comunitario.
37
Cuadro 5. Organizaciones Comunitarias según Municipio
MIZQUE CHARAGUA VILLA SERRANO TIAHUANACU
Organizaciones Rurales • 150 Sindicatos • 6 Asociaciones de
comités de regantes (2.000 familias ins-critas
• Centros de madres • Juntas escolares
• 28 APGs comunales • 6 Capitanías comuna-
les • Asociaciones de pro-
ductores • Asociaciones de muje-
res
• Sindicatos agrarios • Asociaciones de
productores • Juntas escolares
• 41 Sindicatos agrarios • Asociaciones de productores • Juntas Escolares • Responsables populares de
salud • Juntas escolares • Ligas deportivas rurales
Organizaciones Urbanas • 4 Juntas de vecinos
(sólo en el centro po-blado de Mizque)
• Centros de madres
• 5 Junta de vecinos (3 en Charagua y 2 en San Antonio)
• 3 Juntas de vecinos (En el pueblo de Villa Serrano
• 1 Junta de vecinos (en el pueblo de Tiahuanacu)
• 4 Clubes de madres • 1 Liga deportiva
Estas organizaciones movilizan a la comunidad para trabajos colectivos y canalizan las demandas de la misma hacia el Gobierno Municipal, las ONG’s y otros agentes de desarrollo43.
En Charagua se observan dos tipos de organizaciones comunitarias rurales: las APG’s de reciente formación y con estructura organizativa más “moderna” y las tradicionales capitanías comunales en la región del Izozo (Cuadro 5).
Existen organizaciones sectoriales (salud, educación, deporte, de mujeres), que están arti-culadas a las OTB’s.
En Tiahuanacu destacan los responsables populares de salud encargados de la vigilancia epidemiológica, la dotación de medicamentos básicos y el contacto con los servicios de salud, y las ligas deportivas que organizan encuentros comunitarios de fútbol.
No existen organizaciones “generacionales”, especialmente organizaciones de jóvenes. En el área rural los jóvenes solteros no tienen un estatuto propio, sino son percibidos siempre como parte de la familia de sus padres.
Organizaciones Supracomunitarias
Mientras Mizque y Villa Serrano se caracterizan por organizaciones supracomunales campesinas unitarias (Centrales y Subcentrales), Charagua y Tiahuanacu tienen cierta dualidad de organiza-ciones supracomunales (Cuadro 6):
• Charagua mantiene la dualidad de organizaciones más “modernas” (APG’s) y más tradicionales (Capitanías)
43 Como la Iglesia y la cooperación internacional.
38
• En Tiahunacu hay dos Centrales que mantienen cierta pugna: la de “Taraco” y la de “Tiahuanacu”, pero la de Tiahuanacu es más hegemónica.
Cuadro 6. Organizaciones Supracomunales, según Municipio
MIZQUE CHARAGUA VILLA SERRANO TIAHUANACU Organizaciones Rurales
• 1 Central Campesina • 14 Sub centrales • Central de mujeres • Organizaciones pro-
ductivas: lecheros; apicultores
• Asamblea del pueblo guaraní
• APG Zonal • Capitanía general del
Izozo • Capitanías zonales
• Central Sindical • Sub Central • Productores de papa
semilla. • Productores de
semilla de trigo
• Central campesina de Tiahunacu
• Central campesina de Taraco
• Sindicato de producto-res de leche
• Concejo de amautas Organizaciones Urbanas
• Comité Cívico • Comité cívico • Federación de gana-
deros • Federación de
madereros • Sindicato de maes-
tros
• Comité Cívico • Liga provincial de
fútbol
• Comité de residentes • Sindicato de artesanos
Organizaciones Urbano-Rurales • Comité de vigilancia • Concejo de desarrollo
provincial
• Comité de Vigilan-cia
• Comité de vigilancia • Comité de vigilancia • Cooperativa de
transporte
El Comité Cívico en Mizque, Charagua y Villa Serrano (Cuadro 6), es una instancia que agrupaba a los sectores dominantes tradicionales; en los tres municipios casi no funciona después de la Participación Popular44. En Tiahuanacu el Comité de Residentes agrupa a los pueblerinos que emigraron a La Paz y que vuelven anualmente para hacer una fiesta y “demostrar” su progre-so socioeconómico.
Los Comités de Vigilancia creados por la Ley de Participación Popular casi no funcionan en los cuatro municipios. En Mizque, el Concejo de Desarrollo Provincial agrupa al Gobierno Municipal, a las Organizaciones no Gubernamentales como brazo técnico, a la Central de Muje-res, a la Central Campesina y al Comité Cívico; su función en la planificación provincial es muy importante. En Tiahuanacu, la Central Campesina ha creado una cooperativa de transportes con campesinos en tránsito hacia el transporte (Cuadro 6).
Inventario de Organizaciones No Gubernamentales
Excepto en Tiahunacu, las ONG’s multisectoriales se caracterizan generalmente por un enfoque regional integral y una intervención sostenible. Pueden realizar este tipo de intervención porque
44 Antes de la Participación Popular los Comités Cívicos presionaban a las Prefecturas y al Gobierno Central para canalizar recursos a favor de los grupos dominantes de cada región.
39
tienen un financiamiento estable y suficientemente adecuado para sus necesidades instituciona-les.
Las ONG’s especializadas se dedican generalmente a programas de educación formal y no formal, salud, promoción de líderes y organizaciones de base y al crédito campesino.
Charagua se caracteriza por contar con un mayor número de ONG’s (Cuadro 7). Como se verá más adelante, la intervención de la Iglesia Católica es clave para entender esta variedad de ONG’s. Bajo su inspiración y de su seno han salido varias de ellas.
Cuadro 7. Organizaciones No Gubernamentales, Según Municipio
MIZQUE CHARAGUA VILLA SERRANO TIAHUANACU
ONG’s Multisectoriales • CEDEAGRO • CIPCA
• CEDEC • CARE
• Plan Internacional Altiplano
ONG’s Especializadas • Médicos Sin Fronteras • CADIA • IBTA • SENDA
• Aracuarenda • TECO Guaraní • IRFA • CARITAS • APCOB • FONDECO • Comercializadora
Guaraní • PAMG • IDAC • CIAT
• PLAFOR • IMCC
• Sartawi • Intervida • COCAS
Provision de Servicios
Educación
El sistema educativo en el área rural está organizado en forma de “redes”:
• El nivel más básico es la escuela seccional que generalmente cuenta con los tres pri-meros cursos de primaria a cargo de un profesor.
• Un grupo de escuelas seccionales se agrupa en torno a un núcleo escolar en una co-munidad “céntrica”, con el ciclo básico completo y algunos cursos de secundaria, con varios profesores a cargo de un director.
• Varios núcleos se agrupan en torno a un colegio secundario completo generalmente ubicado en la capital del municipio.
40
Aunque Mizque muestra la menor cobertura de escuelas seccionales, expresa un esfuerzo de subsanar esta falencia con internados rurales (cuadro 8)45. Charagua muestra el nivel superior más desarrollado de los cuatro municipios; en gran parte ellos se debe a los contactos y la presión ejercida por ganaderos y madereros al Gobierno Central para equipar al pueblo de Charagua. Vi-lla Serrano no cuenta con centros de bachillerato para campesinos. Tiahuanacu tiene la mayor cobertura de escuelas seccionales debido a la densidad poblacional de sus comunidades.46
Cuadro 8. Infraestructura Educativa, según Municipio
MIZQUE CHARAGUA VILLA SERRANO TIAHUANACU
• 33 escuelas seccionales para 150 comunidades (Rel. 4,5 a 1)
• 4 escuelas rurales • 6 núcleos escolares • 1 colegio secundario • 4 internados rurales • 1 Centro de bachillera-
to pedagógico
• 38 escuelas seccionales para 48 comunidades (Rel. 1,3 a 1)
• 11 núcleos escolares • 1 colegio secundario • 1 colegio Fe y Alegría • Normal de profesores rura-
les • Apéndice de la Universidad
René Moreno de Santa Cruz.
• Instituto de formación técni-ca a cargo de Aracuarenda.
• 31 escuelas seccio-nales para 45 comu-nidades (Rel. 1,3 a 1)
• 4 núcleos escolares • Centro de Internos
Técnico Humanísti-co de Adultos Rura-les (CEITHAR)
• Una Normal de formación de maes-tros
• 41 escuelas sec-cionales para 40 comunidades (Rel. 1 a 1)
• 6 núcleos escola-res
• 2 colegios secun-darios
Universidad Técnica que depende de la U. Católica de La Paz.
Salud
El sistema sanitario tiene tres niveles en el área rural:
• El nivel primario 1, conformado por “postas sanitarias” a cargo de una enfermera; atiende la salud primaria sin internación.
• El nivel primario 2, conformado por los “centros de salud” a cargo de un médico y dos o tres enfermeras; atiende la salud primaria con internación.
• El nivel secundario conformado por los “Hospitales de segundo nivel” con cobertura regional limitada (no realiza operaciones)
Charagua cuenta con la mejor infraestructura en salud, seguida de Mizque y por Villa Serrano (Cuadro 9). Tiahuanacu tiene la cobertura más deficiente. 45 Los internados rurales son complejos educativos que albergan a niños de varias comunidades que por la distancia deben internarse de lunes a viernes. Estos complejos educativos están administrados por ONG’s o por la Iglesia. Para pagar los gastos de alimentación y alojamiento generalmente los niños de-ben cumplir actividades productivas en el internado. 46 En promedio 250 habitantes. Esta densidad es mayor a la de los otros Municipios. El Criterio del Mi-nisterio de Educación para designar profesores es el número de habitantes de una región en particular; a mayor densidad demográfica mayores las posibilidades de contar con centros educativos.
41
Cuadro 9. Infraestructura en Salud, según Municipio
MIZQUE CHARAGUA VILLA SERRANO TIAHUANACU
• 9 postas sanitarias • 2 hospitales
• 13 centros de salud • 3 hospitales
• 6 postas sanita-rias
• 1 hospital
• 4 postas sanitarias • 2 Centros de Salud
Agua Potable
Los municipios de los valles (Mizque y Villa Serrano) manifiestan una mayor cobertura rural de agua potable. En segundo lugar está Charagua. Nuevamente Tiahuanacu tiene la menor cobertura (Cuadro 10).
Cuadro 10. Sistemas de Agua Potable según Municipio
MIZQUE CHARAGUA VILLA SERRANO TIAHUANACU
65 sistemas de agua. Cobertura de un 40% en instalaciones domi-ciliarias
Cobertura limitada sólo a dos poblaciones urbanas: Charagua y San Antonio. Algunas comunidades de Charagua Norte tienen sis-temas comunales de agua
13 de 45 comunidades cuen-tan con instalaciones domi-ciliarias. Sin embargo la cobertura no llega a toda la población de esas comuni-dades debido a la dispersión
Casi inexistente. En la ciudad la Alcaldía presta un servicio esporádico
Electricidad
La mayor cobertura relativa de electricidad de Tiahuanacu se debe en mucho al trabajo de la ONG Plan Internacional Altiplano, que prioriza este servicio en su estrategia de intervención social.
En los demás municipios, el servicio de electricidad abarca casi exclusivamente a la capi-tal.
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Cuadro 11. Cobertura del Servicio de Electricidad según Municipio
MIZQUE CHARAGUA VILLA SERRANO TIAHUANACU
Cobertura abarca sólo la capital y algunas comunidades
Cobertura abarca sólo la capital
Cobertura abarca sólo la capital
11 comunidades que tienen este servicio
Riego Mizque es el municipio en el que se ha desarrollado más los sistemas de riego. Esta infraestructu-ra llega a más de 2.000 familias, y en la actualidad se está construyendo un sistema que cubrirá a 2.000 familias más. El 90% de la infraestructura fue instalada con recursos de la ONG CEDEAGRO. Estos sistemas de riego son administrados por las Asociaciones de Regantes que coordinan sus actividades con los Sindicatos Agrarios.
En los demás municipios, los sistemas son limitados, y en Tiahuanacu no existen.
Cuadro 12. Sistemas de Riego según Municipio
MIZQUE CHARAGUA VILLA SERRANO TIAHUANACU
Importante infraestruc-tura en los valles
Cobertura limitada sólo en algunas comunida-des de Charagua Norte
Existen pequeñas insta-laciones de microriego
Inexistente
Crédito
En todos los municipios la canalización del crédito se realiza a través de instancias especializadas (generalmente ONG’s) y está dirigida a las familias antes que a las comunidades o los grupos de trabajo. El acceso al crédito es individual antes que mediado por organizaciones de base.
Cuadro 13. Servicio de Crédito según Municipios
MIZQUE CHARAGUA VILLA SERRANO TIAHUANACU
Cooperativa de ahorro y crédito y PRODEM son las instituciones que canalizan este servicio.
La ONG FUNDECO canaliza un servicio adaptado a las necesida-des de los campesinos.
No operan instituciones especializadas. Existe un pequeño fondo rotativo en especie: semi-lla e insumos
Crédito individual a través de la ONG Sarta-wi
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Caminos Generalmente la infraestructura caminera “troncal” más importante está a cargo de los Gobiernos Departamentales, mientras que la creación y mantenimiento de los caminos vecinales está a cargo de las propias comunidades que se movilizan para mantener las vías de acceso expeditas hacia el camino troncal.
El municipio con un mejor sistema de comunicación caminera hacia la capital del depar-tamento es Tiahunacu. En este municipio los caminos vecinales son transitables todo el año, de-bido a la consistencia del suelo altiplánico.
Cuadro 14. Infraestructura Vial según Municipio
MIZQUE CHARAGUA VILLA SERRANO TIAHUANACU
Un camino troncal que comunica a la capital de municipio con Co-chabamba (180 km)
Un camino troncal que une la capital con Santa Cruz al norte, y con Camiri al sur. Hasta hace poco, este camino era intransita-ble en época de llu-vias.
Camino troncal que une a Villa Serrano con Sucre y con Valle Grande en condiciones regulares. Los caminos vecinales, en general, son accesibles durante la temporada seca
Camino asfaltado (La Paz-Guaqui) une el muni-cipio con La Paz. Los caminos vecinales son mantenidos por trabajo comunal. La mayor parte es transitable todo el año.
Conclusiones
1. Los cuatro municipios estudiados presentan situaciones agroecológicas, étinicocultu-rales, poblacionales y socioeconómicas diversas, no sólo entre ellos, sino también al interior de ellos:
• Tiahuanacu es un municipio altiplánico y frígido, con condiciones adversas para la agricultura intensiva. Mizque es un valle mesotérmico con clima seco, escasez de lluvia y temperaturas “calientes”. Villa Serrano es un conjunto heterogéneo de condiciones agroecológicas y climáticas típicas de la serranía con puna frígida, cabecera de valle, valles cerrados y trópico. Finalmente Charagua es parte de la llanura chaqueña con un clima caliente y seco y con mucha escasez de recursos hídricos.
Pero no sólo se trata de estas diferencias entre municipios, sino que al interior de cada uno de ellos existen microregiones caracterizadas a su vez por microclimas que influyen en la productividad, el tipo de productos, el manejo de la tierra y de la tecnología productiva y de la inserción al mercado de las comunidades campe-sinas.
• A nivel étnico cultural, Tiahuanacu y Mizque se caracterizan por el predominio del idioma nativo entre sus habitantes, Charagua está en una situación intermedia de castellanización y Villa Serrano es castellanizada casi por completo (Cuadro
44
4). Como se verá en el siguiente acápite, estas diferencias lingüísticas tienen su correlato con las diferente magnitud en la que las pautas tradicionales de organi-zación influyen en el capital social.
• En el nivel poblacional se observan tres escenarios: en Tiahuanacu y Villa Serra-no, la emigración temporal y definitiva impide la plena consolidación de las orga-nizaciones de base comunitarias; en Mizque se presenta una “emigración media” a la zona cocalera del Chapare; finalmente, en Charagua, la emigración ha sido re-vertida en grados importantes, gracias el incremento de la productividad de las comunidades guaraníes, especialmente en Charagua norte, ello permite una mayor consolidación y eficacia de las organizaciones comunitarias como se verá más adelante.
• A nivel socioeconómico se observan también tres escenarios: En Tiahuanacu la heterogeneidad socioeconómica es menos profunda que en los otros municipios, debido a que los estratos pueblerinos más acomodados radican principalmente en La Paz. En Mizque esta heterogeneidad es un poco más pronunciada, no sólo por la diferencia entre pueblerinos y campesinos, sino porque al interior de algunas comunidades se observa un proceso de diversificación económica y heteregeniza-ción social a través de la ampliación de actividades terciarias (transporte y comer-cio especialmente). Finalmente, en Charagua y Villa Serrano, donde los efectos de la Reforma Agraria han sido mínimos, y donde persiste una élite de hacendados, la estratificación social es más aguda.
Como se verá más adelante, estas diferencias no sólo entre los municipios, sino al in-terior de ellos, influyen decisivamente en las condiciones del desarrollo local, en el desempeño de las organizaciones de base y en la consolidación institucional de los Gobiernos Municipales.
2. La estructura de las organizaciones de base es más o menos similar en los cuatro mu-nicipios:
• Las organizaciones de base en las comunidades rurales son más estables y conso-lidadas que en el área urbana (pueblos).
• Las organizaciones de base en el área rural giran alrededor de una organización que moviliza y la comunidad y la representa hacia fuera (Sindicatos Agrarios en Tiahuanacu, Mizque y Villa Serrano y APG’s locales y Capitanías comunales en Charagua). Se podría decir que es está organización el corazón del andamiaje or-ganizativo: Al interior de la comunidad se articulan a ella algunos agrupaciones con intereses específicos (educación, salud, mujeres), y a nivel supracomunitario parten de esta organización una serie de niveles que más o menos siguen la divi-sión administrativa del territorio (para los cantones subcentrales o APG’zonales,
45
para los municipios y a veces para las Provincias Centrales Campesinas y a nivel nacional la CSUTCB47).
• Los intereses de los grupos tradicionalmente dominantes en el ámbito local (pue-blerinos, comerciantes, transportistas y en el caso de Charagua ganaderos y made-reros) se articulan en los cuatro municipios a través de organizaciones como los Comités Cívicos (y en el caso de Tiahuanacu Comité de Residentes). Es sin em-bargo sintomático que en los últimos años y, especialmente a partir de la Partici-pación Popular, estas organizaciones estén debilitadas y casi ya no cumplan fun-ción alguna48.
Es probable que esta situación obligue a los grupos tradicionalmente dominantes a buscar nuevos espacios para canalizar sus intereses, esta vez en el marco de la Participación Popular.
3. La presencia de Organizaciones No Gubernamentales es diversa: desde un conjunto diverso y relativamente amplio en Charagua, hasta la presencia de unas cuantas orga-nizaciones en Tiahuanacu, pasando por números intermedios en Mizque y Villa Se-rrano. Excepto en Tiahuanacu, en cada municipio se observa a una o dos ONG’s con estrategias multisectoriales de intervención social, que adquieren una importancia mayor a la de las demás en términos de cobertura territorial, número de proyectos, contacto con las organizaciones de base y apoyo a la gestión municipal (En Mizque CEDEAGRO, en Charagua CIPCA, en Villa Serrano CEDEC y CARE).
Como se verá más adelante, estas Organizaciones No Gubernamentales adquieren un rol clave en la generación y potenciamiento de condiciones adecuadas para el desarro-llo local.
4. La provisión e infraestructura de servicios refleja las prioridades y capacidad de res-puesta del Estado frente a las demandas de los pueblos y comunidades de estos cuatro municipios. En ellos, el servicio más desarrollado es el de educación, especialmente en Charagua a nivel de educación superior y en Tiahuanacu a nivel de educación pri-maria.
El servicio de salud está más desarrollado en Charagua y Mizque que en los otros dos municipios.
A parte de ambos servicios, se observan grandes diferencias respecto de la infraes-tructura, especialmente productiva, con la que cuentan los municipios estudiados: Mizque se caracteriza por una relativa mayor instalación de sistemas de agua y riego, Charagua por la cobertura de sus servicios de salud y educación, Villa Serrano por la instalación de alguna infraestructura productiva (Silos para procesar arroz) y Tiahua-
47 Confederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bolivia. 48 Ello se debe en parte a que, la Participación Popular no reconoce estatuto legal a organizaciones fun-ciones que agrupan intereses de gremio o de sector; sino a organizaciones con base territorial.
46
nacu por la cobertura de su educación primaria y de electrificación de algunas comu-nidades.
5. En general, las comunidades acceden a estos servicios a través de la canalización de sus demandas vía Sindicatos o APG’s (Charagua), hacia el Gobierno Municipal, al-guna ONG o alguna repartición estatal descentralizada, particularmente el Fondo de Inversión Social.
Para implementar la construcción de infraestructura, la comunidad proporciona en la mayoría de los casos la mano de obra y algo de material (para escuelas, centros de sa-lud, sistemas de riego). De esta manera los costos de inversión disminuyen relativa-mente.
En la administración y mantenimiento de los servicios, las comunidades juegan u pa-pel diferenciado según sea el servicio en cuestión:
• En la educación las comunidades participan activamente en el mantenimiento de la infraestructura y la supervisión de los profesores a través de la Junta Escolar.
• En la apertura y mantenimiento de caminos vecinales, también el papel de la co-munidad es muy importante. Su trabajo colectivo viene a constituir el mayor so-porte para la inversión.
• En Mizque, los Comités de Regantes son esenciales para la administración de los sistemas de riego.
• En otros servicios, las organizaciones de base no son vitales para su administra-ción como en salud, electricidad y agua potable.
• El acceso al servicio de crédito es principalmente individual.
Es en este marco que las organizaciones comunitarias y supracomunitarias cumplen importantes papeles de canalización de demandas, movilización de la comunidad y administración del trabajo colectivo. Como se verá en el siguiente capítulo, estos roles más o menos comunes a todas las organizaciones de base más importantes (Sindica-tos, APG’s y Juntas de Vecinos) adquieren particularidades diferentes debido a la in-fluencia de las condiciones concretas en cada municipio y, en su interior, en cada mi-croregión.
47
Ilustración 4. Ubicación Geografica de los Municipios Incluidos en el Estudio
48
CAPÍTULO 3 EL ROL DE LAS ORGANIZACIONES DE BASE EN EL DESARROLLO LOCAL Introduccion
En el presente acápite se realizará una descripción y análisis de las organizaciones de base exis-tentes en los municipios incluidos en el estudio. Esta descripción permitirá conocer cómo es el funcionamiento de estas organizaciones, cuáles son las más importantes en términos de partici-pación de los hogares, asistencia a reuniones, participación en la toma de decisiones y acceso a servicios básicos por parte de estos hogares.
Participacion en Organizaciones de Base
En la encuesta a hogares se preguntó a los en-trevistados sobre la participación de los miem-bros en organizaciones de la comunidad. Cabe resaltar que, en principio, el concepto de “par-ticipación” es esencialmente ambiguo para los entrevistados. Por la información recabada en los grupos focales se sabe que algunas personas entienden como “participación en organizaciones de base” el hecho de cumplir alguna función de dirección formal (desempeñar un cargo directivo)49. Esta acepción restrictiva del concepto “participar” como ejercer un cargo directivo se refiere principalmente al Sindicato Agrario que, como veremos más adelante, es la organización de base más importante en las comunidades campesinas.
Otra connotación del concepto “participar” es el referido a la participación de organiza-ciones de base de adscripción voluntaria y con reuniones frecuentes, por ejemplo una vez a la semana50: aquí, “participar” quiere decir ante todo “asistir a las reuniones” y no exclusivamente el cumplir cargos directivos.
49 La mayoría de los entrevistados en los grupos focales asumía esta connotación del concepto “partici-par”, especialmente en los municipios con menor castellanización (Mizque y Tiahuanacu”). 50 Como veremos más adelante, una tipología de las organizaciones de base las divide en asociaciones de carácter “obligatorio” en las que el hecho de vivir en una comunidad o barrio “obliga” a la persona a “participar” en las reuniones de estas organizaciones y a cumplir determinados cargos directivos en ellas; generalmente existen mecanismos de presión para la participación y castigos de orden monetario o de censura social si la persona no participa (es el caso del Sindicato Agrario en las comunidades campesi-nas, y de las Juntas de Vecinos en las capitales de municipio). Otro tipo de asociaciones son las de carác-ter más “voluntario” en las que la persona tiene un mayor margen para decidir si “participa” o no en
“Participar? .... no, es que no soy directivo este año.... no me toca.... sólo a las reuniones voy no-más” (Campesino, Tiahunacu: Ñachoca).
49
Dada la información obtenida a través de los grupos focales, es posible suponer que du-rante la encuesta a hogares, los entrevistados hayan entendido y utilizado el concepto de “partici-par” con ambas connotaciones: la connotación restrictiva de cumplir cargos directivos referida sobre todo al Sindicato Agrario y a la Junta de Vecinos, y la connotación más amplia de asistir a las reuniones referida sobre todo a otras organizaciones de base.
Una vez hecha la advertencia sobre la ambigüedad del concepto de “participación”, se pasa a analizar ahora el Gráfico 1. De acuerdo con este Gráfico, por lo menos un miembro de la mayor parte de los hogares incluidos en la encuesta participa en alguna organización de base.
El mayor porcentaje de participación de hogares en organizaciones de base se presenta en los municipios de Mizque y Tiahuanacu. Ambos municipios se caracterizan porque en ellos el Sindicato Agrario tiene una antigua tradición organizativa51.
Por otro lado, los entrevistados de Mizque y de Tiahuanacu se caracte-rizan por un mayor uso de las lenguas nativas que los entrevistados de Cha-ragua y Villa Serrano (Cuadro 4). Ello hace suponer que las pautas culturales organizativas indígenas son relativa-mente más fuertes en estos municipios. Esta matriz influye en la participación de los hogares en las organizaciones de base: la rotación de cargos52, el siste-ma de multas y castigos para quienes no cumplen con esta rotación y la obligatoriedad del recambio anual de dirigentes, son el marco para una am-plia participación de los hogares en el Sindicato Agrario.
En cambio, en Charagua y Villa Serrano las variables histórica y cultural son distintas a las de Mizque y Tiahuanacu. En ambos municipios, la tradición organizativa del sindicato agrario (Villa Serrano) y de la APG-Local (Charagua) es más reciente:
ellas; el no hacerlo no implica castigos monetarios o de censura (son las asociaciones de productores, las organizaciones que se forman en torno al trabajo de Organizaciones No Gubernamentales, iglesia, etc.). 51 Desde más o menos 1952. 52 Sistema organizativo andino por el que los jefes de hogar dueños de parcelas en la comunidad, están obligados a asumir los cargos directivos del sindicato agrario por lo menos una vez. Además, este sistema obliga al recambio anual de dirigentes del sindicato, para que otras familias roten en estos cargos (Pearse, 1984).
76%
24%
96%
4%
96%
4%
82%
18%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Charagua Mizque Tiahuanacu V. Serrano
Participa No Participa
Gráfico 1. Participación enOrganizaciones de Base
50
• En Charagua, las APG’s-locales se organizan recién en la década de los ochenta y se consolidaron a partir de 1987 cuando se forma la Asam-blea Nacional del Pueblo Guaraní (APG-Nacional) que representa a los guaraníes de los departamentos de Santa Cruz, Tarija y Chuquisaca, y que mantiene contactos con los guaraníes paraguayos y argentinos53. Un importante factor que impidió la organi-zación más temprana de las comunidades guaraníes fue la expansión de los latifundios y haciendas ganaderas. Hasta los ochenta, los hacendados y ganaderos lograron coop-tar a varios dirigentes tradicionales de los guaraníes, obteniendo con ello mano de obra barata e impidiendo la formación de organizaciones de base fuertes y con capa-cidad de interpelación.
• Lo mismo puede decirse de Villa Serrano. Esta zona se caracteriza por la poca tradi-ción organizativa debido en gran parte a la presencia de haciendas que han logrado sobrevivir a la revolución de 1952.
Contrariamente a Mizque y Tiahuanacu, en Charagua y Villa Serrano hay una mayor cas-tellanización de los campesinos (Cuadro 4). Por ello, las pautas andinas de rotación de cargos en Villa Serrano y las pautas tradicionales guaraníes de cargos hereditarios en Charagua, operan con menos fuerza. Si bien ello permite la formación de pautas asambleístas de elección de líderes, impide al mismo tiempo el “acceso rotativo” de los jefes de hogar a los cargos directivos de los sindicatos agrarios; de ahí que el porcentaje de participación en organizaciones de base en Villa Serrano y Charagua sea menor al de Mizque y Tiahuanacu (Gráfico 1).
Cuadro 15. Perfiles de los Jefes de Hogares que Participan y de los que no Participan en Organizaciones de Base
Participan 87,3% No Participan 12,7%
• En Tiahuanacu • En Mizque • Hombres • Hablan principalmente quechua o aymara • Viven 8 y más años en la comunidad • 36 y más años de edad • Agricultores • No entraron a la escuela o son bachilleres
• En Charagua • En Villa Serrano • Mujeres • Hablan principalmente guaraní o castella-
no • Viven menos de 8 años en comunidad • Menos de 36 años • No agricultores • Primaria y secundaria incompleta
53 El municipio de Charagua tiene una importante presencia poblacional guaraní que llega al 60% de la población (CIPCA, 1987). Los guaraníes forman parte de las numerosas culturas que habitan las tierras bajas del norte, oriente y parte del sur de Bolivia. A diferencia de la cultura andina, estas culturas de “tierras bajas” no desarrollaron complicados sistemas de manejo estatal y agropecuario. Fueron predomi-nantemente nómadas o seminómadas hasta principios del presente siglo. Mantuvieron conflictos bélicos tanto con las culturas andinas como con los españoles y criollos de la colonia y la era republicana (Ries-ter, 1885).
“Antes aquí los capitanes hacían negocio con los cañeros (de Santa Cruz). Recibían plata para que algunos (campesinos) vayan (a la zafra)”. Conce-jal Indígena, Charagua.
51
Como se observa en el Cuadro 15, los hombres mayores de 36 años, agricultores y que no entraron a la escuela son los que más participan en organizaciones de base. Los que no participan son mujeres, menores de 36 años, los no agricultores y los que han estudiado hasta primaria o secundaria incompleta.
Estos datos apuntan a un sistema de organización comunal que privilegia la participación del jefe de hogar varón maduro y, por tanto, con una trayectoria ya reconocida al interior de la comunidad.
Aunque en algunas comunidades existen organizaciones de mujeres y de jóvenes, las mismas no son relevantes como veremos más adelante. Por ello, estos segmentos de la comuni-dad (mujeres y jóvenes) no parecen disponer de canales especiales de participación comunitaria directa, sino mediada por los jefes de hogar varones maduros.
A través del Gráfico 2 se observa que existe la tendencia a concentrar la participación de los hogares a través de una a dos organizaciones de base, espe-cialmente en Charagua y Mizque.
Como se verá más adelante, la concentración de la participación del hogar en una o dos organizaciones de base tiene correlación positiva con el ac-ceso a diferentes servicios a través de esas organizaciones:
• En Charagua, las APG’s Loca-les por un lado, y las organi-zaciones de productores arti-culadas al trabajo de ONG’s
(en particular CIPCA54), tienen la suficiente eficiencia para conseguir el acceso a di-versos servicios. En Mizque, el Sindicato Campesino de cada comunidad, como la Central Campesina que agrupa a los sindicatos de cada comunidad, se han convertido en un canal por el que necesariamente debe pasar todo proyecto público y privado de oferta de servicios.
• En cambio, en Tiahuanacu y Villa Serrano se observa una leve ten-dencia a que los hogares participen en tres y más organizaciones de base a la vez (Gráfico 2). A través de la investigación cualitativa se
54 Centro de Investigación y Promoción del Campesinado. Sobre el rol de CIPCA en el desarrollo local y el potenciamiento de la Asamblea del Pueblo Guaraní ver el siguiente capítulo.
86%
14%
88%
12%
68%
32%
64%
36%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
Charagua Mizque Tiahuanacu V. Serrano
1 a 2 organizaciones 3 y más organizaciones
Gráfico No. 2 . Hogares Según Número de Organizaciones en las que Participan
“Aquí (en Tiahuanacu) los sindicatos no están bien, nadie les hace caso. Ha veces las personas se van a otras organizaciones (de base).... Las institu-ciones como el Plan Internacional Altiplano solo con su gente trabajan” (Campesino, Ñachoca, Tiahunacu).
52
ha identificado que en estos municipios los sindicatos campesinos no tienen la sufi-ciente fuerza y efectividad en la canalización de recursos; por ello, los hogares deben buscar otros canales organizativos paralelos para acceder a algunos servicios:
En Tiahuanacu están los grupos de trabajo articulados a proyectos puntuales de ONG’s (Plan Internacional, Intervida), las cooperativas de productores de leche y las cooperativas de transporte provincial. En Villa Serrano, el Sindicato Campesino es muy débil, de modo que los hogares recurren a organizaciones que se forman en función de proyectos de ONG’s (CEDEC, CARE).
Participación Según Tipo de Organizaciones de Base
Sindicatos Campesinos
Como se observa en el Cuadro 16, los Sindicatos Campesinos (las APG’s Locales en Charagua) son una de las más importantes organizaciones de base en las que participan los entrevistados.
Cuadro 16. Participación Según Tipo de Organizaciones de Base
Tipo de Organizaciones Charagua Mizque Tiahunacu V. Serrano
Total (Número) (Porcentaje)
(250) 100%
(250) 100%
(250) 100%
(250) 100%
No participa 24% 4% 4% 18% Sindicatos Campesinos 12% 96% 87% 56% De mujeres 38% 8% 0,8% 12% Productivos y de comercialización 28% 9% 9% 14% Grupos articulados a ONG’s 20% 2% 24% 23% Juntas de Vecinos (Total=25 entrevistas urb.)
8% 16% 72% 28%
Educación 2% 1% 6% 18% Salud 0% 0% 0,8% 0,8% Crédito 0% 3% 0,4% 0% Prácticas religiosas 6% 0,8% 5% 6% Deportes 2% 2% 6% 0% Otros 5% 2% 4% 5%
El sistema de rotación de cargos per-mite que la mayoría de los jefes de hogar de Mizque y Tiahuanacu cumplan algún rol di-rectivo. En cambio, en los municipios más castellanizados de Villa Serrano y Charagua la rotación de cargos es más débil, permitiendo la reelección de dirigentes (especialmente en Charagua); ello limita el ejercicio de la dirección a varios jefes de hogar.
“Aquí por turno ocupamos (cargos en el sindicato) .... Obligatorio es” (Campesino, Chambi Taraco, Tiahuanacu).
53
Con todo, el Sindicato Campesino es la instancia organizativa más importante de las co-munidades campesinas por varias razones:
• Organiza el trabajo comunitario, abaratando costos de implementación de proyectos.
• En varios casos resuelve conflictos internos en la comunidad (por linderos, cuotas de trabajo comunal, acceso a pastos, vertientes y otros recursos comunales, etc.)
• Canaliza las demandas de la comunidad en general (no sólo las referidas a los produc-tores campesinos) hacia el Gobierno Municipal, Gobierno regional y/o instituciones no gubernamentales presentes en la zona.
• En muchos casos avala o rechaza la implementación de proyectos en la comunidad.
• Fiscaliza la implementación de proyectos.
Los sindicatos campesinos en Mizque. En este acápite sólo se hará referencia a los Sindicatos Campesinos comunales. En el próximo capítulo se analizarán las dinámicas de las organizaciones sindicales supracomunales.
Los Sindicatos en Mizque son estables y han centralizado la facultad de autorizar o vetar proyectos de desarrollo comunitarios, sean estos de orden estatal o no estatal. La base para esta capacidad de veto no radica tanto en su relación con la comunidad, sino en su articulación a una estructura piramidal de poder campesino que tiene en su vértice a la Central Campesina que agrupa a los sindicatos de la región.
A medida que las comunida-des es-tudiadas se acercan a la capital del Municipio su base económica y social tiende a fragmentarse y, por tanto, el sindicato tiene menor poder de convocatoria55. A medida que las comunidades se alejan de la capital del Municipio y de los circuitos comerciales importantes, la base económica y social se mantiene más o menos uniforme de modo que el Sindicato tiene mayor poder de convocatoria56.
Sindicatos campesinos en Tiahuanacu. Los Sindicatos Campesinos en Tiahuanacu son relativa-mente estables y consolidados al igual que en Mizque. Sin embargo, la concentración del poder comunal y de veto no es tan notoria como en este último municipio. En Tiahuanacu los Sindica-tos comunales han entrado en una lógica más o menos rutinaria de organizar el trabajo comunal y en menor medida de plantear las demandas comunales al municipio.
55 Es el caso de las comunidades de Tipa Tipa, Taboada, Tukuma Baja y Tin Tin. 56 Se trata de las comunidades de Churu y Thago Thago Alto.
“En zonas altas el sindicato es más fuerte y tiene mayor credibilidad con la población que respeta sus decisiones y acude cuando se le llama a hacer trabajo colectivo. En zonas del valle los sindicatos ... tienen mayor contacto con el mer-cado. La relación de la comunidad con las ciudades debilita las pautas culturales de la organización .... los jóvenes se burlan de las autoridades ” (Alcalde Mizque).
54
La rotación de cargos hace muy variable la gestión anual de cada Sin-dicato: si por este sistema es elegido un campesino con cierto nivel de ins-trucción y con cierto dominio de las pautas institucionales de negociación, la gestión tiende a ser “efectiva”. Si en la rotación de car-gos es elegido como autoridad máxima un campesino con escaso o ningún nivel de instrucción y sin dominio de las pautas institucionales de negociación, la gestión “no es efectiva”.
Sindicatos campesinos en Villa Serrano. En este Municipio la mayoría de los Sin-dicatos Campesinos son débiles, no tienen poder de convocatoria ni son instancias efectivas de canalización de demandas.
En este caso, el menor por-centaje de hogares que “participa” en los Sindicatos comunales es un signo de la debilidad de estas organizacio-nes.
Las APG’s locales en Charagua. Charagua es un Municipio en el que se están formando nuevas pautas organizativas a nivel comunal que difieren de las formas tradicionales de organización guaraní57.
Este liderazgo impulsó primero la formación de asambleas comunales con pautas organizativas más bien “occiden-tales” (asambleas, elecciones democráti-cas, renovación de liderazgo, fiscaliza-ción de la base, etc.) pero con un discurso que reinvindica la identidad indígena. Al mismo tiempo, este liderazgo impulsa la creación de la Asamblea Nacional del Pueblo Guaraní, lo que desemboca en la consolidación de las “APG’s locales” y “zonales”.
57 La organización tradicional guaraní se caracteriza por la concentración del poder comunal en manos del “capitán” quien a su vez heredaba este poder a su descendencia. Este tipo de organización era funcio-nal al poder de los hacendados de la zona y permitía el traspaso de mano de obra barata a la agroindustria de la capital de departamento o a los ganaderos de la región.
“Aquí es difícil decir .... la eficacia de los sindicatos varía según sea el dirigente (Secretario General del Sindicato). El problema es que cuando hay un buen dirigente al año lo cambian ... todos tienen que ejercer el cargo; es parte de la cultura” (Funcionario de COCAS, Tiahuanacu).
“Hubo un auge del sindicalismo en Villa Serrano, fue en 1993. Pero ahora hay cansancio y el movimiento se ha aletargado” (Funcionario de CEDEC) “La identidad cultural de Villa Serrano es débil e ines-table. Esto afecta la fortaleza de las organizaciones de base” (Funcionario de CEDEC).
“Ya nadie quiere trabajar ... nadie obedece. La gente no hace caso al sindicato y eso es un mal ejemplo (Dirigente sindical, comunidad de Pampas Arias, Villa Serrano). “El sindicato está flaqueando. Se llama a reuniones y no vie-nen ... Pero sin sindicato no hay nada ... la comunidad se puede perder” (Campesino Pampas Arias).
“Aquí en Charagua Norte nosotros hemos empezado con la APG. Antes no había nada, los Karae (campesinos no guarníes) nos dominaban; nos vendían a los hacendados. Por eso nos hemos organizado, para no dejarnos aplas-tar” (Presidente Comité de Vigilancia y líder guaraní, Charagua). “En los años 80 los guarníes se organizan en Asambleas Comunitarias. Estas organizaciones son respetadas por-que consiguen servicios; son eficaces, el liderazgo es bueno” (Director Distrital de Educación, Charagua).
55
De modo que:
• En algunas comunidades incluidas en el estudio se ha consolidado la APG local con una estructura moderna (Presidente de la comunidad, secretarios de tierra-territorio, educación, salud, riego, organización de mujeres)58.
• En otras existe un sistema híbrido (con un capitán y un presidente de la comunidad al mismo tiempo)59.
• Finalmente en otras aún pervive la organización tradicional guaraní que se basa en la autoridad hereditaria del “capitán”60.
Las comunidades que han logrado innovar sus pautas organizativas han demostrado una mayor adecuación a la nueva dinámica de la Participación Popular y mayores posibilidades para canalizar recursos del Estado y de la cooperación internacional.
Las APG’s locales permiten la reelección de dirigentes y, por tanto, la especialización del liderazgo; las estructuras tradicionales son hereditarias y no es posible acceder a ellas.
Organizaciones de Mujeres
Las organizaciones de mujeres tienen un porcentaje relativamente importante en los municipios en los que el acceso a cargos directivos en los Sindicatos Campesinos es limitado (Charagua y V. Serrano. Cuadro 14).
En Charagua estas organiza-ciones son impulsadas en su mayo-ría por el Programa de Apoyo a la Mujer Guaraní creado en 1992. Es una ONG que, en convenio con CIPCA, se dedica a la capacitación de mujeres y a la promoción de organizaciones de mujeres. Otras organizaciones de mujeres se organizan de manera más o menos espontánea en torno a las APG’s Locales. Un tercer tipo de organizaciones de mujeres (las menos), se articula en torno a proyectos productivos (principal-mente de agricultura).
En Villa Serrano, las mujeres se han organizado principalmente en torno a proyectos puntuales de ONG’s referi-dos a educación no formal de adultos. 58 Comunidades de Kaipepe, Akae, San Lorenzo, Masavi. 59 Comunidades de Machipo, San Antonio. 60 Este tipo de organización predomina sobre todo en la región de Charagua llamada El Izozo, llanura de gran extensión con depósitos intermitentes de agua salina que hace difícil la actividad agropecuaria. El líder regional del Izozo es el “Capitán General” Bonifacio Barrientos, que ha tratado de integrar a la au-toridad tradicional del capitán un discurso indigenista de corte modernizante.
“Nuestro objetivo es que la mujer se organice para que parti-cipe plenamente en la vida de la comunidad. Sin el aporte de las mujeres no se puede salir adelante. Cuidamos que las or-ganizaciones de mujeres coordinen sus actividades con la APG Local para no crear paralelismo ni divisionismo” (Fun-cionaria de la ONG PAMG, Charagua).
“Para que nuestra comunidad mejore ayudan las ONG y nuestras organizaciones .... si no fuéramos organizadas cualquier cosa nos podría aplastar” (Campesina, Zamora, V. Serrano)
56
Algunas de estas organizaciones se han articulado esporádicamente a proyectos de huertas fami-liares impulsadas por la ONG CARE.
Las organizaciones de mujeres de Charagua son un poco más estables que las de Villa Serrano: tanto en la regularidad de actividades cumplidas como en los procesos de recambio de sus líderes, estas organizaciones demuestran una consolidación de normas y funcionamiento más estable. En cambio, en Villa Serrano, las organizaciones de mujeres por lo general están en fun-ción de determinado proyecto y suelen desaparecer una vez que el mismo ha terminado.
Las organizaciones de mujeres en Mizque y en Tiahuanacu tienen un bajo nivel de parti-cipación de hogares en organizaciones de base (Cuadro 16). Las organizaciones de mujeres de Mizque se organizaron en un principio en torno de clubes de “madres receptoras de alimentos” donados. En Tiahuanacu estas organizaciones son prácticamente inexistentes.
Por lo que aquí se acaba de analizar, se pude concluir lo siguiente:
• Casi en su totalidad, las organizaciones de mujeres no fueron formadas espontánea-mente por la comunidad, sino que se estructuraron impulsadas por un agente externo (generalmente una ONG).
• La mayoría de las organizaciones de mujeres se formaron en torno a proyectos especí-ficos, principalmente proyectos de capacitación organizativa y educación no formal61.
• Salvo en Charagua, estas organizaciones son por lo general inestables: funcionan a veces intermitentemente y dejan de hacerlo cuando el proyecto en cuestión ha termi-nado.
Independientemente del grado de estabilidad de las organizaciones de mujeres, o del por-centaje de mujeres que en ellas participan, las mismas están generalmente articuladas a los Sindi-catos Campesinos. Su rol en la comunidad es secundario y subordinado a los Sindicatos.
Organizaciones de Productores
Siguiendo siempre el Cuadro 14, se observa que las asociaciones de productores y comercializa-dores son importantes en los municipios donde la participación en el Sindicato es menor (Chara-gua y Villa Serrano). En cambio, en Mizque y Tiahuanacu donde la participación en cargos direc-
61 En general los proyectos referidos a capacitación general y educación no formal representan el mayor porcentaje de proyectos y programas en Bolivia (Sandóval, 1993). Aunque en muchas ocasiones se ha criticado la falta de incidencia de estos proyectos en el ámbito productivo, que sería supuestamente “el aspecto más importante de la cooperación no gubernamental”, lo cierto es que estos programas dirigidos a mujeres tienen una doble importancia: Primero, son una respuesta a una importante reivindicación de las mujeres pues por lo general ellas sufren en mayor medida la discriminación en el acceso al sistema formal de educación y por tanto demandan más este tipo de proyectos. Segundo, en este tipo de grupos de mujeres, ellas cumplen roles que generalmente les son negados en la comunidad e incluso en el hogar: liderazgo, expresión en público, solidaridad con su grupo de pares (Sinergia, 1994).
57
tivos del Sindicato es mayor, las asociaciones de productores y comercializadores son poco im-portantes.
La correlación negativa entre participación en Sindicatos y participación en Asociaciones de Productores/Comercializadores puede ser explicada, en parte, por el sistema de acceso a car-gos directivos en los Sindicatos. En Mizque y Tiahuanacu el acceso a estos cargos es rotativo y “obligatorio” de modo que los recursos humanos están prácticamente cooptados por el Sindicato. En cambio, en Charagua, donde el acceso a los cargos directivos de las APG’s Locales no es ro-tativo sino selectivo, y en Villa Serrano donde el sistema rotativo es débil, existen recursos humanos no directamente involucrados en el Sindicato que tienen la disponibilidad suficiente para formar grupos alternativos, voluntarios y con intereses particulares como son las Asociacio-nes de Productores y Comercializadores.
Grupos Productivos y de Comercialización en Charagua. Los grupos productivos y de comercia-lización se formaron en Charagua a instancias del Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) y del Centro de Investigación Agropecuaria del Trópico (CIAT). Ambas instituciones62 desarrollan proyectos productivos con grupos de campesinos (denominados gene-ralmente “grupos de trabajo”).
Especialmente CIPCA ha des-arrollado un extenso y prolongado pro-grama de experimentación y producción de especies vegetales y animales adapta-das al chaco boliviano desde 1974, y, desde finales de los ochenta ha realizado una labor de difusión entre las comunidades guaraníes de las especies adaptadas. En torno de este programa de difusión en varias comunidades se han organizado grupos de trabajo para mejorar la productividad agropecuaria.
Grupos Productivos y de Comercialización en V. Serrano. Como se puede apreciar en el Cuadro 14, el porcentaje de participación en grupos productivos y de comercialización en V. Serrano es menor al de Charagua, pero mayor a Tiahuanacu y Mizque.
En este municipio, los gru-pos de productores se organizan en torno de proyectos productivos puntuales impulsados por las ONG’s CEDEC y CARE especialmente. Estos grupos buscan junto con las ONG’s incrementar su capacidad productiva y acceder en mejores condiciones al mercado a través de un control de calidad de su producto, de modo que su oferta pueda competir en los mercados regionales de Sucre y Santa Cruz.
62 CIPCA es una ONG y el CIAT es una instancia descentralizada del Estado dedicada a la experimenta-ción de especies agrícolas y pecuarias adaptadas al trópico boliviano.
“En mi grupo de trabajo (grupo de productores ganaderos de Kaipepe que trabaja con CIPCA) hemos trabajado por mucho tiempo .... Hay veces desánimo nos venía .... caso de abandonar nomás. Pero veo los resultados, ahora mis vacas están mejor” (Campesino Kaipepe, Charagua).
“CEDEC trabaja directamente con el sindicato. Así se han for-mado asociaciones de productores de papa y trigo” (Funciona-rio de CEDEC)
58
Grupos Articulados a ONG’s
Estos grupos se orientan a proyectos productivos, de educación, salud, capacitación técnica, etc. Sin embargo, el que los entrevistados hayan mencionado al nombre de la ONG como factor de identificación grupal, da cuenta de la importancia de la misma en la articulación y reproducción de la organización de base.
Este tipo de grupos son importantes en Charagua, Tiahuanacu y Villa Serrano. En Mizque existe una política de la más importante ONG de la zona (CEDEAGRO) de articular todos los proyectos a través del Sindicato, de modo que no existan organizaciones paralelas; de ahí que casi no se mencione a los grupos articulados a ONG’s en este municipio.
Juntas de Vecinos
Las Juntas de Vecinos sólo funcionan en las capitales de municipio: centros urbanizados que se estructuran como pueblos más que como comunidades campesinas. En este caso las Juntas de Vecinos se organizan en el pueblo de Tiahuanacu (capital del municipio de Tiahuanacu), en el pueblo de Mizque (capital del municipio de Mizque), en el pueblo de Charagua (capital del mu-nicipio de Charagua) y en el pueblo de Villa Serrano (capital del municipio de Villa Serrano).
En estos cuatro municipios el funcionamiento de la Junta de Vecinos está relacionado con la relación histórica entre “vecinos” (habitantes de estos pueblos) y “campesinos” (habitantes de las comunidades rurales):
Tiahuanacu. En el pueblo de Tiahuanacu (como en la mayoría de los pueblos del Altiplano), se produjo después de la Reforma Agraria un importante recambio poblacional de modo que los criollos abandonaron varios pueblos y los mismos fueron “ocupados” por población aymara; en muchos casos esta población aymara estaba en tránsito de la agricultura al comercio63.
De modo que en Tiahuanacu, los vecinos tienen más o menos las mismas raíces culturales y étnicas que los campesinos. Por ello, tienen pautas organizativas arraigadas, las mismas que se reproducen en el entorno del pueblo. De ahí que, en el Cuadro 14, el 72% de los entrevistados en el pueblo de Tiahuanacu “participa” en la Junta de Vecinos.
Por otro lado, los dirigentes de la Junta de Vecinos de Tiahanacu en el momento de realizar el estudio (1997), se caracterizaban por un inu-sitado dinamismo en la canalización de demandas hacia el Gobierno Municipal y hacia la Prefectura, para conseguir agua potable, arreglo de calles y el asfaltado del camino del pueblo a la carretera internacional que pasa a unos 2 km. del pueblo.
Villa Serrano y Mizque. Ambos municipios están en los Valles. La relación entre vecinos y cam-pesinos es más explícitamente antagónica que en el Altiplano. En los Valles, varios pueblos están 63 Calderón, Dandler, 1984.
“Aquí la (directiva de la) Junta está haciendo bien su traba-jo. Está pidiendo a la Alcaldía que asfalte el camino que nos une a la carretera La Paz-Guaqui ... La presidenta (de la Junta) es mujer, bien lo está haciendo” (Comerciante de Tiahuanacu)
59
habitados por “ex - hacendados” que en la revolución de 1952 han sufrido un violento despojo de sus latifundios. Por eso se observa en Mizque, pero especialmente en Villa Serrano, un antago-nismo abierto entre el pueblo y las comunidades.
Este antagonismo al mismo tiempo que es una motivación a la organización pueblerina, es una limitante para la misma. Es una motivación para que los pueblerinos “defiendan” sus inte-reses “frente” a los campesinos. Pero esta organización pueblerina generalmente pasa por alto a la Junta de Vecinos. La élite pueblerina se articula generalmente en torno a la Prefectura y a otras instancias gubernamentales; es a través de esta articulación que logran canalizar sus demandas más que al Municipio, directamente al Gobierno Central.
Este tipo de articulación del poder pueblerino ha dejado de lado por muchos años a las juntas de vecinos como formas de organización64. Sin embargo, la ley de Participación Popular que junto con los Sindicatos Campesinos y Pueblos Indígenas, privilegia a las Juntas de Vecinos como interlocutores urbanos del Gobierno Municipal para la canalización de demandas y fiscali-zación de obras, está impulsando progresivamente a esta forma de organización en Villa Serrano y Mizque; aunque la misma todavía es incipiente.
Charagua. En Charagua, la relación de los pueblerinos y campesinos más que antagónica (como en Mizque y Villa Serrano) se caracteriza por la dualidad. Si en el Altiplano donde está Tiahua-nacu, y en los Valles donde están Mizque y Villa Serrano, se produjo un importante mestizaje entre la población “blancoide” y la indígena, mestizaje que se expresa en el tipo de poblador de los pueblos, en el oriente boliviano y particularmente en Charagua, este mestizaje es comparati-vamente mucho menor.
Por otro lado, a diferencia de los Valles, la población pueblerina en Charagua mantiene aún el poder económico a través de la posesión de haciendas especialmente ganaderas, y el poder político a través del control del Gobierno Municipal, la Prefectura y las demás instancias guber-namentales65.
Mucho más que en Mizque y Villa Serrano, los pueblerinos de Charagua no requieren en primer lugar de las juntas de vecinos para canalizar sus demandas. Las mismas obtienen respues-ta por el control del poder económico y político en la zona. De ahí que la participación en Juntas de Vecinos en el pueblo de Charagua sea todavía incipiente.
Caracteristicas de las Organizaciones de Base
Una vez analizadas las diferentes organizaciones de base en los cuatro municipios estudiados, se pasa ahora a describir algunas de sus características más importantes.
64 Las juntas de vecinos han sido importantes en las grandes ciudades, especialmente en aquellas ciuda-des altiplánicas con fuerte presencia de migración aymara y/o quechua (La Paz, El Alto, Oruro, Potosí, Cochabamba). 65 En cambio, debido entre otros factores a la ley de Participación Popular, en Tiahuanacu, Mizque y Villa Serrano, los campesinos están comenzando a influir en algunos espacios de poder; particularmente en el Municipio (Tiahuanacu) y en el Concejo Provincial (Mizque).
60
Organizaciones Formalmente e Informalmente Organizadas
Como se observa en el Gráfico 3, casi en la totalidad de los casos de participación en organiza-ciones de base, las mismas están “formalmente organizadas” de acuerdo a los entrevistados.
Para la mayoría de las personas entrevistadas en los grupos focales, el concepto de organización formalmente orga-nizada se refiere a la regularidad de las actividades de la mencio-nada organización.
La regularidad de activi-dades de una organización está estrechamente relacionada a la regularidad de reuniones que esta organización mantenga. Si du-rante un período más o menos largo de tiempo las organizacio-nes han mantenido reuniones con sus miembros, entonces quiere
decir para los entrevistados en los grupos focales que las mismas “están formalmente organiza-das”.
De lo anterior se deduce que el concepto de formalidad no está ligado a la existencia de normas explícitamente asumidas (estatutos y reglamentos), sino más bien a la presencia de nor-mas implícitas que permiten la regularidad de funcionamiento de las organizaciones de base66.
Quién Formó las Organizaciones de Base?
En el Gráfico 4 se observa que –excepto en Charagua-, en más del 70% de los casos los entrevis-tados afirman que las organizaciones en las que participan ellos o algún miembro de sus familias, fueron formadas por la comunidad. Al mismo tiempo, el papel otorgado al Gobierno en la forma-ción de organizaciones de base es mínimo de acuerdo al Gráfico 4.
66 Esto no significa que los aspectos formales de una institución (como estatutos, reglamentos y una per-sonería jurídica) no sean importantes, sino que, en la encuesta, estos aspectos no fueron tomados en cuenta por los entrevistados. Para los dirigentes de los Sindicatos Campesinos especialmente, la existen-cia de estatutos, reglamentos, libro de actas y ahora con la Ley de Participación Popular, la existencia de una personería jurídica, son muy importantes para acreditar la “existencia legal de una organización de base”.
93%
7%
96%
4%
94%
6%
93%
7%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Charagua Mizque Tiahuanacu V. Serrano
Formalmente Informalmente
Gráfico No. 3. Cómo Funcionan lasOrganizaciones de Base?
61
Estos datos no dejan de ser sorprendentes si se toma en cuenta que los Sindicatos Campesinos (or-ganización a la que se refieren la mayor parte de los datos del Gráfico 4), fueron formados en su mayoría a instancias del Gobierno revolucio-nario de 1952.
Las respuestas registradas en el Gráfico 4 dan cuenta del grado en que los entrevistados han asumido como una organización propia y emergente de la comunidad al Sin-dicato Campesino, y de que las de-más organizaciones con un porcen-taje relativamente importante de
participación (Organizaciones de Mujeres en Charagua y Villa Serrano, Organizaciones de Pro-ductores en ambos municipios, organizaciones articuladas a ONG’s en Charagua, Villa Serrano y Tiahuanacu y Juntas de Vecinos de Tiahuanacu, Villa Serrano y Mizque), son por lo general ini-ciativas de la sociedad civil antes que del Estado.
El Gráfico 4 da cuenta de la heterogénea importancia de las ONG’s en la formación de organizaciones de base: En Charagua, las ONG’s son agentes externos importantes para la emer-gencia de organizaciones de base en el 34% de los casos. Como veremos más adelante, a diferen-cia de los otros municipios, las APG’s Locales (el equivalente del Sindicato Campesino), se for-maron en este municipio como causa y efecto inmediato de la formación de la Asamblea Nacio-nal del Pueblo Guaraní (APG Nacional); la formación de esta organización regional se debió en mucho a la influencia de la ONG CIPCA. Por otro lado, las organizaciones de mujeres, de pro-ductores y de grupos articulados a proyectos puntuales está asociada al trabajo de ONG’s como CIPCA, PAMG, TECO Guaraní, Aracuarenda, etc (Cuadro 7). Estas razones explican que en la percepción de los entrevistados de Charagua, las ONG jueguen un papel importante en la forma-ción de organizaciones de base.
De acuerdo a al Gráfico 4, Villa Serrano es otro municipio donde los entrevistados desta-can la importancia de las ONG’s (particularmente CEDEC y CARE) en la formación de organi-zaciones de base.
En los municipios donde el Sindicato Agrario tiene un menor porcentaje de participación (Cuadro 16), donde existe menos tradición organizativa de carácter sindical y donde las pautas culturales indígenas de organización son “menos arraigadas” (Charagua y Villa Serrano), el papel de las ONG’s es importante en la formación de organizaciones de base.
En cambio, en los municipios con mayor tradición organizativa (Mizque y Tiahuanacu) y con una importante presencia del Sindicato Campesino como forma para canalizar las demandas
57%
9%
34%
77%
9%14%
78%
13%9%
72%
5%
23%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Charagua Mizque Tiahuanacu V. SerranoComunidad Gobierno ONG's
Gráfico No. 4. Quién Formó lasOrganizaciones de Base?
62
al Gobierno Central, Departamental o Municipal, el papel de las ONG’s en la formación de orga-nizaciones de base es menor.
Formas de Ingreso a las Organizciones de Base
El Cuadro 17 confirma lo que hasta aquí se viene diciendo sobre el Sindicato Campesino. En Mizque y Tiahuanacu las formas organizativas andinas son importantes y se expresan sobre todo en la rotación de cargos en la que los jefes de hogar están “obligados” cumplir cargos directivos; por ello en Mizque en el 73% de los casos se afirma que el “ingreso” al Sindicato es “obligado”, mientras que en Tiahuanacu este porcentaje es del 70% (Cuadro 17).
Cuadro 17. Cómo Ingresó a la Organización de Base?67
Municipio Forma
Ingreso Sindicato Org. Muje-
res Org. Produc-
tores Grupos articu-
lados a ONG’s
Junta de Vecinos
Charagua Obligado 40% 24% 31% 23% Voluntario 60% 73% 62% 77% Fundador 3% 7% Mizque Obligado 73% Voluntario 26% Fundador Tiahuanacu Obligado 70% 44% 71% Voluntario 27% 52% 19% Fundador 3% 4% 10% Villa Serra-no
Obligado 58% 44% 44% 31%
Voluntario 41% 56% 55% 69% Fundador 1%
En cambio, en Charagua, el cumplir cargos directivos en la APG Local es más “volunta-rio”: 60% de las respuestas apuntan a esta situación. En las asambleas anuales que se celebran en cada comunidad se eligen a los nuevos dirigentes de la APG; las personas nominadas para estos cargos tienen la facultad de rechazar el nombramiento aduciendo varias razones. No existe la obligatoriedad de la rotación de cargos característica de la cultura andina.
En la medida en que en Villa Serrano el sistema de rotación de cargos está debilitado, la percepción de quienes participan en el Sindicato hace énfasis en el ingreso voluntario (41%), aunque también es importante la percepción del ingreso obligado (58%).
El “ingreso” en la Junta de Vecinos repite más o menos el mismo patrón que el Sindicato Campesino. En el pueblo de Tiahanacu, donde la población tiene una fuerte tradición aymara y
67 Para cada municipio se han colocado sólo aquellas organizaciones que tienen un porcentaje relativa-mente importante de participación según el Cuadro 14.
63
donde, al mismo tiempo, la Junta de Vecinos asume más o menos el mismo papel que el Sindica-to (canalizar las demandas del pueblo al Gobierno Municipal y organizar el trabajo comunitario), la percepción mayoritaria es que el ingreso a la Junta de Vecinos es “obligada” (como en los Sin-dicatos Campesinos de este municipio). En Villa Serrano existe un mayor porcentaje de respues-tas sobre el ingreso voluntario a la Junta de Vecinos respecto de las respuestas de ingreso “obli-gado” (como en el Sindicato).
Las demás organizaciones (de mujeres, de productores y las articuladas al trabajo de ONG’s) se caracterizan sobre todo por un ingreso voluntario, especialmente en el municipio de Charagua.
En este sentido, se observan tres ámbitos organizacionales:
• Charagua donde se destaca un sistema voluntario de ingreso a las organizaciones de base. Un sistema de tipo modernizante que permite la elección individual de partici-par o no, y la selección de líderes a través de asambleas comunales que apunta a la formación de una élite más o menos estable de dirigentes de base.
• Mizque y Tiahuanacu donde predomina un sistema rotativo de selección de dirigentes del Sindicato, junto con un sistema periférico de ingreso voluntario en otras organiza-ciones de base.
• Villa Serrano donde el sistema rotativo se ha debilitado, lo que ha dado paso a un sis-tema mixto de rotación de cargos junto con el ingreso más o menos voluntario al Sin-dicato y a otras organizaciones de base.
Asistencia a las Reuniones de las Organizaciones de Base
El Gráfico 5 muestra el grado de participación de los entrevistados en las reuniones de las orga-nizaciones de base a las que pertenecen. En promedio, en el 85% de los casos los entrevistados asisten de dos a más veces al mes a las reuniones de sus organizaciones de base.
64
Esto denota una importante inversión de tiempo y energía en las organizaciones de base. Es, al mismo tiempo, un indicador de la importan-cia que en la vida cotidiana tienen las organizaciones de base en las comu-nidades incluidas en el estudio.
Nuevamente se observan re-gularidades distintas entre Mizque y Tiahuanacu por un lado, y Charagua y Villa Serrano por el otro. Según el Gráfico 5, en Mizque y Tiahuanacu donde el Sindicato es muy importan-te, se observan los menores porcenta-jes de alta participación en reuniones (7 y más veces en los últimos 3 meses) y de “baja” participación en
reuniones (1 a 2 veces en los últimos 3 meses). Sobre todo en Mizque se observa una importante regularidad de participación entre una a dos veces por mes en reuniones de los Sindicatos Cam-pesinos.
En cambio, en Charagua y en Villa Serrano, la “alta” participación en organizaciones de base tiene un importante porcentaje (sobre todo en Charagua). Este tipo de participación se pro-duce sobre todo en las organizaciones de mujeres y en las organizaciones de productores. En cambio, la participación “media” (de 3 a 6 veces en los últimos 3 meses) se observa sobre todo en el Sindicato (Villa Serrano) y en la APG Local (Charagua). Al mismo tiempo, en ambos mu-nicipios se observan los niveles de participación “baja” más importantes (19% para Charagua y 22% para Villa Serrano).
Nuevamente estas diferencias se explican por el sistema de ingreso, participación y selec-ción de líderes más rotativo y “obligatorio” en Mizque y en Tiahuanacu, y más selectivo y “vo-luntario” en Charagua y Villa Serrano.
Participación en las Decisiones de las Organizaciones de Base
Los Sindicatos Campesinos de Villa Serrano serían los relativamente más débiles puesto que en ellos se observa no sólo un menor nivel de participación respecto de Tiahunacu y Mizque (Cua-dro 16), sino también un porcentaje un poco menor de personas que afirmaron participar activa-mente en las decisiones del Sindicato (Cuadro 18).
19%
54%
27%
4%
84%
11%
15%
71%
14%
22%
60%
18%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Charagua Mizque Tiahuanacu V. Serrano1 a 2 veces 3 a 6 veces 7 y más veces
Gráfico 5. Cuántes Veces Asistió a laOrganización de Base. (Ultimos Tres Meses)
65
Cuadro 18. Participa Muy Activamente en las Decisiones de la Organización de Base?68
Charagua Mizque Tiahunacu V. Serrano
Sindicato 81% 82% 77% 68% Org. Mujeres 62% Org. Productores 85% Grupos de ONG’s 64% 72% 64% Juntas de Vecinos 84% 23%
En cambio, a pesar que el porcentaje de participación en las APG’s Locales de Charagua es bajo en comparación con los otros municipios (Cuadro 16), el porcentaje de participación en la toma de decisiones es uno de los más altos (Cuadro 18). Conforme se comprueba a través de la información cualitativa, las APG’s Locales gozan de legitimidad al interior de las comunidades, son eficientes en la organización del trabajo colectivo y en la canalización de demandas.
En Mizque es el único municipio donde se conjuga una alta participación en el Sindicato junto a una alta participación en la toma de decisiones. Ello otorga legitimidad al Sindicato al interior de la comunidad.
En cambio, en Tiahuanacu existe el contraste entre la alta participación en el Sindicato (Cuadro 16) con una participación en la toma de decisiones relativamente “baja” (cuadro 18). La mayoría de los Sindicatos Agrarios en Tiahuanacu ha entrado en una rutinización que limita la iniciativa en la agregación y generación de demandas.
En Charagua las organizaciones de productores se destacan por su amplia participación en la toma de decisiones, junto con la Junta de Vecinos de Tiahuanacu. Ambos tipos de organiza-ción se destacan por su dinamismo y eficiencia en la consecución de resultados.
Homogeneidad y Heterogeneidad de las Organizaciones de Base
Como se observa en el Cuadro 19, las organizaciones de base son más o menos homogéneas en el orden territorial (pertenecen a un misma comunidad/barrio), en el orden socioeconómico (ocu-pación/agricultores, estrato social y nivel de instrucción), y en cuanto a sexo69.
68 Sólo se toman en cuenta las organizaciones de base con una participación relativamente importante según el Cuadro 14. 69 La homogeneidad en cuanto a sexo se debe a que el que representa al hogar en el Sindicato es el jefe de hogar varón dueño de tierras en la comunidad. Debido a la intensa migración temporal en Tiahuanacu, en este municipio no es infrecuente ver a las mujeres que reemplazan a sus esposos en la participación en el Sindicato Campesino; de ahí que en el Cuadro 19, el porcentaje de homogeneidad en cuanto a sexo en Tiahuanacu sea menor al 10%.
66
Cuadro 19. Homogeneidad y Heterogeneidad en las Organizacione de Base
Las Organizaciones de Base en las que participa son del mismo ........
Charagua 100%
Mizque 100%
Tiahuanacu 100%
Villa Serrano 100%
Barrio-Comunidad 90% 84% 87% 89% Familia 6% 8% 17% 6% Ocupación 76% 89% 54% 51% Nivel Económico 67% 59% 28% 21% Religión 56% 74% 20% 34% Sexo 53% 55% 6% 21% Edad 3% 9% 4% 4% Partido Político 9% 9% 2% 0,8% Nivel de Instrucción
24% 31% 8% 19%
Los componentes de las organizaciones de base más importantes, particularmente de los Sindicatos Campesinos no son exclusivamente de la misma familia70, edad71 ni del mismo parti-do político72. La homogeneidad en cuanto a religión no debe ser entendida como una tendencia de las organizaciones de base a seleccionar su membresía a partir de una determinada práctica religiosa, sino a que, la mayoría de la población urbana y rural de Bolivia es católica73.
Las organizaciones de base se estructuran a partir de factores de orden estructural: territo-rio, ocupación y “nivel de vida”, antes que a partir de otros factores concomitantes (edad, ideolo-gía política o parentesco)
70 En Tiahunacu se observa el porcentaje más alto de homogeneidad familiar en las organizaciones de base, debido principalmente en que en estas comunidades (al igual que otras del Altiplano), se observa la tendencia a la endogamia, de modo que en algunas comunidades existen cuatro o a lo sumo cinco fami-lias extensas (Albó, 1980). Las organizaciones de base no son selectivas en cuanto a la pertenencia fami-liar, sino que expresan la composición familiar de la comunidad. 71 Las organizaciones generacionales prácticamente no existen en los municipios estudiados. 72 Aunque tradicionalmente los partidos políticos han tratado de cooptar a las organizaciones sindicales y campesinas en Bolivia, las mismas han logrado mantener una pluralidad relativa de tendencias políticas en su interior (Lavaud, 1984). 73 De acuerdo al Censo Nacional de Población y Vivienda de 1992, el 83% de las familias en Bolivia son católicas (INE, 1992).
67
Valoracion de las Organizaciones de Base
Importancia para el Hogar
El Gráfico 6 es suficientemente ilustrativo sobre la importancia atribuida por los entrevistados a las organizaciones de base. En promedio, en el 98% de los casos, la organización de base es o muy importante o algo importante para el hogar de los entrevistados.
Esta alta valoración de las organi-zaciones de base se debe en lo fundamen-tal a las funciones que las mismas cum-plen:
En primer lugar, las organizacio-nes de base permiten canalizar las de-mandas de las familias campesinas al
Gobierno Municipal y a otras instancias estatales y no estatales (las ONG’s por ejemplo). En la medida en que los campesinos no pueden influir de manera aislada en aquellas instancias que pueden dar respuesta a sus demandas, deben gestionarlas a través de organizaciones que les re-presenten fuera de la comunidad.
En segundo lugar, las organizaciones de base organizan el trabajo colectivo para fines comunes: mantenimiento o apertura de caminos, construcción de escuelas y postas sanitarias.
En tercer lugar, los Sindicatos Campesinos ayudan a dirimir algunos conflictos al interior de la comunidad o con otras comunidades (sobre linderos y recursos naturales).
Finalmente, las organizaciones de base son un ámbito para afianzar la autoestima personal y adquirir habilidades organizativas y dirigenciales.
Valor Asociado a las Organizaciones de Base
En el Cuadro 20 se observa que, en general, los entrevistados asocian los Sindicatos Campesinos y las Juntas de Vecinos más a los beneficios de la comunidad/barrio que a beneficios personales. En cambio, en las otras organizaciones (de mujeres, productores y articuladas a las ONG’s), hay una leve tendencia a asociarlas más a los beneficios personales antes que comunitarios.
94%
5%
85%
12%
90%
9%
86%
12%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Charagua Mizque Tahuanacu V. SerranoMuy Importante Algo Importante No Importante
Gráfico 6. Importancia de las Organizaciones de Base para el Hogar
“El sindicato (agrario) es como la cabeza de una comunidad y si la cabeza no fun-ciona bien todo fracasa. Es también como un padre que trabaja para que todos estén bien. El sindicato soluciona problemas entre comunarios, problemas de linderos. Es como el comandante de la escuadra (Campesino de Chapas, Villa Serrano)
68
De hecho esta percepción tiene relación con las funciones de estas organizaciones de ba-se. Tanto los Sindicatos Campesinos como las Juntas de Vecinos se orientan a conseguir servi-cios para toda la comunidad (escuelas, postas sanitarias, agua potable, arreglo vial, etc.). En cam-bio, otras organizaciones de base como las de mujeres, productores y las articuladas a ONG’s están orientadas a afectar directamente a la familia, tanto en sus niveles de instrucción como en el incremento de ingresos.
Cuadro 20. Valor Asociado a las Organizaciones de Base
Forma Ingreso
Sindicato Org. Mujeres
Org. Producto-res
Org. formadas por ONG’s
Junta de Vecinos
Charagua Beneficios Comu-nidad
49% 42% 45% 48%
Beneficios Hogar 36% 42% 42% 45% Obligatorio Parti-
cipar 15% 7% 2% 1%
Grato Participar -- 5% 5% 2% Mizque Beneficios Comu-
nidad 29%
Beneficios Hogar 29% Obligatorio
Participar 40%
Grato Participar 2% Tiahuanacu Beneficios Comu-
nidad 71% 58% 71%
Beneficios Hogar 16% 28% 16% Obligatorio Parti-
cipar 9% 10% 7%
Grato Participar -- -- -- Villa Serra-
no Beneficios Comu-nidad
40% 43% 46%
Beneficios Hogar 30% 44% 31% Obligatorio
Participar 27% 10% 8%
Grato Participar -- -- --
69
Evaluación de los Beneficios Obtenidos a Través de las Organizaciones de Base
El Gráfico 7 muestra los servicios que los entrevistados afirman haber obtenido gracias a las or-ganizaciones de base en las cuales participan.
Se observa en el Gráfico 7 que las organizaciones de base, principalmente los Sindicatos Campesinos (área rural) y las Juntas de Vecinos (pueblos) ayudan al acceso de servicios de edu-cación, salud, electricidad, agua y sanamiento. Se trata principalmente de “servicios públicos” que afectan al conjunto de la comunidad.
En cambio, los servicios que tienen una directa relación con la producción/productividad y la generación de ingresos, no tienen el mismo peso. Salvo los trámites para consolidar el dere-cho a las tierras, ninguno de los otros servicios tiene como canal de acceso principal a las organi-zaciones de base. El acceso a estos servicios, principalmente a los servicios de crédito y ahorro es más bien individual antes que comunitario.
La excepción a lo anteriormente dicho está en Mizque, en la administración de los siste-mas comunales de riego donde los Sindicatos Campesinos en la mayoría de las comunidades, y los Comités de Regantes en algunas de ellas, cumplen una función administradora y racionaliza-dora en el uso del agua para riego.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Charagua Mizque Tiahuanacu V. Serrano
1 = Educación 4 = Agua y Saneamiento 7 = Tecnología Agropecuaria2 = Salud 5 = Crédtio 8 = Riego3 = Electricidad 6 = Ahorro 9 = Derecho tierras y territorio
Gráfico 7. Servicios Obtenidos a Través de Organizaciones de Base
70
Conclusiones
1. En general se observa una importante presencia de las organizaciones de base en los municipios estudiados:
• 8 de cada 10 hogares participa en alguna organización de base.
• Las organizaciones de base son muy importantes en 9 de cada 10 casos.
• Se participa en las decisiones de la organización de base en 7 de cada 10 casos.
• En 7 de cada 10 casos se opina que la organización de base benefician a la comu-nidad y a la familia.
• En 6 de cada 10 casos los entrevistados afirman que la organización fue formada por la comunidad.
2. Se observan dos tipos de organizaciones de base:
• Las organizaciones territoriales (Sindicatos Campesinos y Juntas de Vecinos) es-pecializadas en la demanda de servicios cuyo impacto es sobre todo a nivel comu-nitario antes que a nivel familiar exclusivamente. Su efectividad es relativamente importante.
• Las organizaciones funcionales (de mujeres, de productores) donde el ingreso es voluntario y tienen un impacto más familiar que comunitario. Su efectividad no es tan importante como en el caso de las organizaciones territoriales.
3. La dinámica de las organizaciones de base a nivel de las comunidades está condicio-nada entre otros factores, por la experiencia organizativa después de 1952 y por el grado de pervivencia de las pautas culturales nativas en el funcionamiento de estas organizaciones. En ese sentido, se observan dos contextos:
• En Mizque y Tiahunacu se presenta una larga tradición organizativa de los campe-sinos después de la revolución de 1952, junto con la desestructuración de la hacienda. Por ello, los Sindicatos Campesinos son muy importantes en la canali-zación de demandas y en la organización del trabajo comunitario.
Además, en ambos municipios se observa la presencia de pautas culturales tradi-cionales que configuran el funcionamiento del Sindicato. Principalmente la rota-ción obligatoria de cargos.
Debido a ambos factores, el Sindicato Campesino es muy importante en estos municipios y la participación en otras organizaciones de base no es muy relevante. Al mismo tiempo, la asistencia a reuniones es relativamente mayor que en Chara-gua y Villa Serrano.
71
Los entrevistados perciben que el Sindicato fue formado por la comunidad (aun-que su origen histórico parte más bien del Estado revolucionario del 52), y que su ingreso al Sindicato es obligatorio.
• En Villa Serrano y Charagua la tradición organizativa después de 1952 es más re-ciente. Al mismo tiempo, la presencia de la hacienda es una limitante en la forma-ción de organizaciones de base. A ello se añade que en estos municipios, las pau-tas tradicionales de organización indígena no están configurando de manera im-portante el accionar de las organizaciones de base.
Debido a estos factores se observa un mayor porcentaje de familias que no parti-cipan en organizaciones de base y que la participación en cargos directivos del Sindicato Campesino (Villa Serrano) y de la APG Local (Charagua) no está tan extendida como en Tiahuanacu y Mizque. Correlativamente se observa la partici-pación en una gama más variada de organizaciones de base (organizaciones de mujeres, de productores y grupos articulados a proyectos de ONG’s), junto con un nivel de asistencia a reuniones relativamente menor al de Tiahuanacu y Mizque.
Los entrevistados perciben que en la formación de sus organizaciones de base el papel de las ONG’s fue importante, y que el ingreso a las mismas es más bien vo-luntario.
4. Junto con la anterior caracterización de dos ámbitos histórico-culturales, existen otros dos ámbitos si se toma en cuenta la efectividad de las organizaciones de base:
• En Mizque y Charagua los Sindicatos Agrarios y las APG’s Locales respectiva-mente, demuestran mayor capacidad en la canalización de demandas y en la con-secución de recursos económicos, por lo que su legitimidad y poder de convocato-ria es relativamente importante. Los entrevistados de estos municipios perciben que participan activamente en las decisiones de sus organizaciones de base.
• En Tiahunacu y Villa Serrano, los Sindicatos Agrarios demuestran una menor ca-pacidad de canalización de demandas y de obtención de recursos, por lo que su efectividad es relativamente menor a los de Mizque y Charagua. Al mismo tiem-po, en estos municipios los entrevistados tienden a percibir un poco menos que en Charagua y Mizque, que participan activamente en la toma de decisiones.
Esta distinción de contextos según efectividad de los Sindicatos, se explica prin-cipalmente a través de la formación de liderazgos regionales. Este tema será anali-zado en el próximo acápite. Con todo, conviene señalarlo como un factor que permite diferenciar los contextos de las organizaciones de base a nivel comunita-rio.
5. Si se toman en cuenta ambos contextos analizados: el histórico cultural y el de efecti-vidad, se tienen cuatro contextos en los que se desenvuelven las organizaciones de ba-se:
72
Cuadro 21. Factores que Influyen en el Desempeño de las Organizaciones de Base
Tradición organizativa y pervivencia de pautas
culturales indígenas de organización + -
Efectividad del Sindica-to en la canalización de demandas
+ Mizque Charagua
- Tiahuanacu Villa Serrano
En Mizque, las organizaciones de base (léase aquí Sindicato), tienen una importante potencialidad para el desarrollo local debido a una tradición organizativa y cultural importante, junto con una efectividad también importante.
En segundo lugar está Charagua que, aunque no tiene una larga tradición histórico-cultural de organización, sus organizaciones de base han desarrollado una importante capacidad de canalización de demandas.
En tercer lugar está Tiahunacu, donde a pesar de haber conservado la tradición histó-rico-cultural de organización, en el presente el Sindicato Agrario tiene dificultades en la canalización de demandas.
Finalmente está Villa Serrano donde existen deficiencias en ambas variables (tradi-ción histórico-cultural y efectividad de las organizaciones de base).
Como se verá en el siguiente capítulo, los factores concomitantes como los liderazgos regionales, la actividad de las ONG’s y la efectividad institucional de los Gobiernos Municipales influyen decisivamente e introducen variaciones importantes en los contextos municipales descri-tos según el desempeño de las organizaciones de base comunitarias.
73
CAPÍTULO 4 ORGANIZACIONES DE BASE Y ACTORES INSTITUCIONALES EN EL DESARROLLO LOCAL Introduccion Hasta el momento se han analizado las características más importantes de las organizaciones de base, las relaciones que ellas establecen con los miembros de la comunidad y los servicios que ayudan a conseguir a la comunidad en su conjunto.
Para entender a cabalidad los factores que inciden en la eficacia de las organizaciones de base y en la dinámica del desarrollo local en general, es necesario estudiar también a las organi-zaciones de base en su interrelación con otros actores que intervienen de manera decisiva en el desarrollo local: el Gobierno Local y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG’s).
Liderazgos Regionales de Base Como Actores del Desarrollo Local
Funciones de los Liderazgos Regionales de Base
En los cuatro municipios estudiados, los liderazgos regionales de base que emergen principal-mente de los Sindicatos Agrarios (y de las APG’s locales en el caso de Charagua), juegan un pa-pel muy importante en el desarrollo local74. La siguiente ilustración esquematiza las funciones que “idealmente” desempeñan los liderazgos regionales de base:
La Ilustración 5 es una “esquematización ideal” de las funciones de los liderazgos regio-nales de base que no se manifiesta tal cual en la realidad empírica. Como se verá más adelante, los liderazgos regionales de cada uno de los municipios se acercan en mayor o menor grado a este “tipo ideal”.
74 En el presente estudio se entiende por liderazgos regionales de base a los dirigentes de las organiza-ciones supracomunales de carácter campesino: En el caso de Tiahuanacu, Mizque y Villa Serrano, se trata de los dirigentes de las Centrales Campesinas que agrupan a los sindicatos agrarios de las comuni-dades del municipio. En el caso de Charagua se trata de los dirigentes de la Asamblea Nacional del Pue-blo Guaraní (ANPG) y de las Asambleas Zonales del Pueblo Guaraní, que agrupan a las Asambleas Locales del Pueblo Guaraní a nivel comunitario.
74
Estos liderazgos regionales de base se constituyen en una especie de “brazo intercomuni-tario político” que apoya la gestión aislada de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB’s) reconocidas por la Participación Popular75 frente al Gobierno Municipal. A diferencia de las or-ganizaciones de base comunitarias, los liderazgos regionales de base han asumido la representa-tividad del conjunto de las comunidades campesinas y tienen la facultad de movilizar a gran parte de ellas. Por esta razón, la presión política que pueden ejercer sobre el Gobierno Municipal es más efectiva que la presión de las organizaciones comunitarias aisladas.
Esta legitimidad de las organizaciones campesinas supracomunitarias y de sus liderazgos no sólo se afianza en el reconocimiento de las comunidades, sino también del Gobierno Munici-pal. En términos de gestión local, para el Gobierno Municipal se simplifica la tarea de recepción y respuesta a demandas de la sociedad civil, si en frente tiene a un solo interlocutor regional antes que a un sinnúmero de interlocutores comunitarios.
Esta legitimidad concentrada por los liderazgos regionales de base, les permite no sólo apoyar a todas las comunidades en sus demandas frente al Gobierno Municipal, sino que, al mismo tiempo, pueden priorizar algunas demandas concretas y presionar para que el Gobierno Municipal responda favorablemente a estas demandas; en algunas ocasiones, estos liderazgos generan demandas hacia el Gobierno Municipal.
75 Sindicatos campesinos (Tiahuanacu, Mizque, V. Serrano), APG’s Locales (Charagua) y juntas de ve-cinos en los pueblos. Sobre las OTB’s ver el Capítulo 1 del presente informe.
GOBIERNO MUNICIPAL
COMUNIDADES
OTB’s
Canalización Demandas
Fiscalización Obras
• Presión política • Fiscalización gestión munici-
pal
• Representación regional • Mediación conflictos comunita-
rios
• Apoyo en canalización demandas • Priorización demandas
Ilustración 5. Funciones de los Liderazgos Regionales en el Desarrollo Local
LIDERAZGOS REGIONALES DE BASE
75
Sin embargo, los liderazgos regionales no sólo cumplen funciones de mediación entre las comunidades y el Gobierno Municipal, sino que también median muchas veces en los conflictos intracomunitarios por linderos, vertientes de agua, pastizales, etc76.
Factores en la Conformación y Desempeño de los Liderazgos Regiona-les de Base
Con base en el Cuadro 22, se analizan a continuación los factores en la conformación y eficacia de los liderazgos regionales de base.
Cuadro 22. Factores en la Conformación y Eficacia de Liderazgos Regionales
Factores Históricos Factores Asociados a la Formación
de Recursos Humanos Factores Culturales
• Renovación genera-cional de líderes
• Acceso a la educación formal • Manejo de códigos institucionales
de negociación
• Innovación de prácticas organizativas.
Renovación generacional de liderazgos regionales. A mayor renovación de los liderazgos regio-nales que emergieron en la anterior etapa histórica de Bolivia (1952-1985) por nuevos líderes con nuevas pautas de acción y de relación con el Estado, mayores posibilidades de eficacia en el des-empeño del liderazgo regional.
Aunque las pautas de acción correspondientes al Estado del 52 siguen siendo muy importantes en el sindicalismo urbano y rural de Bolivia (Laserna, 1997), lo importante aquí es que en tres de los municipios estudiados (Mizque, Charagua y Tiahuanacu) se observa una importante presencia de las pautas de acción correspondientes a lo que en el Cuadro 20 se llama “Después del Estado del 52”. Estas “nuevas pautas de acción” tienen como referente a nuevos líderes regionales que en muchos casos han reemplazado a antiguos dirigentes de base.
76 Este importante papel de los liderazgos regionales de orden campesino no es algo nuevo en el área rural de Bolivia. Después de la revolución del 52 emergieron en el país “miniestados” regionales campe-sinos con capacidad de movilización popular, presión al Estado Nacional y administración “de facto” de justicia (Revera, 1984).
76
Cuadro 23. Pautas de Acción de los Liderazgos Regionales de Base en el Estado del 52 y Después
En el Estado del 52 Después del Estado del 52
• Confrontación con el Estado • Funciones principalmente políticas en
función de demandas “nacionales”. • Demandas generalmente dirigidas al Go-
bierno Nacional. • Relaciones clientelistas con ciertos sectores
articulados al poder estatal central.
• Negociación con el Estado • Funciones políticas y de canalización de
demandas en función de demandas “loca-les”.
• Demandas generalmente dirigidas al Go-bierno Municipal
• Menor importancia de las relaciones clien-telares.
Acceso a la educación formal y dominio de códigos institucionales de negociación. Los líderes regionales que obtienen logros en beneficio de la región se caracterizan por un nivel de instruc-ción superior al promedio77; ello les ayuda además a manejar un poco mejor que los demás cier-tos códigos de negociación institucional. Este dominio de códigos institucionales es también fru-to de la experiencia adquirida en la relación con Organizaciones No Gubernamentales.
Estos factores (mayor nivel de instrucción, dominio de códigos institucionales de nego-ciación y experiencia con ONG’s) permiten a estos líderes regionales adecuarse a los procedi-mientos institucionales de los Gobiernos Municipales para gestionar demandas, presentar incluso proyectos concretos y fiscalizar el funcionamiento administrativo de los Gobiernos Municipales.
Innovación de prácticas culturales de organización. A medida que nuevos liderazgos asumen la representación de las comunidades frente al Gobierno Municipal, incorporan a las pautas tradi-cionales de elección y renovación de líderes innovaciones culturales que permiten entre otras cosas:
• Una mayor fiscalización por parte de las comunidades a la gestión de los liderazgos regionales a través de asambleas con poder de veto.
• La sustitución del sistema de rotación de cargos en el Altiplano (Tiahuanacu) y Valles (Mizque y Villa Serrano), y la sustitución de la delegación hereditaria de autoridad en el Chaco Oriental (Charagua), por formas electivas asambleístas que permiten la es-pecialización de un conjunto de líderes regionales, en la tarea de canalizar demandas y gestionar recursos ante el Gobierno Local y ante otros agentes “externos”.
Estas innovaciones culturales en las prácticas organizativas permiten adaptar las dinámi-cas que se producen al interior del capital social, al nuevo contexto nacional de descentralización del Estado y de cierta racionalización instrumental en la gestión local del desarrollo que se es-tructura con la Ley de Participación Popular. 77 El caso extremo es el de Julián Quispe, Secretario General de la Central Campesina de Tiahuanacu, quien es egresado de la facultad de Derecho de la Universidad Mayor de San Andrés y que, como se verá más adelante, ha llevado adelante una “exitosa” gestión en los años de 1996 y 1997.
77
Liderazgo Regional en Mizque
Hasta principios de la década de los 80, la Central Campesina de Mizque (Organización Supra-comunal que agrupa a los Sindicatos Campesinos de la provincia Mizque), estaba hegemonizada por un liderazgo que se formó en las prácticas del sindicalismo agrario del Estado del 52 y que, al mismo tiempo, estaba en el marco del acuerdo militar-campesino de los años sesenta y setenta (Dandler, 1983). Este liderazgo seguía la lógica de la confrontación con el Estado y movilizaba a las comunidades en torno a fines de tipo político de orden más bien nacional antes que regional78.
En este contexto, comienza a formarse un nuevo tipo de liderazgo, primero en algunas comunidades a raíz de los contactos con proyectos agropecuarios de la ONG CEDEAGRO. Este nuevo liderazgo se consolida luego en la Federación de Productores de Papa de Mizque, organi-zación que nuevamente recibe el apoyo institucional de CEDEAGRO.
Se trata de un liderazgo que por su experiencia con los proyectos locales de CEDEAGRO y su interés básico en el fomento a la producción agropecuaria, adopta posturas menos radicales en el orden político y se orienta más bien a metas locales de desarrollo regional.
Paulatinamente se produce un recambio del antiguo liderazgo por esta nueva generación de líderes regionales que a fines de los años ochenta ya asumen el control de la Central Campesi-na de Mizque.
A partir de esta posición y siempre con la ayuda de CEDEAGRO, comienzan a canali-zar demandas orientadas al desa-rrollo local, con especial énfasis en la instalación de infraestructura de riego y el incremento de la productividad de papa y hortalizas. A través de este proceso se consi-gue canalizar recursos de la cooperación internacional para este tipo de proyectos, afectando la productividad de algunas zonas de la provincia con mayor potencial agrícola.
La implementación de estos proyectos hace patente la necesidad de una planificación a nivel provincial. Por esta razón, este liderazgo regional junto con CEDEAGRO, impulsa la crea-ción del Consejo Provincial de Desarrollo en 1990, instancia supracomunal que incluye a la Cen-tral Campesina, a representantes de las 11 sub-centrales zonales, a la Central Unica de Mujeres Campesinas, al Comité Cívico de carácter pueblerino, al Alcalde de Mizque, a representantes del Gobierno Provincial (Prefectura) y al conjunto de ONG’s que trabajan en la zona.
Un antecedente central del Consejo Provincial fue el uso del método innovador de la “planificación participativa” a fines de los 80’s, bajo el auspicio de CEDEAGRO y el apoyo de la Central Campesina. A través de esta dinámica las comunidades identifican y priorizan sus nece-sidades y, a partir de esta priorización, se elaboran Planes Operativos Anuales que sirven como 78 En alto grado, las movilizaciones en Mizque seguían la lógica del único sindicato campesino a nivel nacional (Confederación de Trabajadores Campesinos de Bolivia) con consignas genéricas como “acabar con el neoliberalismo” o “rechazar la imposición del FMI y el Banco Mundial”.
La Central Campesina de Mizque es una organización muy fuerte ... luchan por el desarrollo. Después de la Participación Popular el rol de la Central Campesina se ha incrementado: son interlocutores de las instituciones y están estrechamente articu-lados con el poder local .... es más, lo ejercen de hecho” (Al-calde de Mizque)
78
instrumentos para conseguir recursos de la cooperación internacional y son administrados por la Alcaldía posteriormente.
Esta es una de las experiencias más importantes que sirven como modelo para desarrollar lo que en 1994 llegó a ser la Ley de Participación Popular.
La eficacia y capacidad de canalización de demandas y generación de proyectos demos-trada por el liderazgo regional de Mizque, es uno de los principales factores que permite la cana-lización de recursos y su posterior transformación en servicios. Este dinamismo del liderazgo regional de Mizque contrasta con la rutinización de los Sindicatos Agrarios a nivel comunitario sumergidos en un proceso de continuo recambio a través de la rotación de cargos.
En el caso de Mizque se observa la presencia de casi todos los factores de emergencia y desempeño de los liderazgos regionales expresados en el Cuadro 19: un recambio de líderes re-gionales, la presencia de nuevos líderes con mayor nivel de instrucción y mayor experiencia de negociación institucional, junto con innovaciones en las formas de gestión, representación y agregación de demandas.
Liderazgo Regional en Charagua
Hasta mediados de los años ochenta, la provincia Cordillera (en la que se encuen-tra el municipio de Charagua) no se ca-racterizaba por una importante dinámica de sus organizaciones comunales o su-pracomunales. La única organización supracomunal que tenía algo de relevan-cia desde fines de los años setenta era la Capitanía General del Izozo (parte oriental del municipio de Charagua y de la provincia Cordille-ra); organización tradicional jefaturizada por Bonifacio Barrientos, antiguo líder indígena guaraní con amplia trayectoria nacional e internacional en la representación de los pueblos indígenas del oriente.
Los cambios socioeconómicos que se producen desde comienzos de los años ochenta en la zona subandina de Charagua Norte y en el Municipio de Gutiérrez79, consistentes en el incre-mento de la productividad agropecuaria, implican una reversión parcial de la migración campesi-na. Varios guaraníes que emigraron a Santa Cruz (la pujante capital departamental) durante los años setenta, vuelven a sus comunidades; muchos de ellos accedieron a la instrucción formal y al contacto institucional en su estadía en la capital.
79 La zona subandina se caracteriza por tierras húmedas de “pie de monte”, aptas para la ganadería inten-siva y el cultivo a gran escala de maíz y soya; es la zona con mayor potencial productivo de la Provincia. Los ingresos anuales familiares en algunas comunidades se incrementan en menos de 5 años de 350 a 1200 $US anuales (Fuente CIPCA). En algunas comunidades como El Espino y Kaipepe (de Charagua Norte), la emigración se reduce casi a cero en los años 80’s.
“Las cosas han empezado a cambiar en Charagua desde 1986 con el Diagnósitco de la Provincia Cordillera hecho por CIPCA y la Corporación (de Santa Cruz). Lo más importante que me acuerdo es la formación de la Asamblea Nacional del Pueblo Guaraní. Desde ahí co-menzó el despertar de las comunidades .... Antes, eran sometidas por los hacendados” (Funcionaria ARACUARENDA)
79
Estos procesos permiten la emergencia de un liderazgo de tipo modernizante en Charagua Norte. Liderazgo que comienza a organizar a las comunidades de esta zona, manteniendo de ma-nera más o menos simbólica la autoridad tradicional y puramente formal de los capitanes comu-nales.
Junto con este proceso, se realiza entre 1986-1987 un amplio y completo “Diagnóstico Provincial de Cordillera” a partir de una iniciativa de CIPCA80 y la Corporación Regional de Santa Cruz81. Se trata de uno de los excepcionales esfuerzos de coordinación interinstitucional entre el Estado y las Organizaciones No Gubernamentales.
Este diagnóstico genera una inusitada movilización de las organizaciones de base que por iniciativa del liderazgo modernizante de Charagua Norte culmina con la creación de la Asamblea Nacional del Pueblo Guaraní (ANPG) que agrupa a las comunidades guaraníes de las regiones de Santa Cruz, Tarija y, en menor medida, de Chuquisaca.
La inclinación modernizante de la ANPG se manifiesta en las líneas de acción programá-tica de esta organización: producción, educación, salud, infraestructura y tierra-territorio. Estas líneas de acción coinciden con las áreas de trabajo del Plan de Desarrollo emergente del Diagnós-tico Provincial de 1986.
A partir del Diagnóstico y el Plan de Desarrollo 86-87, las diversas instituciones locales y la Asamblea del Pueblo Guaraní logran conseguir 10 millones de dólares de la cooperación inter-nacional para proyectos de desarrollo e infraestructura, principalmente educación y salud. Ade-más, la ANPG logra conseguir del Estado recursos de contraparte para financiar a través del Fon-do de Inversión Social (FIS)82 los proyectos de salud y educación.
La dinámica del liderazgo regional articulado en torno a la Asamblea del Pueblo Guaraní manifiesta la dualidad de pautas organizativas de la zona. Mientras esta Asamblea está hegemo-nizada por un liderazgo modernizante, a principios de los años noventa se crea al interior de la Asamblea del Pueblo Guaraní el Consejo de Capitanes Generales, que es una instancia que repre-senta a las autoridades más tradicionales asentadas en un poder hereditario no sujeto a la fiscali-zación por parte de la comunidad. Ambos tipos de organización y de liderazgos regionales entran periódicamente en conflicto y se disputan la representación del pueblo guaraní83.
El liderazgo de la Asamblea del Pueblo Guaraní ha impulsado además la creación de Asambleas Comunitarias (APG’s Locales).
Sin la emergencia de un liderazgo regional articulado a la Asamblea Nacional del Pueblo Guaraní, hubiese sido prácticamente imposible que las comunidades de manera aislada consi-guiesen los 10 millones de dólares que sirvieron para incrementar la cobertura educativa y de
80 ONG que trabaja en Charagua desde 1972. 81 Entidad descentralizada del Gobierno Central. 82 Entidad dependiente del Estado. 83 Este tipo de conflictos está impulsando a las autoridades regionales más tradicionales (capitanes gene-rales) a plantear la creación de un “Municipio Indígena” asentado en la región del Izozo; un Municipio que estaría hegemonizado por las autoridades tradicionales a la cabeza de Bonifacio Barrientos.
80
salud. Como en Mizque, el liderazgo regional con acceso a la educación formal y con experiencia de negociación institucional, apoyado por ONG’s (CIPCA principalmente), logra canalizar de-mandas, conseguir recursos para el desarrollo local e innovar pautas culturales de organización.
Más que una renovación de liderazgos regionales como en Mizque, en Charagua se pro-duce una superposición entre antiguos y nuevos liderazgos que periódicamente entran en conflic-to.
En este momento, la Asamblea Na-cional del Pueblo Guaraní se encuentra en un proceso de readecuación a las nuevas dinámicas territoriales privilegiadas por la Participación Popular; dinámicas que frac-turan el espacio regional-nacional de los guaraníes en múltiples municipios más locales. En este proceso, las APG’s Zonales que se articulan a estos municipios, comienzan a ser percibidos como canales más prácticos que la Asamblea Nacional, para canalizar las demandas, ya no al Gobierno Nacional, sino a los Gobiernos Municipales.
Liderazgo Regional en Tiahuanacu
El liderazgo de la Central Campesina de Tiahuanacu ha sido por varios años “atípico” respecto de los liderazgos tradicionales del Altiplano. Si bien comparte con ellos ciertas pautas de acción como la tendencia a la confrontación con el Estado y ciertas relaciones clientelistas con los titula-res del poder local y nacional, ha manifestado desde temprano una importante preocupación por el desarrollo local
Algunos ejemplos de este interés modernizante del liderazgo regional de Tiahunacu son los siguientes:
• A fines de los años sesenta solicita a la Iglesia Católica la creación de una Universi-dad Técnica asociada a la Universidad Católica Boliviana, con el fin de potenciar re-cursos humanos locales para que los jóvenes no emigren y para que apoyen el desarro-llo local. Esta iniciativa se hace realidad a partir de 1987.
• A fines de los años setenta y principios de los ochenta consigue que parte de los in-gresos generados por el complejo turístico de Tiahuanacu sean destinados a la Central Campesina. Ello permite que la Central cuente con recursos propios que le permiten llevar adelante algunas iniciativas de desarrollo local84.
84 Contrariamente a lo que normalmente sucede en estas situaciones, la existencia de dinero no es causa de acusaciones de corrupción hacia este liderazgo. Un manejo más o menos ordenado de este dinero en cuentas bancarias, permite que las comunidades del municipio y sus dirigentes, estén más o menos satis-fechos con la administración de estos fondos.
“Actualmente la Asamblea Nacional Guarní está en una especie de crisis. Con la Participación Popular ha quedado descolocada porque la gente ya no acude al Gobierno Central a través de la Asamblea, sino que va directamente a la Alcaldía. A ver veremos, cómo se habitúa a las nuevas normas (de la Participación Popu-lar)” (Funcionario de CIPCA)
81
• A mediados de los ochenta intenta apoyar el potencial productivo de la zona com-prando dos tractores que deberían estar disponibles para los requerimientos producti-vos de las comunidades. Aunque esta iniciativa no tiene continuidad en el tiempo, muestra las orientaciones del liderazgo regional de Tiahuanacu.
• En 1996 crea la Cooperativa de Transporte Tiahuanacu que agrupa a ex-campesinos en tránsito hacia el transporte. Ello significa además romper con el monopolio ejerci-do por los pueblerinos de la región, agrupados en el Sindicato de Transportistas Inga-vi.
Estas iniciativas han otorgado al liderazgo articulado en la Central Cam-pesina de Tiahuanacu una importante legitimidad de modo que en 1996, la Central Campesina actuó como fiscaliza-dor de la gestión municipal y como repre-sentante no sólo de los campesinos de las comunidades, sino también de los pueblerinos de la capital del municipio: ese año y a través de un “cabildo abierto”85, expulsó del pueblo a un Al-calde que había cometido diversos actos de corrupción.
En Tiahuanacu no se ha observado un recambio de líderes regionales. Más bien, las diver-sas iniciativas mencionadas se deben en gran parte a gestiones particularmente eficientes.
A diferencia de Mizque y Charagua, en Tiahuanacu no se ha producido la emergencia de un conjunto de nuevos líderes con pautas de organización innovadoras; no se ha consolidado un “equipo”. Por esta razón, al igual que en los sindicatos agrarios comunitarios, la eficacia o no de la Central Campesina depende en alto grado de las cualidades personales del Secretario General de turno. Las pautas de elección de dirigentes regionales están aún sujetas al sistema de rotación de cargos, lo que impide la especialización de liderazgos regionales de base.
La eficacia de la actual dirigencia de la Central Campesina se debe en lo fundamental a la cualidades personales de Julián Quispe, el joven Secretario General que habiendo realizado estu-dios superiores en la Universidad de San Andrés de La Paz, ha adquirido el dominio de ciertas pautas institucionales de negociación junto con una visión que privilegia el desarrollo local antes que la movilización política con fines más generales.
Liderazgo Regional en Villa Serrano
En Villa Serrano, la debilidad organi-zativa de la Central Campesina es ex-presión de la debilidad organizativa de las comunidades campesinas en gene-ral. Como se explicó en el anterior
85 Asamblea de la Población que asume decisiones administrativas y políticas.
“El muchacho que está en el Sindicato es activo, para qué decir ... se hace respetar y obedecer. Sólo que a veces no cumple ... está más interesado en comprar trac-tores y hacer cooperativas de transporte. Esa no es su función ... Pero es bueno, la gente lo respeta” (Alcalde de Tiahuanacu)
“La sociedad civil no se está fortaleciendo ..... las organi-zaciones de base se están debilitando ..... La Central Cam-pesina es fácilmente manipulable. Es necesario transferir capacidades y responsabilidades a las organizaciones ... formar recursos humanos” (Directivo de la ONG CARE).
82
capítulo, la tradición organizativa en Villa Serrano es reciente y la fortaleza de las organizaciones sindicales campesinas es más bien limitada.
Son tres los factores que impiden la emergencia de fuertes liderazgos regionales de base:
• La ausencia relativa de una fuerte tradición étnica orientada a la organización comuni-taria. La mayor parte de la población campesina en Villa Serrano está castellanizada (Cuadro 4) de modo que la inexistencia de patrones indígenas de organización, cana-lización de demandas y de fiscalización desde la base, dificulta la emergencia de lide-razgos regionales con patrones claros de conducta.
• La presencia todavía importante de la hacienda y de la élite de hacendados que contro-la aún el poder local, impide la emergencia de organizaciones de base con capacidad negociadora.
• El tipo de inserción de las co-munidades “más prósperas” al mercado: una inserción que alienta la terciarización de la economía comunitaria y, por tanto, la emigración de las fami-lias más prósperas hacia los centros urbanos de Santa Cruz, Sucre o hacia el Chapare.
Si bien los dos primeros factores son comunes tanto a Villa Serrano como a Charagua, el tercero establece la diferencia entre ambos municipios: El tipo de inserción de las “comunidades más prósperas” de Charagua (Norte) al mercado, estimula la actividad agropecuaria antes que la terciarización de la economía comunitaria; por ello, los recursos humanos con mayores potencia-lidades de liderazgo regional, están interesados en el desarrollo local de la zona. En cambio, la terciarización de las actividades económicas en las comunidades más prosperas de Villa Serrano, junto con una importante emigración temporal, afecta los valores de organización comunitaria y desarraiga del lugar a los recursos humanos con mayor potencialidad de liderazgo regional86.
Con todo, existen un potencial desarrollo futuro de un liderazgo regional de base eficaz, a partir de las organizaciones productoras de papa, trigo y de explotación forestal impulsadas por las ONG’s CEDEC y CARE.
86 Esta terciarización también se observa en los otros municipios estudiados, solo que en Villa Serrano representa un fuerte impedimento para la consolidación de liderazgos regionales.
“La sociedad civil no se está fortaleciendo ..... las organizaciones de base se están debilitando ..... La Central Campesina es fácilmente manipulable. Es necesario transferir capacidades y responsabilidades a las organizaciones ... formar recursos humanos” (Di-rectivo de la ONG CARE).
83
Liderazgos Regionales Comparados
El Cuadro 24 muestra una especie de continuum que va desde las potencialidades más desarro-lladas (Mizque) a las menos desarrolladas (Villa Serrano).
Cuadro 24. Factores en la Conformación de Liderazgos Regionales por Municipio
Factores Mizque Charagua Tiahuanacu V. Serrano
Recambio de antiguos liderazgos
+ +/- - -
Recursos humanos con mayor formación y expe-riencia en el manejo de pautas institucionales de negociación
+ + + -
Innovaciones culturales en las formas de organización regional
+ + - -/+
Total: Desempeño de lide-razgos regionales en el desarrollo local
+ + +/- -/+
El Gobierno Municipal en el Desarrollo Local
Como se ha observado en el subtítulo anterior, las organizaciones de base supracomunitarias no cuentan con los recursos económicos e institucionales como para ofertar por sí mismas los servi-cios requeridos por las comunidades del municipio. Sólo pueden agregar y canalizar las deman-das de estas comunidades hacia el Gobierno Municipal; al mismo tiempo, pueden presionar y fiscalizar la gestión municipal; en casos especiales – como en Mizque- pueden incluso participar en la planificación regional.
Sin embargo, sin un interlocutor estatal como el Gobierno Municipal, es impensable la canalización de recursos y su materialización en proyectos de desarrollo local. De ahí que el des-empeño del Gobierno Municipal y su capacidad de procesar las demandas y de dar respuesta a ellas, sea vital para comprender la dinámica del desarrollo local en su conjunto.
Se analizará el desempeño de los Gobiernos Municipales de los cuatro municipios estu-diados a partir de dos niveles de análisis: un nivel estructural referido al poder local, y otro nivel más institucional referido a los recursos humanos, financieros y la capacidad instalada de los Gobiernos Municipales.
84
Nivel Estructural: Articulación del Poder Local
En el análisis de la eficacia del Gobierno Municipal, se parte del presupuesto de que la misma se basa en determinada articulación del poder local. Ello implica el establecimiento de relaciones concretas entre los diferentes actores que se disputan el control de los recursos locales para orien-tar el desarrollo local hacia determinados intereses y en determinada dirección87.
En el presente estudio se ha encontrado que la estabilidad y eficacia institucional del Go-bierno Municipal depende de dos factores estructurales: el recambio de anteriores articulaciones del poder local en función de las nuevas condiciones del desarrollo local y la consolidación de un poder local determinado:
87 Arocena, 1995.
Ilustracion 6. Factores Estructurales en el Desempeno del Gobierno Municipal
Rearticulación del Poder Local
Capacidad de Respuesta a
Demandas
NIVEL ESTRUCTURAL NIVEL INSTITUCIONAL
Consolidación del Poder Local
Estabilidad Institucional
85
La rearticulación del poder local se refiere al cambio de actores y/o de relaciones entre actores, de modo que este cambio sea más funcional a la nuevo escenario planteado por la Parti-cipación Popular. En este caso, es necesario identificar las relaciones locales de poder antes de la Participación Popular (en el “Estado del 52”) por un lado, y durante la Participación Popular por otro. La rearticulación del poder local puede ser:
• “Total” (cambio de élites regionales: Mizque).
• “Parcial” (cambio de relaciones de poder pero con la misma élite de la etapa anterior: Charagua).
• “Conflictiva” (la rearticulación aún no ha definido su curso lo que genera conflictos: Villa Serrano), o
• “Incierto” (los cambios aún no han tomado forma definitiva)
A mayor funcionalidad de las nuevas relaciones de poder con las exigencias planteadas en la Participación Popular, mayores las posibilidades de respuesta institucional del Gobierno Mu-nicipal a las demandas de las comunidades; a menor funcionalidad de las relaciones de poder con la dinámica de la Participación Popular, menores posibilidades de respuesta institucional del Go-bierno Municipal a las demandas de las comunidades.
La consolidación del poder local se refiere a la constitución de una élite regional con ca-pacidad de controlar los recursos locales y de orientar el desarrollo local hacia sus intereses “en nombre del conjunto”. Como se verá más adelante, a mayor consolidación del poder local y. por tanto, a mayor consolidación de una élite regional, mayor estabilidad institucional del Gobierno Municipal. Al mismo tiempo, se podrá observar que a menor consolidación de una élite regional, menor estabilidad institucional del Gobierno Municipal.
El Cuadro 25 muestra dos procesos estructurales y sus correspondientes dimensiones ins-titucionales: un proceso estructural “favorable” al desarrollo local en Mizque y Charagua, y un proceso estructural “poco favorable” al desarrollo local en Villa Serrano y Tiahuanacu.
Cuadro 25. Articulación del Poder Local y Desempeño Institucional del Gobierno Municipal según Municipio
Mizque Charagua V. Serrano Tiahuanacu
Rearticulación del Poder Local + +/- -/+ -/+ Respuesta del Gob. Municipal a Demandas
+ +/- -/+ +/-
Consolidación del Poder Local +/- + +/- -/+ Estabilidad del Gobierno Mu-nicipal
+ + +/- -/+
86
Procesos estructurales “favorables”. En Mizque se observa un proceso “radical” de rearticula-ción del poder local: La revolución del 52 desarticuló a la antigua élite de hacendados y su lugar fue ocupado momentáneamente por el conjunto de comerciantes, transportistas y administración provincial asentada en el pueblo de Mizque88; esta élite no logró implementar un proyecto de desarrollo local integral; se limitó a disfrutar de los pocos recursos que llegaban del Gobierno Central antes de la Participación Popular.
Desde principios de los años ochenta la nueva dirigencia sindical campesina acumula legitimidad y copa algunos espacios de poder como el Concejo Provincial de Desarrollo. Con el advenimiento de la Participación Popular se constituye en una élite dirigente, aunque no total-mente consolidada (Cuadro 25), ya que su incipiente hegemonía es disputada desde dos frentes: por un lado los pueblerinos buscan mecanismos de bloqueo a la gestión municipal articulada al poder campesino y, por el otro, emergen nuevos liderazgos campesinos articulados al movimien-to más político de los cocaleros del Chapare89.
Esta rearticulación radical y la consolidación relativa del poder local de matriz campesina en Mizque, proporcio-na una importante capacidad de asimila-ción de demandas campesinas al Gobier-no Municipal, junto con una estabilidad relativa que, sin embargo, puede debili-tarse en el futuro inmediato, si la actual élite campesina pierde espacios de poder a favor de los pueblerinos y los dirigentes campesinos articulados al movimiento político del Chapare.
Si en Mizque se produce una cambio de élites regionales, pero a costa de una menor con-solidación de las actuales élites del poder local de matriz campesina, en Charagua se observa un proceso contrario: una mayor consolidación de las élites regionales, pero sin un cambio radical de las mismas (Cuadro 25). Es decir, las élites regionales dominantes antes de la Participación Popular (el conjunto de ganaderos, madereros y hacendados blancoides de la zona), siguen deten-tando el poder local durante la Participación Popular90. El predominio de esta élite regional se ha consolidado; ello otorga estabilidad institucional al Gobierno Municipal91.
88 Varios ex hacendados se articularon a esta nueva élite. 89 Al respecto, los informantes clave consultados en Mizque, temen que este liderazgo articulado al mo-vimiento cocalero del Chapare, imprima en el sindicalismo local pautas “más políticas” de orden nacio-nal antes que centradas en el desarrollo local, con lo que el predominio de los líderes articulados a CEDEAGRO, se desestabilizaría. 90 El Alcalde actual, junto con la mayor parte de los integrantes del Concejo Municipal, son ganaderos o madereros. 91 Como en Mizque, en Charagua no se presentaron coyunturas prolongadas de inestabilidad institucio-nal. Los Alcaldes elegidos desde 1994 (cuando se aplica la Participación Popular), generalmente han concluido su gestión, sin mayores contratiempos.
“Los pueblerinos quieren copar el poder; los puebleri-nos son maestros, ex hacendados, comerciantes. Existe un conflicto grande entre lo urbano y lo rural. Los del pueblo me dicen que yo sólo trabajo para el campo .... Yo les he demostrado que más del 90% de los poblado-res viven en el campo ... Pero les digo también que he hecho obras en la ciudad” (Alcalde de Mizque)
87
Lo que cambia es la articu-lación del poder local en Charagua, no es la élite regional como en Mizque, sino las relaciones de esta élite con las comunidades campe-sinas: Si antes de la creación de la Asamblea Nacional del Pueblo Guaraní, la relación entre élite e indígenas era más o menos servil y de subordinación casi total de éstos a aquella, después de la formación de esta Asamblea, la relación se traduce paulatinamente en una mayor capacidad de los indígenas guaraníes para plantear sus demandas a la élite, y para presionar y fiscalizar el des-empeño institucional del Gobierno Municipal.
Aunque la estabilidad institucional del Gobierno Municipal en Mizque y Charagua es más o menos la misma, y aunque en ambos municipios la capacidad de gestión del Gobierno Munici-pal es más o menos similar, en el nivel estructural, las matrices de poder sobre las que descansa esta eficacia relativa son radicalmente distintas: en Mizque se trata de una matriz de poder de orientación campesina, mientras que en Charagua se trata de una matriz de poder de orientación señorial, blancoide y asentada en el poder económico y político de ganaderos y madereros dueños de haciendas medianas y grandes.
A pesar de esta radical diferencia en el nivel estructural, las similitudes en el nivel institu-cional, proporcionan en ambos municipios espacios relativamente favorables para la concreción de obras y servicios.
Procesos estructurales “desfavorables”. Siguiendo siempre el Cuadro 22, se observa que la consoli-dación de alguna élite regional es muy deficiente en Villa Serrano e inexistente en Tiahuanacu. Esta situación será la base para la inestabilidad institucional de las gestiones municipales en ambos municipios. En efecto, en Villa Serrano los grupos pueblerinos cualigados con los intereses de los hacendados lograron la renuncia in-tempestiva de la anterior Alcaldesa que trataba de responder a las demandas campesinas.
En el caso de Villa Serrano, la inestabilidad institucional se debe a que la revolución del 52 afectó el poder político de los hacendados, aunque estos mantuvieron su posesiones. Esta élite no ha logrado reconfigurar su poder, y no hubo otro actor social que la reemplace.
En el caso de Tiahuanacu, prácti-camente no existe una élite regional que articule el desarrollo local en función de sus intereses, por lo que la inestabilidad institucional del Gobierno Municipal es aún mayor: en menos de un año, este mu-nicipio cambió tres veces de Alcalde, intempestivamente y fuera de toda norma institucional.
“Antes los hacendados explotaban a los guaraníes, los usaban como mano de obra barata por no ser cualificada. Pero desde la formación de la Asamblea Nacional del Pueblo Guaraní yo se puede hacer lo mismo. Ahora los guarníes reclaman sus dere-chos” (Funcionario de CIPCA).
“Tuvimos varios alcaldes en 7 años .... creo que fueron 5 cambios. Ahora ya llevo nueve meses en la Alcaldía y existe consenso en los partidos políticos, las ONG’s y los sindicatos ... (para que siga)” (Alcalde Villa Serrano). “Las disputas políticas en V. Serrano son graves. Existen disputas entre el Alcalde y el Subprefecto porque éste se encargó de desprestigiar al Alcalde en vez de cumplir sus funciones. Creo que eso sucede porque los patrones se resisten a perder el poder (Funcionario CEDEC)
“Aquí la aplicación de la Participación Popular ha te-nido problemas. En menos de un año hemos tenido tres Alcaldes, eso ya es mucho no. Mucha corrupción hubo de un Alcalde del MNR (partido en el Gobierno Cen-tral) .... La gente a patadas lo ha votado” (Concejal, Tiahunacu)
88
Si la revolución de 1952 eliminó a los hacendados de la zona, permitió a los habitantes del pueblo de Tiahuanacu y de las comunidades campesinas una gran movilidad espacial, que se traduce en las altas tasas de emigración y comercio con la cercana ciudad de La Paz. Esta cerca-nía de Tiahuanacu con el centro político de Bolivia (la ciudad de La Paz) hace que las dinámicas de poder estén subsumidas en las dinámicas de la ciudad de La Paz. La élite de referencia está en La Paz y es nacional; de ahí la inexistencia de alguna élite regional-local en Tiahuanacu. A pesar de cierto dinamismo de los liderazgos regionales campesinos, ellos no han logrado consolidar un poder local.
A pesar de los procesos descri-tos, es ilustrativo el que en ambos mu-nicipios (V. Serrano y Tiahuanacu), los Alcaldes sean de extracción campesina. Especialmente en Villa Serrano, ello muestra que la nueva dinámica de la Participación Popular está abriendo espacios de poder a los campesinos; espacios que durante largos años estaban veta-dos por la discriminación sociocultural y por la ausencia de canales institucionales adecuados.
Procesos Institucionales en la Gestión Municipal
Una vez analizados los procesos estructurales de la articulación del poder local que condicionan el desenvolvimiento institucional de los Gobiernos Municipales, se pasa ahora a analizar este desenvolvimiento a partir de los siguientes indicadores: estabilidad en la gestión municipal, pro-cesos de diagnóstico y planificación, institucionalización de procesos de recepción de demandas, fiscalización de la gestión municipal, canalización y uso de recursos financieros y cualificación de recursos humanos.
Estabilidad en la gestión municipal. Como ya se afirmó antes, las gestiones municipales de Cha-ragua y Mizque se caracterizan por la estabilidad y continuidad.92 No se produjeron conflictos prolongados y crónicos.
En cambio, en Villa Serrano y Tiahuanacu la interrupción permanente de la gestión de los Alcaldes vía conflictos con los grupos de poder, o más radicalmente, con la renuncia o defenes-tración del Alcalde, fueron la constante durante los primeros años de la Participación Popular.
Procesos de diagnóstico y planificación participativa. La posibilidad de realizar diagnósticos municipales y procesos de planificación participativa está ligada a dos factores:
92 El actual Alcalde de Mizque está en el puesto hace siete años.
“Las antiguas autoridades eran hacendados y sus familias. Ahora ellos rechazan el nuevo poder campesino ... porque yo represento a los campesinos” (Alcalde Villa Serrano)
89
• La presencia de recursos humanos cualificados en el Gobierno Municipal, y
• El apoyo logístico de agentes externos, principalmente de ONG’s que trabajan en el municipio.
De los cuatro municipios estudiados, tres Gobiernos Municipales lograron realizar un diagnóstico sistemático: Mizque, Charagua y Villa Serrano. De estos tres, dos ya contaban con diagnósticos provinciales de largo alcance: Mizque (1989) y Charagua (1986); estos diagnósticos provinciales fueron realizados con el apoyo ténico-logístico de CEDEAGRO (Mizque) y de CIPCA (Charagua)93. Villa Serrano cuenta con un diagnóstico municipal elaborado por CEDEC, y un diagnóstico comunidad por comunidad elaborado por CARE.
De hecho, la presencia e influencia de ONG’s con perspectivas de intervención social sostenible, es un factor determinante para potenciar la capacidad del Gobierno Municipal en la elaboración de diagnósticos y planes participativos.
En Tiahuanacu, la ausencia de recursos humanos cualificados en el Gobierno Municipal y la ausencia de ONG’s orientadas a la intervención social sostenible, de largo plazo y coordinada con el Municipio, impidieron la realización del diagnóstico municipal.
Procesos institucionales de recepción de demandas. Se observa un continuum de mayor a menor institucionalización de procesos de recepción de y respuesta a demandas:
• En Charagua se observa la mayor institucionalización en la recepción de demandas: parte de las asambleas comunales en las que se identifica y prioriza las necesidades. Los dirigentes de estas comunidades se reúnen en asambleas zonales bajo la cobertura de las APG’s zonales (de Charagua Norte, Charagua Sur y del Izozo). En estas asam-bleas se presentan las necesidades priorizadas de cada comunidad; las mismas son sometidas a un segundo proceso de priorización, esta vez zonal.
Finalmente, los dirigentes de las APG’s zonales presentan estas necesidades al Conse-jo Municipal para su inclusión en el Plan Operativo Anual; en esta instancia se proce-de a una tercera priorización de necesidades. Aunque en muchas ocasiones el proceso de recepción de demandas se aparta de este esquema, el mismo es más o menos regu-lar y vigente en el municipio.
En la canalización de demandas, prácticamente no existen mecanismos que permitan el acceso directo de las organizaciones comunales al Gobierno Municipal.94
93 Es importante resaltar que Mizque y Charagua son pioneros en la elaboración de diagnósticos locales y de planes participativos, mucho antes que estos mecanismos sean normados por la Ley de Participación Popular de 1994. 94 Al parecer esto es un producto de la mayor dualización socio-cultural de Charagua, con un mundo blancoide dominante por un lado, y un mundo indígena guaraní por el otro; con escasa interacción regu-lar entre ambos.
90
• En Mizque coexisten dos procesos de recepción de demandas: uno formal e institu-cionalizado, que permite la planificación participativa de las organizaciones de base supracomunales a través del Concejo Provincial. El Gobierno Municipal presenta al Concejo sus Planes Estratégicos y Operativos, y el Concejo los aprueba, modifica o rechaza. Al mismo tiempo, el Concejo aprueba o desaprueba la asignación presupues-taria a las diferentes partidas y proyectos.
Junto con este proceso institucionalizado y formal, existe otro proceso de canaliza-ción de demandas, más informal y personalizado; se basa en las relaciones personales, de amistad y padrinazgo que establecen algunos dirigentes comunales con el Alcalde.
• En Tiahuanacu prácticamente no existen procesos institucionalizados de canalización de demandas. Más bien existe una amplia posibilidad del contacto directo y personal de los dirigentes comunales con el Alcalde. El procesamiento de estas demandas sigue pautas variables y poco claras.
• En Villa Serrano los procesos institucionales son muy débiles. El acceso al Gobierno Municipal depende de relaciones de tipo personal/clientelar y de la capacidad de ejer-cer presión sobre el Ejecutivo Municipal.
Fiscalización de la gestión municipal. • En Mizque la fiscalización está a cargo de la Central Campesina y del Concejo de De-
sarrollo Provincial.
• Más que un proceso de fiscalización, en Charagua el Alcalde informa a las asambleas zonales dirigidas por las APG’s Zonales los resultados de su gestión. En este ámbito es difícil una fiscalización puntual y técnica de la gestión municipal.
• En Tiahuanacu la Central Campesina ejerce un proceso de fiscalización más o menos regular; pero el mismo no es sistemático y no está institucionalizado; depende más bien de la iniciativa personal del Secretario General.
• En Villa Serrano la fiscalización de la gestión municipal recae en los grupos de poder del pueblo a través de mecanismos no institucionalizados.
La Ley de Participación Popular establece un mecanismo de fiscalización a través de los Comités de Vigilancia95; sin embargo, hace una diferencia entre estos comités y las organizacio-nes de base supracomunales que en los hechos fiscalizan la gestión municipal. Al hacerlo, ha creado una estructura paralela a las organizaciones tradicionales. Esta parece ser una de las razo-nes para la debilidad e inoperancia de varios Comités de Vigilancia en el país, incluidos los Co-mités de Vigilancia de los municipios incluidos en el estudio.
95 Ver Capítulo 1.
91
Uso de recursos financieros. El Cuadro 26 da cuenta de la capacidad de los Gobiernos Municipa-les para conseguir recursos financieros adicionales a los recursos de coparticipación tributaria distribuidos por el Estado según la Ley de Participación Popular96.
Cuadro 26. Presupuesto Ejecutado en 1995 según Fuente de Financiamiento (en miles de Bolivianos)97
Mizque Charagua Villa Serrano Tiahuanacu Participación Popular 367 619 409 914 Recursos propios 358 8 0 0 Otros 0 830 14 0 TOTAL 725 1457 423 914
Fuente: Unidad de Políticas Sociales (UDAPSO)
Nuevamente es la gestión de Mizque la que demuestra más eficacia para recaudar recur-sos propios98, de manera que los mismos representan el 49% del presupuesto ejecutado en 1995.
En segundo lugar está el Gobierno Municipal de Charagua que ha logrado compensar su debilidad en recaudar recursos propios a través de la canalización de recursos que provienen principalmente de la cooperación internacional. Esta situación, empero, manifiesta una importan-te dependencia de “recursos no regulares” (que llega al 57% del presupuesto ejecutado en 1995).
Villa Serrano está en tercer lugar, habiendo conseguido recursos de la co-operación internacional en apenas un 3%.
Finalmente, la gestión de Tiahua-nacu no ha logrado conseguir recursos adicionales a los de la Participación Popular, lo que mues-tra su debilidad institucional y los escasos contactos con otras fuentes. Esta debilidad se refleja también en que al momento de realizar el estudio, Tiahunacu no contaba con presupuesto planifi-cado para las próximas gestiones.
Cualificación de recursos humanos. La cualificación de recursos humanos del Gobierno Munici-pal está en directa relación con el nivel de apoyo de las ONG’s que trabajan en el municipio:
96 Sobre las fuentes de financiamiento y la forma de distribución de los recursos “de la Participación Popular” ver el Capítulo 1 de este informe. 97 A la fecha, el cambio con la moneda norteamericana era de 4,80 Bs. por 1 US$ 98 Producto del impuesto a bienes inmuebles y automotores, y a las unidades económicas formales que trabajan en la zona.
“Lo que necesitamos es mayores recursos. Los que tiene la Alcaldía son insuficientes. Antes nos parecía mucho dinero... pero al ver las necesidades los recursos no alcanzan” (Concejal de Villa Serrano)
92
• En Mizque, CEDEAGRO entrenó y cualificó a tres funcionarios que luego ingresaron en la estructura del Gobierno Municipal (uno de ellos es el actual Alcalde). Además, CEDEAGRO apoya con algunos de sus recursos humanos para ciertas tareas técnicas puntuales como ela-boración y evaluación de proyectos. Es más, CEDEAGRO se ha convertido en un brazo técnico operativo del Gobierno Municipal “hacia adentro” y, “hacia fuera”, am-plía las relaciones institucionales de la Alcaldía con el Gobierno, la Prefectura, los Fondos y ocasionalmente con la cooperación internacional.
• En Charagua, CIPCA está apoyando con sus recursos humanos la elaboración del Plan de Desarrollo Municipal, y ha creado un programa especial de apoyo a la gestión mu-nicipal.
• En Villa Serrano, CEDEC y CARE apoyan la gestión municipal a través de algunos de sus recursos humanos.
• En Tiahuanacu no hay un apoyo permanente de recursos humanos de las ONG’s que trabajan en la zona. Ello expresa la debilidad ins-titucional y estratégica de estas ONG’s y, por tanto, la dificultad de cualificar los re-cursos humanos del Gobierno Municipal.
Indicadores Comparados de la Gestión Municipal
Como se observa en el Cuadro 27, la gestión municipal sigue más o menos la dinámica de emer-gencia y formación de liderazgos regionales de base por un lado y, por el otro los procesos estructurales de consolidación y recomposición del poder local: Dinámicas más o menos favorables en Mizque y Charagua, y dinámicas más o menos desfavorables en Villa Serrano y Tiahuanacu.
“La gestión municipal de Mizque se ha cualifica-do mucho. Tenemos contabilidad computarizada. Se han creado nuevas instancias de atención al público: agua potable, luz, basura, mejoramiento urbano, agua, oficina legal de la mujer. De esta manera creo que Mizque tiene gente preparada para encarar el desarrollo local con una visión de desarrollo provincial (Alcalde de Mizque)
“Lo que nos falta es capacitarnos.... Así no es posi-ble, ni un profesional contamos. Los profesionales no quieren servir aquí; estudian y se van a la ciu-dad” (Alcalde Tiahunacu)
93
Cuadro 27. Indicadores de Gestión Municipal según Municipio
Indicadores de Gestión Mizque Charagua V. Serrano Tiahuanacu
Estabilidad +/- + -/+ - Diagnóstico y Planificación + + + - Procesos institucionalizados de recepción de demandas
+/- + +/- -/+
Fiscalización de la gestión + +/- -/+ + Canalización y uso de recur-sos financieros
+ +/- -/+ -
Cualificación de recursos humanos
+ + +/- -
No se trata de coincidencias o de correlaciones positivas de variables más o menos inde-pendientes entre sí, sino de una dinámica de interrelación de factores que se potencian o limitan mutuamente. Esta interrelación puede ser apreciada a cabalidad, cuando se introduce otra varia-ble en la dinámica del desarrollo local: la presencia de las Organizaciones no Gubernamentales.
Desarrollo Local y Organizaciones No Gubernamentales
Funciones “Ideales” de las ONG’s en el Desarrollo Local
Otro actor institucional clave en los procesos de desarrollo local analizados en el estudio son las Organizciones No Gubernamentales (ONG’s) que trabajan en los municipios. Como se habrá podido advertir en las líneas precedentes, las ONG’s cumplen funciones esenciales en el poten-ciamiento de los liderazgos de base y de recursos humanos para la gestión municipal, tal como se detalla “idealmente” en la siguiente ilustración:
La Ilustración 7 expresa el “tipo ideal” sobre los roles de una ONG en el desarrollo local. Aunque una ONG cumple funciones importantes en los niveles extremos del sistema de relacio-nes (comunidades en el nivel micro y el Estado Nacional en el nivel macro), su importancia vital radica en los niveles intermedios del sistema: Gobierno Municipal y liderazgos regionales de base.
94
Ilustracion 7. Rol Ideal de las ONG’s en el Desarrollo Local
Gobierno NacionalFinanciamiento Externo
Gobierno Municipal
Liderazgos Regionales
Organizaciones CommunitariasCommunidades
ONG
ContactosCanalizaciónYrecursos
FortalecimientoCapacitación
capacitacion,Promoción,
contactos,recursos
Apoyo organizacionalProyectos locales
Factores en la Intervención de las ONG’s en el Desarrollo Local
Se han identificado cinco factores clave que configuran la forma en la cual las ONG’s intervie-nen en el desarrollo local: dos de estos factores son situacionales, dos hacen referencia a las pau-tas de acción y el quinto comparte lo situacional y las pautas de acción:
Cuadro 28. Factores Clave que Configuran la Intervención de las ONG’s en el Desarrollo Local
Factores Situacionales Factores Referidos a la Acción Institucional
• Estabilidad Institucional • Experiencia de trabajo en la zona
• Visión integral y a largo plazo de la intervención social
• Coordinación interinstitucional • Cualificación de recursos humanos
A mayor estabilidad institucional y a mayor experiencia de trabajo en la zona, mayores las posibilidades de una intervención social que estimule la interacción positiva entre Gobierno Mu-
95
nicipal y liderazgos regionales. La estabilidad institucional (en términos financieros y de gestión interna) permite crear las condiciones mínimas para una intervención social sostenible99.
La experiencia de trabajo en la zona no sólo proporciona determinado know how institu-cional adecuado a las necesidades de los actores sociales, sino que permite que la ONG ingrese en un proceso de aprendizaje sobre las características socioculturales concretas en las que se debe desenvolver y que, al mismo tiempo, aprenda los códigos de comunicación e interacción de los actores sociales de la región.
Estos factores situacionales, aunque necesarios, no son suficientes para una intervención social sostenible, deben complementarse con ciertas pautas de acción institucional entre las que resaltan una visión integral y a largo plazo de la intervención institucional, la permanente coordi-nación institucional con el Gobierno Municipal y el liderazgo regional, y, finalmente, un esfuerzo sistemático por la cualificación de sus recursos humanos, cualificación que depende también de los factores situacionales: recursos financieros y institucional (Cuadro 28).
En los siguientes párrafos se describe el papel que algunas ONG’s desempeñan en el de-sarrollo local de los municipios estudiados. No son las únicas que desempeñan este rol, sin em-bargo, por su importancia, es ilustrativo el referirse a ellas.
CEDEAGRO y el Desarrollo Local en Mizque
CEDEAGRO trabaja en Mizque des-de 1982 desarrollando programas de extensión agrícola, crédito agrícola, construcción de infraestructura educa-tiva e infraestructura productiva y asesoramiento técnico al Municipio.
CEDEAGRO ha desarrollado una visión de desarrollo local que no se limita a los confines del Municipio, sino que se proyecta a la provincia entera y a una región agroecológica más amplia en los valles centrales100.
CEDEAGRO ha impulsado varias iniciativas que han tenido repercusión a nivel nacional, entre las que se destacan:
99 En otras investigaciones, Sinergia ha establecido que ONG’s sometidas a la inestabilidad en su finan-ciamiento y a normas cambiantes de gestión interna, están más ocupadas en estrategias de sobrevivencia institucional que en lógicas de intervención social sostenible (Sinergia, 1995). 100 En CEDEAGRO se impulsa la idea de una “mancomunidad de municipios” que permita la planifica-ción e impulso del desarrollo local a nivel “macroregional”: “Con la Mancomunidad de Municipios los 13 municipios asociados ejercen mayor presión a la Prefectura (Gobierno Departamental); tenemos más fuerza para demandar servicios. Por ejemplo, logramos de la Prefectura a duras penas un presupuesto para electrificación rural; si hubiésemos negociado esto solos, no nos hubieran hecho caso. Como Man-comunidad tenemos base poblacional y de recursos, tenemos derecho de demanda. Esto nos da mayores perspectivas de desarrollo” (Funcionaria de CEDEAGRO).
“El modelo de Mizque es reconocido por el Gobierno Na-cional como una experiencia piloto de participación popu-lar... CEDEAGRO es clave en Mizque por sus iniciativas de desarrollo que son asumidas por el Municipio..... Los muni-cipios que contaron con una asesoría de ONG’s tuvieron mayores ventajas comparativas para asimilar el nuevo re-glamento y la nueva dinámica de la Participación Popular (Funcionario de la Secretaría de Participación Popular ges-tión 93-97)
96
• La formación del Concejo Provincial de Mizque, en el que, a partir de 1990 se des-arrollan procesos de planificación participativa que sirvieron de modelo para la Ley de Participación Popular de 1994.
• La elaboración de infraestructura educativa adaptada a las condiciones ecológicas y socioculturales del área rural que ha sido asumido como modelo por la Ley de la Re-forma Educativa de 1996.
• CEDEAGRO ha sido una de las primeras ONG’s en experimentar con la educación primaria bilingüe que también fue asumida por la Reforma Educativa.
A través de su proyectos productivos, CEDEAGRO ha tenido contacto con el nuevo lide-razgo emergente de las comunidades campesinas. Ha servido como instancia de capacitación en el manejo de códigos institucionales de este nuevo liderazgo.
Sin embargo, la articulación más profunda de CEDEAGRO es con el Gobierno Munici-pal, a tal punto que, en términos de gestión cotidiana de la Alcaldía, es a veces difícil identificar una clara frontera entre la ONG y el Gobierno Municipal: En primer lugar, el máximo nivel eje-cutivo de esta ONG participa periódicamente de las reuniones del Consejo Municipal; en segun-do lugar, el actual Alcalde y dos de los concejales son funcionarios de CEDEAGRO; en tercer lugar, la dirección ejecutiva realiza algunas gestiones puntuales para conseguir recursos o incluso para concretar algunas obras urbanísticas de la Alcaldía.
Aunque esta estrecha articulación y a veces superposición de la ONG con el Gobierno Municipal ha sido criticada por algunos agentes de la cooperación interna-cional como excesiva y coercitiva para el desarrollo institucional de Gobierno Mu-nicipal, lo cierto es que ha permitido también no sólo la capacitación de recursos humanos del Municipio, sino la transferencia de recursos humanos, de tecnología y de pautas de acción insti-tucional de la ONG hacia el Gobierno Municipal101.
101 Aún queda pendiente el estudio sobre la influencia de género en el manejo personalizado de la inter-vención social, y en la forma multidimensional y global que esta ha adquirido en el caso de CEDEAGRO, a diferencia de la intervención social lineal y institucionalmente pautada de los procesos monitoreados por agentes de cooperación hombres.
“Hace 10 años Mizque era como cualquier pueblo rural abandonado. Ahora hay más dinamismo, más movi-miento comercial: todos los días salen y llegan flotas de Cochabamba. Este pueblo ha florecido nuevamente gracias a la Alcaldía y a CEDEAGRO” (Concejal de Mizque)
97
CIPCA y el Desarrollo Local en Charagua
A diferencia de CEDEAGRO en Mizque y su articulación primaria con el Gobier-no Municipal, en Charagua CIPCA ha desarrollado su articulación primaria con las comunidades guaraníes y sus lide-razgos regionales y nacionales, y, a par-tir de esta articulación ha establecido una relación de apoyo y coordinación interinstitucional con el Gobierno Municipal102.
CIPCA trabaja en Charagua a partir de 1972 con proyectos de investigación y extensión agropecuaria, crédito, promoción organizativa, educación informal y a partir de la Participación Popular ha desarrollado un programa de apoyo a la gestión municipal.
CIPCA ha sido un verdadero semillero de ONG’s especializadas. De su seno han salido: en 1992, el Fondo de Desarrollo Comunitario dedicado al crédito agrícola; la Oficina de Tierras dedicada a la legalización de títulos de tierras comunales está en vías de independizarse de CIPCA, lo mismo que la Comercializadora Guaraní encargada de apoyar el acceso de los guara-níes al mercado en condiciones más o menos favorable.
Además, gracias a la inspiración de CIPCA y como fruto del Plan de Desarrollo Campe-sino de 1987, surge Teco Guaraní que impulsa la educación bilingüe, el Instituto de Documenta-ción y Apoyo al Campesinado, y Aracuarenda encargada de la formación de recursos técnicos.
Estas ONG’s junto con el trabajo en salud del Vicariato de Cuevo nacen también bajo la inspiración y visión de la orden religiosa de los jesuitas de la Iglesia Católica, sin la cual no es posible entender también el trabajo y orientación de CIPCA que por varios años se desenvuelve como una ONG “confesional” articulada a la influencia jesuita.
Probablemente la intervención decisiva de CIPCA en el desarrollo local no sólo de Cha-ragua, sino de toda la provincia Cordillera, radica en la iniciativa de realizar un diagnóstico sis-temático en coordinación con la Corporación Regional de Desarrollo de Santa Cruz. Este dia-gnóstico no sólo permitió la elaboración de un ambicioso plan provincial de desarrollo, sino la emergencia de un conjunto de ONG’s articuladas al plan y, lo que es más importante aún, la arti-culación de un liderazgo regional guaraní alrededor de la Asamblea Nacional del Pueblo Guaraní.
CIPCA aportó también al incremento de la productividad agraria de varias comunidades de Charagua Norte especialmente.
Ultimamente CIPCA está colaborando en la formulación del Plan de Desarrollo Munici-pal de Charagua y en la capacitación de recursos humanos del Municipio. 102 A pesar de la diferencia aparente entre ambos tipos de articulación, existen importantes semejanzas si no se olvida que la matriz del poder local en Mizque y por tanto, la base estructural del Gobierno Muni-cipal de este municipio es básicamente campesina.
“Nuestro sujeto de intervención social son los guaraníes. Es a partir de sus necesidades que CIPCA elabora sus planes estratégicos y programáticos” (Funcionario CIPCA). “CIPCA ha jugado un papel central en la formación de la APG Nacional al estimular el Diagnóstico de 1986 y al capacitar a recursos humanos” (Funcionaria de ARACUARENDA).
98
CEDEC y CARE en el Desarrollo Local de Villa Serrano
En Villa Serrano las ONG’s CEDEC y CARE desarrollan una intervención social que apunta hacia la sostenibilidad. Han desarrollado visiones institucionales integrales comprometidas con el desarrollo local del Municipio, y se han involucrado en el apoyo institucional al Gobierno Muni-cipal y en la formación de liderazgos regionales.
Los proyectos productivos que ambas ONG’s desarrollan en vistas de incrementar la pro-ductividad de papa, trigo y de mejorar el aprovechamiento y renovación de recursos forestales, junto con los proyectos de educación formal y no formal que impulsan, permiten la formación de liderazgos comunitarios que, aunque de manera incipiente e incierta, pueden ser la base para un futuro desarrollo de liderazgos regionales de base.
Al mismo tiempo, CEDEC y CARE apoyan a la gestión municipal con algunos recursos humanos que realizan tareas puntuales para el Gobierno Municipal, y con infraestructura de co-municaciones103
La intervención social de ambas ONG’s debe hacer frente a un contexto relativamente adverso en el que las organizaciones de base y el Gobierno Municipal no han desarrollado ple-namente capacidades de canalización de demandas y de gestión. Empero, esta intervención com-pensan algunas de estas deficiencias estructurales y tiene la potencialidad de generar una dinámi-ca positiva como en Mizque y Charagua.
El Desarrollo Local en Tiahuanacu
A pesar que alguna ONG en Tiahuanacu trabaja desde 1985, y cuenta con la estabilidad institu-cional y la necesaria experiencia en la zona, la misma no ha desarrollado una visión de desarrollo local a largo plazo y menos ha realizado prácticas de coordinación interinstitucional con el Go-bierno Municipal y/o los liderazgos regionales de base. Las otras ONG’s no tienen ni la suficien-te estabilidad institucional ni la necesaria experiencia como para desarrollar aportes significativos al desarrollo local.
Tiahuanacu es el ámbito municipal en el que la inexistencia de ONG’s con intervención social sostenible limita la formación de recursos humanos a nivel del Municipio y de las organi-zaciones de base. Por esta razón, hasta el presente no se ha elaborado en este municipio el Dia-gnóstico Municipal tan necesario para todo proceso de desarrollo local.
103 El Gobierno Municipal se comunica con la capital del departamento (Sucre) y con otras instancias del país, utilizando los servicios de comunicación telefónica que poseen CEDEC y CARE.
99
Factores en la Intervención Social de las ONG’s Según Municipio
En el Cuadro 29 se observan tres contextos referidos al apoyo de ONG’s al desarrollo local:
• El contexto favorable de una intervención social en vías de la sostenibilidad (Mizque y Charagua).
• El contexto favorable pero con limitaciones de orden estructural del contexto, en el que las ONG’s deben hacer frente a grandes limitaciones por la debilidad de lideraz-gos regionales y la debilidad institucional del Gobierno Municipal (Mizque)
• El contexto desfavorable en el que no se observa una visión integral de desarrollo lo-cal y la suficiente estabilidad institucional de las ONG’s que trabajan en la zona (Tia-huanacu)
Cuadro 29. Factores en la Intervención Social de las ONG’s según Municipio
Cedeagro Mizque
Cipca Charagua
Cedec/Care V. Serrano
Tiahuanacu
Factores Situacionales
Estabilidad insti-tucional
+ + + +/-
Experiencia + + +/- +/- Factores de acción insti-tucional
Visión de desa-rrollo local
+ + +/- -
Coordinación institucional
+ + +/- -
Recursos huma-nos cualificados
+ + + -/+
Conclusiones
1. No es posible entender la dinámica del desarrollo local sin tomar en cuenta el sistema de relaciones e interacción de por lo menos los siguientes tres actores fundamentales a nivel local:
• Liderazgos regionales de base • Gobierno Municipal • ONG’s
100
Como se observa en la siguiente Ilustración:
Atendiendo a la dinámica representada en la Ilustración 6, se puede afirmar que no es posible entender el desarrollo local sólo indagando las pautas que se presentan en el capital social y las organizaciones de base. Es preciso entender además, las pautas del capital institucional acumulado en el Gobierno Local y en las Organizaciones no Gu-bernamentales.
Además, la Ilustración 8 intenta enfatizar que el desarrollo local es un proceso de in-teracción mutua en el que las potencialidades o las limitaciones de los actores que in-tervienen en él se retroalimentan constantemente; es, por tanto un proceso sinérgico positivo o negativo según las características predominantes de los actores.
2. Cuando el esquema precedente se traslada a las variaciones concretas de los cuatro municipios estudiados, se tiene el siguiente Cuadro:
Cuadro 30. Actores en el Desarrollo Local según Municipio
Mizque Charagua V. Serrano Tiahuanacu
Liderazgo Regional Consolidado + + -/+ +/- Gobierno Local Eficaz y Permeable a Demandas
+ +/- -/+ -/+
ONG’s Orientadas a la Sostenibilidad + + + - Potencial para el Desarrollo Local Muy
Favorable Favorable Medianamen-
te Favorable Poco
Favorable
Ilustración 8. Actores y Dinámica del Desarrollo Local “Ideal”
Gobierno Local Ficaz y
Permeable a Demandas
Liderazgos Regionales de Base Consolidados
ONG’s Sostenibles
Desarrollo Local
101
Como se observa en el Gráfico 30, la dinámica de interacción entre los tres actores del desarrollo local es positiva en Mizque y Charagua, mientras que esta dinámica es me-dia en Villa Serrano y encuentra serias limitaciones en Tiahuanacu.
3. Toda acción institucional de apoyo al desarrollo local, debería tomar en cuenta no só-lo la fortaleza de las organizaciones de base, ni sólo el dinamismo de los liderazgos regionales. Además es necesario identificar las fortalezas y debilidades de los actores institucionales involucrados en el desarrollo local.
4. Al inicio de procesos de desarrollo local, es comprensible de los liderazgos regionales de base, pero sobre todo los Gobiernos Locales, deban afrontar los nuevos desafíos, sin los suficientes recursos humanos, financieros y de gestión. Por ello, es probable que en una etapa inicial las ONG’s con perspectiva de intervención social sostenible, asuman un rol más o menos protagónico en el desarrollo local. Sin embargo, es previ-sible también que cuando el Gobierno Local haya desarrollado los suficientes recursos institucionales, este rol de las ONG’s sea cada vez más subsidiario.
102
CAPÍTULO 5 CONCLUSIONES Toda vez que se han elaborado conclusiones en cada capítulo del presente informe, en los si-guientes párrafos se realizará una síntesis de las conclusiones más relevantes del estudio. Las mismas podrían considerarse como pautas de políticas de mediano y largo alcance para el apoyo al desarrollo local en Bolivia.
1. El concepto de “desarrollo local” es relativamente reciente en Bolivia. Hasta los años ochenta, el país se caracterizó por la predominancia de un Estado centralizador emer-gente de la revolución de 1952. Por tanto, las iniciativas de los actores sociales e insti-tucionales estaban orientadas a demandar de este Estado políticas sobre todo naciona-les que, “de paso”, potencien el desarrollo local. De aquí se deriva el carácter predo-minante “político” y “maximalista”104 de los movimientos sociales, caracterizado por la confrontación con ese Estado.
Debido en gran parte a los cambios estructurales operados en Bolivia a mediados de los años ochenta, surge lentamente la idea del desarrollo local a partir de la acción de la sociedad civil y del Estado105.
Actualmente, tanto los actores sociales como institucionales están en un proceso de readecuación de sus pautas de acción social para orientarse al desarrollo local. Esta si-tuación afecta para que la dimensión de lo “local” aún no esté plenamente definida entre los diversos actores:
• Las élites regionales perciben el desarrollo local en términos departamentales bajo la hegemonía de los sectores dominantes urbanos.
• Algunas ONG’s han trabajado por varios años con una visión provincial del desa-rrollo; el adecuarse a la dinámica municipal (sección de provincia) es un proceso
104 En Bolivia se ha utilizado el término “maximalista” para denotar el sentido de las demandas de la sociedad civil hacia el Estado: demandas que buscaban sobre todo la modificación de las relaciones es-tructurales de poder y la creación, modificación o mantenimiento de las grandes orientaciones nacionales del desarrollo nacional. 105 De parte de la sociedad civil, las élites regionales elaboran demandas de desarrollo departamental desde los años setenta (especialmente en Santa Cruz), y algunas ONG’s comienzan a elaborar diagnósti-cos y planes de desarrollo provincial. Los casos de CIPCA y CEDEAGRO presentados en este informe son un ejemplo ilustrativo. De parte del Estado, se fomenta progresivamente la autonomía de los Gobier-nos Municipales, junto con una también progresiva descentralización administrativa.
103
que para varias de ellas resulta ser muy costoso en términos de políticas institu-cionales.
• Finalmente, varias organizaciones de base con sentido macroregional106 o secto-rial107 se encuentran en la imperiosa necesidad de asimilar el concepto de desarro-llo local, a riesgo de perder cada vez más la centralidad que jugaron en los movi-mientos sociales hasta los años ochenta.
Toda política de apoyo al desarrollo local debe tomar en cuenta esta coyuntura carac-terizada por la transición de pautas de acción colectiva en los actores sociales e insti-tucionales. Ello implica, por un lado, no esperar de ellos normas de acción totalmente definidas y establecidas y, por el otro, fortalecer a aquellos actores que hayan demos-trado mayor ubicuidad respecto de las necesidades del desarrollo local.
2. A partir de la aplicación de la Ley de Participación Popular en 1994, es impensable el desarrollo local sin tomar en cuenta el nuevo marco y las nuevas reglas que la misma plantea. A diferencia de otras experiencias de “descentralización municipal” en Lati-noamérica, el caso boliviano institucionaliza la canalización de las demandas, la mo-vilización del trabajo colectivo y la fiscalización de la gestión institucional, que por largos años ya desempeñaban las organizaciones de base de Bolivia.
Un balance de la aplicación de esta Ley en los cuatro municipios estudiados, permite identificar algunas de sus fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas:
106 Como la Asamblea Nacional del Pueblo Guaraní que representa a los guaraníes de varios departamen-tos. 107 Como la Confederación Sindical de Trabajadores Campesinos de Bolivia con su énfasis unilateral en el campesino y no en la región, o la Central Obrera Boliviana con su énfasis en los asalariados.
104
Fortalezas Oportunidades • Permite a las organizaciones de
base contar con un interlocutor institucional (Gobierno Munici-pal) con cierta capacidad de res-puesta a sus demandas: Acerca el Estado a la sociedad civil.
• Otorga a las organizaciones de base vías institucionales concretas para canalizar las demandas de la comunidad y fiscalizar el desem-peño municipal.
• Permite a las comunidades realizar un diagnóstico local de sus recur-sos, necesidades y prioridades, de modo que se motive y oriente el trabajo colectivo hacia metas co-munales claras.
• Abre la posibilidad de establecer consensos mínimos entre las co-munidades y el Gobierno Munici-pal sobre las metas básicas para el desarrollo local
• Se puede aprovechar y potenciar la larga tradición organizativa de la sociedad civil, planteando procesos de desarrollo local adecuados a las necesidades con-cretas de cada Municipio.
• Es posible plantearse procesos de desarrollo local articulados a identidades socioculturales, de modo que no se caiga en el aislamiento de los procesos del mercado por un lado, y en un desarrollismo que al fi-nal implique la pérdida de identidad y el consiguiente desarraigo local.
• Es posible utilizar en función del desarrollo local, no sólo lo acumulado por el capital social, sino también la experiencia institucional de actores como las ONG’s, la Iglesia y la cooperación internacional.
Debilidades Amenazas
• Los procesos de planificación par-ticipativa no están consolidados. Las demandas de las comunidades no se traducen siempre en proyec-tos concretos.
• La fiscalización de la gestión mu-nicipal por parte de las organiza-ciones de base a través del Comité de Vigilancia enfrenta dificultades.
• Los recursos redistribuidos no tie-nen correlación con las necesidades locales ni con la ampliación de res-ponsabilidades del Municipio. Con ello, se debilita la capacidad finan-ciera e institucional del Gobierno Municipal.
• La falta de consolidación de una estructura de poder local en algunos Municipios como Tiahuanacu y Vi-lla Serrano, pueden generar procesos crónicos de in-estabilidad institucional del Gobierno Municipal.
• La inoperancia de los Comités de Vigilancia en los municipios estudiados puede degenerar en un proceso de corrupción y prebendalización de la gestión muni-cipal.
• De no encontrarse fuentes alternativas de financia-miento, es previsible una constante disminución de los recursos financieros per cápita redistribuidos por la Participación Popular, disminuyendo cada vez más las posibilidades de respuesta de los Gobiernos Mu-nicipales.
Debilidades Amenazas
• La absoluta falta de experiencia institucional a nivel municipal, es-
• Las élites locales tradicionales pueden reorientar el desarrollo local hacia sus intereses particulares, con-
105
pecialmente en el área rural, hace que el Gobierno Municipal atravie-se serias limitaciones y problemas de gestión; deficiencias estrecha-mente relacionadas a la falta de re-cursos humanos cualificados a ni-vel local.
solidando la tradicional discriminación sociocultural de los campesinos, indígenas y especialmente de las mujeres, si no se potencia la capacidad de interpela-ción y fiscalización de las organizaciones de base, principalmente de los liderazgos regionales de base.
• De no revertirse los agudos procesos de emigración temporal y/o definitiva en algunos Municipios, es di-fícil plantear la consolidación y potenciamiento del capital social y de las organizaciones de base como actores del desarrollo local.
De lo anterior se deduce que, las políticas de apoyo al desarrollo local no pueden pa-sar por alto las nuevas dinámicas planteadas por la Ley de Participación Popular, si se quiere plantear procesos sostenibles de desarrollo local. En términos operativos, ello quiere decir que para el desarrollo local, no sólo basta con un exhaustivo diagnóstico de las necesidades, los recursos ecológicos, sociales e institucionales de una determi-nada región, sino de la situación concreta y detallada de la aplicación de la Ley de Participación Popular en la misma. Esto en vistas de aprovechar las fortalezas para controlar las amenazas, y convertir las debilidades de la aplicación de la Ley en opor-tunidades del desarrollo local.
3. Como se ha podido apreciar en el presente estudio, las organizaciones de base son imprescindibles para el desarrollo local por dos razones: por el rol que durante años han jugado en la canalización de demandas y movilización del trabajo colectivo y por la dinámica que se desarrolla a partir de la Ley de Participación Popular que reconoce e institucionaliza este rol.
En cada comunidad campesina y barrio de pueblo provincial, existe una organización de base que concentra la representación de la comunidad (sindicatos campesinos, APG’s locales y Juntas de Vecinos). En algunos casos, articulados a estas organiza-ciones de base, están algunos grupos más especializados (productores, mujeres, aso-ciaciones deportivas, religiosas, y grupos que trabajan con ONG’s).
Esta estructura de organización a nivel comunal, se reproduce a nivel supracomunal, Las Centrales Campesinas a nivel de los Municipios, las Federaciones a nivel de los departamentos y la Confederación Sindical Unica de Trabajadores Campesinos de Bo-livia a nivel del país, concentran la representación de las comunidades campesinas e indígenas.
Estas estructuras de representación pueden ayudar en el establecimiento de políticas de apoyo al desarrollo local, ya que facilitan la interlocución con la sociedad civil. Al mismo tiempo, puede ser una barrera si los titulares de estas organizaciones a nivel local, no han asumido las nuevas pautas que implica el desarrollo local en el marco de la Participación Popular.
106
4. Una adecuada estrategia de desarrollo local, debe tomar en cuenta los factores que in-fluyen en el desempeño de estas organizaciones de base, a saber: la articulación al mercado, la fuerza de las tradiciones e identidad cultural en el establecimiento de las pautas de organización comunitaria, la experiencia organizacional de base y las corre-laciones de poder a nivel local:
a) La Articulación al Mercado
Tomando en cuenta este factor, se pueden plantear tres escenarios, dos de ellos consi-derados “desfavorables” para el desempeño de las organizaciones de base en el desa-rrollo local, y uno “favorable”:
• En el primer escenario, se observan a comunidades relativamente marginadas del mercado, con una productividad muy limitada y con situaciones extremas que amenazan la sobrevivencia de la comunidad108. Esta situación extrema puede de-berse a la lejanía de caminos importantes y, por tanto, del flujo comercial, a limi-taciones de productividad agroecológica o a una súbita depresión económica de la microregión en su conjunto.
Esta situación alienta la emigración temporal o definitiva de las familias, princi-palmente de los jefes de hogar. Con ello, las posibilidades de estabilidad y efecti-vidad organizativa son casi nulas. O la población es inestable o no hay recursos humanos que sustenten a las organizaciones de base.
• En el segundo escenario, se observan a comunidades que acceden al mercado a través de un profundo proceso de terciarización de su economía, con el predomi-nio de actividades comerciales, de transporte y algunos servicios, junto con una cercanía a los centros urbanos109. Esta terciarización fractura la posibilidad de re-presentación y convocatoria del sindicato agrario de la comunidad (surgen grupos con intereses particulares y no ligados al destino de la comunidad), y alienta el desarraigo de las familias de la tierra y, por tanto, de la comunidad.
• El tercer escenario es más favorable a la consolidación de las organizaciones de base: se trata del incremento de la capacidad productiva de la comunidad y de la consiguiente mejora de algunos de sus servicios, especialmente salud, educación e infraestructura camienera (y riego en Mizque)110. En esta situación, la estabiliza-ción económica de algunas familias, junto con el mayor acceso a servicios (educa-ción especialmente) y la poca emigración de jefes de hogar, permite la emergencia
108 Es el caso de las comunidades de la región del Izozo en Charagua, de algunas comunidades de la pe-queña hondonada central de Tiahuanacu, y de las comunidades de la punta (altiplano) de Mizque y Villa Serrano. 109 Es el caso de las comunidades cercanas a los pueblos de Mizque y Villa Serrano. 110 Es el caso de las comunidades de Charagua Norte en Charagua, del valle bajo de Mizque, de la cabe-cera de valle de Villa Serrano, y de las que están cerca a la serranía de Tiahuanacu.
107
de liderazgos locales con capacidad de gestión, canalización de demandas y movi-lización de la comunidad.
b) Identidad Cultural
Una identidad cultural “fuerte” permite la consolidación de organizaciones de ba-se que se muevan en base a patrones socialmente aceptados por la comunidad, junto con la posibilidad de movilizar a la comunidad a partir de esta identidad. Al mismo tiempo, cuando los liderazgos de base no demuestran la capacidad de ade-cuar estas normas culturales a las nuevas dinámicas del desarrollo local, las prác-ticas culturales de organización corren el riesgo de no desarrollarse creativamente.
c) Tradición Histórica Organizativa
Una mayor tradición histórica organizativa permite a las organizaciones de base de las comunidades acumular cierto capital social que las habilita para desempe-ñar adecuadamente sus funciones. Empero, cuando esta tradición organizativa no se desarrolla creativamente como en el caso de la identidad cultural, corre el ries-go de anquilosarse e impedir la eficacia de las organizaciones en nuevos contex-tos.
d) Correlaciones en el Poder Local
En situaciones en las cuales las correlaciones de fuerza en torno del poder local no han cambiado desde la revolución del 52 o antes, y en las que las élites tradiciona-les (hacendados generalmente) mantienen su hegemonía, las posibilidades de con-solidación de las organizaciones de base son limitadas111.
Las políticas de apoyo al desarrollo local que tomen en cuenta al capital social como factor de desarrollo, deben realizar un detallado diagnóstico del desempeño de las organizaciones de base, priorizando el estudio de aquellas que desempeñan el rol de representación de la comunidad y que generalmente son reconocidas por la Ley de Participación Popular como interlocutoras de la gestión municipal112.
Aunque la información cuantitativa es relevante para entender la consolidación y la eficacia de estas organizaciones (número de reuniones, número de organizacio-nes por comunidad, número de miembros, etc.), es más importante aún entender cómo la articulación de las comunidades al mercado, la identidad cultural, la ex-periencia organizativa y las relaciones locales de poder, están estructurando la di-námica organizativa de las comunidades.
111 Es el caso de los hacendados de Villa Serrano. Charagua parece ser un caso excepcional donde, a pesar del poder consolidado de hacendados y madereros de la zona, las comunidades guaraníes han lo-grado consolidar sus organizaciones de base, principalmente a partir de un discurso indigenista fuerte, la cualificación de dirigentes de base y el apoyo de agentes institucionales externos como la Iglesia Católica y algunas ONG’s (CIPCA, TECO Guaraní, Aracuerenda, etc.). 112 Organizaciones Territoriales de Base (OTB’s).
108
5. Mientras las organizaciones de base de las comunidades campesinas e indígenas son muy importantes en la canalización de demandas y en la organización del trabajo co-lectivo, las organizaciones de base de los barrios urbanos de los pueblos que fungen como capitales de municipio son relativamente débiles113: no funcionan regularmente, su eficacia en la canalización de demandas es mínima y su poder de convocatoria está aún en entredicho.
Por tanto, las estrategias de apoyo al desarrollo local deben considerar siempre dos contextos: el contexto rural con una importante presencia de organizaciones de base y el contexto pueblerino, en el que las organizaciones de base son aún débiles. Esto im-plica que una estrategia que tome en cuenta al capital social como factor de desarrollo local, debe tener componentes distintos para el pueblo por un lado, y para las comuni-dades campesinas por el otro.
6. Si las organizaciones de base a nivel comunitario son muy importantes en el desarro-llo local, no es menos esencial el rol de las organizaciones supracomunales; particu-larmente de los liderazgos regionales de base que de ellas emergen.
Como se ha visto en el presente estudio, los liderazgos regionales de base tienen ma-yor poder de presión social hacia el Gobierno Municipal que las organizaciones co-munitarias. Su presencia facilita además la interlocución entre Gobierno Municipal y comunidades. El Gobierno Municipal y los liderazgos regionales de base son dos ac-tores (uno institucional y el otro social) con más o menos la misma dimensión y la misma cobertura regional.
La importancia de los liderazgos regionales de base explica, en alguna medida, las di-ferencias entre Tiahuanacu y Mizque: a pesar de que en ambos municipios las organi-zaciones a nivel comunitario son igualmente consolidadas, el liderazgo de Mizque ha desarrollado mayor eficacia y protagonismo en el desarrollo local que el de Tiahuana-cu. En Charagua, el liderazgo regional articulado a la Asamblea del Pueblo Guaraní, explica en mucho la posterior organización de varias comunidades.
En este contexto, las estrategias de apoyo al desarrollo local deben considerar la nece-sidad de potenciar y fortalecer a las organizaciones supracomunales y a sus liderazgos regionales para incrementar su eficacia en la canalización de demandas y fiscalización de la gestión municipal. Sea en forma directa o a través de actores institucionales co-mo las ONG’s que, como se vio en el estudio, juegan un papel muy importante en el potenciamiento de estos liderazgos de base a nivel regional.
7. No es posible un desarrollo local sostenible si sólo se considera al capital social y sus potencialidades, sin tomar en cuenta al mismo tiempo y con el mismo grado de inte-rés, la situación actual y las posibilidades de eficacia del capital institucional; particu-larmente del desempeño del Gobierno Municipal.
113 La excepción está en la Junta de Vecinos de Tiahuanacu que demuestra mayor dinamismo y eficacia respecto de las otras en Mizque, Charagua y V. Serrano.
109
El Gobierno Municipal debe dar respuesta a las demandas de las organizaciones de base, además de orientar el desarrollo local con una estrategia más o menos coherente a nivel de todo el municipio, para no caer en la dinámica de hacer “obras” aisladas e inconexas.
A diferencia de las organizaciones de base con una experiencia histórica acumulada, el Gobierno Municipal debe hacer frente a los desafíos que le asigna la Ley de Parti-cipación Popular, sin la necesaria experiencia y acumulación mínima de capital insti-tucional. Las anteriores experiencias de “administración” local basadas en corregido-res y subprefectos, no pueden ser la base para ofrecer algo de capital institucional, da-das sus características generalmente prebendales, clientelistas y patrimoniales, en au-sencia casi absoluta de algún mínimo proyecto de desarrollo local.
En este sentido, los Gobiernos Municipales manifiestan múltiples deficiencias institu-cionales, particularmente en tres áreas:
• Cualificación de recursos humanos
• Procesos institucionalizados de planificación (participativa), operativización de las demandas e implementación de proyectos.
• Capacidad institucional para incrementar recursos propios y para conseguir recur-sos financieros y tecnología de fuentes externas al Municipio.
A ello hay que sumar que en algunos casos, como en Tiahuanacu y Villa Serrano, la falta de consolidación de algún actor social que hegemonice el poder local, junto con la interferencia directa de partidos políticos en pugna por la dirección de la gestión municipal de turno, pueden sumir a los Municipios en eventuales o crónicos procesos de inestabilidad institucional, que anulen toda iniciativa de desarrollo local.
Una estrategia de apoyo al desarrollo local, debe contar necesariamente con un pro-grama eficiente y de largo aliento, para el fortalecimiento institucional del Municipio, identificando mediante un diagnóstico detallado y puntual, las debilidades y falencias institucionales que deben ser superadas.
8. Dada la debilidad institucional de los municipios, y la necesidad de potenciar los lide-razgos de base de las comunidades, determinado tipo de intervención social de orga-nizaciones no gubernamentales (ONG’s) ha demostrado ser particularmente efectivo y beneficioso para potenciar a ambos actores (liderazgos de base y Gobierno Munici-pal).
Esta intervención social se caracteriza por la estabilidad institucional de la ONG en cuestión, y por una visión integral y local del desarrollo. Se trata de características que algunas ONG’s vienen desarrollando desde fines de los años setenta. Esta experiencia y acumulación de capital social (no estatal) en varias ONG’s, constituye una ventaja comparativa, incluso respecto de la reciente experiencia de administración local del
110
Estado. Antes que el Estado se plantee la necesidad del desarrollo local, varias ONG’s ya estaban involucradas en esta tarea haciendo diagnósticos y planes multisectoriales con alcance provincial y/o microregional.
Este capital institucional acumulado por varias ONG’s constituye un recurso que no puede ser soslayado en procesos de desarrollo local. Más aún si se toma en cuenta que debido a su reciente creación, varios Municipios no cuentan con la experiencia insti-tucional mínima para hacer frente a este desarrollo.
Además, el estudio ha demostrado que ONG’s con intervención social sostenible, lo-calizada y miltisectorial, en el marco de una estrategia coherente de desarrollo local, estimulan la consolidación de liderazgos regionales de base con capacidad de interpe-lación, y ayudan al Gobierno Municipal en la cualificación de recursos humanos, de procedimientos institucionales y, eventualmente, en la consecución de recueros exter-nos. En este sentido, una ONG con las características señaladas puede ser un impor-tante canal para comenzar a implementar una política de apoyo al desarrollo local.
Es necesario recalcar que no toda ONG puede ser un canal adecuado, sino aquella que tiene estabilidad institucional, experiencia de trabajo en el municipio, y una visión y compromiso con el desarrollo local en términos multisectoriales.
111
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